ge_gerichte · ATA/751/2011 · 2011-12-06 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1652/2011-EXP 
ATA/751/2011 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 6 décembre 2011 
 
dans la cause 
 
Monsieur Marc DOEBELI 
représenté par Me Jean-Louis Collart, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


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A/1652/2011 
EN FAIT 
1. 
 
Monsieur Marc Doebeli est propriétaire de la parcelle n° 2246 d’une surface 
de 808 m2, commune de Chêne-Bourg, à l’adresse 19, avenue de la Martinière 
dans le quartier de la Mousse sur le Plateau du Petit Bel-Air. Il s’agit d’une 
parcelle en zone de développement 4 B. 
2. 
 
Dite parcelle fait l’objet d’un droit de préemption en faveur de l’Etat de 
Genève (ci-après : l’Etat) et des communes découlant de la loi générale sur le 
logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), 
mentionné au registre foncier. 
3. 
 
Le 21 juillet 2010, en l’étude du notaire Maître Pierre-Philippe Rigaud, 
M. Doebeli a conclu avec Monsieur Jean-Marie Formigé et Madame Alexia 
Ziegler Formigé une promesse de vente de la parcelle susmentionnée pour un prix 
de CHF 2'000'000.-. 
4. 
 
Le 20 octobre 2010, avisé de cette transaction par le notaire, le département 
des constructions et des technologies de l’information (ci-après : DCTI) a informé 
M. Doebeli qu’il était chargé de rapporter auprès du Conseil d’Etat sur les 
questions relatives à l’exercice du droit de préemption dans les zones de 
développement. Il avait pris connaissance de la promesse de vente du 21 juillet 
2010 et l’informait que l’Etat étudiait la possibilité de se porter acquéreur de la 
parcelle n° 2246 conformément aux art. 3 ss LGL, dans le cadre d’un projet de 
densification du périmètre dans lequel la parcelle en question était englobée. 
M. Doebeli disposait d’un délai au 2 novembre 2010 pour prendre position au 
sujet de l’exercice de ce droit de préemption et, en particulier, au sujet du prix de 
vente convenu entre les parties à la promesse de vente, qui apparaissait exagéré. 
5. 
 
Le 18 novembre 2010, M. Doebeli, qui avait obtenu un délai 
supplémentaire, a répondu par l’intermédiaire de son mandataire. Le prix de vente 
envisagé était conforme au prix du marché. Il correspondait au prix des 
transactions portant sur les propriétés similaires intervenues sur la commune de 
Chêne-Bourg. Si l’Etat devait décider de faire valoir son droit de préemption, il 
conviendrait qu’il se calque sur le prix de vente convenu, qui correspondait à la 
valeur vénale de l’immeuble. 
6. 
 
Par pli recommandé du 1er décembre 2010 adressé à Me Rigaud, le Conseil 
d’Etat a informé M. Doebeli que l’Etat entendait exercer son droit de préemption 
et se porter acquéreur de la parcelle n° 2246, conformément aux art. 3 ss LGL. En 
outre, en vertu de l’art. 5 al. 1 let. c LGL, il avait décidé d’exercer ce droit de 
préemption pour le prix de CHF 1'430'000.-, prix tenant compte de la valeur du 
terrain et des bâtiments existants. Dans la suite de son courrier, le Conseil d’Etat 


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motivait les raisons qui le poussaient à exercer le droit de préemption dans ces 
conditions. La parcelle était située à proximité de la future gare CEVA de Chêne-
Bourg, dans un périmètre qui constituait un site stratégique de l’agglomération, 
destiné à accueillir des fonctionnalités résidentielles et économiques avec une 
densité nettement plus importante que l’actuelle. Une procédure visant à modifier 
la zone devait être engagée en vue de créer une zone de développement 3. 
S’agissant du prix, l’expertise de l’office cantonal du logement avait débouché sur 
une valeur totale de CHF 1'430'000.-, soit CHF 1'000.- par m2 pour le terrain et 
une valeur de bâtiment d’habitation diminuée d’un taux de vétusté de 23 %. Le 
prix de CHF 1'430'000.- était donc le plafond correspondant au niveau admissible 
par l’Etat dans les objectifs de développement du périmètre. Si le prix précité 
n’était pas accepté, l’Etat le ferait fixer par le biais de la procédure d’estimation 
prévue par la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique du 10 juin 1933 
(Lex-GE - L 7 05), conformément à l’art. 5 al. 1 let. c et d LGL. 
 
 
Ce courrier précisait que cette décision pouvait faire l’objet d’un recours 
auprès du Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), dans un 
délai de trente jours à compter de sa notification. 
7. 
 
Aucun recours n’a été interjeté contre cette décision. En revanche, 
M. Doebeli, par l’intermédiaire de son conseil, a écrit le 22 décembre 2010 au 
Conseil d’Etat. Il n’entendait pas s’opposer à l’exercice du droit de préemption 
par l’Etat et renonçait à recourir auprès du Tribunal administratif contre la 
décision d’exercer ce droit. En revanche, il n’acceptait pas le prix proposé, qu’il 
jugeait insuffisant. La garantie de la propriété, découlant de l’art. 26 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), 
était gravement violée. Il refusait l’offre de l’Etat. Conformément aux art. 5 al. 1 
let. d et 6 LGL, l’Etat pourrait recourir à la procédure d’expropriation s’il 
maintenait sa volonté d’acquérir le bien-fonds. 
8. 
 
Le 9 février 2011, M. Doebeli a écrit au DCTI. Son courrier du 22 décembre 
2010 était resté sans suite. Il entendait connaître les suites que le Conseil d’Etat 
voulait donner à la procédure, à savoir renoncer à l’exercice du droit de 
préemption, augmenter son offre au prix de l’acte de vente ou saisir la 
commission cantonale de conciliation et d’estimation en matière d’expropriation 
(ci-après : la commission). Dans ce dernier cas, il demandait à ce que cela se fasse 
immédiatement. 
9. 
 
Le 6 avril 2011, le Conseil d’Etat a pris un arrêté décrétant l’expropriation 
de la parcelle n° 2246 de la commune de Chêne-Bourg au profit de l’Etat. Le 
DCTI était chargé de procéder aux notifications et publications prévues par les 
art. 31 et 32 Lex-GE, de même que de transmettre le dossier de la cause à la 
commission, conformément aux art. 44 ss Lex-GE, et de suivre la procédure. 


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Dans son courrier du 22 décembre 2010, M. Doebeli ne s’était pas opposé à 
l’exercice du droit de préemption par l’Etat. Seul le prix de CHF 1'430'000.- était 
contesté. L’art. 6 LGL permettait à l’Etat d’acquérir par voie d’expropriation aux 
fins de construction de logements d’utilité publique les terrains faisant l’objet du 
droit de préemption, conformément aux dispositions de la Lex-GE. En vertu de la 
jurisprudence du Tribunal fédéral, la procédure d’expropriation engagée à la suite 
d’une décision d’exercice du droit de préemption n’avait pas une portée 
indépendante de celle relative à l’exercice de ce droit. Cette même autorité avait 
confirmé, dans un arrêt du 2 juin 2008, l’interprétation donnée par le Conseil 
d’Etat à l’art. 12 al. 4 let. d de la loi générale sur les zones de développement 
industriel du 13 décembre 1984 (LGZDI - L 1 45), selon laquelle le recours à la 
procédure d’expropriation visée par cette disposition avait pour seule fonction de 
permettre l’ouverture de la procédure devant la commission pour la fixation du 
prix d’acquisition du bien-fonds préempté concerné. Cette jurisprudence 
s’appliquait, mutatis mutandis, à l’exercice du droit de préemption de l’Etat 
exercé en application des art. 3 ss LGL. Le recours à la faculté offerte par l’art. 6 
LGL revêtait un caractère de nature purement formelle dès lors que le principe 
même du transfert de propriété à l’Etat était définitivement acquis, le vendeur 
n’ayant pas remis en cause dans son principe la décision de préempter du Conseil 
d’Etat du 1er décembre 2010. 
 
 
Cette décision n’était pas sujette à recours dès lors qu’elle avait pour unique 
but de permettre la saisine de la commission, conformément aux art. 44 ss Lex-
GE, le litige ne portant désormais plus que sur le prix fixé par le Conseil d’Etat. 
10. 
 
Le 13 avril 2011, le DCTI a saisi la commission du litige. 
11. 
 
Le 1er juin 2011, M. Doebeli a interjeté recours auprès de la chambre 
administrative contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 6 avril 2011 précité, qu’il avait 
reçu le 7. Il a conclu à son annulation, avec suite de dépens. 
 
 
Le Conseil d’Etat avait considéré à tort dans l’arrêté précité que ce dernier 
n’était pas sujet à recours, ceci au regard de l’art. 62 al. 1 Lex-GE. Même si le 
recours ne respectait pas le délai de trente jours institué par l’art. 62 al. 1 let. a de 
la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), il 
restait recevable, l’absence d’une mention d’une voie de recours, qui rendait la 
notification irrégulière, ne pouvant pas entraîner un préjudice pour les parties. 
 
 
Sur le fond, l’Etat n’aurait pas dû considérer que le droit de préemption 
conféré par les art. 3 ss LGL pouvait s’exercer dans les mêmes conditions que 
celui instauré par la LGZDI. La LGL accordait un droit de préemption aux seules 
fins de construction de logements, tandis que la LGZDI, en son art. 11, prévoyait 
la possibilité de recourir à la voie de l’expropriation dans le seul but d’empêcher 
l’aliénation de biens immobiliers sis en zone de développement à des prix 
prétendument excessifs. La LGL et la LGZDI ne poursuivant pas les mêmes 


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objectifs, il n’était pas possible de leur appliquer les mêmes principes. L’arrêté 
d’expropriation ne pouvait être qualifié de décision dépendante de l’exercice du 
droit de préemption. 
12. 
 
Le 19 juillet 2011, le Conseil d’Etat a conclu à l’irrecevabilité du recours, 
subsidiairement à son rejet. Le recours était tardif. Il n’était pas dirigé contre une 
décision au sens de l’art. 4 LPA. En effet, conformément à la jurisprudence du 
Tribunal fédéral, la procédure d’expropriation engagée à la suite de la décision 
d’exercice d’un droit de préemption n’avait pas de portée indépendante. C’était 
donc à juste titre qu’il avait précisé dans l’arrêté attaqué qu’il ne s’agissait pas 
d’une décision sujette à recours. Au surplus, le recourant n’avait aucun intérêt au 
recours, dès lors que c’était l’ouverture de la procédure d’expropriation qui 
déterminerait le prix d’acquisition et permettrait la conclusion de la vente. 
 
 
Sur le fond, les modalités de l’exercice du droit de préemption énoncées 
dans la LGL et dans la LGZDI étaient identiques. Il s’appliquait à des situations 
semblables, dans lesquelles l’Etat intervenait lorsqu’un propriétaire était désireux 
de vendre. Ce mécanisme n’avait rien à voir avec celui de l’expropriation. En 
l’espèce, l’exercice du droit de préemption avait été effectué conformément à la 
loi. 
13. 
 
Le 5 août 2011, ainsi que les parties en ont été informées, la cause a été 
gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
La chambre administrative est l’autorité supérieure de recours en matière 
administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire - LOJ - E 2 05). 
2. 
 
Le recours est ouvert contre les décisions des autorités administratives au 
sens de l’art. 4 LPA (art. 132 al. 2 LOJ), notamment celles du Conseil d’Etat 
(art. 5 let. a LPA). Il doit être interjeté dans le délai légal mentionné à l’art. 62 
al. 1 let. a LPA, selon la nature de la décision. 
 
 
En l’espèce, la question du respect du délai de recours peut être laissée 
ouverte compte tenu des considérations qui vont suivre. 
3. 
 
Sont susceptibles d’un recours les décisions finales (art. 57 let. a LPA), les 
décisions par lesquelles l’autorité admet ou décline sa compétence (art. 57 let. b 
LPA), ainsi que les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice 
irréparable ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une 
décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse 
(art. 57 let. c LPA). Ne sont pas susceptibles de recours les mesures d’exécution 
des décisions (art. 59 let. b LPA). 


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Constitue une décision finale une décision qui met un terme à l’instance 
engagée (P. MOOR, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, n° 2.2.4.2, p. 256). 
Constitue une décision incidente une décision qui intervient au cours de la 
procédure et a principalement pour objet son déroulement, permettant son 
avancement (P. MOOR, op. cit., n° 2.2.4.2., p. 257). 
4. 
 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce, 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
5. 
 
Il s’agit de déterminer si l’arrêté du Conseil d’Etat du 6 avril 2011 constitue 
une décision sujette à recours. 
6. 
a. 
Aux termes de l’art. 4 al. 1 LGL, le propriétaire qui aliène ou promet 
d’aliéner avec octroi d’un droit d’emption un bien-fonds soumis au droit de 
préemption en vertu de la LGL est tenu d’en aviser immédiatement le Conseil 
d’Etat et la commune du lieu de situation, au plus tard lors du dépôt de l’acte au 
registre foncier. Il leur communique simultanément une copie certifiée conforme 
de cet acte (art. 4 al. 1 LGL). 
 
b. 
Lorsque le Conseil d’Etat ou la commune envisage d’exercer son droit de 
préemption, le préempteur doit interpeller préalablement le propriétaire et le tiers-
acquéreur en leur faisant part de ses intentions et en leur offrant la possibilité de 
faire valoir leurs moyens (art. 4 al. 2 LGL). 
 
c. 
A teneur de l’art. 5 al. 1 LGL, dans un délai de soixante jours à compter de 
la date du dépôt de l’acte au registre foncier, le Conseil d’Etat notifie aux parties 
liées par l’acte, de manière séparée : 
 
- 
soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de préemption (let. a) ; 
 
- 
soit sa décision d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans 
l’acte (let. b) ; 
 
- 
soit son offre d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés par lui 
(let. c) ; 
 
- 
à défaut d’acceptation de l’offre visée sous let. c, sa décision de recourir, s’il 
maintient sa volonté d’acquérir le bien-fonds et si les conditions légales sont 
réunies, à la procédure d’expropriation conformément à l’art. 6 (let. d). 


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Si l’avis et la copie de l’acte visés à l’art. 4, al. 1 LGL parviennent au 
Conseil d’Etat et à la commune intéressée postérieurement à la date du dépôt de 
l’acte au registre foncier, le délai de soixante jours ne commence à courir qu’après 
réception de cet avis et de la copie de l’acte (art. 5 al. 1 LGL). 
 
d. 
Si le Conseil d’Etat renonce à l’exercice de son droit, il doit aviser la 
commune en même temps que les intéressés. Celle-ci, dans le délai de trente jours 
suivant cette notification, notifie à son tour aux parties liées par l’acte, de manière 
séparée (art. 5 al. 2 LGL) : 
 
- 
soit son offre d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés par 
elle (let. c) ; 
 
 - 
à défaut d’acceptation de l’offre visée sous let. c, sa décision de recourir, si 
elle maintient sa volonté d’acquérir le bien-fonds et si les conditions légales 
sont réunies, à la procédure d’expropriation conformément à l’art. 6 (let. d). 
7. 
 
La procédure d’expropriation engagée à la suite de la décision d’exercer le 
droit de préemption n’a pas de portée indépendante. La décision de préempter à 
un prix fixé par le préempteur est une décision sujette à recours. En cas de refus 
de l’offre de préemption, le principe de l’expropriation est acquis au moment où la 
décision d’exercer le droit de préemption est devenue définitive. Compte tenu du 
désaccord sur le prix, seule la procédure d’estimation est encore nécessaire sans 
qu’il y ait besoin de mener encore une procédure complète d’expropriation 
(RDAF 1991 p. 476 ; ATA/318/2007 du 19 juin 2007 confirmé par l’Arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_250/2007 du 2 juin 2008 ; T. TANQUEREL, Le droit de 
préemption légal des collectivités publiques in La maîtrise publique du sol : 
expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Schultess 2009, 
p. 167). Les deux arrêts genevois précités ont été rendus en rapport avec la 
législation sur les zones de développement industriel. Toutefois, le principe qu’ils 
retiennent s’applique pour l’exercice du droit de préemption de l’Etat prévu par 
les trois lois qui l’instaurent dans le canton de Genève, soit la loi d’application de 
la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la 
LGZDI et la LGL, lesquelles reprennent le même modèle et prévoient une 
procédure identique (T. TANQUEREL, op.cit., p. 165). 
8. 
 
En l’espèce, par sa décision du 1er décembre 2010, le Conseil d’Etat a 
exercé le droit de préemption de l’Etat sur la parcelle du recourant pour un prix de 
CHF 1'430'000.-. Celui-ci avait la possibilité de faire recours contre la décision 
s’il contestait la réalisation des conditions matérielles qui autorisaient l’Etat à 


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exercer son droit de préemption. La décision du 1er décembre 2010 étant entrée en 
force, il ne pouvait invoquer ces moyens en recourant contre l’arrêté du Conseil 
d’Etat du 6 avril 2011. Dans ce dernier, celui-ci constatait l’aboutissement de la 
procédure d’exercice du droit de préemption et l’effectivité de l’expropriation dès 
lors que la décision du 1er décembre 2010 était entrée en force. Le seul objectif 
matériel de l’arrêté attaqué est de saisir la commission afin qu’elle fixe le prix du 
bien-fonds, compte tenu du désaccord du recourant. Il s’agit d’une décision 
incidente, de nature procédurale, qui ne modifie aucunement la situation juridique 
du recourant à ce stade de la procédure. Elle ne lui cause aucun préjudice 
irréparable, étant destinée à permettre d’ouvrir un débat au sujet du prix qui devra 
en définitive être retenu. Comme un recours contre cette décision ne peut conduire 
à une décision finale permettant d’éviter une procédure probatoire longue et 
coûteuse, elle ne peut faire l’objet d’aucun recours (art. 57 let. c LPA). 
9. 
 
Le recours sera déclaré irrecevable. Un émolument de CHF 1'000.- sera mis 
à la charge du recourant, qui succombe. Aucune indemnité ne lui sera allouée 
(art. 87 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 1er juin 2011 par Monsieur Marc Doebeli 
contre l’arrêté du Conseil d'Etat du 6 avril 2011 ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur Marc Doebeli ; 
dit qu’il ne lui est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Maître Jean-Louis Collart, avocat du recourant, ainsi 
qu'au Conseil d'Etat. 
Siégeants : Mme Hurni, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et 
Verniory, juges. 


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Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste: 
 
 
C. Derpich 
 
la présidente siégeant : 
 
 
E. Hurni 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :