ge_gerichte · ATA/1267/2021 · 2021-11-23 · fr

Résumé:
 Recours contre le refus formulé par la personne mandatée par le Conseil d'État pour effectuer une expertise d'un département de porter à la connaissance d'un cadre de ce département ses notes personnelles. Les questions de savoir si ce refus est une décision et si la personne mandatée est une autorité administrative sont laissées indécises. Les notes personnelles ne constituent quoi qu'il en soit pas des documents et ils n'ont dès lors pas à être portés à la connaissance du cadre en question.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2200/2021-LIPAD 
ATA/1267/2021 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 23 novembre 2021 
 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
représentée par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
Madame B______ 
représentée par Me Jérôme Bénédict, avocat 


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A/2200/2021 
EN FAIT 
1) 
 
Madame A______ a occupé le poste de cheffe de cabinet de 
Monsieur C______ lorsqu’il était, en sa qualité de conseiller d’État, en charge du 
département (ci-après : département ou D______). 
2) 
 
À teneur du point de presse du Conseil d‘État du 28 octobre 2020, alerté par 
une augmentation constante et significative du taux d'absence au sein de E______ 
(ci-après : E______) – plus de 13 % entre mai 2019 et avril 2020 –, l'office du 
personnel de l'État (ci-après : OPE) avait mandaté une expertise externe. Cette 
expertise avait visé à établir un diagnostic relatif à la situation en termes de 
ressources humaines au sein de cette direction générale rattachée au D______. 
Après avoir d'ores et déjà entendu une grande majorité des collaboratrices et 
collaborateurs de la E______, l'experte indépendante mandatée avait relevé des 
problèmes à la fois organisationnels, managériaux et relationnels mettant en cause 
M. C______. Le rapport intermédiaire appelait le Conseil d'État à prendre de toute 
urgence des mesures afin de respecter les directives relatives à la santé et à la 
sécurité au travail. Le rapport soulignait encore que la protection de la santé 
physique et psychique des collaborateurs de la E______, ainsi que de certaines 
personnes du secrétariat général du D______, n'était pas assurée. Il recommandait 
à l'État de prendre toutes les mesures utiles afin de protéger durablement toutes les 
personnes concernées, en les éloignant ou en les déplaçant. Le Conseil d'État était 
conscient de ses responsabilités d'employeur et notamment de la nécessité de 
protéger la personnalité de ses collaborateurs. Sur la base des premières 
conclusions de cette expertise externe, le Conseil d'État avait ainsi décidé de 
transférer provisoirement la responsabilité du D______ à Madame F______, 
conseillère d'État chargée du G______ (ci-après : G______), le temps que le 
rapport définitif soit rendu à l'issue des dernières auditions. 
3) 
 
Le 28 octobre 2020 également, par l’intermédiaire d’un avocat, 
Mme A______ a interpellé la présidente du Conseil d’État. 
 
 
Elle venait de prendre connaissance du rapport de diagnostic qui avait été 
établie par le cabinet B______ (ci-après : cabinet d'expertise). Ce document, 
rédigé dans l’ostracisme le plus complet et en dehors de tout cadre légal et 
méthodologique – les propos étant tenus sur une base anonyme et sans référence – 
portait gravement atteinte à sa personnalité et à son honneur. Alors qu’elle y était 
traitée de « sorcière », elle n’avait même pas été entendue par le cabinet 
d'expertise. 
 
 
Elle venait en conséquence la mettre formellement en demeure de surseoir à 
toute communication sur la base de ce rapport, sous peine de violation de la loi, en 
particulier à la conférence de presse prévue ce jour-là à 13h30 si celle-ci devait 


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être consacrée à ce sujet. Elle souhaitait enfin recevoir un tirage complet du 
dossier constitué dans le cadre de l’établissement de ce rapport (mandat, contrat, 
procès-verbaux et notes du cabinet). 
4) 
a. 
Le 29 octobre 2020, Mme A______ a interpellé Madame B______, du 
cabinet d'expertise. À la suite des interventions du gouvernement genevois 
relayées par la presse, elle venait « de prendre connaissance de l’existence » du 
rapport de diagnostic qu’elle aurait établi le 20 octobre 2020. Elle l’invitait à lui 
transmettre un tirage complet du dossier constitué dans le cadre de l’établissement 
de ce rapport (mandat, contrat, procès-verbaux et notes) ainsi que dudit rapport. 
Elle sollicitait également la production de la garantie d’indépendance signée par 
ses soins. 
 
b. 
Le même jour, Mme B______ a répondu à Mme A______ qu’elle avait 
transmis sa demande à son mandant pour qu'il y donne suite. 
 
c. 
Dans la foulée, Mme A______ a précisé à Mme B______ qu’elle était la 
seule destinataire de sa requête et que, en sa qualité d’agent public délégataire et 
de possesseur des documents requis, il lui appartenait de la traiter. 
5) 
 
Mme A______ a relancé Mme B______ le 2 novembre 2020, un ultime 
délai lui étant fixé au lendemain à 12h00 pour procéder. Ce même 2 novembre 
2020, un avocat vaudois a informé Mme A______ qu'il était le conseil habituel de 
Mme B______. Il allait prendre connaissance du dossier et lui revenir en principe 
dans la semaine. 
6) 
 
Le 4 novembre 2019 (recte : 2020), Mme A______ a saisi le Préposé 
cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : préposé) d'une 
requête urgente en médiation fondée sur le droit d'accès aux documents et sur les 
données la concernant directement. 
 
a. 
Elle avait été informée de l'existence du rapport de diagnostic du 20 octobre 
2020, fruit d'une enquête « sauvage », établi sans méthodologie ni cadre légal, 
compilant des propos anonymes et sans respect des droits procéduraux des 
personnes concernées voire mises en cause. Pour sa part, elle n'avait pas été 
informée de ce processus et n'avait pas été entendue. Aucune réponse n'avait été 
donnée à son courrier du 28 octobre 2020, le Conseil d'État ayant tenu sa 
conférence de presse au cours de laquelle il avait plusieurs fois été question d'elle. 
Elle avait également interpellé l'agent public délégataire qui avait mené l'enquête, 
mais n'avait reçu que des réponses dilatoires de son avocat. 
 
 
Le contenu du rapport avait « fuité » dans la presse qui en avait largement 
repris différents extraits en mettant notamment en exergue les prétendus jeux de 
pouvoir entre elle et M. C______. Elle n'avait donc pas d'autre choix que de 
solliciter l'intervention du préposé pour faire respecter ses droits élémentaires. Le 


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processus en cours, consistant à entendre informellement et sous garantie 
d'anonymat, visait à contourner les règles en place au sein de l'État de Genève, 
cette compétence étant réservée au groupe de confiance qu'elle allait saisir. Dès 
lors qu'elle n'avait pas été informée du processus mis en œuvre, qui ne reposait sur 
aucune base légale, que la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 (LPA - E 5 10) n'avait pas été respectée et que le traitement des données 
n'était pas reconnaissable, les règles pertinentes de la loi sur l’information du 
public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 
octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) avaient été violées. 
 
b. 
Elle priait enfin le préposé d'ordonner que le rapport litigieux ainsi que tout 
le dossier constitué en amont (mandat, engagement de confidentialité, conditions 
de rémunération, respect des exigences d'indépendance, conditions d'un audit 
externe et indépendant, etc.), comme en aval (procès-verbaux, convocations, 
échanges, notes, pièces remises, etc.), lui soient remis afin de lui permettre 
notamment d'exercer son droit en rectification des fausses données. 
7) 
 
Le 2 décembre 2020, le Conseil d’État a transmis à Mme A______ les trois 
contrats de mandat conclus entre l’État de Genève et Mme B______. Cette 
dernière n’avait pas établi de procès-verbaux dans le cadre des auditions qu’elle 
avait menées. Ses notes personnelles étaient exclues du droit d’accès, les 
demandes de mesures provisionnelles urgentes n’avaient plus d’intérêt actuel. 
 
 
Trois mandats établis entre l’État de Genève et Mme B______, en sa qualité 
de consultante en organisation, étaient joints à cet envoi. Le premier, établi le 
2 octobre 2020 et signé par la seule Mme B______, indiquait qu’à la suite de 
l’augmentation constante et significative du taux d’absence des collaborateurs au 
sein de la E______ un diagnostic de cette structure devait être établi afin de 
comprendre la situation. Des entretiens étaient prévus entre le 6 et le 8 octobre 
2020 avec M. C______, le secrétaire général du D______, le directeur général de 
la E______ et les collaborateurs de cette dernière. La remise du rapport de 
diagnostic était prévue pour le 15 octobre 2020. Le deuxième mandat, établi le 
19 octobre 2020 et signé pour accord par l’État de Genève le 21 octobre 2020, 
reprenait les mêmes objectifs. Des entretiens étaient prévus entre le 7 octobre et le 
3 novembre 2020, des collaborateurs étant en quarantaine et un autre ayant été 
transféré. Le rapport de diagnostic devait être remis le 20 octobre 2020. Le 
troisième, établi le 29 octobre 2020 et signé pour accord par l’État de Genève le 
2 novembre 2020, ajoutait un nouvel objectif, à savoir qu’après avoir pris 
connaissance du rapport intermédiaire du 20 octobre 2020, le Conseil d’État 
souhaitait étendre le mandat au secrétariat général du D______. De nouveaux 
entretiens étaient prévus les 3 et 4 novembre, le rapport final devant être remis à 
mi-novembre 2020. 
8) 
 
Le 21 décembre 2020, la conseillère d’État en charge du G______ a informé 
Mme A______ que, à la suite de sa demande, elle pourrait consulter le rapport 


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établi par Mme B______, en présence de son avocat, le 22 décembre 2020 au 
secrétariat général du DF. 
9) 
 
Ce même 21 décembre 2020, le Conseil d'État, sous la plume de la 
conseillère d’État en charge du G______, a répondu au préposé, qui l'avait 
interpellé par courriel du 14 décembre 2020, que la séance de médiation dont la 
date avait été fixée au 11 janvier 2021 n'avait pas lieu d'être. À tout le moins était-
elle prématurée. 
 
 
En effet, le Conseil d'État avait répondu et donné suite, le 2 décembre 2020, 
à la demande d'accès formulée par Mme A______ le 28 octobre 2020. Celle-ci 
avait étendu sa demande d'accès (dans un courriel du 3 décembre 2020 qui n'a pas 
été versé à la procédure) à « tous les échanges intervenus en marge des contrats et 
projets de contrats signés par le Conseil d'État ». Ce dernier n'avait pas pu se 
prononcer sur cette demande et il était prématuré de convoquer une médiation sur 
ce point. Il était par ailleurs prévu que Mme A______ puisse consulter le rapport 
le lendemain. Dans l'hypothèse où la médiation aurait pour seul objet les notes 
personnelles de Mme B______, le Conseil d'État s'y opposerait. Une médiation ne 
pouvait en effet pas porter sur des objets qui n'étaient pas des documents au sens 
de la LIPAD. 
 
 
Mme A______ s'évertuait à formuler des demandes d'accès identiques tant 
auprès du Conseil d'État qu'auprès de Mme B______. Il n'y avait toutefois pas lieu 
de poursuivre deux procédures distinctes, Mme B______ en sa qualité de 
sous-traitante ne traitant des données personnelles que pour le compte de son 
mandant. Ce dernier demeurait responsable desdites données au même titre que 
s'il les traitait lui-même. La demande d'accès ne pouvait être dirigée contre un 
sous-traitant seul. 
10) 
Le 7 avril 2021, la conseillère d’État en charge du G______ a refusé de 
délier Mme B______ de son secret de fonction. Il n’y avait pas d’intérêt public ou 
privé à le faire. 
11) 
Le 22 avril 2021, le préposé a constaté que, n’ayant pas eu accès aux 
documents sollicités, il n’était pas en mesure de rendre une recommandation. 
Dans un délai de dix jours, Mme B______ devait rendre une décision sur la 
communication des documents considérés. 
 
a. 
La médiation proposée n’avait pas abouti, de sorte qu’il rendait sa 
recommandation. La LIPAD s’appliquait notamment aux personnes physiques ou 
morales et organismes chargés de remplir des tâches de droit public cantonal ou 
communal, dans les limites de l’accomplissement desdites tâches. Le législateur 
avait estimé qu’il n’était pas opportun de définir dans la loi ce qu’était une telle 
tâche, cette notion étant extrêmement vaste. Dans un arrêt du 28 juillet 2015, la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 


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administrative) avait retenu que la gestion du personnel constituait une tâche 
étatique importante. Le diagnostic que Mme B______ avait été chargée 
d’effectuer au sein du D______ relevait de la gestion du personnel. Dès lors que, 
dans un arrêt de 2010, le Tribunal administratif (dont les compétences ont été 
reprises par la chambre administrative) avait jugé que la LIPAD était applicable à 
une personne de droit privé qui s’était vu confier la tâche d’analyser le 
fonctionnement de la police judiciaire, il fallait retenir que la tâche confiée à Mme 
B______ était une tâche de droit public cantonal. Le volet « transparence » de la 
LIPAD s’appliquait à elle. Cette dernière étant soumise à la loi fédérale sur la 
protection des données du 19 juin 1992 (LPD - RS 235.1), la LIPAD ne 
s’appliquait toutefois pas au traitement des données personnelles effectué par 
Mme B______. 
 
b. 
Mme B______ s’opposait à la transmission au préposé de ce qu’elle appelait 
ses notes personnelles, son secret de fonction n’ayant pas été levé. Le préposé 
n’avait en conséquence pas pu y avoir accès. Cela étant, dès lors que 
Mme B______ devait être considérée comme soumise à la LIPAD, elle ne pouvait 
opposer un secret de fonction au préposé. Cela faisait partie de la mission même 
de ce dernier de rendre une recommandation portant sur le caractère public ou non 
d’un document. Si la possibilité pour le préposé de consulter les documents 
dépendait d’une éventuelle levée du secret de fonction, cela reviendrait à 
considérer que, chaque fois que ce secret n’avait pas été levé, il ne serait pas en 
mesure d’exercer sa mission. Le préposé considérait donc qu’il aurait dû pouvoir 
consulter les documents sollicités afin d’en recommander l’accès ou non. N’ayant 
pas pu le faire, il n’était pas en mesure de rendre une recommandation. 
12) 
Dans un complément du 20 mai 2021, le préposé a recommandé de ne pas 
transmettre à Mme A______, soit pour elle son avocat, les notes manuscrites de 
Mme B______. Dans un délai de dix jours, cette dernière devait rendre une 
décision relative à la communication des documents considérés. 
 
a. 
En effet, pour permettre au préposé de se prononcer en toute connaissance 
de cause, Mme B______ avait proposé au G______ de lui soumettre lui-même ses 
notes personnelles. La préposée adjointe avait ainsi pu prendre connaissance de 
ces documents le 19 mai 2021. 
 
b. 
Il renvoyait à sa recommandation du 22 avril 2021 s’agissant notamment de 
la tâche confiée à Mme B______ qu’il convenait de qualifier de tâche de droit 
public cantonal. Pour le reste, après avoir pris connaissance des documents que 
celle-ci qualifiait de notes personnelles, il convenait de retenir qu’ils répondaient à 
cette qualification et que, s’agissant de notes manuscrites prises en vue de la 
rédaction d’un autre document, elles n’avaient pas vocation à être transmises à qui 
que ce soit. 


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13) 
Le 25 mai 2021, Mme B______ a répondu au courrier du 29 octobre 2020 
de Mme A______. Cette dernière avait reçu du Conseil d’État une copie du 
mandat et du contrat dont elle avait sollicité la production. Pour le reste, il 
n’existait pas de procès-verbal et es notes personnelles n’étaient pas soumises à la 
LIPAD et dès lors pas accessibles au sens de cette loi, comme le préposé venait de 
le rappeler. 
 
 
Son secret de fonction n’ayant pas été levé, toute communication de ses 
notes était exclue. Ses notes avaient au surplus été prises après que le département 
concerné avait garanti expressément aux personnes entendues le maintien de 
l’anonymat, de telle sorte que la communication de notes comportant leur nom 
violerait les intérêts protégés par la LIPAD. Elle n’était pas détentrice de la 
puissance publique ni en droit d’engager la procédure de consultation prévue par 
la LIPAD. Faute de pouvoir valablement consulter les personnes intéressées, elle 
ne pourrait pas accomplir le moindre acte de nature à compromettre leurs intérêts 
au sens de cette législation. 
 
 
Elle ne pouvait que refuser la demande de consultation de ses notes 
personnelles, ce refus ne pouvant pas être considéré comme une décision au sens 
de la LIPAD, dès lors qu’elle n’était pas une institution, qu’elle n’était pas 
détentrice de la puissance publique et que son mandat avait pris fin à la fin de 
l’année 2020. 
14) 
Par acte du 28 juin 2021, Mme A______ a recouru contre ce courrier qu'elle 
a qualifié de décision auprès de la chambre administrative. Elle a conclu à son 
annulation et à ce que Mme B______ soit condamnée, sous la menace de l’art. 
292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), à remettre 
l’intégralité du dossier constitué dans le cadre de sa mission d’établissement d’un 
diagnostic RH sur le fonctionnement du département. Ce dossier devait 
préliminairement être remis au juge délégué, une audience de comparution 
personnelle des parties étant en outre sollicitée. 
 
 
Dans le cadre de son mandat, Mme B______ avait procédé à l’audition de 
nombreux collaborateurs du département, reçu de nombreux documents et autres 
informations. En octobre et novembre 2020, elle avait rendu deux rapports dont le 
contenu avait porté atteinte à son honneur et à sa personnalité. Des informations 
finalement transmises par le Conseil d’État, il ressortait que Mme B______ l'avait 
plusieurs fois mise en cause dans le rapport du 20 octobre 2020, mentionnant 
notamment des jeux de pouvoir du magistrat et de sa cheffe de cabinet, que tous, 
sauf les membres de la « garde rapprochée », détestaient la cheffe de cabinet, que 
la cheffe de cabinet divisait ou qu'elle avait fait le vide autour du magistrat, qu'elle 
faisait peur et que ceux qui la contrariaient étaient « morts ». Le rapport faisait 
état du duo effrayant que le magistrat formait avec sa cheffe de cabinet, qualifiée 
de sorcière. 


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Ces citations précises provenaient de toute évidence de procès-verbaux. 
Elles étaient mensongères et portaient atteinte à sa réputation. Interpellée 
rapidement afin de se conformer à ses devoirs découlant de la LIPAD, 
Mme B______ avait multiplié les actions dilatoires, refusant entre autres de 
produire les pièces demandées, ce que le préposé avait regretté. Le Conseil d’État 
avait mis en place un processus inutile et compliqué pour que les prétendues 
« notes manuscrites », dont l’exhaustivité n’était pas garantie, soient reçues par le 
préposé. 
 
 
Jusqu’alors, Mme B______ n’avait remis aucune pièce de son dossier à 
celui-ci. Elle n’avait ni collaboré ni respecté la LIPAD, faisant valoir qu’elle ne 
serait qu’un tiers privé. Cet argument, comme celui relatif à son secret de 
fonction, ne tenait pas au regard de la jurisprudence rendue par la chambre 
administrative dans des arrêts de 2010 mentionnés par le préposé. Il en découlait 
que Mme B______, agente de l’État ayant accompli une tâche de droit public 
cantonal, devait se soumettre aux règles de la LIPAD. En refusant de le faire, elle 
violait cette loi. 
 
 
La décision attaquée ne se prononçait pas sur l’intégralité du dossier ni sur 
la déclaration d’indépendance et d’impartialité demandée. Le déficit de 
motivation entachant la décision était de ce fait irréparable. 
 
 
Cette position était encore renforcée par le fait que, lors d’une séance tenue 
le 21 décembre 2020, Mme B______ avait mis sous pression les collaborateurs 
qu’elle avait entendus. Elle leur avait indiqué qu’ils se retrouveraient devant un 
tribunal vaudois s’ils ne confirmaient pas ce qu’ils avaient dit, précisant qu’elle 
disposait encore des comptes rendus de leurs auditions au besoin. De tels faits ne 
pouvaient demeurer indécis ou non établis. 
15) 
Le 16 août 2021, Mme B______ a conclu, sous suite de frais et dépens, 
principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. 
 
 
La LPA et la LIPAD distinguaient les personnes des institutions ou encore 
des organismes, entités qui devaient bénéficier d'un pouvoir de décision qui leur 
était accordé par le droit fédéral ou cantonal. Or, il n'existait aucun texte légal qui 
l'investissait d'un pouvoir de décision. Ne pouvant être une institution à elle toute 
seule, elle était une personne qui avait reçu un mandat de droit privé de quelques 
semaines. Une institution, qui impliquait nécessairement une structure pérenne, ne 
correspondait pas à une personne physique, travaillant seule, chargée 
ponctuellement d'une tâche de quelques jours. 
 
 
N'étant pas une institution, mais une personne, elle n'était pas à même de 
rendre des décisions. Seul le département concerné du Conseil d'État pouvait être 
considéré comme une institution. Elle pourrait tout au plus être amenée, comme 
tiers, à produire des éléments en sa possession, dans le cadre d'une procédure de 


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recours dirigée contre une décision rendue par l'institution elle-même. Le recours 
contre sa communication du 25 mai 2021 était irrecevable puisque cette dernière 
n'émanait pas d'une institution. Il ne s'agissait pas d'une décision attaquable. Si 
elle avait voulu faire valoir ses droits, Mme A______ aurait dû agir contre 
l'institution elle-même, soit le département concerné du Conseil d'État. Même s'il 
devait être admis qu'elle était soumise à la LIPAD et qu’il lui appartiendrait de 
transmettre à l'institution ou à l'autorité de recours les éléments en sa possession, 
cela ne lui donnerait pas encore le pouvoir de rendre des décisions. 
 
 
Mme A______ avait sollicité de l'État de Genève les mêmes pièces qu'elle 
lui avait demandées. Elle les avait toutes obtenues, sous réserve de ses notes 
personnelles dont le Conseil d'État avait relevé à juste titre, le 2 décembre 2020, 
qu'elles n'étaient pas soumises à la LIPAD. Si Mme A______ n'entendait pas se 
satisfaire du refus du Conseil d'État de lui donner accès à ses notes personnelles, il 
lui appartenait de recourir contre la décision correspondante. 
 
 
Lesdites notes avaient été transmises au Conseil d'État, puis au préposé le 
19 mai 2021, avant que ce dernier recommande, le lendemain, de ne pas les 
transmettre à Mme A______. Ses notes étaient transmises à la chambre 
administrative, sous pli fermé et hors bordereau, pour lui permettre de constater à 
son tour qu'elles n'étaient pas soumises à la LIPAD. Elle s'opposait toutefois à leur 
transmission à la partie adverse. 
 
 
Mme A______ avait sollicité auprès d'elle, le 29 octobre 2020, l'accès à un 
certain nombre de documents. La veille, elle avait entrepris la même démarche 
auprès du Conseil d'État. Le 2 novembre 2020, son conseil lui avait répondu qu'il 
reviendrait vers elle dans la semaine. Sans attendre les réponses de l'un et de 
l'autre, elle avait saisi le préposé d'une demande de médiation de manière 
anticipée et contraire à la LIPAD. 
 
 
Le département, alors dirigé par M. C______ et Mme A______, avait fourni 
son appui à la garantie donnée au personnel du D______ que leur anonymat serait 
assuré dans le cadre du mandat qu'il lui avait confié. Mme A______ s'acharnait 
maintenant à tenter d'identifier les collaborateurs dont les propos lui avaient déplu. 
En violation des garanties de confidentialité données, et du principe de la bonne 
foi, elle essayait en effet de se procurer ses notes personnelles. Or, les propos des 
collaborateurs étaient connus de Mme A______ puisqu'ils avaient été résumés 
dans le rapport litigieux dont celle-ci possédait une copie. Il existait un intérêt 
évident des collaborateurs du D______ à leur garantir un total anonymat en 
refusant que ses notes personnelles soient transmises à Mme A______. 
16) 
Le lendemain, la juge déléguée a ouvert l'enveloppe fermée et pris 
connaissance de son contenu. Il a constaté qu'il s'agissait de notes personnelles, 
comme l'avait retenu le préposé dans son complément du 20 mai 2021. 


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17) 
Le 15 octobre 2021, Mme A______ a observé que Mme B______ se 
trompait en plaidant l'irrecevabilité de son recours au motif qu'elle ne serait pas 
une institution, la jurisprudence et la LIPAD retenant le contraire. Elle se trompait 
également lorsqu'elle soutenait qu'elle n'était pas investie d'un pouvoir de décision 
par le droit fédéral ou cantonal. 
 
 
Si une pièce avait apparemment été produite, la chambre administrative 
n'avait toujours pas accédé aux pièces du dossier. Faute de toute garantie 
d'exhaustivité, il fallait réparer cette omission et ordonner leur remise intégrale, 
fût-ce sous la menace d'une sanction pénale. Les notes personnelles constituaient 
des procès-verbaux dont Mme B______ avait fait état lors de la séance du 
21 décembre 2020 comme de véritables moyens de preuve permettant cas échéant 
de restituer les propos tenus par les témoins entendus. 
 
 
L'intérêt des personnes ayant tenu des propos d'une certaine gravité à ce 
qu'ils ne soient pas divulgués était inexistant dès lors qu'elles n'étaient plus en 
relation directe ou indirecte avec elle. Elle avait en effet quitté ses fonctions au 
sein de l'État de Genève. 
18) 
Le 19 octobre 2021, la chambre administrative a informé les parties que la 
cause était gardée à juger. Le 28 octobre 2021, elle a retourné au conseil de 
Mme B______ ses observations spontanées non autorisées du 26 octobre 2021. 
EN DROIT 
1) 
a. 
La chambre administrative est l'autorité supérieure de recours en matière 
administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05). 
 
b. 
Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert 
contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 
4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA. 
2) 
 
La LPA contient les règles générales de procédure s'appliquant à la prise de 
décision par l'autorité. Sont réputées autorités au sens de la LPA les autorités 
administratives ainsi que les juridictions administratives (art. 1 al. 1 et 2). 
 
 
Selon l'art. 4 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l'art. 1, 
les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de 
créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater 
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ; 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). 


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À teneur de l'art. 5 LPA, sont réputées autorités administratives au sens de 
l'art. 1 : le Conseil d'État (let. a), la chancellerie d'État (let. b), les départements 
(let. c), les services de de l'administration cantonale (let. d) ; les institutions, 
corporations et établissements de droit public (let. e) ; les autorités communales, 
les services et les institutions qui en dépendent (let. f) ; les personnes, institutions 
et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal 
(let. g). 
 
 
L'art. 57 LPA dispose que sont susceptibles d'un recours les décisions 
finales (let. a) ; les décisions par lesquelles l'autorité admet ou décline sa 
compétence (let. b) ; les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice 
irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une 
décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse 
(let. c) ; les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d'État 
(let. d). 
3) 
 
La LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle a pour buts de 
favoriser la libre formation de l'opinion et la participation à la vie publique et de 
protéger les droits fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit 
privé quant aux données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 
let. a et b LIPAD). 
 
 
La LIPAD s'applique notamment aux pouvoirs exécutif, législatif et 
judiciaire cantonaux, ainsi que leurs administrations et les commissions qui en 
dépendent (art. 3 al. 1 let. a). Elle s'applique également aux personnes physiques 
ou morales et organismes chargés de remplir des tâches de droit public cantonal 
ou communal, dans les limites de l'accomplissement desdites tâches (art. 3 al. 2 
let. b LIPAD). 
4) 
a. 
Dans le cas d'espèce, la recourante a saisi la chambre de céans à la suite du 
refus formulé par l’intimée, dans son courrier du 25 mai 2021, de permettre la 
consultation de ses notes personnelles. Elle soutient que l'intimée est soumise à la 
LIPAD et se réfère à deux arrêts rendus, pour l’un par le Tribunal administratif, le 
8 juin 2010 et, pour l’autre, par la chambre de céans le 21 août 2012. 
 
 
Ces deux arrêts mettent en œuvre l'art. 3 al. 2 let. b LIPAD (dans l'ancienne 
version de celle-ci s'agissant de l'arrêt de 2010). Dans l'ATA/383/2010, cité 
également par le préposé, le Tribunal administratif avait examiné si les notes 
personnelles prises par un avocat, qui avait été chargé par le chef du département 
des institutions, devenu depuis lors le département de la sécurité, de la population 
et de la santé, d'analyser le fonctionnement de la police judiciaire, étaient visées 
par le droit d’accès institué par la LIPAD. Le Tribunal administratif a retenu que 
tel était le cas, cet avocat ayant agi comme un agent de l’État et non en sa qualité 
d’homme de loi. Dans l'ATA/528/2012, la chambre de céans a examiné si un 


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avocat, consulté par le chef du département de l’instruction publique (ci-après : 
DIP) pour examiner la requête déposée par le père d’un élève qui sollicitait une 
copie de l’ensemble des documents en possession du DIP relatifs aux événements 
qui avaient entouré l’exclusion de son fils de l’école, était soumis à la LIPAD. 
Elle avait conclu que tel était le cas, la tâche confiée à cet avocat, bien que fondée 
sur un contrat de droit privé, étant matériellement une tâche relevant du droit 
public. 
 
b. 
Dans le présent litige, l'activité déployée par l'intimée est semblable à celle 
déployée par l'avocat dans l'ATA/383/2010 précité. Elle a exécuté une tâche qui 
aurait pu être effectuée par des responsables des ressources humaines d'un 
département de l'État de Genève, voire par l'OPE, mais que le Conseil d'État a 
décidé par opportunité de confier à l'intimée (ATA/528/2012 précité consid. 8c). 
Dans l'accomplissement de son mandat, cette dernière était obligée d'agir dans le 
respect des principes gouvernant le droit public, en particulier des principes 
généraux du droit de la fonction publique (art. 2A de la loi générale relative au 
personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 - LPAC - B 5 05), de la 
protection de la personnalité (art. 2B LPAC), de l'égalité entre femmes et hommes 
(art. 2C LPAC) de même que des droits fondamentaux. Ces règles doivent en effet 
pouvoir être garanties et leur application contrôlée par les moyens de droit public 
destinés à assurer leur mise en œuvre. S'il suffisait à l'autorité de confier à des 
mandataires externes à l'administration des missions de droit public pour qualifier 
de rapports de droit privé les relations qu'elles entretiennent avec eux et se 
soustraire à ces garanties, ces principes seraient détournés de leur but 
(ATA/383/2010 précité consid. 5). 
5) 
 
Mais, même à admettre en l’espèce que l’intimée est bien une personne 
physique chargée de remplir une tâche de droit public au sens de l'art. 3 al. 2 let. b 
LIPAD, question qui restera indécise, cela ne fait pas encore d'elle une autorité 
administrative, en particulier une personne investie du pouvoir de décision (art. 5 
LPA let. g). Tant dans l'ATA/383/2010 que dans l'ATA/528/2012 précités, les 
recours étaient dirigés contre des refus d’accès à des documents prononcés, dans 
la première affaire par le chef du département concerné et, dans la seconde, par le 
DIP. Il s'agissait clairement d'autorités administratives au sens de l'art. 5 LPA. La 
chambre de céans est ici saisie d'un recours déposé contre un courrier par lequel la 
mandante, et non l’autorité mandataire, refuse de permettre la consultation de ses 
notes personnelles. À teneur des mandats qu'elle a reçus du Conseil d'État, 
l’intimée a uniquement été chargée d’établir un diagnostic de la E______ puis du 
secrétariat général du D______. Elle n'y a pas été investie d'un quelconque 
pouvoir de décision. 
 
 
Dans ses recommandations, le préposé a notamment recommandé à 
l’intimée de rendre une décision relative à la communication des documents en 


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cause. Il s'est fondé sur l'art. 30 al. 5 LIPAD, disposition qui prévoit que, dans 
l'hypothèse où la médiation n'aboutit pas, le préposé cantonal formule, à l'adresse 
du requérant ainsi que de l'institution ou des institutions concernées, une 
recommandation écrite sur la communication du document considéré. L'institution 
concernée rend alors dans les dix jours une décision sur la communication du 
document considéré. Le préposé a dès lors assimilé l'intimée, personne physique, 
à une institution, ce qui ne va pas de soi. Il apparaît en effet que dans sa version en 
vigueur 
jusqu'au 
31 
décembre 
2009, 
la 
LIPAD 
prévoyait 
à 
son 
art. 2 al. 1 qu'elle s'appliquait aux institutions énumérées sous les lettres a à f. 
Sous cette lettre f, figuraient les personnes physiques. Elles pouvaient, en 
conséquence, être qualifiées d'institution. Dans sa version en vigueur depuis le 
1er janvier 2010, l'art. 3 contient un premier alinéa qui mentionne que la LIPAD 
s'applique aux institutions publiques énumérées sous les let. a à d. Les personnes 
physiques n'y figurent plus. Elles sont mentionnées sous la let. b de l'al. 2, lequel 
indique que la LIPAD s'applique également à elles. 
 
 
La question de savoir si l'intimée est ou non une institution au sens de la 
LIPAD restera pourtant également indécise. Même s'il devait être répondu par 
l'affirmative à cette question, l'accès aux documents sollicité devrait, quoi qu'il en 
soit, être refusé en raison de ce qui suit. 
6) 
a. 
Toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et 
d'accéder aux documents officiels, à moins qu'un intérêt prépondérant ne s'y 
oppose (art. 28 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Il a déjà été jugé que cette disposition n'avait 
pas une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral 1C_379/2014 
du 29 janvier 2015 consid. 5.4). 
 
b. 
Il a déjà été question plus haut des buts et du champ d'application de la 
LIPAD (consid. 3). 
 
c. 
La LIPAD n’est pas inconditionnelle et, dans la mesure où elle est 
applicable, ne confère pas un droit d’accès absolu. Elle contient ainsi des 
exceptions, aux fins notamment de garantir la sphère privée des administrés et de 
permettre le bon fonctionnement des institutions (ATA/560/2015 du 2 juin 2015 ; 
ATA/341/2015 précité ; ATA/211/2009 du 28 avril 2009 ; ATA/307/2008 
précité ; MGC 2000/VIII 7694). 
 
d. 
Toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession 
des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la loi (art. 24 al. 1 LIPAD). 
L’accès comprend la consultation sur place des documents ou l’obtention de 
copies des documents (art. 24 al. 2 LIPAD). Par ailleurs, pour autant que cela ne 
requière pas un travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à un 
simple refus d’accès à un document, dans la mesure où seules certaines données 
ou parties du document considéré doivent être soustraites à communication 


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(art. 27 al. 1 LIPAD), en application du principe de proportionnalité (MGC 2000 
45/VIII 7641 p. 7699 s.). 
 
e. 
À teneur de l’art. 25 LIPAD, au sens de celle-ci, les documents sont tous les 
supports d’informations détenus par une institution contenant des renseignements 
relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (al. 1). Sont notamment des 
documents les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, 
registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions 
(al. 2). Pour les informations n’existant que sous forme électronique, seule 
l’impression qui peut en être obtenue sur un support papier par un traitement 
informatique simple est un document (al. 3). Les notes à usage personnel, les 
brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux non encore 
approuvés ne constituent pas des documents au sens de la LIPAD (al. 4). 
 
 
L’art. 25 al. 4 LIPAD exclut ainsi de la notion de document les notes à 
usage personnel (à savoir les notes prises à l’usage exclusif de celui qui les prend, 
et non les notes adressées même confidentiellement à une personne déterminée) 
ainsi que les brouillons ou autres textes inachevés. Quand bien même elles 
concerneraient l’accomplissement de tâches publiques, des notes à usage 
personnel de collaborateurs de la fonction publique relèvent en quelque sorte de la 
sphère privée de ces derniers. Il importe par ailleurs que les rédacteurs de 
documents puissent faire évoluer leurs textes et travailler dans des conditions de 
sérénité avant qu’il ne soit possible d’accéder au produit de leur travail (MGC 
2000 45/VIII 7694). 
 
 
Selon l’art. 6 let. a du règlement d'application de la loi sur l'information du 
public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles du 
21 décembre 2011 (RIPAD - A 2 08.01), constituent notamment des notes à usage 
personnel au sens de l’art. 25 al. 4 LIPAD, qu’elles soient manuscrites ou non et 
quels qu’en soient la forme ou le support : les notes prises en vue de la rédaction 
future d’un document. 
 
f. 
En l’espèce, les documents portés à la connaissance de la juge déléguée et 
des magistrats siégeant sont des notes personnelles, constat auquel était parvenu 
avant eux le préposé. Il avait également pu en prendre connaissance, l'intimée lui 
ayant permis de le faire afin qu'il puisse se prononcer en toute connaissance de 
cause. Ces notes personnelles ne constituent donc pas des documents et elles n'ont 
pas à être portées à la connaissance de la recourante. Ces notes personnelles 
étaient destinées à permettre la rédaction du rapport final que la recourante a eu la 
possibilité de consulter. 
 
 
En tant qu'il est recevable, le recours sera en conséquence rejeté. 
7) 
 
Il ne sera pour le reste pas répondu favorablement à la requête de 
comparution personnelle des parties. Celles-ci ont pu défendre leurs points de vue 


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par écrit à plusieurs reprises au cours de la procédure, en particulier sur les 
questions juridiques examinées dans le présent arrêt, et leur audition par la 
chambre de céans n’est dès lors pas susceptible d’influer l’issue du litige. Il ne 
sera en outre pas exigé de l’intimée qu’elle produise les éventuelles autres pièces 
d’un dossier dont la recourante semble craindre l’existence. La présente cause 
concerne les notes personnelles de l’intimée. Celle-ci les a portées à la 
connaissance de la juge déléguée et, avant elle, du préposé qui a rendu sa 
recommandation du 20 mai 2021 sur cette seule base. Rien au surplus ne permet 
de penser que l’intimée conserverait d’autres documents ou pièces en lien avec le 
rapport d’expertise qu’elle a rédigé. 
8) 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de 
CHF 500.- sera allouée à l'intimée, qui y a conclu et a eu recours aux services d'un 
avocat (art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
rejette, en tant qu'il est recevable, le recours interjeté le 28 juin 2021 par 
Madame A______ contre le refus formulé par Madame B______ de consulter ses notes 
personnelles du 25 mai 2021 ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge de Madame A______ ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à Madame B______, à la charge de 
Madame A______ ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat de la recourante, ainsi qu'à 
Me Jérôme Bénédict, avocat de Madame B______. 
Siégeant : M. Mascotto, président, M. Verniory, Mmes Payot Zen-Ruffinen, Lauber, et 
Tombesi, juges. 


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Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :