ge_gerichte · ATA/36/2001 · 2001-01-23 · fr

Résumé:
 L'art. 26 al.2 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations familiales dispose d'une base légale.
Toutefois, le délai imparti aux caisses au 31.12.99 pour effectuer le versement direct viole l'art. 44 al.2 LAF qui institue un délai de 5 ans.
Les caisses d'AF sont ainsi tenues de verser les AF directement aux salariés et non plus aux employeurs.
Les conditions d'une dérogation ne sont en l'espèce pas remplies, notamment le taux des bénéficiaires étrangers étant inférieur à la moyenne de la caisse cantonale.

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/263/2000-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 23 janvier 2001 
 
 
dans la cause 
 
CAISSE DE COMPENSATION POUR L'ALLOCATION FAMILIALES DE 
L'INDUSTRIE HORLOGÈRE 
représentée par Me Jacques Bonvin, avocat 
 
et 
 
UNION DES FABRICANTS D'HORLOGERIE DE GENEVE, VAUD ET VALAIS 
représentée par Me Jacques Bonvin, avocat 
 
 
 
contre 
 
 
 
CONSEIL D'ETAT 
représenté par Me Bernard Ziegler, avocat 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/263/2000-CE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
L'Union des fabricants d'horlogerie de Genève, 
Vaud et Valais (ci-après : l'UFGVV) est une association 
au sens des articles 60 et suivants du Code civil suisse 
représentant les intérêts des fabricants d'horlogerie 
établis dans les cantons de Genève, Vaud et Valais, et 
ayant son siège à Genève. 
 
 
 
Elle a pour but la défense des intérêts des 
fabricants d'horlogerie. 
 
 
 
Elle compte parmi ses membres la presque totalité 
des fabricants horlogers établis dans ces trois cantons. 
 
2. 
La 
Caisse 
de 
compensation 
pour 
allocations 
familiales de l'industrie horlogère (ci-après : caisse 
ALFA), est une association au sens des articles 60 et 
suivants du Code civil suisse, fondée en 1942 par 
l'industrie horlogère suisse, et ayant son siège à la 
Chaux-de-Fonds (NE). 
 
 
 
Dans leur teneur en vigueur depuis 1999, les 
statuts de la caisse ALFA indiquent pour but "le 
versement d'allocations familiales aux salariés(es) des 
industries horlogères et microtechniques suisses. La 
Caisse opère la compensation des dépenses et des recettes 
faites à ce titre (art. 3)". 
 
 
 
Selon l'article 26 des statuts, les allocations 
sont versées, sur demande écrite des travailleurs, par la 
caisse ou directement par l'employeur sur décision de la 
caisse. 
 
 
 
Selon l'article 27 des statuts, les allocations 
sont financées par les contributions versées chaque mois 
par les membres, et correspondant à un pourcentage de la 
masse salariale soumise à l'AVS fixé par l'Assemblée 
générale de la caisse ALFA. Lorsque l'employeur verse 
directement les allocations à ses travailleurs, l'article 
29 alinéa 1 des statuts lui prescrit de remettre chaque 
mois à la caisse un relevé de ces versements, en lieu et 
place des contributions. 
 
 
 
Un règlement d'exécution de la caisse ALFA du 1er 
janvier 1992 détaille les conditions et les modalités du 
versement 
des 
allocations 
familiales. 
Le 
règlement 


 
 - 3 - 
 
 
 
prévoit le principe du versement par l'employeur au nom 
de la caisse des allocations de ménage (article 10), pour 
enfant 
(article 
24), 
de 
formation 
professionnelle 
(article 41), de naissance et d'accueil (articles 45 et 
51). Le règlement réserve néanmoins à chaque fois le cas 
où 
la 
législation 
cantonale 
prévoit 
le 
paiement 
directement par la caisse. 
 
3. 
La Convention patronale de l'industrie horlogère 
suisse est une association au sens de articles 60 et 
suivants du Code civil suisse. Elle défend les intérêts 
des employeurs dans le secteur de l'horlogerie et 
comprend parmi ses membres l'UFGVV. 
 
 
 
Avec 
le 
syndicat 
de 
l'industrie, 
de 
la 
construction et des services FTMH, elle a conclu le 1er 
janvier 1997 une convention collective de travail (ci-
après : la CCT) disposant à son article 18 que les 
allocations familiales relèvent exclusivement d'accords 
passés entre les parties contractantes (alinéa 1). 
 
 
 
Par ailleurs, les montants des allocations sont 
fixés de façon uniforme (alinéa 2), et ascendent à 
(alinéa 3) : 
 
 
- allocation de ménage : CHF 60.- par mois; 
 
- allocation pour enfant (en Suisse et à l'étranger) : 
CHF 200.- par mois et par enfant; 
 
- allocation de formation professionnelle : CHF 240.- 
par mois, servie jusqu'à 25 ans révolus; 
 
- allocation de naissance : CHF 1'000.-. 
 
 
 
La caisse ALFA est en outre chargée d'assurer la 
compensation des charges imposées aux employeurs par le 
versement de ces allocations (alinéa 4). 
 
4. 
Le Grand Conseil du canton de Genève a adopté le 
1er mars 1996 une nouvelle loi sur les allocations 
familiales (J 5 10; ci-après : LAF), laquelle est entrée 
en vigueur le 1er janvier 1997. 
 
 
 
La loi prévoit, aux articles 4 et 8, le versement 
des allocations suivantes : 
 
 
 
- allocation pour enfant de moins de 15 ans : CHF 170.- 
par mois; 
 
- allocation pour enfant de plus de 15 ans : CHF 220.- 
par mois; 


 
 - 4 - 
 
 
 
 
- allocation de naissance ou d'accueil : CHF 1'000.-. 
 
 
 
Sous la note marginale "paiement des allocations", 
l'article 11 LAF dispose encore que : 
 
 
 
"1 Les allocations familiales sont payées, en 
général, au bénéficiaire. 
 
 
 
 
 
2 Les allocations peuvent être payées, sur demande 
motivée, à un tiers ou à une autorité si le bénéficiaire 
ne les utilise pas ou risque de ne pas les utiliser pour 
l'entretien de l'enfant". 
 
 
 
Quant à l'article 21 LAF, figurant en tête du 
chapitre IV intitulé "tâches des caisses d'allocations 
familiales", il prévoit que : 
 
 
 
 
"Les 
caisses 
fixent 
et 
perçoivent 
les 
contributions dues par leurs affiliés, déterminent et 
paient 
les 
allocations 
familiales 
conformément 
aux 
dispositions de la présente loi. Elles participent, dans 
les limites de la loi, à la compensation partielle des 
charges et contrôlent que quiconque est soumis à la loi 
se conforme aux prescriptions". 
 
5. 
Le Conseil d'État du canton de Genève (ci-après : 
le 
Conseil 
d'État) 
a 
doté 
la 
loi 
d'un 
règlement 
d'exécution du 15 août 1996 (J 5 10.01; ci-après : 
RELAF), également entré en vigueur le 1er janvier 1997. 
 
 
 
Sous 
la 
note 
marginale 
"droit 
transitoire", 
l'article 26 RELAF dispose ce qui suit : 
 
 
 
 
"Les caisses d'allocations familiales qui, avant 
l'entrée en vigueur de la loi, versaient aux employeurs 
les allocations destinées aux salariés disposent d'un 
délai jusqu'au 31 décembre 1999 pour se conformer aux 
exigences des articles 11 et 21 de la loi". 
 
 
 
Un second alinéa a été ajouté le 17 novembre 1999, 
et est entré en vigueur le 25 novembre 1999. Il dispose 
que : 
 
 
 
 
"Le Conseil d'État peut, à titre exceptionnel et 
sur demande écrite dûment motivée, autoriser une caisse 
d'allocations familiales à continuer le versement aux 
employeurs des allocations destinées aux salariés, après 
l'échéance fixée à l'alinéa 1". 


 
 - 5 - 
 
 
 
 
6. 
Par courrier du 2 décembre 1999, l'UFGVV et la 
caisse 
ALFA 
ont 
sollicité 
du 
Conseil 
d'État 
une 
dérogation à l'obligation pour la caisse ALFA de verser 
elle-même les allocations, en application de l'article 26 
alinéa 2 du règlement. 
 
 
 
Elles ont invoqué la CCT, et indiqué qu'une grande 
majorité de leurs affiliés genevois étaient favorables à 
la poursuite de la pratique traditionnelle, qui voyait 
les employeurs verser eux-mêmes les allocations aux 
travailleurs. 
 
 
 
Elles 
ont 
mis 
en 
relief 
le 
caractère 
plus 
favorable des prestations prévues par la CCT, et souligné 
l'importance, pour les employeurs et sous l'angle de la 
paix du travail, de pouvoir faire figurer ces dernières 
sur les fiches de paie des salariés. 
 
 
 
Enfin, elles ont évoqué l'explosion des coûts 
administratifs 
qu'entraînerait 
la 
conformation 
aux 
prescriptions de la loi, eu égard notamment au calcul par 
les employeurs des autres avantages prévus par la CCT en 
relation avec les allocations familiales, et de l'impôt à 
la 
source 
sur 
une 
masse 
salariale 
comprenant 
les 
allocations familiales. 
 
7. 
Par courriers du 3 décembre au Conseil d'État, 
quatre fabricants d'horlogerie à Genève, soit CHOPARD & 
Cie SA, PATEK PHILIPPE S.A., MONTRES ROLEX S.A. et 
VENDÔME LUXURY GROUP S.A. GENÈVE, ont appuyé la démarche 
de l'UFGVV et de la caisse ALFA. 
 
8. 
Par 
décision 
du 
2 
février 
2000, 
reçue 
le 
lendemain, 
le 
Conseil 
d'État 
a 
rejeté 
la 
demande 
présentée par l'UFGVV et la caisse ALFA. 
 
 
 
Les critères déterminants pour l'octroi d'une 
dérogation étaient notamment : 
 
 
- un taux élevé de rotation du personnel; 
 
- une forte proportion du personnel en activité du 
courte durée; 
 
- une 
forte 
proportion 
du 
personnel 
domicilié 
à 
l'étranger. 
 
 
 
Dans le cas d'espèce, aucune de ces conditions 
n'était 
réalisée. 
Quant 
à 
l'augmentation 
des 
frais 
d'administration, elle ne pouvait être retenue, des 


 
 - 6 - 
 
 
 
mesures d'organisation adéquates pouvant être prises pour 
y remédier. 
 
9. 
Par 
acte 
déposé 
au 
greffe 
du 
Tribunal 
administratif le 6 mars 2000, l'UFGVV et la caisse ALFA 
ont recouru contre la décision du Conseil d'État. 
 
 
 
L'article 26 alinéa 2 du règlement violait le 
droit supérieur et devait être tenu pour nul. 
 
 
 
Le Conseil d'État avait en outre abusé de son 
pouvoir d'appréciation : il n'avait pas examiné toutes 
les circonstances pertinentes; la décision violait le 
principe d'égalité de traitement ainsi que le principe de 
proportionnalité. 
 
 
 
En effet, les entreprises genevoises affiliées à 
la caisse ALFA comptaient une forte proportion de 
travailleurs domiciliés à l'étranger, qui dépassait les 
30%, et même les 50% si on tenait compte des travailleurs 
domiciliés dans les autres cantons. La caisse ALFA était 
active dans 16 cantons différents, et plusieurs des 
entreprises affiliées étaient actives dans différents 
cantons. 
L'explosion 
redoutée 
des 
coûts 
de 
gestion 
heurtait la loi, qui fixait un plafond à 7% dans 
l'intérêt des bénéficiaires. 
 
 
 
Enfin, en fondant sa décision sur des critères que 
les recourantes ne pouvaient déduire de la loi, le 
Conseil d'État avait violé leur droit d'être entendues. 
 
10. 
Le Conseil d'État, s'exprimant par la voix du 
Conseiller d'État présidant le Département de l'action 
sociale et de la santé, s'est opposé au recours. 
 
 
 
L'obligation pour les caisses de verser elles-
mêmes les allocations familiales découlait clairement de 
la loi. 
 
 
 
Le Conseil d'État n'avait pas, au surplus, abusé 
de son pouvoir d'appréciation. Certes, les circonstances 
évoquées dans sa décision ne constituaient pas une liste 
exhaustive, et les recourantes pouvaient valablement 
fonder leur demande sur d'autres critères. Mais en 
l'espèce, 
l'augmentation 
des 
coûts 
administratifs 
frappait également toutes les caisses. Quant à l'argument 
de la paix du travail, si le Conseil d'État y avait été 
sensible, il ne pouvait y donner suite sans peine de 
contrevenir 
à 
la 
lettre 
de 
la 
loi, 
ainsi 
qu'aux 


 
 - 7 - 
 
 
 
intentions du législateur. 
 
 
 
Enfin, il était exact que le Conseil d'État avait 
accordé une dérogation à une entreprise dont le taux 
élevé 
de 
travailleurs 
domiciliés 
à 
l'étranger 
se 
combinait avec de très brèves périodes d'activité (de un 
jour à un mois). Mais ce cas se différenciait notablement 
de celui des recourantes. Dans le même ordre d'idées, la 
proportion 
des 
travailleurs 
frontaliers 
parmi 
les 
récipiendaires 
de 
la 
caisse 
cantonale 
d'allocations 
familiales avoisinait les 45%, un taux bien supérieur à 
celui mis en avant par les recourantes. 
 
11. 
Les parties ont procédé à un nouvel échange 
d'écritures, les 9 juin respectivement 1er septembre 
2000. Il sera revenu en tant que besoin sur leur 
argumentation dans les considérants en droit. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. 
Enfin, 
les 
recourantes 
se 
plaignent 
d'une 
violation de leur droit d'être entendues, 
 
 
a. 
Le 
droit 
d'être 
entendu 
est 
une 
garantie 
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation 
doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, 
indépendamment des chances de succès du recours sur le 
fond (ATF 120 Ib 379 consid. 3b p. 383; 119 Ia 136 
consid. 2b p. 138 et les arrêts cités). Tel qu'il est 
garanti par l'article 29 alinéa 2 Cst., le droit d'être 
entendu comprend en particulier le droit pour l'intéressé 
d'offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance 
du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres 
de preuves pertinentes, de participer à l'administration 
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer 
sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer 
sur la décision à rendre (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55; 
119 Ia 136 consid. 2d p. 139; 118 Ia 17 consid. 1c p. 19; 
116 Ia 94 consid. 3b p. 99; 115 Ia 8 consid. 2b p. 11). 
Le droit de faire administrer des preuves n'empêche pas 
cependant 
le 
juge 
de 
procéder 
à 
une 
appréciation 


 
 - 8 - 
 
 
 
anticipée des preuves qui lui sont offertes, s'il a la 
certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son 
opinion (ATF 120 Ib 224 consid. 2b p. 229 et les arrêts 
cités). 
 
 
 
Dans une procédure administrative, le droit d'être 
entendu 
découlant 
de 
l'article 
29 
alinéa 
2 
Cst. 
n'implique pas le droit d'être entendu oralement (ATF 114 
Ib 244 consid. 3 p. 246; 109 Ia 177 consid. 3 p. 178; 108 
Ia 
188 
consid. 
2a 
p. 
191; 
KÖLZ/HÄNER, 
Verwaltungsverfahren 
und 
Verwaltungsrechtspflege 
des 
Bundes, Zurich 1993, n. 55). La même règle est d'ailleurs 
contenue à l'article 41 LPA. 
 
 
 
Selon la jurisprudence, une violation du droit 
d'être entendu commise par l'instance inférieure est 
considérée comme réparée lorsque l'intéressé a la faculté 
de se faire entendre en instance supérieure par une 
autorité ayant un pouvoir d'examen et de décision aussi 
étendu que l'autorité inférieure (ATF 118 Ib 269 consid. 
3a pp. 275-276; 116 Ia 94 consid. 2 pp. 95-97 et les 
références citées). 
 
 
b. 
En l'espèce, les recourantes ont pu faire valoir 
devant le Conseil d'Etat plusieurs facteurs à l'appui de 
leur demande de dérogation. 
 
 
 
Contrairement 
à 
ce 
que 
soutiennent 
les 
recourantes, il n'appartenait pas au Conseil d'État de 
rechercher d'autres motifs à l'appui de leur requête. 
 
 
 
Les recourantes ne soutiennent d'ailleurs pas que 
le taux de rotation était élevé et la durée d'emploi très 
courte chez leurs bénéficiaires. Elles allèguent que le 
taux de travailleurs domiciliés à l'étranger s'élève à 
plus de 30%, et même à 50% si l'on prend en compte les 
travailleurs domiciliés dans d'autres cantons. Toutefois, 
ce dernier argument n'est pas décisif, comme il a été vu 
plus haut. 
 
 
 
Enfin, les recourantes ont pu, devant le tribunal 
de céans, déployer toute leur argumentation et réparer 
ainsi le cas échéant une éventuelle violation du droit 
d'être entendu. 
 
3. 
A titre préjudiciel, les recourantes reprochent à 
l'article 26 alinéa 2 du règlement d'exécution de la loi 
sur les allocations familiales, du 15 août 1996 (J 5 
10.01; ci-après : RELAF), d'être dépourvu de base légale. 


 
 - 9 - 
 
 
 
Le Conseil d'État ne pourrait ni contraindre ni dispenser 
les administrés d'une obligation ne figurant pas dans la 
loi. 
 
 
a. 
Le sens premier du principe de la légalité est que 
l'ensemble 
de 
l'activité 
étatique 
doit 
normalement 
reposer sur la loi. Il vise surtout l'administration, qui 
a des moyens et des pouvoirs considérables. En exigeant 
que l'activité administrative  les ordonnances et les 
décisions  trouve un fondement dans la loi, le principe 
de la légalité permet au juge de contrôler cette activité 
et de la soumettre aux règles de forme et de fond 
édictées par le législateur (A. AUER, G. MALINVERNI, M. 
HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 
2000, p. 611, n° 1733). La hiérarchie des normes et le 
principe du parallélisme des formes interdisent notamment 
à 
l'exécutif 
de 
déroger 
aux 
dispositions 
de 
rang 
supérieur, à moins d'être au bénéfice d'une délégation 
expresse (P. MOOR, Droit administratif, Berne, 1994, vol. 
II, 2e éd., p. 81-83). 
 
 
 
Cette exception n'est pas réalisée en l'espèce, 
puisque l'article 48 de la loi sur les allocations 
familiales du 1er mars 1996 (RS J 5 10; ci-après : LAF) 
se limite à charger le Conseil d'État d'édicter un 
règlement d'exécution. 
 
 
 
Il convient donc d'examiner si l'exigence que les 
allocations soient versées directement par les caisses 
aux bénéficiaires trouve son fondement dans la loi. 
 
 
b. 
Selon 
la 
jurisprudence 
constante 
du 
Tribunal 
fédéral, la loi s'interprète en premier lieu selon sa 
lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument 
clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont 
possibles, il faut alors rechercher quelle est la 
véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment du but de la règle, 
de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle 
repose. Le sens qu'elle prend dans son contexte est 
également 
important. 
En 
outre, 
si 
plusieurs 
interprétations sont admissibles, il faut choisir celle 
qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 248, 117 
Ia 331 et les arrêts cités.). Dans la règle toutefois, 
l'autorité ne s'écartera d'un texte clair que si, au vu 
de motifs pertinents, l'expression de la règle ne répond 
pas à son sens véritable (A. GRISEL, Traité de droit 
administratif, Neuchâtel, 1984, p. 125). 


 
 - 10 - 
 
 
 
 
 
c. 
En 
l'espèce, 
la 
lettre 
de 
la 
loi 
sur 
les 
allocations familiales du 1er mars 1996 (RS J 5 10; ci-
après : LAF) prescrit clairement que le versement des 
allocations incombe aux caisses. 
 
 
 
En effet, c'est aux caisses que l'article 12 
alinéa 3 LAF attribue le droit de demander la restitution 
des paiements indus. C'est aux caisses, ainsi qu'à 
l'organe de compensation, que l'article 13 LAF, sous le 
titre IV "Organisation", le chapitre I "Principe", et la 
note 
marginale 
"Organes 
d'application", 
confie 
l'application de la loi. 
 
 
 
Les chapitres II à V du même titre IV réglementent 
ensuite les caisses privées et les caisses publiques, et 
définissent leur tâches. C'est ainsi qu'en tête du titre 
V, l'article 21 LAF dispose: "Les caisses [...] paient 
les allocations familiales conformément à la présente loi 
[...]". 
 
 
 
 
 
Par ailleurs, les articles 24 et 25 LAF désignent 
la "caisse compétente" et règlent le "changement de 
caisse". 
 
 
 
 
 
Enfin, 
au 
chapitre 
de 
la 
procédure 
et 
du 
contentieux, 
la 
loi 
prévoit 
que 
les 
demandes 
d'allocations sont adressées à la caisse compétente 
(article 35 alinéa 2 LAF), elle n'envisage de décision 
d'octroi ou de refus que prise par une caisse (article 37 
LAF), et ne désigne comme objet de recours que les 
décisions d'une caisse (article 38 alinéa 1 LAF). 
 
 
 
La 
systématique 
de 
la 
loi 
confirme 
l'interprétation littérale. Le quatrième titre réglant 
l'organisation 
ne 
mentionne 
aucune 
alternative 
à 
l'application de la loi par les caisses. Or, ce titre 
doit être regardé sur ce point comme complet et cohérent, 
de sorte qu'il faut exclure la possibilité que le service 
des allocations soit effectué par un autre acteur que les 
caisses. 
 
 
 
Il en va de même de l'interprétation téléologique, 
ce qui ressort de l'exposé des motifs de 1995 (Mémorial 
des séances du Grand conseil 1995 I 198) et du rapport de 
la Commission des affaires sociales du Grand Conseil 
(Mémorial des séances du Grand conseil 1996 II 1021 s.). 
Le rapport de la commission d'experts de 1995 expose, à 
propos 
de 
l'article 
13 
consacré 
aux 
organes 


 
 - 11 - 
 
 
 
d'application : 
 
 
 
"Dans la loi actuelle, les employeurs peuvent 
avoir fonction d'organe d'application. Pour les raisons 
précisées ci-dessous [ad article 21], cette fonction a 
été supprimée" (Mémorial, cité, p. 195). 
 
 
 
Et à l'appui de l'article 21, le rapport précise : 
 
 
 
"Ainsi, le présent projet de loi supprime la 
possibilité de déléguer aux employeurs le versement des 
prestations (Mémorial, cité, p. 198)". 
 
 
 
Cette 
modification 
est 
du 
reste 
conforme 
à 
l'intention affichée par le législateur de corriger 
l'idée 
erronée 
que 
les 
allocations 
familiales 
représentaient un complément au salaire. 
 
 
 
La commission des affaires sociales a par la suite 
confirmé la modification, en expliquant, à propos de 
l'article 13, que "Le versement des AF se fait uniquement 
par les caisses d'allocations familiales (Mémorial 1996 
II 1088)". 
 
 
 
Enfin, les rapports de minorité ne se sont 
aucunement arrêtés à cette question (Mémorial, cité, p. 
1088 
ss.), 
pas 
plus 
d'ailleurs 
que 
les 
débats 
parlementaires, qui se sont concentrés sur l'affiliation 
des indépendants, les financement des prestations et le 
principe de leur augmentation (Mémorial, cité, p. 1123-
1170), avant de traiter des amendements portant sur la 
définition des affiliés et des bénéficiaires, le montant 
des allocations et le taux des cotisations (Mémorial, 
cité, p. 1197-1301). 
 
4. 
Les 
recourantes 
soutiennent 
encore 
que 
sous 
l'ancien 
droit 
 
qui 
contenait 
des 
dispositions 
semblables aux articles 11 et 21 LAF  les employeurs 
pouvaient 
verser 
eux-mêmes 
les 
allocations 
à 
leurs 
salariés. La loi n'ayant pas changé, le Conseil d'État ne 
pouvait 
conférer 
aux 
mêmes 
dispositions 
un 
sens 
diamétralement opposé. 
 
 
 
Cet argument doit être écarté. Il est certes avéré 
que la pratique a pu, sous l'ancien droit, prendre avec 
la lettre de la loi certaines libertés. Mais la lettre de 
la nouvelle loi est parfaitement claire quant au rôle des 
caisses, et l'objectif plusieurs fois déclaré de ses 
auteurs est de renouer avec la légalité. Les principes 


 
 - 12 - 
 
 
 
dégagés par la jurisprudence en matière d'égalité dans 
l'illégalité (ATF 104 Ib 364; P. MOOR, op. cit., p. 315-
316) trouvent ici à s'appliquer par analogie, et la 
volonté affichée par le législateur, et répétée par 
l'exécutif, de rompre avec la pratique précédente prive 
cette dernière de toute portée pour l'issue du présent 
litige. 
 
5. 
Les recourantes se plaignent enfin de ce que le 
délai d'adaptation prévu à l'article 26 alinéa 1 RELAF 
est contraire aux délais contenus dans les dispositions 
transitoires de la loi. 
 
 
a. 
L'article 26 alinéa 1 RELAF impartit aux caisses 
qui versaient les allocations aux employeurs un délai 
échéant le 31 décembre 1999 pour verser elles-mêmes les 
allocations aux bénéficiaires. 
 
 
 
b. 
Quant au délai d'adaptation de cinq ans prévu à 
l'article 44 alinéa 2 LAF, il écherra le 1er janvier 
2002. 
Il 
concerne 
l'obligation 
de 
conformer 
les 
structures et l'organisation des caisses aux nouvelles 
exigences de la loi. L'article 44 alinéa 2 LAF renvoie 
notamment à l'article 14 LAF, lequel pose des conditions 
quant aux fondateurs de la caisse, au nombre des membres 
et bénéficiaires, ainsi qu'à la garantie d'une gestion 
saine et, cas échéant, paritaire. 
 
 
 
L'article 44 alinéa 2 LAF résulte d'un amendement 
d'un député qui avait effectivement pour but que les 
anciennes caisses adaptent leur méthodes de gestion à la 
nouvelle loi (Mémorial 1996, cité, p. 1253). 
 
 
 
Au 
titre 
des 
dispositions 
concernant 
l'organisation figurent cependant aussi les tâches des 
caisses, notamment l'obligation de verser directement les 
allocations aux bénéficiaires(article 21 LAF), et non pas 
seulement les articles 14 à 17, comme le soutient le 
Conseil d'État. 
 
 
c. 
Le Tribunal de céans considérera que l'obligation 
de paiement direct par les caisses contenue à l'article 
21 LAF ressortit aux dispositions d'organisation, et est 
donc soumise au délai d'adaptation de cinq ans prévu à 
l'article 44 alinéa 2 LAF. 
 
 
 
L'article 26 alinéa 1 RELAF, en ce qu'il introduit 
un délai plus court, viole donc l'article 44 alinéa 2 
LAF, et la décision querellée devra être réformée sur ce 


 
 - 13 - 
 
 
 
point (article 63 alinéa 3 LPA), en ce sens que la caisse 
ALFA disposera, pour commencer d'opérer elle-même le 
versement 
des 
allocations 
aux 
salariés, 
d'un 
délai 
expirant le 1er janvier 2002. 
 
6. 
En second lieu, les recourantes reprochent au 
Conseil 
d'État 
d'avoir 
abusé 
de 
son 
pouvoir 
d'appréciation 
en 
refusant 
de 
leur 
accorder 
une 
dérogation en application de l'article 26 alinéa 2 RELAF. 
 
 
a. 
L'autorité 
jouissant 
d'une 
certaine 
liberté 
d'appréciation abuse de celle-ci lorsqu'elle ne prend pas 
en compte toutes les circonstances pertinentes, recourt à 
des critères obscurs ou subjectifs, commet une inégalité 
de 
traitement 
ou 
méconnaît 
le 
principe 
de 
proportionnalité (P. MOOR, op. cit., p. 376-379). 
 
 
b. 
A l'appui de leur requête de dérogation, les 
recourantes ont invoqué le caractère plus favorable des 
prestations prévues par la CCT, le souci de les faire 
figurer à côté du salaire et l'accroissement des coûts 
administratifs. 
 
 
 
S'agissant du montant des prestations, la loi fixe 
un 
tarif 
uniforme 
pour 
tous 
les 
assujettis, 
soit 
également les bénéficiaires de la CCT. Le versement 
cumulatif 
de 
prestations 
contractuelles 
ou 
conventionnelles n'est cependant pas exclu : il est même 
prévu expressément à l'article 9 alinéa 2 RELAF. C'est 
aux partenaires sociaux qu'il appartient de régler les 
modalités du versement de la différence entre les 
prestations prévues par la CCT et celles prévues par la 
loi. 
 
 
 
De même s'agissant de l'argument de paix du 
travail, l'assujettissement à un régime uniforme de 
versement par la caisse et à un tarif commun n'empêche 
nullement les partenaires sociaux de faire apparaître 
clairement l'avantage comparatif procuré par la CCT, en 
convenant 
par 
exemple 
de 
verser 
le 
supplément 
d'allocations avec le salaire. 
 
 
 
Enfin, 
les 
frais 
administratifs 
ne 
sont 
qu'allégués par les recourantes, qui ne rendent à aucun 
moment vraisemblable que le versement direct par la 
caisse occasionnerait un surcoût  à défaut d'une 
"explosion"  par rapport à la pratique passée. 
 
 
 
L'argument soulevé par les recourantes dans leur 


 
 - 14 - 
 
 
 
requête, selon lequel les employeurs devraient désormais 
prendre des renseignements auprès de la caisse pour le 
service des prestations supplémentaires tombe à faux : il 
appartenait déjà à la caisse ALFA, selon ses statuts et 
son règlement, de décider sur les allocations, et les 
employeurs devaient donc forcément se renseigner auprès 
de la caisse avant de servir les prestations. 
 
 
 
On ne voit donc pas pourquoi la caisse ALFA ne 
pourrait, 
comme 
les 
autres 
caisses 
d'allocations 
familiales, prendre toutes les dispositions utiles pour 
maintenir ses charges de fonctionnement en-dessous de la 
limite de 7% fixée par la loi. 
 
 
c. 
C'est à tort que les recourantes se plaignent 
encore d'une inégalité de traitement, et invoquent la 
dérogation accordée par le Conseil d'État à la caisse 
Gastrosuisse. 
En 
matière 
de 
dérogations, 
l'exigence 
d'égalité de traitement doit en effet être appliquée de 
manière restrictive, à peine de vider la loi de son sens 
en multipliant les exceptions. 
 
 
 
En 
l'espèce, 
les 
situations 
n'étaient 
guère 
comparables, Gastrosuisse cumulant un taux élevé de 
bénéficiaires domiciliés à l'étranger, une faible durée 
des engagements et un rythme élevé de rotation. À cet 
égard, la caisse ALFA se rapprochait plutôt des autres 
caisses, et le taux de ses bénéficiaires indirects 
domiciliés à l'étranger était même inférieur à la moyenne 
de la caisse cantonale. 
 
 
d. 
C'est 
à 
tort, 
enfin, 
que 
les 
recourantes 
reprochent à la décision querellée de violer le principe 
de 
proportionnalité. 
Contrairement 
à 
ce 
qu'elles 
soutiennent, la loi a bien pour but que les allocations 
soient versées par les caisses. Dès lors, la mesure 
querellée répond à l'exigence d'adéquation, et apparaît 
proportionnée au sens strict, en ce qu'elle se limite à 
réaliser le but de la loi. 
 
7. 
Le recours sera donc partiellement admis, étant 
précisé que les recourantes disposent d'un délai échéant 
le 1er janvier 2002 pour adapter leur organisation aux 
exigences de la nouvelle loi. 
 
 
 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à charge des 
recourantes, prises conjointement et solidairement. 
 
 


 
 - 15 - 
 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 6 mars 2000 par la Caisse de compensation 
pour allocation familiales de l'industrie horlogère et 
l'Union des fabricants d'horlogerie de Genève, Vaud et 
Valais contre la décision du Conseil d'Etat du 2 février 
2000; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet partiellement; 
 
 
 
 
dit que la Caisse de compensation 
pour allocations familiales de l'industrie horlogère 
dispose d'un délai au 1er janvier 2002 pour adapter son 
organisation aux nouvelles exigences de la loi, et 
notamment verser elle-même les prestations légales aux 
bénéficiaires; 
 
 
 
 
confirme la décision du Conseil 
d'Etat du 2 février 2000 pour le surplus; 
 
 
 
 
met à la charge des recourantes, 
prises conjointement et solidairement, un émolument de 
CHF 1'500.-; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Jacques Bonvin, avocat des recourantes, ainsi qu'à Me 
Bernard Ziegler, avocat de l'intimé. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bonnefemme-Hurni, 
Bovy, M. Paychère, juges, M. Mascotto, juge 
suppléant. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le vice-président : 
 
 
 V. Montani 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 


 
 - 16 - 
 
 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci