ge_gerichte · ATA/9/2004 · 2004-01-06 · fr

Résumé:
 Confirmation du licenciement d'un fonctionnaire pour manquements graves et répétés aux devoirs de service. Le licenciement n'a pas été précédé d'avertissements mais la mise en évidence, par l'enquête administrative, de faits inconnus des supérieurs du fonctionnaire a détruit le rapport de confiance qui reposait sur des bases partiellement fausses.

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_____________ 
 
A/659/2002-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 6 janvier 2004 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur J.-P. D. 
représenté par Me Mike Hornung, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
CONSEIL D'ETAT 
 


 
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_____________ 
 
A/659/2002-CE 
 
EN FAIT 
 
1. 
Monsieur J.-P. D., né le 23 février 19.., a été 
engagé en tant que commis surnuméraire dès le 1er janvier 
1972 auprès du département du commerce, de l'industrie et 
du travail (actuel département de l'économie, emploi et 
affaires extérieures; ci-après : DEEE ou le département). 
Il a été nommé aux fonctions de commis administratif le 
12 avril 1972. Il a ensuite exercé les fonctions 
d'aide-comptable, de comptable 2 puis de comptable 3. A 
partir du 1er août 1991, il a travaillé en qualité de 
caissier-comptable au secrétariat général du département. 
Le 1er janvier 1994, il a été promu à la fonction de 
responsable du service financier au secrétariat général 
du DEEE. 
 
 
 
Le 1er février 1999, M. D. a été transféré à sa 
demande au poste de directeur adjoint des services 
financiers 
du 
département 
de 
l'intérieur, 
de 
l'agriculture, de l'environnement et de l'énergie (DIAE). 
 
2. 
Le 14 février 2000, le responsable des affaires 
administratives 
et 
du 
contrôle 
du 
DEEE 
a 
demandé 
l'intervention de l'inspection cantonale des finances 
(ICF) suite à la découverte d'une irrégularité dans les 
pièces 
comptables 
faisant 
apparaître 
un 
écart 
de 
CHF 1'000.-. Entendu à ce sujet, M. D. a admis avoir 
falsifié un talon postal afin de combler la perte 
inexpliquée 
de 
CHF 1'200.- 
et 
a 
restitué 
l'argent 
manquant. Le 27 avril 2000, il a, par courrier adressé au 
secrétaire 
général 
du 
DIAE, 
confirmé 
sur 
l'honneur 
n'avoir tiré aucun profit personnel de l'ensemble des 
opérations comptables qu'il avait assurées jusque là. 
 
 
 
Par décision du 14 septembre 2000, le Conseiller 
d'Etat en charge du DIAE a prononcé à l'égard de M. D. 
une suspension d'augmentation de traitement d'une durée 
d'une année dès le 1er janvier 2001. 
 
3. 
Le 12 mai 2000, un mandat d'audit a été confié à 
la société ... ... S.A. (ci-après : la fiduciaire) afin 
de déterminer si des actes semblables avaient été commis 
sur certains comptes. Le résultat des investigations de 
la fiduciaire n'ayant pas permis d'exclure de façon 
certaine une telle hypothèse, un second audit a été 
demandé le 30 août 2000. Les rapports ont fait apparaître 
l'existence d'irrégularités et d'éléments suspects dans 
la tenue des comptes du DEEE et des autres entités pour 


 
 - 3 - 
 
 
 
lesquelles M. D. assumait cette responsabilité. 
 
4. 
Par arrêté du 11 avril 2001, le Conseil d'Etat a 
ordonné 
l'ouverture 
d'une 
enquête 
administrative 
à 
l'encontre de M. D.. La décision était assortie d'une 
suspension provisoire sans suppression des prestations à 
charge de l'Etat. L'enquête a été confiée à M. J. L., 
ancien directeur du service financier du département de 
justice et police et des transports. 
 
5. 
Le 9 mai 2001, le Conseil d'Etat a dénoncé au 
Procureur général les irrégularités et les éléments 
suspects dans la tenue des comptes du département mis en 
évidence par les rapports de la fiduciaire. 
 
6. 
Dans son rapport du 5 juillet 2001, l'enquêteur a 
indiqué n'avoir procédé à aucune investigation dans les 
comptabilités du service financier du DEEE mais s'être 
fondé sur les rapports de l'ICF et sur ceux de la 
fiduciaire. Il a entendu M. D. et douze témoins dont, 
notamment, 
le 
caissier 
du 
service 
financier, 
les 
secrétaires-adjoints successifs du DEEE et la nouvelle 
responsable du service financier du DEEE. 
 
 
 
L'enquêteur a examiné de façon plus approfondie 
les cinq cas suspects mis en évidence par la fiduciaire. 
Après enquête, un certain nombre d'éléments avaient été 
clarifiés par M. D. mais ses explications étaient jugées 
insatisfaisantes 
sur 
d'autres 
points. 
L'intéressé 
expliquait 
l'absence 
de 
justificatifs 
comptables 
corrélant les écritures passées par la surcharge de 
travail 
et 
le 
fait 
que 
des 
écritures 
comptables 
n'auraient pas été passées à la comptabilité générale. 
Sur cette base, le travail de M. D. était jugé peu 
conforme à la rigueur exigée dans une activité comptable. 
 
 
 
Le rapport a retenu que M. D. avait passé des 
écritures fictives de régularisation après bouclement de 
la 
caisse 
du 
service 
financier. 
Il 
faisait 
ainsi 
disparaître les erreurs comptables par un jeu d'écritures 
sans en rechercher la source. Selon l'enquêteur, cette 
situation pouvait couvrir tant des erreurs comptables et 
une mauvaise gestion du service que des pertes d'espèces, 
des 
vols 
ou 
l'utilisation 
de 
fonds 
à 
des 
fins 
indéterminées. 
 
 
 
Les auditions effectuées lors de l'enquête ont 
permis de mettre en évidence un manque de personnel dans 
le 
service 
financier 
du 
DEEE. 
Les 
supérieurs 


 
 - 4 - 
 
 
 
hiérarchiques et successifs de M. D. étaient conscients 
de cette faiblesse en personnel, de la surcharge ainsi 
que du partage des responsabilités et des opérations de 
caisse 
existant 
entre 
M. D. 
et 
le 
caissier. 
Le 
secrétaire-adjoint du département, en fonction depuis 
décembre 1997, a déclaré ne pas être au courant du fait 
que M. D. effectuait lui-même des prélèvements à la 
caisse de l'Etat. 
 
 
 
L'enquêteur a également conclu que M. D. manquait 
de rigueur dans son travail et qu'il n'avait pas 
l'autorité d'un chef. L'augmentation des tâches dès 1995 
ainsi que l'appui et la formation des employés des 
services 
du 
DEEE 
qu'il 
avait 
dû 
assumer 
avaient 
certainement 
été 
une 
cause 
de 
stress 
et 
de 
désorganisation dans le travail de M. D.. Il aurait dû 
insister par écrit auprès de ses supérieurs hiérarchiques 
pour obtenir l'aide nécessaire et à défaut, il aurait dû 
avoir le courage et l'autorité de mettre la direction du 
département devant ses responsabilités. Il aurait dû 
refuser les mandats complémentaires ou demander son 
transfert. Les responsabilités de la direction du DEEE 
ont également été relevées puisque suite aux rapports 
alarmants de l'ICF, aucune mesure pour enrayer les dégâts 
et sanctionner l'auteur du désordre comptable n'avait été 
prise. 
Finalement, 
l'enquêteur 
a 
retenu 
que 
des 
interrogations subsistaient pour un montant de l'ordre de 
CHF 39'865.40. Alors que des dépenses pour un montant de 
CHF 16'891.25 avaient été éclaircies par l'enquête. 
 
 
 
L'enquêteur a retenu une faute grave à l'encontre 
de M. D. du fait qu'il avait laissé, en quittant le 
service, un contentieux non liquidé et des doutes qui ne 
permettaient pas de conclure définitivement à de simples 
erreurs de gestion. 
 
7. 
Le 15 août 2001, M. D. a fait part de ses 
observations par l'entremise de son conseil. Il relevait 
une 
assimilation 
insoutenable 
entre 
les 
dysfonctionnements 
notoires 
dans 
la 
tenue 
de 
la 
comptabilité du DEEE et le cas isolé de la falsification 
d'une pièce comptable, laissant ainsi planer un fort 
soupçon de malversations commises tout au long des ses 
trente ans de carrière au sein de l'administration. Il 
ressortait des témoignages que les dysfonctionnements ne 
lui étaient pas imputables puisqu'il n'avait pas disposé, 
malgré ses demandes réitérées, du personnel qualifié 
suffisant pour assurer l'ensemble des tâches confiées à 
son service. Il avait néanmoins effectué ces tâches dans 


 
 - 5 - 
 
 
 
la mesure du possible et toujours à la satisfaction de 
ses supérieurs. Il n'aurait pas pu refuser les mandats 
supplémentaires sans que cela soit considéré comme un 
manquement grave à ses obligations. Finalement, acculé et 
réalisant que les promesses relatives à l'engagement de 
personnel supplémentaire ne se réalisaient pas, il avait 
demandé son transfert au sein d'un autre département afin 
de retrouver l'éthique et la déontologie comptables dont 
l'absence lui était reprochée par l'enquêteur. 
 
 
 
M. D. a insisté sur le fait qu'il n'avait pas eu 
accès aux pièces comptables au cours de l'enquête et ne 
pouvait ainsi expliquer les différences relevées dans le 
rapport. La consultation du dossier ultérieur lui avait 
permis d'expliquer une grande partie des différences de 
caisse et seul subsistait, selon lui, une différence 
inexplicable de CHF 6'016.57. 
 
 
 
En conséquence, sa responsabilité n'ayant pu être 
établie, la confiance était rétablie et tout motif de 
licenciement pouvait être écarté. 
 
8. 
Par arrêté du 19 septembre 2001, le Conseil d'Etata ordonné un co
des comptes du Centre de perfectionnement technique de 
Genève (CPTG). 
 
9. 
Pendant le complément d'enquête, M. D. a eu accès 
aux documents comptables prélevés dans les archives du 
service financier. Le caissier du service financier et 
l'ancien secrétaire-adjoint du DEEE ont à nouveau été 
entendus. Il est ressorti de leurs déclarations que le 
supérieur de M. D. n'était pas au courant de la création 
de deux comptes de caisse fictifs, des prélèvements 
effectués directement dans la caisse par M. D., ni des 
prélèvements provisoires dans la caisse du service. 
 
 
 
Le rapport d'enquête complémentaire du 5 mars 2002 
a confirmé les conclusions du premier rapport. Le 
contentieux global subsistant était de CHF 57'243.85. 
Indépendamment de la question de mouvements financiers 
litigieux, l'exécution des tâches par M. D. avait été 
effectuée en contradiction manifeste avec les exigences 
de diligence dans l'accomplissement de sa fonction. Les 
fautes plus ou moins graves qui pouvaient lui être 
reprochées étaient les suivantes : 
 
 
- 
création 
de 
comptes 
de 
caisse 
fictifs, 
sans 
autorisation et à l'insu de la hiérarchie; 
 


 
 - 6 - 
 
 
 
- absence de contrôle de la justification de certains 
paiements effectués à des tiers; 
 
- 
classement 
lacunaire 
des 
pièces 
comptables 
et 
non-enregistrement dans la comptabilité de certains 
paiements effectués par le service financier; 
 
- tardiveté manifeste dans le passage des écritures 
détaillées et dans la remise de justificatifs au 
caissier du service financier; 
 
- inscriptions d'écritures erronées dans la comptabilité 
quant à la nature de l'opération; 
 
- création d'une sorte de caisse auxiliaire personnelle, 
sans tenue d'une comptabilité et d'un classement de 
pièces propres à justifier l'utilisation des montants 
prélevés 
directement 
dans 
la 
caisse 
du 
service 
financier et sans informer le caissier de la nature des 
dépenses; 
 
- prélèvements de montants à la Caisse de l'Etat sans 
écritures d'alimentation ou de dépenses correspondantes 
dans la comptabilité ou la caisse du service financier; 
 
- paiements de diverses avances effectuées en faveur de 
tiers en dehors de toute autorisation de la hiérarchie 
et sans qu'aucun contrôle ne soit mis en place; 
 
- création intentionnelle de jeux d'écritures comptables 
injustifiés dans le seul but d'équilibrer fictivement 
les comptes, de façon à ce que la comptabilité du 
service financier présente une apparence de régularité 
avec celle du département des finances et pour l'ICF. 
 
10. 
Suite au rapport d'enquête, M. D. a fait part de 
ses observations le 15 avril 2002. La conduite de 
l'enquête avait été biaisée par un climat de suspicion 
générale résultant des doutes fondés sur la probité du 
caissier qui résultaient du premier rapport d'enquête, 
dont l'intéressé avait eu connaissance. Ceci expliquait 
que 
le 
caissier 
avait 
ensuite 
rejeté 
toute 
la 
responsabilité sur M. D.. A l'issue de près d'une année 
d'enquête, 
aucune 
malversation 
n'avait 
pu 
lui 
être 
attribuée et la surcharge de travail était la seule et 
unique cause des négligences et irrégularités constatées 
par 
l'enquêteur; 
aucun 
motif 
de 
licenciement 
ne 
subsistait. 
 


 
 - 7 - 
 
 
 
11. 
Le Conseil d'Etat a licencié M. D. par arrêté du 
12 juin 2002 avec effet au 30 septembre 2002. Selon les 
conclusions des rapports d'enquête reprises en toutes 
lettres dans la décision, M. D. avait enfreint ses 
devoirs de service. La gravité et la répétition des 
manquements qui avaient irrémédiablement rompu le rapport 
de 
confiance 
constituaient 
des 
motifs 
objectivement 
fondés et justifiaient un licenciement au sens des 
articles 21 alinéa 2 lettre b et 22 lettre b de la loi 
relative au personnel de l'administration cantonale du 4 
décembre 1997 (LPAC - B 5 05). La décision était déclarée 
exécutoire nonobstant recours. 
 
12. 
M. D. a saisi le Tribunal administratif d'un 
recours le 15 juillet 2002. 
 
 
 
Il a requis l'octroi de l'effet suspensif au 
recours, et sur le fond, il a conclu à l'annulation de 
l'arrêté querellé ainsi qu'à sa réintégration dans ses 
fonctions avec suite de frais et de dépens. 
 
 
 
A l'appui de son recours, M. D. a fait valoir le 
contexte général dans lequel les premiers audits et 
l'enquête avaient eu lieu. La découverte de la pièce 
falsifiée avait eu pour effet de jeter le soupçon sur ses 
trente années d'activité au sein de l'administration. 
L'ICF avait, dans plusieurs rapports antérieurs, signalé 
un 
risque 
d'éventuels 
détournements 
du 
fait 
de 
l'irrégularité de la tenue des comptes et des lacunes 
organisationnelles constatées. Ces faits n'avaient jamais 
abouti à la prise d'une sanction administrative à son 
encontre, ni même à un avertissement, puisqu'ils étaient 
la conséquence inévitable du dysfonctionnement généralisé 
du département; ils ne pouvaient constituer un motif de 
licenciement. De plus, il n'avait jamais été informé de 
ce qui lui était reproché et de la possibilité d'un 
renvoi pour cette raison. Les insuffisances de la tenue 
des comptes étaient connues de l'administration depuis 
1995, soit six ans avant l'ouverture de l'enquête 
administrative et les solutions préconisées par l'IFC 
n'avaient été mises en oeuvre qu'à la fin de l'année 1998 
par le département. 
 
 
 
La décision ne prenait pas en compte l'absence de 
malversation, le contexte de surcharge de travail ainsi 
que 
les 
témoignages 
de 
nombreuses 
personnes 
qui 
indiquaient qu'il possédait toutes les qualifications 
nécessaires pour remplir sa fonction; en cela, elle était 
totalement disproportionnée. Seule une sanction légère 


 
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aurait dû être prononcée à son encontre. 
 
13. 
Par décision présidentielle du 16 juillet 2002, le 
Tribunal administratif a refusé la restitution de l'effet 
suspensif au recours. 
 
14. 
Le 21 août 2002, le Conseil d'Etat a conclu au 
rejet du recours. 
 
 
 
 M. D. estimait avoir commis des erreurs minimes, 
ce que tout le dossier contredisait. Bien qu'il subsistât 
un 
doute 
quant 
à 
d'éventuelles 
malversations, 
des 
manquements graves et répétés aux devoirs de service 
étaient clairement établis. S'agissant d'un comptable, 
les fautes de l'intéressé constituaient des manquement 
graves et répétés aux devoirs de service aggravés par le 
fait 
qu'il 
occupait 
une 
position 
de 
cadre 
et 
de 
responsable 
d'un 
service 
financier. 
Finalement, 
la 
faillite personnelle de M. D., prononcée le 6 juillet 
2001, participait d'une attitude générale corroborant les 
lacunes dans ses activités professionnelles. 
 
15. 
Le Tribunal administratif a entendu plusieurs 
témoins, dont certains avaient fait des dépositions lors 
de l'enquête administrative qu'ils ont confirmées. Les 
éléments suivants ont été établis par ces dépositions : 
 
 
 
M. 
D. 
effectuait 
des 
heures 
supplémentaires, 
prenant du travail à son domicile et travaillant parfois 
le 
week-end. 
Il 
supervisait 
tous 
les 
services 
du 
département sur le plan comptable (le RC, l'OCIRT, l'OCE, 
l'inspection du commerce et le contrôle des prix, le 
service de statistique, l'OPAGE, la fondation pour le 
tourisme). Il avait également le contrôle des comptes de 
l'aéroport, de Palexpo et des Ports francs. Il mettait 
sur pied et contrôlait au quotidien la comptabilité des 
services 
dépendant 
du 
département 
et 
celle 
des 
institutions autonomes. 
 
 
 
Le directeur de la comptabilité générale de l'Etat 
de Genève jusqu'au 1er juillet 1998 a indiqué qu'il avait 
tenté sans résultat de faire adjoindre depuis 1993/94 et 
à plusieurs reprises une aide à M. D. afin qu'il soit 
soutenu dans son travail. 
 
 
 
 
 
 
 
Le secrétaire adjoint du département de l'économie 
publique de 1963 à 1997 a relevé que M. D. travaillait 
bien 
mais 
était 
surchargé. 
Au 
fil 
du 
temps, 
des 
institutions étaient venues se greffer sur le département 


 
 - 9 - 
 
 
 
et il en résultait un manque de personnel chronique. En 
raison des restrictions budgétaires, les rares postes 
obtenus avaient été affectés à la promotion économique, 
considérée comme prioritaire. Il n'avait constaté aucun 
problème dans la manière dont les comptes étaient tenus 
mais il y avait du retard en raison de la surcharge. Ce 
problème était récurrent depuis plusieurs années. Les 
rapports de l'ICF avaient été soumis au président du 
département et la demande en personnel supplémentaire 
avait été réitérée à ces occasions. Aux nouvelles tâches 
découlant de l'accueil de nouvelles structures était 
venue s'ajouter dès 1996 la conférence internationale 
tenue en 1998 dite "la banque asiatique", dont le service 
devait assurer les aspects financiers. M. D. faisait 
certains paiements personnellement, surtout lorsqu'ils 
étaient 
urgents; 
ceux-ci 
se 
montaient 
à 
environ 
CHF 1'000.- au maximum. 
 
 
 
 Le secrétaire adjoint en fonction depuis décembre 
1997 a relevé que des écritures compensatoires ayant été 
passées 
pour 
équilibrer 
les 
comptes, 
les 
problèmes 
avaient été masqués s'agissant du bouclement 1998. 
 
16. 
Dans son mémoire après enquêtes du 7 avril 2003, 
M. D. 
a 
renoncé 
à 
ses 
conclusions 
visant 
à 
la 
réintégration et a conclu au paiement d'une indemnité 
correspondant à 24 mois de son dernier traitement. 
 
 
 
Le 3 mars 2003, le Conseil d'Etat a persisté dans 
ses conclusions. 
 
17. 
Suite à la dénonciation faite par le Conseil 
d'Etat en mai 1999, le juge d'instruction en charge du 
dossier pénal a demandé la communication de l'ensemble du 
dossier relatif à l'enquête administrative à la fin du 
mois de mai 2002. Le 12 juin 2003, M. D. a été inculpé de 
gestion déloyale des intérêts publics et de faux dans les 
titres pour avoir falsifié le talon postal début 1999. La 
procédure est en cours au Tribunal de police. 
 
18. 
Le dossier contient différentes pièces déposées 
par les parties : 
 
 
a) 
Le rapport no 96-40 relatif au service financier 
du département de l'économie publique du 20 septembre 
1996. Lors d'un contrôle du compte d'Etat 1994, l'ICF 
avait relevé des dysfonctionnements, qui mettaient en 
évidence 
le 
problème 
général 
de 
l'inadéquation 
de 
l'organisation comptable du département. Lors du contrôle 


 
 - 10 - 
 
 
 
1995, 
l'ICF 
a 
constaté 
qu'aucune 
mesure 
visant 
à 
améliorer la situation n'avait été prise et que les 
problèmes perduraient; les lacunes de gestion étaient 
importantes. La démarche avait pour but de sensibiliser 
le département afin que les dispositions structurelles 
nécessaires soient mises en place le plus rapidement 
possible 
pour 
garantir 
une 
gestion 
rationnelle. 
La 
structure des organes comptables du département générait 
de nombreux problèmes dont certains avaient une incidence 
directe 
sur 
les 
comptes 
et 
leur 
qualité. 
La 
restructuration était jugée absolument nécessaire afin de 
permettre 
au 
département 
d'avoir 
une 
organisation 
comptable 
opérationnelle. 
La 
situation 
sur 
le 
plan 
comptable était en contradiction avec les exigences 
légales en matière de gestion et induisait des risques de 
pertes financières. 
 
 
 
 S'agissant des relations avec les différents 
services, M. D. devait intervenir de manière urgente dans 
les 
services 
pour 
régler 
des 
problèmes 
de 
peu 
d'importance mais qui nécessitaient un investissement en 
temps exagéré, surtout en raison du manque de formation 
et 
d'information 
des 
personnes 
en 
charge 
de 
la 
comptabilité. 
 
 
 
En fait, la répartition théorique des tâches entre 
les 
services 
et 
le 
service 
financier 
n'était 
pas 
respectée. Il en résultait une surcharge du service 
financier influant négativement sur sa disponibilité pour 
son propre travail soit pour remplir son rôle de 
coordination et de supervision. 
 
 
 
Il existait des différences inexpliquées entre les 
soldes des comptes débiteurs et les listes des factures 
ouvertes, alors que ces deux informations reposaient sur 
la même source. Le traitement a posteriori nécessaire 
pour retrouver les erreurs était important. Ce problème 
démontrait aussi que certains services n'avaient pas la 
maîtrise de leurs débiteurs et n'assumaient pas la 
gestion de ceux-ci. 
 
 
b) 
Le rapport no 98-26 de l'ICF relatif au DEEE du 22 
juin 1998 : La comptabilité du département n'a pas été 
tenue régulièrement au cours de l'exercice 1997. Ce 
n'était pas tant la quantité des dysfonctionnements que 
leur gravité et leur répétition année après année qui 
méritaient d'être relevée. L'absence de régularité dans 
la tenue de la comptabilité n'était pas récente au sein 
du département. Les mesures prises par le département 


 
 - 11 - 
 
 
 
n'avaient pas suffi et les problèmes semblaient résulter 
essentiellement 
de 
l'inadéquation 
de 
l'organisation 
comptable. La structure actuelle théorique des organes 
comptables, soit en particulier les cahiers des charges 
des divers intervenants, n'était pas respectée dans les 
faits. Cette situation découlait notamment du manque de 
formation comptable des personnes en charge de la 
comptabilité dans les services et avait pour conséquence 
une charge de travail accrue pour le service financier. 
L'ICF 
recommandait 
que 
la 
structure 
comptable 
du 
département soit repensée et que les tâches de chacun des 
intervenants soient définies et mises en application. 
 
 
c) 
Une note de la direction de l'ICF adressée à la 
Conseillère d'Etat en charge du département des finances 
du 22 mars 2001. Il s'agit d'une synthèse des rapports de 
l'ICF concernant le DEEE et des audits réalisés par la 
fiduciaire. L'ICF relevait que la comptabilité du DEEE, 
ne pouvait pas être considérée comme régulièrement tenue. 
C'était le constat le plus grave qu'un réviseur puisse 
faire sur l'état d'une comptabilité. Il n'était pas 
possible dans une telle situation de se prononcer sur la 
véracité 
des 
comptes. 
Les 
irrégularités 
constatées 
laissaient 
présumer 
soit 
des 
risques 
potentiels 
de 
détournements, soit des négligences graves de la part de 
M. D. dans l'accomplissement de sa mission de responsable 
financier d'un département de l'Etat. 
 
 
 
EN DROIT 
 
1. 
La recevabilité du présent recours a déjà été 
admise dans la décision du 16 juillet 2002. 
 
2. 
Les relations entre le recourant, fonctionnaire, 
et l'Etat de Genève sont régies par la LPAC. 
 
3. 
Les 
devoirs 
du 
personnel 
sont 
énumérés 
aux 
articles 20 et suivants du Règlement relatif au personnel 
de l'administration cantonale du 24 février 1999 (RLPAC - 
B 5 05.01). L'article 20 prévoit que les membres du 
personnel sont tenus au respect de l'intérêt de l'Etat et 
doivent s'abstenir de tout ce qui peut lui porter 
préjudice. Par leur attitude, ils doivent justifier et 
renforcer la considération et la confiance dont la 
fonction publique doit être l'objet (art. 21 let. c). 
Dans l'exécution de leur travail, ils se doivent de 
remplir 
tous 
les 
devoirs 
de 
leur 
fonction 
consciencieusement et avec diligence (art. 22 al. 1). Les 


 
 - 12 - 
 
 
 
membres du personnel chargés de fonctions d'autorité sont 
tenus de veilleur à la réalisation des tâches incombant à 
leur service (art. 23 let. c). 
 
4. a) 
Selon l'article 21 alinéa 2 lettre b LPAC, le 
Conseil d'Etat ou l'autorité administrative compétente 
peut, pour un motif objectivement fondé, mettre fin aux 
rapports de service du fonctionnaire en respectant le 
délai de résiliation. L'article 22 LPAC définit comme 
motif objectivement fondé démontrant que la poursuite des 
rapports de service est rendue difficile, l'insuffisance 
des prestations (let. a), le manquement grave ou répété 
aux devoirs de service (let. b) et l'inaptitude à remplir 
les exigences du poste (let. c). 
 
 
b) 
La notion de motif objectivement fondé implique, 
notamment, que le Conseil d'Etat ne peut prendre en 
considération que des faits qui, objectivement, sont à 
même de fonder une appréciation (MGC 1996 43/VI 6361). 
 
 
 
 
Ainsi, dans le cadre de l'examen du projet de la 
loi, il a été relevé que les motifs graves de l'ancienne 
loi représentaient une protection excessive de l'employé, 
dans la mesure où le problème n'était pas analysé en 
fonction 
des 
prestations 
professionnelles 
mais 
en 
fonction de la garantie de l'emploi. Dans l'intérêt 
public, il s'agissait de pouvoir compter sur des gens 
compétents 
et 
il 
fallait 
analyser 
les 
choses 
objectivement. C'était la raison pour laquelle la réforme 
parlait de motifs objectivement fondés et non plus de 
motifs graves. Un problème était analysé objectivement 
par rapport à des prestations professionnelles et par 
rapport à une situation générale plus correcte vis-à-vis 
de l'intérêt public (MGC 1997 55/IX 9643,9644). 
 
5. 
Dans la décision litigieuse, le Conseil d'Etat a 
retenu comme motifs objectivement fondés à l'encontre du 
recourant des manquements graves et répétés aux devoirs 
de service qui avaient irrémédiablement rompu le rapport 
de confiance. 
 
 
 
Au terme de l'instruction, il apparaît que des 
dysfonctionnements 
existaient 
au 
sein 
du 
service 
financier du DEEE depuis 1994 déjà. L'ICF a tenté à 
plusieurs reprises d'attirer l'attention des responsables 
du département sur les causes de ces dysfonctionnements, 
soit la pénurie en personnel formé et la répartition des 
tâches 
qui 
en 
découlait. 
Ces 
constatations 
étaient 
accompagnées de mises en garde s'agissant de la qualité 


 
 - 13 - 
 
 
 
des comptes et notamment du risque de pertes financières. 
Ces rapports sont restés sans véritable effet et la 
situation n'a fait que s'aggraver par l'adjonction de 
nouvelles 
structures 
à 
superviser 
par 
le 
service 
financier dès 1995. 
 
 
 
Devant 
ce 
qui 
apparaît 
comme 
une 
situation 
objectivement très difficile, M. D. a fait des demandes 
réitérées à ses supérieurs pour disposer de personnel 
qualifié en nombre suffisant. Ses supérieurs successifs 
ont admis avoir été conscients de la situation. Le 
partage de responsabilités qui découle de cette situation 
est un élément important à la décharge du recourant. 
Néanmoins, cela ne permet pas de le décharger de toute 
responsabilité 
dans 
l'état 
d'irrégularité 
de 
la 
comptabilité constatée par l'ICF, pour 1997 notamment. 
Pour un comptable, chef d'un service financier, la tenue 
régulière des comptes constitue une exigence de diligence 
de sa fonction. A cela s'ajoute que certaines fautes 
commises par le recourant, relevées par l'enquête, ne 
peuvent pas s'expliquer uniquement par une surcharge de 
travail ou un manque de personnel. Il s'agit notamment 
des fautes retenues dans le rapport d'enquête, consistant 
en 
la 
création 
d'une 
sorte 
de 
caisse 
auxiliaire 
personnelle 
sans 
tenue 
d'une 
comptabilité 
et 
d'un 
classement 
de 
pièces, 
ainsi 
que 
de 
la 
création 
intentionnelle de jeux d'écritures comptables injustifiés 
dans le seul but d'équilibrer fictivement les comptes ou 
encore du paiement de diverses avances effectuées en 
faveur de tiers en dehors de toute autorisation de la 
hiérarchie et sans qu'aucun contrôle ne soit mis en 
place. Il ne s'agit donc pas d'erreurs ou d'omissions 
dont la cause pourrait être une surcharge de travail mais 
bien d'opérations comptables devant être qualifiées de 
fautes professionnelles. 
 
 
 
Les violations des devoirs de service sont donc 
clairement établies. 
 
6. 
Selon le recourant, le rapport de confiance ne 
pouvait être rompu du fait qu'aucun avertissement ni 
sanction administrative n'avaient été prononcés à son 
égard malgré les rapports successifs de l'ICF qui étaient 
clairs sur les risques liés à l'irrégularité de la tenue 
des comptes. Le fait que pendant six ans, aucun reproche 
n'ait 
été 
émis 
par 
l'administration, 
concernant 
la 
qualité de son travail, impliquerait que le rapport de 
confiance était préservé, l'enquête administrative ne 
faisant apparaître aucune malversation. 


 
 - 14 - 
 
 
 
 
 
 
Cette argumentation ne peut être suivie puisque 
les éléments mis en évidence lors de l'enquête n'étaient 
pas 
tous 
connus 
des 
supérieurs 
du 
recourant, 
contrairement à ce qu'il affirme. De ce fait, le rapport 
de 
confiance 
qui 
existait 
reposait 
sur 
des 
bases 
partiellement fausses. 
 
 
 
7. 
Le principe de la proportionnalité invoqué par le 
recourant suppose que la mesure litigieuse soit apte à 
produire les résultats attendus et que ceux-ci ne 
puissent 
pas 
être 
atteints 
par 
des 
mesures 
moins 
restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui 
irait au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable 
entre 
celui-ci 
et 
les 
intérêts 
publics 
et 
privés 
compromis (ATF 122 I 236 consid. 4e/bb p. 246; 119 Ia 41 
consid. 4a p. 43; ATA C. du 11 février 2003). 
 
 
 
En l'espèce, la relation de confiance entre l'Etat 
et le recourant est irrémédiablement détruite. Compte 
tenu 
des 
éléments 
mis 
à 
jour 
par 
l'enquête 
administrative, il est impossible que l'Etat puisse 
continuer à collaborer avec le recourant. Il s'ensuit que 
la seule mesure envisageable est le licenciement, mesure 
de nature à préserver les intérêts publics et privés 
compromis. 
 
8. 
La décision litigieuse sera ainsi confirmée. Les 
violations des devoirs de service permettaient au Conseil 
d'Etat de constater que la poursuite des rapports de 
service était rendue difficile, au point de constituer un 
motif objectivement fondé de licenciement. En effet, la 
fonction d'adjoint de direction d'un service financier de 
l'Etat nécessite une complète confiance de l'employeur 
envers 
le 
collaborateur. 
Les 
faits 
établis 
par 
l'instruction ne permettent pas de fonder un tel rapport 
de confiance nécessaire au maintien des rapports de 
service. 
 
9. 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté et 
un émolument de CHF 1'750.- sera mis à la charge du 
recourant (art. 87 LPA). 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 


 
 - 15 - 
 
 
 
interjeté le 15 juillet 2002 par Monsieur J.-P. D. contre 
la décision du Conseil d'Etat du 14 juin 2002; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
met à la charge du recourant un 
émolument de CHF 1'750.-; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Mike Hornung, avocat du recourant, ainsi qu'au Conseil 
d'Etat. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mme Bonnefemme-Hurni, juges, M. Hottelier, juge 
suppléant. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste adj. : le vice-président : 
 
 
 M. Tonossi F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme N. Mega