ge_gerichte · ATA/800/2005 · 2005-11-22 · de

Résumé:
 Recevabilité du recours formé contre la décision de la Ville d'exercer son droit de préemption.
L'intérêt public de la collectivité à acquérir une parcelle située en zone de développement propre à permettre la construction de logements sociaux présente un caractère prépondérant par rapport aux intérêts privés du recourant.

RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POUVOIR JUDICIAIRE

A/2119/2005-VG ATA/800/2005
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 22 novembre 2005

dans la cause

Monsieur M. H

contre

VILLE DE GENÈVE

-2/13-

EN FAIT

Par acte notarié du 9 novembre 2004, la société en nom collectif

H et Z en liquidation, composée de Messieurs
Y.H et Z , a vendu à Monsieur M. H ,
architecte, la parcelle n° , feuille 55 de la commune de Genève,

section Petit-Saconnex, sise

Cette parcelle est située en zone de développement 3 et est englobée dans un
périmètre défini par la route de Meyrin, l’avenue du ,

l’avenue et la rue . D'une surface de 1313 m°

, elle
comprend une habitation comportant un seul logement d’une surface de 94 m°. Le

prix de la vente a été fixé à CHF 820’000.-.

Conformément aux clauses de l’acte de vente, le notaire a invité, le
9 novembre 2004, le Conseil d'Etat et le Conseil administratif de la Ville de
Genève à lui indiquer s’ils entendaient faire usage de leur droit légal de
préemption et se porter acquéreurs de la parcelle n°

Par lettres signatures des 2 et 6 décembre 2004, la Ville de Genève a
informé M. M. H , respectivement la société en nom collectif
H et Z en liquidation, qu’elle entendait exercer son droit
de préemption. Conformément à la loi générale sur le logement et la protection
des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), il leur était offert la possibilité
de faire valoir leurs moyens.

Au cours d’un rendez-vous qui a eu lieu le 7 décembre 2004 avec les
responsables du service des opérations foncières et du service d’urbanisme de la
Ville de Genève, M. M. H a contesté l’exercice du droit de
préemption de la Ville de Genève.

M. H a confirmé sa position par courrier du 14 décembre 2004
et indiqué qu’il entendait construire lui-même l’immeuble de logements sociaux
que la Ville envisageait de réaliser sur la parcelle n° . Il comptait
demander une autorisation de construire un immeuble d’environ quinze
logements, en grande partie sociaux. Il avait déjà pris contact avec le service
cantonal de l’aménagement afin de se renseigner sur l’établissement d’un plan
localisé de quartier. Dans l’intervalle, un bail à durée restreinte, renouvelable
annuellement et limité à cinq ans serait conclu, après quelques travaux d’entretien
et de rafraîchissement permettant à une famille de disposer d’un logement
provisoire bon marché.

A/2119/2005

-3/13-

Le service des opérations foncières de la Ville de Genève a rencontré
M. Y.H , accompagné de son mandataire, le 20 décembre 2004.
M. Y.H a confirmé les déclarations faites par M. M. H ,
selon lesquelles celui-ci souhaitait assurer lui-même la construction d’un
immeuble de logements sociaux. Cette position a été confirmée par un courrier
que le mandataire de M. Y. H a adressé le 21 décembre 2004 à la
Ville de Genève.

Le directeur du département de l’aménagement, des constructions et de la
voirie de la Ville de Genève a répondu à M. Y. H le 22 décembre
2004, en rappelant que la parcelle objet du droit de préemption était située dans le
périmètre de la zone de développement 3 créé le 29 juin 1957 par le Grand
Conseil. Conformément au plan directeur cantonal adopté le 21 septembre 2001
par le Grand Conseil et approuvé le 14 mars 2003 par la Confédération, la Ville de
Genève était tenue de favoriser sur son territoire la construction de cent cinquante
logements par année, tout en privilégiant en zone de développement la réalisation
d’appartements répondant à un besoin prépondérant d’intérêt général. Un délai au
10 janvier était imparti à la société en nom collectif H et
Z en liquidation pour faire valoir ses moyens par écrit, afin que sa
position puisse être transmise au Conseil municipal de la Ville de Genève.

Par courrier du 10 janvier 2005, la société en nom collectif H et
Z en liquidation a réitéré son opposition à l’exercice du droit de
préemption par la Ville de Genève.

M. M. H , dont la famille avait construit plus de dix mille
logements HLM à Genève, avait un projet concret conforme à la zone de
développement dans laquelle se trouvait la parcelle en cause. L’exercice du droit
de préemption était dépourvu d’intérêt public et financièrement peu souhaitable.

Parallèlement aux contacts pris avec les parties à l’acte de vente du
9 novembre 2004, le Conseil administratif de la Ville de Genève a soumis au
Conseil municipal, le 15 décembre 2004, une proposition en vue d’exercer son
droit de préemption.

La proposition exposait que la parcelle n° est située dans le
quartier de la Forêt, soit l’un des deux périmètres prioritaires dans lesquels la
Ville de Genève mène une politique d’acquisition foncière active. Depuis 2003, la
Ville était déjà devenue propriétaire de trois autres parcelles (nos 3210, 2876 et
1591) situées non loin de la parcelle n° , une autre parcelle proche
devant lui être cédée gratuitement dans le cadre du plan localisé de quartier n°
28°437. L’acquisition progressive de parcelles dans le quartier de la Forêt visait à
orienter plus efficacement l’aménagement de ce secteur, lequel serait bientôt
desservi par une infrastructure de transports publics (ligne de tram Cornavin-

A/2119/2005

- 4/13 -

10.

11.

12.

13.

14.

15.

Mevyrin-CERN), tout en favorisant la création de logements répondant aux besoins
prépondérants de la population.

Le 7 janvier 2005, le conseiller d’Etat en charge du département de
l’aménagement, de l’équipement et du logement a informé le Conseil administratif
de la Ville de Genève que l’Etat renonçait à faire usage de son droit de préemption
sur la parcelle n° . Le courrier indiquait que la notification par la
Ville de Genève aux parties à l’acte de vente du 9 novembre 2004 de ses
intentions quant à l’exercice du droit de préemption sur le plan municipal devait
intervenir dans un délai de trente jours.

Lors de sa séance du 19 janvier 2005, le Conseil municipal de la Ville de
Genève a adopté un arrêté autorisant le Conseil administratif, compte tenu du but
d'utilité publique poursuivi par l’acquisition, à faire usage de son droit de
préemption sur la parcelle n°

Le 2 février 2005, le service des opérations foncières de la Ville de Genève
a informé le notaire, qui avait instrumenté l’acte de vente du 9 novembre 2004, de
la décision du Conseil municipal autorisant la Ville de Genève à faire usage de
son droit de préemption. Le délai permettant de soumettre cette délibération au
référendum expirait le 8 mars 2005, après quoi elle devrait encore être entérinée
par le Conseil d’Etat.

Le Conseil d'Etat a, par arrêté du 23 mars 2005, entériné la délibération du
Conseil municipal de la Ville de Genève du 19 janvier 2005.

Le 31 mars 2005, la Ville de Genève a remis au notaire, qui avait
instrumenté l’acte de vente du 9 novembre 2004, un tirage de l’arrêté du Conseil
d’Etat du 23 mars 2005. La Ville de Genève précisait que c’était à tort que

M. M.H avait prétendu, par lettre du 22 février 2005, ne pas avoir été
tenu au courant de l’exercice du droit de préemption sur la parcelle
n° . Par courriers des 2 décembre 2004 et 2 février 2005,
M.H , respectivement le notaire en tant que représentant des parties à

l’acte de vente, avaient en effet été informés des décisions en ce sens.

Le 13 avril 2005, M. M. H a contesté la validité de l’exercice
du droit de préemption par la Ville de Genève sur la parcelle n° et
demandé qu’une décision indiquant l’autorité auprès de laquelle recourir lui soit
notifiée.

La Ville de Genève a répondu le 17 mai 2005 en rappelant que la
délibération par laquelle le Conseil municipal de la Ville de Genève avait autorisé
l’exercice du droit de préemption avait été valablement notifiée et était entre-
temps devenue définitive. Si M. H entendait contester cette
délibération, il lui appartenait de lancer un référendum ou d’intervenir auprès du

A/2119/2005

- 5/13 -

16.

17.

18.

19.

Conseil d’Etat, autorité compétente pour approuver les délibérations des conseils
municipaux.

Le 30 mai 2005, M. M. H a contesté derechef la position de la
Ville de Genève. L’expropriation qui le frappait portait sur des droits de caractère
civil au sens de l’article 6 paragraphe 1 de la Convention de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH -
RS 0.101). La décision en question devait par conséquent pouvoir être contrôlée
par une autorité judiciaire. L’entité expropriante devait respecter les droits
fondamentaux de M. H en lui notifiant correctement sa décision.

Le 16 juin 2005, la Ville de Genève a confirmé les termes de son courrier du
30 mai précédent. La référence au droit de l’expropriation faite par
MH n’était pas pertinente, dès lors que la Ville avait exercé un droit
de préemption, et non un droit d’expropriation.

M. M. H a saisi le Tribunal administratif le 16 juin 2005 en
concluant à ce qu’il soit constaté que la Ville de Genève n’avait pas exercé
valablement son droit de préemption et qu’elle n’avait pas à se substituer à un
architecte pour faire le travail à place, sauf à violer la liberté économique.

La Ville de Genève a répondu au recours le 12 août 2005 et conclu
principalement à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet.

Le recours était irrecevable en raison du caractère définitif que revêtait la
délibération prise par le Conseil municipal de la Ville de Genève le 19 janvier
2005. Si M. H entendait contester l’exercice du droit de préemption
par la Ville, il lui appartenait, en temps utile, soit de lancer un référendum contre
l’arrêté du Conseil municipal, soit d’intervenir auprès du Conseil d'Etat, instance
compétente pour approuver les délibérations du Conseil municipal. Par ailleurs, la
référence faite par le recourant au contrôle judiciaire prévu par le droit de
l’expropriation était irrelevante, dès lors que le cas d’espèce concernait l’exercice
d’un droit de préemption.

Dans l’hypothèse où l’exercice du droit de préemption par la Ville de
Genève serait sujet à recours, le recours exercé par M. H était tardif
parce qu’exercé le 16 juin 2005 seulement contre une délibération du Conseil
municipal du 19 janvier 2005. Le notaire chargé d’instrumenter l’acte de vente
ayant été informé le 2 février 2005 déjà de cette délibération, c’était au plus tard
dès cette date que le délai de trente jours permettant de recourir devait être
calculé. En recourant le 16 juin 2005, M. H avait outrepassé ce délai.

Le recours était en outre insuffisamment motivé, car l’on y cherchait en vain
les motifs sur lesquels le recourant se basait pour invoquer l’absence de validité de
l’exercice du droit de préemption par la Ville de Genève. Un simple renvoi à la

A/2119/2005

- 6/13 -

20.

21.

liberté économique était insuffisant, tout comme l’argument selon lequel la Ville
de Genève ne saurait se substituer à un architecte.

En tout état, le recours devait être rejeté au fond, la Ville de Genève ayant
fait un exercice de son droit de préemption conforme aux exigences légales. La
liberté économique du recourant n’était pas violée, l’ensemble des conditions
permettant de limiter l’exercice de cette garantie constitutionnelle étant réalisé.

Une audience de comparution personnelle a eu lieu le 7 octobre 2005.
M. M.H a déclaré avoir été informé le 2 décembre 2004 que la Ville
de Genève entendait faire usage de son droit de préemption sur la parcelle
n° . D’emblée, il avait pris contact avec la Ville pour indiquer qu’il
était disposé à collaborer en vue de la construction de logements sociaux sur cette
parcelle. Le droit de préemption n’avait pas été exercé valablement, dans la
mesure où il n’avait pas été répondu aux arguments qu’il avait fait valoir. C’est

pourquoi il concluait à l’annulation du droit ainsi exercé.

La Ville de Genève a indiqué avoir été informée de l’aliénation de la
parcelle n° , le 9 novembre 2004, par le notaire chargé
d’instrumenter l’acte de vente. Les parties à l’acte de vente avaient été informées
les 2 et 6 décembre 2004 de l’intention de la Ville de faire usage de son droit de
préemption. La Ville n’avait pas informé les parties à la vente personnellement,
car le notaire agissait en qualité de représentant, comme indiqué dans son courrier
du 9 novembre 2004.

Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

EN DROIT

La Ville de Genève conclut à l’irrecevabilité du recours, en raison du
caractère définitif de l’acte attaqué d’une part, de la tardiveté du recours d’autre
part, ainsi que de l’absence de motivation de celui-ci. Ces arguments
conditionnant l’entrée en matière sur les griefs avancés par M. M. H ,
il convient de les examiner en premier lieu, étant rappelé que la recevabilité d’un
recours est une question que le Tribunal administratif examine d’office, sans être
lié par les moyens et les conclusions des parties (ATA/353/2005 du 24 mai 2005,
consid. 1).

a. Selon la Ville de Genève, aucune voie de recours ne permet d’examiner la
validité du droit de préemption sur la parcelle n° , dès lors que le
Conseil municipal a approuvé l’exercice de ce droit le 19 janvier 2005,
conformément à l’article 30 alinéa 1 lettre k de la loi sur l’administration des
communes du 13 avril 1984 (LAC — B 6 05). Faute d’avoir été entreprise par la
voie du référendum, ainsi que le prévoit l’article 29 alinéa 2 LAC, la délibération

A/2119/2005

- 7/13 -

du Conseil municipal est entrée en force, avant d’être de surcroît entérinée par le
Conseil d'Etat. Elle ne serait, partant, plus sujette à recours.

b. Le référendum susceptible d’être dirigé contre la délibération d’un conseil
municipal au sens de l’article 30 alinéa 1 lettre k LAC représente un instrument
visant à assurer la participation de la population à la politique d’acquisition
immobilière des communes et, plus largement, à l’aménagement du territoire (T.
TANQUEREL, La participation de la population à l’aménagement du territoire,
Lausanne 1988, p. 56, 85 et 326). Le contrôle auquel conduit cette procédure de
nature démocratique est essentiellement politique. En cela, la voie référendaire se
distingue fondamentalement du contrôle de nature juridictionnelle, qui consiste à
veiller à la correcte application de la loi. Lorsqu'ils sont susceptibles d’entrer en
considération, ces deux types de contrôle s’inscrivent en conséquence dans une
perspective de complémentarité, et non d’exclusion. En prévoyant que, lorsqu’une
délibération d’un conseil municipal fait l’objet d’un recours au Tribunal
administratif, ce recours est communiqué au Conseil d’Etat, qui a alors accès au
dossier de la cause, l’article 86 alinéa 1 LAC démontre que les délibérations des
conseils municipaux n’échappent nullement au contrôle juridictionnel, qu’elles
aient ou non préalablement été soumises au contrôle populaire. De manière
évocatrice, la Ville de Genève ne cite au reste aucune disposition légale, qui ferait
prétendument obligation au propriétaire dont le bien-fonds est visé par l’exercice
du droit de préemption d’une commune de faire usage de ses droits démocratiques
avant de saisir, le cas échéant, le Tribunal administratif. L’argument de la Ville de
Genève ne saurait en conséquence être retenu.

a. S'agissant de l’acte attaqué, on peut se demander si le recours porte sur le
courrier par lequel la Ville de Genève a, le 2 décembre 2004, informé
MM. H de son souhait d’acquérir la parcelle n° , Sur la
délibération du Conseil municipal du 19 janvier 2005 autorisant l’exercice de ce
droit ou encore sur le courrier par lequel le recourant a été informé, le 2 février
2005, de la volonté de la Ville de Genève d’exercer son droit de préemption. La
réponse à cette question découle de la systématique des articles 4 alinéa 2 et 5
alinéa 2 de la LGL. A teneur de cette dernière disposition, la commune doit, dans
un délai de trente jours suivant la renonciation de l’Etat à se porter acquéreur
d’une parcelle, notifier aux parties à l’acte de vente sa décision d’exercer son droit
de préemption.

b. En l’espèce, le Conseil d’Etat a informé le Conseil administratif le 7 janvier
2005 qu’il renonçait à faire usage de son droit de préemption. Le 2 février 2005, la
Ville de Genève a informé le notaire qui avait instrumenté l’acte de vente de la
parcelle n° de sa volonté d’exercer son droit de préemption. C’est
par conséquent cette décision qui constitue l’objet du recours, le courrier adressé
par la Ville de Genève le 2 décembre 2004 à M. M. H visant,
conformément à la garantie du droit d’être entendu prévue à l’article 4 alinéa 2

A/2119/2005

- 8/13 -

LGL, à permettre à ce dernier de faire valoir ses moyens, avant que la commune
exerce son droit de préemption.

c. Contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, le recours ne porte
nullement sur la validité de la délibération par laquelle le Conseil municipal a
autorisé, le 19 janvier 2005, le Conseil administratif à faire usage du droit de
préemption prévu à l’article 3 alinéa 1 LGL, mais bien sur la décision par laquelle
elle a, le 2 février 2005, informé M. M. H de l’exercice du droit de
préemption. Il ne s’impose pas, partant, de transmettre le recours au Conseil
d’Etat en application de l’article 86 alinéa 1 LAC.

a. Selon la Ville de Genève, la voie du recours au Tribunal administratif ne
serait pas ouverte, le recours interjeté par M. M. H se fondant sur des
dispositions légales concernant l’expropriation pour cause d’utilité publique, et
non l’exercice du droit de préemption. Il est certes exact qu’aucune disposition de
la LGL ne mentionne l’existence d’une voie de recours contre la décision d’une
commune de faire usage de son droit de préemption. Cette constatation ne saurait
cependant conduire à la conclusion qu’aucun contrôle juridictionnel ne peut être
pratiqué contre les décisions de ce genre.

b. Depuis le 1°” janvier 2000, date de l’entrée en vigueur de la réforme de la
juridiction administrative à Genève, le contrôle juridictionnel des décisions
administratives au sens de l’article 4 de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 (LPA — E 5 10) est réglé par l’article S6A de la loi sur
l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ — E 2 05). Cette disposition
institue une clause générale de compétence en faveur du Tribunal administratif en
tant qu’autorité supérieure ordinaire de recours (T. TANQUEREL, Les principes
généraux de la réforme de la juridiction administrative genevoise, RDAF 2000 I
479 ; ATF 1271117 ; ATA/651/2005 du 4 octobre 2005, consid. 2). Il en va ainsi
en ce qui concerne, en particulier, les décisions qui, sur le plan cantonal ou
municipal, mettent en œuvre le droit de préemption au sens des articles 3 à 5 LGL.

Durant la période antérieure à l’entrée en vigueur de l’article S6A LOI, le
droit de recourir auprès du Tribunal administratif contre la décision de l’Etat ou
d’une commune d’exercer son droit de préemption était certes énoncé de manière
explicite par l’article 5 alinéa 6 LGL (C. REISER, Autonomie et démocratie dans
les communes genevoises, Bâle 1998, 112). L’acte de vente signé le 9 novembre
2004 entre la société en nom collectif H et Z en

liquidation et le recourant mentionne d’ailleurs cette disposition (p. 11), alors
même que celle-ci n’était déjà plus applicable, à l’époque des faits, depuis près de
cinq ans. La réforme de la juridiction administrative en vigueur depuis le 1°”
janvier 2000 a en effet conduit à l’abrogation de cette norme, la compétence du
Tribunal administratif résultant désormais de la clause générale de compétence
figurant à l’article 56A LOJ (Mémorial des séances du Grand Conseil de la
République et canton de Genève, 1999/V, pp. 4568 et 4598). Dans le cadre de

A/2119/2005

- 9/13 -

cette réforme, un rappel explicite de la voie du recours au Tribunal administratif a
toutefois été maintenu dans certaines lois, en particulier lorsque cela s’est avéré
nécessaire pour faciliter leur compréhension. C’est ainsi que l’article 30B alinéa 8
de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin
1987 (LaLAT - L 1 30) mentionne expressément la voie du recours au Tribunal
administratif contre la décision de l’Etat ou d’une commune de faire usage de son
droit de préemption (MGC 1999/V 4604 ; 1997/IX 9460). Comme le relève le
recourant, l’exercice du droit de préemption par une collectivité publique porte
par ailleurs sur un droit de nature civile au sens de l’article 6 paragraphe 1 de la
CEDH. S'agissant d’une garantie de nature civile au sens conventionnel, son
titulaire a par conséquent droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par
un tribunal indépendant et impartial, indépendamment de ce que prévoit la
législation de rang cantonal (ATF 114 Ia 14 consid. 2c p. 19) et les références
citées).

c. Il résulte de ce qui précède que la voie du recours au Tribunal administratif
est ouverte contre la décision de la Ville de Genève d’exercer son droit de
préemption sur la parcelle n° . Il importe dès lors de déterminer si le
recours a été interjeté en temps utile et motivé d’une manière conforme aux
exigences légales.

a. A teneur de l’article 63 lettre a LPA, le recours doit être interjeté dans un
délai de trente jours à compter de la notification de la décision attaquée. La Ville
de Genève conclut à l’irrecevabilité du recours, en raison du caractère
prétendument tardif de ce dernier. L’examen de ce moyen conduit à s’interroger
sur le respect, en l’espèce, des exigences mentionnées à l’article 46 LPA.

b. Sous le titre «contenu et notification des décisions», l’article 46 LPA prévoit
que les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et
indiquer les voies ordinaires et délais de recours (al. 1); elle doivent être notifiées
aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit
(al. 2). Selon l’article 47 LPA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun
préjudice pour les parties.

c. En l’occurrence, la Ville de Genève a informé à M. M. H de sa
volonté d’exercer son droit de préemption sur la parcelle n° le 2
février 2005. Cette décision ne satisfait toutefois pas aux exigences de l’article 46
LPA, faute d’indiquer ni la voie ni le délai de recours permettant à son destinataire
de la contester. Il s’ensuit que, conformément à l’article 47 LPA, le délai
permettant de former un recours contre l’exercice du droit de préemption n’a pu
valablement commencer à courir.

d. En déposant son recours le 16 juin 2005, M. M. H n’a, au vu de
ce qui précède, pas agi tardivement. Ce dernier a, en effet, vainement sollicité à
deux reprises, le 13 avril, puis le 30 mai 2005, la notification d’une décision en

A/2119/2005

- 10/13 -

bonne et due forme. Ce n’est que par courrier du 16 juin 2005 que la Ville de
Genève a finalement rejeté la demande formée par M. H le 30 mai
2005. On ne saurait dès lors reprocher au recourant d’avoir agi tardivement. Il
convient en revanche de s’interroger sur les conséquences découlant de
l’inobservation par la Ville de Genève des mentions requises par l’article 46 LPA.

e. Conformément à la doctrine et la jurisprudence, ce n’est que dans
l’hypothèse d’une réparation impossible que la sécurité du droit ou le respect de
valeurs fondamentales impliquent l’annulabilité d’une décision viciée à la forme.
Il est à cet égard admis que le recours exercé tardivement doit être déclaré
recevable si la décision attaquée n’était pas munie de l’indication de la voie ou du
délai de recours (P. MOCR, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et
leur contrôle, 2° éd., Berne 2002, p. 304 et les références citées). Selon un
principe général du droit - exprimé notamment aux articles 47 LPA, 107 alinéa 3
de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (RS 173.110) et
38 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968
(RS 172.021) —, lorsqu'il existe une obligation de mentionner les voies de recours,
l’omission de cette exigence ne saurait porter préjudice au justiciable (Arrêt du
Tribunal fédéral 2P.33/2004 et 2P.174/2004 du 7 décembre 2004 précité, consid.
3.3). Ce principe général découle des règles de la bonne foi qui, conformément à
l’article S alinéa 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), imposent également des devoirs à l’autorité dans la
conduite d’une procédure (B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000,
p.271 ; J.-F. EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in : Juridiction
constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 228 ; ATF 123 II
231 ; 119 IV 330 consid. 1c ; 117 Ia 297 consid. 2). L’inobservation des mentions
dont l’article 46 LPA exige le respect ne saurait par conséquent conduire à
l’annulation de la décision attaquée, dès lors que le vice qui affecte celle-ci peut
être réparé, à travers le contrôle qu’exerce le Tribunal administratif, sans
occasionner de préjudice pour les parties.

a. La Ville de Genève fait reproche au recourant de n’avoir pas respecté les
exigences de motivation prévues à l’article 65 LPA. Cet argument ne saurait lui
non plus être retenu. Le recours contient une motivation certes sommaire, mais
qui cite nommément la violation de la liberté économique et qui, lue en relation
avec les pièces du dossier, conteste l’exercice du droit de préemption sur la
parcelle n° . L'autorité intimée ne saurait faire reproche au recourant
de faillir dans le respect des exigences de forme du recours, alors qu’elle n’a elle-
même respecté aucune des exigences prévues à l’article 46 LPA. Il convient par
conséquent d’admettre que le recours répond aux exigences de l’article 65 LPA.

b. L’acheteur évincé lors de l’exercice du droit de préemption par la
collectivité publique se voit restreint dans son libre accès à la propriété garanti par
l’article 26 Cst. (ATF 113 Ia 126 consid. 3b p. 129). Il possède dès lors un intérêt

A/2119/2005

- 11/13 -

personnel digne de protection à ce que la décision de préemption soit annulée ou
modifiée (art. 60 let. b LPA) et doit se voir reconnaître la qualité pour recourir
contre elle (ATA/270/2003 du 6 mai 2003, consid. 1b). Il en va de même en ce qui
concerne l’acquéreur qui, comme c’est le cas en l’espèce, entend se prévaloir de la
liberté économique prévue par l’article 27 Cst. Entendue largement, cette garantie
constitutionnelle comprend en effet le libre exercice d’une activité économique,
dont la liberté contractuelle, exercée aux fins de conclure les engagements
juridiques permettant d’accéder à la propriété, fait partie intégrante (D.
HOFMANN, La liberté économique suisse face au droit européen, Berne 2005,
p. 69 ; ATF 131 1230 ; 130 11 425 ; 130 1 41 ; 1241115).

c. Interjeté en temps utile et selon les formes prévues par la loi devant la
juridiction compétente, le recours doit être déclaré recevable. Il convient par
conséquent d’entrer en matière sur les moyens soulevés par le recourant.

a. Le recourant allègue une violation de sa liberté économique, au motif que la
Ville de Genève ne saurait se substituer à un architecte « pour faire le travail à sa
place », dès lors qu’il est lui-même disposé à construire des logements sociaux sur
la parcelle en cause. L’argument doit être analysé au regard de la garantie de la
propriété et de la liberté économique.

b. Outre la défense des droits individuels et celle de la valeur des biens
mobiliers ou immobiliers, la garantie de la propriété énoncée par l’article 26 Cst.
comprend la faculté d’accéder librement à l’état de propriétaire, dans une
perspective aussi bien privée que commerciale. Couplée à la liberté économique
protégée par l’article 27 Cst., elle s’étend aux mesures qui visent à la conclusion
d’un acte de vente aux fins de transférer la propriété d’un bien-fonds, comme
indiqué ci-dessus. L’exercice d’un droit de préemption par une collectivité
publique constitue par conséquent une restriction dans l’exercice de ces deux
garanties constitutionnelles. Pour être admissible, une telle restriction doit
répondre aux exigences de l’article 36 Cst., à savoir reposer sur une base légale,
répondre à un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (J.-F.
AUBERT/P. MAHON, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003, p. 225 et 241).

a. Les articles 2 et 3 alinéa 1 LGL disposent que, dans le cadre de leur
politique générale d’acquisition de terrains, les communes jouissent d’un droit de
préemption sur les biens-fonds situés en zone de développement, dans le but d’y
construire des logements d’utilité publique. Conformément à la jurisprudence du
Tribunal fédéral et du Tribunal administratif, cette base légale et l’intérêt public
ainsi poursuivi, à savoir contribuer à la politique sociale du logement, permettent
de restreindre valablement la garantie constitutionnelle de la liberté économique et
de la garantie de la propriété, dans le respect du principe de la proportionnalité
(Arrêt du Tribunal fédéral 1P.552/1998 du 9 février 1999 ; ATA/270/2003 du
6 mai 2003 ; ATA/557/2001 du 4 septembre 2001).

A/2119/2005

- 12/13 -

b. L’exercice du droit de préemption par une collectivité publique en
application de la LGL n’implique pas nécessairement la présentation d’un projet
de construction détaillé. Le Tribunal fédéral a reconnu la possibilité d’acquérir des
terrains pour des besoins futurs, à la condition qu’il s’agisse d’un but précis et de
besoins qui devront être satisfaits tôt ou tard, dans un avenir qui n’est pas trop
éloigné (Arrêt du Tribunal fédéral C.R. c. Conseil d’Etat du canton de Genève du
23 janvier 1985, consid. Sc). Lorsqu’elle acquiert un bien-fonds par voie de
préemption, l’autorité doit cependant tenir compte de la situation et des
caractéristiques de la parcelle et de ses environs. Elle doit faire un pronostic sur
les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements sur l’emplacement
considéré (ATF 114 Ia 17 consid. 2b). L’acquisition du terrain par la collectivité
publique et l’édification d’immeubles destinés à abriter des logements doivent
ainsi se trouver dans un rapport d’adéquation (ATA/557/2001 du 4 septembre
2001, consid. 3b).

En l’espèce, la parcelle litigieuse est située en zone de développement. Elle
est donc propre à permettre la construction de logements, en particulier de
logements sociaux, ce que le recourant ne conteste du reste nullement. Ladite
parcelle se trouve par ailleurs dans le quartier de la Forêt, soit un périmètre
prioritaire à l’intérieur duquel la Ville de Genève conduit depuis plusieurs années
une politique d’acquisition foncière active et où elle est déjà propriétaire d’autres
parcelles destinées à la construction de logements à même de répondre aux
besoins prépondérants de la population. L’intérêt public avancé par la Ville de
Genève, pour s’inscrire pleinement dans la finalité poursuivie par le législateur au
travers des articles 3 et suivants LGL, présente un caractère prépondérant par
rapport aux intérêts privés du recourant.

c. Le fait que M. M.H affirme être en mesure d’édifier lui-même
des logements à caractère social ne représente pas une pertinence suffisante pour
faire obstacle à l’exercice du droit de préemption de la Ville de Genève. Dans la
situation de pénurie aigüe de logements dont souffre le canton de Genève, on ne
saurait faire reproche à l’autorité intimée de mettre en œuvre une politique
susceptible d’enrayer les difficultés actuelles à travers une offre de logements à
même de répondre aux besoins prépondérants de la population. Or, comme l’a
exposé la Ville de Genève, la mise en œuvre de cette politique passe par une
planification coordonnée de l’ensemble des constructions qu’elle envisage
d’ériger sur les diverses parcelles dont elle est déjà propriétaire dans le secteur
concerné, ce qui implique qu’elle conserve la maîtrise globale de ces dernières,
sans l’abandonner, fût-ce de manière sectorielle, à l’emprise de promoteurs privés.
Les arguments tirés de la violation de la liberté économique et de l’absence de
validité de l’exercice du droit de préemption doivent par conséquent être écartés.

Le recours doit, au vu de ce qui précède, être rejeté. Un émolument de
CHF 1”500.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 LPA).

A/2119/2005

- 13/13 -

PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 16 juin 2005 par Monsieur M. H
contre la décision de la Ville de Genève du 2 février 2005 relative à l’exercice du droit

de préemption sur la parcelle n° de la commune de Genève, section Petit-
Saconnex ;

au fond :
le rejette ;

met à la charge du recourant un émolument de CHF 1°500.- ;

communique le présent arrêt à Monsieur M. H ainsi qu'à la Ville de
Genève.

Siégeants : M. Paychère, président, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges,
M. Hottelier, juge suppléant.

Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste : le président :

C. Del Gaudio-Siegrist F. Paychère

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

A/2119/2005