ge_gerichte · ATA/341/2024 · 2024-03-05 · fr

Résumé:
 Rejet du recours contre un jugement d'irrecevabilité au sujet d'un courrier du département dont un élément - non litigieux in casu - constitue une décision incidente (ordre de déposer une autorisation de construire). L'autre élément litigieux dudit courrier ne constitue pas une décision, faute de caractère obligatoire. En effet, ledit courrier ne contraint pas la propriétaire à remettre en état les lieux, mais l'informe qu'il s'agit, à ce stade, d'une option et qu'une décision sera prise ultérieurement à ce sujet.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3013/2022-LCI 
ATA/341/2024 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 5 mars 2024 
3ème section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourante 
représentée par Me Paul HANNA, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OAC 
intimé 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
24 août 2023 (JTAPI/900/2023) 


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A/3013/2022 
EN FAIT 
A. a. A______ est propriétaire, depuis le 19 juillet 2019, du feuillet n° 8’866-101 de la 
parcelle n° 8'866, d’une surface totale de 1'866 m2, sise en zone agricole, au ______, 
route B______, dans la commune de C______. En sus du titre de propriété de son 
habitation, elle bénéficie de la jouissance exclusive des extérieurs de cette parcelle, 
soit un terrain au rez-de-chaussée, qui constitue des parties communes de la 
propriété par étages afférent à la parcelle. 
B. a. Par courrier du 20 mai 2022, l’office des autorisations de construire (ci-après : 
OAC) du département du territoire (ci-après : le département) a informé la 
propriétaire qu’à la suite d’un contrôle effectué le 6 mai 2022 sur la parcelle, il avait 
été constaté que plusieurs éléments – énumérés dans ledit courrier – auraient été 
réalisés sans autorisation. Elle était invitée à se déterminer à ce sujet dans un délai 
de dix jours, toutes mesures et/ou sanction demeurant, en l’état, réservées. Le 
département lui a également confirmé l’arrêt de chantier prononcé sur place, à cette 
même date, consistant en l’arrêt immédiat des travaux après sécurisation des lieux 
et ce, jusqu’à nouvel ordre. Cet arrêt était susceptible de recours dont le délai et 
l’autorité de recours étaient indiqués. 
b. Après plusieurs demandes de prolongation de délai, la propriétaire a, le 12 août 
2022, exprimé le souhait de régulariser la situation et de collaborer à cet effet avec 
l’ancienne propriétaire. Celle-ci aurait édifié l’essentiel des installations litigieuses, 
sans l’informer qu’aucune autorisation n’avait été requise, et proposé de déposer 
une demande d’autorisation de construire pour régulariser la situation de certaines 
installations devant en faire l’objet. Elle a demandé au département de suspendre la 
procédure d’infraction n° I-1______ jusqu’à droit connu sur les demandes qu’elle 
déposerait prochainement. 
C. a. Le 2 septembre 2022, le département a confirmé à la propriétaire que la 
réalisation des éléments précisés ci-après était soumise à l’obtention d’une 
autorisation de construire. Il s’agissait notamment de : 1) un portail d’entrée du côté 
est de la parcelle ; 2) une palissade en bois et un mur en pierre du côté est de la 
parcelle ; 3) une cour égravillonnée du côté est de la parcelle ; 4) un muret en pierre 
et en gabion traversant la parcelle du nord au sud créant une modification du terrain 
naturel ; 5) un escalier avec cheminement égravillonnés du côté ouest de la 
parcelle ; 6) une cabane avec jeux pour enfants du côté nord de la parcelle ; 7) un 
abri de jardin du côté nord de la parcelle ; 8) une palissade du côté sud de la 
parcelle ; 9) une barrière grillagée du côté ouest de la parcelle. 
Dès lors, le département lui a ordonné de requérir dans un délai de 60 jours une 
autorisation de construire en procédure définitive, sous réserve de l’art. 2 al. 3 de la 
loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). 
L’indication « Demande de régularisation I-1______ » devait être clairement 
signalée sur ladite requête. Si elle ne souhaitait pas tenter de régulariser la situation 


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par l’obtention d’une autorisation de construire, il lui était loisible de procéder à la 
mise en conformité des lieux en revenant à un état légal dans un délai de 60 jours. 
Dans ce cas, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière 
univoque de cette mise en conformité devrait lui parvenir dans le même délai. À 
défaut du dépôt d’une requête en autorisation de construire dans ledit délai et sans 
mise en conformité complète, elle s’exposait à toutes autres mesures et/ou sanctions 
justifiées par la situation. 
Le département lui a aussi confirmé l’arrêt de chantier prononcé sur place le 6 mai 
2022. La sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit 
allait faire l’objet d’une décision à l’issue du traitement du dossier I-1______, 
raison pour laquelle elle restait en l’état réservée. 
Était enfin indiquée la voie de recours auprès du Tribunal administratif de première 
instance (ci-après : TAPI), dans un délai de dix jours. L’arrêt de chantier était 
déclaré exécutoire nonobstant recours. 
D. a. Après avoir entendu les parties, le TAPI a, par jugement du 24 août 2023, déclaré 
irrecevable le recours de la propriétaire contre la décision du département du 
2 septembre 2022. 
Il a rejeté la demande de suspension de la procédure d’infraction I-1______ 
s’agissant de la barrière grillagée, de l’escalier égravillonné et de la palissade. 
D’une part, le sort du litige était indépendant de l’issue d’une éventuelle procédure 
civile que la propriétaire prévoyait à l’encontre de l’ancienne propriétaire mais qui 
n’était pas pendante. D’autre part, elle envisageait de déposer une demande 
d’autorisation de construire concernant l’escalier et la palissade, ce que la décision 
litigieuse, qui n’avait pas été déclarée exécutoire nonobstant recours, lui avait 
ordonné mais qu’elle n’avait pas encore fait. 
Il a constaté que la décision litigieuse laissait à l’intéressée le choix de tenter de 
régulariser les objets qui y étaient visés, sans d’emblée lui ordonner d’entreprendre 
leur démolition. Ainsi, une éventuelle remise en état dépendrait de son souhait de 
se conformer à l’ordre de déposer une demande d’autorisation de construire ainsi 
que de l’issue de la procédure d’instruction y relative qui pourrait aboutir à la 
régularisation des objets concernés, sans qu’aucune remise en état ne soit 
nécessaire. Il ressortait des termes utilisés (« loisible ») dans la décision querellée 
que celle-ci ne contenait aucune injonction s’agissant de la remise en état des lieux, 
contrairement au dépôt d’une demande d’autorisation de construire qui lui était 
ordonné. Par conséquent, la décision attaquée constituait uniquement un ordre de 
dépôt d’une demande d’autorisation de construire, qui devait donc être qualifié de 
décision incidente et soumis à un délai de recours de dix jours, ce qui correspondait 
au délai indiqué. 
Dès lors, les arguments de la propriétaire quant à la proportionnalité et au 
bien-fondé d’une éventuelle mesure de remise en état étaient prématurés et n’étaient 
pas examinés. Était aussi relevée l’intention de l’intéressée de déposer une demande 


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d’autorisation de construire à tout le moins sur certains des objets visés. Dans ce 
contexte, la suspension sollicitée par la propriétaire n’était pas nécessaire, la 
décision attaquée ordonnant le dépôt d’une demande d’autorisation de construire. 
En l’absence d’un préjudice irréparable, ce qui n’était à raison pas contesté, et 
compte tenu du fait que l’admission du recours s’agissant de l’ordre litigieux ne 
conduirait pas immédiatement à une décision finale évitant une procédure 
probatoire longue et coûteuse, ce qui n’était pas non plus remis en cause, le recours 
de la propriétaire contre la décision incidente litigieuse était déclaré irrecevable. Sa 
demande d’appel en cause des anciens propriétaires de la parcelle était ainsi 
devenue sans objet et devait être écartée, faute d’intérêt actuel vu l’irrecevabilité de 
son recours. Au surplus, l’intéressée devait être qualifiée de perturbatrice par 
situation compte tenu de son pouvoir de fait ou de droit sur la parcelle en cause. 
E. a. Par acte expédié le 25 septembre 2023, la propriétaire a recouru contre ce 
jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative) en concluant principalement à son annulation ainsi qu’à 
l’annulation partielle de la décision litigieuse s’agissant de l’ordre de remise en état. 
Elle a pris d’autres conclusions, notamment la suspension partielle de la procédure 
d’infraction I-1______ concernant l’ordre de remise en état, le renvoi de la cause 
au TAPI pour nouvelle décision (conclusion subsidiaire). À titre préalable, elle a 
conclu à l’appel en cause de l’ancienne propriétaire, à un transport sur place et à 
une analyse du sol au niveau de la cour égravillonnée de sa parcelle. 
Elle s’est plainte d’une violation de son droit d’être entendue en raison du refus par 
le TAPI de procéder à l’appel en cause et aux deux mesures d’instruction précités, 
considérant entre autres que l’ordre de remise en état était une décision finale. La 
décision querellée était une décision finale en ce qui concernait l’ordre de remise 
en état dès lors que cette « injonction à son encontre » entrerait en force sans qu’une 
nouvelle décision ne soit prise par le département. Son « caractère exécutable » 
avait été « différé dans le présent cas ». L’injonction de déposer une demande 
d’autorisation de construire était une « alternative » dont elle ne contestait pas qu’il 
s’agissait d’une décision incidente. Sur la base du texte de la décision litigieuse, 
elle estimait que « le seul cas où une décision supplémentaire devrait intervenir 
[était] en cas d’inexécution de la remise en état dans les délais prescrits », ce qui 
concernerait la « mise en œuvre de la décision » par l’autorité. Le TAPI n’avait, à 
tort, pas démontré en quoi l’ordre de remise en état était justifié. En outre, ce dernier 
n’était pas exécutable, « ses contours demeur[a]nt flous ». Enfin, elle détaillait sa 
position par rapport aux différents objets visés dans la décision litigieuse qu’elle 
souhaitait maintenir (portail, mur en pierre, palissades, cour égravillonnée, cabane 
avec jeux pour enfants) et demandait la suspension partielle de la procédure 
d’infraction sur certains éléments (muret et barrière grillagée, escalier égravillonné, 
abri de jardin et palissade). 
b. Le département a conclu au rejet du recours. 
c. La recourante a répliqué et persisté dans ses conclusions. 


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d. Les parties ont ensuite été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours contre le 
jugement litigieux par la destinataire est recevable (art. 132 de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 60 al. 1 let. a et 
b, art. 62 al. 1 let. a et art. 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10) 
2. 
L’objet du présent litige porte essentiellement sur la question de savoir si le courrier 
du département du 2 septembre 2022 en tant qu’il porte sur la remise en état 
constitue une décision, qualifiée de finale par la recourante. En effet, cette dernière 
ne conteste pas devant la chambre administrative que l’ordre de déposer une 
demande d’autorisation de construire est une décision incidente, ni que celle-ci 
n’est pas immédiatement sujette à recours conformément à l’art. 57 let. c LPA. 
2.1 La décision administrative est définie, en procédure administrative genevoise, 
à l’art. 4 al. 1 LPA. Il s’agit d’une mesure individuelle et concrète, prise par 
l’autorité dans les cas d’espèce fondée sur le droit public fédéral, cantonal, 
communal et ayant pour objet, notamment, de créer, modifier ou annuler des droits 
ou obligations (let. a). 
2.1.1 En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral. Il ne 
suffit pas que l'acte querellé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise 
des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à 
modifier la situation juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur 
la base de et conformément à la loi. La décision a pour objet de régler une situation 
juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en 
tant que tels. Ce critère permet d'écarter un certain nombre d'actes qui ne constituent 
pas des décisions, comme les actes matériels, les renseignements, les 
recommandations ou les actes internes de l'administration (ATA/1384/2021 du 
21 décembre 2021 consid. 1f et les références citées). 
2.1.2 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de décision implique un 
rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré 
(ATF 141 I 201 consid. 4.2). Constitue une décision un acte étatique qui touche la 
situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer 
quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'État 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et les 
références citées). De simples déclarations, comme des opinions, des 
communications, des prises de position, des recommandations et des 
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère 
juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 1C_593/2016 du 11 septembre 
2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). Pour déterminer s'il 
y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. 


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Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a 
le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains 
éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les références 
citées). 
2.1.3 Constitue une décision finale, celle qui met un point final à la procédure, qu’il 
s’agisse d’une décision sur le fond ou d’une décision qui clôt l’affaire en raison 
d’un motif tiré des règles de la procédure (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit 
administratif, vol. 2, 3e éd., 2011, p. 256 n. 2.2.4.2 ; ATA/521/2020 du 26 mai 2020 
consid. 3b). Est en revanche une décision incidente, celle qui est prise pendant le 
cours de la procédure et ne représente qu’une étape vers la décision finale 
(ATA/521/2020 du 26 mai 2020 consid. 3b et les arrêts cités) ; elle peut avoir pour 
objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale 
(ATF 139 V 42 consid. 2.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_567/2016 et 
2C_568/2016 du 10 août 2017 consid. 1.3). 
2.2 Sont susceptibles de recours (art. 57 LPA), les décisions finales (let. a) et les 
décisions incidentes si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si 
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c). Selon l’art. 62 
al. 1 LPA, le délai de recours est de trente jours s’il s’agit d’une décision finale ou 
d’une décision en matière de compétence (let. a) et de dix jours s’il s’agit d’une 
autre décision (let. b). Par ailleurs, il découle de l’art. 145 al. 1 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) que seule 
une « décision » du département en application de cette loi ou des règlements y 
relatifs peut être déférée au TAPI. 
2.3 Le principe de la confiance s'applique aux procédures administratives. Selon ce 
principe, les décisions, les déclarations et comportements de l'administration 
doivent être compris dans le sens que son destinataire pouvait et devait leur attribuer 
selon les règles de la bonne foi, compte tenu de l'ensemble des circonstances qu'il 
connaissait ou aurait dû connaître (ATF 135 III 410 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 consid. 2.2.1 ; ATA/1031/2020 du 
13 octobre 2020 consid. 4a et les références citées). L'interprétation objectivée 
selon le principe de la confiance sera celle d'une personne loyale et raisonnable 
(ATF 116 II 431 consid. 3a ; ATA/399/2019 du 9 avril 2019 consid. 2). 
L'interprétation selon le principe de la confiance s'applique aussi aux déclarations 
de personnes privées (ATA/548/2018 du 5 juin 2018 consid. 4h et les références 
citées). 
2.4 En l’espèce, la question de la remise en l’état ne fait pas, à teneur du courrier 
litigieux, l’objet d’un ordre du département. En effet, comme l’a déjà relevé le 
TAPI, l’ordre du département porte uniquement sur le dépôt d’une demande 
d’autorisation de construire, ce qui est explicitement mis en évidence à la première 
page dudit courrier. Sur ce point, la recourante admet qu’il s’agit d’une décision 


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incidente n’entraînant, en l’espèce, pas de préjudice irréparable au sens de l’art. 57 
let. c LPA. Le jugement litigieux n’a ainsi pas à être examiné sur ce point, faute de 
contestation y relative. 
Au début de la deuxième page du courrier litigieux, le département indique ce qui 
suit : « Toutefois, si vous ne souhaitiez pas tenter de régulariser la situation par 
l’obtention d’une autorisation de construire, il vous est loisible de procéder à la 
mise en conformité des lieux en revenant à un état légal dans un délai de 60 jours à 
compter de la réception de la présente », les termes relatifs audit délai étant 
soulignés en gras et le département précisant le moyen de preuve à lui transmettre 
à cet effet. Puis, le département ajoute : « Nous attirons votre attention sur le fait 
qu’à défaut du dépôt d’une requête en autorisation de construire dans le délai 
imparti et sans mise en conformité complète telle que prononcée ci-dessus, vous 
vous exposez à toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. À 
l’issue de l’instruction d’une éventuelle requête déposée auprès de la Direction des 
autorisations de construire ou sans dépôt dans le délai imparti, notre service statuera 
par décision séparée sur les mesures applicables visant au rétablissement d’une 
situation conforme au droit ». Compte tenu de ces éléments et conformément au 
principe de la confiance impliquant de se référer au sens qu’attribuerait une 
personne loyale et raisonnable à la teneur précitée du courrier litigieux du 
département, la chambre administrative estime, à l’instar du TAPI, que ce courrier 
ne contient aucune injonction contraignante s’agissant de la remise en état des lieux, 
étant précisé, comme déjà relevé plus haut, que sa portée obligatoire et son caractère 
décisionnel ne visent que l’ordre de déposer une demande d’autorisation de 
construire dans le délai indiqué. 
Dès lors, faute de caractère contraignant tendant à créer une obligation envers la 
recourante au sujet de la remise en état des lieux, le courrier litigieux du 2 septembre 
2022 ne peut pas, sur ce point, être qualifié de décision au sens de l’art. 4 LPA. Le 
fait qu’il constitue une décision s’agissant de l’ordre précité n’y change rien. Rien 
n’empêche le département de communiquer à l’administrée, dans la décision lui 
ordonnant de requérir une autorisation de construire, des informations quant à la 
suite de la procédure et notamment aux alternatives dont elle dispose pour régler le 
problème constaté par le département. La recourante reconnaît d’ailleurs elle-même 
que les « contours » de la remise en état sont « flous », ce qui découle du simple 
fait que, sur ce point, le courrier du département du 2 septembre 2022 ne fait que 
l’informer d’une conséquence éventuelle de la procédure liée au constat effectué le 
6 mai 2022 par le département sur sa parcelle. Par conséquent et contrairement à 
l’avis de la recourante, faute de décision sur la remise en état, son recours auprès 
du TAPI contre le courrier du 2 septembre 2022 du département était, sur ce point, 
également irrecevable. C’est donc à raison que le TAPI a écarté, compte tenu de 
son jugement d’irrecevabilité, la demande d’appel en cause ainsi que les mesures 
d’instruction sollicitées par la recourante et qu’il n’a pas examiné ses arguments de 
fond. 


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Vu l’objet du présent litige, circonscrit par le jugement litigieux à la seule question 
de l’irrecevabilité du recours interjeté par la recourante auprès du TAPI contre le 
courrier du 2 septembre 2022 du département et limité par le présent recours au 
volet seul de la remise en état des lieux, la chambre administrative ne donnera pas 
suite aux conclusions préalables susmentionnées de la recourante, exorbitantes au 
litige. Il en ira de même de la demande de suspension partielle de la procédure 
d’infraction, compte tenu de l’issue du présent litige, en particulier du fait que la 
remise en état des lieux n’a, à ce stade, pas fait l’objet d’une décision du 
département. 
Ainsi, le présent recours contre le jugement litigieux doit être rejeté et ledit 
jugement d’irrecevabilité confirmé. 
3. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 900.- sera mis à la charge de la 
recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 25 septembre 2023 par A______ contre le 
jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 août 2023 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 900.- à la charge de A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Paul HANNA, avocat de la recourante, au département 
du territoire - OAC, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu’à l’office 
fédéral du développement territorial (ARE). 


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Siégeant : Claudio 
MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, 
Valérie 
LAUBER, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. HÜSLER ENZ 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. MASCOTTO 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :