ge_gerichte · ATA/685/2014 · 2014-08-26 · fr

Résumé:
 confirmation d'une suspension de six mois du titre de formation requis pour l'exploitation d'un établissement et d'une amende de CHF 3'000.- pour avoir servi de prête-nom et pour gestion non personnelle et effective d'un établissement.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3585/2013-EXPLOI 
ATA/685/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 26 août 2014 
1ère section 
 dans la cause 
 
M. A______ 
représenté par Me Laura Panetti-Caruso, avocate 
contre 
 SERVICE DU COMMERCE 
 


- 2/10 - 
A/3585/2013 
EN FAIT 
1) 
 
Le 8 septembre 2008, M. A______ a été mis au bénéfice d’une autorisation 
d’exploiter le café-restaurant à l’enseigne « B______ » situé au C______ ______ 
à Genève par le service du commerce (ci-après : Scom). 
 
 
Le 19 juillet 2010 il a obtenu une deuxième autorisation d’exploiter 
l’établissement le « D______ », situé dans un local adjacent au « B______ ». La 
requête déposée par M. A______ le mentionnait comme exploitant titulaire du 
certificat de capacité et la rubrique « gérant libre ou société d’exploitation » était 
vide. Aucun contrat de gérance ou contrat de sous-location ne figurait dans le 
dossier de requête déposé. 
 
 
M. A______ est propriétaire du fonds de commerce des deux 
établissements. 
2) 
 
Le 19 avril 2013, lors d’un contrôle effectué sur place, le Scom a constaté 
que le D______ était fermé. M. A______ présent dans l’établissement voisin a 
déclaré ignorer les raison de la fermeture et précisé qu’il avait confié la gérance 
du D______ à Mme E______. Il ne disposait pas des clefs du café. 
3) 
 
Le 3 juillet 2013, le Scom a rédigé un rapport suite à deux nouveaux 
contrôles effectués les 18 juin et 2 juillet 2013. L’employé présent au D______, 
M. F______ n’avait pu remettre le registre du personnel sans contacter Mme 
E______. Le registre était incomplet, ne comprenant pas les données personnelles 
du répondant sur place mais seulement celles de Mme E______ et de M. 
A______. M. F______ avait en outre déclaré que M. A______ ne travaillait pas 
ici. 
4) 
 
Le 3 juillet 2013, M. A______ a été informé par le Scom de l’ouverture 
d’une procédure administrative pour gestion non personnelle de l’établissement et 
prête-nom. Il était invité à se déterminer. 
5) 
 
Le 20 septembre 2013, le Scom a informé M. A______ qu’une suspension 
de son certificat de capacité était envisagée et que la procédure pouvait également 
donner lieu à la fermeture de l’établissement. Il était à nouveau invité à se 
déterminer. 
6) 
 
Le 2 octobre 2013, M. A______ a contesté les faits au Scom et exposé qu’à 
l’époque du contrôle, il avait remis la clef provisoirement à la société G______ 
qui livrait les croissants tôt le matin en attendant d’en faire une copie. Il a précisé 
également que ses deux cafés/restaurants étant adjacents, il n’avait aucune raison 
de servir de prête-nom. 


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7) 
 
Le 8 octobre 2013, le Scom a prononcé une suspension du certificat de 
capacité de M. A______ pour une durée de six mois et infligé une amende 
administrative de CHF 3'000.- à son encontre, retenant l’absence d’antécédents. 
 
 
Mme E______ avait pu fournir les informations demandées lors du contrôle 
du 18 juin 2013 et disposait selon le registre du commerce d’un pouvoir de 
signature lui permettant d’engager seule l’établissement D______ depuis 
décembre 2012. M. A______ n’exploitait pas personnellement et effectivement 
l’établissement et servait de prête-nom. 
8) 
 
Par envoi mis à la poste le 8 novembre 2013, M. A______ a recouru auprès 
de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre la décision du Scom du 8 octobre 2013 en concluant 
principalement à son annulation ainsi qu’au versement d’une indemnité de 
procédure et subsidiairement à l’annulation de la mesure de suspension ou au 
renvoi de la cause au Scom pour nouvelle décision. 
 
 
Le Scom avait constaté les faits de manière inexacte et incomplète en 
considérant qu’il avait agi en qualité de prête-nom. Le Scom avait commis un 
abus de son pouvoir d’appréciation en ordonnant la suspension pour une durée de 
six mois du certificat de capacité. 
 
 
Il exploitait le B______ ainsi que le D______, selon l’extrait produit du 
registre du commerce. Il était personnellement présent dans lesdits locaux de 
manière quotidienne. Afin d’alléger sa charge de travail, il avait mis en gérance le 
D______ par contrat conclu avec Mme E______ à la fin du mois de décembre 
2012. Nonobstant cette gérance, il était demeuré propriétaire et exploitant, 
possédant toujours une clé des locaux, ce que Mme E______ avait attesté par 
courrier – non daté - adressé au Scom, expliquant la remise des clefs au livreur de 
croissants. Courant juin 2013, au vu des violations du contrat de gérance, il avait 
résilié ledit contrat pour la fin du mois d’octobre 2013 comme l’attestait l’extrait 
du registre du commerce pour l’entreprise individuelle « E______ D______ » 
indiquant une cessation le 13 octobre 2013 de l’exploitation inscrite le 12 
décembre 2012. Un courrier de sa fiduciaire daté du 13 mai 2013, au Scom, 
exposait qu’un contrat de gérance avait été établi avec Mme E______ et que 
l’établissement était exploité par M. A______. 
 
 
La gérance d’un établissement n’excluait nullement son exploitation 
personnelle. La conclusion prise était hâtive en l’absence de clé le jour du 
contrôle, ce qui était exceptionnel et ponctuel. 
 
 
S’il devait être reconnu qu’il avait agi en prête-nom, la décision de 
suspension était disproportionnée compte tenu de l’absence d’antécédents. La 
fermeture des deux établissements le priverait de toute source de revenus en 


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violation de sa liberté économique. Les employés de ces établissements seraient 
licenciés. Le paiement d’une amende serait suffisant. 
9) 
 
Le 12 décembre 2013, le Scom a déposé des observations. 
 
 
Sans attendre l’issue de la procédure, M. A______ avait procédé aux 
démarches nécessaires pour que l’établissement puisse être exploité par un tiers de 
manière conforme à la loi. Une requête d’exploitation du D______ par un tiers 
sous-locataire de M. A______ avait été déposée. 
 
 
Les mesures prises avaient pour but de dissuader M. A______ de réitérer 
l’infraction de prête-nom, considérée comme une violation grave de la loi. Les 
conséquences de la décision n’étaient pas aussi lourdes que prétendait 
M. A______, car en tant que propriétaire du fonds de commerce, il pouvait 
engager un tiers en tant qu’exploitant des deux établissements qu’il possédait, 
percevant ainsi un revenu régulier. 
10) 
Le 19 décembre 2013, le juge délégué à l’instruction de la cause a requis de 
M. A______ la remise du contrat de gérance conclu avec Mme E______ et le 
contrat de travail ou de toute autre forme de collaboration conclu avec M. 
F______, ainsi que tout document attestant de la résiliation du contrat de gérance. 
11) 
Le 19 mars 2014, M. A______ a fait parvenir le contrat de travail de 
M. F______ daté du 14 juin 2013, ainsi qu’une attestation de ce dernier reprenant 
les indications qui ressortaient déjà du rapport du Scom. L’employé indiquait que 
lorsqu’on lui avait demandé si M. A______ travaillait ici, il avait répondu qu’il 
n’était « pas là à ce moment ». 
12) 
Le 4 août 2014, le juge délégué a réitéré sa demande en production du 
contrat de gérance conclu avec Mme E______ ainsi que tout document attestant la 
résiliation de ce contrat. 
13) 
Le 7 mai 2014, M. A______ a exposé n’être plus en possession d’un tirage 
du contrat de gérance conclu avec Mme E______. Depuis le 1er avril 2014 il était 
à nouveau exploitant de l’établissement D______, comme l’attestait l’extrait du 
registre du commerce. Il demandait l’audition de Mme E______, M. F______ et 
celle d’un îlotier pouvant attester de la pratique du Scom consistant à effectuer 
une quinzaine de contrôles avant de prendre des mesures. 
14) 
Le 9 mai 2014, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 


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1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le recourant conteste principalement avoir servi de prête-nom pour 
l’exploitation de l’établissement D______ et subsidiairement la mesure infligée. 
3) 
 
Le recourant demande l’audition de trois témoins. 
 
a. 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes (arrêt du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 
2.3), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157 ; 138 V 125 consid. 2.1 p. 127 ; 
137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197 ; 136 I 265 
consid. 3.2 ; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293 ; arrêts du Tribunal fédéral 
5A_ 12/2013 du 8 mars 2013 consid. 4.1 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 
consid. 3.1). 
 
b. 
Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge 
de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une 
appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que 
celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte 
déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 
134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; arrêts du Tribunal fédéral 
4A_108/2012 du 11 juin 2012 consid. 3.2 ; 8C_799/2011 du 20 juin 2012 
consid. 6.1 ; 2D_2/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 
2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; ATA/404/2012 du 26 juin 2012 ; 
ATA/275/2012 du 8 mai 2012). Le droit d'être entendu ne contient pas non plus 
d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit 
que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 
consid. 5.1 p. 237 ; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84 ; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les 
arrêts cités ; 133 II 235 consid 5.2 p. 248 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_424/2009 
du 6 septembre 2010 consid. 2 ; 2C_514/2009 du 25 mars 2010 consid. 3.1). 
 
 
En l'espèce, la chambre de céans renoncera à procéder aux actes 
d'instruction sollicités, dans la mesure où ils ne sont pas de nature à influer sur 
l'issue du litige puisqu’elle dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer 
en connaissance de cause. 


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4) 
a. 
Selon l’art. 4 al. 1 de la loi sur la restauration, le débit de boissons et 
l'hébergement du 17 décembre 1987 (LRDBH - I 2 21), l’exploitation de tout 
établissement régi par la LRDBH est soumise à l’obtention préalable d’une 
autorisation délivrée par le département. L’alinéa 2 de cet article précise que cette 
autorisation doit être requise lors de chaque changement d’exploitant ou 
modification des conditions de l’autorisation antérieure. Cette autorisation est 
personnelle et intransmissible (art. 15 al. 3 LRDBH). L’annonce du changement 
de propriétaire et de la cessation d’exploitation doit être faite par écrit (art. 37 du 
règlement d’exécution de la loi sur la restauration, le débit de boissons et 
l’hébergement du 31 août 1988 - RRDBH - I 2 21.01). 
 
 
A teneur de l’art. 5 al. 1 let. c, respectivement e LRDBH, la délivrance 
d’une telle autorisation est subordonnée à la condition que le requérant soit 
titulaire du certificat de capacité attestant de son aptitude à gérer un établissement 
soumis à la loi en question et qu’il offre toute garantie, compte tenu notamment de 
son lieu de domicile ou de résidence et de sa disponibilité, d’une exploitation 
personnelle et effective de l’établissement. 
 
 
En vertu de l’art. 21 al. 1 LRDBH, l’exploitant est tenu de gérer son 
établissement de façon personnelle et effective. En cas d’absence de 
l’établissement, il doit désigner un remplaçant compétent et instruit de ses devoirs, 
qui assume la responsabilité de l’exploitation (art. 21 al. 2 LRDBH). Il doit 
notamment avoir un registre du personnel constamment tenu à jour et mentionnant 
l’identité, le domicile, les dates de début et de fin d’engagement ainsi que le rôle 
effectif de toute personne participant à l’exploitation ou à l’animation de 
l’établissement (art. 25 LRDBH et 35 RRDBH). 
 
b. 
Selon la jurisprudence de la chambre de céans (ATA/542/2007 du 
30 octobre 2007 ; ATA/489/2005 du 19 juillet 2005 et les références citées), une 
gestion effective consiste en la prise en charge des tâches administratives liées, 
d’une part, au personnel (engagements, salaires, horaires, remplacements, etc.) et, 
d’autre part, à la bonne marche de l’établissement (commande de marchandises, 
fixation des prix, composition des menus, contrôle de la caisse, inventaire, etc.). 
 
c. 
La loi permet à un exploitant d’être autorisé à exploiter jusqu’à trois 
établissements distincts. Le Scom tient notamment compte, dans la délivrance 
d’autorisation multiples, de l’unicité de l’immeuble dans lequel sont situés les 
établissements (art. 31 al. 1 let. a RRDBH). 
 
d. 
 L’art. 12 LRDBH prévoit qu’il est interdit au titulaire d’un certificat de 
capacité de servir de prête-nom pour l’exploitation d’un établissement soumis à la 
LRDBH. 


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Cette interdiction vise à prévenir l’exploitation d’établissements par des 
personnes qui ne répondraient pas à des conditions de capacité et d’honorabilité 
bien déterminées, avec tout ce que cela comporte comme risque pour le public. 
5) 
 
La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire selon 
laquelle le juge établit les faits d’office (art. 19 de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Mais ce principe n’est pas 
absolu, sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à la 
constatation des faits (art. 22 LPA). Celui-ci comprend en particulier l’obligation 
des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé 
d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute 
de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de 
preuves (arrêts du Tribunal fédéral 8C_1034/2009 du 28 juillet 2010 consid. 4.2 ; 
9C_926/2009 du 27 avril 2010 consid. 3.3.2 et références citées ; ATA/792/2012 
du 20 novembre 2012 consid. 6a ; ATA/797/2010 du 16 novembre 2010 ; 
ATA/649/2010 du 21 septembre 2010 ; ATA/532/2010 du 4 août 2010 ; 
ATA/669/2009 du 15 décembre 2009 et les références citées). 
6) 
 
En l’espèce, les contrôles établissent l’absence de M. A______ dans 
l’établissement à trois reprises. Lors de l’un des passages du Scom, le recourant a 
admis ne pas être averti de la fermeture exceptionnelle de l’établissement et 
n’avoir pris aucune mesure d’organisation avec le personnel pour pouvoir y 
accéder pendant la semaine où il n’en avait pas les clés. Il a certes produit un 
contrat de travail signé avec l’employé rencontré sur place par le Scom, mais n’a 
pas fourni le contrat le liant à la personne qui apparaissait gérer effectivement 
l’établissement. Pourtant, celle-ci était en possession du registre du personnel et 
des clefs de l’établissement ainsi que d’un droit de signature individuel engageant 
l’établissement. 
 
 
Le recourant a été invité à produire les divers contrats le liant à son 
personnel et la résiliation de contrat dont il a fait état. Il n’a pas produit le contrat 
de gérance ni la résiliation de celui-ci. Il n’a pas non plus fourni d’autres 
documents qui attesteraient sa gestion effective de l’établissement, si ce n’est le 
contrat de travail qui le lie à un employé qui n’a pas répondu positivement à 
l’enquêteur voulant savoir si le recourant travaillait dans l’établissement. Ce 
même employé s’est adressé à la « gérante » pour obtenir les renseignements et le 
registre demandé. Le recourant se prévaut en outre d’un contrat de gérance avec 
une personne dont l’inscription au registre du commerce démontre qu’elle 
possédait la signature individuelle concernant l’établissement concerné mais qui, 
en revanche, ne disposait pas d’une quelconque autorisation d’exploitation dudit 
établissement. 
 
 
En conséquence, en l’absence d’éléments réellement probants quant à la 
gestion effective de l’établissement, tels que la production de commandes de 
marchandises, de contrats, de factures, de paiements, de documents comptables ou 


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d’inventaire, etc. et compte tenu des nombreux éléments indiquant qu’une autre 
personne était en charge de cette gestion et qu’elle n’agissait pas en remplacement 
occasionnel de l’exploitant au sens de l’art. 21 al. 2 LRDBH, force est d’admettre 
que le recourant ne gérait pas personnellement et effectivement l’établissement au 
sens des exigences de la LRDBH, même s’il était présent dans l’établissement 
voisin dont il assurait l’exploitation. 
 
 
Il est également prouvé à satisfaction de droit qu’il a servi de prête-nom 
pour l’exploitation de l’établissement par un tiers, violant ainsi les art. 12 et 21 
LRDBH. 
 
 
En tant qu’elle constate l’absence de gestion personnelle et effective ainsi 
que la violation de l’interdiction de servir de prête-nom, la décision du Scom doit 
être confirmée dans son principe. 
7) 
 
Le département peut prononcer la suspension, pour une durée de six à 
vingt-quatre mois, de la validité du titre de formation requis dont le titulaire sert 
de prête-nom pour l'exploitation d'un établissement (art. 73 LRDBH). 
 
 
En l'espèce, cette suspension, qui se fonde sur l’article 73 LRDBH précité, a 
été prononcée pour une durée de six mois, soit le minimum légal. Elle est 
parfaitement conforme à la jurisprudence du tribunal de céans et ne peut dès lors 
qu’être confirmée (ATA/182/2006 du 28 mars 2006 ; ATA/374/2004 du 11 mai 
2004 ; ATA/243/2003 du 29 avril 2003). 
8) 
a. 
Est passible d’une amende administrative allant de CHF 100.- à 
CHF 60’000.- tout contrevenant à la LRDBH, indépendamment du prononcé de 
l’une des sanction prévues aux art. 70 à 73 LRDBH (art. 74 al. 1 LRDBH). 
 
b. 
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/14/2011 du 11 janvier 2011 ; ATA/788/2010 du 16 novembre 
2010 ; ATA/571/2010 du 31 août 2010). 
 
c. 
L’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; 
ATA/234/2006 du 2 mai 2006). 
 
 
Le Scom jouit en la matière d’un large pouvoir d’appréciation pour en fixer 
le montant. La juridiction de céans ne le censure qu’en cas d’excès. Sont prises en 
considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le 
respect du principe de la proportionnalité (ATA/700/2012 du 16 octobre 2012 ; 
ATA/26/2011 du 18 janvier 2011). 


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Selon la jurisprudence de la chambre administrative, le prononcé d'une 
amende de CHF 3'000.- à l’encontre de la personne qui a servi de prête-nom est 
conforme à la loi et à la pratique de l'autorité intimée (ATA/776/2001 du 27 
novembre 2001 ; ATA/260/2000 du 18 avril 2000 ; ATA/219/2000 du 4 avril 
2000 ; ATA/105/2000 du 15 février 2000 ; ATA/104/1999 du 9 février 1999 ; 
ATA/716/1998 du 10 novembre 1998). Dans d'autres cas, la chambre 
administrative est restée en deçà du montant habituel de CHF 3'000.-, selon que le 
recourant se trouvait sur les lieux pratiquement en permanence ou n’avait tiré 
qu’un faible profit de l’opération de prête-nom. Elle a également tenu compte de 
graves difficultés personnelles et familiales du recourant et a alors diminué le 
montant de l'amende à CHF 1'500.- (ATA/543/2007 du 30 octobre 2007 ; 
ATA/245/1998 du 21 avril 1998 ; ATA/31/1998 du 27 janvier 1998 ; ATA M. du 
9 août 1994). Dans un autre cas, il a réduit l'amende à CHF 1’500.- au motif que 
la personne intéressée n'avait tiré qu'un faible profit de l'opération de prête-nom 
(ATA/182/2006 du 28 mars 2006 et les références citées). 
 
 
Au vu de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce, notamment du fait 
que le recourant exploite un deuxième établissement situé à côté de celui pour 
lequel il a servi de prête-nom et qu’aucun élément dans le dossier - s’apparentant 
aux critères retenus par la jurisprudence citée supra pouvant justifier une réduction 
extraordinaire de l’amende - ne peut être retenu, le montant de celle-ci sera 
confirmé. 
9) 
 
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 
 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du 
recourant et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 LPA). 
 
 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 8 novembre 2013 par M. A______ contre la 
décision du service du commerce du 8 octobre 2013 ; 
 
 


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au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de M. A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Laura Panetti-Caruso, avocate du recourant, ainsi 
qu'au service du commerce. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen et M. Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :