ge_gerichte · ATA/1618/2019 · 2019-11-05 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2715/2018-NAT 
ATA/1618/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 5 novembre 2019 
 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
 
contre 
OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION ET DES MIGRATIONS 
 
 


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A/2715/2018 
EN FAIT 
1) 
 
Madame A______, née le ______ 1977, de nationalité ______, en Suisse 
depuis le 1er octobre 1999, est titulaire d’un permis d’établissement. 
 
 
Elle est mère d’un enfant de nationalité suisse, issu d’un premier mariage. 
 
 
Elle travaille comme taxatrice à l’administration fiscale cantonale (ci-après : 
AFC). 
2) 
 
Le 30 décembre 2017, elle a déposé une demande de naturalisation ordinaire 
suisse et genevoise auprès de l'office cantonal de la population et des migrations 
(ci-après : OCPM). 
3) 
 
Le 1er janvier 2018 est entrée en vigueur la nouvelle loi sur la nationalité 
suisse du 20 juin 2014 (LN - RS 141.0), abrogeant la loi fédérale sur l'acquisition 
et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (ci-après : aLN). 
4) 
 
Le 1er juin 2018, l'OCPM a informé Mme A______ qu’il considérait que les 
conditions fixées à l’art. 11 al. 1 let. c et d du règlement d’application de la loi sur 
la nationalité genevoise du 15 juillet 1992 (RNat - A 4 05.01) n’étaient pas 
remplies et, qu’en conséquence, la procédure ne pouvait pas être engagée. Il 
ressortait de l’attestation fiscale datée du 19 décembre 2017 qu’elle ne s’était pas 
intégralement acquittée de ses impôts et de l’attestation de l’office des poursuites 
(ci-après : OP) qu’elle faisait l’objet de plusieurs poursuites de moins de cinq ans. 
5) 
 
Le 30 juin 2018, Mme A______ a fait valoir que ses impôts pour l’année 
2016 avaient été acquittés. Elle commençait le versement de ses acomptes 
provisionnels pour les impôts cantonaux 2017. Elle ne contestait pas l’existence 
de dettes, mais certains points devaient être éclaircis avec l’OP, raison pour 
laquelle elle avait rendez-vous prochainement avec ledit service. Elle espérait que 
ses problèmes financiers ne seraient pas un frein à sa naturalisation. Tant 
elle-même que son mari avaient effectivement des dettes, mais des situations 
précaires étaient fréquentes à Genève. Elle se sentait suisse. 
6) 
 
Par décision du 13 juillet 2018, déclarée exécutoire nonobstant recours, 
l'OCPM a refusé d'engager la procédure de naturalisation en faveur de 
Mme A______ en application de l'art. 11 al. 6 let. b RNat reprenant les éléments 
développés dans la correspondance du 1er juin 2018. 
7) 
 
Par acte posté le 13 août 2018, Mme A______ a interjeté recours contre 
cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : 
la chambre administrative). Elle a conclu à l'annulation de la décision. 


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Elle était fière de sa situation actuelle au vu des difficultés qu’elle avait 
rencontrées. Elle ne contestait pas l’existence de dettes, à l’instar de nombreuses 
personnes qui tentaient tous les jours de subvenir à leurs besoins. Elle était en voie 
de passer ses examens de certificat fédéral de capacité d’employée de commerce, 
avec validation des acquis, pour que son employeur puisse augmenter sa classe de 
traitement et ainsi obtenir un salaire en adéquation avec son poste. 
8) 
 
Le 26 juillet 2018, l'OCPM a conclu au rejet du recours. 
 
 
La recourante ne contestait pas ne pas avoir été en mesure de produire, avant 
le 1er janvier 2018, l’ensemble des documents requis pour l’engagement d’une 
procédure de naturalisation. Ses explications quant au paiement des impôts 2016 
et des acomptes provisionnels 2017 revenaient à contester l’obligation d’une 
réputation financière exemplaire en matière de naturalisation. Il lui serait loisible 
de redéposer une requête une fois les attestations idoines obtenues. 
9) 
 
Dans sa réplique du 7 novembre 2018, la recourante a persisté dans son 
argumentation et ses conclusions. Elle avait un fils et un époux de nationalité 
suisse. L’OCPM ne prenait pas en compte son intégration. Ses attaches étaient en 
Suisse. Elle aimait ce pays. Ses difficultés financières se règleraient, mais cela 
prendrait du temps. Même si, depuis trois mois, elle faisait l’objet d’une saisie sur 
salaire, cet état de fait ne pouvait pas justifier un refus de sa nationalité suisse. 
10) 
Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
11) 
Par écritures spontanées du 11 mai 2019, elle a produit une attestation de 
l’AFC prouvant que les impôts fédéraux, ainsi que cantonaux et communaux 
2017, de respectivement CHF 844.- et CHF 11'930.90, avaient été soldés. Elle 
était par ailleurs à jour avec le « paiement des acomptes de l’année courante ». 
 
 
Concernant l’attestation de non-poursuite, un peu plus de temps lui serait 
nécessaire pour assainir sa situation. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le présent litige soulève la question de la conformité au droit du refus 
d’engager la procédure de naturalisation par l'OCPM, au motif que les documents 
visés à l'art. 11 al. 1 let. c et d RNat, n'avaient pas été remis à ladite autorité avant 
le 1er janvier 2018. 


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3) 
 
En matière de naturalisation (ordinaire) des étrangers par les cantons, la 
Confédération édicte des dispositions minimales et octroie l'autorisation de 
naturalisation (art. 38 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 
du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Elle dispose d'une compétence concurrente à 
celle des cantons. Une réinterprétation de cette disposition constitutionnelle 
implique que la compétence dont dispose la Confédération lui permet de fixer des 
principes et, ainsi, de prévoir dans la loi des conditions dites « maximales », que 
les cantons sont tenus de respecter et qu’ils ne peuvent outrepasser. Tel est 
notamment le cas des règles sur la procédure de vote sur les demandes de 
naturalisation au niveau cantonal et communal (art. 15 à 15c aLN), sur les voies 
de recours (art. 50 aLN) et sur les émoluments de naturalisation (art. 38 aLN ; 
ATA/914/2019 du 21 mai 2019 consid. 4 et les références citées). 
 
 
Les dispositions de l'aLN contenant des conditions formelles et matérielles 
minimales en matière de naturalisation ordinaire, les cantons peuvent définir des 
exigences concrètes en matière de résidence et d’aptitude supplémentaires, en 
respectant toutefois le droit supérieur, pour autant qu’ils n’entravent pas 
l’application du droit fédéral, par exemple en posant des exigences élevées au 
point de compliquer inutilement la naturalisation ou de la rendre tout simplement 
impossible (ATF 139 I 169 consid. 6.3 ; 138 I 305 consid. 1.4.3 ; 138 I 242 
consid. 5.3). 
 
 
Bien que ni le droit fédéral ni le droit cantonal n'accordent en principe aux 
candidats étrangers un droit subjectif à la naturalisation, il n'en reste pas moins 
que les procédures et les décisions de naturalisation doivent respecter les droits 
fondamentaux et que ce respect peut en principe être contrôlé par les tribunaux 
(ATA/914/2019 précité consid. 4). 
4) 
 
Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert 
par la naturalisation dans un canton et une commune (art. 12 al. 1 aLN). Elle 
implique pour le candidat l’obtention d’une autorisation fédérale de naturalisation 
délivrée par l'office compétent (art. 12 al. 2 aLN) et l’octroi de la naturalisation 
cantonale et communale par les autorités cantonales et communales, en fonction 
des conditions et des règles de procédure déterminées par la législation du canton 
concerné (art. 15a al. 1 aLN). 
 
 
Au niveau fédéral, les conditions de la naturalisation sont énoncées aux 
art. 14 (conditions d’aptitude, matérielles) et 15 (conditions de résidence, 
formelles) aLN. Aux termes de l’art. 14 aLN, pour obtenir la nationalité suisse, 
l’étranger doit en particulier s’être intégré dans la communauté suisse (let. a), 
s’être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conformer à 
l’ordre juridique suisse (let. c) et ne pas compromettre la sûreté intérieure ou 
extérieure de la Suisse (let. d). 


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5) 
a. 
À Genève, le candidat à la naturalisation doit remplir les conditions fixées 
par le droit fédéral et celles fixées par le droit cantonal (art. 1 let. b LNat). Selon 
l’art. 210 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 (Cst - GE - A 2 00), l’État facilite la naturalisation des personnes 
étrangères. La procédure est simple et rapide. Elle ne peut donner lieu qu’à un 
émolument destiné à la couverture des frais. 
 
 
En vertu de l’art. 54 al. 1 LNat, le Conseil d’État est chargé d’édicter le 
règlement d’application de la LNat. 
 
 
b. 
En ce qui concerne la procédure, en vertu de l’art. 7 al. 1 LNat, le candidat 
adresse sa demande de naturalisation au département sur une formule ad hoc. 
 
 
Sous l’intitulé « Introduction de la requête », l’art. 11 al. 1 RNat (inchangé 
depuis le 1er juin 2017 sous réserve de modifications de dénominations) précise 
les documents qui doivent obligatoirement accompagner la demande de 
naturalisation, soit : 
 
 
a) un acte tiré du registre de l'état civil suisse datant de moins de six mois ; 
 
 
b) une photographie ; 
 
 
c) une attestation de l'AFC-GE, datant de moins de trois mois, certifiant qu'il 
a intégralement acquitté ses impôts ; 
 
 
d) une attestation de l'office cantonal des poursuites, datant de moins de 
trois mois, certifiant qu'il n'a fait l'objet d'aucune poursuite en force ni acte de 
défaut de biens dans les cinq ans ; 
 
 
e) un extrait du casier judiciaire central, datant de moins de trois mois, ne 
comportant aucune condamnation révélant un réel mépris de nos lois ; 
 
 
f) une attestation de connaissance orale de la langue nationale, 
correspondant à un niveau équivalent ou supérieur au niveau A2 (intermédiaire) 
du Cadre européen commun de référence pour les langues, publié par le Conseil 
de l'Europe ; la maîtrise du français est exigée pour la naturalisation ordinaire ; 
 
 
g) une attestation de réussite du test de validation des connaissances 
d'histoire, de géographie et des institutions suisses et genevoises. 
 
 
À teneur de l’art. 11 al. 6 RNat, la procédure de naturalisation est engagée 
si : la durée du séjour répond aux normes fédérales et cantonales (let. a) ; tous les 
documents requis sont présentés (let. b) ; le candidat est au bénéfice d’un titre de 
séjour valable (let. c) ; le séjour en Suisse du candidat n’a pas subi d’interruption 
de fait de plus de six mois (let. d). 


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c. 
L’étranger adresse sa demande de naturalisation au Conseil d’État 
(art. 13 al. 1 LNat). Selon l’art. 14 al. 1 LNat, le Conseil d’État délègue au 
département chargé d’appliquer la LN la compétence de procéder à une enquête 
sur la personnalité du candidat et sur celle des membres de sa famille ; il s’assure 
notamment que les conditions fixées à l’art. 12 LN sont remplies. Le département 
de la sécurité, de l’emploi et de la santé (ci-après : le département) est chargé de 
l’application de la LNat (art. 1 al. 1 RNat). Il délègue cette tâche au service 
cantonal des naturalisations sous réserve des attributions conférées au service 
d’état civil et légalisations (art. 1 al. 2 RNat). 
 
 
Le département procède à l’enquête prescrite par la loi (art. 13 al. 1 RNat). 
La procédure peut être suspendue par le département jusqu’à l’amélioration 
notoire des carences constatées lors de l’enquête (art. 13 al. 6 RNat). Selon 
l’art. 14 al. 1 RNat, une procédure est classée, soit à la demande du candidat, soit 
par décision du département, si la requête est déclarée irrecevable ou si elle a été 
suspendue pendant plus de trois ans. 
 
 
L’art. 14 al. 7 LNat dispose que le Conseil d’État peut déclarer irrecevable 
une requête lorsque le candidat ne prête pas le concours nécessaire que l’on peut 
attendre de lui. 
 
 
Une enquête sur la personnalité du candidat et les membres de sa famille est 
conduite par un enquêteur assermenté du département ou de la commune 
(art. 15 al. 1 RNat). L’enquête constate les aptitudes du candidat à se faire 
naturaliser (art. 15 al. 2 RNat). 
 
 
Conformément à l’art. 18 al. 1 LNat, dans tous les cas, le Conseil d’État 
examine le préavis du Conseil administratif ou du maire, ou la délibération du 
Conseil municipal. Il statue par arrêté ; sa décision, communiquée également à la 
commune concernée, est motivée en cas de refus. L’art. 21 al. 1 RNat précise que 
le Conseil d’État examine les requêtes en naturalisation suisse et genevoise qui lui 
sont soumises par le département. 
 
d. 
Dans une affaire jugée le 21 mai 2019 (ATA/914/2019), la chambre de 
céans a retenu qu’en refusant d’engager la procédure de naturalisation des 
recourants sur la base de l’art. 11 al. 6 let. b RNat, au motif que l’attestation 
fiscale produite ne certifiait pas l’acquittement intégral des impôts, l’autorité 
intimée s’est en réalité prononcée sur une question d’ordre matériel. Si 
l’instruction des conditions de l’art. 12 LNat lui appartient (art. 14 al. 1 LNat, 
art. 1 al. 2 et art. 15 al. 2 RNat), l’appréciation de leur réalisation dans un cas 
concret relève de la compétence du Conseil d’État qui doit statuer sur les 
demandes de naturalisation (art. 18 LNat et 21 RNat). Cette appréciation ne 
saurait être écartée par une décision d’irrecevabilité (à savoir le refus d’engager la 
procédure de naturalisation) fondée sur une exigence réglementaire de nature 
matérielle, qui ne respecte pas le principe de la légalité ni celui de la séparation 


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des pouvoirs. Admettre la manière de faire de l’autorité intimée dans la présente 
affaire reviendrait, d’une part, à élever l’acquittement intégral des impôts au rang 
de norme primaire, alors que la LNat n’accorde pas la prérogative d’adopter ce 
type de norme au Conseil d’État (art. 54 al. 1 LNat). D’autre part, cela reviendrait 
à donner à l’autorité intimée une faculté que la loi ne lui accorde pas, à savoir 
celle d’exclure de la naturalisation les candidats ayant des arriérés d’impôts, et ce 
sans égard aux circonstances particulières (telles que le respect constant d’un 
accord de paiement convenu avec l’autorité fiscale ainsi que les raisons à l’origine 
de cette situation et la durée de celle-ci) alors que l’examen de la condition de la 
bonne réputation – prévue à l’art. 12 let. c LNat – implique une appréciation 
globale de la situation des candidats à la naturalisation. En outre, il découle de la 
systématique du RNat la possibilité de suspendre, après l’entrée en matière, la 
procédure de naturalisation jusqu’à « amélioration notoire des carences constatées 
lors de l’enquête » (art. 13 al. 6 RNat). La manière de procéder en l’espèce de 
l’autorité intimée prive les candidats à la naturalisation de pouvoir le cas échéant 
bénéficier de cette possibilité. Par conséquent, l’appréciation du contenu de 
l’attestation fiscale prévue à l’art. 11 al. 1 let. c RNat est une question qui relève 
du fond de la demande de naturalisation. Elle se confond avec l’appréciation des 
conditions matérielles de naturalisation prévues à l’art. 12 LNat, en particulier 
avec celle de la bonne réputation (let. c). L’autorité intimée peut l’examiner lors 
de l’enquête sur la personnalité des candidats à la naturalisation comme cela est 
prévu par l’art. 14 al. 1 LNat et l’art. 15 al. 2 RNat, en procédant à une instruction 
sur ce point, le cas échéant en ordonnant une suspension de procédure au sens de 
l’art. 13 al. 6 RNat. Elle ne peut cependant pas, par une décision d’irrecevabilité 
comme en l’espèce et pour les raisons susévoquées, décider de l’impact du 
contenu de la pièce précitée sur les conditions de naturalisation, cette compétence 
ressortissant au seul Conseil d’État. 
 
 
Dans une affaire jugée le 13 août 2019 (ATA/1223/2019), la chambre 
administrative a également annulé la décision de l’OCPM refusant d’entrer en 
matière sur une requête de naturalisation ordinaire, se fondant sur le fait que le 
recourant n'avait pas été en mesure de présenter une attestation de connaissance 
orale de la langue nationale visée à l'art. 11 al. 1 let. f LNat, son dossier étant ainsi 
incomplet. Se référant à sa précédente jurisprudence, la chambre de céans a 
précisé que l’appréciation du contenu de l’attestation prévue à l’art. 11 al. 1 
let. f RNat était une question qui relevait du fond de la demande de naturalisation. 
En conséquence, elle a retenu que, dans la mesure où le recourant avait 
effectivement transmis plusieurs attestations démontrant son niveau de langue, il 
avait satisfait aux conditions formelles de naturalisation. Elle a ainsi partiellement 
admis le recours, considérant que l’OCPM aurait dû entrer en matière pour autant 
que les autres conditions fixées à l’art. 11 al. 6 RNat soient remplies. 
 
 
Dans un ATA/1281/2019 du 27 août 2019, la chambre de céans a retenu 
qu’en refusant d’engager la procédure de naturalisation de la recourante sur la 


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base de l’art. 11 al. 6 let. b RNat, au motif que l'attestation de l'OP mentionnait 
des poursuites et actes de défaut de biens, l’autorité intimée s’est en réalité 
prononcée sur une question d’ordre matériel. Elle ne pouvait pas, par une décision 
d’irrecevabilité comme en l’espèce, décider de l’impact du contenu de la pièce 
précitée sur les conditions de naturalisation, cette compétence ressortant du seul 
Conseil d’État. 
6) 
 
En l'espèce, la recourante a produit en annexe à sa demande de 
naturalisation la première page de l’extrait du registre des poursuites du 
21 décembre 2017, laquelle indique toutefois que l’extrait porte sur cinq pages. 
 
 
Dans le cadre de son recours, elle a produit l’extrait de l’OP au 7 août 2018 
dans son intégralité, soit trois pages. 
 
 
La recourante a produit, en annexe de la demande de naturalisation, les 
bordereaux de l’impôt fédéral direct ainsi que des impôts cantonaux et 
communaux 2016 datés du 9 octobre 2017 ainsi qu’une attestation de l’AFC du 
19 décembre 2017 détaillant l’état de la situation de la contribuable, 
singulièrement les impôts encore dus et l’arrangement convenu. Le « décompte 
final des impôts cantonaux et communaux 2016 », du 17 mai 2018 a été versé au 
dossier le 30 juin 2018 dans le cadre de l’exercice du droit d’être entendu. 
 
 
Au vu des jurisprudences précitées, en refusant d’engager la procédure de 
naturalisation de la recourante au motif que l’attestation fiscale produite ne certifie 
pas l’acquittement intégral de ses impôts et que l’attestation de l’OP mentionnait 
des poursuites et actes de défaut de biens, l’autorité intimée s’est en réalité 
prononcée sur des questions d’ordre matériel. Elle a violé le principe de la légalité 
et celui de la séparation des pouvoirs pour les motifs susmentionnés. La décision 
litigieuse n’est donc pas conforme au droit et doit être annulée. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et la cause renvoyée à 
l’autorité intimée pour qu’elle poursuive le traitement de la requête en 
naturalisation de la recourante et, le cas échéant, après une éventuelle instruction 
complémentaire, la transmette au Conseil d’État pour décision. 
7) 
 
Aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), la procédure étant 
gratuite s'agissant d'une décision en matière de naturalisation (art. 12 al. 1 du 
règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 
30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Vu l'issue du litige, aucune indemnité de 
procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 13 août 2018 par Madame A______ contre la 
décision de l’office cantonal de la population et des migrations du 13 juillet 2018 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule la décision de l’office cantonal de la population et des migrations du 13 juillet 
2018 ; 
renvoie la cause à l’office cantonal de la population et des migrations pour traitement et 
éventuelle instruction complémentaire et, le cas échéant, transmission au Conseil d’État 
pour décision ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 113 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours 
constitutionnel subsidiaire ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs 
et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit 
être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Madame A______, à l'office cantonal de la population et 
des migrations ainsi qu’au secrétariat d’État aux migrations. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mme Krauskopf, 
M. Verniory, Mme Cuendet, juges. 
 
 


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A/2715/2018 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :