ge_gerichte · ATA/758/2015 · 2015-07-28 · fr

Résumé:
 Recours contre une décision de la commune refusant à une journaliste l'accès aux documents établissant les conséquences financières du licenciement contraire au droit d'une ancienne secrétaire communale. La gestion du personnel est une tâche étatique importante directement liée à la gestion du patrimoine administratif de la commune. Il existe en principe, en vertu du principe de la transparence, un droit d'accès aux documents demandés. Un tel accès impliquerait une atteinte à la sphère privée de l'ancienne employée. Cette dernière ne s'est toutefois pas opposée à la demande. Il existe un intérêt public certain pour les habitants de la commune à connaître les conséquences sur les ressources publiques d'une violation du droit par la commune dans la gestion du personnel. Accès aux documents anonymisés accordé. Recours admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2614/2014-LIPAD 
ATA/758/2015 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 28 juillet 2015 
 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
 
contre 
COMMUNE DE D______ 
représentée par Me Yvan Jeanneret, avocat 
et 
Madame B______, appelée en cause 


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A/2614/2014 
EN FAIT 
1) 
 
Le 4 février 2010, la commune de D______ (ci-après : la commune) a 
engagé Madame B______ en qualité de secrétaire à compter du 1er mars 2010. 
2) 
 
Par décision du 24 janvier 2012, la commune a prononcé le licenciement de 
cette dernière avec effet au 31 mars 2012. 
3) 
 
Par arrêt du 19 février 2013 (ATA/92/2013), confirmé par arrêt du Tribunal 
fédéral du 25 février 2014 (arrêt 8C_269/2013), la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) a constaté que le droit d’être 
entendu de Mme B______ avait été violé, annulé la décision de licenciement, dit 
que l’employée n’avait jamais cessé de faire partie du personnel communal et 
renvoyé la cause à la commune pour instruction et nouvelle décision dans le sens 
de considérants. Un émolument de CHF 1'000.- a été mis à la charge de la 
commune et une indemnité de procédure CHF 2'000.- allouée à Mme B______, à 
la charge de la commune. 
4) 
 
Le 26 mars 2014, la C______ (ci-après : C______) a publié un article 
intitulé « Un licenciement annulé à D______ : facture salée » rédigé par 
Madame A______, journaliste pour la rubrique locale du quotidien. Selon les 
informations de la C______, le coût du litige opposant la commune à 
Mme B______ – désignée comme ex-secrétaire sous un prénom fictif – s’élevait à 
plus de CHF 150'000.- sans les frais judiciaires, soit l’équivalent de deux ans de 
salaire. 
5) 
 
Lors de la séance du conseil municipal de la commune du 8 avril 2014, à la 
demande du maire, la présidente a prononcé le huis clos avant d’aborder la 
question du licenciement de la secrétaire communale. 
6) 
 
Le 9 avril 2014, Mme A______ a déposé auprès de la commune un 
formulaire de demande d’accès aux documents en possession d’une institution 
publique. Elle sollicitait l’accès aux coûts totaux relatifs à l’annulation du 
licenciement de Mme B______, comprenant en particulier le versement du salaire, 
les éventuelles indemnités et réparations pour tort moral, ainsi que les frais 
judiciaires engendrés pour la commune. 
7) 
 
Le 10 avril 2014, la C______ a publié un nouvel article rédigé par 
Mme A______, intitulé « Huis clos à D______ sur une affaire de gros sous ». À 
teneur de ce dernier, la commune avait affirmé que le huis clos avait été prononcé 
le 8 avril 2014 non par volonté de dissimulation, mais pour protéger l’image d’une 
personne. La commune avait en outre déclaré que le montant perdu dans cette 
affaire serait publié dans les comptes 2014. Le coût minimal du licenciement 


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contraire au droit, s’élevant à CHF 150'000.- selon les informations de la 
C______, correspondait à 5 % du budget communal, ou CHF 100.- par habitant. 
8) 
 
Par courriel du 30 avril 2014, adressé en copie au préposé cantonal à la 
protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT), Mme A______ a 
indiqué à la commune se voir dans l’obligation de saisir ce dernier d’une demande 
de médiation officielle, en l’absence de réponse à sa demande d’accès du 
9 avril 2014. 
9) 
 
Par courriel du 13 mai 2014, la commune a refusé l’accès aux documents 
demandés, ces derniers ayant trait à la sphère privée d’une ancienne employée. 
10) 
Le 19 juin 2014, le PPDT a recommandé à la commune de communiquer à 
Mme A______ le document détaillant les coûts relatifs à l’annulation du 
licenciement de Mme B______, sous la forme d’un décompte de salaire caviardé 
de manière à être rendu anonyme ou de tout autre document comptable attestant 
des coûts en question. 
 
 
Faute de consentement de la commune, la médiation n’avait pas pu être 
organisée. L’arrêt de la chambre administrative du 19 février 2013 impliquait des 
coûts, qui étaient importants pour une commune dont le budget annuel se montait 
à CHF 3'000'000.-, et qui avaient trait à la gestion financière d’une institution de 
droit public. Les informations sollicitées pouvaient favoriser la libre formation de 
l’opinion publique. L’intérêt des contribuables communaux à connaître 
l’utilisation des fonds publics l’emportait sur l’intérêt à la protection de la sphère 
privée de l’ancienne secrétaire communale. Le refus de présenter le document et 
le prononcé du huis clos le 8 avril 2014 pouvaient être considérés comme 
davantage liés à la contrariété suscitée par l’obligation de se conformer à l’arrêt du 
Tribunal fédéral du 25 février 2014 qu’à la nécessité de protéger la sphère privée 
de l’ancienne employée communale. 
11) 
Par décision du 1er juillet 2014, notifiée uniquement au PPDT, la commune 
a rejeté la requête d’accès de Mme A______. 
 
 
Il était douteux que les fiches de salaire de Mme B______ constituent un 
document auquel il existait un droit d’accès de principe. Les seules sommes 
versées suite aux arrêts de la chambre administrative du 19 février 2013 et du 
Tribunal fédéral du 25 février 2014 correspondaient au salaire de l’ancienne 
secrétaire communale, lequel relevait de sa sphère privée. Les conséquences 
financière de la décision contraire au droit seraient dévoilées lors de la publication 
des comptes communaux 2014 et les contribuables communaux seraient ainsi à 
même d’apprécier la gestion des deniers publics. La divulgation des informations 
sollicitées ne répondait à aucun intérêt public prépondérant. Les frais judiciaires 
ressortaient quant à eux expressément des arrêts de la chambre administrative et 
du Tribunal fédéral. 


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12) 
Par courriel du 30 juillet 2014, adressé en copie au PPDT, Mme A______ 
s’est enquise de la situation auprès de la commune suite à la recommandation du 
PPDT du 19 juin 2014, n’ayant jusqu’alors reçu aucune décision. 
13) 
Par courriel du 5 août 2014, l’adjointe au PPDT a transmis à l’intéressée la 
décision de la commune du 1er juillet 2014. 
14) 
Par courrier du 6 août 2014, Mme A______ a demandé à la commune de lui 
notifier sa décision en bonne et due forme. 
15) 
Le 19 août 2014, la commune lui a adressé une décision identique à celle du 
1er juillet 2014, sous réserve de la date. 
16) a. 
Par acte du 3 septembre 2014, Mme A______ a recouru auprès de la 
chambre administrative contre cette décision, concluant à son annulation et à 
l’injonction à la commune de rendre dans un délai de dix jours une nouvelle 
décision lui donnant immédiatement accès à toutes les pièces comptables ou 
autres documents justificatifs des coûts liés au licenciement contraire au droit de 
Mme B______, notamment les indemnités, les frais de justice et les frais d’avocat, 
ou, subsidiairement, lui donnant accès au coût global ainsi engendré, avec « suite 
de frais et dépens ». 
 
 
N’ayant jamais reçu notification de la décision du 1er juillet 2014, le délai de 
recours courrait au plus tôt le 5 août 2014, date de sa communication par le PPDT. 
 
 
Elle demandait à avoir accès aux pièces comptables ou autres documents 
justificatifs ou à un document unique donnant le détail de l’ensemble des coûts et 
non aux fiches de salaire ou au fichier personnel de l’ancienne secrétaire 
communale, dont l’anonymat pouvait être préservé par caviardage. Le nom de 
l’ex-employée n’était jamais apparu dans les médias, de sorte qu’elle n’était pas 
reconnaissable par le lecteur moyen. Pour déterminer le salaire de cette dernière 
en cas de divulgation du montant alloué à titre d’indemnité, il faudrait procéder à 
un calcul et connaître le nombre de mois durant lesquels elle n’avait pas été 
rémunérée de manière injustifiée, des recherches étant nécessaires à cet effet. Les 
documents demandés, relatifs à l’utilisation des fonds publics, concernaient 
l’accomplissement d’une tâche publique et non des délibérations ou des votes à 
huis clos. Le huis clos avait été prononcé de manière injustifiée, afin d’empêcher 
la divulgation d’informations compromettantes en présence d’une journaliste et 
non pour protéger la sphère privée d’une ancienne employée. Il existait un besoin 
de transparence accru dans le domaine de la gestion financière des institutions 
publiques. Les dépenses liées à l’affaire en cause étaient estimées au plus bas à 
CHF 150'000.-, soit environ 5 % du budget annuel de la commune. Les 
informations demandées pourraient avoir une influence réelle sur la formation de 
l’opinion publique dans le cadre des élections municipales du printemps 2015. Les 
journalistes avaient un rôle essentiel d’information du public. Les éléments 


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demandés ne pouvaient être obtenus directement par Mme B______, du fait de 
l’absence d’accès de cette dernière à l’ensemble des informations et en raison du 
principe déontologique de recoupement des sources. Les comptes, constitués de 
rubriques générales et susceptibles de ne pas être publiés avant les élections, ne 
permettraient pas de retrouver le coût total de l’annulation du licenciement. Il 
existait un intérêt public prépondérant à l’accès au détail des dépenses engendrées 
par le licenciement contraire au droit de l’ancienne secrétaire communale. Même 
à admettre un intérêt privé prépondérant, la communication du coût global devrait 
être envisagée. 
 
b. 
À l’appui de son recours, elle a versé à la procédure un document indiquant 
que le budget 2014 de la commune se montait à environ CHF 3'000'000.-, ainsi 
que des extraits des comptes 2012 de cette dernière. 
17) a. 
Par réponse du 24 octobre 2014, la commune a émis une réserve particulière 
quant à la recevabilité des conclusions de Mme A______ et a conclu, 
préalablement, à l’appel en cause de Mme B______ ainsi que, principalement, au 
rejet du recours, avec « suite de frais et dépens ». 
 
 
Elle a repris et développé l’argumentation développée précédemment. 
 
 
Les versements en faveur de l’ancienne secrétaire communale ne relevaient 
pas de l’accomplissement d’une tâche publique, mais de l’exécution d’une 
décision judiciaire. Le licenciement contraire au droit avait eu pour seule 
conséquence l’obligation de verser le salaire de l’ex-employée pendant un temps 
limité, respectivement de désintéresser la caisse de chômage subrogée. La 
commune n’avait assumé aucun autre coût, la procédure ayant été intégralement 
prise en charge par l’assurance de protection juridique. Le montant de 
CHF 150'000.- avait déjà été dévoilé par la C______, de sorte que l’opinion 
publique avait déjà été suffisamment informée. S’agissant de la simple exécution 
d’une décision de justice à laquelle la commune ne pouvait se soustraire, il ne 
s’agissait pas d’une décision communale affectant la gestion des deniers publics. 
Les informations réclamées figureraient dans les comptes communaux 2014, 
lesquels seraient publiés début 2015. L’intérêt de la journaliste à l’obtention des 
informations demandées était nettement insuffisant pour justifier l’atteinte grave 
aux droits de la personnalité de l’ex-secrétaire communale, qui avait déjà 
démontré une sensibilité particulière au respect de sa sphère privée. 
 
b. 
Elle a produit deux pièces à l’appui de sa réponse. 
 
 
Dans un courrier du 19 juin 2013 à la commune, Mme B______ se plaignait 
d’une atteinte à sa personnalité du fait de la publication en ligne du procès-verbal 
de la séance du conseil municipal du 16 avril 2013, dans lequel son nom 
apparaissait et le litige l’opposant à la commune était évoqué. Elle en demandait 
dès lors le retrait immédiat du site internet, ou tout au moins des pages la 


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concernant, le caviardage étant insuffisant du fait qu’elle était facilement 
identifiable par tous les habitants de la commune. 
 
 
Un extrait de la police d’assurance individuelle de protection juridique de la 
commune démontrait qu’elle était assurée pour la période du 2 janvier au 
31 décembre 2014, sans que le risque assuré soit précisé. Sous la rubrique 
« Prestations » figuraient notamment la protection juridique d’entreprise, ainsi que 
la protection juridique contractuelle, sans précision de l’inclusion ou non du droit 
du travail et avec plafond à respectivement CHF 300'000.- et CHF 150'000.-. Il 
existait une franchise en relation avec les frais d’avocats non recommandés par 
l’assurance. 
18) 
Par décision du 29 octobre 2014, la chambre administrative a ordonné 
l’appel en cause de Mme B______. 
19) 
Cette dernière ne s’est pas toutefois déterminée sur le fond du litige dans le 
délai au 21 novembre 2014 imparti par le juge délégué. 
20) 
Le 8 janvier 2015, la commune a persisté dans l’intégralité de ses 
conclusions. 
21) 
Dans ses observations complémentaires du 9 janvier 2015, Mme A______ a 
persisté dans son recours. 
 
 
La police d’assurance produite par la commune était incomplète et 
n’attestait pas d’une couverture dans le cas d’espèce. L’éventuelle prise en charge 
par une assurance ne remettait pas en cause ses conclusions, la commune pouvant 
faire mention des montants couverts dans les documents à produire. Mme 
B______ avait renoncé à se prononcer, ce qui démontrait qu’elle ne considérait 
pas la divulgation des documents comme une atteinte à sa sphère privée. Les 
informations demandées ne concernaient pas seulement l’exécution d’une 
décision judiciaire, mais également les conséquences financières dommageables 
d’une décision contraire au droit de la commune, le public étant en droit d’avoir 
connaissance des agissements de la commune et de leurs suites, dont il subissait 
les effets. 
22) 
Mme 
B______ 
n’a 
pas 
formulé 
de 
requêtes 
ou 
observations 
complémentaires, malgré l’invitation du juge délégué en ce sens. 
23) 
Par délibération du 12 mai 2015, le conseil municipal de la commune a 
approuvé les comptes 2014 de la commune. Cette délibération n'a pas fait l'objet 
d'une demande de référendum. 
24) 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 


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EN DROIT 
1) 
 
Interjeté devant la juridiction compétente contre le refus d’accès aux 
documents prononcé par la commune suite à l’échec de la médiation et à la 
recommandation du PPDT, le présent recours est recevable de ces points de vue 
(art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - 
E 2 05 ; art. 60 al. 1 de la loi sur l’information du public et l’accès aux documents 
du 5 octobre 2001- LIPAD - A 2 08). 
2) 
a. 
Selon l'art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le délai de recours est de trente jours 
s’agissant d’une décision finale. Il court dès le lendemain de la notification de la 
décision (art. 62 al. 3 1ère phrase LPA). Les délais en jours fixés par la loi ou par 
l’autorité ne courent pas du 15 juillet au 15 août inclusivement (art. 63 al. 1 
let. b LPA). 
 
b. 
Les décisions sont notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu 
auprès de leur mandataire, par écrit (art. 46 al. 2 LPA). Ont qualité de partie les 
personnes dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision 
à prendre, ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent 
d'un moyen de droit contre cette décision (art. 7 LPA). 
 
c. 
La notification doit permettre au destinataire de prendre connaissance de la 
décision et, le cas échéant, de faire usage des voies de droit ouvertes à son 
encontre. Une décision est notifiée, non pas au moment où le contribuable en 
prend connaissance, mais le jour où elle est dûment communiquée 
(ATF 113 Ib 296 consid. 2a p. 297 ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.259/2006 du 
18 avril 2007 consid. 3.1 et les références citées ; ATA/179/2015 du 
17 février 2015 consid. 6a ; ATA/822/2014 du 28 octobre 2014 consid. 2b). 
 
 
S’agissant d’un acte soumis à réception, telle une décision ou une 
communication de procédure, la notification est réputée parfaite au moment où 
l’envoi entre dans la sphère de pouvoir de son destinataire (Pierre MOOR/Étienne 
POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 353 n. 2.2.8.4). Il suffit 
que celui-ci puisse en prendre connaissance (ATF 118 II 42 consid. 3b p. 44 ; 
115 Ia 12 consid. 3b p. 17 ; arrêts du Tribunal fédéral 2P.259/2006 du 18 avril 
2007 consid. 3.1 ; 2A 54/2000 du 23 juin 2000 consid. 2a et les références citées). 
 
 
Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les 
parties (art. 47 LPA). L'administré doit toutefois, en application du principe de la 
bonne foi, agir dans un délai raisonnable dès la connaissance de la décision 
(ATF 122 V 189 ; 119 IV 330 p. 334 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2011, p. 522 n. 1576). 


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d. 
En l’espèce, l’autorité intimée a prononcé sa décision de refus d’accès aux 
documents sollicités le 1er juillet 2014. Elle ne l’a toutefois notifiée qu’au PPDT, 
sans l’adresser à la recourante, qui était pourtant l’auteur de la demande d’accès 
et, partant, partie à la procédure. La recourante a eu connaissance de la décision 
du 1er juillet 2014 uniquement le 5 août 2014, suite à sa transmission par le PPDT. 
Ce n’est ensuite que sur demande de notification de la recourante que la commune 
lui a formellement notifié la décision du 1er juillet 2014, en la datant du 19 août 
2014. La recourante a interjeté son recours devant la chambre administrative le 
3 septembre 2014. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le recours a été formé dans un délai raisonnable 
dès la connaissance de la décision du 1er juillet 2014, délai par ailleurs inférieur au 
délai de trente jours à compter de la connaissance de la décision du 
1er juillet 2014, commençant à courir après les suspensions d’été, le 16 août 2014. 
 
 
Le recours est ainsi recevable de ce point de vue également. 
3) 
 
Par ailleurs, dans la mesure où l’objet du litige porte sur le refus d’accès aux 
documents sollicités et que le destinataire de cette décision est la recourante, cette 
dernière est directement touchée par cette décision. Elle bénéficie ainsi d’un 
intérêt digne de protection à l’annulation éventuelle de la décision lui refusant 
l’accès aux documents demandés. 
 
 
Elle a donc la qualité pour recourir contre la décision attaquée (art. 60 al. 1 
let. a et b LPA). 
4) 
 
L’autorité intimée a émis une réserve particulière quant à la recevabilité des 
conclusions de la recourante, sans plus de précisions. 
 
a. 
L’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la 
décision attaquée et les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 LPA). Il contient 
également l’exposé des motifs, ainsi que l’indication des moyens de preuve. Les 
pièces dont dispose le recourant doivent être jointes. À défaut, la juridiction saisie 
impartit un bref délai au recourant pour satisfaire à ces exigences, sous peine 
d’irrecevabilité (art. 65 al. 2 LPA). 
 
b. 
Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de 
ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions du 
recourant. Le fait que les conclusions ne ressortent pas expressément de l’acte de 
recours n’est pas, en soi, un motif d’irrecevabilité, pourvu que l’autorité judiciaire 
et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant 
(ATA/88/2015 
du 
20 
janvier 
2015 
consid. 
2b ; 
ATA/754/2014 
du 
23 septembre 2014 consid. 2a ; ATA/427/2014 du 12 juin 2014 consid. 3a ; 
ATA/350/2014 du 13 mai 2014 consid. 4 ; ATA/818/2013 du 18 décembre 2013 
consid. 3 ; ATA/844/2012 du 18 décembre 2012 consid. 3 ; ATA/681/2010 du 


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5 octobre 2010 consid. 2a). Une requête en annulation d’une décision doit par 
exemple être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière 
suffisante, manifesté son désaccord avec la décision ainsi que sa volonté qu’elle 
ne développe pas d’effets juridiques (ATA/88/2015 du 20 janvier 2015 
consid. 2b ; ATA/350/2014 du 13 mai 2014 consid. 4 ; Pierre MOOR/Étienne 
POLTIER, op. cit., p. 624 n. 5.3.1.2). 
 
c. 
En l’espèce, il ressort clairement des conclusions de la recourante qu’elle 
demande l’annulation de la décision du refus d’accès prononcée par l’autorité 
intimée et qu’elle souhaite obtenir l’accès aux documents sollicités. 
 
 
Dans ces circonstances, le recours est recevable. 
5) 
 
Le recours porte sur la conformité au droit du refus de la commune de 
donner accès à la recourante aux documents établissant les conséquences 
financières du licenciement contraire du droit de l’appelée en cause. 
6) 
a. 
La LIPAD régit à la fois l’information relative aux activités des institutions 
et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux 
objectifs, à savoir, d’une part, favoriser la libre formation de l’opinion et la 
participation à la vie publique ainsi que, d’autre part, protéger les droits 
fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux 
données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 
 
b. 
En édictant cette loi, le législateur a érigé la transparence au rang de 
principe aux fins de renforcer tant la démocratie que le contrôle de 
l’administration et de valoriser l’activité étatique et favoriser la mise en œuvre des 
politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7671 ss). Le principe de 
transparence est un élément indissociable du principe démocratique et de l’État de 
droit prévenant notamment des dysfonctionnements et assurant au citoyen une 
libre formation de sa volonté politique (ATA/341/2015 du 14 avril 2015 
consid. 4 ; ATA/805/2012 du 27 novembre 2012 consid. 3b ; ATA/390/2011 du 
21 juin 2011 consid. 4 ; ATA/307/2008 du 10 juin 2008 consid. 3 ; 
Alexandre FLÜCKIGER, Le projet de loi sur la transparence in : L’administration 
transparente, Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], 2002, p. 142). 
7) 
a. 
La LIPAD s’applique, sous réserve de l’art. 3 al. 3 et 5 LIPAD, aux 
institutions publiques visées à l’art. 3 al. 1 LIPAD et aux entités mentionnées à 
l’art. 3 al. 2 LIPAD. Sont notamment concernées les communes, ainsi que leurs 
administrations et les commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. b LIPAD). 
 
b. 
Le droit fédéral est réservé (art. 3 al. 5 LIPAD). S’agissant de ce dernier, il 
convient de relever que ni la loi sur le principe de transparence dans 
l’administration du 17 décembre 2014 (loi sur la transparence - Ltrans - 
RS 152.3), ni la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 (LPD - 


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RS 235.1) ne sont applicables à la consultation de documents émanant d’une 
autorité communale (art. 2 al. 1 LTrans ; art. 2 al. 1 LPD). 
 
c. 
La LIPAD est par conséquent applicable au cas d’espèce. 
8) 
a. 
Toute personne a accès aux documents en possession des institutions, sauf 
exception prévue ou réservée par la LIPAD (art. 24 al. 1 LIPAD). L’accès 
comprend la consultation sur place des documents ou l’obtention de copies des 
documents (art. 24 al. 2 LIPAD). 
 
b. 
Les documents sont tous les supports d’information détenus par une 
institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche 
publique (art. 25 al. 1 LIPAD), à savoir une activité étatique ou paraétatique 
(MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693). Constituent notamment des documents les 
messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, 
correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions (art. 25 
al. 2 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693 s. ; MGC 2001 49/X 9676 
p. 9696). Pour les informations qui n’existent que sous forme électronique, 
l’impression qui peut en être obtenue sur support papier par un traitement 
informatique est un document (art. 25 al. 3 LIPAD). En revanche, les notes à 
usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-
verbaux encore non approuvés ne constituent pas des documents (art. 25 
al. 4 LIPAD). 
 
c. 
La demande d’accès n’est en principe soumise à aucune exigence de forme. 
Elle n’a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes pour 
permettre l’identification du document recherché. En cas de besoin, l’institution 
peut demander qu’elle soit formulée par écrit (art. 28 al. 1 LIPAD). 
 
d. 
Dans le domaine de la LIPAD, l’intérêt personnel et la qualité du 
demandeur n’interfèrent en aucune manière dans l’examen de ces conditions. Bien 
que le cercle des bénéficiaires de l’accès à l’information ne soit pas précisé dans 
le texte de ces dispositions (ATA/341/2015 du 14 avril 2015 consid. 8 ; 
ATA/805/2012 du 27 novembre 2012 consid. 3e ; ATA/621/2005 du 
20 septembre 2005 consid. 3), l’exposé des motifs figurant dans le rapport du 
Conseil d’État à l’appui du projet de loi précise que le droit d’accès aux 
documents est un droit reconnu à chacun, sans restriction liée notamment à la 
démonstration d’un intérêt digne de protection du requérant. Dès lors qu’un 
document doit être considéré comme accessible à une personne en vertu du 
principe de la transparence (et non en vertu des dispositions sur la protection des 
données personnelles ou des droits inhérents à la qualité de partie à une 
procédure), il n’y a pas de raison d’en refuser l’accès à d’autres personnes. Les 
exceptions prévues à l’art. 26 LIPAD constituent ainsi des clauses de sauvegarde 
pour les informations qui ne doivent pas être portées à la connaissance du public. 
Dès lors, ce qui est décisif dans l’application de la LIPAD, c’est le contenu même 


- 11/17 - 
A/2614/2014 
de l’information sollicitée et non la qualité du requérant (ATA/341/2015 du 14 
avril 2015 consid. 8 ; ATA/805/2012 du 27 novembre 2012 consid. 3e ; 
ATA/390/2011 du 21 juin 2011 consid. 7b ; ATA/621/2005 du 20 septembre 2005 
consid. 3 ; MGC 2000/VIII 7641 p. 7691 s.). 
9) 
a. 
L’adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret de l’administration 
pour faire primer celui de la publicité. Toutefois, l’application de la LIPAD n’est 
pas inconditionnelle. En effet, dans la mesure où elle est applicable, elle ne 
confère pas un droit d’accès absolu et fait l’objet d’exceptions, aux fins 
notamment de garantir la sphère privée des administrés et de permettre le bon 
fonctionnement 
des 
institutions 
(ATA/341/2015 
du 
14 
avril 
2015 
consid. 9 ; ATA/919/2014 du 25 novembre 2014 consid. 4a ; ATA/767/2014 du 
30 septembre 2014 consid. 3a ; ATA/390/2011 du 21 juin 2011 consid. 4 ; 
ATA/211/2009 du 28 avril 2009 consid. 10 ; ATA/307/2008 du 10 juin 2008 
consid. 3 ; MGC 2000/VIII 7641 p.7694 ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680 ss, 9697 
et 9738). L’application des restrictions au droit d’accès implique une juste pesée 
des intérêts en présence lors de leur mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 7641 
p. 7694 ss ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680). 
 
b. 
Sont soustraits au droit d’accès les documents à la communication desquels 
un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose (art. 26 al. 1 LIPAD). Tel est 
notamment le cas lorsque l’accès aux documents est propre à rendre inopérantes 
les restrictions légales à la communication de données personnelles - soit toutes 
les informations se rapportant à une personne physique ou morale de droit privé 
identifiée ou identifiable (art. 4 let. a LIPAD) - à des tiers (let. f), porter atteinte à 
la sphère privée ou familiale (let. g), révéler des informations sur l’état de santé 
d’une personne (let. h) ou révéler des délibérations et votes intervenus à huis clos 
ou compromettre les intérêts ayant justifié le huis clos d’une séance (let. l ; art. 26 
al. 2 LIPAD). Par ailleurs, les notes échangées entre les membres d’une autorité 
collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs ainsi que les documents à 
l’accès desquels le droit fédéral ou une loi cantonale fait obstacle sont également 
exclus du droit d’accès (art. 26 al. 3 et 4 LIPAD). Finalement, l’institution peut 
refuser de donner suite à une demande d’accès à un document dont la satisfaction 
entraînerait un travail manifestement disproportionné (art. 26 al. 5 LIPAD). 
 
 
L’exception au droit d’accès prévue à l’art. 26 al. 2 let. f LIPAD vise à ce 
que l’accès aux documents ne rende pas inopérantes les restrictions légales à la 
communication de données personnelles à des tiers, prévues par l’art. 39 LIPAD 
(ATA/919/2014 du 25 novembre 2014 consid. 4b ; ATA/767/2014 du 
30 septembre 2014 consid. 3c). La communication de données personnelles à une 
tierce personne de droit privé n’est possible, alternativement, que si une loi ou un 
règlement le prévoit explicitement (let. a) ou un intérêt privé digne de protection 
du requérant le justifie sans qu’un intérêt prépondérant des personnes concernées 
ne s’y oppose (let. b ; art. 39 al. 9 LIPAD). Par personne concernée, il faut 


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A/2614/2014 
entendre la personne physique ou morale au sujet de laquelle des données sont 
traitées (art. 4 let. g LIPAD). 
 
 
L’art. 26 al. 2 let. g LIPAD, établit une exception au droit d’accès aux 
documents lorsque celui-ci implique une atteinte notable à la sphère privée 
d’administrés ou d’institutions. Il n’exclut pas automatiquement l’accès à tout 
document concernant la sphère privée d’un tiers mais exige une pesée des intérêts 
en présence (ATA/341/2015 du 14 avril 2015 consid. 12 ; ATA/767/2014 du 
30 septembre 2014 consid. 3c ; MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7697). Le Conseil 
d’État, dans son message, donnait l’exemple suivant en rapport avec la 
communication d’informations qu’autoriserait la LIPAD : « un avocat mandaté 
par une institution doit s’attendre à ce que le montant des honoraires qu’il perçoit 
du chef de ce mandat soit le cas échéant communiqué à des tiers, dès lors qu’il 
s’agit de l’utilisation des ressources de l’institution chargée de l’accomplissement 
de tâches de droit public, bien que cette information concerne sa sphère privée 
économique » (MGC 2000/VIII 7641 p. 7697). 
 
 
Les séances des conseils municipaux sont publiques (art. 16 al. 1 LIPAD et 
18 al. 1 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 - LAC - 
B 6 05). Les conseils municipaux siègent toutefois à huis clos pour délibérer sur 
les demandes de naturalisation d’étrangers de plus de 25 ans (let. a), pour 
délibérer sur les demandes de levée du secret dans les cas où la loi impose une 
obligation de secret aux conseillers municipaux (let. b) ou lorsqu’ils en décident 
ainsi en raison d’un intérêt prépondérant (let. c ; art. 16 al. 2 LIPAD et 18 
al. 2 LAC). 
 
c. 
Enfin, l’art. 27 LIPAD est, dans ses quatre alinéas, une concrétisation du 
principe de la proportionnalité (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7699 s.). Pour autant 
que cela ne requière pas un travail disproportionné, un accès partiel doit être 
préféré à un simple refus d’accès à un document dans la mesure où seules 
certaines données ou parties du document considéré doivent être soustraites à 
communication, en vertu de l’art. 26 LIPAD (art. 27 al. 1 LIPAD). Les mentions à 
soustraire au droit d’accès doivent être caviardées de façon à ce qu’elles ne 
puissent être reconstituées et que le contenu informationnel du document ne s’en 
trouve pas déformé au point d’induire en erreur sur le sens ou la portée du 
document (art. 27 al. 2 LIPAD). Le caviardage des mentions à soustraire au droit 
d’accès peut représenter une solution médiane qui doit l’emporter (MGC 2000 
45/VIII 7641 p. 7699). L’éventuelle anonymisation de données soustraites au droit 
d’accès survenant en application de l’art. 27 al. 2 LIPAD intervient 
indépendamment du fait que le requérant connaisse ou non l’identité de la 
personne concernée (art. 8 du règlement d’application de la LIPAD du 21 
décembre 2011 - RIPAD - A 2 08.01). Lorsque l’obstacle à la communication 
d’un document a un caractère temporaire, l’accès au document doit être différé 
jusqu’au terme susceptible d’être précisé plutôt que simplement refusé (art. 27 


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al. 3 LIPAD). La décision de donner un accès total, partiel ou différé à un 
document peut être assortie de charges lorsque cela permet de sauvegarder 
suffisamment les intérêts que l’art. 26 LIPAD commande de protéger (art. 27 
al. 4 LIPAD). 
10) 
Dans une affaire dans laquelle une transaction avait été conclue entre la 
Fondation de l’orchestre de la Suisse romande (ci-après : FOSR), soumise à la 
LIPAD en tant que fondation privée subventionnée à 72 % par des fonds publics, 
et un ancien employé dans le cadre d’un litige relatif au licenciement de ce 
dernier, la chambre administrative a confirmé le refus d’accès à la convention 
transactionnelle opposé par l’autorité intimée à la recourante. Le document 
demandé était lié à un conflit soumis au droit privé et ne touchait pas à l’exécution 
d’une tâche publique par l’institution, dans le cadre de laquelle des informations 
auraient été données et permettant d’admettre la communication du montant des 
honoraires d’un mandataire extérieur à l’institution, engagé dans l’exécution de 
cette tâche. En outre, la communication de documents concernant les rapports de 
l’entité avec ses employés était délicate, pouvant toucher à la sphère privée de ces 
derniers. Par ailleurs, même si l’existence d’une procédure prud’homale avait été 
révélée au public avec le montant maximal réclamé par l’employé à titre 
d’indemnité, cela ne donnait pas de droit automatique à l’accès au montant de la 
transaction. Si la communication de la convention pouvait présenter un intérêt 
public, il se résumait toutefois à la possibilité de connaître plus de détails sur la 
façon dont le conflit avait été résolu, information qui resterait incomplète et 
tronquée, une convention transactionnelle étant par essence conclue sans 
reconnaissance de responsabilité et sans détails sur le mode de fixation du 
montant convenu. Par conséquent, l’intérêt public à la communication de données 
concernant le fonctionnement d’une collectivité ou d’une institution soumise à la 
LIPAD cédait le pas à la protection de la sphère privée du travailleur, dès lors que 
ce dernier n’était pas d’accord avec leur communication (ATA/341/2015 du 
14 avril 2015 consid. 13). 
11) 
En l’espèce, la recourante demande l’accès aux documents permettant 
d’établir les coûts totaux engendrés par le licenciement contraire au droit de 
l’appelée en cause, soit notamment le versement du salaire, les éventuelles 
indemnités et réparations pour tort moral, ainsi que les frais judiciaires engendrés 
pour la commune. L’autorité intimée ne conteste pas l’existence de tels 
documents, mais soutient qu’ils ne concerneraient pas l’accomplissement d’une 
tâche publique et n’affecteraient pas les deniers publics, s’agissant de la simple 
exécution d’une décision judicaire. 
 
 
Toutefois, si les informations demandées sont consécutives aux arrêts de la 
chambre administrative du 19 février 2013 et du Tribunal fédéral du 
24 février 2014, il n’en demeure pas moins qu’elles découlent directement du 
prononcé par la commune d’un licenciement en violation du droit. Or, la gestion 


- 14/17 - 
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du personnel constitue une tâche étatique importante, la commune accomplissant 
ses activités publiques par le biais de ses employés, qui y participent 
conformément à leur cahier des charges. Par ailleurs, la gestion du personnel est 
directement liée à la gestion du patrimoine administratif de la commune, les 
charges de personnel constituant du reste l’un des postes les plus importants parmi 
les charges de fonctionnement de l’autorité intimée, dont le budget 2014 s’élevait 
à un peu plus de CHF 3'100'000.-. Ainsi, les coûts liés à un licenciement contraire 
au droit, générés par une violation du droit par l’institution publique dans la 
gestion de ses relations avec un employé et prélevés sur les ressources de la 
commune, sont directement liés à l’activité publique de cette dernière. À cet 
égard, il convient de constater que la présente cause se distingue largement 
l’ATA/341/2015, puisqu’elle concerne une entité publique en tant que telle, dont 
les rapports de travail sont en outre régis par le droit public. 
 
 
Dès lors, la demande formulée auprès de l’autorité intimée concernant des 
documents contenant des informations identifiées, soit les conséquences 
financières du licenciement contraire au droit de l’appelée en cause, et se 
rapportant à l’accomplissement d’une tâche étatique, il existe en principe un droit 
d’accès à ces derniers, conformément au principe de la transparence, sous réserve 
d’exceptions. 
12) 
L’autorité intimée affirme que les documents sollicités devraient être 
soustraient au droit d’accès du fait de la nécessité de protéger la sphère privée de 
l’appelée en cause, raison pour laquelle le conseil municipal aurait déjà prononcé 
le huis clos lors de la séance du 8 avril 2014. En effet, la seule conséquence du 
licenciement contraire au droit de l’ancienne secrétaire communale aurait consisté 
au versement de son salaire pendant un temps limité, de sorte que les informations 
demandées permettraient de déterminer son traitement mensuel. 
 
 
Comme la chambre administrative a déjà eu l’occasion de le constater dans 
son ATA/341/2015, la communication de documents concernant les rapports de 
l’entité avec ses employés est délicate, car elle peut toucher à la sphère privée de 
ces derniers. Dans le cas d’espèce, la communication des pièces demandées 
reviendrait à dévoiler le montant total perçu par l’appelée en cause suite à son 
licenciement contraire au droit et ainsi des informations liées à son salaire. Par 
conséquent, l’accès aux documents sollicités impliquerait une atteinte à la sphère 
privée de l’appelée en cause. 
 
 
Toutefois, si l’autorité intimée souligne le souci manifesté par le passé par 
son ancienne secrétaire au respect de sa sphère privée, cette dernière ne s’est pas 
opposée à la demande d’accès formulée par la recourante, ayant renoncé à se 
déterminer et à prendre des conclusions dans le cadre de la présente procédure, 
malgré son appel en cause. En outre, si cela ne donne pas un droit automatique 
d’accès aux documents sollicités, il convient de constater que l’affaire opposant la 
commune à l’appelée en cause a déjà fait l’objet de publications, lors de la 


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A/2614/2014 
parution dans le quotidien genevois des deux articles rédigés par la recourante et 
du fait de la mise en ligne de la jurisprudence de la chambre administrative et du 
Tribunal fédéral. Par ailleurs, conformément au principe de la transparence, il 
existe un intérêt public certain pour les habitants de la commune à connaître les 
conséquences sur les ressources publiques d’une violation du droit par la 
commune dans la gestion de son personnel. Sur ce point, il convient de constater 
que la situation du cas d’espèce diffère de celle de l’ATA/341/2015, puisqu’elle 
ne concerne pas un accord transactionnel, par essence dépourvu de reconnaissance 
de responsabilité et arrêtant l’indemnité au montant négocié par les parties. La 
présente cause se rapporte au contraire à une violation avérée du droit, établie par 
la chambre administrative puis confirmée par le Tribunal fédéral, la commune 
supportant dès lors la responsabilité des conséquences financières découlant 
directement de son comportement. 
 
 
Au vu de ce qui précède, l’intérêt public à l’accès à des données concernant 
le fonctionnement de la commune l’emporte sur la protection de la sphère privée 
de l’ancienne employée communale, qui n’a pas exprimé de désaccord avec une 
telle communication, les documents devant toutefois être caviardés afin de 
préserver autant que possible l’anonymat de l’appelée en cause. 
 
 
Au surplus, l’affirmation selon laquelle les éléments nécessaires à 
l’information du public seraient en tout état de cause publiés dans les comptes de 
2014 ne sauraient convaincre. Au contraire, il ressort de la délibération du 12 mai 
2015 et du procès-verbal de la séance y relative qu'aucun élément pertinent n'y 
figure. 
13) 
Dans ces circonstances, le recours de Mme A______ sera admis et la 
décision litigieuse annulée. Il sera ordonné à la commune d’accorder à la 
recourante l’accès aux documents établissant les conséquences financières du 
licenciement contraire au droit de l’appelée en cause, au préalable caviardés de 
manière à préserver l’anonymat de cette dernière. En effet, même si la recourante 
a en tout état connaissance du nom de l'appelée en cause, la diffusion éventuelle 
du ou des documents auxquels elle aura accès devra préserver son anonymat, ce 
qu'un caviardage du document « à la source » permet justement. 
14) 
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge de l’autorité 
intimée (art. 87 al. 1 LPA), pas plus qu’à la charge de l’appelée en cause, qui n’a 
ni produit d’écriture, ni formulé de conclusions. Aucune indemnité de procédure 
ne sera allouée à la recourante, dans la mesure où elle n’expose pas de frais pour 
sa défense, qu’elle a assurée elle-même avec l’aide du service juridique de son 
employeur (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 3 septembre 2014 par Madame A______ contre 
la décision de la commune de D______ du 1er juillet 2014 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule la décision de la commune de D______ du 1er juillet 2014 ; 
ordonne à la commune de D______ de donner accès à Madame A______ aux 
documents établissant les conséquences financières du licenciement contraire au droit 
de Madame B______, au préalable caviardés de manière à préserver l’anonymat de 
cette dernière ; 
l’y condamne en tant que de besoin ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Madame A______, à Me Yvan Jeanneret, avocat de la 
commune de D______, à Madame B______, appelée en cause, ainsi qu’au préposé 
cantonal à la protection des données et à la transparence. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Dumartheray, Verniory et Pagan, 
juges. 
 


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A/2614/2014 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :