ge_gerichte · ATA/274/2020 · 2020-03-10 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2129/2019-DOMPU 
ATA/274/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 10 mars 2020 
 
 dans la cause 
 
A______ et Madame B______ 
représentées par Me Raphaël Roux, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ 
 


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A/2129/2019 
EN FAIT 
1) 
 
L’association sans but lucratif A______ (ci-après : l’association) a pour but 
principal de s'engager à la mise sur pied de conditions de vie dignes et humaines 
pour les migrants et requérants d'asile à Genève et en Suisse, notamment en 
sensibilisant la population suisse aux difficultés administratives, juridiques, 
économiques et sociales liées aux parcours migratoires. 
 
 
Madame B______ est membre du comité de l’association. 
2) 
 
Le 29 mars 2019, feu Monsieur C______, né le ______ 2000, est décédé 
après avoir décidé de mettre fin à ses jours au centre d’hébergement pour mineurs 
non accompagnés de l’Étoile (ci-après : le centre de l’Étoile). 
3) 
a. 
Le 3 avril 2019, l’Hospice général (ci-après : l’hospice) a publié un 
communiqué de presse concernant cet évènement. 
 
b. 
La presse s’est fait l’écho de cet événement dans les jours qui ont suivi. 
4) 
a. 
Des jeunes, proches du défunt et hébergés au centre de l’Étoile, ont donné 
une interview dans laquelle ils ont dénoncé leurs conditions de vie, interview 
reprise par plusieurs médias dès le 14 avril 2019. 
 
b. 
Notamment le 16 avril 2019, la Tribune de Genève a publié un article 
indiquant que se tiendrait les 3 et 4 mai 2019, à la Maison internationale des 
associations (ci-après : MIA), des assises sur le thème des enfants et jeunes 
migrants non accompagnés à Genève (ci-après : assises RMNA), précisant que 
cela tombait à « point nommé » car à la suite du suicide du jeune C______, les 
langues se déliaient sur l’accompagnement de ces jeunes sans représentants 
légaux. 
5) 
a. 
Le 29 avril 2019, Madame D______, pour le compte de l’association 
Coordination asile, a sollicité par courriel l’autorisation d’organiser une marche le 
samedi 4 mai 2019 à 18h, les jeunes du centre de l’Étoile et la société civile 
souhaitant rendre un hommage au jeune homme décédé. 
 
b. 
Il lui a été répondu le 30 avril 2019 que, « pour rappel », les demandes 
devaient être présentées au moins trente jours à l’avance. 
6) 
 
Le 1er mai 2019, Mme B______ a contacté par courriel la police l’informant 
que son association organisait, le 4 mai 2019, un défilé en hommage à 
M. C______. 


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Il y aurait environ deux cent personnes, des pancartes et des micros pour les 
discours. Le défilé partirait « à 17h30 du 15, rue des Savoises (devant la maison 
des associations) et jusqu’à la rue Subilia (devant la villa Baron) ». Compte tenu 
du court délai et des circonstances exceptionnelles de cette demande, elle était 
adressée en copie à Messieurs les Conseillers d’État Mauro POGGIA et 
Thierry APOTHÉLOZ. 
7) 
a. 
Le 2 mai 2019 à 8h17, la police a répondu à cette demande par courriel, 
indiquant avoir accusé réception de celle-ci mais relevant qu’elle n’avait pas été 
déposée dans les délais légaux. 
 
 
L’existence de « motifs (événements exceptionnels) » justifiant la réduction 
du délai légal devait être communiquée. « Sans motif valable (pas d’événement 
exceptionnel) », une nouvelle demande respectant les délais devait être introduite. 
Si la demande était maintenue, un préavis « hors délais » serait établi par la police 
à l’attention du département de la sécurité, de l’emploi et de la santé (ci-après : 
DSES ou le département), lequel déterminerait les « conditions (en particulier la 
perception d’un émolument) » auxquels il autoriserait l’événement. 
 
b. 
À 8h21, Mme B______ a expliqué en réponse qu’à la suite du suicide de 
M. C______, ses amis avaient été sous le choc et qu’ils avaient mis du temps à 
sortir de cet état. Ils n’étaient venus trouver l’association que récemment pour 
organiser un hommage public à l’issue des assises RMNA. 
 
c. 
À 11h56, la police a pris acte de cette réponse et a confirmé une réunion le 
soir même. Elle confirmait en sus les informations données par téléphone, soit 
qu’il n’était pas envisageable que le rassemblement se fasse à la rue des Savoises, 
ce dernier devant s’effectuer obligatoirement dans le parc des Acacias. 
 
d. 
À 18h55, Mme B______ a confirmé par écrit avoir pris note du parcours 
convenu lors de la réunion, le départ ayant été fixé au Parc Gourgas. 
8) 
 
Le 3 mai 2019, un service du DSES a préavisé favorablement l’autorisation 
sollicitée sous certaines conditions. 
9) 
 
Le 3 mai 2019, le DSES a octroyé à « A______ Mme B______ » 
l’autorisation d’organiser le rassemblement et le cortège « en hommage suite au 
suicide de M. C______ » le 4 mai 2019, notamment aux conditions suivantes : 
1. 
les participants se rassembleront Parc Gourgas, le 4 mai 2019, à 17h30, à 
l’exclusion de tous autres endroits, dates et heures ; 
2. 
les manifestants emprunteront, dès 18h00, l’itinéraire prévu, à l’exclusion 
de tout autre, le choix de la variante étant laissée à l’appréciation de la 
police (variante 1 : plus de cent cinquante personnes, cheminement sur la 
demi-chaussée / variante 2 : moins de cent cinquante personnes, 


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cheminement sur les trottoirs exclusivement, en respectant la signalisation 
pour les piétons) ; 
3. 
l’accès aux commerces et aux bâtiments sera en tout temps garanti ; 
4. 
toutes les mesures seront prises afin qu’il ne soit porté atteinte ni à la 
tranquillité publique ni à la sécurité et à l’ordre publics. En particulier, 
l’usage éventuel de haut-parleurs et/ou de mégaphones se fera avec 
modération et ne devra en aucun cas porter atteinte à la santé publique ; 
5. 
les transports publics genevois (ci-après : TPG) seront directement contactés 
par les organisateurs, afin de définir les mesures devant être prises pour 
limiter au maximum les perturbations portées au trafic de leurs véhicules. 
Lesdites perturbations pourront être facturées aux organisateurs de la 
manifestation ; 
6. 
la circulation ne sera ni entravée ni perturbée volontairement, notamment 
celle des piétons ; 
7. 
aucun support (image, audio, vidéo, etc.) susceptible de heurter la sensibilité 
de certaines personnes ne sera diffusé ; 
11. 
il incombe aux organisateurs de constituer un service d’ordre interne et 
identifiable durant toute la manifestation. Le responsable sera en 
permanence à disposition du commissaire de police ou du chef 
d’engagement ; 
15. 
la demande ne respectant pas le délai légal préalable de trente jours et nul 
motif d’urgence ayant été établi, un émolument de CHF 500.- sera facturé. » 
 
Cette autorisation pouvait être modifiée ou révoquée en tout temps, dans la 
mesure où des circonstances extérieures imprévues l’imposeraient ou si les 
conditions posées ci-dessus n’étaient pas respectées. 
10) 
Le 4 mai 2019, la manifestation s’est déroulée conformément aux conditions 
prévues dans l’autorisation, réunissant plus de cent cinquante personnes. 
11) a. 
Le 3 juin 2019, l’association et « en tant que de besoin » Mme B______, ont 
interjeté recours contre la décision précitée auprès de la chambre administrative de 
la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), concluant à son 
annulation. 
 
 
Destinataires de la décision, laquelle leur imposait le paiement d’un 
émolument, Mme B______ et l’association avaient un intérêt actuel à son 
annulation. La conformité au droit des conditions imposées par cette décision 
devait être contrôlée, l’exception à l’exigence d’un intérêt actuel étant applicable. 


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L’exigence d’une autorisation préalable était une restriction indirecte à la 
liberté de réunion protégée à l’art. 11 de la Convention de sauvegarde des droits 
de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH – 
RS 0.101). La décision litigieuse et ses conditions violaient ce droit fondamental, 
les conditions relatives à la restriction d’un tel droit n’étant pas réalisées. 
 
 
Aucune base légale ne prévoyait la facturation des frais de perturbation des 
TPG ni la perception d’un émolument en cas de non-respect des délais. Le 
changement de pratique consistant en la perception d’un émolument pour les 
demandes hors délai relevait d’une interprétation extensive et indéfendable du 
règlement compte tenu de l’exigence de densité normative et de l’importance de la 
gratuité de la tenue de manifestations à caractère politique, rappelée lors de 
l’adoption de la loi du 14 octobre 2016 concernant la facturation des frais de 
sécurité lors de manifestations (LFFSM - F 3 17). 
 
 
Ces facturations ne répondaient pas à un intérêt public, leur but étant de 
dissuader l’organisation, ou faire perdre en visibilité, les manifestations à 
caractère politique par le biais d’émoluments administratifs, ce que montrait la 
contradiction entre les indications de la police et les propos du magistrat en charge 
du département. Celui-ci, en réaction à une lettre ouverte d’associations quant au 
changement de pratique, avait indiqué que s’il y avait une bonne raison, comme 
une émotion spontanée à la suite d’un décès, l’émolument n’était pas perçu. Les 
facturations n’étaient pas nécessaires, facturer ces frais à une association à but non 
lucratif, à titre punitif, ne répondant pas à un besoin social impérieux. 
 
 
Le raisonnement de l’autorité était opaque. Alors que, sur demande, la 
raison de la date de la manifestation, dont il avait été « pris acte », avait été 
donnée, la décision retenait qu’aucun motif d’urgence n’avait été établi. Les amis 
du jeune décédé avaient contacté l’association le 8 avril 2019 cherchant des relais 
dans la presse pour parler de leurs conditions de vie au centre de l’Étoile. Malgré 
leur crainte de représailles, une semaine après leur prise de parole publique, ils 
avaient fait part de leur souhait d’organiser une marche. Il avait fallu du temps 
pour comprendre qu’ils souhaitaient à la fois rendre hommage à leur ami et avoir 
un espace de protestation contre les défaillances de l’institution. Par un hasard de 
calendrier, la MIA organisait des assises avec les représentants des institutions en 
charge des RMNA. Une demande d’autorisation avait été déposée, puis retirée, 
par Coordination asile. Les jeunes s’étaient alors tournés vers l’association. 
 
 
L’autorité avait voulu réduire la visibilité de la manifestation en 
l’empêchant de se réunir devant la MIA, lieu cristallisant le débat, le but étant 
d’attirer l’attention des participants. La fluidité du trafic sur l’avenue du Mail et la 
bonne marche du marché aux puces n’étaient pas des intérêts prépondérants, et 
des solutions simples existaient pour permettre l’accès des véhicules d’urgence. 


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L’obligation d’emprunter les trottoirs et l’injonction de ne pas entraver la 
circulation avaient pour but d’intimider les manifestants et de réduire la visibilité 
de la manifestation. Les clauses se référant aux modalités d’expression, contenant 
des notions indéterminées, permettaient à la police de censurer le message de la 
manifestation, sans que ces limitations ne respectent les conditions de restriction 
d’une liberté. De même, imposer la mise en place d’un service d’ordre, alors 
qu’aucun risque d’atteinte à l’ordre public n’avait été avancé, était chicanier et ne 
répondait ni à un intérêt public ni à un besoin social impérieux. 
 
b. 
Une procuration pour Mme B______ ainsi qu’une procuration pour 
l’association, toutes deux en faveur de l’avocat ayant déposé le recours, étaient 
produites. 
12) a. 
L’autorité intimée a conclu à ce que le recours de l’association soit déclaré 
irrecevable et à ce que celui de Mme B______ soit rejeté. 
 
 
L’association n’avait pas été valablement engagée lors de la demande 
d’autorisation, celle-ci n’ayant été paraphée que par Mme B______. Cette 
première n’était donc pas destinataire de la décision et son recours irrecevable. 
 
 
Constatant les conditions de travail extrêmes vécues par son personnel en 
raison des délais de traitement excessivement courts des demandes d’autorisation, 
le service avait décidé de facturer un émolument dès le 1er janvier 2019, selon un 
système progressif. Aucun émolument n’était perçu pour une demande déposée 
vingt-neuf jours avant la manifestation. Pour une demande effectuée entre 
vingt-huit et vingt-deux jours avant la manifestation, l’émolument était de 
CHF 200.-, entre vingt et un et quinze jours de CHF 300.-, entre quatorze et huit 
jours de CHF 400.- et entre sept à deux jours, de CHF 500.-. Il y était renoncé si, 
au vu des circonstances, l’urgence de la demande était justifiée par une raison 
objective. Une communication spécifique avait été mise en place, les 
organisateurs étant invités à s’exprimer sur l’urgence de leur demande et rendus 
attentifs à la perception d’un émolument en cas de refus du report de la 
manifestation. L’émolument n’était pas systématiquement facturé, comme le 
permettait du reste la loi. Imposer aux services de police d’évaluer en moins de 
quarante-huit heures les risques d’une manifestation était « un chemin de croix 
pavé de risques d’erreurs et d’efforts financiers et humains » vu la mobilisation 
tardive. Cette « dangereuse et onéreuse réalité » avait été prise en compte dans la 
mise en place de cet émolument incitatif, tout en respectant le principe de 
l’équivalence. 
 
 
À titre d’exemple, le département avait autorisé une marche blanche à la 
suite du décès d’un jeune homme le 19 janvier 2019 dans le quartier E______, 
sans percevoir d’émolument. La demande avait été déposée le 23 janvier 2019 
pour le 27 janvier 2019. Les organisateurs avaient souhaité réagir rapidement et la 


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temporalité de l’évènement avait été pris en compte. L’admission restrictive du 
critère d’urgence répondait à un réel besoin de limiter les risques d’erreur. 
 
 
En l’espèce, les amis du jeune homme étaient sortis de leur état de choc 
lorsqu’ils avaient rendu un premier hommage public, assistés par l’association, le 
14 avril 2019, date à laquelle la tenue des assises RMNA devait être connue. Une 
demande aurait pu être déposée dans la semaine qui suivait. Même si le souhait 
d’associer l’hommage aux assises n’a été formulé que plus tard, ce choix relevait 
de l’opportunité, non d’une urgente nécessité. 
 
 
La LFFSM ne concernait que la participation aux frais de sécurité. Le 
département n’intervenait à aucun niveau dans le processus de la régie publique 
des TPG, laquelle obéissait à des règles propres. La police n’était pas au service 
d’une personne, favorisant celle-ci de façon contraire à l’égalité de traitement. 
 
 
Dans le choix de l’itinéraire, la sécurité routière, le report du trafic, l’impact 
sur les TPG, l’entrave aux véhicules d’urgence et la sécurité des autres 
manifestations étaient pris en compte. L’avenue du Mail était un point stratégique 
ne pouvant pas faire l’objet d’un usage accru. Le parc Gourgas, situé à 250 m de 
la MIA, permettait un rassemblement en toute sécurité pour tous et positionnait 
bien le cortège pour se rendre à la place Subilia, identifiée comme lieu 
symbolique de la marche dont le cœur était le décès du jeune homme et non les 
assises RMNA par un hasard de calendrier. Les souhaits de l’organisatrice avaient 
été pris en compte. Le département disposait d’une grande marge de manœuvre. 
 
 
L’obligation d’emprunter les trottoirs n’était pas critiquable, le risque de 
débordement sur la chaussée étant inévitable au-delà de cent cinquante personnes. 
L’injonction de ne pas entraver la circulation des piétons était une phrase type 
rappelant le respect dû à ces derniers et fixait une limite de bon sens pour éviter 
que la manifestation ne s’approprie plus que de raison la chaussée. Quant à 
l’emploi du mégaphone, il s’agissait aussi d’une limite de bon sens, afin de 
préserver la tranquillité publique et le respect dû aux usagers du domaine public. 
L’obligation de constituer un service d’ordre ressortait de la loi et était légitime 
lorsque plusieurs centaines de manifestants étaient réunis et devaient cheminer. 
Rien n’avait été exigé de plus que ce que l’organisatrice estimait nécessaire. 
 
b. 
L’autorisation pour la marche blanche du 27 janvier 2019 a été produite. 
13) 
Mme B______ et l’association ont persisté dans leurs conclusions et dans 
leur précédente argumentation. 
 
 
L’autorisation avait été envoyée à l’adresse électronique de l’association, au 
travers de laquelle la demande avait été déposée, et l’association figurait en 
destinataire avec Mme B______. 


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L’autorité admettait que sa politique de facturation était une sanction visant 
à inciter les organisateurs à repousser la tenue de leurs événements à la 
convenance de la police, ce qui était une restriction illicite à la liberté de réunion. 
 
 
Il devait être tenu compte du caractère particulier de la manifestation. Il était 
conforme à l’expérience générale de la vie que la formation de la volonté des 
personnes précaires et inorganisées prenait un certain temps à compter de la 
première réaction médiatique. L’appréciation du département quant au moment où 
les amis du défunt étaient sortis de leur état de choc était arbitraire. 
 
 
Le raisonnement du DSES, soit qu’il n’aurait pas été perçu d’émolument si 
la demande avait été déposée pour une marche prévue huit jours après le décès, 
était absurde puisqu’il prétendait que l’émolument sanctionnait les organisateurs 
ne laissant pas le temps à la police de s’organiser. La marche blanche citée avait 
réuni 4'000 personnes nécessitant beaucoup plus d’encadrement. Une différence 
de traitement avait été effectuée en fonction d’une appréciation différenciée du 
message de la manifestation litigieuse qui portait un message critique fort envers 
les autorités. La décision violait donc l’égalité de traitement. 
 
 
L’intimée admettait avoir statué sans en avoir la compétence, rendant nul le 
point 5 de la décision. Les intérêts tels que le trafic routier et celui des TPG ne 
ressortaient ni de la loi ni de son esprit et la manifestation ne présentait aucun 
risque de troubles à l’ordre public comme des émeutes. D’autres manifestations 
causant de plus importantes perturbations avaient été autorisées. Le critère de la 
perturbation du trafic était arbitraire et violait l’égalité de traitement. Il existait un 
intérêt à ce que l’illicéité de la variante imposant de cheminer sur les trottoirs soit 
constatée, la situation étant susceptible de se répéter. La loi ne faisait aucune 
mention du « bon sens » devant figurer dans les décisions administratives, de sorte 
que les points 4 à 6 de la décision contribuaient à créer un climat d’intimidation. 
14) 
Le DSES a également persisté dans ses conclusions et a produit 
l’autorisation délivrée pour une marche blanche organisée le 29 septembre 2019. 
 
 
Mme B______ remplissait les conditions à titre individuel et avait été 
considérée comme revêtant seule la qualité d’organisatrice. L’adressage choisi par 
l’organisatrice n’avait pas d’autres fonctions que d’atteindre cette dernière. 
 
 
Une seconde marche blanche avait été autorisée récemment à la suite d’un 
décès sans perception d’émolument. Tenant compte de la temporalité restreinte 
entre l’événement et la manifestation, la réduction du délai avait été admise vu le 
caractère exceptionnel du décès et le rapide dépôt de la demande. Le cas d’espèce 
était différent, la demande étant intervenue un mois après le décès du jeune 
homme et non une semaine. L’appréciation différenciée reposait ainsi sur 
l’écoulement du temps. Le moment exact de la décision d’organiser la 


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manifestation n’avait pas été communiqué. Aucune explication quant aux raisons 
qui avaient empêché le respect du délai n’avait été donnée. 
 
 
Le respect du délai légal comme modalité d’exercice de la liberté de réunion 
n’entravait pas son essence. Le département ne s’attachait jamais au message de la 
manifestation. La quasi-totalité des manifestations était acceptée et beaucoup 
formulaient des critiques à l’endroit des autorités. L’injonction de contacter les 
TPG répondait au besoin de préserver la sécurité routière et leur réseau, de sorte 
qu’elle ne saurait être nulle. L’allusion aux frais éventuels se voulait informative. 
 
 
S’agissant des autres charges et conditions, l’organisatrice substituait sa 
propre appréciation des risques à celle du département. La loi permettait à ce 
dernier d’imposer et de prendre en considération tous les éléments pertinents pour 
adapter son autorisation. Le département ne comprenait pas comment les 
références au « bon sens » créaient un climat d’intimidation. 
15) 
L’association et Mme B______ ont formulé d’ultimes observations. 
 
 
Le Tribunal fédéral avait considéré la mention que l’autorisation de 
manifester pouvait être « retirée sur le champ » comme étant de nature à faire 
pression sur les participants, les empêchant d’exprimer librement leur message. 
Les nombreuses conditions dans la décision litigieuse et l’émolument créaient un 
climat d’intimidation restreignant de façon illicite la liberté de réunion. 
 
 
La demande d’organiser la marche était parvenue vers le 25 avril 2019 à 
l’association et la décision avait été prise le week-end du 27 avril 2019, à la suite 
de discussions compliquées dans un contexte interculturel et de deuil au sein 
d’une population particulièrement vulnérable. La possibilité d’expression 
publique de celle-ci était restreinte, à cause de la langue et de l’âge mais aussi de 
parcours ponctués de violences politiques et religieuses et de la précarité de sa 
situation administrative. Dès le lundi 29 avril 2019, une demande d’autorisation 
avait été déposée puis retirée, la première requérante ayant été découragée par les 
entraves administratives. Le département n’avait pas cherché à savoir quand la 
décision d’organiser la manifestation avait été prise et dans quelles conditions. Il 
avait immédiatement fait savoir que la demande était hors délai. Son raisonnement 
avait été établi a posteriori pour tenter de justifier une inégalité de traitement. 
 
 
Le département n’avait pas allégué que l’organisation de la marche ait causé 
des difficultés, celui-ci se référant à des considérations de principe pour justifier 
son changement de pratique. Au vu des deux marches blanches, ce changement 
n’était pas uniforme et se fondait sur un jugement de valeur. 
 
 
Le département justifiait « l’émolument-sanction » non pas en raison d’un 
intervalle de temps trop court entre le dépôt de la demande et la date de la 
manifestation, mais d’un intervalle trop long entre l’évènement et le dépôt de la 


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demande. Ce raisonnement était arbitraire. Quand bien même cette pratique 
s’avérerait justifiée, il convenait de tenir compte de la vulnérabilité et de capacités 
réelles d’expression démocratiques des acteurs concernés. 
 
 
Force était de constater que le département fondait sa politique de 
facturation de l’émolument en fonction de l’impopularité prévisible d’une telle 
mesure, les acteurs des marches blanches, fortement suivies et relayées par la 
presse, pouvant sanctionner le magistrat portant la responsabilité politique du 
changement de pratique par les urnes. 
16) 
Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
17) 
Les arguments des parties et le contenu des pièces produites seront repris en 
tant que de besoin dans la partie « en droit » du présent arrêt. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable sous ces angles (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
a. 
À teneur de l'art. 60 al. 1 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a 
abouti à la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une 
décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou 
modifiée, sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/1725/2019 du 
26 novembre 2019 consid. 3a et les arrêts cités). 
 
b. 
Selon la jurisprudence, le recourant doit avoir un intérêt pratique à 
l'admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui procurer un 
avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 138 II 162 
consid. 2.1.2 ; ATA/1272/2017 du 12 septembre 2017 consid. 2b). 
 
 
Un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir 
l'annulation de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 ; 137 I 23 
consid. 1.3). 
 
 
Il est toutefois exceptionnellement renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel 
lorsque cette condition de recours fait obstacle au contrôle de légalité d'un acte qui 
pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en 
raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi 
toujours à la censure de l'autorité de recours (ATF 140 IV 74 consid. 1.3 ; 
139 I 206 consid. 1.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1157/2014 du 3 septembre 


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2015 consid. 5.2 ; 1C_477/2012 du 27 mars 2013 consid. 2.3 ; ATA/1766/2019 du 
9 décembre 2019 consid. 2d et les références citées). 
 
c. 
En l’espèce, Mme B______ a requis l’autorisation litigieuse. S’il est évident 
qu’elle a toujours un intérêt actuel à l’annulation de la décision en tant qu’elle met 
à sa charge un émolument, elle n’a plus d'intérêt actuel et pratique à requérir 
l'annulation des conditions accompagnant l’autorisation, puisque la date de la 
manifestation est passée. Cela étant, il n'aurait pas été possible de faire contrôler 
la légalité de la décision attaquée, prononcée la veille de la date objet de la 
demande, avant que celle-là ne soit exécutée. La même situation, à savoir de 
soumettre une autorisation d’organiser un rassemblement à des conditions 
similaires, est en outre de nature à se reproduire à l'avenir. 
 
 
Dans ces circonstances, sa qualité pour agir doit être admise. Le recours est 
ainsi recevable. 
 
d. 
Au vu de ce qui précède, la question de la qualité pour agir de l’association 
souffrira d’être laissée ouverte. 
3) 
 
La recourante conteste les conditions 2, 4, 5, 7 et 11 de l’autorisation 
litigieuse, lesquelles violeraient sa liberté de réunion, tant individuellement que 
prises dans leur ensemble. 
 
a. 
L'art. 22 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst. - RS 101) garantit la liberté de réunion (al. 1), toute personne ayant le 
droit d'organiser des réunions et d'y prendre part ou non (al. 2). 
 
 
Selon la jurisprudence fédérale, sont considérées comme des réunions au 
sens de cette disposition les formes les plus diverses de regroupements de 
personnes dans le cadre d'une organisation déterminée, dans le but, compris dans 
un sens large, de former ou d'exprimer mutuellement une opinion (ATF 132 I 256 
consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_225/2012 du 10 juillet 2013 consid. 3.3). 
Quant aux art. 11 CEDH (en relation avec l'art. 10 CEDH) et 21 du Pacte 
international relatif aux droits civils et politiques, conclu à New York le 
16 décembre 1966 (Pacte ONU II - RS 0.103.2), ils garantissent notamment le 
droit de toute personne à la liberté de réunion et à la liberté d'association (§ 1), et 
offrent des garanties comparables (ATF 132 I 256 consid. 3). L'exercice de ces 
droits est toutefois soumis aux restrictions qui, prévues par la loi, constituent des 
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la 
sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection 
de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui (art. 11 
§ 2 1ère phr. CEDH ; art. 36 Cst.). 
 
 
Il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de 
réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des 


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manifestations avec appel au public (ATF 144 I 50 consid. 6.3 ; 138 I 274 consid. 
2.2.2 ; 132 I 256 consid. 3). De telles manifestations impliquent la mise à 
disposition d'une partie du domaine public, en limitent l'usage simultané par des 
non-manifestants et ne permettent plus, localement et temporairement, un usage 
commun. Cette situation exige qu'un ordre de priorité soit fixé entre les divers 
usagers et cela implique de soumettre la tenue de telles réunions à autorisation 
(ATF 132 I 256 consid. 3). 
 
 
Dans le cadre de l'octroi de ces autorisations, l'autorité doit tenir compte 
d'une part des intérêts des organisateurs à pouvoir se réunir et s'exprimer et, 
d'autre part, de l'intérêt de la collectivité et des tiers à limiter les nuisances, 
notamment à prévenir les actes de violence (ATF 127 I 164 consid. 3 et les 
références citées). Plus simplement, il s'agit d'assurer l'utilisation adéquate des 
installations publiques disponibles dans l'intérêt de la collectivité et du voisinage 
ainsi que de limiter l'atteinte portée par la manifestation aux libertés des tiers 
non-manifestants (ATF 143 I 147 consid. 3.; 132 I 256 consid. 3). 
 
 
Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas seulement examiner 
l'admissibilité ou l'inadmissibilité de la requête, mais aussi les conditions cadres, 
les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles. Les organisateurs ne 
peuvent dès lors pas exiger de pouvoir effectuer une manifestation à un endroit et 
à un moment déterminé ainsi qu'à des conditions cadres qu'ils auraient eux-mêmes 
définies. En revanche, ils ont droit à ce que l'effet d'appel au public qu'ils ont 
prévu soit pris en considération. L'autorité dispose ainsi d'une certaine liberté 
d'appréciation lorsqu'elle décide de l'octroi ou du refus d'une autorisation de 
manifester ; elle peut assortir celle-ci de charges et de conditions et exiger une 
collaboration active des organisateurs (ATF 132 I 256 consid. 3 et la 
jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_360/2019 du 15 janvier 2020 
consid. 3.1). 
 
b. 
Malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d’application, la 
liberté de réunion doit s’examiner à la lumière de la liberté d’expression, car la 
protection des opinions et la liberté de les exprimer constitue l’un des objectifs 
premiers de cette liberté (ATF 111 Ia 322 consid. 6a ; ACEDH Stankov et 
Organisation macédonienne unie Ilinden c. Bulgarie du 2 octobre 2001, Rec. 
2001-IX, req. nos 29221/95 et 29225/95, § 85 ss ; ACEDH Djavit An c. Turquie 
du 20 février 2003, req. n° 20652/92, § 39). Toutefois, lorsque la décision 
attaquée statue spécifiquement sur le droit des personnes de se réunir, il n’y a pas 
lieu de considérer la question séparément sous l’angle de la liberté d’expression 
(ACEDH Maestri c. Italie du 17 février 2004, Rec. 2004-I, req. n° 39748/98, 
§ 23 ; Djavit An précité, § 39 ; ATA/714/2011 du 22 novembre 2011 consid. 3c). 
 
c. 
Les libertés de réunion et d'expression, à l’instar des autres droits 
fondamentaux, n’ont pas valeur absolue et peuvent être restreintes aux conditions 
de l’art. 36 Cst., qui exige que les restrictions à son exercice reposent sur une base 


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légale, soient justifiées par un intérêt public ou par la protection d’un droit 
fondamental d’autrui et, selon le principe de proportionnalité, se limitent à ce qui 
est nécessaire et adéquat à la réalisation des buts d’intérêt public poursuivis 
(ATF 137 IV 313 consid. 3.3.1; 136 IV 97 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_360/2019 précité consid. 3.2 ; 1C_335/2013 du 10 octobre 2013 consid. 3.3). 
 
 
Les mesures de police pouvant justifier une restriction à la liberté de réunion 
sont celles qui visent à protéger l’ordre public, soit la sécurité, la tranquillité, la 
santé et la moralité publique, ainsi que la bonne foi dans les affaires 
(ATF 110 Ia 99, consid 5a ; ATF 108 Ia 300 consid. 3 ; ATF 107 Ia 226 
consid. 5b). La tranquillité publique est donc un motif pouvant justifier des 
restrictions de police aux libertés (arrêt du Tribunal fédéral 1C_360/2019 précité 
consid. 3.4 ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 
vol. 2, 2013, n. 220). 
 
d. 
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à 
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent 
être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il 
interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable 
entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la 
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 
consid. 5.2.2 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_360/2019 précité 
consid. 3.5). 
4) 
a. 
La loi sur les manifestations sur le domaine public du 26 juin 2008 
(LMDPu - F 3 10), entrée en vigueur le 1er novembre 2008, instaure le principe 
d'une autorisation délivrée par DSES pour toute manifestation sur le domaine 
public. Cette loi a été adoptée par le Grand Conseil dans le but « de rassembler en 
un seul texte toutes les dispositions relatives à l'exercice du droit de manifester » 
(cf. MGC 2007-2008/X A 10282). Il s’agit d’une loi spéciale, plus récente que la 
loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05), et qui doit donc primer 
cette dernière. 
 
b. 
L’art. 3 de la LMDPu soumet l'organisation d'une manifestation sur le 
domaine public à l’obtention préalable d’une autorisation délivrée par le 
département. 
 
 
Les demandes d’autorisation doivent être présentées au département par une 
ou plusieurs personnes physiques, majeures, soit à titre individuel, soit en qualité 
de représentant autorisé d’une personne morale, dans un délai fixé par voie de 
règlement (art. 4 al. 1 LMDPu). Selon l'art. 2 du règlement d'exécution de la loi 
précitée, du 15 octobre 2008 (RMDPu - F 3 10.01), les requêtes doivent être faites 
au moins trente jours à l'avance, ce délai pouvant être réduit à quarante-huit 
heures en cas d'événement exceptionnel. 


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c. 
Le département peut percevoir un émolument par autorisation (art. 4 
al. 4 LMDPu), dont le montant est compris entre CHF 20.- et CHF 500.- 
(art. 6 RMDPu). 
 
d. 
La délivrance, le cas échéant sous conditions ainsi que le refus de 
l’autorisation, sont réglés par l’art. 5 LMDPu. 
 
 
Lorsqu'il est saisi d'une demande d'autorisation, le département évalue 
l'ensemble des intérêts touchés, et notamment le danger que la manifestation 
sollicitée pourrait faire courir à l'ordre public. Le département se fonde 
notamment sur les indications contenues dans la demande d'autorisation, sur les 
expériences passées et sur la corrélation qui existe entre le thème de la 
manifestation sollicitée et les troubles possibles (art. 5 al. 1 LMDPu). 
 
 
Lorsqu’il délivre l’autorisation, le département fixe les modalités, charges et 
conditions de la manifestation en tenant compte de la demande d’autorisation et 
des intérêts privés et publics en présence. Il détermine en particulier le lieu ou 
l'itinéraire de la manifestation ainsi que la date et l'heure du début et de la fin 
prévues de celle-ci (art. 5 al. 2 LMDPu). Le RMDPu précise que, dans la mesure 
du possible, le département fixe les modalités, charges et conditions de la 
manifestation d'entente avec le ou les organisateurs, en tenant compte des intérêts 
privés et publics en présence (art. 3 al. 2 RMDPu). 
 
 
Le département s’assure notamment que l’itinéraire n’engendre pas de 
risque disproportionné pour les personnes et les biens et permet l’intervention de 
la police et de ses moyens sur tout le parcours. Il peut prescrire que la 
manifestation se tient en un lieu déterminé, sans déplacement (art. 5 
al. 3 LMDPu). 
 
 
Lorsque cette mesure paraît propre à limiter les risques d’atteinte à l’ordre 
public, le département impose au requérant la mise en place d’un service d’ordre. 
L’ampleur du service d’ordre est proportionnée au risque d’atteinte à l’ordre 
public. Le département s’assure avant la manifestation de la capacité du requérant 
à remplir la charge. Le service d’ordre est tenu de collaborer avec la police et de 
se conformer à ses injonctions (art. 5 al. 4 LMDPu). 
5) 
 
En l’espèce, le département est en droit de fixer les modalités de la 
manifestation et imposer des charges et conditions sur la base des art. 5 al. 2, al. 3 
et al. 4 LMDPu, ainsi que l’art. 3 al. 2 RMDPu, de sorte que les cinq conditions 
litigieuses reposent sur une base légale suffisante. 
 
 
L’ensemble de ces cinq conditions est justifié par le respect de l’ordre 
public. L’injonction de ne pas entraver la circulation routière et de contacter les 
TPG, l’obligation de cheminer sur les trottoirs si moins de cent cinquante 
personnes participaient à l’évènement, ainsi que la fixation du lieu de 


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rassemblement répondent toutes à un intérêt de sécurité publique, ainsi que de 
préservation de la tranquillité publique et des intérêts des autres usagers du 
domaine public. Les modalités de l’usage du mégaphone et l’injonction de 
s’abstenir de heurter la sensibilité de certaines personnes répondent également à 
l’intérêt au maintien de la tranquillité publique. L’imposition de la mise en place 
d’un service d’ordre tend évidemment à protéger la sécurité et la tranquillité 
publique. 
 
 
S’agissant de la proportionnalité de ces conditions, outre que chacune des 
mesures envisagées est apte à la réalisation du but d’intérêt public que chacune 
poursuit, les obligations de cheminer sur les trottoirs, de ne pas entraver la 
circulation routière, de contacter les TPG et de s’abstenir d’heurter la sensibilité 
de certaines personnes, constituent des mesures moins incisives que d’interdire la 
manifestation afin de préserver la tranquillité et la sécurité publique que perturbe 
nécessairement une manifestation réunissant un grand nombre de personnes. 
L’utilisation d’un mégaphone n’a pas été interdite, seul un usage excessif 
contraire à la tranquillité et à la santé publiques ayant été interdit, de sorte que 
cette mesure est également la moins incisive possible. Le lieu de rassemblement 
n’a été déplacé que de 250 m pour des motifs sécuritaires en lien avec la proximité 
de la caserne des pompiers. Il ne ressort pas du dossier que la recourante ait 
allégué, dans sa demande d’autorisation ou lors des discussions avec l’autorité, 
que la MIA revêtait une importance symbolique. Seule la volonté de faire 
coïncider l’hommage et les assises RMNA avait été avancée. Enfin, à teneur des 
explications du département, seul ce que la recourante estimait nécessaire était 
sollicité dans l’obligation de la mise en place d’un service d’ordre, celle-ci 
n’alléguant pas avoir dû déployer des moyens excessifs pour assurer ce service. 
Contrairement à ce qu’elle affirme, il résulte de la réunion de plus de deux cent 
cinquante personnes, lesquelles de surcroît cheminent, un risque d’atteinte à 
l’ordre public nécessitant un service d’ordre interne, ne serait-ce que pour assurer 
le respect du parcours établi par l’autorisation. 
 
 
Ainsi, les conditions litigieuses reposent sur une base légale suffisante, 
répondent à un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité, de 
sorte qu’elles ne violent ni séparément ni dans leur ensemble la liberté de réunion. 
 
 
Les griefs de la recourante s’agissant du climat d’intimidation ou de 
différence de traitement en fonction du message de la manifestation doivent être 
écartés, étant précisé que les autorisations des deux marches blanches contiennent 
également les mêmes conditions. 
 
 
Pour le surplus, la recourante invoque la nullité de la clause prévoyant la 
facturation de frais de perturbation par les TPG. Toutefois, faute d’une telle 
facturation en l’espèce, la conformité au droit de cette conclusion ne nécessite pas 
d’être examinée. 


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6) 
 
Dans un second grief, la recourante conteste l’émolument de CHF 500.- mis 
à sa charge. Celui-ci violerait sa liberté de réunion ainsi que le principe de 
l’égalité de traitement car il n’a pas été perçu d’émolument pour les deux marches 
blanches citées par le département, lequel avait également fait preuve d’arbitraire 
dans l’appréciation du motif d’urgence invoqué. 
7) 
a. 
Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus 
du pouvoir d'appréciation (art. 61 al. 1 let. a LPA), ainsi que pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. b LPA). Les 
juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de 
la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA). 
 
b. 
L'autorité commet un abus de son pouvoir d'appréciation tout en respectant 
les conditions et les limites légales, si elle ne se fonde pas sur des motifs sérieux 
et objectifs, se laisse guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but 
des règles ou viole des principes généraux tels que l'interdiction de l'arbitraire et 
de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la 
proportionnalité (ATA/189/2018 du 27 février 2018 consid. 3 ; ATA/38/2018 du 
16 janvier 2018 consid. 6a et les références citées). 
 
c. 
Une décision est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. lorsqu'elle est 
manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la 
situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique 
indiscuté ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la 
justice et de l'équité. L'arbitraire ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution 
pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. De plus, il ne 
suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il 
que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 141 I 49 consid. 3.4 ; 
140 I 201 consid. 6.1 ; 138 I 305 consid. 4.4). 
8) 
 
En l’espèce, le département a mis à la charge de l’organisatrice un 
émolument parce que la demande avait été déposée hors délai et sans qu’un motif 
d’urgence n’ait été établi. 
 
 
La question de savoir si un tel émolument peut être perçu au motif que, 
d’une part, le délai légal n’a pas été respecté et, d’autre part, qu’aucun motif 
d’urgence n’a été établi peut rester indécise compte tenu de ce qui suit. En effet, le 
département peut percevoir un émolument lors de la délivrance d’une autorisation 
de manifester (art. 4 al. 4 LMDPu). Il dispose ainsi à cet égard d’un pouvoir 
d’appréciation. 
 
 
Le département a instauré, le 1er janvier 2019, une pratique consistant à 
facturer un émolument progressif lorsque le délai légal pour déposer une demande 
d’autorisation, soit trente jours, n’était pas respecté, le montant de l’émolument 
augmentant en fonction du moment du dépôt de la demande par rapport à la date 


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de l’événement à autoriser. Une exception est toutefois prévue si, au vu des 
circonstances, l’urgence de la demande est justifiée par une raison objective. 
 
 
Or, au vu des circonstances particulières du cas d’espèce, notamment tenant 
à l’identité des acteurs à l’origine de la demande d’autorisation, principalement à 
des jeunes et des mineurs requérants d’asile non-accompagnés, au fait que la 
manifestation faisait suite à un décès d’une jeune personne, proche de mineurs 
requérants d’asile non-accompagnés, à l’ampleur médiatique que la problématique 
délicate de l’accompagnement de ces jeunes a prise à la suite du décès du jeune 
Ali, laquelle culminait avec la tenue d’assises sur ce sujet en particulier, et 
également à l’émotion suscitée par le décès du jeune homme au sein de ses 
proches également hébergés au centre de l’Étoile, de la concordance souhaitée 
entre les assises et la manifestation, se fonder uniquement sur le fait que ces 
jeunes aient pris une première fois publiquement la parole lors d’une interview le 
14 avril 2019, pour considérer qu’aucune raison objective ne justifiait l’urgence 
de l’organisation de la manifestation, concomitante à la tenue des assises, consiste 
en un abus du pouvoir d’appréciation par le département. 
 
 
La perception d’un émolument dans ces circonstances ne se justifiait pas, si 
bien qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les autres griefs soulevés par la 
recourante. 
 
 
Vu ce qui précède, le recours sera partiellement admis. 
9) 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de 
recourante, qui succombe dans une large mesure (art. 87 al. 1 LPA), et une 
indemnité de procédure de CHF 500.-, à laquelle elle a conclu, lui sera allouée, à 
la charge de l'État de Genève, soit pour lui le DSES (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
 
 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
admet partiellement, dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté le 3 juin 2019 
par A______ et Madame B______ contre la décision du département de la sécurité, de 
l'emploi et de la santé du 3 mai 2019 ; 
annule le point 15 de la décision du 3 mai 2019 ; 
confirme la décision du 3 mai 2019 autorisant la manifestation du 4 mai 2019 pour le 
surplus; 


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met à la charge solidaire de A______ et de Madame B______ un émolument de 
procédure de CHF 500.- ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à A______ et à Madame B______ 
solidairement entre elles, à la charge de l’État de Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Raphaël Roux, avocat des recourantes, ainsi qu'au 
département de la sécurité, de l'emploi et de la santé. 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Thélin et Verniory, Mme Payot 
Zen-Ruffinen, M. Mascotto, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :