ge_gerichte · A/993/2024 · 2025-09-23 · fr

OBJET DU RECOURS;NOTIFICATION IRRÉGULIÈRE;ZONE AGRICOLE;PERMIS DE CONSTRUIRE;REJET DE LA DEMANDE;REMISE EN L'ÉTAT;PROPORTIONNALITÉ | Rejet d’un recours contre un jugement du TAPI confirmant un ordre de remise en état concernant huit installations et constructions non autorisées en zone agricole. Examen du recours déposé devant le TAPI pour déterminer s’il portait également sur la décision de refus d’autorisation de construire déposée en vue de valider les installations et constructions litigieuses. Il s’avère que la décision de refus d’autorisation n’a pas donné lieu à un recours et qu’elle est entrée en force. Examen de la validité de la notification de la décision de remise en état. Les cinq conditions cumulatives de l’ordre de mie en conformité sont remplies en l’espèce, la prescription trentenaire n’étant notamment pas applicable en zone agricole, les modifications de la LAT, adoptées par le parlement en septembre 2023 n’étant pas encore en vigueur. Même si le délai entre le dépôt de la demande d’autorisation de construire et la décision de refus est particulièrement long (plus de 17 ans), rien ne permettait aux recourants de retenir que la situation d’illégalité des constructions – déjà constatée – s’était modifiée. Aucune autre mesure ne permettrait d’atteindre le but recherché. Le fait de pouvoir continuer à bénéficier du loyer de l’habitation principale en logeant dans un logement construit sans autorisation, de même que le coût de la remise en état, doit céder le pas face aux intérêts publics, qualifiés de majeurs par la jurisprudence, à la préservation des zones agricoles et la distinction fondamentale entre espaces bâti et non bâti. | LPA.47; LPA.65.al1; LCI.129.lete; LCI.130; LCI.131; CST.9

Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 23.09.2025 A/993/2024

A/993/2024
ATA/1041/2025
du 23.09.2025
sur JTAPI/1124/2024 ( LCI
)
, REJETE
Descripteurs
:
OBJET DU RECOURS;NOTIFICATION IRRÉGULIÈRE;ZONE AGRICOLE;PERMIS DE CONSTRUIRE;REJET DE LA DEMANDE;REMISE EN L'ÉTAT;PROPORTIONNALITÉ
Normes
:
LPA.47; LPA.65.al1; LCI.129.lete; LCI.130; LCI.131; CST.9
Résumé
:
Rejet d’un recours contre un jugement du TAPI confirmant un ordre de remise en état concernant huit installations et constructions non autorisées en zone agricole. Examen du recours déposé devant le TAPI pour déterminer s’il portait également sur la décision de refus d’autorisation de construire déposée en vue de valider les installations et constructions litigieuses. Il s’avère que la décision de refus d’autorisation n’a pas donné lieu à un recours et qu’elle est entrée en force. Examen de la validité de la notification de la décision de remise en état. Les cinq conditions cumulatives de l’ordre de mie en conformité sont remplies en l’espèce, la prescription trentenaire n’étant notamment pas applicable en zone agricole, les modifications de la LAT, adoptées par le parlement en septembre 2023 n’étant pas encore en vigueur. Même si le délai entre le dépôt de la demande d’autorisation de construire et la décision de refus est particulièrement long (plus de 17 ans), rien ne permettait aux recourants de retenir que la situation d’illégalité des constructions – déjà constatée – s’était modifiée. Aucune autre mesure ne permettrait d’atteindre le but recherché. Le fait de pouvoir continuer à bénéficier du loyer de l’habitation principale en logeant dans un logement construit sans autorisation, de même que le coût de la remise en état, doit céder le pas face aux intérêts publics, qualifiés de majeurs par la jurisprudence, à la préservation des zones agricoles et la distinction fondamentale entre espaces bâti et non bâti.
En fait
En droit
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/993/2024
-
LCI
ATA/1041/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 23 septembre 2025
3
ème
section
dans la cause
A______
B______
C______
D______
E______
recourants
représentés par Me Olivier WASMER, avocat
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
intimé
_________
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 novembre 2024 (
JTAPI/1124/2024
)
EN FAIT
A. a.
A______, B______, C______ et D______ sont propriétaires de la parcelle n
o
5'092 de la commune d’D______ d’une surface de 6'826 m
2
, sise en zone agricole et, en partie, en surface d’assolement.
La parcelle contient notamment une maison d’habitation, à l’adresse ______, route de E______, pour laquelle E______, père des propriétaires, est au bénéfice d’un droit d’habitation gratuit, à teneur de l’acte de vente du 11 octobre 1996 conclu entre F______ et ses petits-enfants. Le vendeur était devenu propriétaire de l’immeuble, en 1984, suite à une donation de sa mère.
b.
Le 7 juillet 2008, le département des constructions et des technologies de l’information, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : le département) a informé E______ avoir constaté que des constructions et installations avaient été érigées sans autorisation sur la parcelle. Cette situation constituait une infraction aux art. 1 et ss de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Une procédure d’infraction I/1______ a été ouverte. Lors d'un contrôle effectué sur place le 16 juin 2008, il avait été constaté l’existence d’un nouveau bâtiment de 4______ m
2
, d’une paroi en bois de 2 m de hauteur et de 50 m de longueur au bord de la route, de portails, d’un couvert et de places de stationnement.
c.
Le 18 juillet 2008, E______ a expliqué au département que du temps de sa grand-mère, soit dans les années 1962, une barrière avait été posée entre les parcelles n
os
5'092 et 5'093. Lorsque son père était propriétaire de la parcelle, le toit du bâtiment n
o
2______ (buanderie) avait été prolongé jusqu'en « limite de propriété » pour servir de couvert. En 1995, il avait aménagé un appartement dans l'ancien bâtiment n° 2______ et sous le couvert existant, effectivement sans autorisation. À cet égard, il sollicitait la possibilité de régulariser la situation par le dépôt d'une requête en autorisation.
d.
Le 30 juillet 2008, le département a imparti un délai de 30 jours à E______ pour déposer une autorisation de construire en vue de régulariser la situation, lui précisant que toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient en l’état réservées.
e.
Le 29 juillet 2009, faisant suite au dépôt le 30 septembre 2008 d’une requête en autorisation de construire DD 3______ portant sur l’« agrandissement d’une villa pour création d’un logement de 3 pièces indépendant », le département a avisé E______ que cette requête devait porter sur l'ensemble des constructions et installations dénoncées. Un délai de 30 jours lui était imparti pour compléter sa demande.
B. a.
Le 15 octobre 2021, faisant suite à un contrôle effectué sur une photo aérienne datant de 2020, le département a informé E______ avoir constaté que des constructions et installation auraient été réalisées sans autorisation, à savoir : un mur antibruit, un local à citerne, des annexes, une serre et des clôtures. Il l’invitait à lui faire part d’éventuelles explications et/ou observations, par écrit et dans le délai fixé. Toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient en l’état réservées.
b.
Le 2 novembre 2021, E______ a expliqué que, sauf erreur, le mur antibruit avait été construit en 1962 et le local à citernes en bois, comme les annexes qui en étaient proches, en 1995. La serre était un objet totalement amovible. Les clôtures avaient été posées, sauf erreur également, en 1974 par sa grand-mère. Il rappelait pour le surplus ne pas être propriétaire de la parcelle n
o
5'092.
c.
Le 14 janvier 2022, les propriétaires, interpellés par le département, ont expliqué n’avoir pas érigé les constructions et installations litigieuses, reprenant les explications fournies par leur père. Ils considéraient néanmoins que celles-ci n'avaient pas à faire l'objet d'une requête en autorisation ou, pour les plus anciennes, qu’elles étaient au bénéfice de la prescription trentenaire.
d.
Par décision du 19 février 2024, le département a refusé l’autorisation de construire DD 3______, les différents éléments du projet n’étaient pas conformes à la zone agricole et aucune dérogation ne pouvait être accordée. Si la villa (bâtiment n° 4______) construite légalement avant 1932 bénéficiait de la situation acquise au sens de l’art. 24c al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), tel n’était pas le cas des agrandissements subséquents qui ne remplissaient pas les conditions de la disposition précitée et n’étaient pas imposés par leur destination. La décision a été notifiée à l’ancien architecte mandaté par E______, G______ puis à son nouvel architecte, H______.
e.
Par décision du même jour, le département a ordonné aux propriétaires, compte tenu de la décision de refus d’autorisation notifiée à l’architecte, de remettre en état leur parcelle, dans un délai de six mois, en procédant à :
-          la remise en état du bâtiment n
o
4______ à son état d'origine (selon les plans existants fournis avec la demande d’autorisation DD 3______), en démolissant et évacuant la partie nord-est du bâtiment, agrandie sans autorisation ;
-          la démolition et évacuation du mur antibruit situé le long de la route de E______ ;
-          la démolition et évacuation du local à citerne, ainsi que le déplacement de la citerne à son emplacement d'origine ;
-          la démolition et évacuation des diverses annexes (cabanes, abris etc.) situées entre le local à citerne et le couvert à voiture ;
-          la démolition et évacuation du couvert à voiture ;
-          le démontage et évacuation de la serre ;
-          la suppression de l'ensemble des clôtures, ainsi que leurs structures ;
-          la remise en état du terrain naturel.
Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état devrait lui parvenir dans le même délai.
Suite à un contrôle effectué le 28 février 2023 par un collaborateur de l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC), la création d’un étang artificiel et d'un ponton en bois, sans autorisation, avait été constatée. D’éventuelles explications et/ou observations à ce sujet pouvaient être fournies, leur précisant que toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient en l’état réservées.
C. a.
Après plusieurs échanges de correspondance entre les parties, le 18 mars 2024, les propriétaires et E______ ont interjeté un recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) contre la décision du 19 février 2024, concluant à son annulation et préalablement, au constat de sa nullité, après avoir ordonné au département l'apport du dossier complet de la DD 3______ et la restitution de l'effet suspensif au recours.
La décision, non motivée, était nulle en raison de l’absence de notification à E______.
La parcelle n’avait jamais été exploitée à titre agricole et plusieurs installations et constructions tombaient sous le coup de la prescription de 30 ans. Quant à la construction de l’habitation de 3 pièces occupée par E______ sur le bâti existant du boiton à cochons, de l’ancienne écurie et de la buanderie, elle avait été tolérée pendant 17 ans. L’appartement avait été construit pour pouvoir louer l’habitation principale, le bénéficiaire du droit d’habitation étant sans emploi et sans ressources financières depuis 2000.
Ils ont joint un chargé de pièces, dont un courrier d’un entrepreneur indiquant que les différentes interventions tant sur l’existant que sur l’extension du bâtiment avaient généré un coût avoisinant CHF 300'000.-.
b.
Le département a conclu au rejet du recours, invoquant notamment l’absence de la prescription trentenaire hors de la zone à bâtir.
c.
Les propriétaires ont informé le TAPI avoir entrepris des travaux et enlevé la citerne à mazout ainsi que l’installation y afférente. S’agissant du mur antibruit, l’autorisation avait été donnée à l’époque.
d.
Après un second échange d’écritures, le TAPI a demandé à la commune de se déterminer sur les affirmations concernant le mur antibruit qui aurait été autorisé suite à une expropriation de 4______ m
2
de la parcelle pour l’élargissement de la route de E______, dans les années 1960.
e.
Le 17 octobre 2024, la commune a répondu qu’elle n’avait pas retrouvé de dossier d’autorisation de construire. L’élargissement de la route et les cessions au domaine public, plan de mutation n
o
12/1966 avaient été approuvés par arrêté du Conseil d’État du 22 octobre 1965.
f.
Le département a encore persisté dans ses conclusions et par jugement du 13 novembre 2024, le TAPI a rejeté le recours.
L’ordre de remise en état concernait huit objets et avait été valablement notifié aux propriétaires.
La décision était conforme au droit et respectait les principes de proportionnalité, de subsidiarité, de célérité et de bonne foi invoqués, les propriétaires endossant la responsabilité des irrégularités réalisées avant l’acquisition de la parcelle. Ils ne démontraient pas que les constructions et installations querellées auraient été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation, dans les années 60 pour les plus anciennes et la requête en autorisation déposée le 30 septembre 2008 ayant été refusée, la décision était en force. Les motifs liés aux coûts et aux conséquences relevaient de la convenance personnelle. Il était pris acte que la citerne à mazout et l’abri à voitures avaient déjà été enlevés, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de la mise en conformité devant encore parvenir au département.
D. a.
Par acte commun envoyé le 16 décembre 2024, E______ et les propriétaires ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement du TAPI, concluant à son annulation. Subsidiairement, en cas de confirmation du jugement, la chambre administrative devait ordonner à la commune de démolir le mur antibruit, prolonger le délai pour la remise en conformité pour une durée de 120 mois et très subsidiairement, ordonner au département de procéder à un transport sur place afin de prendre toutes les mesures utiles concernant la construction n
o
4______ ainsi que le mur longeant la route de E______.
Contrairement aux faits retenus par le TAPI, le boiton à cochons et la buanderie avaient été érigés dans les années 20, l’écurie avant les années 60 et la clôture en grillage renforcé datait des années 60.
La rénovation des bâtiments des années 20 et de l’écurie avait été faite par E______ pour un coût d’environ CHF 300'000.- pour pouvoir y loger, afin de trouver une source de revenus s’étant trouvé sans ressources financières et étant âgé de 74 ans. Il avait créé une surface habitable de 30 m
2
additionnels ainsi que 20 m
2
non-habitables, tout en conservant l’authenticité et l’aspect antérieur alors même que la propriété n’avait jamais été exploitée pour l’agriculture.
Le refus de l’autorisation de construire avait été notifié irrégulièrement pour plusieurs motifs. Sa nullité avait été invoquée mais les faits exposés n’avaient pas été retenus par le TAPI. S’il était vrai que la conclusion du recours mentionnait le mot décision au singulier, il fallait cependant admettre, sous peine de tomber dans le formalisme excessif, que la conclusion traitait bel et bien des deux décisions rendues le 19 février 2024. Ces deux décisions, telles que notifiées au mandataire, figuraient dans le même document, formant ainsi un tout.
La décision de refus était irrégulière car elle ne respectait pas les conditions de forme requises ainsi que les règles en matière de notification, une nouvelle décision devait être prise.
La décision de mise en conformité n’avait pas été notifiée valablement à E______. Sa situation était à la limite de l’urgence ; vu son âge, il y avait un risque sérieux et certain qu’il finisse par se retrouver dans des conditions inqualifiables s’il ne pouvait plus bénéficier de l’appartement occupé actuellement.
b.
Le 20 janvier 2025, le département a conclu au rejet du recours.
Le recours déposé au TAPI ne portait pas sur le refus d’autorisation de construire et celui-ci ne faisait pas partie de l’objet du litige.
Malgré le défaut de notification dénoncé, E______ avait été en mesure de recourir contre l’ordre de remise en état.
La protection de la dignité humaine ne donnait aucune protection en matière de droit des constructions, notamment lorsqu’il était question de travaux non-autorisés, dont la remise en état était ordonnée.
Accepter, du point de vue de la proportionnalité, que les contrevenants à la loi puissent profiter, pendant une période indéfinie, de leurs constructions, alors que celles-ci n’étaient pas conformes aux dispositions légales applicables, reviendrait à leur offrir la possibilité de pouvoir obtenir une mesure exceptionnelle non prévue par la loi. Aucune preuve quant à la date des constructions n’était apportée ni que celles-ci n’auraient pas été soumises à autorisation selon le droit applicable à l’époque.
c.
Le 15 avril 2025, les recourants ont répliqué.
Ils avaient recouru, par l’entremise de leur mandataire, contre la décision matérielle de refus d’autorisation de construire, contenue dans le document reçu par celui-ci, soit la décision de remise en état. La décision notifiée à l’architecte était différente que celle notifiée à l’avocat de E______.
Leur droit d’être entendu avait été violé, n’ayant pas pu s’exprimer sur les courriers du 15 octobre 2021 et du 19 février 2024.
Si la chambre administrative devait considérer que la décision de refus avait valablement été notifiée à E______, il fallait retenir que son mandataire avait valablement recouru contre elle le 18 mars 2024. Le refus de l’autorisation de construire était irrégulier pour plusieurs raisons dont l’absence de motivation et l’absence d’indication des voies de recours et l’envoi de deux décisions séparées dont l’une à l’ancien architecte de E______.
N’ayant pas été exploitées depuis plus de 4______ ans, les terres étaient impropres à la culture, les silences de l’OAC pendant près de quinze ans ne démontraient pas un intérêt prononcé pour ce motif. Une pesée des intérêts devait être faite en faveur de ceux de E______, à tout le moins en vue de l’obtention d’un délai de 10 ans pour la remise en état.
d.
Le 19 mai 2025, le département a dupliqué.
À aucun moment, pendant le délai pris pour statuer sur la demande d’autorisation de construire, E______ ou son architecte n’avait interpellé le département ni cru bon de faire usage des possibilités offertes par l’art. 4 al. 4 LCI. Pendant ce délai, les recourants avaient pu profiter des constructions érigées sans autorisation.
Il n’était pas possible de se prévaloir de la situation financière difficile de E______ pour obtenir le maintien de constructions érigées sans autorisation qui n’étaient pas conformes au droit.
e.
Le 21 mai 2025, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
1.
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
2.
Il convient de préciser l’objet du litige, le recourant soulevant des griefs à l’égard de la décision de refus d’autorisation de construire du 19 février 2024 lesquels n’auraient pas été examinés à tort par le TAPI qui avait considéré que le recours déposé ne concernait que la décision de remise en état, datée du même jour.
2.1
Aux termes de l’art. 65 al. 1 LPA, le recours contient sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant.
2.2
L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF
136 V 362
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_581/2010
du 28 mars 2011 consid. 1.5 ;
ATA/799/2025
du 22 juillet 2025 consid. 3.1 et l'arrêt cité). En particulier, la motivation doit se rapporter à l’objet du litige tel qu’il est circonscrit par la décision querellée (ATF
133 IV 199
consid. 6.4 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_473/2024
du 29 août 2024 consid. 2).
2.3
L'objet d'une procédure administrative ne peut pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (
ATA/927/2025
du 26 août 2025 consid. 1.1 ;
ATA/748/2025
du 8 juillet 2025 consid. 2.1 ;
ATA/1301/2020
du 15 décembre 2020 consid. 2b).
2.4
En l’espèce, on cherche en vain dans le mémoire de recours déposé par les recourants au TAPI une indication qui permettrait de retenir que l’acte de recours désignerait deux décisions et donc, que celui-ci aurait été déposé à l’encontre de deux décisions.
En effet, la page de garde du mémoire de recours mentionne une seule décision, avec la précision qu’elle a été reçue le 20 février 2024 par le mandataire constitué, comme en pages 2 et 3 du mémoire qui constituent les conclusions du recours qui désigne la même décision et la notification en mains du mandataire à quatre reprises. En pages 11 à 15 du recours, dans la partie « en fait », la décision de remise en état est citée, avec son numéro 18, donné à la pièce jointe au recours, à dix reprises et, notamment, il est écrit que la décision de refus d’autorisation, également datée du 19 février 2024, ne lui avait pas été notifiée sous sa forme motivée mais qu’elle lui avait été transmise par H______ et G______, architectes, la seconde fois le 7 mars 2024. Dans le considérant 49, en page 17, Il est écrit : « contraints de déposer le présent recours contre la décision du 19 février 2024 notifiée à Me Olivier WASMER (pièce 18)… ». Le singulier est également utilisé dans la discussion en droit aux pages 17 (recevabilité), 18 (qualité pour agir) où la décision de refus est mentionnée en lien avec l’ordre de démolition.
Absente des conclusions, la décision de refus d’autorisation de construire n’est mentionnée dans les griefs développés par les recourants qu’en lien avec celle de remise en état.
En conséquence, il n’est pas possible de retenir, comme tentent de le soutenir les recourants devant la chambre de céans, alors qu’ils ne l’avaient pas fait devant le TAPI, que leur recours devant cette juridiction portait également contre la décision de refus d’autorisation de construire, compte tenu des exigences quant à la désignation de l’acte attaqué, découlant des règles de la procédure administrative, rappelées ci-dessus et du fait que l’objet du litige ne peut être amplifié.
De surcroît, même si à la lecture de leurs écritures produites devant le TAPI, il apparaît que les recourants défendent la thèse que la notification de la décision de refus d’autorisation aurait été irrégulière, Me Olivier WASMER ayant annoncé le 2 novembre 2021 que E______ lui avait confié la défense de ses intérêts avec élections de domicile en son étude, les recourants admettent toutefois avoir pris connaissance de la motivation de la décision de refus d’autorisation le 7 mars 2024, au plus tard, celle-ci ayant notamment été communiquée par les architectes successifs de E______. Ainsi, le recours devant le TAPI ayant été interjeté le 18 mars 2024, rien n’empêchait les recourants de déposer un recours, le cas échéant, séparé, contre la décision de refus, en faisant valoir son annulabilité.
Il découle de ce qui précède que la décision de refus d’autorisation de construire ne faisant pas partie de l’objet du litige, c’est à juste titre que le TAPI ne l’a pas examinée et tant les griefs que les conclusions en lien avec cette décision ne pourront pas être examinés dans le cadre de la présente procédure de recours. Il faut également considérer que la décision de refus est entrée en force, aucun recours à son encontre n’ayant été valablement déposé.
Le litige porte donc sur la conformité au droit de la décision du 19 février 2024 du département ordonnant la remise en état, dans un délai de six mois, du bâtiment n
o
4______ à son état d’origine selon les plans d’état existants ; la démolition de la partie nord-est agrandie sans autorisation ; la démolition du mur antibruit et du local à citerne et le déplacement de celle-ci, celle des cabanes, abris, etc. situés entre le local à citerne et le couvert à voitures ainsi que celle du couvert à voitures et de la serre ; la suppression de l’ensemble des clôtures et de leurs structures et la remise en état du terrain naturel, le sol devant être reconstitué au niveau du terrain naturel préexistant selon les mesures de réparation du sol prévues. Ces derniers travaux pourraient être réalisés avec un délai spécifique qui pourrait être accordé sur présentation d’un planning en la matière.
3.
Les recourants font également valoir un défaut de notification de la décision de remise en état, celle-ci n’ayant pas été notifiée à E______ mais uniquement aux propriétaires de la parcelle.
3.1
La notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). Cependant, la jurisprudence n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices dans la notification : la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a donc lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme (ATF
132 I 249
consid. 6 ;
122 I 97
consid. 3a.aa ;
111 V 149
consid. 4c).
3.2
En l’espèce, comme l’a retenu le TAPI, la décision a été valablement notifiée aux propriétaires, ce qu’ils ne contestent d’ailleurs pas. Quant à la question de savoir si E______ devait également se voir notifier l’ordre de remise en état, elle souffrira de rester ouverte puisqu’il a pu prendre connaissance de la décision et a été en mesure de déposer un recours contre celle-ci.
Le grief sera donc écarté.
4.
Les recourants soulèvent plusieurs griefs à l’encontre de l’ordre de remise en état qu’ils estiment contraire au droit.
4.1
Lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux prescriptions de la LCI, des règlements qu’elle prévoit ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires, le département peut notamment en ordonner la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let. e et 130 LCI). Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI).
4.1.1
De façon générale, la restriction de propriété liée à un ordre de remise en état n'est admissible que si elle repose sur une base légale, si elle est d'intérêt public et si elle est proportionnée (art. 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_653/2023
du 13 mai 2025 consid. 7.1).
De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit respecter les cinq conditions cumulatives suivantes :
- l'ordre doit être dirigé contre le perturbateur ;
- les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation ;
- un délai de plus de trente ans ne doit pas s'être écoulé depuis l'exécution des travaux litigieux, sauf en zone agricole où la prescription ne court pas (ATF
147 II 309
consid. 4 et 5) ;
- l'autorité ne doit pas avoir créé chez l'administré concerné, que ce soit par des promesses, par des infractions, des assurances ou encore un comportement des conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi ;
- l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doit l'emporter sur l'intérêt privé de l'intéressé au maintien des installations litigieuses (
ATA/540/2023
du 23 mai 2023 consid. 3.2.1 ;
ATA/1134/2022
du 8 novembre 2022 consid. 11b).
4.1.2
Selon le Tribunal fédéral, l'art. 129 let. e LCI reconnaît une certaine marge d'appréciation à l'autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme au droit, dont elle doit faire usage dans le respect des principes de la proportionnalité, de l'égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte des divers intérêts publics et privés en présence. C'est ainsi qu'il peut être renoncé à une remise en état des lieux, lorsque la violation est de peu d'importance, lorsque cette mesure n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le propriétaire a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier ou à modifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (arrêt du Tribunal fédéral
1C_391/2007
du 18 février 2008 consid. 3 et la référence citée). Il en va de même s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle, et même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt du Tribunal fédéral
1C_114/2011
du 8 juin 2011 consid. 4.1 et les arrêts cités ;
ATA/540/2023
du 23 mai 2023 consid. 3.2.2 ;
ATA/1399/2019
du 17 septembre 2019 consid. 3c).
5.
Il convient donc d’examiner successivement les cinq conditions cumulatives de l’ordre de mise en conformité.
5.1
Les mesures nécessaires à éliminer une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur (
ATA/432/2022
du 26 avril 2022 consid. 2c ;
ATA/1304/2020
du 15 décembre 2020 consid. 8c), à savoir celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerce sur l'objet qui a provoqué une telle situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation ; ATF
122 II 65
consid. 6a et les références cités). Le perturbateur par situation correspond avant tout au propriétaire, mais il peut également s'agir du locataire, le critère déterminant étant le pouvoir de disposition, qui permet à celui qui le détient de maintenir la chose dans un état conforme à la réglementation en vigueur (ATF
114 Ib 44
consid. 2c/aa ;
ATA/119/2025
du 28 janvier 2025 consid. 2.3).
En l’espèce, l’ordre a été adressé aux propriétaires, perturbateurs par situation, conformément aux exigences en la matière.
5.2
L’édification des objets de la décision a été refusée par une décision entrée en force sur la base de l’art. 16a LAT qui énumère les constructions autorisables en zone agricole et les art. 24 à 24e LAT qui prévoit les cas de dérogations. Les recourants ne démontrent pas non plus que l’un ou l’autre de ces objets aurait été autorisé en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation dont ils n’apportent pas non plus de preuve s’agissant de la date de construction. S’agissant notamment de la paroi anti-bruit, même s’il est avéré qu’elle a été édifiée au moment de l’élargissement de la route, les recourants ont échoué à prouver qu’elle avait été édifiée au bénéfice d’une autorisation de construire.
5.3
Les recourants invoquent la prescription trentenaire concernant plusieurs objets. Toutefois, comme l’a rappelé le Tribunal fédéral à plusieurs reprises depuis l’arrêt rendu le 28 avril 2021 dans lequel il a tranché pour la première fois la question (ATF
147 II 309
consid. 5.5), la prescription trentenaire ne trouve pas application en zone agricole et l’adoption le 29 septembre 2023 d’un art. 25 al. 5 LAT prévoyant que « le droit au rétablissement de la situation conforme se prescrit après 30 ans » (FF 2023 2488), n’est pas en vigueur, il ne saurait s’appliquer à titre anticipé (arrêts du Tribunal fédéral
1C_182/2023
du 16 août 2024 consid. 3 ;
1C_667/2023
du 3 juin 2024 consid. 4.5.3 ;
1C_452/2023
du 31 mai 2024 consid. 8 ;
ATA/714/2025
du 24 juin 2025 consid. 8.2.3 et les arrêts cités).
5.4
Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF
138 I 49
consid. 8.3 ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_596/2022
du 8 novembre 2022 consid. 8.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF
146 I 105
consid. 5.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_204/2022
du 21 mars 2023 consid. 5.1). En outre, ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi que celui qui a lui-même agi conformément à ce principe, c’est-à-dire qui a supposé et pouvait supposer en faisant preuve de la diligence requise que l’utilisation qu’il en faisait était légale ou conforme à une autorisation de construire (ATF
136 II 359
consid. 7).
Les recourants n’allèguent pas que des renseignements ou des assurances leur auraient été donnés s’agissant des constructions et installations litigieuses. Ils font valoir uniquement l’écoulement du temps qui selon eux représentait une tolérance pendant plus de 17 ans. En l’occurrence, une procédure d’infraction a été ouverte en 2008 et depuis, une demande d’autorisation de construire en vue de tenter de régulariser les installations et constructions érigées sans autorisation a été refusée en 2024. Même si le délai entre le dépôt de la demande et la décision de refus est particulièrement long, rien ne permettait aux recourants de retenir que la situation d’illégalité des constructions s’était modifiée. En effet, le Tribunal fédéral a expressément exclu qu’une utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental en matière d’aménagement du territoire de la séparation du territoire bâti et non bâti, se poursuive indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF
147 II 309
consid. 5.5 et 5.6 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_53/2022
du 15 mai 2023 consid. 4.1.2).
5.5
S'agissant de la dernière des conditions auxquelles est soumis un ordre de remise en état, soit l'application du principe de la proportionnalité, les recourants font valoir leur intérêt privé au maintien des installations litigieuses, notamment s’agissant du bâtiment n
o
4______ qui constitue le logement de l’un des recourants. Ils invoquent un droit à la dignité s’agissant de pouvoir continuer à bénéficier du loyer de l’habitation principale, n’ayant pas d’autres revenus, et fait valoir les coûts élevés des constructions réalisées.
5.5.1
L'autorité peut, de jurisprudence constante, renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF
132 II 21
consid. 6 ;
123 II 248
consid. 3a/bb). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248
consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_418/2021
du 10 mars 2022 consid. 3.1).
5.5.2
Quant aux coûts de la remise en état, un montant important n'est pas à lui seul décisif (arrêts du Tribunal fédéral
1C_29/2016
du 18 janvier 2017 consid. 7.2 qui concernait une remise en état pour un montant de l'ordre de CHF 200'000.- ;
1C_136/2009
du 4 novembre 2009 qui concernait une remise en état pour un montant estimé à CHF 300'000.-). L'intérêt purement économique de la partie recourante ne saurait dès lors avoir le pas sur l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit, les règles relatives à la séparation entre les zones bâties et non bâties répondant à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (arrêt du Tribunal fédéral
1C_149/2022
du 28 octobre 2022 consid. 5.2).
5.5.3
À titre exemplatif, le Tribunal fédéral, particulièrement strict en zone agricole, a ainsi confirmé les ordres de démolition ou d'enlèvement des constructions ou installations suivantes érigées sans autorisation : une palissade en bois, un mobil‑home, un chalet, un sous-sol, des containers utilisés pour loger des employés d'une exploitation agricole, un appentis de 12.54 m
2
et un cabanon de jardin de 10.29 m
2
(arrêt du Tribunal fédéral
1C_482/2017
du 26 février 2018), un paddock et un abri pour chevaux (arrêt du Tribunal fédéral
1C_589/2017
du 16 novembre 2018). De manière générale dans l'examen de la proportionnalité, les intérêts des propriétaires sont mis en retrait par rapport à l'importance de préserver la zone agricole d'installations qui n'y ont pas leur place. Le Tribunal fédéral a déjà énoncé, concernant le canton de Genève, que « s'agissant de constructions édifiées dans la zone agricole dans un canton déjà fortement urbanisé où les problèmes relatifs à l'aménagement du territoire revêtent une importance particulière, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit l'emporte sur celui, privé, du recourant à l'exploitation de son entreprise sur le site litigieux » (arrêt du Tribunal fédéral
1C_446/2010
du 18 avril 2011 consid. 5.1.1 et les références citées ;
ATA/68/2013
du 6 février 2013).
La chambre administrative a, pour sa part, confirmé l'ordre de remise en état d'une clôture en zone agricole au motif que l'intérêt public à la préservation des terres agricoles, comprenant de plus des surfaces d'assolement, ainsi que l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doivent l'emporter sur l'intérêt privé du recourant à mettre en place diverses installations non autorisées et non autorisables sur la parcelle (
ATA/1370/2018
du 18 décembre 2018 consid. 10). La chambre de céans a retenu qu’il importait peu que les bâtiments existants sur une parcelle n'aient eu, depuis plus de trente ans, aucune affectation agricole : cela ne rendait pas disproportionné l'ordre de remise en état portant sur d'autres éléments nouvellement aménagés sans avoir requis une autorisation de construire et qui n’étaient pas autorisables vu la zone concernée (zone agricole et forêts) (
ATA/684/2022
du 28 juin 2022 consid. 15). Elle a également suivi le même raisonnement pour l’enlèvement d’une clôture et d’un portail (
ATA/999/2023
du 12 septembre 2023 consid. 3.5.3).
Conformément à cette jurisprudence, il appert que les intérêts privés des recourants à pouvoir continuer de bénéficier des installations litigieuses doivent céder le pas aux intérêts publics, qualifiés de majeurs par la jurisprudence, à la préservation des zones agricoles et la distinction fondamentale entre espaces bâti et non bâti. Ces intérêts doivent en principe l’emporter selon le Tribunal fédéral. À ceux-ci s’ajoutent les intérêts publics, importants, au rétablissement d’une situation conforme au droit, de la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole ainsi que le respect du principe de l’égalité devant la loi (
ATA/999/2023
précité consid. 3.5.2). Les recourants ne sauraient enfin se prévaloir d'une situation créée sans autorisation pour s'opposer à la remise en état, le constructeur qui place l'autorité devant le fait accompli devant s'attendre à ce que cette dernière se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour lui (
ATA/160/2025
du 11 février 2025 consid. 5.12 ;
ATA/684/2022
du 28 juin 2022 consid. 15).
5.5.4
Au vu de ce qui précède, il appert qu'il n’existe aucune mesure moins incisive que la remise en état pour rétablir une situation conforme au droit et que les intérêts publics précités doivent l'emporter sur les intérêts privés des recourants de continuer à profiter des aménagements litigieux. L’ordre de remise en état constitue une mesure adéquate, apte à atteindre le but visé et conforme au principe de la proportionnalité.
5.6
Finalement, les recourants sollicitent une prolongation du délai d’exécution de l’ordre de remise en état. Toutefois, ils n’allèguent pas de faits qui rendraient impossible une remise en état dans le délai de six mois imparti et ne font pas valoir qu’une demande de prolongation du délai aurait été refusée par le département.
Leur grief sera donc écarté, le délai apparaissant suffisant pour procéder aux travaux nécessaires.
En tous points infondé, le recours doit être rejeté.
6.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
* * * * *
PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 16 décembre 2024 par contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 novembre 2024 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire de A______, B______, C______, D______ et E______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession des recourants, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Olivier WASMER, avocat des recourants, au département du territoire - OAC, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE) et à l’office fédéral de l’agriculture (OFAG).
Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Claudio MASCOTTO, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
M. RODRIGUEZ ELLWANGER
le président siégeant :
P. CHENAUX
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :