ge_gerichte · JTAPI/1017/2022 · 2022-09-29 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/648/2021 LCI 
JTAPI/1017/2022 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 29 septembre 2022 
 
dans la cause 
 
A______ AG, représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat, avec élection de 
domicile 
 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 


- 2/15 - 
A/648/2021 
EN FAIT 
1. 
A______ SA, dont le siège se trouve dans le canton de B______, était une filiale 
appartenant à l'opérateur de téléphonie mobile C______ SA. 
2. 
Par requête enregistrée auprès du département du territoire (ci-après : DT ou le 
département) en date du 14 septembre 2020 sous n° DD 1______, A______ AG a 
demandé, pour son compte et pour le compte de C______ SA, l'autorisation de 
construire une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle 
n° 2______ de la commune de D______, à l'adresse 34 avenue du E______. 
3. 
Il découle des plans déposés à l'appui de cette requête que les installations en 
question correspondent à quatre nouvelles antennes situées en bordure du toit de 
l'un des immeubles du E______. L'une de ces antennes serait visible depuis 
l'avenue du E______, les trois autres depuis l'autre côté de l'immeuble. 
4. 
Hormis les instances de préavis qui se sont déclarées favorables au projet, il 
convie de mentionner les positions suivantes. 
5. 
Par préavis du 1er octobre 2020, le service de l'air, du bruit et des rayonnements 
non ionisants (SABRA) a requis un complément d'instruction, relevant que la 
publication par l'office fédéral de l'environnement (OFEV) d'une aide à 
l'exécution pour les cantons concernant le traitement des antennes adaptatives et 
intégrant les derniers développements techniques pour le déploiement de la 5G en 
Suisse n'était à ce jour pas finalisée. Le canton réservait dès lors sa position dans 
l'attente du résultat de ces travaux. 
6. 
La commune de D______ a préavisé défavorablement le projet le 4 novembre 
2020. Les futures antennes trouveraient place sur un immeuble d'habitation. Or, la 
Ville de D______ s'opposait à cela. Pour le surplus, la commune reprenait les 
mêmes réserves que le SABRA et relevait en outre que la mise en place 
d'antennes 5G faisait l'objet d'un moratoire dans le canton de F______. 
7. 
Par préavis du 3 novembre 2020, la commission des monuments, de la nature et 
des sites (CMNS) s'est déclarée défavorable. Le projet serait situé sur un bâtiment 
maintenu de catégorie A du plan de site « E______» (plan n° 3______), dont le 
règlement prévoyait que sur ce type de bâtiment, les éléments dignes de protection 
devaient être sauvegardés et qu'il en allait ainsi, notamment, du profil des toitures. 
De plus, la Confédération avait soumis au canton de F______, qui avait répondu 
de manière positive, l'inscription de la cité du E______ à l'Inventaire fédéral des 
sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Au vu de ces 
éléments, la CMNS était défavorable à toute modification de l'installation 
existante qui accentuerait son impact visuel dans ce site protégé. 


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A/648/2021 
8. 
Par décision du 19 janvier 2021, le département, soit pour lui l'office des 
autorisations de construire (OAC), a refusé l'autorisation sollicitée au motif que le 
projet nuirait au site du E______, reprenant les motifs avancés par la CMNS. En 
outre, sous l'angle du principe de prévention instauré par la législation sur la 
protection de l'environnement, il n'existait pas de transparence au sujet de 
l'exposition effective de la population au déploiement des réseaux 5G, ni 
d'indications précises de la Confédération pour évaluer le respect des normes de 
protection contre les rayonnements non ionisants. Le refus d'autorisation résultait 
ainsi également du moratoire instauré par le Conseil d'État. 
9. 
Par acte du 19 février 2021, A______ AG a recouru contre cette décision auprès 
du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) en concluant 
à son annulation et à la délivrance de l'autorisation sollicitée, subsidiairement à 
l'annulation de la décision et au renvoi du dossier au département afin qu'il délivre 
l'autorisation sollicitée. 
Le groupe de travail sur la téléphonie mobile et le rayonnement institué par le 
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la 
communication (DETEC) avait rendu son rapport le 18 novembre 2019, formulant 
essentiellement des propositions de mesures d'accompagnement, à savoir 
notamment concernant l'harmonisation et la simplification de l'exécution de 
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Aucune 
recommandation n'avait en revanche été formulée en ce qui concernait une 
éventuelle adaptation des valeurs-limites de l'installation prévues par cette 
ordonnance. Se fondant sur ce rapport, le Conseil fédéral avait décidé le 22 avril 
2022 des prochaines étapes concernant le déploiement de la 5G. Il avait validé les 
mesures d'accompagnement proposées par le groupe de travail et avait précisé 
qu'en l'absence de recommandations dans ce sens, les valeurs-limites de 
l'installation fixées dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant restaient 
inchangées. 
Le principe de prévention était déjà concrétisé dans cette ordonnance, ainsi que 
l'avait récemment rappelé le Tribunal fédéral. Le fait que l'aide à l'exécution pour 
les antennes adaptatives, sur laquelle travaillait l'OFEV, n'était pas encore 
disponible, ne devait avoir aucune incidence sur le traitement des demandes pour 
des antennes 5G, puisque l'OFEV avait précisé qu'en attendant, les cantons 
pouvaient se baser sur le scénario le plus pessimiste pour aborder la question des 
antennes adaptatives, c'est-à-dire en évaluant le rayonnement en fonction de la 
puissance maximale. Sous l'angle du principe de prévention, le refus d'autorisation 
était donc contraire au droit fédéral applicable. 
S'agissant des raisons patrimoniales pour lesquelles le département avait refusé 
l'autorisation, il fallait rappeler que le déploiement des réseaux de communication 
mobile relevait d'une tâche de la confédération. Ceci impliquait de procéder à une 
pesée des intérêts entre ceux que cette tâche poursuivait et ceux que poursuivait la 


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protection patrimoniale dont bénéficiait le site en question. En l'espèce, l'OAC 
n'avait procédé à aucune pesée des intérêts. L'installation de télécommunication 
serait posée sur le toit de l'immeuble qui s'élevait déjà plus de 40 m de haut avec 
un gabarit imposant. L'impact de l'installation de télécommunication était donc 
négligeable, voire nul, ce qui résultait d'un montage photographique joint au 
recours. L'installation serait à peine perceptible depuis le domaine public ou 
depuis les lieux accessibles au public et ne porterait pas atteinte aux perspectives 
depuis ou vers l'immeuble. Cela étant, si nécessaire, il était possible de revêtir 
l'installation de manière à ce qu'elle apparaisse comme une cheminée et ne soit 
ainsi pas identifiable. Il fallait encore relever que le bâtiment du site constituait 
une barrière importante aux champs électromagnétiques, de sorte que si 
l'installation litigieuse ne pouvait être érigée à cet emplacement, il faudrait alors 
prévoir plusieurs autres sites à proximité immédiate. L'impact visuel serait ainsi 
nettement plus significatif que celui de l'installation litigieuse, dont la structure et 
les dimensions étaient réduites à ce qui était techniquement nécessaire. En 
conclusion, on ne voyait pas en quoi la construction litigieuse porterait atteinte au 
bâtiment protégé, ni pourquoi une interdiction totale de le modifier s'imposerait. 
Le département avait ainsi violé la disposition légale sur laquelle il prétendait 
appuyer son refus. 
10. 
Par courrier du 18 mars 2021, la commune de D______ a fait savoir au tribunal 
qu'elle ne souhaitait pas intervenir dans la procédure. 
11. 
Par écritures du 13 décembre 2021, le département a conclu au rejet du recours. 
S'agissant des faits, il fallait préciser que la nouvelle aide à l'exécution de 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant pour les antennes adaptatives avait 
été publiée le 23 février 2021. En outre, par arrêt du 15 avril 2021 
(ACST/______), la chambre constitutionnelle de la Cour de justice avait annulé la 
loi 12644 instituant le moratoire sur la 5G. 
Sur le plan juridique, s'il était vrai que la suspension temporaire des requêtes en 
autorisation de construire pour les antennes de téléphonie mobile avait désormais 
été levée, il n'en demeurait pas moins que A______ AG n'avait pas produit la 
fiche de données spécifiques au site supposée contenir des informations 
supplémentaires requises par la nouvelle aide à l'exécution de l'ordonnance sur le 
rayonnement non ionisant. Le projet restait donc en l'état non conforme au 
principe de prévention. 
S'agissant de la question esthétique, il découlait clairement des plans produits au 
dossier que plusieurs installations d'une hauteur jusqu'à 3 m étaient prévues au 
centre et aux extrémités du toit, augmentant d'autant le gabarit du bâtiment et 
modifiant le profil de sa toiture, ce que la CMNS avait retenu à juste titre. Le 19 
mars 2021, le Conseil fédéral avait adopté une mise à jour de l'inventaire ISOS, 
auquel était désormais intégré la cité du E______. Le descriptif ISOS prévoyait un 
objectif de sauvegarde A, soit la sauvegarde de la substance, ce qui impliquait la 


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conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous 
les espaces libres, la suppression des interventions parasite. Il était ainsi aisé de 
comprendre que les nouvelles installations de téléphonie mobile nuiraient au 
caractère et à l'intérêt du site formant un ensemble architectural d'importance 
nationale. A______ AG ne démontrait pas que le refus litigieux rendrait 
impossible ou compliquerait à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture 
qu'il lui incombait. Or, il était notoire que de nombreuses antennes de téléphonie 
mobile existaient d'ores et déjà sur le territoire du canton. Si une antenne de 
téléphonie devait s'avérer nécessaire dans le périmètre correspondant à la requête 
d'autorisation litigieuse, il n'était pas exclu qu'elle puisse être installée à un 
emplacement différent qui ne nuirait pas au patrimoine bâti protégé. 
12. 
A______ AG a répliqué par écritures du 5 avril 2022. 
Reprenant ses arguments précédents au sujet du respect du principe de prévention, 
elle a produit la nouvelle fiche de données spécifiques au site, ce qui lui permettait 
ainsi de se conformer aux nouvelles exigences de déclaration et d'évaluation des 
antennes adaptatives, telles que prévues dans le complément d'aide à l'exécution 
de l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant du 23 février 2021. Par 
conséquent, le grief soulevé à ce sujet par le département n'était plus d'actualité et 
devrait être écarté. 
S'agissant de la problématique de l'esthétique, l'argumentation du département 
faisait abstraction de l'existence de plusieurs structures préexistantes en toiture, 
notamment une grue destinée au nettoyage des vitres. Les installations litigieuses 
ne viendraient que très faiblement accentuer l'impact visuel des éléments en 
toiture. De toute manière, la jurisprudence fédérale avait admis à plusieurs 
reprises la construction d'une installation de téléphonie mobile sur ou à proximité 
d'un immeuble ou d'un site protégé, dès lors que cela n'entraînait qu'une légère 
dégradation du site. Par ailleurs, le département soutenait à tort, d'une part, que 
A______ SA n'avait pas démontré la nécessité de l'installation litigieuse eu égard 
à son obligation de couverture et, d'autre part, que cette installation pourrait être 
construite sur un emplacement différent où elle ne nuirait pas au patrimoine bâti 
protégé. Le bâtiment du E______ constituait une barrière importante aux champs 
électromagnétiques, empêchant une couverture du quartier depuis l'extérieur, 
comme le démontraient des plans de couverture produits en annexe. Dans le 
quartier en question, il était en effet impossible d'offrir une couverture par des 
sites situés au-delà de la barre du E______, en raison de la hauteur de cette 
dernière. Pour pouvoir assurer une couverture de qualité suffisante, il était 
nécessaire d'avoir une nouvelle installation située à l'intérieur du quartier, soit sur 
la barre elle-même. La modification de l'installation prévue permettrait d'alimenter 
le quartier en assurant une couverture satisfaisante de part et d'autre des bâtiments, 
tel que cela ressortait des cartes susmentionnées. Un emplacement alternatif en 
dehors de la zone du site du E______ ne pourrait pas répondre à ce besoin. Enfin, 


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si l'installation prévue devait être interdite à cet emplacement, A______ SA se 
verrait contrainte de prévoir non pas un seul, mais plusieurs autres sites à 
proximité immédiate, toujours dans le quartier en question. 
13. 
Par écritures du 10 mai 2022, le département a dupliqué. 
A______ SA avait répliqué en produisant la nouvelle fiche de données spécifiques 
au site afin de se conformer aux nouvelles exigences de déclaration et d'évaluation 
des antennes adaptatives. Or, la production de cette fiche en cours de procédure ne 
changeait rien à la décision litigieuse, puisqu'il n'appartenait pas au tribunal 
d'instruire les requêtes. 
S'agissant de la problématique de l'esthétique, le département ne s'était pas 
contenté de souligner l'augmentation du gabarit de l'immeuble causée par la 
nouvelle installation, mais avait également pris en considération la hauteur du 
bâtiment. Il s'était référé aux vues A et B découlant des plans de la requête en 
autorisation, qui montraient que les installations litigieuses, d'une hauteur allant 
jusqu'à 3 m, augmenteraient d'autant le gabarit de l'immeuble et modifieraient le 
profil de la toiture. Il s'agissait en réalité de plusieurs installations distribuées sur 
un périmètre d'environ 11 m de large et sur une profondeur d'environ 15 m. Les 
jurisprudences citées par A______ SA se rapportaient à des situations tout à fait 
différentes, parce que l'antenne en question n'entraînait qu'une légère dégradation 
du site, ou parce qu'elle se trouvait à une distance considérable du site lui-même. 
Dans le cas d'espèce, l'inventaire ISOS relatif à la cité du E______ relevait 
notamment la parfaite adaptation de la barre à la topographie du lieu, qui lui 
conférait une remarquable légèreté, renforcée par la transparence des rez-de-
chaussée vitrés. Une grande élégance se dégageait du traitement sobre du mur-
rideau miroitant : elle reposait sur une alternance régulière entre vitrage et verre 
émaillé opaque. Des coursives tous les quatre étages ainsi que des loggias, 
pourvues de stores colorés, venaient briser la monotonie des façades. S'agissant de 
la pesée des intérêts, le département s'était renseigné auprès du SABRA, qui 
considérait que d'autres possibilités d'implantation de part et d'autre de la barre 
d'immeuble étaient possibles, d'ailleurs avec une puissance moins grande. 
 
 
 
EN DROIT 
1. 
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 


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sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 
2. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
3. 
La décision litigieuse se fonde sur les art. 14 LCI et 11 al. 2 de la loi fédérale sur 
la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la protection de 
l’environnement, LPE - RS 814.01) en relevant qu'en raison des incertitudes 
résultant du rapport communiqué le 28 novembre 2019 par le groupe de travail 
chargé d'analyser les risques liés au déploiement des réseaux 5G, le Conseil d'État 
a décidé au début du mois de décembre 2019 de prolonger le moratoire relatif au 
développement de cette technologie. 
4. 
En vertu de l’art. 14 al. 1 let. a de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), le département peut refuser une 
autorisation lorsqu'une construction ou une installation peut être la cause 
d'inconvénients graves pour les usagers, le voisinage ou le public. 
La notion d’inconvénients graves de l’art. 14 al. 1 LCI est une notion juridique 
indéterminée qui laisse à l’autorité une liberté d’appréciation et n’est limitée que 
par l’excès ou l’abus de pouvoir (ATA/126/2013 précité ; ATA/723/2010 du 19 
octobre 2010 ; ATA/619/2007 du 4 décembre 2007). Le pouvoir d’examen de la 
chambre de céans s’exerce dans les limites précitées sous réserve du respect du 
principe de proportionnalité en cas de refus malgré un préavis favorable, et de 
l’intérêt public en cas d’octroi d’une autorisation (ATA/752/2014 précité ; 
ATA/723/2010 précité ; ATA/619/2007 précité ; ATA/105/2006 du 17 mars 
2006). 
5. 
La Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour 
l'être humain et son environnement naturel (art. 74 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Comme déjà 
mentionné, les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront 
réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Les valeurs limites sont 
fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que 
sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère 
économiquement supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé 
prouvés ou supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge de sécurité 
(arrêt du Tribunal fédéral 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 
p. 228). Les valeurs limites spécifiées dans l'ordonnance sur la protection contre le 
rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) pour la 
protection contre les rayonnements non ionisants sont fondées sur des résultats 
scientifiquement étayés concernant les risques pour la santé liés aux antennes de 


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radiotéléphonie mobile. Le Conseil fédéral et son autorité spécialisée, l'OFEV, 
suivent en permanence l'évolution de la science avec un groupe consultatif 
d'experts (ci-après : BERENIS) et doivent, si nécessaire, adapter les valeurs 
limites à l'état de la science ou de l'expérience (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 
consid. 4 ; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 4.2.3). 
De jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé respecté en cas de 
conformité de la VLInst dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur 
s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c ; ATF 133 II 64 consid. 5.2 ; arrêt 
1A.68/2005 du 26 janvier 2006 consid. 3.2 in SJ 2006 I 314). Cela étant, vu la 
marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral quant à l'établissement des 
valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances 
fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). À cet égard, le 
Tribunal fédéral a encore récemment confirmé qu'en l'état des connaissances, il 
n'existait pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites devraient être 
modifiées (arrêts du Tribunal fédéral 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5 ; 
1C_518/2018 du 14 avril 2020 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3 ; 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). 
6. 
Selon le rapport de novembre 2019 du groupe de travail « Téléphonie et 
rayonnement » mandaté par le DETEC, qui prend en considération les rapports 
d'évaluation publiés depuis 2014, aucun effet sanitaire n'a été prouvé de manière 
cohérente en dessous des valeurs limites fixées dans l'ORNI pour les fréquences 
de téléphonie mobile utilisées actuellement. Le groupe de travail a constaté que 
les éléments de preuves demeuraient insuffisants (DETEC, Rapport « Téléphonie 
mobile et rayonnement » du 18 novembre 2019, p. 8-9). 
Il en découle qu'en l'état actuel des connaissances scientifiques, il n'est pas 
possible d'invoquer le principe de prévention pour s'opposer à la technologie 5G, 
dès lors que les valeurs-limites prévues par l'ORNI sont concrètement respectées 
(ATA/415/2022 du 26 avril 2022 consid. 6). 
7. 
Quant au moratoire sur la 5G institué par la loi 12'644 adoptée le 27 février 2020 
et entrée en vigueur le 4 juillet 2020, il a été considéré comme contraire à l'ORNI, 
de sorte que ladite loi a été annulée par la chambre constitutionnelle de la Cour de 
justice (ACST/11/2021 du 15 avril 2021). 
8. 
En l'espèce, les jurisprudences susmentionnées interdisent d'opposer le principe de 
prévention aux installations litigieuses, de sorte que, sous cet angle, la décision 
attaquée est illégale. L'autorité intimée semble d'ailleurs avoir pris acte des 
développements judiciaires récents liés à la 5G, puisque, dans sa réplique du 10 
mai 2022, elle se contente de relever que la recourante n'a pas produit au stade de 


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la présente procédure la nouvelle fiche de données spécifiques telle que prévue 
dans le complément d'aide à l'exécution de l'ORNI du 23 février 2021. 
La production de ce nouveau document par la recourante n'est cependant pas un 
motif pour confirmer le refus d'autorisation litigieux, mais devrait en principe 
impliquer le renvoi du dossier à l'autorité intimée afin que le SABRA, qui est 
l'instance spécialisée en la matière, puisse en prendre connaissance et se 
prononcer. 
9. 
Il reste cependant à examiner l'autre motif sur lequel se fonde la décision 
litigieuse, à savoir la clause d'esthétique de l'art. 15 LCI. Plus spécifiquement, 
cette décision fait siennes les explications de la CMNS au sujet de l'atteinte que 
les installations litigieuses porteraient au site du E______. 
10. 
Aux termes de l'article 15 LCI, le département peut interdire ou n'autoriser que 
sous réserve de modification toute construction qui, par ses dimensions, sa 
situation ou son aspect extérieur, nuirait au caractère ou à l'intérêt d'un quartier, 
d'une rue ou d'un chemin, d'un site naturel ou de points de vue accessibles au 
public. Il se fonde notamment sur le préavis de la commission d'architecture ou, 
pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de la commission des monuments, 
de la nature et des sites. Il tient compte également, le cas échéant, de ceux émis 
par la commune ou les services compétents du département. 
La clause d'esthétique de la disposition susmentionnée constitue une notion 
juridique 
indéterminée, 
laissant 
un 
certain 
pouvoir 
d'appréciation 
à 
l'administration, celle-ci n'étant limitée que par l'excès ou l'abus de pouvoir (art. 
61 al. 2 LPA). Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des 
départements et organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif, bien que 
leur rôle soit le plus souvent considéré comme important dans l'appréciation du 
dossier (Mémorial des séances du Grand Conseil 1988 II p.1640). En particulier, 
le préavis de la commission des monuments de la nature et des sites, qui est 
composée de spécialistes en matière d'architecture et d'urbanisme, émis à 
l'occasion d'un projet concret, revêt un poids prépondérant (ATA H. du 2 mars 
1999 et réf. cit.; T. TANQUEREL, "La pesée des intérêts vue par le juge 
administratif" publié in La pesée globale des intérêts, A. MORAND, 1996, p. 
201). 
11. 
Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des commissions 
consultatives, l'autorité de recours doit s'imposer une certaine retenue, en fonction 
de son aptitude à trancher le litige (ATA/560/2004 du 22 juin 2004 et réf. cit; 
ATA/123/2003 du 11 mars 2003). 
12. 
Selon l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 
1er juillet 1966, (LPN - RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale 
dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé 


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intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible. Cela ne signifie toutefois pas 
qu'il soit impossible de modifier tout objet inscrit à l'ISOS, mais qu'une atteinte à 
un tel bien ne doit pas altérer son identité ni contrevenir au but assigné à sa 
protection (arrêt du Tribunal fédéral 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid. 
3.1 et réf. cit.) Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation 
de "conserver intact" un bien protégé, il faut se référer à la description, dans 
l'inventaire, du contenu de la protection (ATF 127 II 273 consid. 4c p. 282; 123 II 
256 consid. 6a p. 263; arrêt 1C_196/2010 du 16 février 2011 consid. 1.2). 
Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de 
l'art. 2 LPN, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les 
conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts 
équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette 
conservation (art. 6 al. 2 LPN). Selon la jurisprudence, l'octroi d'une autorisation 
de construire une installation de téléphonie relève d'une tâche de la Confédération 
(ATF 139 II 271 consid. 11.2; ATF 131 II 545 consid. 2.2 p. 547 s.; arrêt 
1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1.2). L'art. 6 al. 2 LPN est dès lors 
applicable en l'espèce; cette disposition accorde un poids prioritaire à la 
conservation des objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie 
cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des 
intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une 
dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (arrêt du Tribunal fédéral précité 1C_347/2016 du 5 
septembre 2017 consid. 3.1 et réf. cit.). 
13. 
La cité du E______ fait l'objet du plan de site n° 3_____ adopté par le Conseil 
d'État le 13 mai 2009 (https://www.ge.ch/document/plan-site-E______ -D______ 
; consulté le 20 septembre 2022), qui a pour but d'assurer la protection de 
l'ensemble du site du E______ pour ses qualités urbanistiques, architecturales, 
paysagères 
et 
naturelles 
(art. 
1 
du 
règlement 
du 
plan 
de 
site 
; 
https://www.ge.ch/document/6978/annexe/1 ; consulté le 20 septembre 2022). Les 
bâtiments de la catégorie A sont maintenus et les éléments dignes de protection 
doivent être sauvegardés, s'agissant en particulier de l'aspect des façades, des 
coursives, du profil des toitures, des aménagements et des décors des d'entrée, des 
cages d'escalier, des passages à l'air libre sous les immeubles (art. 4 ch. 1 du 
règlement). Le bâtiment sur lequel serait implantée l'installation litigieuse figure 
sur le plan lui-même en tant que bâtiment de la catégorie A. 
14. 
En outre, depuis le 19 mars 2021, la cité du E______ porte le n° 4______ à 
l'inventaire des sites construits d'importance nationale à protéger, selon l'annexe I 
de l'ordonnance concernant l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en 
Suisse du 13 novembre 2019 (RS 451.12 - OISOS). La fiche y relative 
(https://gisos.bak.admin.ch/?obid=6282 ; consulté le 20 septembre 2022) indique 
que « Véritable ville dans la ville, la cité-satellite du E______, inégalée en son 
temps en Suisse à plus d'un égard, impressionne par sa monumentalité, toutefois 


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contrebalancée par l'effet de légèreté de la barre d'habitation – la plus longue 
jamais réalisée en Suisse – qui épouse avec aisance les courbes du terrain, ainsi 
que par l'élégance d'un mur-rideau miroitant d'une extraordinaire régularité. 
L’importance nationale du E______ résulte de la valeur historico-architecturale 
exceptionnelle de cet ensemble, né d’une planification innovatrice en Suisse, tant 
pour son échelle et son plan-masse que pour son mode de construction. 
L’implantation de la cité sur un large terrain en contre-haut du Rhône, qui offre un 
panorama spectaculaire sur la campagne et la ville de Genève depuis les 
immeubles, contribue également au classement national, tout comme la générosité 
des espaces extérieurs et la valeur des aménagements paysagers ». Selon la fiche, 
ses qualités de situation et ses qualités spatiales sont considérées comme « hautes 
», ses qualités historico-architecturales étant quant à elles considérées comme « 
exceptionnelles ». La cité-satellite elle-même est soumise à un objectif de 
sauvegarde A, à savoir la sauvegarde de sa substance. 
15. 
À teneur de l'art. 9 al. 4 let. a OISOS, la sauvegarde de la substance signifie 
sauvegarder intégralement toutes les constructions et installations et tous les 
espaces libres, ainsi que supprimer les interventions-parasites. 
Selon l'art. 10 OISOS, dans le cadre de l'accomplissement des tâches de la 
Confédération, les interventions qui n'ont pas d'effet sur la réalisation des objectifs 
de sauvegarde ne représentent pas une atteinte et sont admissibles. De légères 
atteintes sont également admissibles si elles sont justifiées par un intérêt qui prime 
l'intérêt à protéger l'objet (al. 1). Lorsqu'une atteinte est considérée comme 
admissible suite à la pesée des intérêts, elle doit être aussi limitée que possible. 
Son auteur doit tenir compte de la règle selon laquelle les qualités culturelles des 
objets, notamment leurs qualités urbanistiques, mérite d'être ménagé le plus 
possible (al. 4). 
16. 
La pesée des intérêts que requiert la construction d'une installation de téléphonie 
mobile portant atteinte à un site protégé dépend avant tout des circonstances 
concrètes du cas, de sorte que la jurisprudence rendue dans ce domaine relève en 
grande partie de la casuistique. Il découle cependant de l'arrêt du Tribunal fédéral 
1C_347/2016 du 5 septembre 2017 déjà cité plus haut que s'agissant d'un objet 
inscrit à l'inventaire ISOS, il importe tout d'abord de tenir compte du degré de 
protection dont bénéficie cet objet ainsi que des éléments spécifiques visés par 
cette protection. Ensuite, il s'agit d'évaluer le degré d'altération que subira cet 
objet en raison de l'installation de téléphonie mobile projetée, notamment sur le 
plan visuel. Enfin, la pesée des intérêts entre la préservation de l'intégrité de 
l'objet en question et l'établissement ou l'amélioration du réseau de téléphonie 
mobile peut, suivant l'importance de l'impact que pourrait avoir l'installation 
future, nécessiter d'examiner la possibilité d'une implantation dans un site 
alternatif (arrêt précité consid. 3.4 et réf. cit.). Enfin, la pesée des intérêts implique 
également de tenir compte, cas échéant, de la réversibilité de l'intervention 


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projetée sur l'objet bénéficiant de la protection patrimoniale, c'est-à-dire du 
dommage créé à court et moyen terme et de la possibilité de le réparer entièrement 
ou partiellement en cas d'enlèvement de l'installation litigieuse. 
17. 
En l'espèce, l'autorité intimée se défend de ne pas avoir procédé à la pesée des 
intérêts publics qui s'opposent dans la présente affaire, à savoir, d'une part, celui 
qui concerne la protection de la cité du E______ en tant qu'objet appartenant à la 
fois au plan de site n° 3______ et à l'inventaire ISOS et, d'autre part, celui qui 
concerne la couverture du réseau téléphonique mobile en tant que tâche de la 
Confédération. 
À tout le moins, le tribunal relèvera qu'une telle pesée des intérêts ne résulte pas 
de manière évidente de la motivation de la décision attaquée. Cette question peut 
toutefois demeurer en suspens compte tenu de ce qui suit. 
Comme déjà relevé plus haut, la barre principale de la cité-satellite du E______ 
bénéficie du plus haut degré de protection des objets portés à l'inventaire ISOS, ce 
qui signifie qu'il convient de sauvegarder intégralement cette construction. Sous 
l'angle du plan de site n° 3______, le bâtiment doit être maintenu et les éléments 
dignes de protection doivent être sauvegardés, s'agissant en particulier de l'aspect 
du profil des toitures. Ce haut niveau de protection ne signifie cependant pas, 
conformément aux bases légales et à la jurisprudence citées plus haut, que cela 
rende d'emblée impossible toute atteinte au bâtiment. À cet égard, en indiquant 
dans son préavis du 3 novembre 2021 qu'elle était « défavorable à toute 
modification de l'installation existante qui accentuerait son impact visuel dans ce 
site protégé », la CMNS ne semble pas avoir tenté d'évaluer quelle était 
l'importance de l'atteinte qui serait portée au bâtiment par le projet litigieux, mais 
s'est plutôt montrée opposée par principe à toute intervention. Cette évaluation 
aurait consisté n'ont pas à dire si cette atteinte serait ou non acceptable – ce qui 
relève en réalité de la pesée des intérêts à effectuer par l'autorité décisionnaire –, 
mais si l'atteinte en question était importante, moyenne ou faible, en justifiant 
autant que possible une telle appréciation. La décision litigieuse, en renvoyant 
simplement aux motifs du préavis du 3 novembre 2021, ne donne pas davantage 
d'indications sur l'importance de cette atteinte. C'est finalement uniquement dans 
ses écritures de réplique dans la présente procédure que l'autorité intimée a tenté 
une telle évaluation en évoquant spécifiquement les dimensions respectives du 
bâtiment et des installations en cause. 
Il appartiendrait normalement au tribunal d'examiner à son tour, avec la retenue 
qui s'impose vis-à-vis du préavis d'une instance spécialisée, si l'évaluation de 
l'atteinte à l'objet protégé paraît cohérente, puis si l'autorité intimée a correctement 
procédé à la pesée des intérêts. Cependant, outre qu'en réalité la CMNS ne semble 
pas avoir évalué l'importance de l'atteinte à l'objet protégé et que l'autorité intimée 
ne semble pas davantage avoir procédé à une pesée des intérêts en présence, il 
n'apparaît nulle part que l'autorité intimée aurait instruit la question de savoir si 


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une solution alternative pouvait être envisagée. Ce n'est qu'au stade de la présente 
procédure que les parties, sans véritable justification, ont respectivement soutenu 
et réfuté la possibilité d'une telle alternative. Le dossier ne contient aucun élément 
probant indiquant quelles seraient les autres possibilités d'implantation d'antennes 
permettant d'obtenir des résultats analogues à ceux des antennes litigieuses, ni 
l'impact éventuel de ces autres possibilités sur le site protégé, ni le coût 
supplémentaire qu'elles aurait pour la recourante. L'autorité intimée ne semble pas 
non plus avoir tenté d'instruire la possibilité, par exemple, de combiner une 
implantation des antennes plus en retrait du bord de la toiture avec l'implantation 
d'une ou plusieurs autres antennes à proximité. Il faut souligner à ce sujet que si 
l'autorité décisionnaire doit effectuer une soigneuse pesée des intérêts et faire 
primer cas échéant le développement du réseau téléphonique sur la protection du 
patrimoine, cela suppose que de son côté, le requérant de l'autorisation de 
construire doit de son côté faire tout son possible pour diminuer l'atteinte au 
patrimoine (art. 10 al. 4 OISOS), dans la mesure que permettent l'état de la 
technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit 
économiquement supportable, comme cela vaut en matière de prévention des 
atteintes à l'environnement (art. 11 al. 2 LPE). 
18. 
Au vu de ce qui précède, il apparaît que la décision litigieuse a été rendue au 
terme d'une instruction incomplète ne permettant pas de faire une correcte 
application des dispositions légales et de la jurisprudence rappelées plus haut, 
notamment de l'art. 10 al. 1 et 4 OISOS. Par conséquent, elle sera annulée par 
substitution de motif. 
19. 
Cette issue aboutit techniquement à l'admission partielle du recours pour ce qui 
concerne la conclusion relative à l'annulation de la décision litigieuse, étant 
souligné que cette annulation est étrangère à l'argumentation de la recourante. 
20. 
Pour le surplus, le recours est rejeté en ce qu'il conclut à l'octroi de l'autorisation 
litigieuse, subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité intimée en vue de la 
délivrance de cette autorisation. 
21. 
Le dossier sera renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle poursuive l'instruction du 
dossier au sens des considérants, notamment en veillant à obtenir de la CMNS, au 
terme de l'évaluation des alternatives possibles, un préavis motivé sur l'atteinte 
éventuelle au site du E______ et sur le degré d'importance de cette atteinte. 
22. 
Dans ce sens, le présent jugement constitue une décision incidente. 
23. 
Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du 
règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 
30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03) et l'avance de frais de CHF 900.- payée par la 
recourante lui sera remboursée. Vu l'admission partielle du recours, une indemnité 


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de procédure réduite de CHF 800.- sera allouée à la recourante, à charge de l'Etat 
de Genève, soit pour lui le département du territoire (art. 87 al. 2 LPA). 


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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable le recours interjeté le 19 février 2021 par A______ AG contre la 
décision DD 1______ rendue par le département du territoire le 19 janvier 2021 ; 
2. 
l'admet partiellement ; 
3. 
annule la décision DD 1______ rendue par le département du territoire le 19 
janvier 2021 ; 
4. 
renvoie le dossier au département du territoire afin qu'il reprenne l'instruction de 
la requête en autorisation dans le sens des considérants ; 
5. 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ; 
6. 
ordonne la restitution à A______ AG de son avance de frais de CHF 900.- ; 
7. 
condamne l'Etat de Genève, soit pour lui le département du territoire, à verser à 
A______ une indemnité de procédure de CHF 800.- ; 
8. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les dix jours à compter de sa notification. L'acte de recours 
doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du 
jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du 
présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Bénédicte MONTANT et 
Julien PACOT, juges assesseurs. 
Au nom du Tribunal : 
Le président 
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral 
de l’environnement. 
Genève, le 
 
La greffière