ge_gerichte · ATA/879/2010 · 2010-12-14 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1489/2008-DCTI 
ATA/879/2010 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 14 décembre 2010 
 
 dans la cause 
 
A______ 
représentée par Me Dominique Burger, avocate 
contre 
OFFICE DU LOGEMENT 
 


- 2/23 - 
A/1489/2008 
EN FAIT 
1. 
 
A______, anciennement X______, est une fondation de prévoyance (ci-
après : la fondation). Elle est propriétaire d'immeubles sis 1 à 12, chemin des 
Colombettes au Petit-Saconnex. Ces immeubles sont soumis au régime HLM 
prévu par la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 
4 décembre 1977 (LGL - I 4 05) depuis 1991. Jusqu’en 1997, l’état locatif de 
ceux-ci a été fixé provisoirement. 
2. 
 
Par arrêté du 15 octobre 1997, le Conseil d’Etat a approuvé définitivement 
le plan financier et l’état locatif nominatif détaillé relatif à leur exploitation. Il a 
alloué dès le 1er septembre 1991 à la fondation une subvention annuelle de 
CHF 871'830.-, représentant le 2,4 % du 80 % du prix de revient de la 
construction, d’une durée de vingt ans et dégressive dès la 5ème année, à 
concurrence de 1/9ème tous les deux ans. Pendant la durée du contrôle étatique, la 
fondation était exemptée, d’abord totalement puis partiellement, du paiement des 
impôts cantonaux et communaux. 
 
 
La différence entre les charges annuelles budgétées dans le plan financier et 
le coût effectif de celles-ci constituait une réserve pour l’exécution de travaux 
d’entretien qui devait être déposée sur un compte en banque et transférée aux 
nouveaux propriétaires en cas d’aliénation de l’immeuble. 
 
 
L’arrêté du Conseil d’Etat se fondait sur les éléments financiers suivants : 
 
 
Prix de revient total : CHF 45'370'000.- financé en totalité par des fonds 
propres. 
 
 
Etat locatif annuel global autorisé : CHF 2'417'613.- dont CHF 1'319'748.- 
provenant de la location de cent quatre logements totalisant quatre cent seize 
pièces à CHF 3'172.-, CHF 786'345.- de celle de 2759 m2 de surfaces 
commerciales et CHF 311'520.- de celle de boxes et places de parcage. 
 
 
Budget global de charges maximales autorisées : CHF 567'125.- 
représentant le 1,25 % du prix de revient. 
 
 
Rendement net pris en considération : 6 % des fonds propres, soit 
CHF 2'722'318.-. 
3. 
 
Entre 1997 et 2007, avant la requête en augmentation de l’état locatif 
autorisé qui donne lieu au présent contentieux, la fondation a déjà effectué à huit 
reprises des démarches pour requérir de telles augmentations. Celles-ci étaient 
fondées, selon les cas, par la diminution de la subvention étatique, la réduction de 
l’exonération fiscale ou par l’augmentation des charges d’exploitation. En rapport 


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A/1489/2008 
avec ce dernier motif, elle a régulièrement invoqué un accroissement des charges 
liées à l’entretien courant des bâtiments, causé par la morphologie des bâtiments, 
l’importance des aménagements extérieurs à entretenir, la fréquence des rocades 
entre locataires. En outre, les espaces commerciaux et les garages étaient difficiles 
à louer. L’augmentation était nécessitée, de surcroît, par le besoin de reconstituer 
la réserve pour frais d’entretien, négative depuis 1997, pour qu’elle soit 
équivalente à zéro à la sortie du régime HLM à fin 2011. 
4. 
 
Si la direction du logement, devenue depuis lors l’office du logement (ci-
après : ODL) est régulièrement entrée en matière sur les augmentations de l’état 
locatif autorisé, fondées sur les deux premiers motifs de hausse, elle s’est montrée 
réticente, voire opposée, à accepter une augmentation motivée par l’augmentation 
des charges d’exploitation invoquées. Le budget des charges d’exploitation 
nécessaire pour permettre la couverture des charges courantes et permettre 
l’amortissement du déficit de la réserve d’entretien n’avait pas besoin d’être aussi 
élevé que celui requis. Elle calculait le montant des charges autorisées en prenant 
en considération la moyenne des charges des deux ou trois années précédant la 
requête. Elle tenait aussi compte du besoin d’amortir la perte cumulée de la 
réserve pour frais d’entretien dans un délai raisonnable. 
 
 
Selon ses calculs, la réserve pour frais d’entretien n’était pas devenue 
négative depuis 1997 mais depuis le 31 décembre 2003. Cela s’expliquait par le 
fait qu’elle considérait qu’une partie des charges considérées par la fondation 
comme charges d’entretien courantes constituait, selon elle, des charges 
extraordinaires venant en diminution de ladite réserve. 
5. 
 
Les démarches de la fondation en vue d’obtenir une augmentation de l’état 
locatif autorisé depuis 1997, jusqu’au présent contentieux, et les décisions prises 
par l’ODL suite à celles-ci peuvent être résumées ainsi : 
Date de la 
requête 
Augmentation requise 
en CHF 
Dont hausse 
des charges 
invoquée 
Date de la 
décision de 
l’ODL 
Augmentation 
autorisée 
Dont en rapport 
avec 
l'augmentation 
des charges 
8.12.1997 
333'590 
132'975 
5.2.1998 
226'695 
32'875 
25.5.1999 
96'870 
Non invoqué 
14.7.1999 
96'910 
Non invoqué 
15.3.2001 
196'870 
100'000 
12.7.2001 
126'912 
30'000 
17.7.2002 
6'260 
6'260 
25.7.2002 
5'760 
5'760 
10.4.2003 
261'110 
164'240 
16.7.2003 
170'784 
74'240 
30.6.2004 
179'999 
180'000 
17.2.2005 
36'000 
36'000 
4.3.2005 
165'870 
69'000 
13.7.2005 
96'910 
96'910 
4.4.2007 
250'870 
154'000 
18.7.2007 
116'916 
20'000 


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A/1489/2008 
6. 
 
Suite à la requête en augmentation du 30 juin 2004, l’ODL avait dans un 
premier temps refusé toute augmentation. La fondation avait alors formé une 
réclamation, invoquant une violation des art. 42 LGL et 3 du règlement 
d'exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires (RGL 
- I 4 05.01). Celle-ci devait être annulée car elle ne tenait compte, comme charges 
courantes, que d’une partie des charges effectives. 
 
 
Selon les calculs de celle-ci, la réserve pour frais d’entretien était fortement 
négative alors qu’il restait encore de nombreuses années sous régime de contrôle 
étatique. L’exploitation des immeubles était déficitaire en raison de leurs 
caractéristiques. Elle devait obtenir une augmentation du budget des charges pour 
pouvoir augmenter les loyers et obtenir un rendement normal des fonds propres 
investis. 
 
 
L’ODL a admis cette réclamation. Il avait accepté de tenir compte des 
caractéristiques constructives des immeubles (faible gabarit et importance des 
extérieurs) et d’augmenter le budget des charges d’exploitation de CHF 36'000.-. 
Le budget de charges d’exploitation avait été porté à CHF 746'000.-, calculé en 
fonction d’un montant de CHF 638'335.- de charges courantes, plus 15% de ce 
montant pour alimenter la réserve pour frais d’entretien et CHF 11'814.- pour 
amortir le déficit cumulé de la réserve sur dix ans. En contrepartie, la régie avait 
été invitée à contenir les charges des immeubles alors que 13% des locataires 
étaient déjà au bénéfice d’allocations de logement. 
7. 
a. 
La requête du 4 mars 2005 a également fait l’objet d’une décision négative 
de la part de l’ODL, contre laquelle la fondation a réclamé le 9 avril 2005. C’était 
en violation des art. 42 LGL et 3 RGL que celui-ci avait refusé d’augmenter l’état 
locatif autorisé en se fondant sur le fait qu’elle venait de le porter à CHF 746'000.-
. Elle avait repris l’argumentation qu’il avait déjà présentée lors de la précédente 
réclamation, en invoquant le fait que les charges d’exploitation effectives étaient 
bien plus élevées que les charges courantes budgétées et que la réserve pour frais 
d’entretien était négative, selon les propres calculs de l’autorité. 
 
b. 
Cette réclamation a été rejetée par l’ODL le 26 octobre 2006. Le seul fait 
nouveau depuis sa décision du 13 juillet 2005 était constitué par la transmission 
des comptes d’exploitation 2004 (arrêtés au 31 octobre 2004 en raison d’un 
changement statutaire de date de clôture d’exercice). La moyenne des charges 
admises pour l’année 2003 et 2004 (considérée sur 12 mois) était de CHF 
634'300.-. En prenant en compte, conformément à sa pratique, CHF 63’430.- à 
titre d’alimentation de la réserve, et CHF 8'885.-pour amortir sur dix ans le déficit 
cumulé de cette dernière, l’ODL arrivait à un montant de charges à budgéter de 
CHF 706'618.-, inférieur au budget de charges autorisées dès le 1er avril 2005 
(746'000.-) et au budget disponible pour 2005 (CHF 737'000.-). 


- 5/23 - 
A/1489/2008 
8. 
 
Aucune des décisions sur réclamation précitées n’a fait l’objet d’un recours 
au Tribunal administratif. 
9. 
a. 
La fondation n’a pas réclamé contre la décision de l’ODL du 18 juillet 2007 
de n’augmenter l’état locatif autorisé qu’à concurrence de 20'000.-. Le 12 juillet 
2007, elle avait toutefois écrit à cette autorité administrative. Si elle avait accepté 
en 2005 d’aller dans son sens, elle constatait que les pertes de la réserve pour frais 
d’entretien, négatives selon ses calculs de CHF 211'453.- au 31 décembre 2006, 
continuaient d’augmenter. Comme l’ODL n’avait répondu à sa demande de 
modification que le 21 juin 2007, elle n’avait pas d’autre choix que de se ranger à 
la position de celui-ci car la baisse des subventions prenait effet au 1er septembre 
2007. Elle reviendrait donc à la charge après le bouclement de l’exercice 2007. 
 
b. 
L’ODL a répondu le 25 juillet 2007. La dégradation de la situation 
financière des immeubles des Colombettes était pour partie imputable à la part de 
charges extraordinaires qui dépassait nettement ce que ce service avait coutume 
d’observer. Il se référait en partie aux charges extraordinaires de CHF 112'383.- 
constatées en 2005 et de CHF 144'339.- constatées en 2006, en espérant que de 
telles charges ne se répéteraient pas. Pour le surplus, il se référait à sa pratique en 
matière de réserves pour travaux, le budget d’exploitation étant fixé de manière à 
ce qu’une éventuelle réserve négative soit résorbée dans un délai de dix ans. Elle 
réfutait les reproches de retard à statuer dans la mesure où elle n’avait reçu les 
derniers comptes que le 15 juin 2007. 
10. 
a. 
Le 9 novembre 2007, la fondation a adressé à l’ODL une nouvelle demande 
de modification du budget d’exploitation, accompagnée du décompte de gestion 
2007. 
 
 
Elle rappelait sa requête précédente qui n’avait été admise qu’à concurrence 
de CHF 20'000.-, alors que la réserve cumulée était très négative (moins 
CHF 211'953.-) au 31 octobre 2006. Une hausse annuelle de l’état locatif 
maximale autorisée de CHF 54'000.- était nécessaire pour résorber complètement 
le déficit d’ici à la sortie du contrôle des immeubles des Colombettes le 31 
décembre 2011. En 2007, la réserve annuelle était légèrement positive, pour la 
première fois depuis trente ans, mais cela ne suffisait pas à combler le déficit de la 
réserve cumulée qui s’élevait, selon ses calculs, à CHF 207'363.- au 31 octobre 
2007. Le budget de charges d’exploitation devait de ce fait être porté à CHF 
820'000.-. 
 
b. 
Le 23 novembre 2007, l’ODL a refusé d’entrer en matière sur cette 
augmentation, nonobstant le droit de procéder à une révision de l’état locatif 
six mois au moins après l’entrée en vigueur de la dernière décision. 
 
 
Le dossier venait de faire l’objet d’un réexamen. Après une analyse détaillée 
des comptes des trois derniers exercices et compte tenu de l’état de la réserve 


- 6/23 - 
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cumulée au 31 octobre 2006, le budget avait été augmenté de CHF 746'000.- à 
CHF 766'000.-. Après imputation du dernier exercice comptable dans le calcul de 
la réserve, celle-ci accusait un déficit cumulé de CHF 220'683.- au 31 octobre 
2007. A ce stade, le dernier budget de CHF 766'000.- autorisé pour les charges 
courantes permettait de couvrir celles qu’il admettait et qu’il calculait à 
CHF 654'868.- en moyenne pour les trois exercices, de constituer des réserves à 
hauteur de 10 % de cette moyenne (CHF 65'496.-) et d’amortir sur dix ans le 
déficit, tout en permettant d’intégrer la hausse des charges fiscales consécutive à 
la réduction de 50 % à 25 % de l’exonération fiscale intervenue dès le 1er janvier 
2007. 
11. 
 
Le tableau suivant permet de comparer, entre 1991 et 2007, l’évolution de la 
réserve cumulée pour frais d’entretien selon les calculs de la fondation, d’une part, 
et ceux de l’ODL, d’autre part : 
Exercice 
Budget 
de 
charges 
courantes 
autorisé 
Charges 
courantes 
comptabilisées 
par 
la 
fondation 
Charges 
courantes 
admises par l’ODL 
Évolution de la réserve 
cumulée 
selon 
la 
fondation 
Évolution de la 
réserve 
cumulée 
selon l’ODL 
1991 
189042 
116772 
112848 
72270 
76194 
1992 
567125 
483320 
451212 
156165 
195155 
1993 
567125 
384398 
394166 
338892 
374945 
1994 
567125 
575444 
550043 
330573 
404603 
1995 
567125 
582575 
537014 
357505 
447358 
1996 
567125 
564398 
518696 
403426 
506040 
1997 
567125 
562360 
596568 
398116 
513505 
1998 
591781 
630591 
617351 
359532 
495854 
1999 
600000 
844070 
830853 
114516 
270684 
2000 
600000 
693090 
684141 
16071 
189250 
2001 
610’000 
830853 
638233 
-44025 
162869 
2001 
610’000 
830853 
638233 
-44025 
162869 
2002 
634’080 
841980 
805635 
-251925 
-7465 
2003 
660507 
791543 
771180 
-405389 
-115138 
2004 
591657 
622081 
611604 
-494124 
-138075 
2005 
7317000 
788134 
777089 
n.c. 
-184154 
2006 
746000 
808163 
773289 
-211453 
-211453 
2007 
749333 
748242 
758563 
-207363 
-220683 


- 7/23 - 
A/1489/2008 
12. 
 
 
Le 22 décembre 2007, la fondation a formé réclamation contre la 
décision de l’ODL du 23 novembre 2007. 
 
 
Elle ne remettait pas en question le mode de calcul des charges 
d'exploitation utilisé par l’ODL, au vu de la teneur de l’arrêt du Tribunal 
administratif du 25 novembre 2003 (ATA/853/2003 du 25 novembre 2003). 
Toutefois, la décision querellée violait les art. 42 al. 3 LGL et 3 al. 4 RGL, dans la 
mesure où cette dernière autorité refusait d'augmenter le budget des charges, parce 
qu’elle venait de le porter à CHF 760'000.- et qu'elle considérait qu'il couvrait 
ainsi les charges courantes arrêtées à CHF 654'968.- selon la moyenne des trois 
dernières années. Ce faisant, l’ODL ignorait les charges courantes qu'il qualifiait 
d’extraordinaires et qui étaient les causes du déficit d'exploitation. Selon la 
moyenne des trois dernières années, elles s'élevaient à CHF 114'679.- et auraient 
dû être intégrées aux charges ordinaires. Elles étaient constituées de dépenses 
récurrentes liées à l'utilisation courante des biens loués, dont l'importance était 
justifiée en raison des caractéristiques particulières de ceux-ci, compte tenu 
notamment de l'importance des frais d'entretien des extérieurs. 
 
 
La pratique de l’ODL violait la LGL, qui consistait à amortir le déficit de la 
réserve sur dix ans, alors que, selon ses propres calculs, cette réserve était 
négative depuis 2003. Le budget d'exploitation devrait permettre de constituer une 
réserve durant les dix premières années, suffisante pour couvrir les dépenses liées 
aux travaux d'entretien qui surgiraient dans les dix dernières années. En 
l'occurence, une telle réserve n'avait jamais pu être constituée, puisqu'elle avait 
commencé à être utilisée dans les dix premières années et que, selon la fondation, 
elle était en réalité négative depuis 2001. La pratique de l’autorité administrative 
ne tenait non seulement pas compte des travaux ordinaires mais fixait encore des 
budgets empêchant la création d'une réserve et générait un rendement déficitaire 
dès les premières années d'exploitation, manquait de cohérence et faisait échec au 
concept même de la LGL. Elle conduisait à ce que la réserve soit nécessairement 
négative à la sortie du contrôle, ce qui était d'autant plus dommageable que, sous 
l'angle du droit privé, cette réserve négative ne pourrait pas être absorbée. 
 
 
Le seul fait que les charges d’entretien dépassant le budget autorisé soient 
de l'ordre de CHF 100'000.- par année en moyenne démontrait qu’elles ne 
pouvaient être ignorées dans la fixation du budget. Le Tribunal administratif, dans 
l’ATA/535/2001 du 28 août 2001, avait critiqué la méthode employée par l’ODL 
sur ce point. En l'espèce, les charges non retenues parce que considérées comme 
extraordinaires n'avaient aucune raison de diminuer dans les années à venir, vu la 
proximité de la sortie du contrôle à la fin de l'année 2011 et puisqu'elles avaient 
été négatives dès la sixième année d'exploitation. Dès lors, le budget fixé au 
1er septembre 2007 n’était pas suffisant pour compenser le déficit d'exploitation, 
qui continuait à s'accroître. 


- 8/23 - 
A/1489/2008 
 
 
L'arrêté du Conseil d'Etat du 25 octobre 1997 fixait le rendement net de la 
propriétaire à 6 %. S'il n'était pas contesté que le risque d'une baisse de celui-ci 
liée à des vacances d'appartements ou à la solvabilité des locataires incombait aux 
propriétaires, le taux de rendement garanti ne pouvait être mis en échec par la 
fixation d'un état locatif ne permettant pas de couvrir les charges d'exploitation 
effectives, au point d'entraîner une réserve négative croissante. 
 
 
Selon les deux arrêts du Tribunal administratif précités ainsi que l’ATA O. 
et C. du 19 décembre 1985, la constitution d'une réserve positive pouvait justifier 
une diminution de l'état locatif. Dès lors, une réserve négative en termes cumulés 
du montant de celle constatée par l'autorité elle-même, soit CHF 220'683.- au 30 
octobre 2007, qui entraînait une baisse de ce rendement, devait justifier une 
augmentation de celui-ci. C'était d'autant plus vrai que la propriétaire n'avait 
recouru à aucun financement extérieur et que les locataires évitaient des variations 
de loyer liées au paiement d'une dette hypothécaire. En outre, le rendement net 
promis n'était pas atteint du fait que le prix de location des arcades était trop élevé, 
ce qui décourageait des locataires potentiels et générait des pertes. 
13. 
 
 Le 26 mars 2008, l’ODL a rejeté la réclamation. 
 
 
Conformément aux art. 42 al. 1 LGL ainsi que 3 al. 3 et 4 RGL, elle fixait, 
selon sa pratique et après analyse des comptes d'exploitation, le budget pour 
charges et entretien courants en additionnant les éléments suivants : 
 
- 
la moyenne des charges courantes pour les deux, voire trois derniers 
exercices comptables ; 
 
- 
le 10 % de cette moyenne au titre d'alimentation de la réserve pour les 
charges extraordinaires ; 
 
- 
l’absorption du déficit d’exploitation sur dix ans, le cas échéant ; 
 
- 
la prise en compte du surplus des charges induites par la réduction de 
l'exonération fiscale, au besoin ; 
 
- 
l’amortissement sur dix ans des travaux d'entretien approuvés. 
 
 
Les travaux d’entretien devaient être soumis au service compétent s’ils 
dépassaient CHF 2'500.- par pièce/an pour les logements, CHF 100.-/m2 pour les 
surfaces commerciales et CHF 500.-/pièce pour les parties communes. S’ils 
étaient approuvés, ils étaient financés par la réserve pour travaux et venaient 
s’ajouter aux calculs de fixation du budget, à raison d’un amortissement sur dix 
ans. S’il s’agissait de travaux à plus-value, ils étaient rentabilisés à un taux 
d’1/4 % supérieur au taux hypothécaire en vigueur. 


- 9/23 - 
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En l’espèce, les décisions antérieures étaient entrées en force. Après 
intégration du décompte d’exploitation bouclé au 31 octobre 2007, le budget 
estimé n’avait pas varié sensiblement d’une année à l’autre. Les travaux 
extraordinaires avaient été pris en compte dans la fixation du budget par 
l’alimentation de la réserve et dans l’absorption sur dix ans du défit d’exploitation. 
Aucun élément nouveau n’était intervenu depuis la décision du 17 juin 2007. Le 
dernier budget des charges autorisées, d’un montant de CHF 766'000.-, couvrait 
les charges calculées, selon la méthode rappelée ci-dessus, estimées à CHF 
761'801.-. 
 
 
Concernant la réserve pour frais d’entretien futurs, sa pratique était de 
tendre à ce que celle-ci augmente au cours des premières années pour avoisiner 
CHF 1'000.-/l'an par pièce après dix ans afin d’être utilisée pour les besoins de 
rénovation durant la deuxième décade, et de l’équilibre à CHF 0.- à réaliser en fin 
du contrôle. Cet objectif n'était cependant ni stipulé par la LGL, ni par le RGL. Le 
Tribunal administratif n'avait d'ailleurs nullement confirmé l'exigence d'une 
réserve équilibrée à la sortie du contrôle de l'état, notamment dans 
l'ATA/535/2001 du 28 août 2001. Sur ce point, la fixation du budget devait 
satisfaire au mieux les intérêts tant du propriétaire que du locataire, compte tenu 
de contingences indépendantes à la volonté de ces derniers. Dans le cas d'espèce, 
la part des charges extraordinaires avait constamment représenté près de 15 % du 
total des charges, et ceci depuis le début de l'exploitation, ce qui était 
sensiblement plus élevé que la moyenne des immeubles sous contrôle. Cela 
autorisait à s'écarter du principe recherché ordinairement de l'équilibre à la fin du 
contrôle. 
 
 
L'argumentation selon laquelle l'accumulation d'une réserve négative 
entraînait nécessairement une baisse du rendement était erronée, puisque le taux 
de rendement sur fonds propres initial était resté au niveau maximum admis pour 
une opération financée à 100 % en fonds propres. Cela était démontré par le 
tableau suivant : 
Situation de référence : 
Arrêté du Conseil d'Etat 
du 15 octobre 2005 
Décision de l'ODL 
du 13 juillet 2005 
Décision de l'ODL du 
18 juillet 2007 
PRIX DE REVIENT : 
Fonds propres : 
CHF 45'376'000.- 
CHF 45'376'000.- 
CHF 45'376'000.- 
CHF 45'376'000.- 
CHF 45'376'000.- 
CHF 45'376'000.- 
Etat locatif : 
Subvention : 
Rend. brut : 
CHF 2'417'613.- 
CHF 871'830.- 
7,25 % CHF 3'289'443.- 
CHF 3'177’598.- 
CHF 290 731.- 
7,64 % CHF 3'468’329.- 
CHF 2'417'613.- 
CHF 871'830.- 
7,69 %CHF 3'289'443.- 
Charges : 
1,25% CHF 567'125.- 
1,64% CHF 567'125.- 
1,69% CHF 567'125.- 
Rendement net : 
6 % CHF 2'722'318.- 
6 % CHF 2'722'318.- 
6 % CHF 2'722'318.- 


- 10/23 - 
A/1489/2008 
 
 
La réduction de rendement due aux objets vacants faisait partie des risques 
du propriétaire. Le taux de rendement net était un maximum à ne pas dépasser et 
non pas un accord contractuel avec le Conseil d'Etat visant à assurer un rendement 
donné. 
14. 
 
Par acte posté le 28 avril 2008, la fondation a interjeté recours auprès du 
Tribunal administratif contre la décision sur réclamation précitée. Elle conclut à 
son annulation, ainsi qu’à celle du 23 novembre 2007. Le budget d’exploitation 
des immeubles sis 1 à 12, chemin des Colombettes devait être porté à 
CHF 820'000.- dès le 1er février 2008. 
 
 
Elle a repris l’argumentation juridique contenue dans sa réclamation en la 
complétant. 
 
 
La décision violait les art. 42 LGL et 3 al. 4 RGL, dès lors que le budget 
d'exploitation fixé par l’ODL était insuffisant pour réduire la réserve négative qui 
devrait être amortie d'ici à la sortie du contrôle, soit en 2011. Sur ce point, c’était 
à tort que celui-ci expliquait que le déficit d'exploitation de CHF 211'453.- était à 
mettre en rapport avec des charges extraordinaires comptabilisées en 2005 et 
2006. Il s'agissait de dépenses liées à l'entretien courant des immeubles, dont il 
fallait tenir compte. L’ODL ne pouvait pas rappeler sa pratique administrative, qui 
devait permettre de couvrir les charges courantes et de constituer des réserves 
pour l'entretien des immeubles, tout en laissant en l'espèce subsister une réserve 
négative sans donner la possibilité de la résorber. 
 
 
La méthode de fixation du budget de charges rappelée par l’ODL était 
contraire à la loi. La limite des frais d'entretien de CHF 2'500.- par pièce/l’an, 
admissible sans autorisation, était insuffisante puisqu'elle était passée dès le 
1er janvier 2008 à CHF 4'000.-, selon une nouvelle directive de l’ODL du 
7 janvier 2008. En ne retenant forfaitairement que 10 % de la moyenne des 
charges courantes au titre d'alimentation de la réserve pour les charges 
extraordinaires, l’ODL méconnaissait la réalité des travaux exécutés et empêchait 
par conséquent la résorption de la réserve négative. Dans le cas des immeubles 
litigieux, qui comportaient de nombreux appartements de quatre, cinq ou six 
pièces, il était naturel que des travaux soient effectués en cas de changement de 
locataire et ces charges récurrentes n'avaient rien d'extraordinaire. Leur coût 
devait être intégré dans le calcul du budget des charges maximales autorisées. 
 
 
 Dans le budget calculé dans la décision litigieuse, l’ODL avait pris en 
compte CHF 65'427.- à titre d’alimentation de la réserve destinée à couvrir les 
charges extraordinaires alors qu'il était établi que ces dernières, dont la moyenne 
s'élevait en 2005 et 2006 à près de CHF 125'000.-, étaient largement supérieures à 
ce montant, avec la conséquence inéluctable que la réserve négative ne pourrait 
être comblée dans le délai de trois ans et demi que durera encore le contrôle, voire 
qu’elle sera encore aggravée. 


- 11/23 - 
A/1489/2008 
 
 
C'était à tort que l’ODL prétendait que l'objectif d'avoir une réserve qui tend 
vers zéro à la sortie du contrôle n'était stipulée ni par la LGL ni par le RGL, et que 
la fixation du budget devait se faire selon un principe qui satisfasse au mieux les 
intérêts tant du propriétaire du locataire. L’ODL ne pouvait en effet faire état 
d'une pratique fondée sur ce principe et défendre l'argumentation selon laquelle, si 
cet objectif n'est pas atteint, on ne pouvait lui en faire grief. A la sortie du 
contrôle, les loyers étaient fixés selon le droit privé et, en cas de fixation de loyer 
par les juridictions civiles, la réserve négative n'était pas prise en considération, si 
bien qu'à la sortie du régime de contrôle il s'agissait d'une perte définitive pour le 
propriétaire. 
 
 
 
L’ODL ne pouvait se fonder sur le fait que les décisions antérieures 
étaient entrées en force pour prétendre que la situation ne devait s'examiner que 
depuis la notification de la décision du 18 juillet 2007. En effet, cela faisait depuis 
de nombreuses années que la recourante attirait son attention sur l'insuffisance des 
budgets d'exploitation et, même si elle n'avait pas recouru contre les décisions 
antérieures, elle avait toujours réservé cet argument. 
 
 
En rapport avec la question du rendement garanti, le tableau repris dans la 
décision à titre de démonstration ne tenait pas compte de toutes les charges 
effectives assumées par la propriétaire. Les charges indiquées dans ce tableau se 
référaient aux budgets de charges retenus par l'autorité et non aux dépenses 
réelles. Si l'on ajoutait au prix de revient de l'opération la totalité des dépenses de 
la recourante non répercutées sur l'état locatif, force serait d'admettre que son 
rendement serait inférieur aux 6 %. 
15. 
 
Le 6 juin 2008, l’ODL a répondu au recours. Elle conclut à son rejet. 
 
 
Le budget pour les charges d’exploitation devait permettre de couvrir les 
charges courantes et constituer des réserves pour l'entretien. Leur montant devrait 
être de l'ordre de CHF 1'000.- par pièce à la moitié du terme de la période légale 
pour les HLM, de façon à ce qu’il soit possible, pour un immeuble normalement 
entretenu, qu’elle tende vers zéro à la sortie du contrôle. Ainsi, pour être adéquat, 
durant les dix premières années, un budget pour les charges d'exploitation devait 
couvrir les charges courantes et permettre la constitution de la réserve en question. 
Durant les dix années suivantes, il ne devrait être adapté qu’en fonction de 
l'évolution des charges courantes. Sauf exception, l'augmentation des budgets 
pour charges devait être motivée. Toute augmentation de l'état locatif autorisé 
dans les douze mois précédant la fin de la période légale était écartée si les 
demandes d'adaptation n'avaient pas été présentées au fur et à mesure des 
nécessités. L'examen des demandes de modification des budgets pour les charges 
d'exploitation nécessitait un examen précis des motifs invoqués, afin de limiter au 
maximum l'augmentation de l'état locatif. 


- 12/23 - 
A/1489/2008 
 
 
Les réserves pour entretien avaient pour fonction de financer le coût des 
travaux importants d'entretien pendant la durée du contrôle. Si les réserves étaient 
insuffisantes, le budget des charges d’exploitation était augmenté de façon à ce 
que la totalité du coût desdits travaux soit absorbée en dix ans, sans préjudice des 
besoins d'alimentation des réserves pour entretien. Tous les travaux d'entretien 
d'un montant supérieur à CHF 2'500.- par pièce (CHF 4'000.- dès 2008) devaient 
faire l'objet d'une approbation du service compétent. C'était ce type de travaux qui 
représentait les travaux d'entretien extraordinaires. Il s'agissait de travaux 
correspondant à des dépenses non courantes, qui ne se reproduisaient pas chaque 
année. S'ils étaient autorisés, ils étaient exclus du calcul de la moyenne des 
charges courantes mais comptabilisés dans celui de la réserve. Ils étaient financés 
par celle-ci et venaient s'ajouter au calcul de fixation du budget, à raison d'un 
amortissement sur dix ans, alors que les travaux à plus-values étaient rentabilisés 
au taux hypothécaire en vigueur pour le 1er rang plus 1/4 %. Il existait une 
directive, établie par l’ODL, précisant l'étendue de la prise en charge des frais 
courants des cotations ou la nécessité d'un contrôle plus détaillé des dépenses si 
celle-ci ne dépasse pas un niveau. Le tribunal de céans avait eu l'occasion de juger 
(ATA/535/2001 du 28 août 2001) que ces directives ne violaient pas les 
dispositions de la LGL, par leur caractère schématique. Celles-ci constituaient une 
base de gestion indispensable au traitement d'un grand volume de travail. C'était 
selon ces directives que le budget des frais d'exploitation était fixé, moyennant 
l'addition d'un montant équivalent à la moyenne des charges courantes pour les 
deux ou trois derniers exercices comptables auxquelles on ajoutait, si nécessaire, 
10 % au titre d'alimentation de la réserve, ainsi qu'un montant permettant 
d'absorber le déficit d'exploitation sur dix ans, et un dernier montant prenant en 
compte les charges induites par la réduction de l'exonération fiscale au besoin. 
 
 
C'était en fonction de ces critères et sur la base des comptes de gestion 
annuels des immeubles au cours de l'exercice compris entre le 1er novembre 2005 
et le 31 octobre 2006 que la demande de la recourante du 4 avril 2007 avait été 
examinée. Pour cette période, la situation se présentait ainsi : 
Budget total : 
CHF 746'000.- 
Charges effectives : 
CHF 773'289.- 
 - dont charges courantes : 
CHF 628'950.- 
 - dont travaux extraordinaires : 
CHF 144'339.- 
Réserve d'entretien négative : 
- CHF 211'453.- 
 
 
 Les calculs effectués avaient conduit, le 18 juillet 2007, à constater que le 
budget de charges nécessaire était de CHF 763'892.- (moyenne des charges 
courantes pour les trois derniers exercices comptables, soit CHF 657'708.- + 
CHF 65'771.- + CHF 21'145.- + CHF 19'268.-) arrondi à CHF 766'000.-. Cette 
décision n'avait pas été contestée par la recourante. 


- 13/23 - 
A/1489/2008 
 
 
Suite à la nouvelle demande qu'il a présenté le 9 novembre 2007, l’ODL 
avait effectué des calculs selon une méthode identique. Il s’était fondé sur la 
situation suivante, non contestée au demeurant par la recourante : 
Budget total : 
CHF 749'333.- 
Soit CHF 746'000.- de novembre 2006 à 
août 2007, puis CHF 766'000.- de 
septembre à octobre 2007 
Charges effectives : 
CHF 758'563.- 
 
 - dont charges courantes : 
CHF 671'249.- 
 
 - dont travaux extraordinaires : 
CHF 87'314.- 
 
Réserve d'entretien négative : 
- CHF 220'683.- 
 
 
 
 Selon ceux-ci, l'addition des différents critères précités conduisait à un 
budget de charges d'exploitation nécessaire légèrement inférieur au précédent, 
soit, pour la période comprise entre le 1er novembre 2006 et le 31 octobre 2007, à 
un budget de CHF 761'801.-, soit CHF 654'968.- (moyenne des charges courantes 
pour les trois derniers exercices comptables), + CHF 65'497.- (alimentation de la 
réserve) + CHF 22'068.- (absorption du déficit d’exploitation sur dix ans) + 
CHF 19'268.- (réduction de l’exonération fiscale). 
 
 
Elle n'avait donc pas donné suite à la requête de la recourante. Cette 
conclusion s'imposait d'autant plus que celle-ci n'avait pas annoncé de travaux 
extraordinaires pour l'année en cours, alors qu'elle avait été dûment invitée le 
18 juin 2007 à soumettre au préalable tous les travaux d'entretien supérieurs à 
CHF 2'500.- par pièce, respectivement CHF 4'000.- par pièce depuis le 1er janvier 
2008. Le budget autorisé laissait pour les cinq mois à venir une masse prévisible 
CHF 86'916.- pour faire face à d'éventuels travaux ordinaires et réduire le déficit 
de la réserve d'entretien. 
 
 
Il était erroné de prétendre que l’ODL ne prenait en considération que les 
charges ordinaires dans le calcul de fixation du budget. Toutes les charges étaient 
prises en compte par le biais de la fixation du montant affecté à la réserve. Le 
pourcentage de 10 % de la moyenne des charges courantes pour les deux ou trois 
exercices comptables précédents avait été retenu comme critère à utiliser dans la 
pratique, en fonction des observations de l’ODL dans une série de dossiers HLM. 
 
 
La réserve pour travaux d'entretien extraordinaires n'entrait pas en compte 
pour l'établissement du compte d'exploitation mais pour celui du bilan, de sorte 
qu'elle ne pouvait avoir une incidence directe sur l'état locatif autorisé. 
 
 
Elle préconisait effectivement que la réserve pour frais d'entretien 
extraordinaires devait évoluer au fil des années d'une façon qui devait conduire à 
ce qu'elle croisse au cours des dix premières années pour tendre vers zéro à la 
sortie du contrôle. Toutefois, cet objectif n’était stipulé ni par la LGL ni par le 
RGL, la jurisprudence du Tribunal administratif ayant jugé que l'administration 


- 14/23 - 
A/1489/2008 
jouissait d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 42 al. 1 LGL 
et qu'elle devrait en particulier ne pas oublier la volonté du législateur selon 
laquelle il fallait mettre l'accent sur la nécessité d'atténuer les conséquences 
pécuniaires très importantes pour les locataires, accompagnant le retour des 
immeubles aux conditions du marché libre. Sous cet angle, les décisions prises 
avaient respecté le principe de proportionnalité. Si le dossier de la gestion des 
immeubles de la recourante comportait des particularités, c'est que celle-ci 
entendait préserver une certaine image de marque en assurant une qualité et un 
confort qui excède les normes admises pour des immeubles de type HLM. 
Toutefois, il appartenait à l’ODL de préserver les locataires des conséquences 
pécuniaires par trop excessives découlant de la politique de la caisse propriétaire. 
 
 
C'était à tort que la recourante lui reprochait de violer l'accord conclu entre 
le Conseil d'Etat et la propriétaire concernant un rendement promis. L'arrêté du 
15 octobre 1997 déterminait un rendement maximal des fonds propres du 
propriétaire et ne le garantissait pas. L'art. 42 LGL reconnaissait comme motifs de 
modification du loyer la diminution des prestations de l'état et l'évolution des 
conditions d'exploitation, mais non pas l'évolution négative des taux de 
rendement, notamment lorsqu'elle était consécutive à des décisions de la 
propriétaire d'effectuer des travaux non strictement indispensables à l'entretien de 
ses immeubles. 
16. 
 
Le 11 décembre 2008, le juge délégué a entendu les parties lors d’une 
audience de comparution personnelle. 
 
a. 
Selon le représentant de la recourante, le différend provenait d'un désaccord 
sur la notion de charges courantes d'exploitation et de charges extraordinaires. 
L’ODL voulait forcer la propriétaire à gérer les immeubles comme des immeubles 
au rabais, sans tenir compte de la nécessité d'effectuer des travaux normaux 
imposés par l'entretien de l'immeuble selon le droit du bail à loyer. Par exemple, 
pour la recourante, des travaux de peinture effectués dans des appartements, en 
raison d'un tournus de locataires normal après quinze ans, devraient pouvoir être 
pris en considération comme charges courantes, alors que l'intimée considérait 
qu'il s'agissait de charges ordinaires et avait une conception extrêmement 
restrictive de cette notion. Dans le cas des immeubles en question, le fait que les 
charges budgétées soient inférieures aux charges effectives provenait d'un 
ensemble de petites dépenses nécessaires qui n'étaient pas admises dans leur 
principe. C'est ce qui avait en 2004 conduit à ce que la recourante se trouvât avec 
une réserve négative de CHF 494'124.-, alors qu'après dix ans d'exploitation un 
immeuble de ce type doit avoir généré une réserve positive. 
 
b. 
Selon le représentant de l’ODL, la distinction entre charges courantes et 
charges extraordinaires devrait se faire selon les critères en matière de contrôle 
existant en matière d'HLM. Le budget d'exploitation devrait être, dans les 
dix premières années, supérieur aux dépenses effectives, pour permettre la 


- 15/23 - 
A/1489/2008 
création d'une réserve pour travaux extraordinaires. Après dix ans, cette réserve 
pouvait être consacrée à financer les travaux ordinaires. De tels travaux étaient 
ceux qui normalement ne devraient pas intervenir dans les dix premières années, 
comme par exemple des travaux de peinture complète des appartements. Dans le 
cas d'espèce, les frais effectifs ont rapidement dépassé le budget, si bien qu'une 
réserve n'a pas pu être constituée pour faire face aux travaux qui auraient dû être 
payés par le biais de celle-ci. En 2004, la pratique de l’ODL était de considérer 
comme charge extraordinaire toute facture supérieure à CHF 2'000.-, sans faire de 
distinction en fonction du type de travaux. Par exemple, la propriétaire a transmis 
en 2000 des factures concernant la réfection de seize appartements situés dans les 
immeubles litigieux. Il y avait septante factures, dont dix avaient été considérées 
par l’ODL comme des travaux d'entretien non courants car elles étaient 
supérieures à CHF 2'000.-. N'ayant pas été comptabilisées dans le calcul des 
charges courantes, elles avaient été prises en considération comme charges 
extraordinaires. Cela signifiait qu'elles venaient émarger à la réserve, s’il en 
existait une. C’était l'accumulation de ce type de factures qui avaient conduit à la 
diminution de la réserve. 
17. 
 
Suite à une requête du juge délégué, l’ODL a transmis le 7 mai 2009 une 
copie de l'ensemble des directives administratives se rapportant au traitement des 
demandes de modifications d'état locatif en vigueur en 2007. Parmi celles-ci 
figurait la pratique administrative PA/SI/019.01 relative à l'adaptation des budgets 
pour les charges d'exploitation et pour la vérification des réserves. Aux termes de 
son chiffre II, le budget pour les charges d'exploitation devait permettre de couvrir 
les charges courantes et constituer des réserves pour l'entretien, lesquelles 
devraient être de l'ordre de CHF 1'000.- par pièce théorique, à mi-terme de la 
période légale pour les HLM. Ce budget devait également faire en sorte que, pour 
un immeuble normalement entretenu, la réserve tende vers zéro à la fin de la 
période de contrôle. 
 
 
Le montant de CHF 2'000.- évoqué par Monsieur Favarger, représentant 
l’ODL lors de la comparution personnelle des parties, avait été déterminé sur la 
base des dossiers de celui-ci en vue de tenir compte exclusivement des factures 
susceptibles de ne pas excéder la limite - variant entre CHF 250.- et CHF 300.- 
par pièce et par année - admise sans contrôle particulier sous la rubrique 
« entretien et réparation » dans le budget courant. 
18. 
 
Selon la recourante, la directive précitée confirmait la justesse de son 
argumentation. A mi-contrôle, les réserves pour l'entretien devaient atteindre un 
montant de CHF 1'000.- par pièce. Les locataires des immeubles de la recourante 
étaient entrés en septembre 1991. Dix ans plus tard, alors que la réserve aurait dû 
atteindre environ CHF 416'000.-, elle était inférieure à CHF 200'000.-, selon les 
calculs de l’ODL lui-même. 


- 16/23 - 
A/1489/2008 
 
 
Il n'existait aucune pratique qui déterminait comment devrait s'opérer la 
distinction entre les frais d’entretien courants et les frais d’entretien 
extraordinaires. Malgré ce qu'avait tenté d'expliquer l’ODL dans son courrier du 
7 mai 2009, la façon dont elle fixait ces budgets était en contradiction avec la 
pratique administrative qu'elle avait elle-même élaborée. De fait, cette 
administration ne procédait à aucun contrôle particulier. Dès qu'une facture 
présentait un montant supérieur à CHF 2'000.- elle se contentait de l'écarter, en 
considérant qu'il s'agissait de travaux d'entretien extraordinaires. Cela était en soi 
contraire aux directives de l’ODL. En outre, le fait que la qualification de la 
nature des travaux se fasse en fonction du montant des factures et non plus du type 
de travaux exécutés n'avait aucun sens. En outre, le faire sans égard au logement 
dans lequel les travaux avaient été effectués était arbitraire. Si des travaux étaient 
effectués dans un appartement de deux pièces pour un montant de CHF 2'000.-, 
ils seraient admis automatiquement tandis que si des travaux de même nature 
étaient effectués dans un appartement de cinq pièces, donc pour un montant 
supérieur, ils seraient qualifiés de travaux extraordinaires et non admis. 
19. 
 
L’ODL a répondu le 6 juillet 2009. L'argumentation de la recourante à 
propos de l'arbitraire de la méthode de distinction entre les frais d'entretien 
courant et ceux qualifiés d’extraordinaires était sans fondement. Elle confondait le 
contrôle des comptes, soit la vérification des réserves, avec la fixation du budget 
total. Les travaux courants étaient caractérisés par leur récurrence, leur 
prévisibilité et leur quasi-immutabilité, tandis que les frais extraordinaires étaient 
ponctuels, imprévisibles et variables, tels des frais liés à la réfection 
d'appartements qui ne devraient pas intervenir au demeurant avant la dixième 
année de location. 
 
 
Dans le cadre du contrôle des comptes pour le calcul de la réserve, les 
dépenses d'entretien étaient admises en totalité, y compris celles liées aux travaux 
importants, appelés à être soumis préalablement à l'approbation de l'autorité 
intimée. Le budget d'exploitation quant à lui était fixé en deux étapes. Dans la 
première, un budget pour les dépenses courantes étaient établi, fondé sur les 
comptes des années précédentes, sans prise en considération des travaux d'un coût 
supérieur à CHF 2'000.-, soit ceux dits extraordinaires. La deuxième étape 
consistait à déterminer un budget particulier pour les travaux extraordinaires, dans 
la mesure où ces derniers ne seraient pas susceptibles d'être budgétés sur la base 
des comptes des années précédentes en raison de leur caractère imprévisible 
variable. Le budget des travaux en question était fixé à 10 % du budget courant, 
correspondant à la moyenne observée en général sur les dix premières années 
d'exploitation d'un immeuble, soit CHF 100.- par pièce et par an sur un budget 
initial de CHF 1'000.- par pièce et par an. 
20. 
 
Le 24 juillet 2009, la cause a été gardée à juger. 


- 17/23 - 
A/1489/2008 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
a. 
L'Etat encourage la construction de logements d'utilité publique et s'efforce 
d'améliorer la qualité de l'habitat dans les limites et selon les critères fixés par la 
loi (art. 1 al. 1 LGL). A cet effet, il encourage la construction de logements 
notamment par voie d'octroi de subventions (art. 1 al. 2 let. b LGL et 15 al. 1 
LGL). 
 
b. Il veille également à la qualité des logements et de leur environnement ainsi 
qu'à l'économie des coûts de production et d'exploitation (art.1 al. 2. let. d LGL et 
15 al.2 LGL). 
 
c. 
A ce titre, et en contrepartie de l’intervention de l’Etat, la LGL instaure un 
contrôle des loyers sur tous les logements ou locaux construits par ou avec l'aide 
de l'Etat de Genève (art. 1 al. 3 LGL), pour la durée de celle-là. Selon la volonté 
du législateur la mise en place d’un tel contrôle vise à atténuer les conséquences 
pécuniaires très importantes pour les locataires qui accompagnent le retour des 
immeubles aux conditions du marché libre (Mémorial du Grand Conseil 1973, 
p. 632 ; 1969, p. 1768), tout en ménageant le plus possible les intérêts du 
propriétaire (ATA R. du 11 avril 1984, consid. 6, p. 22). 
 
d. 
 Dans l’arrêté de base fixant l’aide officielle, le Conseil d’Etat détermine 
l’état locatif initial autorisé en fonction des plans financiers qui lui sont soumis 
(art. 27 LGL). Par la suite, celui-ci ne peut être modifié qu'en fonction de 
l’évolution de certains critères précis, soit la diminution légale des prestations de 
l'Etat, l'évolution des conditions d'exploitation des immeubles, notamment des 
variations du taux d’intérêts des dettes hypothécaires et du coût des travaux 
d'entretien et de réparation, sans préjudice des besoins d'alimentation des réserves 
pour l'entretien (art. 42 al. 1 LGL). A teneur de la disposition précitée, lors de 
l’examen des demandes de modification de l’état locatif autorisé, l’administration 
« peut » mais n’a pas l’obligation d’adapter ce dernier. Elle bénéficie ainsi d’un 
large pouvoir d'appréciation dont elle doit faire usage dans cette perspective afin 
que le but d'intérêt public au maintien de logements sociaux soit préservé (ATA 
R. du 11 avril 1984). 
 
e. 
Le propriétaire doit prendre les mesures nécessaires pour garantir le bon état 
général des immeubles et de leurs équipements, ainsi que pour éviter, en 
particulier, toute dégradation anormale des constructions et assurer la sécurité du 
public (art. 28 LGL ; art. 3 al. 1 RGL). De ce fait, les frais d'entretien et de 
travaux courants doivent être pris en considération pour la fixation de l'état locatif 


- 18/23 - 
A/1489/2008 
autorisé. En revanche, les dépenses liées des travaux importants, y compris celles 
concernant des appartements, doivent être préalablement soumises pour 
approbation à l’ODL (art. 3 al. 3 RGL). C’est cependant à cette autorité qu’il 
incombe de déterminer en définitive tant dans leur genre que dans leur quotité, en 
fonction des conditions d’exploitation des immeubles et des frais qui en 
découlent, quels sont les charges à prendre en compte dans la fixation de l’état 
locatif autorisé (art. 5 al. 4 RGL). 
3. 
 
Dans le cadre de son activité de contrôle, l’ODL a adopté des directives 
visant à codifier sa pratique pour la détermination des éléments à prendre en 
compte dans l'établissement de l'état locatif autorisé des immeubles sous contrôle 
étatique. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de confirmer la conformité à la 
LGL de telles directives, dès lors qu'elle constituait une base de gestion 
indispensable au traitement d'un grand volume de travail, l'examen au cas par cas 
de toutes les particularités de chaque dossier n'étant matériellement pas possible et 
de 
surcroît 
source 
d'insécurité 
juridique 
et 
d'inégalité 
de 
traitement 
(ATA/535/2001 du 28 août 2001). 
4. 
 
La notion de réserve pour travaux d'entretien évoquée à l'art. 42 al. 1 LGL 
n'est pas définie dans la loi. Selon l'art. 3 al. 4 LGL, le propriétaire doit constituer 
des réserves pour travaux d'entretien et les déposer en banque sur un compte 
spécial. Il doit pouvoir en tout temps justifier l'utilisation de celles-ci, qui restent 
attachées à l'immeuble en cas de transfert de celui-ci. Les dépenses effectives 
étant inférieures aux dépenses budgétés durant les premières années, il s’agit de 
constituer une réserve nécessaires destinée à financer des travaux liés à l’usure et 
au vieillissement dans les années qui précèdent la sortie du régime de contrôle 
(ATA M. du 24 juin 1981 consid. 4 ; ATA O. et C. du 19 décembre 1985, consid. 
4 ; R. BARBEY, Le contrôle officiel des loyers à Genève, RDAF 1981, p. 916 ; 
D. LACHAT, Le bail à loyer, Asloca, 2008, 3.3.1 p. 378). 
 
 
La constitution d’une provision pour travaux d’entretien et de réparation, 
même autorisée par l’arrêté de base du Conseil d’Etat, ne doit pas permettre au 
propriétaire d’obtenir par des voies détournées, à la fin du contrôle officiel, un 
rendement des fonds propres excédant celui autorisé. Le solde positif du compte 
de réserve pour travaux doit de ce fait tendre vers zéro à la fin du contrôle. 
(R. BARBEY, op.cit., p. 217). Selon la directive PA/SI/019.01 de l’ODL sur 
l'adaptation du budget pour les charges de notation et pour la vérification des 
réserves qui va dans le même sens, les budgets doivent non seulement permettre 
de couvrir les charges courantes mais également de constituer des réserves pour 
l'entretien (que l’ODL estime à CHF 1'000.- par pièce théorique). A mi-terme de 
la même période légale pour les HLM, ces budgets devant également faire en 
sorte que, pour un immeuble normalement entretenu, la réserve tende vers zéro à 
la fin de la période de contrôle. 


- 19/23 - 
A/1489/2008 
 
 
L’évolution de la réserve d’entretien fait l’objet d’un suivi comptable de la 
part de l’ODL. Dès lors que le compte en question a pour fonction de recueillir la 
part non utilisée du budget de frais d’exploitation autorisé, Il n’est pas impossible 
qu’il puisse présenter un solde négatif si le propriétaire effectue des dépenses 
considérées par l’autorité administrative comme relevant de charges non courantes 
et que la totalité des charges (courantes et non courantes) dépasse le budget de 
charges autorisé. La LGL n’interdit pas une telle éventualité. En revanche, l’art. 
42 al. 1 LGL impose à l’autorité administrative de prendre en compte le besoin de 
reconstituer la réserve lorsqu’elle fixe le nouvel état locatif. Sur ce point, la 
législation ne donne cependant aucune précision, notamment sur les échéances à 
respecter, laissant cette dernière décider des modalités à adopter dans le cadre du 
pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu. 
5. 
a. 
Toute modification de l'état locatif agréé implique une nouvelle décision de 
l’ODL (R. BARBEY, op. cit., p. 214). 
 
b. 
 La décision est un acte juridique, puisqu'elle a pour objet de régler une 
situation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de 
droit en tant que tels (B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 259). 
A ce titre, elle est sujette à contrôle judiciaire (art. 29a de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). 
 
c. 
Les considérants de la décision ne sont que des éléments intrinsèques de 
celle-ci, dont seul le dispositif compte ; ils ne peuvent donc pas être attaqués en 
tant que tels (B. BOVAY, op. cit., p. 262). C'est le dispositif d'une décision qui 
constitue la partie déterminante de celle-ci et qui représente le véritable objet du 
litige ; même si l'autorité a implicitement donné raison au recourant dans sa 
motivation, ce dernier est tenu d'attaquer la décision si son dispositif lui donne 
formellement tort (JAAC 1999, no 20, p. 173). 
 
d. 
La décision n'acquiert pas son caractère définitif tant que les voies 
ordinaires n'ont pas été épuisées. Quand la décision n'est plus susceptible de 
recours ordinaire (en l'absence de recours ou lorsque le recours a été retiré ou 
rejeté), elle devient définitive et bénéficie de la force de chose décidée ou de 
l'autorité formelle de chose décidée. En matière judiciaire, on parle de force de 
chose jugée (ATA/235/2010 du 13 avril 2010 ; B. BOVAY, op. cit., p. 285). 
 
 
En l'occurrence, la recourante a requis, à plusieurs reprises depuis 1997, une 
augmentation de l'état locatif fondée notamment sur la nécessité de reconstituer la 
réserve pour frais d'entretien au sens de l'art. 3 al. 4 LGL. Elle a notamment 
invoqué ce motif dans ses requêtes des 25 mai 1999, 15 mars 2001, 30 juin 2004, 
4 mars 2005 et 4 avril 2007. 
 
 
A deux reprises avant le présent contentieux, elle a formé réclamation contre 
des décisions qui ne lui donnaient pas satisfaction, elle n’a pas contesté les autres 


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A/1489/2008 
décisions ou interjeté d’autres recours. Les décisions rendues suite à ces requêtes 
sont entrées en force et leurs dispositifs respectifs, ainsi que les montants sur 
lesquels elles se fondent, ne peuvent plus être remis en question dans le cadre du 
présent recours, sauf à remettre en question la sécurité du droit. Il en va ainsi de la 
décision du 18 juillet 2007 de l’ODL se basant sur les chiffres retenus dans le 
cadre de l’examen du dossier effectué par son service immobilier, sur lesquels il 
n’y a pas lieu de revenir, les conditions d’un réexamen au sens de l’art. 48 LPA 
n’étant pas réunies. 
6. 
 
Le litige porte sur le refus d’augmenter au 1er avril l’état locatif autorisé de 
CHF 54'000.-, comme le requiert la recourante. Son objet se limite ainsi au 
contrôle de la conformité au droit de la décision du 26 mars 2008 de l’ODL au 
regard de l’évolution de la situation depuis la décision du 18 juillet 2007 retenant 
un budget de charges d’exploitation de CHF 766’000.- (en valeur arrondie) dès le 
1er septembre 2007, calculé en fonction d’une moyenne 2004/2005/2006 des 
charges courantes admises de CHF 658'000.-, auquel s’ajoutait 10 % de ce 
montant, soit CHF 65'800.-, pour l’absorption sur dix ans du déficit d’exploitation 
s’élevant à la fin de l’exercice 2006 à CHF 211'453.-, et CHF 19'268.- pour 
prendre en compte la réduction de l’exonération fiscale. 
7. 
 
Lorsqu'il s'agit d'examiner la façon dont sont traités par une administration 
spécialisée, en fonction de la loi voire des directives existantes, certains frais 
d'exploitations courants ou extraordinaires ou dont elle établit le budget voire 
l'état locatif autorisé d'un immeuble, le tribunal de céans fait preuve de retenue. 
L'intimée est un service spécialisé chargé d’examiner les dossiers relatifs à tous 
les immeubles subventionnés par l'Etat, d'en mesurer tous les aspects financiers et 
techniques. Cette mission lui offre un champ de comparaisons étendu et doit en 
principe l'amener à établir une pratique uniforme. Le Tribunal administratif ne 
saurait de ce fait substituer son appréciation à celle d'un service spécialisé pour ce 
qui concerne les questions techniques. Dans un tel cas, le contrôle qu'il opère sur 
la façon dont l'autorité administrative applique la loi se limite à l'abus ou à l'excès 
du pouvoir d'appréciation (ATA SI rue de la Terrassière 27, du 25 novembre 
2003 ; ATA/535/2001 du 28 août 2001 ; ATA D. du 20 décembre 1994). 
8. 
 
La recourante voudrait que l’ODL accepte d'augmenter l'état locatif autorisé 
de CHF 54'000.- pour permettre de résorber quasi totalement le déficit du compte 
de réserve pour frais d'entretien à la fin du régime de contrôle en décembre 2011. 
Elle affirme que le débit dudit compte est en réalité constitué de montants liés à 
des charges courantes, que l'intimée aurait dû reconnaître comme tels et non les 
considérer comme des charges extraordinaires. Elle prétend qu'ils sont la 
conséquence de dépenses d'un montant supérieur à la norme, liées aux 
caractéristiques des immeubles concernés et à leur mode de location. Elle omet 
cependant de considérer que le relevé du compte de réserve d'entretien établi par 
l’ODL est négatif depuis 2002 et qu'il était déjà négatif à concurrence de 


- 21/23 - 
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CHF 211'453.- au 31 octobre 2006, date à laquelle se réfère la dernière décision 
de modification de l'état locatif autorisé qui est en force, soit celle du 18 juillet 
2007. Or, celle-ci met en place un mécanisme d'absorption de ce déficit en 
permettant son absorption sur dix ans, sans compter la part de 10 % de la 
moyenne des charges courantes des trois derniers exercices comptables destinées 
également à alimenter la réserve. 
 
 
Depuis lors, durant l'exercice 2007, la réserve n'a crû négativement que de 
CHF 9'230.- et c'est en fonction de cette variation que doit être examiné s'il y a 
lieu d'autoriser à nouveau une augmentation de l'état locatif au 1er avril 2008. Ce 
chiffre résulte de la différence entre le total des charges d'exploitation en 
CHF 758'563.-, dont CHF 671'249.- de charges courantes, et CHF 87'314.- de 
charges considérées comme non courantes. La recourante n'a pas contesté 
concrètement cette répartition dans son recours. Or, elle est justifiée à l’examen 
du relevé du compte de calcul des réserves de l’immeuble si l’on retient que le 
montant de charges non courantes concerne des travaux extraordinaires dans les 
appartements ou locaux commerciaux ainsi que dans l'immeuble, selon le libellé 
des postes composant la rubrique charges non courantes pour l'exercice 2007 
figurant dans la feuille de calcul des réserves pour entretien, qui se distinguent des 
postes correspondant aux frais d'entretien et de réparation des appartements ou de 
l'immeuble se trouvant repris dans le même document au sein de la rubrique 
relative aux charges courantes. 
 
 
La recourante considère qu'en adoptant un budget d'exploitation insuffisant 
pour réduire la réserve négative d'ici à la sortie du contrôle, l'intimée a violé les 
arts. 42 LGL et 3 LGL. Elle oublie de considérer la formule potestative utilisée 
dans le libellé de la première de ces deux dispositions qui laissent une liberté 
d'appréciation à l'autorité compétente en matière de fixation de l'état locatif 
autorisé, qui doit prendre considération les intérêts économiques des propriétaires, 
mais également préserver ceux des locataires à bénéficier d'un loyer le moins 
élevé possible tant que perdure le contrôle (art. 1 al. 2 let. d LGL). En l'occurence, 
la question de la résorption de la réserve négative a été prise en considération par 
l’ODL. L'état locatif autorisé a été augmenté pour permettre celle-ci, même si 
cette autorité, comme la loi lui en reconnaît la compétence, a opté pour un 
amortissement par une augmentation plus douce de l'état locatif autorisé, se 
déroulant sur une plus longue durée (dix ans). Cette solution est conforme au 
droit, dès lors que la réserve pour travaux d'entretien entre dans le bilan et non pas 
dans le compte d'exploitation annuel, de sorte qu'il ne peut avoir une incidence 
directe sur le loyer, respectivement l’état locatif (ATA O. et C. précité, consid. 3) 
si bien qu'elle n'est pas un facteur de hausse nécessaire de ce dernier, comme le 
sont les autres critères énoncés à l'art. 42 al. 1 LGL. 
 
 
Enfin, la décision de l’ODL ne peut qu'être confirmée dès lors qu'en 
effectuant les mêmes calculs que ceux ayant conduit à la décision du 18 juillet 


- 22/23 - 
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2007, mais en intégrant les données d'exploitation de l'exercice 2007, dont la 
baisse supplémentaire de CHF 9'230.- du compte de réserve pour entretien, le 
montant des charges à budgéter dès le 1er avril 2008, soit CHF 761'801.-, est 
compatible avec le budget de charges autorisées le 18 juillet 2007 et ne nécessite 
pas d'être augmenté. 
9. 
 
La recourante considère que, l'accumulation d'une réserve négative 
entraînant nécessairement une baisse du rendement, en refusant d'augmenter l'état 
locatif autorisé de manière à pouvoir réduire ce déficit l'Etat ne respecte plus la 
garantie qu'il a accordée à la propriétaire d'obtenir un rendement net de 6 % pour 
des immeubles mis en location. L’arrêté définitif du Conseil d'Etat ne vaut 
cependant pas garantie d'un rendement net des fonds propres au taux précité. 
Référence est faite à cette donnée pour déterminer l'état locatif autorisé initial de 
même que le taux de rendement qui ne peut être dépassé. En l'occurence, ainsi que 
le démontrent les tableaux présentés par l'intimée dans la décision sur réclamation 
du 26 mars 2008, dès lors que le rapport du rendement brut avec les fonds propres 
et celui des charges d'exploitation autorisées avec les mêmes fonds propres ont 
augmenté proportionnellement de manière identique, le rendement net est resté de 
6 %. 
10. 
 
Le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 2'500.- sera mis à la charge 
de la recourante (art. 87 al. 1 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 28 avril 2008 par A______ contre la décision du 
26 mars 2008 de l’office du logement ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de procédure de CHF 2'500.- à la charge d’A______ ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 


- 23/23 - 
A/1489/2008 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Dominique Burger, avocate de la recourante, ainsi 
qu'à l’office du logement. 
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, 
juges. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. Tonossi 
 
la présidente : 
 
 
L. Bovy 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :