ge_gerichte · ATA/444/2012 · 2012-07-30 · fr

Résumé:
 Transmission d'office d'un courrier reçu par le Conseil d'Etat et demandant l'annulation d'une délibération du conseil municipal de la Ville de Genève autorisant l'exercice du droit de préemption communal à l'occasion de la vente d'un immeuble. Cause rayée du rôle par la chambre administrative au motif que le courrier, délibérément adressé au Conseil d'Etat compte tenu de sa compétence en annulation des délibérations communales, ne peut être considéré comme un recours et que ses auteurs n'entendaient pas former celui-ci.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2192/2011-LEX 
ATA/444/2012 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 30 juillet 2012 
 
dans la cause 
 
Monsieur Jean FERRERO 
Monsieur François FERRERO 
Madame Anne Catherine RONGA 
Monsieur Pierre FERRERO 
représentés par Me Jean-Jacques Martin, avocat 
 
 
contre 
VILLE DE GENÈVE 
 
 


- 2/10 - 
A/2192/2011 
EN FAIT 
1. 
Monsieur Jean Ferrero, Monsieur François Ferrero, Madame Anne 
Catherine Ronga et Monsieur Pierre Ferrero (ci-après : les consorts Ferrero) sont 
copropriétaires de la parcelle n° 1'795, feuille 71, de la commune de Genève-
Plainpalais, sise à l’avenue Miremont n° 23A. 
2. 
Située en 5ème zone de développement 3, la parcelle n° 1'795 d’une 
superficie de 889 m2 est occupée par une villa et un couvert à voiture. 
3. 
Construite en 1897, la villa fait partie d’un ensemble comptant trois autres 
villas individuelles et deux maisons doubles sises sur les parcelles nos 1'789, 
1'791, 1'792, 1'793, 1'794, 2'278 et 2'279, toutes érigées par l’architecte Emil 
Usteri pour le compte de la société « Schweizerische Baugesellschaft ». 
4. 
Le 25 mai 2011, les consorts Ferrero ont vendu la parcelle n° 1'795 à 
Madame Patricia et Monsieur Pierre Meyer pour le prix de CHF 6'650'000.-. 
 
 
Le lendemain, le notaire ayant instrumenté l’acte de vente a écrit au Conseil 
d’Etat, ainsi qu’à la Ville de Genève (ci-après : la ville), afin de savoir si ceux-ci 
entendaient exercer leur droit de préemption. 
5. 
Le 15 juin 2011, le conseil administratif a saisi le conseil municipal d’une 
proposition PR-899 en vue d’exercer le droit de préemption de la ville dans le 
cadre de la vente de la parcelle n° 1'795 au prix de CHF 2'741'000.-. 
 
 
Ce bien-fonds était adjacent à la parcelle n° 1'793 sise à l’avenue Miremont 
23B, dont la ville était propriétaire depuis 1998 grâce à un legs. Ces parcelles 
offraient une surface totale de 1'851 m2 en zone de développement. Elles 
permettraient la construction d’un bâtiment de logements similaire à ceux qui 
existaient déjà dans le quartier, soit d’un gabarit de 21 m (R+6+A) avec un 
potentiel d’environ 25 à 35 logements pour une surface brute de plancher 
d’environ 3'500 m2. Le développement du quartier passerait par l’adoption d’un 
plan localisé de quartier pouvant modifier les évaluations susmentionnées. Le 
périmètre faisait actuellement l’objet d’un projet de plan de site n° 29'802-229 
initié par le département des constructions et des technologies de l’information 
(ci-après : DCTI) devenu depuis peu le département de l’urbanisme qui se trouvait 
au stade de l’enquête technique. La ville comptait toutefois s’opposer à cette 
mesure, dans la mesure où le projet lui ferait perdre tous ses droits à bâtir sur la 
parcelle n° 1793 sise en zone de développement et allait à l’encontre de ses 
objectifs. L’aboutissement de l’exercice du droit de préemption dépendait 
également de l’adoption ou non de ce plan de site. 


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A/2192/2011 
6. 
Par courrier du 17 juin 2011, la ville a fait savoir aux consorts Ferrero et aux 
époux Meyer qu’elle envisageait d’exercer son droit de préemption pour un prix 
de CHF 2'400'000.-, en vue de construire des logements d’utilité publique sur la 
parcelle n° 1'795. 
7. 
Par délibération du 27 juin 2011, le conseil municipal a autorisé le conseil 
administratif à exercer le droit de préemption de la ville sur la parcelle n° 1'795 au 
prix de CHF 2'400'000.-, aux fins de construction de logements d’utilité publique, 
ainsi qu’à recourir, cas échéant, à la procédure d’expropriation conformément à 
l’art. 6 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 
4 décembre 1977 (LGL - I 4 05). Il a muni sa délibération de la clause d’urgence 
au sens de l’art. 32 al. 1 let. b de la loi sur l’administration des communes du 
13 avril 1984 (LAC - B 6 05), la mise en vigueur de la décision d’exercer le droit 
de préemption ne pouvant souffrir du retard dû à une éventuelle procédure 
référendaire. 
8. 
Par courrier du 1er juillet 2011, les consorts Ferrero ont, par l’intermédiaire 
de leur avocat, demandé au Conseil d’Etat d’annuler la délibération du conseil 
municipal de la ville du 27 juin 2011, au motif qu’elle contrevenait aux impératifs 
de conservation du patrimoine consacré par le plan de site n° 29'802-229 en cours 
d’adoption. 
 
 
L’exercice par la ville du droit de préemption prévu par la LGL ne pouvait 
se justifier que par un projet de construction de logements sociaux impliquant la 
démolition de la villa située sur la parcelle n° 1'795, comme de celle située sur la 
parcelle voisine lui appartenant. Or, ces deux villas étaient incluses dans le 
périmètre d’un plan de site promu par le canton, qui en prévoyait le maintien, et 
dont la mise à l’enquête publique aurait prochainement lieu. Le droit de 
préemption de la ville heurtait ainsi de plein fouet la politique du Conseil d’Etat, 
ne reposait sur aucun intérêt public et n’était pas conforme aux buts de la LGL. Le 
plan de site prévu à cet emplacement était conforme au plan directeur cantonal, 
tandis qu’il n’existait aucun plan localisé de quartier en force permettant la 
démolition des deux villas et la construction d’une barre d’immeuble. Le droit de 
préemption n’était donc justifié par aucun projet actuel et concret de la ville. 
Celle-ci n’obtiendrait pas les autorisations nécessaires pour réaliser son projet et le 
droit de préemption portait ainsi sur une parcelle impropre à réaliser les buts 
d’intérêts publics qui pouvaient seuls justifier son exercice. L’administration avait 
enfin violé son obligation de respecter le principe de la bonne foi. A aucun 
moment, elle n’avait attiré leur attention sur les possibilités d’une préemption de 
la collectivité publique au moment où ils avaient investi près d’un million de 
francs pour rénover leur maison sous l’œil sévère du SMS. 
 
 
Le Conseil d’Etat devait ordonner l’apport de la procédure de plan de site, 
l’audition de Mme Sabine Nemec-Piguet, conservatrice des monuments auprès du 
DCTI, comme de son homologue à la ville, Monsieur Philippe Beuchat. Il devait 


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également procéder à un transport sur place. Étant touchés par la délibération du 
27 juin 2011, eux-mêmes devaient être partie à la procédure. 
9. 
Considérant que le pli précité du 1er juillet 2011 constituait un recours, le 
service de surveillance des communes du département de l’intérieur et de la 
mobilité (ci-après : DIM) devenu depuis peu le département de l’intérieur, de la 
mobilité et de l’environnement, l'a transmis à la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) pour raison de compétence. 
 
 
Au regard des actes d’instruction demandés, des conclusions prises et des 
arguments soulevés, la demande en annulation de la délibération du 27 juin 2011 
s’apparentait plus à un recours qu’à une plainte à l’autorité de surveillance. Les 
délibérations communales étaient susceptibles d’être attaquées par des tiers 
intéressés auprès de la chambre administrative à teneur des art. 85 ss LAC. 
L’approche des recourants, qui se plaignaient uniquement de violations de la 
LGL, s’inscrivait parfaitement dans ce cadre. 
 
 
En application de l’art. 64 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le recours était, partant, transmis d’office à la 
chambre administrative, les consorts Ferrero en étant informés par courrier séparé. 
10. 
 
Par courrier recommandé du 18 juillet 2011, le département des 
constructions et de l’aménagement de la ville a informé les consorts Ferrero et les 
époux Meyer de la décision du conseil municipal d’exercer le droit de préemption 
communal dans le cadre de la vente de la parcelle n° 1'795 au prix de 
CHF 2'400'000.-. 
 
 
Cette décision pouvait faire l’objet d’un recours à la chambre administrative 
sur le principe de l’exercice du droit de préemption dans les trente jours dès 
réception de la présente. Indépendamment de cela, le vote du conseil municipal 
devait en outre être avalisé par le Conseil d’Etat. 
11. 
Le 21 juillet 2011, les consorts Ferrero ont fait savoir au Conseil d’Etat 
qu’ils s’opposaient à la transmission de leur courrier du 1er juillet 2011 à la 
chambre administrative. 
 
 
En matière de droit de préemption, les délibérations des communes n’étaient 
pas exécutoires tant qu’elles n’avaient pas été approuvées par le Conseil d’Etat. 
Cette approbation n’avait en l’espèce pas encore eu lieu et c’est à cette procédure 
qu’eux-mêmes avaient voulu participer activement. La délibération querellée 
constituait une véritable décision individuelle qui emportait une atteinte grave à la 
garantie de la propriété. Leurs arguments et demandes d’actes d’instruction ne 
pouvaient ainsi pas être écartés sans autre, sous peine de porter atteinte à leur 
qualité de partie dans la procédure d’approbation. Ils transmettaient donc à 


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nouveau leur courrier du 1er juillet 2012 et ses annexes, afin que ceux-ci figurent 
au dossier de la procédure d’approbation. 
12. 
Le 9 août 2011, la présidente du DIM, a informé les consorts Ferrero de la 
décision du Conseil d’Etat de suspendre la procédure d’approbation de la 
délibération du 27 juin 2011 jusqu’à droit jugé sur leur recours du 1er juillet 2011. 
 
 
Celui-ci avait, comme tout recours, un effet suspensif, l’écriture du 1er juillet 
2011 ayant de facto suspendu la procédure d’approbation de la délibération 
litigieuse. Dite procédure ne concernait au surplus que la commune et le Conseil 
d’Etat et n’était en aucun cas ouverte à des tiers, à l’exception d’un recours par 
devant les juridictions administratives. 
13. 
Le 12 septembre 2011, la ville s’est déterminée sur le courrier des consorts 
Ferrero du 1er juillet 2011. 
 
 
La jurisprudence avait déjà précisé que c’était la décision par laquelle une 
commune informait un particulier de l’exercice de son droit de préemption qui 
était sujette à recours et non pas la délibération du conseil municipal portant sur 
l’exercice de ce droit. Représentés par un avocat, les consorts Ferrero avaient été 
expressément informés de la possibilité de recourir à la chambre administrative, 
comme du fait indépendant que le Conseil d’Etat devait encore approuver le vote 
du conseil municipal. Ils avaient néanmoins volontairement choisi de s’adresser 
au Conseil d’Etat, se fondant sur l’art. 70 al. 1 let. d LAC pour solliciter 
l’annulation de la délibération du 27 juin 2011, plutôt que de recourir contre la 
décision du 18 juillet 2011. Or, cette délibération n’était pas sujette à recours. 
C’était donc à tort que le courrier des consorts Ferrero du 1er juillet 2011 avait été 
transmis à la chambre administrative. La décision portant sur l’exercice du droit 
de préemption, seule sujette à recours, avait par ailleurs été notifiée aux consorts 
Ferrero le 18 juillet 2011, soit après leur courrier au Conseil d’Etat du 1er juillet 
2011. Pour ce motif également, ce dernier ne pouvait ainsi pas être considéré 
comme un recours contre la décision de préemption qui était postérieure. S’il 
devait malgré tout être considéré comme tel, le recours devrait être déclaré 
irrecevable, faute de porter sur une décision susceptible d’en être l’objet. 
 
 
Subsidiairement, le recours devrait être rejeté, l’exercice par la ville de son 
droit de préemption à l’occasion de la vente de la parcelle n° 1'795 étant 
parfaitement fondé. 
14. 
Par acte du 13 septembre 2011, les consorts Ferrero ont recouru auprès de la 
chambre administrative contre la décision de la ville du 18 juillet 2011, concluant 
principalement à son annulation « sous suite de frais et dépens ». 


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Enregistrée sous numéro de cause n° A/2757/2011, dite procédure fait 
l’objet d’un autre arrêt rendu ce jour par la chambre administrative 
(ATA/445/2012). 
15. 
Le 30 novembre 2011, les consorts Ferrero ont répliqué, en concluant à ce 
que la chambre administrative constate que leur courrier du 1er juillet 2011 n’était 
pas un recours et raye la cause du rôle « sous suite de dépens ». 
 
 
Ils n’avaient jamais voulu recourir, par courrier du 1er juillet 2011 au 
Conseil d’Etat, contre la délibération du 27 juin 2011 et souhaitaient uniquement 
intervenir dans la décision d’approbation à rendre en application de l’art. 70 al. 1 
let. d LAC. En revanche, ils avaient bien recouru, par acte du 13 septembre 2011, 
contre la décision de la ville du 18 juillet 2011, objet de la cause n° A/2757/2011. 
Il était donc inutile de maintenir la présente procédure qui avait fait l’objet d’un 
malentendu. 
16. 
Le 23 décembre 2011, la ville Genève a dupliqué. 
 
 
Les conclusions des consorts Ferrero rejoignaient les siennes s’agissant de 
la recevabilité. Elle s’opposait par contre à ce que les dépens soient mis à sa 
charge. Il convenait plutôt d’appliquer l’art. 87 al. 1 2ème phrase LPA par analogie 
et de ne pas la condamner à des dépens. Cela se justifiait puisqu’elle avait pris les 
mêmes conclusions que les consorts Ferrero et que le courrier du 1er juillet 2011 
avait été transmis à la chambre administrative par le Conseil d’Etat. 
17. 
Le 3 janvier 2012, le juge délégué a informé les parties que l’instruction de 
la cause lui paraissait terminée. Cela étant, un délai, subséquemment prolongé au 
3 février 2012, leur était imparti pour formuler toute requête complémentaire. 
18. 
Par courrier du 2 février 2012, la ville a annoncé qu’elle n’avait pas de 
requête complémentaire à formuler. Les consorts Ferrero en ont fait de même le 
3 février 2012. 
19. 
Le 6 février 2012, la chambre administrative a informé les parties que la 
cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Selon l’art. 64 LPA, le recours est formé par écrit et adressé à la juridiction 
administrative appelée à en connaître (al. 1). Le recours adressé à une autorité 
incompétente est transmis d’office à la juridiction administrative compétente et le 
recourant en est averti. L’acte est, dans un tel cas, réputé déposé à la date à 
laquelle il a été adressé à la première autorité (al. 2). 


- 7/10 - 
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Par courrier du 1er juillet 2011, les consorts Ferrero ont en l’espèce demandé 
au Conseil d’Etat d’annuler la délibération du 27 juin 2011 autorisant la ville à 
exercer son droit de préemption dans le cadre de la vente de la parcelle n° 1'795, 
en vue de la construction de logements sociaux. Le Conseil d’Etat a considéré ce 
courrier comme un recours et l’a transmis d’office à la chambre administrative, 
dont il convient d’examiner la compétence. 
2. 
 
Selon l’art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 (LOJ - E 2 05), et sous réserve des compétences dévolues à la chambre des 
assurances sociales de la Cour de justice, la chambre administrative est l’autorité 
supérieure ordinaire de recours en matière administrative. Sauf exceptions prévues 
par la loi, les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des 
art. 4, 4A, 5, 6 al. 1, let. a et e, et 57 LPA sont en principe attaquables devant elle 
(art. 132 al. 2 LOJ). Il en va notamment ainsi des décisions cantonales ou 
communales qui mettent en œuvre le droit de préemption prévu aux art. 3 à 5 
LGL. 
3. 
 
Au niveau communal, les décisions relatives à l’exercice d’un droit de 
préemption sont prises par délibération du conseil municipal (cf. art. 30 al.1 let. k 
LAC). Il revient au conseil administratif d’exécuter celle-ci (art. 48 let. g LAC). 
Dans le système prévu par la LGL, le conseil administratif - ou l’un de ses 
départements agissant sur délégation - doit en particulier notifier, de manière 
séparée, aux parties liées par l’acte la décision communale relative à l’exercice du 
droit de préemption prévu par l’art. 3 LGL (art. 5 al. 2 LGL). Cette décision 
informant les particuliers concernés des résultats du vote du conseil municipal est 
susceptible de recours auprès de la chambre administrative dans les 30 jours 
suivant sa notification (art. 62 al.1 let. a LPA). 
4. 
 
S’agissant de la délibération du conseil municipal en tant que telle, elle est 
astreinte au contrôle du Conseil d’Etat qui, en sa qualité d’autorité de surveillance 
des communes (art. 61 LAC), doit s’assurer de leur validité. Certaines 
délibérations, dont celles concernant l’exercice d’un droit de préemption (art. 70 
al. 1 let. d LAC), ne sont en outre exécutoires qu’après avoir été approuvées par le 
Conseil d’Etat. Ce dernier a, au demeurant, la compétence d’annuler toute 
délibération du conseil municipal prise en dehors des séances légalement 
convoquées ou en violation des lois et règlements en vigueur, en vertu des art. 67 
et 70 al. 2 et 3 LAC. La jurisprudence a en effet confirmé que les délibérations 
visées par l’art. 67 LAC incluaient toutes les décisions prises par un conseil 
municipal dans l’exercice de ses fonctions délibératives énumérées à l’art. 30 
LAC (ATA/838/2010 du 30 novembre 2010, consid. 5b ; ATA/630/2009 du 
1er décembre 2009, consid. 7). 
5. 
 
Enfin, selon l’art. 86 LAC, lorsqu’une délibération d’un conseil municipal 
fait l’objet d’un recours à la chambre administrative, ce recours est communiqué 
au Conseil d’Etat, qui a accès au dossier de la cause (al. 1). La chambre 


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administrative peut impartir un délai convenable au Conseil d’Etat pour décider 
s’il entend annuler la délibération attaquée en application de l’art. 67 LAC (al. 2). 
 
 
Cette disposition vise les cas relativement rares où une délibération d’un 
conseil municipal porte sur une décision administrative et est ainsi susceptible 
d’être attaquée par un recours à la chambre administrative. Dans une telle 
hypothèse, la procédure devant cette juridiction peut entrer en concurrence avec la 
surveillance exercée par le Conseil d’Etat en vertu de l’art. 67 LAC. En 
permettant à la chambre administrative d’impartir à ce dernier un délai convenable 
pour décider s’il entend annuler la délibération attaquée en application de l’art. 67 
LAC, le législateur a voulu éviter qu’une procédure judiciaire soit poursuivie 
inutilement ou que des décisions divergentes ne soient rendues (cf. MGC [En 
ligne], 
Séance 
54 
du 
4 
décembre 
1997, 
Disponible 
sur 
http://www.ge.ch/grandconseil/memorial/data/540102/54/540102_54_partie34.as
p [consulté le 18 juin 2012]). 
6. 
 
Dans le cas d’espèce, les consorts Ferrero ont délibérément adressé leur 
requête en annulation de la délibération du 27 juin 2011 au Conseil d’Etat, compte 
tenu des compétences revenant à cette autorité à teneur de l’art. 67 LAC, comme 
du fait que la délibération en cause devait lui être soumise pour approbation en 
vertu de l’art. 70 al.1 let. d LAC. 
 
 
Ils ont procédé de la sorte, avant que la ville ne les informe, le 18 juillet 
2011, de sa décision d’exercer le droit de préemption dans le cadre de la vente de 
leur parcelle. Or, dans le système de la LGL, c’est cette notification qui, comme 
indiqué ci-dessus, fait courir le délai de recours dans lequel une telle décision peut 
être portée devant la chambre administrative (ATA/800/2005 du 22 novembre 
2005, consid. 3). 
 
 
Tant au Conseil d’Etat qu’à la chambre administrative, les consorts Ferrero 
ont en outre expliqué qu’ils n’avaient jamais voulu recourir contre la délibération 
du 27 juin 2011, mais uniquement faire entendre leur voix dans la procédure 
d’approbation prévue par l’art. 70 al. 1 let. d LAC. Contre la décision de la ville 
d’exercer son droit de préemption, ils ont par ailleurs formellement recouru auprès 
de la chambre administrative, par acte du 13 septembre 2011, objet de la cause 
A/2757/2011. 
 
 
Dans la mesure où les consorts Ferrero n’entendaient pas former recours 
contre la délibération du 27 juin 2011 par leur courrier du 1er juillet 2011, la 
présente procédure n’a donc pas d’objet et doit, partant, être rayée du rôle. 
7. 
 
Vu l’issue de la cause, aucun émolument ne sera perçu à charge de l’une ou 
l’autre des parties qui ont toutes deux conclu à ce que la cause soit rayée du rôle. 
Bien qu’ils en aient requis une, il ne se justifie pas, pour le même motif, d’allouer 


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aux consorts Ferrero une indemnité de procédure à charge de la ville (art. 87 
LPA). 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
constate que le courrier adressé au Conseil d’Etat le 1er juillet 2011 par Monsieur Jean 
Ferrero, Monsieur François Ferrero, Madame Anne Catherine Ronga et Monsieur Pierre 
Ferrero ne constitue pas un recours contre la délibération du conseil municipal de la 
Ville de Genève du 27 juin 2011 ; 
raye la cause du rôle, dans la mesure où celle-ci n’a pas d’objet ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jean-Jacques Martin, avocat de Messieurs Jean 
Ferrero, François Ferrero, Pierre Ferrero et de Madame Anne Catherine Ronga, ainsi 
qu'à la Ville de Genève et, pour information, au Conseil d’Etat et au service de 
surveillance des communes. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et Verniory, 
juges. 
 
 
 


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A/2192/2011 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière de juridiction a.i. : 
 
 
C. Sudre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :