ge_gerichte · ATA/320/2022 · 2022-03-29 · fr

Résumé:
 Recours d’étudiants contre une communication de l’université de Genève par laquelle le rectorat a rendu obligatoire le certificat Covid-19 pour les activités liées à l’enseignement notamment. Cette communication doit être qualifiée de décision générale ou collective et il doit être renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel. Le recours est partiellement admis et la cause renvoyée à l’université afin qu’elle se prononce sur le fond du litige.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4181/2021-FORMA 
ATA/320/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 29 mars 2022 
 
 
dans la cause 
 
Mesdames et Messieurs A______, B______, C______, D______, E______, F______, 
G______, H______, I______, J______, K______, L______, M______ et N______ 
représentés par Me Marc Mathey-Doret, avocat 
contre 
UNIVERSITÉ DE GENÈVE 
 


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A/4181/2021 
EN FAIT 
1) 
 
Le 10 septembre 2021, le recteur de l’Université de Genève (ci-après : 
l’université) a envoyé, notamment aux étudiants et aux collaborateurs de cette 
institution, une communication électronique portant sur « l’instauration du 
certificat Covid pour l’enseignement ». 
 
 
Le Conseil fédéral avait annoncé deux jours plus tôt un nouveau train de 
mesures pour lutter contre la pandémie de Covid-19. À quelques jours de la 
rentrée universitaire, les hautes écoles se voyaient contraintes de restreindre 
l’accueil des étudiants sur le campus, soit par l’instauration du certificat Covid 
pour les activités d’enseignement, soit par la limitation des jauges aux deux tiers 
des capacités des salles et auditoires. 
 
 
Soucieuse de préserver l’enseignement en « présentiel » et d’en garantir 
l’accès au plus grand nombre, l’université adoptait le certificat obligatoire dès le 
lundi 13 septembre 2021 pour les activités liées à l’enseignement, tout en assurant 
l’enregistrement audio ou vidéo, ou la diffusion en continu, de tous les 
enseignements pour ceux qui seraient empêchés d’y assister. Le portail pour 
l’enseignement à distance apportait toutes les précisions utiles. Les cours se 
dérouleraient ainsi en « présentiel », sauf lorsque des modalités pédagogiques 
spécifiques avaient été retenues par les enseignants, sans limite de jauge et sans 
obligation de porter un masque une fois assis. 
 
 
La présentation du certificat Covid concernait également la formation 
continue, la bibliothèque, les cafétérias ainsi que toutes les manifestations 
publiques organisées par l’université. Les activités sportives et culturelles étaient 
soumises aux règles spécifiques édictées par le Conseil fédéral. 
 
 
Pour permettre à ceux qui ne disposaient pas encore d’un certificat Covid de 
se faire vacciner simplement, l’université avait mis sur pied une campagne de 
vaccination mobile en collaboration avec les autorités sanitaires cantonales. Elle 
se déroulerait du 20 au 24 septembre 2021 directement dans les bâtiments 
universitaires, sans rendez-vous, et serait accessible à toute personne sur simple 
présentation de sa carte « multiservices ». Afin de répondre à toutes les demandes, 
les capacités d’accueil avaient été massivement augmentées. La deuxième dose 
pourrait également être administrée dans les bâtiments universitaires, du 18 au 
22 octobre 2021. 
 
 
Sans le certificat Covid, les décisions du Conseil fédéral contraignaient 
l’université à restreindre plus encore l’accès aux enseignements en « présentiel » 
et l’empêchaient de garantir des conditions d’enseignement pérennes pour le 
semestre d’automne. Cette décision avait été prise en pleine coordination avec les 
autorités sanitaires, universitaires et politiques du canton, après consultation de 


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l’ensemble des facultés et centres « interfacultaires ». Elle reflétait aussi la 
position de « swissuniversities », suivie par la majorité des hautes écoles de Suisse 
qui offraient ainsi un panorama cohérent, également attendu par les étudiants. 
Cette solution permettait à tous d’assister aux cours sur place, moyennant la 
vaccination, une guérison ou un test. 
 
 
Le rectorat était pleinement conscient de l’impact de ces mesures sur les 
activités de chacun et s’efforçait de le minimiser. Leur mise en œuvre dans 
différents domaines suscitait de nombreuses questions auxquelles l’université 
apporterait des réponses sur un site dédié. L’université s’attachait à réduire les 
incertitudes afin qu’elle puisse assumer pleinement ses missions fondamentales, 
l’enseignement, la recherche et le service à la cité. 
2) 
 
Le 11 octobre 2021, par l’intermédiaire d’un avocat, Mesdames et 
Messieurs A______, B______, C______, D______, E______, F______, 
G______, H______, I______, J______, K______, L______, M______ et 
N______ (ci-après : les étudiants) ont déposé une opposition contre « la décision 
restreignant l’accès au cours de l’Université de Genève du 10 septembre 2021 ». 
Ils ont préalablement conclu à l’accès complet au dossier, notamment au procès-
verbal de la séance au cours de laquelle la décision litigieuse avait été prise, et à 
l’octroi d’un délai pour compléter leur opposition. Principalement, ils ont conclu à 
l’annulation de cette « décision ». 
 
 
Ils ont soulevé les griefs de violation du principe de la légalité, d’atteintes 
au droit à l’éducation ainsi qu’aux principes de l’interdiction de la discrimination 
et de l’égalité de traitement. Aucune base légale ne permettait de restreindre ces 
droits fondamentaux. Le principe de la proportionnalité avait également été violé, 
tant sous l’angle de l’adéquation que de la proportionnalité au sens strict. 
3) 
 
Le 19 octobre 2021, l’université a invité le conseil des étudiants à lui 
communiquer, dans un délai de dix jours, une procuration justifiant de ses 
pouvoirs de représentation et d’une élection de domicile signée par lui-même et 
ses mandants ainsi que tout document officiel de l’université attestant du statut 
d’étudiant de ses mandants. 
4) 
 
Le 1er novembre 2021, le conseil des étudiants a transmis à l’université les 
procurations de Mme F______ et MM. D______, L______ et N______ et les 
preuves de leur immatriculation à l’université. Il sollicitait un délai 
supplémentaire pour produire les documents sollicités concernant les autres 
étudiants. 
 
 
Exiger des étudiants qu’ils apportent la preuve de leur immatriculation 
s’apparentait à du formalisme excessif, l’université tenant une liste à jour des 
étudiants inscrits en son sein. Ils complétaient par ailleurs leur opposition en 


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soulevant les griefs d’atteintes à la liberté personnelle, à la liberté de réunion et au 
droit à la formation professionnelle. 
5) 
 
Le 8 novembre 2021, l’université a déclaré l’opposition irrecevable. 
 
a. 
Le délai imparti pour produire les documents sollicités était suffisant et la 
demande de délai supplémentaire n’était pas motivée. Les oppositions formulées 
par Mmes A______, C______, E______, H______, M______, J______ et 
K______ ainsi que par MM. B______, G______ et I______ étaient ainsi 
déclarées irrecevables. Le complément d’opposition du 1er novembre 2021 devait 
être écarté de la procédure, dans la mesure où il avait été déposé en dehors du 
délai d’opposition et où les étudiants n’avaient pas été autorisés à compléter 
l’opposition. 
 
b. 
La mesure annoncée dans la communication du 10 septembre 2021 
s’adressait à l’ensemble de la communauté universitaire, soit à l’ensemble des 
étudiants et collaborateurs ainsi qu’à l’ensemble des personnes extérieures à 
l’institution susceptibles de se rendre dans les restaurants universitaires et 
d'assister à des manifestations publiques. L’introduction du certificat Covid à 
l’université visait donc un nombre indéterminé et indéterminable de personnes. 
 
 
Bien que les étudiants concluent à l’annulation de « la décision du rectorat 
restreignant l’accès à l’université du 10 septembre 2021 », il ressortait de leur 
opposition qu’ils ne contestaient que l’introduction du certificat obligatoire pour 
toutes les activités liées à l’enseignement. Les étudiants n’indiquaient pas en quoi 
la mesure visait une situation concrète et non abstraite. 
 
 
Celle-ci visait un nombre indéfini de situations, à savoir toutes les situations 
où un étudiant, un étudiant de formation continue, un auditeur ou un membre du 
personnel était confronté au certificat Covid dans le cadre des activités liées à 
l’enseignement de bachelor, de master, de doctorat et de formation continue, soit 
l’ensemble des cours dispensés à l’université. L’introduction du certificat 
obligatoire pour toutes les activités liées à l’enseignement ne revêtait ainsi pas les 
caractéristiques d’une décision générale. Elle devait être considérée comme un 
acte général et abstrait d’application de l’ordonnance sur les mesures destinées à 
lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation particulière du 23 juin 2021 
(ordonnance COVID-19 situation particulière - RS 818.101.26) et en particulier 
de ses nouveaux art. 14a et 19a, dont elle reprenait les termes. 
 
 
La voie de l’opposition n’était en conséquence pas ouverte, et les 
oppositions de Mme F______ et MM. D______, L______ et N______ étaient 
irrecevables. 
6) 
 
Par acte du 9 décembre 2021, les étudiants ont recouru contre cette décision 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre 


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administrative). Ils ont conclu, préalablement, à ce que soit ordonnée la 
production par l’université du dossier complet relatif à la décision visant à 
restreindre l’accès aux bâtiments de l’université aux seules personnes porteuses 
d’un certificat Covid, notamment le procès-verbal de la séance au cours de 
laquelle cette décision avait été prise. Principalement, ils ont conclu à l’annulation 
de cette décision et au constat de la nullité de la « décision » du 10 septembre 
2021. 
 
 
Les procurations et attestations délivrées par l’université prouvant leur statut 
d’étudiants ont été produites par Mmes F______ et J______ ainsi que 
MM. B______, D______, L______ et N______. 
 
a. 
La mesure contestée était une décision générale. 
 
 
Elle avait consisté à interdire l’accès aux bâtiments universitaires à toute 
personne qui ne détenait pas de certificat Covid. Il s’agissait d’un acte unilatéral 
déployant des effets juridiques contraignants pour les administrés, lesquels 
voyaient leurs droits et obligations substantiellement modifiés par l’instauration 
de cette mesure. L’acte visait un nombre indéterminé et indéterminable de 
personnes et devait être qualifié de décision générale. Le rectorat confondait la 
nature abstraite de l’acte avec sa nature générale. La mesure querellée réglait une 
situation particulière et déterminée, à savoir l’interdiction d’accès aux bâtiments 
de l’université, à toute personne qui ne détenait pas de certificat Covid. Le fait que 
cette mesure s’appliquait à la fois aux étudiants de bachelor, de master, aux 
doctorants ainsi qu’aux auditeurs libres n’était pas révélateur du caractère abstrait 
de l’acte mais bien de son caractère général. 
 
b. 
L’art. 16 al. 1 de la loi sur l'université du 13 juin 2008 (LU - C 1 30) 
garantissait le plein accès au cours pour les étudiants immatriculés à l’université. 
L’art. 17 al. 1 de cette loi prévoyait qu’en cas de nécessité, lorsque le nombre de 
places l’exigeait, le Conseil d’État pouvait limiter, à la demande de l’université, 
par un arrêté valable pour une seule rentrée universitaire, l’accès aux études dans 
une unité principale d’enseignement et de recherche. 
 
 
Le principe de la légalité imposait que tout acte émanant d’une autorité soit 
fondé sur une base légale et que chaque norme juridique respecte le droit 
supérieur. Partant, seule une modification de la LU, voire une modification 
constitutionnelle, permettait de restreindre la garantie consacrée à l’art. 16 LU. Or, 
tel n’était pas le cas. L’ordonnance fédérale COVID-19 situation particulière ne 
prévoyait pas de restriction d’accès aux cours des universités et hautes écoles. 
L’arrêté du Conseil d’État genevois d’application de l’ordonnance ne pouvait 
pallier l’absence de base légale dès lors qu’il s’agissait d’un acte inférieur à la loi. 
Au demeurant, l’art. 10 de cet arrêté se limitait à obliger les hautes écoles qui 
avaient retreint l’accès aux activités d’enseignement et de recherche aux 
personnes disposant d’un certificat Covid, de mettre en place une procédure 


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gratuite permettant aux personnes testées négatives d’accéder aux activités et 
infrastructures de l’institution aux mêmes conditions qu’aux porteurs dudit 
certificat. Cet arrêté n’était porteur d’aucune base légale restreignant l’accès des 
étudiants à l’université. 
 
 
La limitation de l’accès aux lieux publics tels que les discothèques, bars et 
restaurants ainsi qu’aux établissements médicaux et privés effectuant des soins 
stationnaires, aux établissements médico-sociaux ou aux établissements pour 
personnes handicapées était prévue par l’ordonnance fédérale COVID-19 situation 
particulière. Or, tel n’était pas le cas des restrictions de limitation d’accès aux 
étudiants de l’université ou autres hautes écoles. 
 
c. 
La mesure portait atteinte à la liberté personnelle. L’obligation de soit se 
faire vacciner, soit se soumettre à un test nasopharyngé ou salivaire afin d’assister 
aux cours, de se rendre à la bibliothèque ou simplement de se réunir dans les 
locaux de l’université, constituait une atteinte à l’intégrité physique et à la liberté 
de mouvement des étudiants. 
 
 
La mesure portait en outre atteinte à l’égalité de traitement. En se voyant 
exclure l’accès à l’université, les personnes non vaccinées étaient traitées de 
manière inégale dès lors qu’elles avaient renoncé à se faire vacciner pour diverses 
raisons trouvant leur origine dans leurs convictions personnelles, médicales, 
philosophiques, politiques ou encore religieuses. L’alternative consistant à 
effectuer de manière répétitive, plusieurs fois par semaine, un test nasopharyngé 
n’y changeait rien, celui-ci constituant une atteinte illicite à l’intégrité corporelle. 
 
 
La mesure portait enfin atteinte à la liberté de réunion et au droit à la 
formation professionnelle. 
 
d. 
Ces restrictions aux droits fondamentaux étaient illicites. Elles ne reposaient 
sur aucune base légale. La clause générale de police était inapplicable en l’espèce. 
 
 
L’intérêt public n’était pas explicité dans la décision querellée. Le seul motif 
avancé résidait dans « les nouvelles contraintes prévues par l’ordonnance 
COVID-19 du Conseil fédéral ». Cela ne pouvait constituer un intérêt public 
valable dès lors qu’il laissait le choix de limiter à deux tiers l’occupation des 
locaux avec obligation de porter un masque facial, soit, alternativement, de limiter 
l’entrée aux personnes titulaires d’un certificat Covid-19 ou testées négatives. On 
devinait que l’intérêt en jeu résidait dans la protection de la santé publique, 
cependant il s’agissait là d’un but trop vaste et imprécis pour justifier à lui seul les 
restrictions évoquées. Le rectorat devait préciser le but poursuivi par sa mesure 
afin de permettre une analyse des conditions auxquelles les droits fondamentaux 
pouvaient être restreints. Les étudiants devaient être en mesure de saisir en quoi 
les restrictions imposées étaient susceptibles d’atteindre l’objectif de protection de 
la santé publique assigné et quelle était la pesée des intérêts qui avait été effectuée 


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en amont, eu égard notamment à d’autres mesures envisageables, moins incisives 
et restrictives de leurs droits fondamentaux. Ils sollicitaient ainsi l’accès complet 
au dossier, notamment le procès-verbal de la séance au cours de laquelle la 
décision litigieuse avait été prise. À défaut, l’intérêt public (supposé) invoqué ne 
pouvait être que l’objet de conjectures, ce qui était insuffisant sous l’angle du 
droit d’être entendu. 
 
 
Les jeunes fréquentant l’université se situaient majoritairement dans la 
tranche d’âge des 18 à 19 ans. Il était notoire que le virus, sans pour autant le 
banaliser, n’avait qu’un potentiel délétère très limité sur cette tranche d’âge. Le 
rapport hebdomadaire sur le Covid-19 de l’office fédéral de la santé publique 
démontrait qu’il n’y avait aucune hospitalisation dans la tranche des 0-19 ans et 
une portion infime concernant la tranche d’âge des 20-39 ans. Seuls sept décès 
liés au Covid-19 avaient été dénombrés chez les moins de 30 ans depuis le début 
de la pandémie, sans que l’on sache si les jeunes concernés présentaient des 
comorbidités. 
 
 
La mesure n’était pas propre à préserver la protection de la santé publique 
dès lors que le virus circulait aussi chez les personnes vaccinées comme cela avait 
notamment été relevé par l’autorité sanitaire des États-Unis d’Amérique le 
6 août 2021, et qu’une infection ne présentait que peu de risque pour la classe 
d’âge fréquentant majoritairement l’université. D’autres mesures moins incisives 
auraient pu être prises comme la distanciation sociale ou la désinfection des 
mains. L’ordonnance COVID-19 situation particulière laissait le choix. Une 
limitation de l’occupation des amphithéâtres et des salles de cours aurait pu être 
réfléchie et mise en œuvre. Une gradation des mesures distinguant le nombre de 
participants selon le cours – ex cathedra ou séminaire – aurait en outre été 
possible. 
 
 
L’exigence d’un rapport raisonnable entre le but d’intérêt public poursuivi et 
les intérêts privés n’était pas satisfaite. Dans le milieu professionnel, de telles 
mesures n’avaient pas été adoptées. Le télétravail n’avait pas été rendu obligatoire 
et l’employeur n’avait pas le droit d’exiger la présentation d’un certificat Covid 
pour laisser à ses employés l’accès à leur poste de travail. 
7) 
 
L’université a principalement conclu à l’irrecevabilité du recours et, 
subsidiairement, à son rejet. 
 
 
Depuis le 8 décembre 2021 à Genève et le 20 décembre 2021 dans toute la 
Suisse, les hautes écoles, y compris l’université, avaient l’obligation d’introduire 
le certificat Covid-19 pour toute personne souhaitant assister et/ou participer à des 
cours de formation ou formation continue. Un nouvel arrêté du Conseil d’État et 
une nouvelle ordonnance fédérale en avaient décidé ainsi. Les hautes écoles 
n’avaient plus la possibilité d’opter pour le remplissage des locaux aux deux tiers 
de leur capacité avec obligation du port du masque en lieu et place du certificat 


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Covid-19. Si les étudiants disposaient d’un intérêt actuel à recourir contre la 
décision litigieuse jusqu’au 8 décembre 2021, tel n’était plus le cas depuis le 8 
décembre 2021. Le recours devait en conséquence être déclaré irrecevable, voire 
sans objet. 
 
 
L’introduction du certificat Covid-19 pour toutes les activités liées à 
l’enseignement ne revêtait pas les caractéristiques d’une décision générale. Elle 
constituait un acte général et abstrait d’application de l’ordonnance COVID-19 
situation particulière du 8 septembre 2021. L’obligation visait l’accès aux cours, y 
compris la formation continue, aux bibliothèques, aux cafétérias et aux 
manifestations publiques. La mesure ne réglait donc pas une situation particulière 
et déterminée et n’était pas comparable à l’arrêt du Tribunal fédéral cité par les 
étudiants. Ladite mesure n’étant pas une décision, l’irrecevabilité des oppositions 
devait être confirmée. 
8) 
 
Dans leur réplique, les étudiants ont relevé que leur avocat avait sollicité de 
l’université un délai pour produire des procurations supplémentaires. Celle-ci 
n’avait pas daigné lui répondre avant de rendre sa décision. Ils produisaient les 
procurations de Mme A______ et M. G______ et les attestations délivrées par 
l’intimée prouvant leur statut d’étudiants. 
 
 
Ils conservaient un intérêt actuel même si le Conseil d’État avait, le 
8 décembre 2021, modifié son arrêté en rendant le certificat Covid-19 obligatoire 
pour toute personne souhaitant se rendre dans les bâtiments de l’université, 
obligation en outre adoptée sur le plan fédéral le 20 décembre 2021. La base 
légale dont se prévalait l’université était insuffisante, et les griefs à leurs droits 
fondamentaux devaient être examinés. La question litigieuse, à savoir la licéité de 
la mesure adoptée le 10 septembre 2021, était susceptible de se reproduire. Les 
règles adoptées étaient constamment en mouvement et variaient en fonction de la 
situation épidémiologique, au mépris de toute sécurité du droit. Le contrôle de la 
légalité de la mesure devait donc être possible. Une cinquième vague devait être 
anticipée, et l’université pouvait être amenée à prendre des mesures du même type 
que celle contestée. 
9) 
 
Les parties ont ensuite été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente 
(art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ -
 E 2 05). 
2) 
 
Est litigieuse la question de savoir si l’université a, à juste titre, déclaré 
irrecevable l’opposition formée devant elle le 11 octobre 2021. 


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3) 
 
Les recourants sollicitent la production, par l’intimée, du dossier complet 
relatif à la décision litigieuse, notamment le procès-verbal de la séance au cours 
de laquelle cette décision a été prise. 
 
a. 
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), repris par l'art. 41 LPA, le 
droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des 
preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre 
(ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 ; 138 V 125 consid. 2.1). 
 
b. 
Dans la mesure où l’acte d’instruction sollicité est inutile en raison de ce qui 
suit, il ne sera pas donné suite à la demande des recourants. 
4) 
 
L’intimée soutient que le recours est irrecevable, l’intérêt pour recourir 
faisant défaut car, depuis le 8 décembre 2021 à Genève et le 20 décembre 2021 au 
niveau fédéral, elle avait l’obligation d’introduire le certificat Covid-19. 
 
a. 
L’art. 19a de l’ordonnance COVID-19 situation particulière a eu une 
nouvelle teneur, applicable dès le 20 décembre 2021. Il prévoyait, dans un alinéa 
unique, que : l’accès devait être limité aux personnes disposant d’un certificat de 
vaccination, de guérison ou de test pour les offres et activités de formation et de 
formation continue dont les activités d’enseignement et de recherche du bachelor, 
du master et du doctorat et examens dans les institutions du domaine des hautes 
écoles (let. a). 
 
 
Au niveau cantonal, le 8 décembre 2021, le Conseil d’État a modifié l’arrêté 
d’application de l’ordonnance COVID-19 situation particulière qu’il avait adopté 
le 1er novembre 2020 en ce sens que, selon son art. 10, dans les institutions 
dispensant un enseignement relevant du degré tertiaire A (hautes écoles), seules 
les personnes disposant d’un certificat COVID-19 ou testées négatives selon la 
procédure visée aux alinéas 3 et 4 avaient accès aux lieux d’enseignement et de 
recherche ainsi qu’aux infrastructures de l’institution telles que bibliothèque ou 
cafétéria. 
 
b. 
Aux termes de l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la 
procédure ayant abouti à la décision attaquée (let. a), ainsi que toute personne qui 
est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de 
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. b). Les let. a et b de cette 
disposition doivent se lire en parallèle. Ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir 
un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, 
même s'il était partie à la procédure de première instance (ATA/1392/2021 du 
21 décembre 2021 consid. 2a et les références citées). 


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c. 
Pour disposer d'un intérêt digne de protection, le recourant doit disposer 
d'un intérêt actuel et pratique à l'admission du recours (ATF 135 I 79 consid. 1 ; 
134 II 120 consid. 2 ; ATA/376/2021 du 30 mars 2021 consid. 4b et les références 
citées). Un intérêt seulement indirect à l'annulation ou à la modification de la 
décision attaquée n'est pas suffisant (ATF 138 V 292 consid. 4 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_665/2013 du 24 mars 2014 consid. 3.1). 
 
 
La qualité pour recourir contre une décision générale en vertu de l’art 89 
al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) 
n’est ouverte qu’aux personnes qui ont un intérêt concret et actuel digne de 
protection à l’annulation de ladite décision (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_779/2015 du 8 août 2016). 
 
d. 
Il est toutefois exceptionnellement renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel 
lorsque cette condition de recours fait obstacle au contrôle de légalité d’un acte 
qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, 
en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait 
ainsi toujours à la censure de l’autorité de recours (ATF 140 IV 74 consid. 1.3 ; 
139 I 206 consid. 1.1 ; ATA/1443/2020 du 18 août 2020 consid. 4c et les arrêts 
cités ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit., p. 734 n. 2086 ; 
François 
BELLANGER, 
La 
qualité 
pour 
recourir, 
in 
François 
BELLANGER/Thierry TANQUEREL, Le contentieux administratif, 2013, p. 
121) ou lorsqu’une décision n’est pas susceptible de se renouveler mais que les 
intérêts des recourants sont particulièrement touchés avec des effets qui vont 
perdurer (ATF 136 II 101 ; 135 I 79). Cela étant, l’obligation d’entrer en matière 
sur un recours, dans certaines circonstances, nonobstant l’absence d’un intérêt 
actuel, ne saurait avoir pour effet de créer une voie de recours non prévue par le 
droit cantonal (ATF 135 I 79 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_133/2009 du 
4 juin 2009 consid. 3). 
 
e. 
En l’espèce, la communication litigieuse n’a plus de raison d’être, les 
restrictions d’accès aux hautes écoles ayant été depuis lors levées. Cette mesure 
pourrait toutefois se reproduire à l’avenir du fait, notamment, que le virus du 
Covid-19 est toujours en circulation au sein de la population en Suisse, y compris 
à Genève. Le contrôle de la légalité de cette mesure, susceptible de porter atteinte 
aux droits fondamentaux des étudiants, se justifie également du fait que, la 
situation épidémiologique évoluant rapidement, les autorités sont amenées à 
modifier régulièrement les règles qui n’ont de ce fait qu’un effet limité dans le 
temps. C’est d’ailleurs ce qui est survenu en l’espèce. 
 
 
Il doit en conséquence être renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel. 
5) 
 
Les étudiants soutiennent que la communication litigieuse est une décision 
générale, de sorte que leur opposition était recevable. 


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a. 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). En droit genevois, la notion 
de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure 
administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également 
valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption 
n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, 
opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique 
et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou 
certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 
24 septembre 2020 consid. 5.2 ; 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 
ATA/1199/2019 du 30 juillet 2019 consid. 4b ; Thierry TANQUEREL, Manuel 
de droit administratif, 2ème éd., 2018, p. 279 ss n. 783 ss). 
 
 
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir 
un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/1024/2020 du 13 octobre 2020 
consid. 3d et les arrêts cités). 
 
b. 
Les directives sont des ordonnances administratives dont les destinataires 
sont ceux qui sont chargés de l’exécution d’une tâche publique, et non les 
administrés. Ne sont pas des décisions les actes internes ou d'organisation, qui 
visent les situations à l'intérieur de l'administration ; il peut y avoir des effets 
juridiques, mais ce n'en est pas l'objet. C'est pourquoi ils ne sont en règle générale 
pas susceptibles de recours. Deux critères permettent ainsi de distinguer une 
décision d'un acte interne : celui-ci n'a pas pour objet de régler la situation 
juridique d'un sujet de droit en tant que tel et le destinataire en est l'administration 
elle-même dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8D_2/2018 du 21 février 2019 consid. 6.2). 
 
c. 
Certaines décisions sont qualifiées de générales ou collectives selon les 
auteurs. Il s'agit d'actes hybrides qui, comme une décision particulière, régissent 
une situation déterminée, mais qui, à l'instar d'une norme légale, s'adressent à un 
nombre important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées. Ils 
ont vocation à s'appliquer directement à la majorité des intéressés potentiels en 
fonction d'une situation de fait suffisamment concrète, sans qu'il ne soit besoin de 
les mettre en œuvre au moyen d'un autre acte de l'autorité (ATF 134 II 272 ; 
ATA/606/2019 du 12 avril 2019 consid. 2c ; Thierry TANQUEREL, op. cit., 
p. 289 n. 809 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 


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3ème éd., 2011, p. 200 et ss). Les décisions collectives sont celles dont les 
destinataires 
sont 
en 
nombre 
indéterminé, 
mais 
dans 
une 
situation 
individuelle/concrète ; elles portent sur un objet déterminé, à raison duquel sont 
fixés les droits ou obligations d’un nombre inconnu de destinataires. La 
distinction d’avec une norme n’est pas toujours aisée, lorsque l’acte à qualifier 
définit ses effets en se référant à un cadre, territorial ou temporel, limité – ainsi 
d’un régime applicable une fois dans l’année seulement et dans une région 
précisément circonscrite. Le critère le plus adéquat est celui de l’immédiateté de la 
définition que cet acte donne de la situation régie. Si le sens de l’acte est de poser 
les critères auxquels est liée la survenance de conséquences juridiques, il indique 
ainsi un champ d’application, et il s’agit d’une norme. Si, au contraire, l’acte 
désigne exclusivement et directement une ou plusieurs situations précises pour en 
faire le fondement direct d’un droit ou une obligation, c’est cette situation qui 
reçoit ainsi un régime juridique, et on se trouve en présence d’une décision (Pierre 
MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 200 - 201). A ainsi été considéré comme tel 
un arrêté suspendant l'augmentation du traitement du personnel d'un canton 
pendant une année scolaire déterminée (ATF 125 I 313 consid. 2a), une 
réglementation locale du trafic (ATF 126 IV 48 consid. 2a) ou encore une 
directive municipale relative au bruit de tirs durant une fête (ATF 126 II 300 
consid. 1a). 
 
 
Du point de vue de la protection juridique, une décision générale est 
assimilée aux décisions administratives individuelles quant à la possibilité 
d'interjeter un recours direct contre elles (ATF 126 II 300 consid. 1 ; 125 I 313 
consid. 2b ; 112 Ib 249 consid. 2b). Elle doit également pouvoir faire l'objet d'un 
contrôle préjudiciel à l'occasion d'un acte d’application (ATF 134 II 272 consid. 
3.3 ; ATA/606/2019 précité consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 279 n. 
810 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 202). 
 
6) 
En l’espèce, la communication litigieuse imposait, dès le 13 septembre 
2021, la présentation du certificat Covid-19 pour accéder aux activités liées à 
l’enseignement ou à la formation continue, aux bibliothèques, aux cafétérias ou 
encore à toutes les manifestations publiques organisées par elle. Les droits et 
obligations des personnes qui jusqu’alors accédaient sans autre à ces activités ou à 
ces lieux ont ainsi été modifiés, dès lors qu’elles devaient, pour accéder aux lieux 
et activités précités, justifier de leur statut vaccinal, de leur guérison ou du résultat 
négatif de leur test. L’université soutient que la mesure en cause ne réglait pas une 
situation particulière et déterminée du fait que l’obligation visait l’accès à une 
variété de lieux et d’activités. Elle perd toutefois de vue que cette variété de lieux 
et d’activités était circonscrite au seul campus universitaire et que les accès 
concernés par la mesure en cause ont été énoncés exhaustivement. Pour le reste, le 
nombre de personnes potentiellement concernées par cette mesure était important 
et il n’était pas possible de le déterminer de façon précise. 


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Il convient également de prendre en compte les éléments suivants : selon 
l’art. 19a de l’ordonnance COVID-19 situation particulière, dans sa version 
applicable dès le 13 septembre 2021, si le canton ou une institution du domaine 
des hautes écoles restreignait l’accès aux activités d’enseignement et de recherche 
du bachelor, du master et du doctorat aux personnes disposant d’un certificat, 
aucune restriction prévue par cette ordonnance ne s’appliquait, hormis l’obligation 
d’élaborer et de mettre en œuvre un plan de protection conformément à 
l’art. 10 al. 3 (al. 1). Si l’accès aux activités d’enseignement et de recherche au 
sens de l’al. 1 n’était pas limité, les dispositions suivantes s’appliquaient : les 
locaux pouvaient être remplis aux deux tiers de leur capacité au maximum (let. 
a) ; l’obligation de porter un masque facial était régie par l’art. 6 ; de plus, la 
distance requise devait autant que possible être respectée (let. b ; al. 2). 
 
 
Ainsi, avant d’adresser la communication litigieuse à l’ensemble des 
personnes concernées, l’université a effectué un choix entre les deux mesures 
possibles proposées par l’art 19a de l’ordonnance COVID-19 dans sa version 
applicable dès le 13 septembre 2021. Elle a procédé à une évaluation de la 
situation, choisi de préserver l’enseignement sur place et décidé de réserver 
l’accès au campus aux seules personnes disposant d’un certificat Covid-19 plutôt 
que de limiter le remplissage des locaux avec obligation du port du masque et le 
respect des distances dites sociales. Dans l’esprit des rédacteurs de la 
communication litigieuse, sa qualification ne faisait d’ailleurs que peu de doutes 
puisqu’il en ressort, au 2ème paragraphe de la page 2, que « Cette décision a été 
prise en pleine coordination avec les autorités sanitaires (…) ». 
 
 
Il découle de ce qui précède que la communication litigieuse doit être 
qualifiée de décision générale. Partant, l’intimée ne pouvait déclarer irrecevable 
l’opposition formée contre cette décision. 
 
 
Le recours est donc fondé sur ce point. 
7) 
 
L’intimée conclut à la confirmation de la décision litigieuse en ce qui 
concerne l’irrecevabilité de l’opposition formée par les étudiants pour lesquels 
leur mandataire n’a pas justifié de ses pouvoirs de représentation. 
 
a. 
Selon l’art. 9 al. 2 LPA, sur demande, le représentant doit justifier ses 
pouvoirs par une procuration écrite. Dans un arrêt ATA/81/2008 du 19 février 
2008, le Tribunal administratif, dont les compétences ont été reprises par la 
chambre de céans, a précisé que selon une jurisprudence constante, le recours était 
déclaré irrecevable lorsque les parties auxquelles il était demandé de déposer une 
procuration en faveur de leur conseil ne le faisaient pas dans le délai imparti. 
 
 
Le formalisme excessif, prohibé par l’art. 29 al. 1 Cst., est réalisé lorsque la 
stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de 
protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la 


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réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux 
tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 II 244 consid. 2.4.2). 
 
b. 
En l’espèce, les recourants ont sollicité, dans le délai imparti, un délai 
supplémentaire pour déposer les procurations et attestations manquantes devant 
l’autorité intimée. Celle-ci ne soutient pas qu’elle éprouvait des doutes sur la 
qualité d’étudiants des opposants – qu’elle était au demeurant aisément à même de 
vérifier elle-même – ni sur les pouvoirs de représentation conférés à leur conseil. 
Par ailleurs, les étudiants qui n’avaient pas produit les documents manquants ont 
expressément sollicité un délai complémentaire pour les produire. Dans ces 
circonstances, l’intimée doit se voir reprocher d’avoir commis un formalisme 
excessif en déclarant, sans permettre aux intéressés de produire les documents 
manquants, irrecevable leur opposition. 
 
 
Le recours est ainsi également fondé sur ce point. 
8) 
 
Les recourants concluent à la nullité de la décision générale du 
10 septembre 2021. 
 
a. 
La nullité d’une décision ne peut être admise qu'exceptionnellement. Elle 
n'est reconnue que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, s'il 
est manifeste ou du moins facilement décelable, et si en outre, la constatation de la 
nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Ces conditions sont 
cumulatives et elles ont pour conséquence que la nullité n'est que très rarement 
admise (ATF 132 II 21 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_270/2011 du 
29 août 2011 consid. 5.1). Entrent avant tout en considération comme motifs de 
nullité l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité appelée à statuer, 
ainsi qu'une erreur manifeste de procédure (ATF 129 I 361 consid. 2.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 6B_354/2015 du 20 janvier 2016 consid. 4.1) 
 
b. 
En l’occurrence, les atteintes aux principes constitutionnels et aux libertés 
fondamentales dont se plaignent les recourants méritent un examen attentif. 
Toutefois, il n’apparaît pas que la décision du 10 septembre 2021 aurait été rendue 
par une autorité incompétente à raison de la matière ou qu’elle serait entachée 
d’un vice de procédure la rendant nulle. Les recourants ne le soutiennent d’ailleurs 
pas. 
 
 
Il appartiendra à l’autorité intimée d’examiner les griefs soulevés devant 
elle, en particulier ceux relatifs aux droits fondamentaux dont se prévalent les 
recourants. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis, la décision sur 
opposition annulée et la cause renvoyée à l’intimée afin qu’elle se prononce sur le 
fond du litige. 


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9) 
 
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA). Une 
indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée aux étudiants, pris 
solidairement, qui y ont conclu, à la charge de l’université (art. 87 al. 2 LPA) 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 9 décembre 2021 par Mesdames et Messieurs 
Ana A______, B______, C______, D______, E______, F______, G______, 
Gaia H______, I______, J______, K______, L______, M______ et N______ contre la 
décision de l’Université de Genève du 8 novembre 2021 ; 
au fond : 
l’admet partiellement, annule la décision du 8 novembre 2021 et renvoie la cause à 
l’Université de Genève pour nouvelle décision ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à Mesdames et Messieurs A______, 
B______, C______, D______, E______, F______, G______, H______, I______, 
J______, K______, L______, M______ et N______, pris solidairement, à la charge de 
l’Université de Genève ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Marc Mathey-Doret, avocat des recourants, ainsi qu'à 
l'Université de Genève. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, 
Mme McGregor et M. Mascotto, juges. 


- 16/16 - 
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Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. Michel 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :