ge_gerichte · ATA/672/2000 · 2000-11-07 · fr

Résumé:
 Abrogation d'un plan d'aménagement datant de 1967.
Les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, de la LAT, ont commencé leur validité puisqu'au moment de l'approbation par l'autorité compétente des plans établis selon cette loi (art.35 al.3 LAT), mais au plus tard durant huit ans, soit jusqu'au 1er janvier 1988 (35 al.1 litt.b LAT). Au-delà de cette date, ils ont perdu leur validité en ce qui concerne le territoire destiné à la construction (ATF120 Ia 227consid. 2c p. 233), et les périmètres qu'ils couvraient se trouvent dès lors régis par d'éventuelles "mesures introductives" (art.36 LAT; ATF118 Ib 38consid. 4a p.44), mais surtout par la LAT et par les plans directeurs cantonaux, qui ont force obligatoire pour les autorités (9 al.1 LAT).
Changement de jurisprudence car jusqu'à présent le TA avais admis que les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT restaient valables si leur procédure d'adoption respectait celle mise en place par la LAT.

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/586/2000-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 7 novembre 2000 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Messieurs M. et S. 
représentés par Me Jean-Pierre Carera, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
CONSEIL D'ETAT 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/586/2000-CE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Messieurs 
M. 
et 
S. 
sont 
propriétaires 
des 
parcelles n° 939, 940 et 941, feuille ... du cadastre de 
la commune de Genève, section Plainpalais. Ces parcelles 
s'inscrivent dans le cadre d'un plan d'aménagement n° 
25874-66 adopté par le Conseil d'Etat en 1967, qui 
prévoyait la construction sur sept étages d'une barre 
d'immeubles en "L", dont la base bordait la rue de 
Carouge et la verticale la rue Jean-Violette sur toute sa 
longueur. 
 
 
 
Durant les années 1970 et 1980, les trois quart du 
plan ont été concrétisés, mais des immeubles des anciens 
faubourgs de Plainpalais, construits entre 1830 et 1850, 
n'ont pas encore fait l'objet des démolitions prévues par 
le plan n° 25874-66, et subsistent sur la dernière partie 
de la rue Jean-Violette (n° 16 à 20), jusqu'à l'axe 
perpendiculaire de la rue Prévost-Martin. 
 
 
 
En outre, le plan n° 25874-66 prévoyait des 
constructions basses au pied des nouveaux immeubles de la 
rue 
Jean-Violette, 
côté 
cour, 
ce 
qui 
supposait, 
semble-t-il 
par 
inadvertance, 
la 
destruction 
d'un 
bâtiment 
n° 
E 
545, 
partie 
de 
la 
Villa 
Freundler 
actuellement dévolue à l'Institut d'études sociales et 
classé par arrêté du Conseil d'Etat du 30 décembre 1921. 
Ces constructions basses n'ont pas vu le jour. 
 
2. 
Un projet de plan localisé de quartier n° 28576 a 
été mis à l'enquête publique en décembre 1993. Il 
s'écartait du plan n° 25874-66 par le maintien du 
bâtiment n° E 545. Les associations et habitants du 
quartier ont réuni 3'500 signatures afin de s'opposer à 
ce projet, lui reprochant le surdimensionnement des 
immeubles prévus. Il a dès lors été mis en suspens par le 
département des travaux publics et de l'énergie (devenu 
depuis 
lors 
le 
département 
de 
l'aménagement, 
de 
l'équipement et du logement, ci-après: DAEL). 
 
3. 
Un autre projet de PLQ n° 28741-661 a vu le jour 
en juillet 1995, prévoyant la construction d'immeubles de 
quatre étages sur rez dans le prolongement des immeubles 
de sept étages existants, ainsi que le maintien du 
bâtiment n° E 545. Ce nouveau projet s'est vu opposer une 
pétition des habitants et associations du quartier, 
réunissant 3'800 signatures, et demandant la conservation 


 
 - 3 - 
 
 
 
de l'ensemble des anciens immeubles sis des deux côtés de 
la rue Jean-Violette. 
 
 
 
Suite à cela, le conseil municipal de la Ville de 
Genève a décidé en décembre 1995 de s'opposer au projet 
de PLQ n° 28741-661 et de faire les démarches en vue de 
l'élaboration d'un plan de site. 
 
4. 
A 
l'occasion 
d'une 
demande 
de 
démolition 
et 
d'autorisation de construire présentée en septembre 1997 
par les propriétaires des anciens immeubles sis de 
l'autre côté de la rue Jean-Violette, la commission des 
monuments, de la nature et des sites (ci-après: CMNS) a 
délivré un préavis défavorable en janvier 1998. 
 
 
 
Elle a relevé notamment, sur le plan historique, 
que le secteur considéré était occupé au 18ème siècle par 
des propriétés constituées progressivement sur l'axe 
Genève-Carouge, dont la villa Freundler. Dès les années 
1830, le développement urbain avait entraîné l'apparition 
d'un axe perpendiculaire (l'actuelle rue Jean-Violette) à 
la rue de Carouge et l'édification de plusieurs bâtiments 
mitoyens, terminés vers 1850. Il n'en restait aujourd'hui 
que les immeubles situés au bout de la rue Jean-Violette, 
à proximité de la rue Prévost-Martin. Leur localisation 
dans un quartier entièrement restructuré au début du 
20ème siècle, puis durant les années 1960-1970, mettait 
en exergue leur ancienneté, l'intérêt du bâti d'origine 
ainsi que la persistance du tracé des rues anciennes. Le 
maintien de ces immeubles formant le "goulet" de la rue 
Jean-Violette 
pourrait 
figurer 
parmi 
les 
éléments 
principaux d'un éventuel plan de site. 
 
 
 
Les demandes susmentionnées ont été refusées par 
le DAEL en septembre 1998. 
 
5. 
De leur côté, Messieurs M. et S. ont déposé en mai 
1998 une demande préalable de démolition-construction 
s'agissant du périmètre dont ils sont propriétaires. 
 
 
 
La Ville de Genève, la CMNS et la commission 
d'urbanisme du DAEL ont préavisé négativement cette 
requête. La commission d'urbanisme a relevé notamment, en 
septembre 1998, que le projet impliquait une très forte 
densité dans un quartier déjà très fortement bâti, ne 
comportant que peu d'espaces libres et accessibles au 
public. 
 
 
 
Cette requête n'a fait l'objet d'aucune décision à 


 
 - 4 - 
 
 
 
ce jour. 
 
6. 
Un 
projet 
d'abrogation 
du 
plan 
d'aménagement 
n° 25874-66 a été mis à l'enquête publique en mai 1999. 
Messieurs M. et S. ont formulé des observations en 
contestant ce projet. 
 
7. 
Dans une note du 31 août 1999 concernant la maison 
de maître classée par l'arrêté du 30 décembre 1921, déjà 
mentionné, le conservateur des monuments rattaché au DAEL 
relevait que les études d'aménagement concernant ce 
secteur visaient à le densifier au cours de l'après-
guerre, en y construisant des bâtiments plus hauts, 
alignés sur les voies de communication existantes, et en 
prévoyant même la démolition de la maison de maître. Les 
préoccupations majeures de cette période portaient sur le 
développement de l'agglomération. C'est dans ce même 
esprit qu'avaient été édifiés le bâtiment de l'Union 
scoute internationale, rue du Pré-Jérome, ainsi que 
l'immeuble réalisé par Caritas en bordure de la rue de 
Carouge. Malgré les pertes de dégagements qui en étaient 
résultées pour la maison de maître et sa dépendance, ces 
deux 
derniers 
édifices 
conservaient 
entre 
eux 
un 
intéressant rapport d'échelle. 
 
8. 
Le 10 novembre 1999, le Conseil administratif de 
la Ville de Genève a préavisé favorablement l'abrogation 
du plan no 25874-66. 
 
9. 
Le 10 février 2000, Messieurs M. et S. ont fait 
opposition au projet d'abrogation du plan. 
 
10. 
Dite opposition a été rejetée par le Conseil 
d'Etat le 19 avril 2000, principalement au motif que les 
conceptions 
urbanistiques 
prévalant 
au 
moment 
de 
l'adoption du plan n° 25874-66 étaient actuellement 
largement dépassées, ce que prouvaient les échecs subis 
de façon répétitive durant les années 1990 par tous les 
projets tendant à poursuivre un aménagement plus ou moins 
proche de celui visé par ledit plan. Aussi bien les 
habitants du quartier, que la Ville de Genève ou les 
différentes 
commissions 
consultatives 
appelées 
à 
se 
prononcer sur ce dossier avaient écarté de telles 
solutions. 
 
11. 
Par arrêté séparé du même jour, le Conseil d'Etat 
a abrogé le plan d'aménagement n° 25874-66. 
 
12. 
Messieurs M. et S. ont fait recours 25 mai 2000 


 
 - 5 - 
 
 
 
contre ces arrêtés en concluant à leur annulation. 
 
 
 
Il n'y avait pas eu, contrairement aux exigences 
légales, de modifications sensibles des circonstances 
permettant de revoir le plan n° 25874-66. En particulier, 
les échecs des projets de développement du secteur ne 
constituaient 
pas 
de 
telles 
modifications 
des 
circonstances. Il fallait une transformation sérieuse de 
la situation, et non pas de simples changements d'avis de 
la population ou une modification des rapports de force 
politiques. En outre, les recourants avaient déjà réalisé 
75% des constructions prévues par le plan et n'avaient eu 
de cesse de proposer des solutions permettant de terminer 
l'aménagement du périmètre. 
 
 
 
L'argumentation 
des 
recourants 
sera 
pour 
le 
surplus examinée dans la partie en droit ci-après. 
 
13. 
Le Conseil d'Etat a répondu au recours le 29 juin 
2000 en s'y opposant. Ses arguments seront examinés en 
tant que de besoin. 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable de ce point de vue 
(art. 56A al. 3 de la loi sur l'organisation judiciaire 
du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 35 al. 1 de la 
loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 - LALAT - L 1 30; art. 63 al. 1 
litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
 
 
Les propriétaires des parcelles incluses dans le 
plan n° 25874-66 ont en outre qualité pour recourir 
(ATF 111 Ib 9 consid. 3 p. 13). 
 
 
 
A vu du préavis rendu le 10 novembre 1999 par le 
Conseil municipal de la ville de Genève, il n'apparaît 
pas nécessaire d'interpeller cette dernière afin de 
connaître son point de vue. 
 
2. a. 
Selon l'article 33 alinéa 3 lettre b de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 
(LAT - RS 700), les plans d'affectation doivent pouvoir 
être soumis, sur recours, à une autorité jouissant d'un 
libre pouvoir d'appréciation. Le Tribunal administratif 
n'est cependant pas habilité a examiner l'opportunité des 
mesures d'aménagement dont il a à connaître sur recours 


 
 - 6 - 
 
 
 
(art. 61 al. 2 LPA et 35 LAT; Thierry TANQUEREL, Le 
contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème 
journée du droit de la propriété 2000, p. 10). Le 
tribunal 
de 
céans 
ne 
peut 
donc 
revoir 
un 
plan 
d'affectation que sous l'angle de la légalité, son 
opportunité n'étant examinée qu'au stade de l'opposition. 
 
 
b. 
Un PLQ (art. 13 al. 1 let. a LALAT) est un plan 
d'affectation au sens de l'article 14 LAT (ATF 120 Ib 287 
consid. 3 p. 292; 111 Ib consid. 3 p. 13). Bien que 
mesure très sectorielle d'aménagement, il connaît les 
mêmes effets juridiques qu'un plan plus général; il est 
notamment soumis à l'article 21 alinéa 2 LAT selon lequel 
les plans d'affectation font l'objet des adaptations 
nécessaires 
lorsque 
les 
circonstances 
se 
sont 
sensiblement modifiées (ATF 111 Ib consid. 3 p. 12). De 
tels changements de circonstances imposent aux autorités 
de planification l'obligation d'intervenir, en déployant 
toutefois les moyens qu'elles jugent les plus opportuns à 
cet égard. 
 
 
 
Le tribunal de céans doit donc examiner d'une part 
une question de droit, à savoir si l'autorité compétente 
a correctement évalué l'importance des changements de 
circonstances, 
et 
donc 
son 
éventuelle 
obligation 
d'adapter 
la 
planification, 
et 
d'autre 
part, 
mais 
seulement sous l'angle de l'abus ou de l'excès du pouvoir 
d'appréciation, la suite que l'autorité a, cas échéant, 
donné à cette obligation. 
 
3. a. 
Les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en 
vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980, ont conservé leur 
validité jusqu'au moment de l'approbation par l'autorité 
compétente des plans établis selon cette loi (art. 35 
al. 3 LAT), mais au plus tard durant huit ans, soit 
jusqu'au 1er janvier 1988 (art. 35 al. 1 let. b LAT). 
Au-delà de cette date, faute d'une approbation formelle 
par l'autorité compétente, ils ont perdu leur validité en 
ce qui concerne le territoire destiné à la construction 
(ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; Département fédéral de 
justice et police, Étude relative à la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 1981, p. 369; AEMISEGGER, 
KUTTLER, MOOR, RUCH, Commentaire de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 1999 ad. art. 35 p. 4), et 
les périmètres qu'ils couvraient se trouvent dès lors 
régis par d'éventuelles "mesures introductives" (art. 36 
LAT; ATF 118 Ib 38 consid. 4a p. 44), mais surtout par la 
LAT et par les plans directeurs cantonaux, qui ont force 
obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT). 


 
 - 7 - 
 
 
 
 
 
b. 
La garantie de la propriété ne signifie pas 
l'intangibilité des normes de planification auxquelles 
sont soumis les bien-fonds. Il s'agit plutôt de mettre en 
balance les intérêts privés à la stabilité des plans, et 
l'intérêt public à adapter l'aménagement aux changements 
de circonstances (ATF 123 I 175 consid. 3a p. 182). Plus 
le plan à modifier est récent, ou plus radicale est son 
adaptation, plus les motifs justifiant celle-ci doivent 
être importants (ATF 113 Ia 444 consid. 5b p. 455), ce 
qui signifie a contrario que la marge de manoeuvre des 
autorités est plus grande lorsqu'il s'agit d'adapter aux 
circonstances une planification ancienne. 
 
4. a. 
En l'espèce, il faut constater que le plan 
d'aménagement 
n° 
25874-66 
dont 
l'intimé 
a 
prononcé 
l'abrogation date de 1967, et qu'il n'a pas été remplacé, 
depuis l'entrée en vigueur de la LAT, par une autre 
mesure 
de 
planification, 
pas 
plus 
qu'il 
n'a 
été 
formellement approuvé par l'autorité compétente après 
l'entrée en vigueur de la LAT. Il n'est donc formellement 
plus valable et les recourants ne peuvent dans cette 
mesure fonder leur argumentation sur l'article 21 alinéa 
1 
LAT 
ni 
sur 
le 
principe 
de 
la 
stabilité 
de 
l'aménagement. 
 
 
 
Toutefois, 
outre 
ce 
principe, 
c'est 
plus 
généralement celui de la sécurité du droit qui confère 
une 
certaine 
pérennité 
aux 
mesures 
relevant 
de 
l'aménagement du territoire (ATF 113 Ia 444 consid. 5b p. 
455). A cet égard, même si le plan n° 25'874-66 n'a plus 
de validité formelle depuis le 1er janvier 1988, il faut 
constater que les autorités compétentes ont pour leur 
part agi, entre elles, vis-à-vis des recourants et de la 
population concernée, comme s'il constituait malgré tout 
une référence pour l'aménagement de ce périmètre, allant 
jusqu'à le qualifier de PLQ, y compris dans l'arrêté 
litigieux. 
C'est 
en 
partant 
de 
la 
prémisse 
de 
l'inadéquation du plan qu'elles ont à deux reprises tenté 
de le modifier, se heurtant chaque fois à l'opposition de 
la population. Et c'est dans la même perspective qu'elles 
ont enfin décidé de l'abroger. On pourrait au demeurant 
se demander quelle portée juridique donner à l'abrogation 
d'un acte qui n'est plus en vigueur. Cette question peut 
cependant rester indécise, vu l'issue du litige. 
 
 
 
Même si l'on ne peut admettre en l'occurrence 
l'existence de droits acquis, dont ne se prévalent du 
reste pas les recourants, les autorités n'auraient pas 


 
 - 8 - 
 
 
 
pu, sans atteinte aux principes de la sécurité du droit 
et de la confiance, faire table rase des apparences 
qu'elles-mêmes ont contribué à établir sur le plan 
juridique durant onze ans. Elles ne pouvaient donc 
"adapter" 
le 
plan 
n° 25874-66 
sans 
prendre 
en 
considération les intérêts privés en jeu et donc sans 
procéder, d'une manière semblable à celle imposée par 
l'article 21 alinéa 1 LAT, à l'examen des circonstances 
justifiant, 
cas 
échéant, 
de 
faire 
primer 
l'intérêt 
public. L'article 21 alinéa 1 LAT n'étant pas directement 
applicable, le Tribunal administratif se contentera en 
l'espèce de contrôler que l'autorité intimée n'a pas fait 
un usage abusif de son pouvoir d'appréciation. 
 
 
b. 
Il résulte des préavis rendus en septembre 1997 et 
1998 par la CMNS, respectivement par la commission 
cantonale d'urbanisme, ainsi que de la note rédigée le 31 
août 
1999 
par 
le 
conservateur 
des 
monuments, 
que 
l'urbanisation de Genève à l'époque de l'adoption du plan 
n°25874-66 reposait sur une volonté de densifier ce 
secteur, de telle manière qu'il en résulte aujourd'hui, 
dans un quartier fortement bâti et ne comportant que peu 
d'espaces libres accessibles au public, une image très 
contrastée entre les opérations immobilières réalisées à 
cette époque, et le tissu persistant des faubourgs du 
19ème siècle. 
 
 
 
Durant les années 1990, l'échec de deux projets de 
PLQ, en raison notamment de l'opposition marquée de la 
population locale et de la Ville de Genève, a démontré la 
difficulté d'envisager la poursuite des constructions à 
la rue 
Jean-Violette, 
en 
particulier 
s'agissant 
de 
l'édification de grands immeubles. 
 
 
 
Bien que, à teneur du dossier, l'aménagement futur 
de ce périmètre soit difficile à percevoir, la conception 
actuelle en matière d'urbanisation à Genève se tourne 
vers une densification différenciée des quartiers déjà 
largement urbanisés, et l'établissement dans les trois 
premières zones ordinaires (art. 12 al. 2 let. a et al. 
3, et art. 18 et ss LALAT) de PLQ limitant les 
densifications et favorisant la création d'espaces libres 
(projet 
de 
Concept 
de 
l'aménagement 
cantonal, 
tel 
qu'approuvé par la commission d'aménagement du canton, 
déposé le 23 mai 2000 au secrétariat du Grand Conseil, 
point 2.12, pages 48 et ss). 
 
 
 
C'est précisément sur ces considérations que s'est 
basé 
l'intimé 
en 
prenant 
l'arrêté 
litigieux. 
En 


 
 - 9 - 
 
 
 
décrivant, au titre des "modifications sensibles des 
circonstances", l'évolution du tissu urbain depuis la fin 
des années 1960 et des conceptions s'y rapportant, et en 
particulier l'impasse dans laquelle se trouvait toute 
tentative de poursuivre le développement du secteur 
Jean-Violette dans une logique proche de celle du plan 
abrogé, 
il 
pouvait 
sans 
abuser 
de 
son 
pouvoir 
d'appréciation considérer que, selon une jurisprudence 
citée par les recourants, l'intérêt public au maintien 
des dispositions du plan avait disparu (JdT 1996, p. 
438), et ôter formellement à ce dernier les effets qu'il 
déployait encore éventuellement sous l'angle de la bonne 
foi. 
 
 
c. 
Au demeurant, les recourants sont malvenus de 
soutenir que les conditions justifiant une modification 
du plan ne sont pas réunies, dès lors qu'ils s'attribuent 
par ailleurs la paternité du projet de PLQ n° 28741-661 
déposé en juillet 1995. Quant au choix de l'intimé 
d'"adapter" le plan en l'abrogeant, il échappe aux griefs 
des recourants dans la mesure où ce plan n'avait plus de 
validité et où, de toute manière, on ne voit pas quelle 
mesure eût été plus appropriée dans l'immédiat. 
 
 
 
Les autres griefs soulevés par les recourants 
doivent 
également 
être 
écartés. 
Le 
plan 
directeur 
cantonal établit les grandes lignes de l'aménagement et 
du développement du canton (art. 6 al. 1 et 3 LAT). Ce 
n'est pas à lui, mais aux plans d'affectation, de fixer 
dans le détail le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 
1 LAT). Les recourants ne peuvent donc être suivis 
lorsqu'ils 
soutiennent 
que 
l'abrogation 
d'un 
plan 
sectoriel est d'une telle importance qu'elle doit être 
précédée d'une modification formelle du plan directeur. 
En réalité, une telle proposition reviendrait à inverser 
la perspective légale, en faisant du plan directeur une 
étude de détail pour tout le territoire cantonal. 
 
 
 
Enfin, les recourants soutiennent la nécessité de 
procéder à une étude de faisabilité de la rénovation des 
vieux immeubles dont ils sont propriétaires sur le 
périmètre du plan, évoquée à plusieurs reprises par les 
autorités cantonales ou municipales; ils reprochent à la 
mesure 
litigieuse 
de 
faire 
fi 
des 
besoins 
de 
la 
population relatifs à la construction de logements, et 
considèrent que le but visé de préservation du bâtiment 
n° E 545 aurait pu et dû être atteint par une mesure 
moins incisive que l'abrogation du plan. Rien n'indique 
cependant quelle forme et quel contenu aura la future 


 
 - 10 - 
 
 
 
planification du périmètre, de sorte que les deux 
premiers de ces griefs sont prématurés. Le dernier tombe 
à faux puisque les buts visés par l'abrogation du plan 
sont d'un ordre beaucoup plus général que celui visant au 
seul maintien du bâtiment n° E 545. 
 
5. a. 
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 
 
 
b. 
Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge 
des recourants, pris conjointement et solidairement. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 25 mai 2000 par Messieurs M. et S. contre 
les arrêtés du Conseil d'Etat du 19 avril 2000 rejetant 
leur opposition et abrogeant le plan d'aménagement n° 
25874-66; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette ; 
 
 
 
 
met à la charge des recourants, 
pris conjointement et solidairement, un émolument de 
CHF 2'000.-; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Jean-Pierre Carera, avocat des recourants, ainsi qu'au 
Conseil d'Etat. 
 
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mme Bovy, M. 
Paychère, juges, M. Mascotto, juge suppléant. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste adj. : le vice-président : 
 
 
 C. Goette 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 


 
 - 11 - 
 
 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci