ge_gerichte · A/3056/2014 · 2015-03-11 · fr

DOMAINE PUBLIC ; PROPORTIONNALITÉ ; LIBERTÉ DE CONSCIENCE ET DE CROYANCE;LIBERTÉ D'EXPRESSION;LIBERTÉ D'INFORMATION;STAND D'INFORMATION | LDPu.12; LDPu.13; LDpu.15; RUDP.1

Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 11.03.2015 A/3056/2014
Genève Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 11.03.2015 A/3056/2014
Ginevra Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 11.03.2015 A/3056/2014

A/3056/2014
JTAPI/313/2015
du 11.03.2015
( DOMPU
)
, ADMIS
Descripteurs
:
DOMAINE PUBLIC ; PROPORTIONNALITÉ ; LIBERTÉ DE CONSCIENCE ET DE CROYANCE;LIBERTÉ D'EXPRESSION;LIBERTÉ D'INFORMATION;STAND D'INFORMATION
Normes
:
LDPu.12; LDPu.13; LDpu.15; RUDP.1
En fait
En droit
Par ces motifs
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3056/2014 DOMPU
JTAPI/313/2015
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 11 mars 2015
dans la cause
Monsieur A______
contre
VILLE DE GENEVE, SERVICE DE LA SECURITE ET DE L'ESPACE PUBLICS
EN FAIT
1.             Par courrier du 28 août 2014, Monsieur A______, responsable du groupement B______, a déposé auprès de la Ville de Genève (ci-après : la ville), soit pour elle son service de la sécurité et de l'espace publics, une demande d’autorisation pour la tenue d'un stand d’information à l'angle des rues du Mont-Blanc et de Berne, les samedis après-midi 13 et 27 septembre, 11 et 25 octobre, 8 et 22 novembre et 6 et 20 décembre 2014.
Cette demande était motivée comme suit : "
(…) notre stand
a pour but de donner une information différente sur Israël que ce que l’on entend régulièrement dans les médias, les milieux musulmans et les lobbys d’extrême-gauche (p. ex. C______, très actif sur Genève). Nous informons aussi sur le côté messianique lié au retour de cette nation sur sa terre après 2000 ans d’exil (…)"
.
2.             Par décision du 10 septembre 2014, la ville a refusé de délivrer l’autorisation sollicitée à M. A______.
Celle-ci indiquait qu’après étude du dossier, il apparaissait que le stand en question portait non seulement sur la situation géopolitique actuelle en Israël mais également sur des questions d’ordre religieux. Or, aucune activité relevant directement ou indirectement du prosélytisme n’était autorisée sur le domaine public de la ville. Seule l’information portant sur l’Etat d’Israël était admise. Si M. A______ était d’accord avec cette manière de procéder, la ville sollicitait de sa part la fourniture de divers renseignements complémentaires précisément énumérés.
3.             Par acte du 6 octobre 2014, M. A______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal).
Le groupement B______ assurait une présence à cet endroit depuis plus de huit ans. Ses membres ne distribuaient aucun imprimé, les passants allant s'enquérir spontanément de leur nature. Ils ne faisaient pas de propagande contre qui ce que ce soit, leur but étant de présenter ce qui ne l'était pas par la grande presse (journaux, télévision) afin que la vérité soit mise à disposition du public.
Le recourant indiquait également, au nom de son groupement, qu’"
(…) en tant que « B______ », nous ne pouvons réduire notre information à de simples considérations géopolitiques, mais sommes convaincus de l’utilité de rendre les gens attentifs aux paroles, aux avertissements et aux accomplissements des prophéties bibliques sur le sujet, un aspect généralement ignoré des médias. Pour tout cela, nous restons convaincus que notre action mérite le label « d’utilité publique ». Ce d’autant plus que l’antisionisme ambiant n’a rien à envier à l’antisémitisme.
Par conséquence, si cette démarche devait être assimilée à du prosélytisme, doit-on appeler du même nom la proclamation de l’Evangile qui a valu à la Ville de Genève d’arborer le nom de « Cité de Calvin », et où des hommes de valeur (…) ont été actifs et fondèrent l’Eglise de ______, issu de ce Réveil religieux du XIXème siècle ? Les temps changent et nous pensons qu’il serait regrettable que la Ville de Genève serve de rampe de lancement à un laïcisme athée radical
".
4.             La ville s’est déterminée en date du 13 novembre 2014, concluant au rejet du recours.
Il était exact que B______ avait précédemment été mis au bénéfice de permissions l’autorisant à tenir un stand sur la voie publique. Toutefois, au fil des mois, la ville avait connu une augmentation conséquente des demandes d’autorisation pour l’implantation de stands sur le domaine public émanant d'associations ou mouvements de type religieux, sinon « spirituel » (pour le premier semestre 2014, 18 entités avaient requis une autorisation, pour un total de 134 événements). Ceci avait conduit la ville à mener une réflexion et une analyse prenant en compte l’évolution de la situation au plan factuel, dans le contexte juridique global la régissant.
Ainsi, la ville avait décidé dès septembre 2014 "
(…)
de refuser à l’avenir la mise à disposition de son espace public à toutes entités requérantes, quelles qu’elles soient, faisant la promotion d’activités de type religieux ou « spirituel », qualifiées de prosélytes, par opposition à ce qui est généralement défini par l’expression « but idéal », outre les activités participant à l’exercice des droits politiques (…)
".
La décision litigieuse faisait une distinction entre ce qui se rapportait à la situation géopolitique actuelle en Israël et les questions d’ordre religieux, "
(…)
le refus est opposé en ce que l’activité relève « directement ou indirectement du prosélytisme », mais qu’une information portant sur l’Etat d’Israël pouvait être admise, moyennant demande circonstanciée, étayée par l’ensemble des renseignements et documents énumérés au sein de la susdite décision
".
La jurisprudence fédérale avait reconnu que les communes genevoises jouissaient d’une importante liberté d’appréciation dans la gestion du domaine public communal et dans l’octroi et le refus de permissions lorsque l’utilisation dudit domaine excédait l’usage commun. Les autorités communales étaient par ailleurs fondées à réglementer l’usage du domaine public excédant l’usage commun sans base légale mais dans le respect du principe d’égalité de traitement et d’interdiction de l’arbitraire, ainsi que des droit fondamentaux.
Le refus querellé portait sur la demande d’usage accru du domaine public aux fins de proposer des documents participant directement ou indirectement du prosélytisme : ce qui faisait l’objet de cette décision consistait en l’emprise matérielle, par un stand ou une table, disposée sur ledit domaine, pour la remise de tels documents. L’objet de la restriction se rattachait uniquement à la « liberté de conscience et de croyance » dans la mesure où les documents proposés participaient de la liberté précitée et non point aux « libertés d’opinion et d’information » ou à la « liberté d’opinion et d’expression » – étant relevé que le but n’était pas d’empêcher la distribution de tels documents mais que cette distribution s’opère au moyen d’un empiètement disposé sur le domaine public.
Du point de vue de la proportionnalité, le refus n’était pas excessif puisqu’il tendait, dans l’intérêt général, à éviter un envahissement progressif et non maîtrisable, à terme, du domaine public par des empiètements servant à des propagandes en matière de « liberté de conscience et de croyance », pratique communément appelée prosélytisme, sans museler pour autant la susdite liberté tant il existait d’autres vecteurs de diffusion à disposition.
Les manifestations d’ordre culturel étaient toutefois autorisées si elles coïncidaient avec un événement du calendrier liturgique et qu’elles n’étaient pas susceptibles de troubler la sécurité et la tranquillité publiques, voire engendrer une gêne sévère en matière de circulation.
Le refus n’était par ailleurs pas absolu puisque chaque association ou entité à connotation religieuse était potentiellement habilitée à occuper matériellement le domaine public si elle entendait communiquer sur des sujets qui participaient aux « libertés d’opinion ou d’information » ou à la « liberté d’opinion et d’expression » et non point à celle de « conscience et croyance ». Par ailleurs, chaque entité requérante dans une situation similaire se verrait signifier un refus semblable ; ainsi la ville respectait le principe d’égalité de traitement.
Enfin, n'était pas arbitraire la détermination d’une commune décidée, au titre de l’intérêt général, à ne pas laisser envahir son espace public par la multiplication de stands ayant pour finalité des activités prosélytes.
5.             En date du 9 décembre 2014, le recourant a fait parvenir au tribunal, à sa demande, un document intitulé "statuts", résumant les activités du groupement B______, ainsi qu'un échantillon exhaustif des publications proposées au public lors de la tenue de stands.
6.             L'argumentation des parties sera au surplus repris dans la partie En droit en tant que de besoin.
EN DROIT
1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises en application de la loi sur les routes ou de ses dispositions d’application, tel, par exemple, que le règlement concernant l’utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 (RUDP - L 1 10.12) (art. 93 al. 1 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 - LRoutes - L 1 10).
Dans ce cadre, il statue dans sa composition prévue par l'art. 143 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).
2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
3.             Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).
Le juge doit vérifier si l'administration n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, le principe de proportionnalité prend une place majeure. Il impose une pesée des intérêts pour et contre la mesure en cause (Th. TANQUEREL, La pesée des intérêts vue par le juge administratif
in
La pesée globale des intérêts, Droit de l'environnement et de l'aménagement du territoire, 1996, pp. 189 ss, notamment 192s.)
En revanche, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi, non réalisée en l'espèce (art. 61 al. 2 LPA).
4.             Pour qu’un recours soit recevable, il faut aussi notamment que son auteur ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (art. 60 let. b LPA).
5.             Cet intérêt doit en particulier être actuel (ATF
131 II 361
, consid. 1.2) et subsister au moment où l'autorité saisie statue, à moins que la contestation ne puisse se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues et que sa nature ne permettre pas de la soumettre aux autorités de recours successives avant qu'elle ne perde son actualité (T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N 1367).
6.             En l'espèce, et bien que les dates indiquées dans la demande pour la tenue du stand soient passées, le recourant – qui a sollicité et obtenu les autorisations idoines depuis plus de huit ans – est et sera encore susceptible d'interpeller l'intimée pour la tenue d'un stand à d'autres dates. L'intérêt actuel doit donc être reconnue au recourant.
7.             Le recourant reproche à l'autorité intimée d'assimiler son action à une démarche prosélyte, lui faisant implicitement grief de restreindre abusivement sa liberté religieuse, ainsi que sa liberté d'expression.
8.             La liberté religieuse est protégée par l'art. 15 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), formulé comme suit : la liberté de conscience et de croyance est garantie (al. 1), toute personne a le droit de choisir librement sa religion ainsi que de se forger ses convictions philosophiques et de les professer individuellement ou en communauté (al. 2), toute personne a le droit d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir et de suivre un enseignement religieux (al. 3), nul ne peut être contraint d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir, d'accomplir un acte religieux ou de suivre un enseignement religieux (al. 4). L'article 26 de la Constitution de la République et canton de Genève (Cst-GE - A 2 00) est rédigé en des termes similaires.
Quant à l'art. 9 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), il dispose que toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites (par. 1). La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui (par. 2).
La liberté religieuse englobe tant la liberté intérieure de croire, de ne pas croire ou de modifier ses convictions religieuses que la liberté extérieure d’exprimer ses convictions, de les pratiquer et de les divulguer dans certaines limites, ou de ne pas les partager. Elle inclut le droit de chacun de se comporter en principe selon les enseignements de sa foi et d’agir conformément à ses convictions. Elle protège toutes les religions, quel que soit le nombre de leurs fidèles en Suisse (ATF
139 I 280
in
JdT 2014 I 118).
Tant l'art. 15 Cst. que l'art. 9 CEDH n'admettent d'autres restrictions que celles visant l'expression extérieure d'une croyance ou d'une conviction religieuse, savoir la liberté de manifester sa religion ou ses convictions (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3
e
éd., 2013, N 521; P. MAHON
in
P. MAHON/J.-F. AUBERT, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, p. 145).
Dans un arrêt important, la Cour européenne des droits de l'Homme a admis que le prosélytisme faisait partie de la liberté religieuse, en soulignant que si cette dernière relève d'abord du for intérieur, elle implique de surcroît, notamment, celle de « manifester sa religion », y compris le droit d'essayer de convaincre son prochain, par exemple au moyen d'un « enseignement » (ACEDH Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, req. n°14307/88, par. 31). Elle a toutefois vu évoluer sa jurisprudence en fixant une limite importante à ce principe, affirmant que l'art. 9 CEDH ne protège pas n'importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou une croyance. Ainsi, il ne protège pas le prosélytisme de mauvais aloi, tel qu'une activité offrant des avantages matériels ou sociaux ou l'exercice d'une pression abusive en vue d'obtenir des adhésions à une Eglise (ACEDH Larissis et autres c. Grèce du 24 février 1998, req. n° 23372/94, 26377/94, 26378/94, par. 45).
La jurisprudence fédérale s'inscrit dans cette tendance, considérant comme un aspect de la liberté de conscience et de croyance le droit de faire de la publicité pour des opinions de foi, en vue de convaincre de nouveaux adhérents (ATF
125 I 369
, consid. 5c ; ATF
57 I 112
consid. 2 ; ATF
118 Ia 46
consid. 4c). Là aussi, le Tribunal fédéral a ajouté que la liberté religieuse ne protège pas l'activité publicitaire si, sous couvert de religion, elle poursuit en réalité des objectifs matériels ou sociaux (ATF
125 I 369
, consid. 5c).
9.             Selon l'art. 3 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst - GE - A 2 00), l’Etat est laïque. Il observe une neutralité religieuse (al. 1). Il ne salarie ni ne subventionne aucune activité cultuelle (al. 2).
Les autorités entretiennent des relations avec les communautés religieuses (al. 3).
10.         Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par l'art. 16. al. 1 Cst. Ainsi, toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion (al. 2) et de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L'art. 26 Cst-GE est également rédigée en des termes similaires.
L'art. 10 par. 1 CEDH dispose quant à lui que toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le par. 2 dispose toutefois que l'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, notamment à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, ou à la protection de la morale.
La liberté d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de chacun. Sous réserve des restrictions mentionnées notamment à l'art. 10 par. 2 CEDH, elle vaut non seulement pour les informations ou les idées accueillies avec faveur, ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fraction quelconque de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l'esprit d'ouverture sans lesquels il n'y a pas de "société démocratique" (arrêts du Tribunal fédéral
1C_9/2012
du 7 mai 2012, consid. 2.1 ;
1P_336/2005
du 20 septembre 2005, consid. 5.1). Les libertés d'information ne protègent pas seulement le contenu des informations, mais aussi leurs moyens et leurs modalités de transmission et de réception (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3
e
éd., 2013,
N 560).
11.         Selon l'art. 36 Cst., outre qu'elle doit être fondée sur une base légale et être proportionnée au but visé, toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
12.         L’intérêt public peut viser aussi bien la nécessité de limiter un usage commercial accru ou anormalement excessif du domaine public en cause que l’intérêt des tiers à pouvoir utiliser le domaine public à d’autres fins (B. KNAPP, L’utilisation commerciale des biens de l’Etat par des tiers, in Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l’honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 224). Le souci d’assurer la protection de l’usage commun, de la conservation du domaine public et de l’ordre public sont les intérêts parmi les plus courants dans les décisions de refus, ce dernier motif comprenant notamment les risques de vandalisme ou de heurts, l'incitation à commettre des actes illégaux, ou encore l'immoralité d'une publication (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 305).
Les droits fondamentaux génèrent un certain droit à l'usage accru du domaine public, et cela qu'il s'agisse de libertés idéales, comme les libertés d'expression et de réunion, ou qu'il s'agisse de la liberté économique. Le refus d’autorisation doit répondre à un intérêt public – des restrictions fondées sur des motifs de police ne sont pas les seules admissibles –, reposer sur des critères objectifs et respecter le principe de la proportionnalité (ATF
126 I 133
, consid. 4d ;
ATA/63/2012
, consid. 8a ;
ATA/69/2004
du 20 janvier 2004, consid. 5 ;
ATA/28/2004
, consid. 5,
T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N 215). La question de savoir si l'autorisation en cause doit faire l'objet d'une base légale n'a pas été tranchée par la jurisprudence (ATF
135 I 302
, consid. 3.2.).
Par ailleurs, l'exercice d'un droit fondamental de nature idéale portant atteinte à l'usage commun du domaine public ou à un autre intérêt public sera plus facilement toléré qu'une atteinte découlant de l'exercice d'une autre activité (ATF
126 I 133
, consid. 4d). Dans le cadre de la liberté d'expression par exemple, il est interdit à l'autorité de se prononcer en fonction des opinions exprimées, à moins qu'il existe un motif de police (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 306).
Enfin, un intérêt public donné ne justifie pas nécessairement une restriction à toutes les libertés. Pour chaque liberté, le juge doit en effet déterminer le ou les intérêts publics généraux et spécifiques susceptibles de justifier des restrictions. Il faut donc distinguer, évaluer et soigneusement peser les intérêts publics en jeu (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3
e
éd., 2013, N 214).
En matière de liberté d'expression, le principe de l'intérêt public se confond en pratique avec le souci de maintenir l'ordre public. La protection de la sécurité, de la tranquillité, de la morale et de la santé publique répond à un intérêt public (cf. art. 10 par. 2 CEDH). Celui-ci ne commande toutefois pas de censurer ou de réprimer l'expression des opinions qui sont subversives ou simplement choquent les sentiments moraux, religieux, politiques de la population ou encore qui mettent en cause les institutions. L'interdiction préalable n'est en effet pas compatible avec la liberté d'expression, même lorsque celle-ci s'exerce sur le domaine public. Lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation, l'autorité doit donc prendre une décision impartiale, après l'avoir examinée aussi objectivement que possible; elle ne peut pas refuser une autorisation uniquement parce qu'elle désapprouve les idées et les objectifs politiques des organisateurs. Autrement dit, vu la portée reconnue à la liberté d'expression, seules des conditions restrictives peuvent justifier une ingérence de l'Etat, en particulier lorsqu'il intervient à titre préventif. Au demeurant, cette ingérence doit avoir pour but la protection de biens juridiques élémentaires (arrêt du Tribunal fédéral
1C_9/2012
du 7 mai 2012, consid. 2.2).
13.         Le principe de proportionnalité suppose que la mesure soit apte à atteindre le but visé, et se limiter à l'atteinte la moins grave possible aux intérêts privés (ATF
125 I 474
, consid. 3). Elle doit être nécessaire – ce qui suppose la comparaison des divers moyens disponibles ou envisageables – et qu'enfin elle pèse plus lourd, dans le cas particulier, que le respect de la liberté – soit la proportionnalité au sens étroit (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3
e
éd., 2013, N 226ss). Cette dernière notion interdit en outre toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (arrêt du Tribunal fédéral
1C_9/2012
du 7 mai 2012, consid. 2.5).
La collectivité a l'obligation d'agir dans le respect du droit, notamment lorsqu'il s'agit de restrictions aux droits fondamentaux. Elle se conformera au principe de proportionnalité, même si cela engendre pour elle un accroissement de ses charges et divers problèmes pratiques de mise en œuvre (ATF
126 I 133
, consid. 4d).
Le Tribunal fédéral a précisé que les communes genevoises jouissent en vertu du droit cantonal d’une importante liberté d’appréciation dans la gestion du domaine public communal et, plus particulièrement, dans l’octroi ou le refus de permissions d’utilisation excédant l’usage commun (ATF
2P.69/2003
du 5 juillet 2006, consid. 2.2 ;
2P.107/2002
, consid. 2.2). L'autonomie communale ne peut toutefois exister que dans les limites des principes constitutionnels (ATF
126 I 133
, consid. 4d).
Il a ainsi précisé qu'il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des manifestations. Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas seulement examiner l'admissibilité ou l'inadmissibilité de la requête, mais aussi les conditions cadres, les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles. Les organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de pouvoir effectuer une manifestation à un endroit et à un moment déterminés ainsi qu'à des conditions cadres qu'ils auraient eux-mêmes définies. En revanche, ils ont droit à ce que l'effet d'appel au public qu'ils ont prévu soit pris en considération (arrêt du Tribunal fédéral
1C_9/2012
du 7 mai 2012, consid. 2.1).
Dans le cadre d'une autorisation, le principe de proportionnalité suppose que seul un danger vraisemblable, réel et concret justifie l'interdiction d'une manifestation. Les charges et conditions accompagnant une autorisation doivent être raisonnables et pertinentes, ce qui est le cas par exemple pour l'obligation de retirer d'un stand une publication contraire à l'ordre public, mais pas lorsqu'il s'agit de fournir à l'avance le nom d'un orateur (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 307). Cas échéant, le principe de proportionnalité conduira à préférer l'imposition de charges à un refus pur et simple d'autorisation (T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N 215), voire même requérir des mesures pour prévenir tout risque de heurts, en demandant notamment des forces de police supplémentaires (Arrêt du Tribunal fédéral
1C_9/2012
du 7 juillet 2012, consid. 2.5).
En outre, lorsque la place disponible est limitée et que les demandes dépassent les disponibilités, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères objectifs. Elle peut retenir les demandes les plus aptes à satisfaire les besoins de toute nature du public du point de vue de la qualité et de la diversité (ATF
128 I 136
, consid. 4.2 ; ATF
2P.89/2005
du 18 avril 2006, consid. 2.2 ;
2P.145/2003
du 30 juillet 2003, consid. 4.1 ;
2P.327/1998
du 3 mars 1999, consid. 2b). L'autorisation d'usage accru du domaine public a ainsi également pour objet de coordonner entre eux l'ensemble des usages communs ou accrus à entreprendre sur le domaine public, en établissant le cas échéant un ordre de priorité et/ou de rotation, ce qui revient à privilégier telle ou telle activité aux dépends des autres (J. DUBEY/J.-B. ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 540).
14.         En vertu de l’art. 12 de la loi sur le domaine public, du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05), chacun peut, dans les limites des lois et des règlements, utiliser le domaine public conformément à sa destination et dans le respect des droits d’autrui.
Toutefois, selon l'art. 13 LDPu, l'établissement de constructions ou d'installations permanentes ou non permanentes sur le domaine public, son utilisation à des fins industrielles ou commerciales, ainsi que toute autre occupation de celui-ci excédant l'usage commun sont subordonnés à une permission.
L’art. 1 al. 2 RUDP prévoit que dans les limites de la loi et le respect des conditions liées à l’octroi de la permission, les particuliers disposent d’un droit à l’utilisation du domaine public excédant l’usage commun si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. Ce droit est conditionnel, conformément à la jurisprudence, en ce sens qu’il n’est reconnu que dans les limites de la loi et moyennant le respect des conditions liées à l’octroi de la permission. Il ne doit en outre aller à l’encontre d’aucun intérêt prépondérant (
ATA/147/2012
du 20 mars 2012, consid. 9a ;
ATA/63/2012
du 31 janvier 2012, consid. 7b).
L’art. 1 al. 3 RUDP précise que l’autorité compétente tient compte des intérêts légitimes du requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des voisins, de ceux découlant des concessions ou droits d’usage exclusif ainsi que du besoin d’animation de la zone concernée.
15.         L’art. 15 LDPu, selon lequel la permission visée par l’art. 13 de la loi est accordée par l’autorité cantonale ou communale qui administre le domaine public, constitue une base légale suffisante pour limiter les libertés (
ATA/63/2012
précité, consid. 7b ;
ATA/417/2007
du 28 août 2007, consid. 6). La compétence communale résulte en outre en l'espèce de l’art. 1 al. 1 let. b RUDP, qui dispose que toute utilisation du domaine public excédant l’usage commun au sens de l’art. 13 LDPu fait l’objet d’une autorisation délivrée par l’autorité communale (
ATA/63/2012
précité, consid. 7b ;
ATA/96/2005
précité, consid. 7).
16.         Il convient, dans un premier temps de définir la notion de prosélytisme, et de déterminer si la démarche du recourant doit être qualifiée comme telle.
Le prosélytisme s'entend comme un "Zèle ardent pour recruter des adeptes, pour tenter d'imposer ses idées." (cf. Larousse en ligne, www.larousse.fr). Ceci correspond aux définitions posées par la jurisprudence, citées ci-avant.
Dans ses écritures, et au sujet de son groupement, le recourant précise qu'"En tant que
B______
, nous ne pouvons réduire notre information à de simples considérations géopolitiques, mais sommes convaincus de l'utilité de rendre les gens attentifs aux paroles, aux avertissements et aux accomplissements des prophéties bibliques sur le sujet, un aspect généralement ignoré des médias".
Ainsi, le recourant expose lui-même que l'action du groupement B______ ne saurait avoir de sens si elle n'était pas professée sous un angle religieux. Il n'est d'ailleurs pas contesté que des documents à contenu religieux sont mis à la disposition du public sur des tables et que des animateurs se tiennent prêts à répondre aux questions qui leurs sont posées.
La démarche du recourant relève donc bien du prosélytisme.
17.         Il n'est pas contesté que la décision litigieuse constitue une restriction à la liberté de conscience et de croyance.
Selon l'art. 15 LDPu, l'autorité communale a le pouvoir de restreindre l'utilisation accrue du domaine public et donc la liberté d'affirmer en public une expression religieuse.
18.         Reste dès lors à trancher la question de savoir si la décision litigieuse poursuit un intérêts public légitime et si elle est proportionnée.
On relèvera tout d'abord qu'il n'est pas aisé de comprendre si l'autorité intimée souhaite mettre fin à tout prosélytisme religieux sur la voie publique, ou si elle est plutôt préoccupée par l'envahissement dont cette dernière pourrait faire l'objet de la part de toutes sortes de groupements religieux, spirituels, voire, comme elle l'écrit aussi, de groupements ésotériques. Elle se prévaut également, sans développer particulièrement ce point, de la laïcité de l'Etat.
La lutte contre le prosélytisme religieux ne peut donc pas être considérée comme d'intérêt public. Il n'est pas contesté par les parties que le recourant et son groupement ne s'adonnent pas à la distribution active de documents – lesquels sont laissés à la disposition du public sur des tables – pas plus qu'ils n'essayent de convertir les passants à une pratique particulière en échange d'avantages ou sous le coup de pressions diverses. Au contraire, et aux dires du recourant lui-même, qui n'a pas été contredit par l'intimée – laquelle n'a par ailleurs fait état d'aucun incident survenu ces huit dernières années –, les passants sont totalement libres de discuter avec les membres du groupement B______, et de prendre les documents à disposition. L'intimée ne fait pas non plus valoir que les idées propagées par le recourant porteraient atteinte à la sécurité publique ou de toute autre manière à l'ordre juridique suisse.
Quant au fait de chercher à éviter l'"envahissement" des voies publiques par des stands à caractères religieux, le tribunal admet qu'il s'agit d'un but d'intérêt public. Toutes sortes de milieux associatifs, se vouant par exemple à des activités de nature idéale ou politique, sont également présentes dans la vie de la cité et doivent pouvoir bénéficier d'un espace d'expression. Il convient que chacun trouve une place, mais pour autant, le public doit aussi pouvoir bénéficier du domaine public comme d'un espace de délassement, sans se voir en tous lieux et en permanence sollicité.
S'agissant enfin du fait de chercher à préserver la laïcité de l'Etat, il s'agit là aussi d'un intérêt public légitime.
19.         Il reste cependant à examiner si la décision litigieuse, qui préfigure la nouvelle pratique annoncée par l'intimée, est proportionnée aux buts que sont la préservation d'un domaine public dont l'usage demeure équilibré, et la laïcité de l'Etat.
Tel n'est pas le cas.
En vertu des principes évoqués plus haut, il appartient à l'intimée de gérer son espace public en fonction de la place à disposition et du nombre de demandes qui lui sont soumises : si ces dernières s'avèrent trop nombreuses, il est dans ses attributions de limiter les autorisations, par exemple en partageant équitablement les dates et les places disponibles. Il lui appartient, sur la base de ce qui paraît constituer la limite supérieure de l'usage accru du domaine public, d'en prévoir la répartition selon une planification et une répartition de ce dernier. Du point de vue des libertés fondamentales en jeu, le fait qu'un groupement religieux voie ses autorisations d'occuper le domaine public s'espacer demeure de toute manière préférable à une interdiction définitive.
Par ailleurs, la décision prise par l'intimée de ne plus délivrer aucune autorisation d'occupation du domaine public à des groupements à caractère religieux pose un autre problème. En effet, en amenant ces derniers à abandonner leur programme d'information et de sensibilisation sur la voie publique, la nouvelle pratique annoncée par l'intimée aurait pour conséquence qu'il ne serait plus possible de mesurer d'éventuelles fluctuations du nombre de requêtes en autorisation. Si l'expérience dont se prévaut l'intimée semble démontrer une nette augmentation de ces dernières depuis quelques mois, il n'est pas exclu qu'il s'agisse là d'un phénomène temporaire, susceptible de faiblir d'ici une ou deux années. En maintenant le principe de l'autorisation, l'intimée conserve la possibilité de moduler le nombre d'autorisations délivrées périodiquement à chaque groupement, en fonction des éventuelles variations du nombre de requêtes qui lui sont adressées.
Quant au souhait de l'intimée de préserver la laïcité de l'Etat, la décision litigieuse est contraire au principe de proportionnalité parce qu'elle n'est pas apte à atteindre ce but : il n'y a en effet tout simplement pas de lien entre le principe de laïcité et le fait d'octroyer des autorisations d'usage accru du domaine public à des groupements religieux, à tout le moins aussi longtemps que l'autorité ne fait entre eux aucune distinction fondée sur les croyances qu'ils véhiculent.
20.         Au vu de ce qui précède, l'intimée n'était pas fondée à refuser la permission sollicitée.
21.         Le recours sera donc admis.
22.         L'avance de frais versée par le recourant à hauteur de CHF 400.- lui sera restituée.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la Ville de Genève est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 500.-.
23.         Le recourant, qui ne s'est pas adjoint les services d'un mandataire professionnel et n'a pas non plus conclu à une indemnité de procédure ne s'en verra allouer aucune (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
1.             déclare recevable le recours interjeté le 6 octobre 2014 par M. A______ contre la décision prise à son encontre le 10 septembre 2014 par le service de la sécurité et de l'espace publics;
2.             l'admet;
3.             annule la décision litigieuse et renvoie le dossier au service précité pour prise d'une nouvelle décision, conformément aux considérants;
4.             ordonne la restitution à M. A______ du solde de l’avance de frais de CHF 400.-;
5.             met à la charge de la Ville de Genève un émolument de CHF 500.-;
6.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (18 rue du Mont-Blanc, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant;
7.             communique le présent jugement à :
a.              M. A______;
b.             VILLE DE GENEVE, SERVICE DE LA SECURITE ET DE L'ESPACE PUBLICS.
Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Diane SCHASCA et Jean-Luc RICHARDET, juges assesseurs.
Au nom du Tribunal :
La présidente
Sophie CORNIOLEY BERGER
Copie conforme de ce jugement a été communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière