ge_gerichte · ATA/690/2002 · 2002-11-12 · fr

Résumé:
 Le contenu matériel de la propagande électorale diffusé par des personnes privées est susceptible d'avoir une influence inacceptable sur la formation de la volonté de l'électorat.
Le TF a jugé que de telles influences ne conduisent qu'exceptionnellement à l'annulation d'une votation. En l'espèce, le slogan de campagne litigieux reste dans la limite admissible. Toute autre solution, a jugé le TA, reviendrait à exiger des autorités judiciaires qu'elles déterminent l'effet des projets de loi soumis au peuple qui relève d'une appréciation politique en dehors de la compétence des tribunaux.

du 12 novembre 2002 
 
 
 
dans la cause 
 
 
 
Madame L. F. R 
Monsieur C. G. 
Monsieur D. H. 
Madame M. K. 
Monsieur R. P. 
Monsieur A. V. 
représentés par Me Carlo Sommaruga, avocat 
 
 
 
contre 
 
 
CONSEIL D'ETAT 
 
et 
 
COMITÉ "OUI" À LA LOI SUR LES 
RÉNOVATIONS SOCIALES DE LOGEMENTS 
 


- 2 - 
 
 
 
 
_____________ 
 
A/1006/2002-CE 
EN FAIT 
 
1. 
Le 2 mai 2002, le Grand Conseil de la République 
et canton de Genève a accepté la loi no 7119, modifiant 
la 
loi 
sur 
les 
démolitions, 
transformations 
et 
rénovations de maisons d'habitation (mesure de soutien en 
faveur des locataires et de l'emploi - LDTR - L 5 20). 
 
 
 
Cette modification législative a fait l'objet d'un 
référendum - qui a abouti - et sera soumise au vote le 
24 novembre 2002. 
 
2. 
Le 1er novembre 2002, Madame L. F. R, Monsieur A. 
V., Monsieur D. H., Madame M. K., Monsieur C. G. et 
Monsieur R. P. ont saisi le Tribunal administratif d'un 
recours. 
 
 
 
Des annonces avaient été insérées dans la presse, 
dont le texte était le suivant : 
 
 
"En novembre, on vote ... 
 
Pour de nouveaux logements à loyers modérés 
 
OUI à la loi sur les rénovations sociales de logements" 
 
 
 
Ces 
annonces 
mentionnaient, 
en 
petits 
caractères, 
verticalement, "Responsable : Alternative, Genève". 
 
 
 
Les recourants se plaignaient du fait que ces an-
nonces étaient mensongères, car le titre de la loi était 
inexact. Le projet de loi soumis au peuple avait pour but 
de supprimer le contrôle des loyers institués lorsque les 
immeubles bénéficiaient de subventions en vertu de la loi 
générale sur le logement et la protection des locataires 
du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05): il n'était pas 
consacré à la rénovation sociale de logements. 
 
 
 
Le slogan de l'annonce était trompeur, puisque la 
loi ne portait pas sur la création de nouveaux logements, 
mais uniquement sur la modification de la fixation des 
loyers. 
 
 
 
Le nom de la personne physique responsable de la 
parution ne figurait pas sur l'annonce. Cette dernière 
mentionnait : "Responsable : Alternative, Genève". L'Al-
ternative était connue, à Genève, comme étant le regrou-
pement du parti socialiste, de l'alliance de gauche et 
des verts, appellation utilisée depuis quinze ans. 
 


- 3 - 
 
 
 
 
 
Les 
recourants 
concluaient 
à 
ce 
qu'il 
soit 
interdit d'utiliser l'appellation Alternative dans ces 
annonces, à ce que la publication des annonces soit 
interdite, à ce que l'utilisation des termes "Oui à la 
loi sur les rénovations sociales de logements" soit 
interdite et à ce que l'utilisation des termes "Pour de 
nouveaux logements à loyers modérés" soit interdite. 
 
3. 
Par décision sur mesures provisionnelles du 1er 
novembre 2002, le président du Tribunal administratif a 
fait interdiction à la Tribune de Genève, au Courrier, au 
Matin, au Temps et au Genève Home Informations de 
publier l'annonce litigieuse, jusqu'à droit jugé au fond. 
 
4. 
Invitée à se déterminer, la Chancellerie d'Etat a 
conclu à ce que l'interdiction prise sur mesures provi-
sionnelles soit confirmée. 
 
 
 
La 
dénomination 
"Alternative" 
désignait 
notoirement le regroupement du parti socialiste, de 
l'alliance de gauche et des verts, qui recommandait de 
voter "NON" lors de l'opération litigieuse. Les annonces 
incriminées, en se référant à un titre incorrect de la 
loi, pouvaient aussi induire le citoyen en erreur. 
 
5. 
Le 4 novembre 2002, les recourants ont transmis au 
Tribunal administratif une "extension du recours aux 
affiches et hommes-sandwiches". Depuis le 25 novembre 
2002 (sic) (recte : 25 octobre 2002 ?), la société 
générale d'affichage (SGA) avait apposé sur des espaces 
commerciaux une affiche dont le texte était : 
 
Comité pour la loi sur les rénovations sociales de 
logements" 
 
 
 
Des hommes-sandwiches s'étaient promenés le 2 no-
vembre 2002 en portant une toile cirée reprenant le texte 
des affiches. 
 
 
 
Ni les affiches, ni les toiles cirées ne portaient 
la désignation d'une personne physique. Au surplus, les 
critiques 
contre 
les annonces, 
mentionnées 
dans 
le 
recours du 1er novembre 2002, étaient reprises. 
 
6. 
Le 4 novembre 2002 encore, le comité de soutien 
"OUI à la loi sur les rénovations sociales de logements" 
a indiqué au tribunal de céans être l'auteur de la 


- 4 - 
 
 
 
campagne incriminée, et demandait à être partie à la 
procédure. 
 
7. 
Le 5 novembre 2002, les recourants du 1er novembre 
2002 
- sauf 
Mme 
M. 
K. - 
ont 
nanti 
le 
Tribunal 
administratif d'une nouvelle extension du recours. Un 
dépliant tous ménages, ne mentionnant aucune personne 
physique, voire même morale, avait été distribué aux 
députés de la commission du logement lors de sa séance 
hebdomadaire. Ce document portait à nouveau un titre de 
loi et des slogans du même genre que ceux précédemment 
critiqués. Une vaste campagne de désinformation avec des 
moyens financiers considérables avait été mise sur pied. 
Le Tribunal administratif devait faire interdiction de 
distribuer ce dépliant tous ménages, ou tout autre 
dépliant indiquant "Pour de nouveaux logements à loyers 
modérés". Le Tribunal administratif devait de plus ordon-
ner des mesures provisionnelles. 
 
8. 
Le 6 novembre 2002, la Chancellerie s'est détermi-
née sur les compléments de recours, concluant à la 
confirmation 
de 
l'interdiction 
prise 
sur 
mesures 
provisionnelles et à ce qu'il soit ordonné aux intimés de 
rectifier les annonces, affiches, tous ménages, tracts et 
pèlerines afin qu'elles soient conformes au droit. 
 
 
 
Elle relevait qu'après contrôle, les affiches 
officielles avaient été apposées dès le 28 octobre 2002. 
 
9. a. 
Le 6 novembre 2002, le comité s'est déterminé au 
sujet du recours du 1er novembre 2002 et des écritures 
complémentaires reçues. 
 
 
 
Dans le cadre de la campagne, deux affiches 
avaient été créées, portant les textes suivants : 
 
OUI à la loi sur les rénovations sociales des logements 
le 24 novembre" 
 
 
et 
 
 
"OUI à la loi sur les rénovations sociales des logements 
le 24 novembre 
 
OUI à de nouveaux logements à loyers modérés" 
 
 
 
Toutes les affiches disposées sur les emplacements 
officiels comportaient le nom d'une personne physique 
responsable 
de 
l'édition. 
Des 
affiches 
avaient 
été 


- 5 - 
 
 
 
apposées sur des emplacements commerciaux, qui compre-
naient uniquement la désignation de l'un des comités de 
soutien. Elles étaient placardées depuis le 23 octobre 
2002 pour le format R 200 L (affichage commercial) et le 
25 
octobre 
2000 
pour 
le 
format 
R 200 
(affichage 
officiel). 
 
 
 
Des 
annonces 
avaient 
été 
publiées 
dans 
les 
journaux, 
portant 
la 
mention 
"Alternative, 
Genève". 
Alternative était le nom de l'agence de communication à 
qui avait été confiée la réalisation des annonces de 
presse; cette société était inscrite au Registre du 
commerce depuis 1994. 
 
 
 
Depuis le dépôt du recours et par gain de paix le 
texte des annonces avait été modifié et désignait un 
responsable physique. De même, sans attendre l'injonction 
judiciaire, le slogan "OUI à la loi sur les rénovations 
sociales de logements" avait été transformé en "OUI aux 
rénovations sociales de logements". 
 
 
b. 
Quant au fond, le comité considérait qu'il n'y 
avait pas un recours, mais trois. Il se rapportait à 
l'appréciation du tribunal en ce qui concernait la 
recevabilité des recours du 1er et du 5 novembre 2002 et 
concluait à l'irrecevabilité du recours du 4 novembre 
2002. En effet, ce dernier critiquait le contenu des 
affiches commerciales et officielles alors qu'il avait 
été interjeté plus de six jours après leur affichage. Les 
titres et slogans utilisés, et critiqués par les recou-
rants, n'étaient pas trompeurs dans la mesure où, du 
point de vue des partisans de la loi, il reflétait son 
contenu. Si des irrégularités devaient être admises par 
le tribunal, ces dernières ne pouvaient pas avoir 
d'influence sur le résultat de la votation. 
 
 
 
L'article 31 de la loi sur l'exercice des droits 
politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05) n'était pas 
applicable à des annonces commerciales, ce qui devait 
entraîner la levée des mesures provisionnelles, et le 
rejet des recours en ce qui concernait les affiches 
commerciales, les ponchos et les tracts. 
 
 
c. 
Par télécopie et pli simple daté du 7 novembre 
2002, le comité a transmis au Tribunal un dépliant 
diffusé par l'alliance de gauche. Ce dernier n'indiquait 
pas le nom d'une personne physique responsable de la 
publication, 
mentionnait 
une 
"loi 
fédérale 
sur 
la 
protection des locataires" inexistante, ainsi que des 


- 6 - 
 
 
 
affirmations que le comité qualifiait de fallacieuses. Ce 
dernier ne demandait pas l'interdiction de ce tract. 
 
 
EN DROIT 
 
1. 
Selon l'article 63 alinéa 1 lettre c de la loi sur 
la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - 
E 5 10), le délai de recours est de six jours en matière 
de votations et d'élections. 
 
 
 
Interjeté devant la juridiction compétente dans le 
délai mentionné ci-dessus, les recours du 1er et du 5 
novembre 2002 sont recevables (art. 56 al. 3 de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 180 al. 1 LEDP). 
 
 
 
En revanche, le recours déposé le 4 novembre 2002, 
en ce qu'il critique les affiches commerciales apposées 
plus de 6 jours avant le dépôt du recours, sera déclaré 
irrecevable. Les autres conclusions de cet acte seront 
déclarées recevables : les affiches officielles, selon 
les informations obtenues du Conseil d'Etat, ont été 
apposées dès le 28 octobre 2002. Le délai de 6 jours se 
terminait le dimanche 3 novembre, ce qui reportait 
l'échéance du délai de recours au lundi 4 novembre 2002. 
 
2. 
Par souci d'économie de procédure, le Tribunal 
administratif traitera en un seul et même recours les 
trois actes datés des 1er, 4 et 5 novembre 2002. 
 
3. 
La formation de la volonté de l'électorat ne doit 
pas être faussée par des affirmations inexactes ou 
fallacieuses. Cette influence peut avoir été l'oeuvre de 
l'autorité, qui aurait, par exemple, violé son devoir 
d'informer objectivement les citoyennes et citoyens sur 
le but et la portée de l'objet d'une votation dans la 
notice explicative. Cette influence peut aussi être le 
fait de la presse ou de tout autre moyen, des partis 
politiques, ou des particuliers (A. AUER, L'intervention 
des 
collectivités 
publiques 
dans 
les 
campagnes 
référendaires in RDAF 1985, p. 200-201; ATF 112 Ia 129 
consid. 3; ATA F. et autres du 15 janvier 2002). 
 
 
 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les 
informations 
fournies 
par 
des 
personnes 
privées 
à 
l'occasion d'une votation sont susceptibles d'avoir une 
influence inacceptable sur la formation de la volonté de 
l'électorat. Toutefois, il n'y a lieu d'admettre une 


- 7 - 
 
 
 
telle influence que lorsque des informations fausses et 
susceptibles d'induire le corps électoral en erreur, ne 
sont publiées si tard qu'il est impossible pour le 
citoyen de se renseigner auprès d'autres sources et de se 
faire ainsi une idée fiable de la situation (ATF 119 Ia 
271 consid. 3c p. 274, 118 Ia 259 consid. 3 p. 262 et les 
arrêts cités; P. ZEN-RUFFINEN, L'expression fidèle et 
sûre 
de 
la 
volonté 
du 
corps 
électoral 
in 
Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel, 2001, No 32 
p. 358). Dans ces mêmes arrêts, le Tribunal fédéral 
ajoute 
que 
de 
telles 
influences 
ne 
conduisent 
qu'exceptionnellement à l'annulation d'une votation. Le 
fait que des personnes privées ne soient pas de bonne foi 
au cours d'une campagne électorale et recourent à des 
informations fausses est certes condamnable, mais doit 
être accepté dans une certaine mesure. En effet, la 
participation des électeurs, des partis, des comités et 
d'autres personnes privées ou processus de formation de 
l'opinion doit être considérée fondamentalement comme 
intangible, lors de déclarations protégées par la liberté 
d'expression et de celle de la presse. Il faut également 
faire 
confiance 
à 
l'électeur 
pour 
reconnaître 
les 
assertions exagérées et pour se former sa propre opinion. 
Les interventions litigieuses, même si les recourants ne 
concluent pas à l'annulation du scrutin, doivent être 
appréciées à cette aune. 
 
 
4. 
Les 
recourants 
critiquent 
l'emploi 
dans 
la 
campagne d'une appellation inexacte de la loi, qui 
induirait en erreur les électeurs. 
 
 
 
Il apparaît toutefois que les termes utilisés, 
soit "loi sur les rénovations sociales de logements" 
constituent un slogan de campagne, et restent acceptables 
par rapport à la large marge de manoeuvre qu'il sied de 
laisser aux acteurs d'une campagne précédant une votation 
populaire. Par définition, les slogans utilisés dans une 
telle campagne doivent résumer dans une formule lapidaire 
la position de leurs auteurs, ce qui ne laisse pas place 
à la nuance. Les formules utilisées synthétisent la 
position de leur auteur, et restent dans les limites de 
ce qui est admissible. 
 
 
 
Dès lors, les recours, en ce qu'ils remettent en 
question le contenu du matériel de propagande électorale 
litigieux, seront rejetés. 
 
 
 
Toute autre solution reviendrait à exiger des 


- 8 - 
 
 
 
autorités judiciaires qu'elles déterminent l'effet des 
projets de loi soumis au peuple: or, il s'agit là d'une 
appréciation politique, en dehors de la compétence des 
tribunaux. 
 
5. 
Comme rappelé dans la décision sur mesures provi-
sionnelles du 1er novembre 2002, l'article 31 LEDP exige 
que tout imprimé, illustré ou non, relatif à une 
opération électorale, et destiné à être diffusé ou exposé 
à la vue du public indique les nom, prénom et adresse 
d'une personne majeure, de nationalité suisse, domiciliée 
dans le canton et jouissant de ses droits politiques, qui 
en assume la responsabilité, de même que l'adresse de 
l'imprimeur. 
 
 
 
L'alinéa 2 de cette disposition précise que ces 
conditions ne sont pas exigées pour les bulletins de vote 
et bulletins électoraux, pour les journaux et périodiques 
soumis au règlement sur les éditeurs et imprimeurs du 8 
juillet 1942 ainsi que pour les imprimés relatifs à une 
opération électorale fédérale imprimés dans un autre 
canton. 
 
 
 
Contrairement à ce que soutient le comité, ces 
exigences 
s'appliquent à 
l'ensemble 
du 
matériel 
de 
propagande utilisé, sans que le fait qu'il soit diffusé 
par une voie commerciale ou non ne soit pertinent. Seuls 
les journaux, expressément visés par l'article 31 alinéa 
2 lettre b LEDP, y font exception. 
 
6. a. 
En ce qui concerne la publication d'annonces dans 
les journaux, force est de constater que l'indication 
d'un responsable n'est pas indispensable. Le fait que les 
annonces faisant l'objet du recours du 1er novembre 2002 
indiquent 
"Responsable 
: 
Alternative, 
Genève" 
reste 
toutefois inadmissible. En effet, l'utilisation du terme 
"Responsable" renvoie directement à l'application de 
l'article 31 LEDP. Les électeurs et électrices prenant 
connaissance de cette mention ne peuvent que comprendre 
que les auteurs de cette annonce sont l'Alternative, soit 
l'appellation du groupement du parti socialiste, de 
l'alliance de gauche et des verts, appellation certes 
inusitée dans cette campagne, mais qui l'a été encore 
récemment dans d'autres opérations électorales. Cette 
mention, en elle-même, apparaît apte à induire en erreur 
les électeurs et les électrices. Il ne s'agit pas 
d'interdire 
à 
l'agence 
de 
publicité 
mandatée 
pour 
effectuer 
ces 
insertions 
d'utiliser 
son 
nom, 
mais 
d'exiger que cette utilisation ne prête pas à confusion. 


- 9 - 
 
 
 
Ainsi, une mention plus précise, comme "Agence de 
publicité Alternative, R. H." ou "conception : Publicité 
Alternative, M. G. et F. H. ou toutes autres formules 
similaires, ne prêterait pas le flanc à la critique. En 
revanche, les termes utilisés, qui prêtent à équivoque, 
ne peuvent être admis. Dès lors, le recours sera admis 
sur ce point, et il sera fait interdiction au comité 
d'utiliser, dans le cadre de la campagne, les termes 
"Responsable : Alternative, Genève" 
 
 
b. 
L'ordonnance présidentielle du 1er novembre 2002, 
adressée aux journaux "Le Temps", "La Tribune de Genève", 
"Le Courrier", "Le Matin" et "Genève Home Informations", 
ne sera pas confirmée. Les destinataires de cette 
décision, qui ne sont pas partie à la procédure, avaient 
été visés car les auteurs des annonces étaient inconnus 
du tribunal. Ces derniers étant aujourd'hui identifiés, 
l'injonction adressée aux éditeurs de journaux n'a plus 
de raison d'être. 
 
7. 
En ce qui concerne l'absence de mention sur les 
autres matériaux électoraux diffusés par le comité, le 
Tribunal administratif constatera qu'il s'agit d'une 
violation de la LEDP. 
 
 
 
Cette violation apparaît d'ores et déjà inapte à 
influencer le résultat de la votation : les électeurs et 
électrices ne peuvent avoir été induits en erreur par 
l'absence des mentions exigées par le LEDP. Les larges 
échos donnés dans la presse à la présente affaire 
renforce, si nécessaire, cette constatation. 
 
 
 
Une injonction sera donnée au comité afin que le 
matériel diffusé à l'avenir porte les mentions légales 
exigées. 
 
8. 
Au vu de ce qui précède, les recours, après jonc-
tion, seront partiellement admis. 
 
 
 
Une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, mise à 
la charge du comité, sera allouée aux recourants. Un 
émolument, en CHF 500.-, sera mis à leur charge. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare irrecevables les con-


- 10 - 
 
 
 
clusions visant les affiches électorales apposées sur les 
emplacements commerciaux; 
 
 
 
 
déclare recevable le recours 
pour le surplus; 
 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet partiellement; 
 
 
 
 
fait interdiction au Comité 
pour la loi sur les rénovations sociales de logements de 
publier du matériel électoral portant la mention "Respon-
sable : Alternative, Genève"; 
 
 
 
 
fait interdiction au Comité 
pour la loi sur les rénovations sociales de logements de 
diffuser du matériel de propagande électorale - sous ré-
serve des annonces publiées dans les journaux - ne 
portant pas les mentions exigées à l'article 31 alinéa 1 
lettre a LEDP; 
 
 
 
 
 
 
 
 
rejette les recours pour le 
surplus; 
 
 
 
 
met 
à 
la 
charge 
des 
recourants un émolument de CHF 500.-; 
 
 
 
 
alloue une indemnité de CHF 
1'500.- aux recourants, à la charge du Comité pour la loi 
sur les rénovations sociales de logements; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à 
Me Carlo Sommaruga, avocat des recourants, au Conseil 
d'Etat et au Comité "Oui" à la loi sur les rénovations 
sociales de logements, ainsi que, pour information, à la 
Tribune de Genève, au Courrier, au Temps, au Matin et au 
Genève Home Informations. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, Mmes 
Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 


- 11 - 
 
 
 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
 la greffière-juriste : le président : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci