ge_gerichte · ATA/118/2010 · 2010-02-23 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/486/2010-ELEVOT 
ATA/118/2010 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 23 février 2010 
 
dans la cause 
 
Monsieur Pierre CLAUDE et Monsieur Alberto VELASCO 
représentés par Me Christian Grobet, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 


- 2/11 - 
A/486/2010 
EN FAIT 
1. 
 
Le 7 mars 2010 est organisée à Genève une votation portant sur trois objets 
fédéraux, non litigieux en l’espèce, et sur un unique objet cantonal, seul concerné 
par le présent litige. 
 
 
Il s'agit de l'objet n° 1, soit la loi modifiant la loi sur l'énergie (LEn), du 9 
octobre 2009 - L 2 30 - 10258 (ci-après : L 10258 ou l'objet n° 1). 
2. 
 
Le matériel électoral envoyé aux membres du corps électoral par le service 
des votations et élections, comprend notamment une brochure explicative relative 
à l'objet n° 1. Celle-ci est en outre consultable sur le site internet de l'Etat de 
Genève (http://www.ge.ch/votations/20100307/informations.asp). 
 
 
Outre les modalités du scrutin (p. 2-3 et 32) et les prises de positions des 
partis politiques, et autres associations ou groupements (p. 28-31), la brochure 
comporte le texte de la loi constitutionnelle (p. 4 à 22) et le commentaire des 
autorités (p. 23 à 26). Les éléments de ce dernier seront repris en tant que de 
besoin dans les considérants en droit ci-après. 
3. 
 
Par acte daté du 10 février 2010, mais remis au greffe du Tribunal 
administratif le 11 février 2010, Monsieur Pierre Claude, domicilié à Versoix et 
Monsieur Alberto Velasco, domicilié en Ville de Genève, ont saisi cette 
juridiction d’un recours contre le libellé de la brochure explicative concernant 
l'objet n°1 susmentionné, pour violation de la garantie des droits politiques. 
 
 
Ils avaient eu connaissance du contenu de cette brochure la veille du dépôt 
du recours. 
 
 
La L 10258 concernait une modification de la LEn, soumise au référendum 
facultatif, ainsi que de sept autres lois, dont quatre également soumises au 
référendum facultatif et trois au référendum obligatoire en application de l'art. 
53A de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 
(Cst-GE - A 2 00), soit la loi sur les démolitions, transformations et rénovations 
de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de 
l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), la loi générale sur les contributions 
publiques du 9 novembre l887 (LCP - D 3 05) et la loi sur l'imposition des 
personnes physiques du 27 septembre 2009 (LIPP - D 3 08). Le Conseil d'Etat 
avait fait une interprétation fausse de l'art. 53A Cst-GE en soumettant au vote 
populaire l'ensemble de L 10258 et pas seulement la LDTR et les dispositions 
fiscales. 
 
 
Le commentaire du Conseil d'Etat portait sur les dispositions nouvelles de la 
LEn, et non sur les dispositions nouvelles de la LDTR qui, avec les lois fiscales, 


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étaient l'enjeu réel de la votation. En introduction, il était fait astucieusement 
référence à la L 10258 plutôt qu'à la "loi sur la modification de la loi sur l'énergie" 
tout en précisant qu'elle avait pour objectif principal de diminuer la consommation 
d'énergie. Le commentaire se bornait à relever que les répercussions du coût des 
travaux sur les loyers seraient limitées, ce qui était faux. Le Conseil d'Etat n'avait 
pas indiqué quelles étaient les modifications de la LDTR, de la LCP et de la LIPP. 
L'essentiel du commentaire portait sur la modification de la LEn et occultait 
l'objet principal de la votation, soit la modification de la LDTR. Enfin, ils 
contestaient le texte de la minorité du Grand Conseil, qui n'avait pas été rédigé par 
cette dernière. 
 
 
MM. Claude et Velasco ont conclu à ce qu'il plaise au Tribunal 
administratif : 
 
 
"- constater que le commentaire de la brochure du Conseil d'Etat est 
 
trompeur. 
 
 
- ordonner, en conséquence, au Conseil d'Etat de rectifier immédiatement, 
sous une forme adéquate, le texte du commentaire de la [L 10258] adressée aux 
citoyennes et citoyens à l'occasion de la votation cantonale du 7 mars 2010 avec 
pour mission d'expliquer correctement, aux citoyennes et citoyens, les 
modifications apportées à la LDTR et aux deux lois fiscales, qui sont soumises au 
referendum obligatoire, ainsi que les modifications de la loi sur l'énergie qui sont 
soumise au peuple à titre subsidiaire." 
4. 
 
Le 19 février 2010, le Conseil d'Etat s'est opposé au recours, concluant à son 
rejet dans la mesure où il était recevable. 
 
 
Les écritures s'en prenaient en partie au contenu de la L 10258, qui 
prévoyait la modification de plusieurs lois cantonales. Cette question avait déjà 
été soumise au Tribunal administratif, qui avait confirmé que la loi dans son 
ensemble devait être soumise au vote populaire obligatoire et pas uniquement les 
modifications de la LDTR, de la LCP et de la LIPP (ATA/10/2010 du 12 janvier 
2010). On ne pouvait y revenir, toute argumentation à cet égard étant tardive. 
 
 
La brochure explicative respectait les exigences légales et était conforme 
aux principes développés par le Tribunal administratif en la matière. Le titre de la 
loi était celui voté par le Grand Conseil et ne pouvait être modifié. La référence au 
numéro de la loi correspondait à une pratique permettant de distinguer la loi 
soumise à la sanction populaire de la législation en vigueur. Elle ne créait aucune 
confusion. Les conséquences des modifications légales proposées sur les loyers 
étaient expressément mentionnées. Enfin, il n'était pas prévu que le rapporteur de 
la minorité du Grand Conseil rédige lui-même le texte rendant compte du point du 
vue de celle-ci. 


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A/486/2010 
 EN DROIT 
1. 
 
Le Tribunal administratif est compétent pour connaître des recours visant la 
violation de la procédure des opérations électorales cantonales (art. 56 A al. 1 et 2 
de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05). 
 
 
L'envoi à tous les électeurs du matériel de vote fait partie de la procédure 
des opérations électorales, de sorte que le Tribunal administratif est 
matériellement compétent pour trancher le litige (ATA/58/2009 du 3 février 
2009 ; ATA/583/2008 du 18 novembre 2008). 
2. 
 
MM. Claude et Velasco sont domiciliés dans le canton de Genève où ils 
exercent leurs droits politiques (art. 1 let. a de la loi sur l’exercice des droits 
politiques du 15 octobre 1982 - LEDP - A 5 05) : ils ont ainsi la qualité pour 
recourir. Le fait qu'ils soient locataires et, pour le second, vice-président d'une 
association de défense des locataires, est à cet égard irrelevant. 
3. 
 
L’acte de recours a été déposé au greffe du tribunal de céans le 11 février 
2010. Selon les indications du Conseil d'Etat, le matériel de vote a été expédié aux 
électeurs à partir du début du mois de février 2010, sans plus de précision. Les 
recourants ont indiqué avoir reçu ce matériel le 10 février 2010. Le tribunal de 
céans admettra donc que le recours a été déposé dans le délai de six jours prescrit 
à l’art. 63 al. 1 let. c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 (LPA - E 5 10), par renvoi de l’art. 180 al. 2 LEDP. 
4. 
 
Selon l'art. 53 LEDP, le Conseil d'Etat - pour les élections cantonales - 
envoie aux électeurs avant l'ouverture du scrutin : 
− 
le bulletin de vote ; 
− 
les textes soumis à la votation ; 
− 
des explications qui comportent, s'il y a lieu, un commentaire des autorités 
d'une part et des auteurs du référendum ou de l'initiative d'autre part ; 
− 
les recommandations du Grand Conseil ou du Conseil municipal 
(al.1). 
− 
En matière cantonale, le commentaire des autorités est rédigé par le Conseil 
d'Etat. Il défend de façon objective le point de vue du Grand Conseil et 
indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l'avis du Conseil 
d'Etat et d'importantes minorités. Le Conseil d'Etat soumet son projet de 
commentaire au bureau du Grand Conseil, dont il recueille les observations 
(al. 2). 


- 5/11 - 
A/486/2010 
5. 
 
Le recours est dirigé contre la brochure explicative concernant un objet 
cantonal, envoyée par le Conseil d'Etat aux électeurs, soit contre un acte dont la 
jurisprudence a reconnu qu'il entrait dans la procédure des opérations électorales 
cantonales au sens de l'art. 180 LEDP (ATA/58/2009 déjà cité ; ATA/508/2008 du 
28 novembre 2008). 
6. 
 
La liberté de vote est garantie par l’art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.- RS 101). 
 
 
Selon la doctrine, cette liberté se décompose en plusieurs sous-principes, au 
nombre desquels figure l’intervention de l’autorité dans les campagnes 
référendaires et électorales (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse vol. I, 2ème édition, Berne 2006, n° 876). Pour ces 
auteurs, la liberté de vote impose aux autorités une double obligation, qui 
comporte un aspect positif et un aspect négatif. Positivement, les autorités sont 
tenues de fournir aux électeurs les informations relatives à l’objet et aux enjeux 
des votations populaires, ainsi qu’aux modalités des élections. Négativement, elles 
doivent s’abstenir de leur donner des informations susceptibles d’exercer une 
influence illicite sur le résultat du scrutin. Il peut s’agir de messages explicatifs 
qui donnent une image subjective ou inexacte du but et de la portée de ce dernier 
(…) (n° 887). 
 
 
Le respect de la garantie des droits politiques suppose que les objets soumis 
au vote soient portés à temps et de façon adéquate à la connaissance des électeurs. 
La manière dont l’information des citoyens doit intervenir découle avant tout du 
droit cantonal, étant précisé que les dispositions de ce droit qui règlent le devoir 
d’information des autorités ne sont pas de simples prescriptions d’ordre. Les 
explications ne doivent toutefois pas donner une image subjective ou inexacte du 
but et de la portée de la votation (S. GRODECKI, L’initiative populaire cantonale 
et municipale à Genève n° 1322 p. 369, thèse Genève, 2008). 
7. 
a. 
Le Tribunal fédéral a déduit de cette disposition constitutionnelle que les 
procédures électorales devaient être menées de manière à garantir la libre 
formation de la volonté des électeurs (ATF 130 I 290 consid. 3). 
 
 
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le droit de vote 
autorise tout électeur à exiger que le résultat d'une votation ou d'une élection ne 
soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre d'une volonté librement 
exprimée par le corps électoral. La validité du scrutin suppose en outre la libre 
formation de cette volonté ; cela implique que chaque électeur puisse se 
déterminer dans le cadre d'un processus d'élaboration de l'opinion publique 
comportant une discussion et une confrontation des points de vue les plus libres et 
les plus ouvertes possibles. Le résultat peut donc être faussé par une influence 
inadmissible exercée sur l'opinion publique (ATF 121 I 252 consid. 2, et les réf. 
citées). A cet égard, le Tribunal fédéral a précisé, que s’il était admis que 


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l’autorité compétente recommande au peuple d’accepter le projet qu’il lui soumet 
et qu’il lui adresse un message explicatif, elle devait toutefois se borner à une 
information objective ; sans être tenue à la neutralité, elle devait s’abstenir de 
toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet (ATF 117 I a 46 et ss. 
consid. 5a). Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que l’autorité attente aux droits 
politiques si elle s’écarte de ses devoirs de retenue et d’objectivité, si elle 
intervient en violation de prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs 
ou si elle influence l’opinion par d’autres procédés condamnables (ATF 121 I 252 
consid. 2). 
 
 
Toute informalité entachant une procédure électorale ne conduit pas 
forcément à l’annulation du scrutin. Encore faut-il que l’irrégularité constatée 
revête une importance déterminante dans la formation de la volonté des électeurs. 
Il faut bien plutôt examiner selon l’ensemble des circonstances, d’un point de vue 
tant quantitatif que qualitatif, si le résultat de la votation peut, respectivement, a 
pu en être influencé, sans que le recourant ait à établir un lien de causalité entre le 
vice allégué le scrutin et les résultats de ce dernier : il suffit que les irrégularités 
soient propres à influencer ceux-ci (ATF 130 I 290 consid. 4 à 6 ; 117 I a 41 et ss, 
consid. 5 b). 
 
b. 
Ces principes ont été pleinement reçus par la jurisprudence cantonale 
(ATA/58/2009 et ATA/583/2008 déjà cités). 
8. 
 
 Les notices explicatives officielles ne doivent pas porter atteinte à la libre 
formation de la volonté du corps électoral. Contrairement aux partis ou 
groupements politiques, l'autorité doit faire preuve d'une grande rigueur 
(A. AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes 
référendaires in RDAF 1985 pp. 200, 201). 
 
 
La brochure explicative doit être claire, objective (A. AUER, 
G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne, 
2000, p. 287) aisément compréhensible, ne pas être trop longue et elle n'a pas pour 
dessein de reproduire le débat parlementaire. 
 
 
Elle doit permettre à l'électeur de se forger une opinion sur le but et la portée 
de l'objet de la votation (ATA/122/2004 du 3 février 2004). Elle doit 
correspondre, dans le ton utilisé et la manière dont les arguments sont exposés aux 
critères de retenue et d’objectivité qu’exige la jurisprudence. Elle ne doit pas 
donner l’impression que l’autorité détient la vérité absolue sur la question soumise 
au vote, ce qui serait de nature à influencer la libre volonté des votants 
(ATA/508/2008 précité). 
9. 
 
Par ailleurs, statuant à l'occasion d'un recours déposé notamment par 
M. Velasco et deux autres citoyens genevois contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 
14 octobre 2009 soumettant la L 10258 au referendum obligatoire en application 


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de l'art. 53 A Cst-GE, le Tribunal administratif a rejeté ledit recours en tant qu'il 
était recevable en écartant le grief fait à l'intimé d'avoir violé la disposition 
précitée en décidant de soumettre toute la L 10258 au vote des électeurs alors que 
seules les modifications de la LDTR, de la LIPP et de la LCP énoncées à l'art. 2 
souligné de cette loi étaient soumises au référendum obligatoire (ATA/10/2010 du 
12 janvier 2010). Cet arrêt fait l'objet d'un recours pendant devant le Tribunal 
fédéral. 
10. 
 
Sur la base des principes rappelés et éléments mentionnés ci-dessus, il 
convient d’examiner la pertinence de l'argumentation et des conclusions des 
recourants. 
 
a. 
Ces derniers soutiennent que le Conseil d'Etat a fait une interprétation fausse 
de l'art. 53A Cst-GE en soumettant au vote populaire l'ensemble de la L 10258 et 
pas seulement les dispositions fiscales et de la LDTR. 
 
 
Dans son arrêt du 12 janvier 2010 déjà cité, le tribunal de céans a examiné et 
écarté ce grief jugeant que cette manière de procéder, conforme au droit, 
respectait l'équilibre de la loi et permettait notamment d'éviter les risques de 
contradiction entre lois cantonales (ATA/10/2010, not. p. 11. consid. 12). 
 
b. 
Les recourants reprochent par ailleurs essentiellement au Conseil d'Etat 
d'avoir fait porter le commentaire des autorités sur les dispositions nouvelles de la 
LEn, qui ne seraient soumises qu'au référendum facultatif, alors que les 
dispositions nouvelles de la LDTR, enjeu réel de la votation selon eux, soumises 
au référendum obligatoire à l'instar des modifications touchant les deux loi 
fiscales, n'étaient presque pas traitées. La majoration du montant limite des 
hausses de loyers admissibles en cas de travaux portant sur des mesures visant à 
diminuer l'énergie consommée dans le canton, était ainsi occultée. 
 
ba. 
Le titre du commentaire, soit "Loi modifiant la loi sur l'énergie (LEn), du 9 
octobre 2009 (L 2 30 - 10258), correspond à l'intitulé de la loi tel qu'adopté par le 
Grand Conseil et dont il fait partie intégrante. L'art. 53 al. 1 LDEP impose au 
Conseil d'Etat de communiquer au corps électoral le texte soumis au vote dans sa 
teneur adoptée par le Grand Conseil. L'autorité exécutive ne peut en aucune 
manière modifier le texte de loi soumis à votation, sauf à violer à la fois l'art. 53 
al. 1 LDEP et le principe de la séparation des pouvoirs (ATA/58/2009 du 3 février 
2009). Les critiques des recourants à cet égard tombent à faux. 
 
bb. 
L'introduction du commentaire indique que la L 10258 a pour objectif 
principal de diminuer la consommation d'énergie. Elle précise que les mesures 
prévues visent les bâtiments neufs et existants et qu'il s'agit, notamment, d'inciter 
les propriétaires à s'engager dans des rénovations tout en limitant les 
répercussions du coût de ces travaux sur les loyers. On ne voit pas en quoi il y 
aurait, comme le soutiennent les recourants, une quelconque astuce à se référer à 


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la L 10258 plutôt qu'à la "loi sur la modification de la loi sur l'énergie" puisqu'il 
s'agit du même texte légal, la première étant l'abréviation référentielle de la 
seconde. En outre, ceux-ci ne peuvent, sans aller contre le sens des termes, 
prétendre que l'expression "limiter les répercussions du coût de ces travaux sur les 
loyers" équivaudrait à "relever que les répercussions du coût des travaux sur les 
loyers seraient minimes". 
 
 
La suite de l'introduction précise que la loi prévoit une importante révision 
de la LEn et implique des modifications de la LDTR, de la LCP et de la LIPP, le 
corps électoral étant appelé, "en application de l'art. 53A Cst.-GE (référendum 
obligatoire)", à se prononcer sur l'ensemble de ces dispositions. Le texte est rédigé 
de manière claire et compréhensible. Il est donc difficile de suivre les recourants 
lorsqu'ils allèguent que les citoyens "non avertis" ne seraient pas à même de se 
rendre compte qu'ils vont s'exprimer sur plusieurs lois. 
 
 
Enfin, s'agissant d'une introduction, son objet n'est pas de décrire à ce stade 
le contenu de la loi. On ne peut donc reprocher au Conseil d'Etat de n'avoir pas 
indiqué quelles étaient les modifications de la LDTR, de la LCP et de la LIPP, ce 
d'autant moins qu'il suffit de lire le texte légal pour le savoir. 
 
bc. Le commentaire présente ensuite les principales nouveautés amenées par la 
loi, numérotées de 1 à 5 à savoir : 
- 
1. renforcer les exigences pour les bâtiments neufs et les rénovations ; 
- 
2. obliger l'assainissement des bâtiments les moins performants ; 
- 
3. généraliser la planification énergétique territoriale ; 
- 
4. assurer l'exemplarité de l'Etat et des collectivités publiques ; 
- 
5. permettre le report d'une partie des couts des travaux d'amélioration 
énergétique sur les loyers tout en limitant la hausse admissible des 
loyers ; 
- 
6. instaurer un bonus conjoncturel sur l'énergie. 
 
 
Ces points sont mis en évidence par l'usage du caractère gras. Le point 5, 
soit celui qui est lié à l'impact des travaux d'amélioration énergétiques sur les 
loyers, fait l'objet du développement le plus long. Il résume les conditions 
auxquelles la L 10258 permettra de reporter partiellement les coûts des travaux 
énergétiques sur les loyers, en distinguant, conformément à la LDTR, les loyers 
correspondant, avant travaux, aux besoins prépondérants de la population - dont le 
niveau est actuellement fixé à CHF 3'363.- par pièce par an -, de ceux situés au-
delà de ce niveau. 


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Les recourants ne critiquent pas le contenu de cette partie du commentaire. 
Ils se contentent de soutenir que l'essentiel de ce dernier devrait porter sur la 
LDTR et les lois fiscales, en se fondant pour cela sur leur interprétation de 
l'art. 53A Cst.-GE écartée par le tribunal de céans (ATA/10/2010 déjà cité). 
 
bd. 
Après avoir indiqué que la L10258 avait été adoptée par le Grand Conseil 
lors de sa séance du 9 octobre 2009 par 61 "oui" contre 19 "non" et aucune 
abstention, le commentaire mentionne le point de vue de la minorité du Grand 
Conseil. Il indique qu'une minorité d'élus s'est opposée à cette loi en raison de 
l'amendement à la LDTR jugé inéquitable envers les locataires, les objectifs 
poursuivis par la L10258 devant se réaliser sans qu'il soit nécessaire de reporter le 
coût des travaux de rénovation sur les loyers. 
 
 
 Les recourants contestent ce texte, sans formuler de critiques quant à son 
contenu. Ils se limitent à indiquer qu'il n'a pas été rédigé par les députés 
minoritaires, sans toutefois prétendre qu'il n'en refléterait pas la position. Or, la 
seule exigence légale en matière de référendum obligatoire consiste à rapporter cet 
avis de manière objective (ATA/58/2009 déjà cité). Cette mention incombe au 
Conseil d'Etat, l'art. 53 al. 2 LDEP ne prévoyant pas de "commentaire de 
minorité". Faute de reproche sur la substance de l'exposé de l'avis minoritaire, 
l'argumentation des recourants ne peut donc qu'être écartée. 
11. 
 
Le Tribunal administratif retiendra ainsi que la brochure explicative respecte 
tant à la forme qu'au fond, les exigences légales et jurisprudentielles en matière de 
garantie des droits politiques. Son contenu permet aux citoyens de comprendre les 
enjeux qui leur sont soumis, en particulier s'agissant de la répercussion sur les 
loyers d'une partie des coûts de travaux d'amélioration énergétique. 
12. 
 
 Mal fondé, le recours sera rejeté. 
 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge des 
recourants, pris conjointement et solidairement. Aucune indemnité ne leur sera 
allouée (art. 87 LPA). 
 
 
* * * * * 
 
 


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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 11 février 2010 par Messieurs Pierre Claude et 
Alberto Velasco contre la brochure explicative relative à l'objet n°1 de la votation 
cantonale du 7 mars 2010 (loi modifiant la loi sur l'énergie (LEn), du 9 octobre 2009 - 
L 2 30 - 10258) ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de Messieurs Pierre Claude et Alberto Velasco, conjointement et 
solidairement, un émolument de CHF 1'000.-; 
dit qu'aucune indemnité ne sera allouée ; 
dit que, conformément aux art. 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Christian Grobet, avocat des recourants ainsi qu'au 
Conseil d'Etat. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste adj. : 
 
 
M. Tonossi 
 
le vice-président : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :