ge_gerichte · ATA/557/2001 · 2001-09-04 · fr

Résumé:
 L'Etat ne doit pas forcément disposer d'un projet concrêt au moment où il exerce son droit de préemption. L'appréciation de la probabilité que l'Etat promeuve la construction de logements d'utilité publique peut se faire d'une part d'après l'urgence de construire de nouveaux logements et d'autre part d'après l'état et la nature du développement du secteur considéré.
L'incertitude, quant à la possibilité d'acquérir une autre parcelle voisine, n'est pas un argument valable pour s'opposer à l'exercice du droit de préemption, sauf à bloquer celui-ci de façon presque systématique.
Enfin, le fait de proposer un pacte d'exemption à l'Etat ne peut être admis vu les circonstances du cas d'espèce, l'intérêt privé du recourant étant dans ce cas presque sans substance.

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_____________ 
 
A/6/2001-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 4 septembre 2001 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur T. M.-K. 
représenté par Me Lucien Lazzarotto, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
CONSEIL D'ETAT DE LA RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE 
 


 
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_____________ 
 
A/6/2001-CE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Monsieur 
T. 
M.-K., 
en 
tant 
qu'acheteur, 
et 
l'association La X., en tant que vendeuse, ont conclu le 
3 octobre 2000 une promesse d'achat-vente portant sur la 
parcelle n° xxx du registre foncier de la commune de 
...., sise en 5ème zone de développement 3, d'une surface 
de 1'246 mètres carrés et sur laquelle est érigée une 
villa de 97 mètres carrés au sol. Le prix convenu était 
de CHF 660'000.-. 
 
2. 
Dans la zone nord-ouest à sud-ouest immédiatement 
attenante à cette parcelle ont été construits, notamment 
durant la dernière décennie, plusieurs immeubles destinés 
au logement. Ceux-ci occupent la majeure partie du 
périmètre circonscrit par le chemin des M., le chemin des 
T., l'avenue du P. et la route de C. À l'intérieur dudit 
périmètre, le long du chemin des T., se situent trois 
parcelles contigües, (n° xxx, n° xxx et n° xxxx), cette 
dernière étant propriété de l'Etat. 
 
3. 
Informé de la promesse de vente, le département de 
l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : 
le département) a indiqué aux intéressés que l'Etat 
envisageait d'exercer son droit de préemption découlant 
de la loi générale sur le logement et la protection des 
locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05). 
 
4. 
Après un échange de correspondance et une entrevue 
entre M. M.-K. et le chef du département, le Conseil 
d'Etat a décidé le 6 décembre 2000 d'exercer son droit de 
préemption pour le montant de CHF 660'000.-, au motif que 
l'Etat entendait promouvoir dans ce secteur l'édification 
de logements répondant aux besoins prépondérants de la 
population. 
 
5. 
M. M.-K. a recouru le 5 janvier 2001 contre cette 
décision auprès du Tribunal administratif, concluant à 
son annulation et à ce que, cas échéant, l'Etat soit 
invité à négocier avec lui la conclusion d'un pacte 
d'emption sur la parcelle n° xxx. 
 
 
 
Ne discutant ni la légalité de la décision 
entreprise ni l'intérêt public qu'elle poursuit, il en 
conteste cependant la proportionnalité. A ce sujet, il 
expose tout d'abord que l'acquisition de la parcelle par 
l'Etat ne serait pas propre à atteindre le but visé, 


 
 - 3 - 
 
 
 
d'une 
part 
parce 
qu'il 
n'existe 
aucun 
projet 
de 
construction susceptible d'être réalisé dans un délai 
raisonnable et que la décision litigieuse semble plutôt 
préventive, d'autre part parce que les propriétaires de 
la parcelle n° 475, dont l'acquisition serait nécessaire 
afin de pouvoir construire un immeuble, ne sont pas 
disposés à s'en défaire, et enfin parce qu'ont été 
constituées en 1985, entre 80 propriétaires du secteur, 
autant de servitudes croisées empêchant la construction 
d'immeubles. 
 
 
Le principe de subsidiarité n'était pas non plus 
respecté. Le recourant expose à ce sujet avoir vainement 
tenté de négocier avec le département la conclusion d'un 
pacte d'emption en faveur de l'Etat. L'intérêt de chaque 
partie serait ainsi respecté au mieux. Lui-même pourrait 
occuper la villa avec sa famille, une fois réalisé 
d'indispensables travaux d'assainissement (estimés entre 
CHF 200'000.- et CHF 400'000.- d'après les pièces versées 
au dossier); il profiterait de cette demeure jusqu'à ce 
que 
l'Etat 
juge 
vraiment 
nécessaire 
d'acquérir 
la 
parcelle. 
 
6. 
Le Conseil d'État a répondu au recours le 12 
février 2001 en concluant à son rejet. 
 
 
 
Soulignant l'insistance de la population et du 
Grand Conseil à ce que soient déployés tous les efforts 
permettant de remédier à la pénurie de logements à 
Genève, en particulier en ce qui concernent ceux dont les 
loyers 
répondent 
aux 
besoins 
prépondérant 
de 
la 
population, et rappelant la crise qui se fait à nouveau 
aigüe dans ce domaine, le Conseil d'Etat explique qu'il 
lui est indispensable de pouvoir acquérir la parcelle n° 
xxx dans la perspective de parachever dans ce secteur 
l'édification d'immeubles de logements, d'autant que 
l'Etat ne dispose pratiquement plus de terrains de 
réserve permettant de telles réalisations. À cet égard, 
l'annulation 
de 
la 
décision 
litigieuse 
aurait 
pour 
conséquence 
de 
rendre 
inopérante 
la 
politique 
d'acquisition de terrains voulue par le Grand Conseil. 
 
 
 
Le Conseil d'État explique également que l'absence 
de projet précis réalisable dans l'immédiat n'est pas 
décisive, car si la parcelle était acquise, l'emplacement 
ferait à terme inévitablement l'objet d'une construction 
à des fins de logements. Rien n'indique en outre que les 
propriétaires de la parcelle n° xxx restent opposés à sa 
vente. Quant à l'existence d'un faisceau de servitudes 
dans ce périmètre, il est douteux, indépendemment de la 


 
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question de leur éventuelle expropriation, que leur 
constitution quelques semaines après l'adoption de la loi 
permettant 
au 
Grand 
Conseil 
de 
déclarer 
d'utilité 
publique la réalisation d'un plan localisé de quartier 
(ci-après: PLQ), en décembre 1985, soit valable, car il 
paraît évident que ces servitudes avaient pour but de 
rendre plus difficile l'application de cette nouvelle 
loi. 
 
 
 
Enfin, 
la 
proposition 
d'un 
pacte 
d'emption 
entraînerait la nécessité d'acquérir le terrain à un prix 
considérablement augmenté, vu l'importance probable des 
frais qu'engagerait M. M.-K. pour assainir l'édifice 
actuel. Dès lors, l'intérêt public visé par la décision 
litigieuse serait remis en cause. 
 
7. 
Lors d'une comparution personnelle tenue le 16 
mars 2001, M. M.-K. a déclaré au juge délégué qu'il 
n'avait d'autre but que de loger sa famille dans un 
endroit qui lui avait plu d'emblée et qui présentait 
d'importants 
avantages 
pratiques. 
Les 
frais 
de 
rénovations étaient au minimum d'environ CHF 180'000.-; 
le montant de CHF 400'000.- impliquait la réalisation de 
travaux somptuaires. Un pacte d'emption pourrait prévoir 
l'achat au prix de vente actuel indexé sur la base du 
taux d'intérêt de la Banque Y. pour les hypothèques de 
premier rang. 
 
 
 
Le représentant du Conseil d'État a exprimé son 
souci que la plus-value apportée à l'immeuble par des 
travaux ne rende plus coûteuse l'acquisition ultérieure 
de la parcelle, d'autant que M. M.-K. devrait constituer 
une hypothèque à l'occasion de ces travaux. En outre, 
toute vente à des tiers rendrait l'exercice du droit 
d'emption encore plus compliqué. 
 
8. 
M. M.-K. s'est encore exprimé par écrit le 18 mai 
2001. Il insiste sur le fait que le seul argument du 
Conseil d'État pour s'opposer à la conclusion d'un pacte 
d'emption, autour duquel s'articule le problème de la 
subsidiarité 
de 
la 
décision 
litigieuse, 
est 
l'augmentation du prix de l'immeuble après sa rénovation. 
 
 
 
Or, il avait expliqué qu'il était prêt à consentir 
à l'État le droit d'acheter cet immeuble au prix actuel, 
indexé sur la base du taux d'intérêt hypothécaire. Il 
était 
disposé 
à 
faire 
son 
affaire 
du 
risque 
que 
représentait l'investissement de rénovation. Une clause 
ad hoc du pacte d'emption pourrait même prévoir que 


 
 - 5 - 
 
 
 
l'État serait libéré, pour le prix d'acquisition, de 
gages hypothécaires grevant cas échéant le bien pour un 
montant supérieur. Les observations du Conseil d'État au 
sujet des difficultés qu'il y aurait le moment venu à 
exercer 
le 
droit 
d'emption 
relevaient 
du 
procès 
d'intention et n'avaient pas à être pris en compte. 
Enfin, 
la 
possibilité 
qu'un 
projet 
de 
PLQ 
soit 
éventuellement à l'examen n'enlevait rien à la pertinence 
de la solution qu'il proposait. 
 
9. 
Suite à cette écriture, le Conseil d'État s'est 
encore exprimé le 19 juin 2001. 
 
 
 
Il 
considère 
que 
le 
risque 
financier 
qu'accepterait de prendre M. M.-K. en rénovant la villa 
et en octroyant parallèlement à l'État un droit d'emption 
est pour le moins inhabituel. Il serait par exemple 
envisageable que le prénommé fasse l'investissement prévu 
sans même avoir la possibilité d'emménager. A ce titre, 
le Conseil d'État verse au dossier un projet de PLQ 
n° xxx, 
préavisé 
favorablement 
par 
la 
commission 
d'urbanisme le 10 mai 2001 et prévoyant la construction 
sur les parcelles n° xxx et xxx d'un immeuble de 4 étages 
sur rez-de-chaussée, plus combles. 
 
10. 
Le 25 juin 2001, les parties ont été informées que 
la cause était gardée à juger. 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. a. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable de ce point de vue 
(art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 
novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la 
loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
- LPA - E 5 10). 
 
 
b. L'acheteur évincé lors de l'exercice par la 
collectivité publique de son droit de préemption se voit 
restreint dans son libre accès à la propriété, garanti 
par l'article 26 al. 1 Cst. féd. (ATF 113 I a 126 consid. 
3 b, p. 129 et s., s'agissant de l'ancien art. 22 ter 
Cst. féd.). Il a dès lors un intérêt personnel digne de 
protection à ce que la décision de préemption soit 
annulée ou modifiée (art. 60 let b. LPA) et doit se voir 
reconnaître la qualité pour recourir contre elle. 


 
 - 6 - 
 
 
 
 
2. 
Lorsqu'il connaît d'un litige relatif au droit de 
préemption 
de 
l'État 
selon 
la 
LGL, 
le 
Tribunal 
administratif se reconnaît un pouvoir d'appréciation 
étendu (ATA P. du 1er septembre 1998). 
 
3. a. 
Selon l'article 3 LGL, l'État jouit d'un droit de 
préemption 
sur 
les 
biens-fonds 
situés 
en 
zone 
de 
développement dans le but de construire des logements 
d'utilité publique. La jurisprudence fédérale admet que 
cette 
base 
légale 
et 
l'intérêt 
public 
poursuivi 
restreignent valablement la garantie constitutionnelle de 
la 
propriété 
(ATF 
P. 
du 
9 
février 
1999, 
cause 
1P.552/1998). 
 
 
 
La légalité de la décision en l'espèce litigieuse, 
de même que l'intérêt public invoqué par l'intimé, ne 
sont pas contestés par le recourant. Celui-ci soulève en 
revanche 
le 
grief 
de 
violation 
du 
principe 
de 
proportionnalité sous l'angle de l'adéquation, de la 
subsidiarité et de la nécessité de la décision. 
 
 b. S'agissant du lien qui doit exister entre le but 
légal et la possibilité de le réaliser dans chaque cas de 
préemption, le Tribunal fédéral souligne que l'État n'a 
pas 
besoin 
de 
justifier 
son 
intervention 
par 
la 
présentation d'un projet détaillé: "La présentation d'un 
tel projet n'est en effet pas possible puisque l'autorité 
ne peut en principe agir avant d'avoir connaissance de la 
vente d'une parcelle déterminée" (ATF précité du 9 
février 1999). Par ailleurs, l'opportunité d'acquérir un 
terrain, du point de vue de la politique en faveur de la 
construction de logements, "ne peut obéir à des critères 
définis à l'avance et de manière précise. [L'autorité] 
doit tenir compte de la situation et des caractéristiques 
particulières de la parcelle et de ses environs. [Elle] 
doit faire un pronostic sur les possibilités de bâtir, à 
moyen terme, des logements sur l'emplacement considéré. 
[Elle] doit prendre en considération et éventuellement 
anticiper 
des 
facteurs 
propres 
à 
influencer 
le 
développement de la région (détermination des autorités 
locales 
en 
matière 
d'urbanisme; 
intention 
des 
propriétaires voisins)" (ATF 114 Ia 14, consid. 2b p. 
17). 
 
 
c. 
Concernant 
le 
principe 
de 
l'adéquation, 
il 
n'apparaît pas, contrairement à ce que tente de démontrer 
le recourant, que l'acquisition de la parcelle n° xxx ne 
serait pas propre à permettre la construction d'un 


 
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immeuble de logement à cet emplacement dans un délai 
relativement 
court. 
S'agissant 
des 
obstacles 
que 
constitueraient les nombreuses servitudes grevant cette 
parcelle vis-à-vis de celles du périmètre voisin et la 
nécessité d'acquérir la parcelle n° xxx, l'incertitude 
relative à la difficulté de les surmonter n'est pas en 
soi un argument valable, d'une part parce que rien ne 
permet de prévoir une attitude définitivement négative de 
la part des propriétaires concernés, et d'autre part 
parce 
que 
s'il 
fallait 
suivre 
le 
raisonnement 
du 
recourant, l'État ne pourrait plus acquérir que des 
parcelles dont la superficie suffirait entièrement à 
édifier un bâtiment de logements, notamment du point de 
vue des limites de distance et de l'indice d'utilisation 
du sol encore disponible au regard des constructions 
voisines. L'acquisition du terrain nécessaire, parcelle 
par parcelle, ne serait en revanche plus possible, 
chacune 
d'elle 
pouvant 
constituer 
l'obstacle 
à 
l'acquisition publique d'une autre. Une telle solution 
serait de nature à mettre un terme à la politique des 
autorités en matière de construction de logements, dans 
un canton dont le territoire exigü, impliquant de 
multiples contraintes d'aménagement du territoire, ne 
donne à l'État qu'une marge de manoeuvre restreinte. 
 
 
 
Au demeurant, si la négociation ne devait pas 
permettre de trouver en l'espèce les moyens de surmonter 
les obstacles esquissés par le recourant, l'État pourrait 
encore faire usage de son droit d'expropriation. 
 
 
 
Par ailleurs, le fait que l'intimé n'a pas pu 
présenter de projet de construction précis au moment où 
il a pris la décision litigieuse n'est pas pertinent, 
comme le rappelle la jurisprudence précitée. Il est en 
revanche évident, à la lecture des différents documents 
faisant état du développement du quartier, que l'État n'a 
certainement aucune autre intention que de construire à 
l'emplacement litigieux un immeuble de logements. Compte 
tenu de la nécessité actuelle de favoriser le plus 
possible l'implantation de nouveaux bâtiments de ce type, 
tout 
en 
conservant 
une 
vision 
rationnelle 
de 
l'aménagement du territoire (art. 75 al. 1 Cst. féd.), il 
est vain de lui reprocher en l'espèce une volonté de 
s'attribuer 
des 
terrains 
de 
réserve 
n'ayant 
aucune 
destination précise à moyen ou long terme. 
 
 
d. 
Il est également inexact de dire que la solution 
d'un droit d'emption accordé à l'État, telle que proposée 
par le recourant avec toutes les cautèles permettant de 


 
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s'assurer que le prix serait, le moment venu, le même que 
celui d'aujourd'hui, mettrait la décision litigieuse en 
contradiction avec le principe de subsidiarité. 
 
 
 
S'il est vrai que l'on doit examiner le mérite de 
cette proposition d'un point de vue purement technique, 
en s'abstenant de préjuger des intentions réelles du 
recourant, il n'en demeure pas moins que l'on peine à 
comprendre quel sens aurait pour ce dernier un tel 
arrangement, dès lors qu'il déclare vouloir procéder en 
premier lieu à des travaux de rénovation de l'immeuble 
actuel, pour un montant entre CHF 180'000.- et 400'000.-, 
qu'il ne pourra par conséquent pas profiter de cet 
immeuble rapidement, et, surtout, que l'État pourrait 
exercer le droit d'emption dans un délai très bref, un 
PLQ concernant cette parcelle étant à l'étude et pouvant 
être adopté sous forme de loi en quelques mois. 
 
 
 
Dans ces conditions, l'intérêt privé du recourant 
à pouvoir devenir propriétaire de l'immeuble se confond 
pratiquement avec un intérêt de principe, mais il n'a 
plus une densité suffisante pour contrebalancer l'intérêt 
public à ce que l'État devienne immédiatement, et sans 
risque de complications ultérieures, propriétaire de la 
parcelle n° XXX. Cette acquisition donnera par ailleurs à 
l'État une position sans doute meilleure pour négocier 
avec les propriétaires voisins, qu'en n'étant qu'un 
éventuel futur acquéreur de cette parcelle. 
 
 
e. 
Enfin, la violation du principe de nécessité 
signifierait qu'en l'espèce, l'atteinte à la garantie de 
la propriété serait si grave qu'il faudrait renoncer à 
l'acquisition publique de la parcelle. Enoncé par le 
recourant de façon toute générale, cet argument n'est pas 
convaincant, car l'on ne voit pas ce qui distinguerait la 
situation personnelle du recourant de celle de toutes les 
personnes 
désirant 
acquérir 
un 
immeuble 
pour 
leurs 
propres besoins et se heurtant à l'exercice par l'État de 
son droit de préemption. 
 


 
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4. a. 
Vu ce qui précède, le recours sera rejeté. 
 
 
b. 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à charge du 
recourant, qui succombe. 
 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 5 janvier 2001 par Monsieur T. M.-K. contre 
la décision du Conseil d'État de la République et canton 
de Genève du 6 décembre 2000; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
met à la charge du recourant un 
émolument de CHF 1'500.-; 
 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Me Lucien Lazzarotto, avocat du recourant, ainsi qu'au 
Conseil d'État de la République et canton de Genève. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, M. Thélin, Mme 
Bonnefemme-Hurni, juges, MM. Peyrot et 
Mascotto, 
 
juges suppléants. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste adj. : le vice-président : 
 
 C. Goette 
 F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 


 
 - 10 - 
 
 
 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme N. Mega