ge_gerichte · ATA/420/2003 · 2002-10-24 · fr

Résumé:
 Le service communal doit transmettre d'office un recours interjeté dans le délai à la juridiction administrative compétente (art.11 al.2 et 3 LPA, art. 64 al.2 LPA).
Amende infligée au recourant pour avoir exposé des photos, sur une surface de 
5 m2 du domaine public, autorisation au sens de l'art.56 al.1 LRoutes.
L'amende confirmée par le TA ne viole pas la liberté d'expression du recourant (art. 10 CEDH et art.16 CST).

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/160/2003-VG 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 27 mai 2003 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur P. B. 
 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
SERVICE DES AGENTS DE VILLE ET DU DOMAINE PUBLIC DE LA VILLE 
DE GENÈVE 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/160/2003-VG 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Monsieur P. B., né en 1943 et de nationalité 
française, est domicilié en France. 
 
2. 
Le 11 octobre 2002, il a exposé des photos, posées 
sur le sol, sur une surface d'environ 5m2, dans la zone 
piétonne de la rue du Mont-Blanc à Genève, sans être au 
bénéfice d'une autorisation relative à l'utilisation du 
domaine public, raison pour laquelle un agent de la Ville 
de Genève l'a déclaré en contravention pour occupation 
illicite du domaine public. 
 
3. 
Par décision du 24 octobre 2002, le service des 
agents de ville et du domaine public de la Ville de 
Genève (ci-après : le service) a infligé au recourant une 
amende administrative de CHF 100.- au motif qu'il avait 
utilisé la voie publique d'une manière excédant l'usage 
commun sans avoir été titulaire d'une permission, en 
violation de l'article 56 alinéas 1 et 2 de la loi sur 
les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10). Il a été 
indiqué à M. B. que cette décision était susceptible d'un 
recours auprès du Tribunal administratif dans un délai de 
30 jours dès sa notification. 
 
4. 
Par courrier daté du 6 novembre 2002 et reçu le 11 
novembre 2002, le recourant s'est opposé à l'amende 
auprès du service. Il invoquait la liberté d'expression 
que lui garantissaient la Convention de sauvegarde des 
droits de l'homme et des libertés fondamentale du 4 
novembre 1950, entrée en vigueur pour la Suisse le 28 
novembre 1974 (CEDH - RS 0.101) ainsi que la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. - RS 101). 
 
 
5. 
Le 20 novembre 2002, le service a accusé réception 
du courrier du 6 novembre 2002 et a, de nouveau, expliqué 
à M. B. les raisons de l'amende du 24 octobre 2002, qui 
restait due. 
 
6. 
Le 4 décembre 2002, le service a envoyé au 
recourant un rappel concernant l'amende du 24 octobre 
2002 qui n'avait pas encore été réglée, en lui accordant 
un ultime délai de dix jours. 
 
7. 
Le 17 janvier 2003, M. B. a été mis en demeure, 
l'amende n'ayant toujours pas été payée. A défaut du 


 
 - 3 - 
 
 
 
paiement dans les huit jours, son dossier serait transmis 
à l'Office des poursuites et faillites pour recouvrement. 
 
8. 
Par pli remis à un office postal le 30 janvier 
2003 et adressé au Tribunal administratif, l'intéressé a 
déclaré s'opposer à la décision du 17 janvier 2003. 
 
 
 
 Le recourant a déclaré s'être formellement opposé 
à l'amende administrative du 24 octobre 2002 dans son 
courrier du 6 novembre 2002, raison pour laquelle il 
estimait que ce courrier devait être considéré comme un 
recours contre l'amende du 24 octobre 2002. Il a reconnu 
ne 
pas 
l'avoir 
adressé 
au 
Tribunal 
administratif, 
autorité compétente, tout en exposant que ce vice formel 
aurait 
dû 
être 
réparé 
d'office 
par 
les 
autorités 
genevoises en vertu de l'article 64 alinéa 2 de la loi 
sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA 
- E 5 10). Il a par ailleurs relevé que le service lui 
avait, par courrier du 20 novembre 2002, confirmé 
réception de son courrier du 6 novembre 2002. 
 
 
9. 
Le 17 février 2003, le service a transmis au 
Tribunal administratif le dossier complet relatif au 
recourant. 
 
10. 
Le 24 février 2003, les parties ont été informées 
que la cause était gardée à juger. 
 
 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant une autorité 
administrative 
incompétente, 
le 
recours, 
daté 
du 
6 
novembre 2002 et visant la décision du 24 octobre 2002, 
est recevable, étant donné que cette dernière devait le 
transmettre d'office à la juridiction compétente (art. 
56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 
novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 5 litt. f, art. 11 al. 
2 et 3, art. 63 al. 1 litt. a, art. 64 al. 2 LPA). 
 
 
 
Il convient d'examiner tout d'abord la validité 
formelle de la décision litigieuse, puis sa conformité au 
droit conventionnel et constitutionnel. 
 
2. 
L'article 1 de la loi sur les routes du 28 avril 
1967 (LRoutes - L 1 10) stipule que, conformément à la 
loi sur le domaine public du 24 juin 1961, les voies 


 
 - 4 - 
 
 
 
publiques 
cantonales 
et 
communales 
affectées 
par 
l'autorité compétente à l'usage commun font partie du 
domaine public. 
 
3. 
L'article 56 alinéa 1 LRoutes exige que toute 
utilisation des voies publiques qui excède l'usage commun 
fasse 
l'objet 
d'une 
permission 
ou 
d'une 
concession 
préalable, 
conformément 
à 
la 
loi 
précitée 
et 
aux 
dispositions de la loi sur le domaine public. 
 
 
 
La jurisprudence du Tribunal fédéral conditionne 
également l'utilisation accrue du domaine public à une 
autorisation. 
 
 
 
 Est notamment visé par l'alinéa 1 de l'article 56 
LRoutes 
tout 
empiétement, 
occupation, 
travail, 
installation, dépôt ou saillie sur ou sous la voie 
publique dont les modalités sont fixées par le règlement 
d'application (art. 56 al. 2 LRoutes). 
 
 
 
Est considérée comme usage commun du domaine 
public l'utilisation que n'importe quelle personne peut 
en faire gratuitement et conformément à sa destination, 
sans que cet usage n'entrave ou n'exclue un usage 
similaire dans les mêmes conditions. L'usage accru du 
domaine public est caractérisé par l'exclusion de l'usage 
commun pour les tiers d'une certaine partie du domaine 
public, pour une durée déterminée; à l'opposé de l'usage 
commun, 
cette 
utilisation 
va 
à 
l'encontre 
de 
la 
destination ordinaire de la chose et est soumise à 
autorisation (ATA D. du 28 novembre 2000). 
 
4. 
En vertu de l'article 57 alinéa 1 LRoutes, les 
permissions sont accordées par l'autorité communale s'il 
s'agit d'une voie communale et par l'autorité cantonale 
dans tous les autres cas. 
 
 
 
 Les voies publiques communales comprennent les 
voies qui ne sont pas classées comme voies publiques 
cantonales ou qui n'appartiennent pas à des propriétaires 
privés (art. 2 al. 3 LRoutes). 
 
 
 
Selon l'article 2 alinéa 2 LRoutes, les voies 
publiques cantonales comprennent les routes nationales 
 
ainsi que les routes cantonales, conformément aux cartes 
annexées à la loi. 
 
 
 
Le règlement concernant la classification des 
voies publiques du 27 octobre 1999 (L 1 10.03) énumère à 


 
 - 5 - 
 
 
 
son article 2 les routes cantonales et à son article 3 
les routes communales principales. 
 
 
 
En l'espèce, la zone piétonne de la rue du 
Mont-Blanc 
n'est 
pas 
classée 
route 
cantonale 
par 
l'article 2 du règlement susmentionné. Elle fait donc 
partie du domaine public communal. 
 
5. 
Selon l'article 86 alinéa 1 LRoutes, les amendes 
sont infligées par l'autorité compétente sans préjudice 
de plus fortes peines en cas de crimes ou délits et de 
tous dommages-intérêts. 
 
 
 
L'article 86 alinéa 2 LRoutes précise que les 
contraventions sont constatées par les agents de la force 
publique et tous autres agents ayant mandat de veiller à 
l'observation de la loi. 
 
 
 
En vertu de l'article 1 du règlement du service 
des agents de ville du 23 septembre 1992 (LC 21 411), le 
Service des agents de ville est chargé de la surveillance 
du territoire public municipal et des enquêtes. L'article 
4 de ce même règlement précise que le corps des agents a 
pour mission principale d'assumer la surveillance du 
territoire public municipal et d'exercer les attributions 
découlant de la Convention relative aux attributions de 
police des agents municipaux de la Ville de Genève. 
 
 
 
 
 
 
En l'espèce, en posant des photos sur le sol de la 
zone piétonne du Mont-Blanc, située dans la commune de la 
Ville de Genève, sur une surface de 5m2, le recourant a 
exclu de cette partie de la voie publique le passage et 
le délassement des piétons, usages habituels d'une zone 
piétonne. Il a ainsi utilisé la voie publique communale 
d'une manière excédant l'usage commun. Pour faire un 
usage accru du domaine public, il devait avoir été au 
bénéfice d'une permission accordée par la Ville de 
Genève. Or, tel n'était pas le cas. Il a donc violé 
l'article 56 LRoutes. 
 
6. 
Le 
service, 
autorité 
chargée 
de 
délivrer 
la 
permission pour faire un usage accru du domaine public 
communal, est aussi l'autorité compétente pour infliger 
une amende en cas de violation de la LRoutes, notamment 
de son article 56. L'amende du 24 octobre 2002 ayant été 
infligée par le service, elle est donc formellement 
valable. 
 
7. 
Le recourant considère que la décision du 24 


 
 - 6 - 
 
 
 
octobre 2002 viole la liberté d'expression garantie par 
l'article 10 CEDH et l'article 16 Cst. 
 
 
 
En premier lieu, il convient de déterminer si son 
comportement entre dans le champ de protection de la 
liberté d'expression. 
 
 
a. 
Selon l'article 10 alinéa 1er CEDH, toute personne 
a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la 
liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de 
communiquer des informations ou des idées sans qu'il 
puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans 
considération de frontière. 
 
 
b. 
L'article 16 Cst. garantit la liberté d'opinion et 
d'information. Son alinéa 2 précise que toute personne a 
le droit de former, d'exprimer et de répandre librement 
son opinion; son alinéa 3 que toute personne a le droit 
de recevoir librement des informations, de se les 
procurer aux sources généralement accessibles et de les 
diffuser. 
 
 
c. 
La notion d'opinion se définit de façon large, 
pour englober tout jugement, toute appréciation, idée, 
manifestation de pensée, prise de position, conception, 
création artistique et littéraire. Les informations et 
les opinions sont protégées quelle que soit la réaction 
qu'elles provoquent auprès des autorités ou du public. En 
outre, les opinions sont protégées pour elles-mêmes, même 
si elles ne correspondent pas à la vérité, car, par 
définition, elles ne se prêtent pas à une démonstration 
de véracité. Les formes d'expressions peuvent être non 
verbales, en tous cas lorsqu'elles sont porteuses d'un 
message 
déterminé. 
(A. 
Auer, 
G. 
Malinverni 
et 
M. 
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Éds Staempfli, 
Berne 2000, vol. II, p. 263). 
 
 
 
En 
l'espèce, 
les 
photos 
exposées 
au 
public 
représentent des dessins que l'on trouve, selon le 
recourant, 
dans 
les 
champs 
de 
céréales. 
Elles 
transmettent une idée, une information et sont donc 
protégées par la liberté d'expression. 
 
8. 
 Selon l'article 10 alinéa 2 CEDH, l'exercice de 
ces 
libertés 
comportant 
des 
devoirs 
et 
des 
responsabilités peut être soumis à certaines formalités, 
conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, 
qui constituent des mesures nécessaires, dans une société 
démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité 


 
 - 7 - 
 
 
 
territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de 
l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de 
la santé ou de la morale, à la protection de la 
réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la 
divulgation 
d'informations 
confidentielles 
ou 
pour 
garantir 
l'autorité 
et 
l'impartialité 
du 
pouvoir 
judiciaire. 
 
 
 
L'article 36 Cst. stipule que la restriction aux 
libertés doit être fondée sur une base légale, justifiée 
par un intérêt public et proportionnée au but visé. 
 
 
 
L'État 
peut 
donc 
restreindre 
la 
liberté 
d'expression à condition de respecter ces trois grands 
principes. 
 
9. 
Il convient d'examiner si la décision du 24 
octobre 2002 du service communal respecte les trois 
conditions posées par la CEDH et la Cst. 
 
 
a. 
La décision litigieuse se fonde sur les articles 
56 et 85 LRoutes. Ces derniers sont prévus par la 
LRoutes, une loi formelle, c'est-à-dire adoptée par le 
parlement cantonal. En outre, ils sont d'un degré de 
précision suffisant pour que leur application puisse être 
prévisible. La condition de la base légale est donc 
respectée. 
 
 
b. 
En vertu de l'article 85 alinéa 1 lettres a et b 
LRoutes, est passible d'une amende administrative de 
CHF 100.- à 60'000.- tout contrevenant à la présente loi 
ainsi qu'aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la 
présente loi. 
 
 
 
Il est tenu compte, dans la fixation de l'amende, 
du degré de gravité de l'infraction (art. 85 al. 2 
LRoutes). 
 
 
c. 
L'amende administrative contestée vise à assurer 
une bonne application de l'article 56 alinéa 1 LRoutes. 
Celui-ci a pour objet de réglementer l'usage accru des 
voies publiques, en particulier de la zone piétonne 
communale, en le subordonnant à une autorisation. En 
effet, 
l'utilisation 
accrue 
du 
domaine 
public 
est 
confrontée à la limite matérielle et objective que 
constitue l'espace disponible, qui doit rester libre pour 
permettre aux rues et aux places de conserver leur 
destination normale, à savoir assurer l'écoulement du 
trafic 
routier, 
le 
cheminement 
des 
piétons 
et 
le 


 
 - 8 - 
 
 
 
délassement des usagers (ATA D. du 10 mars 1998). Ainsi, 
la décision litigieuse vise à protéger la destination 
première d'une zone piétonne, à savoir la fluidité de la 
circulation et le délassement des piétons. Elle est donc 
justifiée par un intérêt public. 
 
 
d. 
Reste à déterminer si la décision du service 
communal respecte le principe de la proportionnalité. 
 
 
 
Le 
principe 
de 
la 
proportionnalité 
exige 
un 
rapport raisonnable entre le but d'intérêt public visé, 
le moyen choisi pour l'atteindre et la liberté impliquée. 
 
 
 
En l'espèce, l'amende est une mesure apte et 
nécessaire à garantir une utilisation conforme du domaine 
public. Le recourant ne peut que se rendre compte que son 
acte n'est pas conforme à la LRoutes et sera ainsi 
dissuadé 
de 
recommencer. 
Cette 
mesure 
l'incitera 
à 
adopter à l'avenir un comportement conforme à la loi et à 
l'intérêt public qu'elle poursuit. En outre, l'objectif 
de l'amende n'est pas d'empêcher le recourant de montrer 
ses photos, mais de promouvoir le respect de la loi. En 
la fixant au minimum légal, l'autorité administrative a 
pleinement respecté le principe de la proportionnalité. 
 
12. 
La décision du 24 octobre 2002 ne viole pas la 
liberté d'expression du recourant; le recours sera donc 
rejeté. 
 
13. 
Un émolument de CHF 250.- sera mis à la charge du 
recourant (art. 87 LPA). 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 6 novembre 2002 par Monsieur P. B. contre la 
décision du Service des agents de ville et du domaine 
public de la Ville de Genève du 24 octobre 2002; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
met à la charge du recourant un 
émolument de CHF 250.-; 
 
 
 


 
 - 9 - 
 
 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Monsieur P. B. ainsi qu'au Service des agents de ville et 
du domaine public de la Ville de Genève. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le président : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci