ge_gerichte · ATA/286/2007 · 2007-06-05 · de


RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POUVOIR JUDICIAIRE

A/1104/2007-FIN ATA/286/2007
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 5 juin 2007

dans la cause

FONDATION X

contre

SERVICE DE SURVEILLANCE DES FONDATIONS ET DES INSTITUTIONS
DE PRÉVOYANCE

-2/8-

EN FAIT

Par arrêté du 7 mars 1995, la fondation X (ci-après : la fondation) a
été placée sous la surveillance de l’autorité de surveillance des fondations et des
institutions de prévoyance, devenue depuis lors le service de surveillance des
fondations et des institutions de prévoyance (ci-après : le service).

La fondation devait remettre d’office au service, dans les six mois suivant la
clôture de chaque exercice annuel, les documents suivants :

le bilan ;

le compte de pertes et profits ;

le rapport de gestion ;
— le rapport de l’organe de vérification des comptes de la fondation.

Les documents concernant l’exercice comptable 2005 n’ayant pas été remis,
le service a envoyé à la fondation un rappel, le 20 juillet 2006.

Le 29 septembre 2006, le service a pris note d’une modification des statuts
de la fondation et lui a rappelé qu’il attendait toujours les documents relatifs à
l’exercice comptable 2005.

La fondation n’obtempérant pas, un nouveau rappel lui a été envoyé le 9
novembre 2006, accompagné d’un bordereau relatif aux frais de rappel.

Le 8 février 2007, le service a sommé la fondation de lui faire parvenir dans
les quinze jours les documents relatifs à l’exercice comptable 2005. En cas de non
respect du délai, le service pourrait prendre des sanctions, telles que la destitution
de membres de la fondation, la nomination d’un commissaire ; il pourrait aussi
faire application de l’article 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP -
RS 311.0).

Un émolument de CHF 1’000.- a été mis à la charge de la fondation, en
application de l’article 17 du règlement relatif à la surveillance des fondations de
droit civil et des institutions de prévoyance (E 1 16.03 - ci-après : le règlement).

Le 2 mars 2007, la fondation a informé le service qu’elle lui avait transmis
tous les documents relatifs à son fonctionnement en juillet 2006. Les documents
en question, ainsi que ceux concernant l’exercice 2006, ont été annexés à ce
courrier.

A/1104/2007

-3/8-

Le service a confirmé avoir reçu les documents précités le 6 mars 2007.
Cependant, les rapports des assemblées générales des 18 décembre 2005 et 21
décembre 2006 devaient être signée. De plus, l’approbation des comptes 2005 et
2006, dûment signée, était manquante.

Le 7 mars 2007, la fondation a recouru auprès du Tribunal administratif,
concluant à l’annulation de l’émolument de CHF 1”000.-, mis à sa charge par le
service.

La fondation allait être dissoute. Le président était décédé et les membres du
conseil, en raison de missions à l’étranger, n’avaient pas pu respecter la procédure
habituelle pour la remise des documents requis.

Le 25 avril 2007, le service a conclu au rejet du recours et à la confirmation
de sa décision.

Les documents de l’état financier 2004 avaient finalement été remis au
service le 3 février 2006, après trois rappels.

Les documents relatifs à l’exercice comptable 2005 avaient fait l’objet de
deux courriers des 20 juillet et 29 septembre 2006, puis d’un nouveau rappel,
assorti d’un émolument de CHF 200. le 9 novembre 2006.

L’émolument de CHF 1’000.- était justifié, car le service qui était amené à
gérer une centaine de fondations perdait un temps précieux à envoyer des rappels
périodiques pour des documents indispensables à l’accomplissement de sa tâche
de contrôle.

La décision d’augmenter en 2006 le montant des émoluments avait pour but
de compenser les charges financières liées aux rappels et d’en faire subir le coût
aux fondations retardataires.

L’émolument litigieux respectait les principes de la légalité et de la propor-
tionnalité. En effet, il était fondé sur l’article 17 alinéa 1 lettre j) du règlement, qui
prévoyait un émolument de CHF 500.- par sommation concernant les états
financiers annuels. En l’espèce, un premier rappel n’avait fait l’objet d’aucun
émolument et le deuxième avait été fixé à CHF 200.-. Le service avait opté, en
dernier ressort, pour la somme de CHF 1’000.-. L’article 17 alinéa 1 lettre f) du
règlement qui prévoyait un émolument allant de CHF 500.- à CHF 5000.- afin de
permettre au service de prendre les mesures nécessaires pour éliminer les
insuffisances était aussi applicable. Le service a renoncé à mettre un émolument
supplémentaire fondé sur l’article 17 alinéa 1 lettre 1) du règlement, également
applicable.

A/1104/2007

-4/8 -

10.

La surveillance s’exerçait par définition a posteriori. Cela étant, plus les
fondations tardaient à remettre les documents nécessaires à leur surveillance, plus
la qualité de celle-ci devenait aléatoire.

Il ressort des pièces produites que les fonds propres de la fondation
s’élevaient à CHF 4’232.- en 2005 et à CHF 3°708.- en 2006.

EN DROIT

Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est
recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -
LOT] - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12
septembre 1985 - LPA - E 5 10). La décision litigieuse a été rendue par une
autorité administrative au sens de l’article 5 LPA et aucun motif d’exclusion du
recours n’est rempli (art. S6A LPA).

a. Selon l’article 84 alinéas 1 et 2 du Code civil suisse du 10 décembre 1907
(CC - RS 210), les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation
publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
L’autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient
employés conformément à leur destination.

Le Conseil d’Etat fixe par règlement les modalités de cette surveillance (art.
11A al. 2 de la loi d’application du code civil et du code des obligations du 7 mai
1981 - LaCC - E 1 05).

Le service est l’autorité de surveillance au sens de l’article 84 CC. Dans
l’accomplissement de ses tâches, il dispose des pouvoirs les plus étendus,
notamment celui de procéder à tous contrôles (art. 1 al. 1 et art. 2 al. 1 let. b du
règlement).

A teneur de l’article 3 alinéa 2 du règlement, les fondations sont tenues de
remettre au service, dans les six mois qui suivent la clôture de chaque exercice, les
documents suivants :

- les états financiers annuels dûment signés, composés du bilan, du compte
d’exploitation, de l’annexe et des chiffres de l’exercice précédent ;

- le rapport original de l’organe de révision contenant les états financiers
annuels ;

- le rapport annuel d’activité dûment signé ;

- le procès-verbal, dûment signé, de la séance de l’organe suprême au cours
de laquelle les états financiers annuels ont été dûment approuvés.

A/1104/2007

- 5/8 -

b. L'autorité de surveillance perçoit des émoluments, de CHF 30.- à
CHF 5°000.- au maximum par opération, fixés par le Conseil d’État selon
l’importance du travail accompli et de la fortune des fondations, pour les
opérations usuelles ou extraordinaires de contrôle (article 11B alinéas 1 et 2
LaCC). Le montant des frais extraordinaires, tels que frais d’expertise, d’enquête,
de publications ou de procédure, est perçu en sus.

Selon l’article 17 alinéa 1 du règlement, le service perçoit notamment les
émoluments suivants :

CHF
f) Mesures propres à éliminer les insuffisances constatées 500.- à
5’000.-
1) Frais de rappels concernant les états financiers annuels, 200.-
rapports de l’organe de révision, rapports d’activité ou
d’autres documents
j) Sommation concernant les états financiers annuels, rapports 500.-
de l’organe de révision, rapports d’activité ou d’autres
documents (décision avec commination d’amende)
1) Envoi de rappels, sommations, avertissements à l’organe 200.- à
suprême, à l’organe de révision ou à l’expert en matière de 1°000.-

prévoyance professionnelle

Dans une relation régie par le droit public, l’usager d’un établissement
public doit une taxe en contrepartie d’une activité administrative demandée ou
occasionnée par le premier. Elles font partie de la catégorie des émoluments. Ce
sont des contributions causales, dont la validité est conditionnée par l’existence
d’une contrepartie qui consiste en la prestation ou l’activité publique. Il existe
notamment les émoluments administratifs, perçus à raison d’un acte de
l’administration, tels que l’exercice d’une surveillance dont font l’objet les
banques, les assurances et autres. L’émolument n’a pas pour but de procurer de
pures recettes à l’Etat. Le principe de la perception, le sujet et l’objet de la taxe
doivent figurer dans une loi ou un règlement (P. MOOR, Droit administratif,
volume III : l’organisation des activités administratives, les biens de l’Etat, Berne
1992, pp. 363 et ss.).

Lorsque la loi délègue à une autorité inférieure la compétence de fixer une
contribution, elle doit au moins définir le cercle des contribuables, l’objet de la
contribution et son mode de calcul. Toutefois, ces exigences sont assouplies pour
certaines contributions causales dans la mesure où l’étendue de la contribution est
limitée par des principes constitutionnels vérifiables, tels que les principes de la
couverture des coûts ainsi que celui de l’équivalence (ATF 126 I 180 du 29 juin
2000).

A/1104/2007

- 6/8 -

Le principe de la couverture des coûts exige que le produit des émoluments
ne saurait dépasser, ou seulement dans une mesure minime, l’ensemble des coûts
engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l’administration (ATF 126
1 180 ; P. MOOR, op. cit. p. 368).

Selon la règle de l’équivalence, qui est une expression du principe de la
proportionnalité en matière de contributions publiques, il doit y avoir un rapport
raisonnable entre le montant concrètement demandé et la valeur objective de la
prestation administrative ; les critères retenus ne doivent pas résulter d’un abus de
compétence discrétionnaire. La valeur de la prestation se détermine en fonction de
l’utilité qu’en retire l’administré ou des frais occasionnés par l’acte requis dans le
cas concret, eu égard à l’ensemble des frais de la branche de l’administration
concernée. Il n’est pas nécessaire que les émoluments correspondent dans chaque
cas exactement aux frais administratifs ; ils doivent cependant être fixés selon des
critères objectifs et ne pas prévoir des différences que ne justifieraient pas des
motifs pertinents (ATF 126 I 180 ; P. MOOR, op. cit. pp. 369 et 370).

La question de savoir si les documents requis ont effectivement été transmis
au cours du mois de juillet 2006 n’est pas pertinente. En effet, il ressort du
courrier adressé par le service à la fondation le 6 mars 2007 que les pièces
transmises le 2 mars de la même année étaient incomplètes et non signées. Dans
son principe, la sommation du 8 février 2007 était dès lors fondée, ce que la
recourante ne conteste pas.

Quant au montant de l’émolument, il ne saurait être un moyen de pression
utilisé par une autorité pour qu’un administré se conforme à ses prescriptions. Le
service se fonde sur la lettre j) de l’article 17 alinéa 1 du règlement, soutenant que
la somme de CHF 500.- peut être facturée pour chaque document manquant. Le
service ne peut être suivi sur ce point, dès lors qu’une seule sommation a été
envoyée. La lettre 1) de la même disposition, évoquée dans le mémoire de réponse
du service, concerne le domaine de la prévoyance professionnelle et n’est dès lors
pas applicable au cas d’espèce. De plus, c’est à juste titre que le service a renoncé
à appliquer l’article 17 alinéa lettre f) du règlement : cette disposition, d’ordre
général, vise les cas où des mesures autres que celles expressément énumérées
dans le tarif sont ordonnées.

Partant, le recours sera partiellement admis et l’émolument lié à l’envoi de
la sommation du 8 février 2007 réduit à CHF 500.-, somme prévue par l’article 17
alinéa 1 lettre j) du règlement. Cette disposition ne prévoyant pas une fourchette
tarifaire, mais une somme fixe de CHF 500.- par sommation, il n’est pas possible
de moduler l’émolument en tenant compte de la fortune de la fondation (P.
MOOR, op. cit. p. 367 in fine).

Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis. Un émolument
de procédure, en CHF 500.- sera mis à la charge du service (art. 87 LPA).

A/1104/2007

-7/8 -

XXE SX

PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 19 mars 2007 par la Fondation X contre
la décision du service de surveillance des fondations et des institutions de prévoyance
du 8 février 2007 ;

au fond :
l’admet partiellement ;

confirme la sommation attaquée en tant qu’elle met un émolument à la charge de la
fondation ;

dit que le montant de l’émolument est de CHF 500.- ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge du service de surveillance des fondations
et des institutions de prévoyance;

dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal
fédéral du 17 juin 2005 (LTF -RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du
recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions,
motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il
doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie
électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à
l’envoi ;

communique le présent arrêt à la Fondation X ainsi qu’au service de surveillance

des fondations et des institutions de prévoyance.

Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Bovy et Hurni, M. Thélin, Mme Junod,
juges.

A/1104/2007

- 8/8 -

Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste : le président :

C. Del Gaudio-Siegrist F. Paychère

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

A/1104/2007