ge_gerichte · ATA/1386/2024 · 2024-11-26 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3410/2023-DOMPU 
ATA/1386/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 26 novembre 2024 
1ère section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ SA, 
B______ SA, 
C______SA, 
D______ SA, 
recourantes 
représentées par Me Fanny ROULET-TRIBOLET, avocate 
 
contre 
 
VILLE DE GENÈVE - SERVICE DE L’ESPACE PUBLIC 
intimée 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
22 août 2024 (JTAPI/810/2024) 


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EN FAIT 
 Les sociétés A______ SA, B______ SA, C______SA et D______ SA (ci-après: 
les sociétés) ont pour but l’exploitation d’une entreprise de vidanges et travaux 
annexes. 
b. Par courriel du 3 mars 2023, intitulé « nouvelle procédure pour l’occupation du 
domaine public - occupations ponctuelles. Déménagement - livraison spéciale », le 
chef de section du service de l’espace public de la Ville de Genève (ci-après : SEP), 
a informé certaines catégories d’entreprises de la marche à suivre en lien avec une 
mise à disposition d’une plate-forme informatique permettant de réserver l’espace 
public dans le cadre d’occupations ponctuelles. En cas de déménagement, livraison 
spéciale ou dans le cadre d’un évènement à caractère sportif ou culturel nécessitant 
une emprise sur le domaine public, une demande d’autorisation devait être faite 
pour obtenir la permission d’occuper le domaine public. 
c. Par courrier du 11 août 2023, les sociétés ont demandé au conseil administratif 
de la ville (ci-après : CA) de « bien vouloir renoncer à ce changement de pratique, 
consistant à requérir qu’elles déposent une demande d’autorisation d’usage accru 
du domaine public pour chaque intervention ou, à défaut, de bien vouloir leur 
notifier un acte administratif formel sujet à recours ». 
d. Par pli du 11 septembre 2023, la cheffe de service du SEP a répondu au conseil 
des sociétés qu’elles n’étaient pas concernées par la plate-forme. Les activités de 
vidange et d’assainissement n’étaient pas considérées comme des occupations 
ponctuelles « mais comme des travaux impliquant la nécessité de formuler une 
demande de chantier, au moins cinq jours avant l’intervention, les cas d’urgence 
étant réservés, auprès du SEP au moyen du formulaire idoine ». 
La teneur des art. 56 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10) et 
57 ss du règlement concernant l’utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 
(RUDP - L 1 10.12) était rappelée. Ces dispositions mentionnaient expressément 
les opérations de vidange et définissaient les modalités spécifiques à ce type de 
travaux. 
« La mise en conformité administrative des activités de vos mandants répond non 
seulement à une obligation légale, mais s’avère également nécessaire pour des 
prérogatives d’ordre sécuritaires et la coordination des différents usages du 
domaine public. Renseignements pris auprès de mon service, une séance a déjà eu 
lieu entre le chef de la section chantiers du SEP, Monsieur E______, et certains de 
vos mandants pour leur rappeler le cadre légal et leur expliquer que la plate-forme 
relative aux occupations ponctuelles n’est pas destinée aux activités de vidange et 
d’assainissement. Cela étant, consciente des enjeux pratiques et économiques de 
cette mise en conformité pour vos mandants, je peux vous assurer que nous 
continuons à travailler, en collaboration avec les services municipaux et cantonaux 
compétentes, sur des pistes d’amélioration et de simplification. » Les sociétés 


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étaient invitées à contacter le chef de la section chantiers du SEP afin d’échanger 
sur la situation et sur d’éventuelles pistes d’amélioration. 
 Par acte du 18 octobre 2023, les sociétés ont recouru auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : TAPI). Elles ont conclu au constat de 
la nullité de la décision du 11 septembre 2023 du SEP, subsidiairement à son 
annulation ; il devait être dit et constaté qu’aucune autorisation ne pouvait être 
requise de la part des sociétés exerçant des activités liées à la vidange. 
Elles ont notamment produit plusieurs « amendes » prononcées à la suite du 
« changement de pratique » de la ville. 
b. Le SEP a conclu à l’irrecevabilité du recours. 
L’acte querellé ne constituait pas une décision administrative. Elle contenait 
seulement une information ou une prise de position d’ordre général adressée au 
conseil des intéressées, se bornant à préciser le contexte juridique dans lequel 
s’inscrivaient leurs activités, sans viser d’effets juridiques. 
c. Dans leur réplique, les sociétés ont conclu à la recevabilité de leur recours et 
maintenu l’intégralité de leurs conclusions. Il s’agissait d’un changement de 
pratique qui « vise en effet tantôt à mieux se conformer à la loi, tantôt à continuer 
à se conformer à la loi ». Il s’agissait manifestement d’un acte de l’État leur 
imposant de nouvelles obligations. Du simple fait de cette « information », elles 
étaient désormais contraintes de mettre en place une procédure extrêmement lourde. 
À supposer que ledit courrier ne constitue pas une décision au sens strict du terme, 
il s’agirait en tout état d’un acte matériel positif, portant gravement atteinte à leurs 
droits fondamentaux, notamment à celui de la liberté économique qui pouvait faire 
l’objet d’un recours. 
d. Par jugement du 22 août 2024, le TAPI a déclaré le recours irrecevable. 
Le courrier du 11 septembre 2023 ne remplissait pas tous les critères prévus par 
l’art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10) et par la jurisprudence, mais constituait une simple communication 
de l’administration. Le contenu ne tendait pas à modifier la situation juridique ou 
factuelle des sociétés, mais à leur rappeler la procédure à suivre dans le cadre des 
activités de vidange et d’assainissement. Aucune mesure concrète n’était prise à 
l’encontre des intéressées. Il ne constituait pas une décision administrative, sujette 
à recours. Il s’agissait au mieux d’un énoncé abstrait de certains de leurs droits et 
obligations, au même titre que n’importe quelle norme légale ou réglementaire, ou 
directive, contre laquelle les sociétés ne pourraient pas non plus agir devant le 
TAPI. 
Le simple fait que les intéressées aient exigé de l’autorité, par courrier du 11 août 
2023, que celle-ci rende un acte administratif formel, sujet à recours, conformément 
à l’art. 4A LPA ne permettait en aucune mesure de retenir que la correspondance 
qu’elles avaient reçue en retour constituerait une décision administrative. De plus, 


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l’art. 4A LPA visant à garantir l’accès au juge, il fallait que le caractère subsidiaire 
de la démarche soit démontré. Dans le cas d’espèce, la pratique contestée par les 
sociétés avait donné lieu à des taxes (qualifiées à tort d’amendes par les sociétés) 
que leurs destinataires auraient pu contester devant le TAPI. Il n’y avait dès lors 
aucune raison d’exiger une décision constatatoire dans le cas d’espèce. La légalité 
de la nouvelle pratique mise en place par l’autorité intimée pourrait être contestée 
à l’occasion de recours dirigés contre des décisions individuelles et concrètes prises 
en application de cette pratique. 
 Par acte du 25 septembre 2024, les sociétés ont interjeté recours devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). 
Elles ont conclu à l’annulation du jugement, cela fait au constat de la nullité de la 
décision du 11 septembre 2023 et à ce qu’il soit dit qu’aucune autorisation ne 
pouvait être requise de la part des sociétés exerçant des activités liées à la vidange. 
Préalablement, leur audition devait être ordonnée. 
Les faits avaient été établis de façon lacunaire par le TAPI : 1) elles exerçaient leurs 
activités depuis « des dizaines d’années ». Jusqu’en 2023, elles n’avaient jamais été 
contraintes de procéder à une demande d’usage accru de l’espace public pour 
exercer leurs activités ; 2) le courriel du 3 mars 2023 ne leur avait pas été adressé ; 
3) le courriel du 11 septembre 2023 de la ville précisait qu’il s’agissait d’une « mise 
en conformité administrative » des activités des sociétés. 
Il s’agissait d’un changement de pratique lequel ne remplissait pas les conditions 
pour être autorisé. 
b. La ville a conclu au rejet du recours, se référant au jugement querellé et à ses 
précédentes écritures. 
c. Sur ce, la cause a été gardée à juger le 21 octobre 2024. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a LPA). 
2. 
Les recourantes sollicitent leur audition. 
2.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, 
d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à 
l’administration des preuves essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; 142 III 48 consid. 4.1.1). Le droit 
de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas la juge de renoncer à 
l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation 


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anticipée de ces dernières, en particulier si elle acquiert la certitude que celles-ci ne 
l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des 
constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 
consid. 6.3.1). Le droit d’être entendu n’implique pas le droit d’être entendu 
oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 
II 425 consid. 2.1). 
2.2 En l’espèce, les recourantes ont pu exposer leurs arguments et produire toute 
pièce qu’elles estimaient utile tant devant le TAPI que la chambre administrative. 
Devant celle-ci, le litige ne porte que sur le bien-fondé du jugement du TAPI 
déclarant le recours irrecevable en l’absence d’acte attaquable. Dès lors, une 
audition des recourantes, qui n’y ont par ailleurs pas droit, n’apparait pas utile, étant 
relevé que la chambre administrative dispose d’un dossier complet lui permettant 
de trancher le litige. 
3. 
Le litige porte sur le point de savoir si c’est à juste titre que le TAPI a déclaré le 
recours des sociétés irrecevable. 
4. 
Dans un premier grief, les recourantes se plaignent d’une constatation incomplète 
des faits. 
4.1 La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle 
le juge établit les faits d’office (art. 19 LPA). Ce principe n’est pas absolu, sa portée 
étant restreinte par le devoir des parties de collaborer à la constatation des faits 
(art. 22 LPA). 
Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l’autorité 
définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment 
prouvés. Cela ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l’établissement 
des faits ; il leur incombe d’étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les 
faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement 
lorsqu’il s’agit d’élucider des faits qu’elles sont le mieux à même de connaître. 
4.2 En l’espèce, le litige se limitant à la question de la recevabilité du recours, 
singulièrement sur l’existence d’un acte attaquable, les trois complexes de faits que 
les recourantes reprochent au TAPI d’avoir omis ne sont pas pertinents 
conformément au considérant qui suit. 
5. 
Les recourantes invoquent uniquement un grief de fond relatif au changement de 
pratique de l’administration lequel violerait les principes de la légalité, de l’égalité 
de traitement, de la proportionnalité et constituerait du formalisme excessif. Elles 
ne formulent aucun grief à l’encontre des considérants du jugement du TAPI. 
L’argumentation des sociétés quant à l’existence d’une pratique et de l’illégalité de 
son changement porte sur le fond du litige et non sur l’objet, limité, du présent 
recours tel que précédemment défini. Infondé, le recours doit, pour ce seul motif, 
être rejeté. 


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6. 
À considérer que les recourantes contestent implicitement l’irrecevabilité de leur 
recours devant le TAPI, l’issue de la présente procédure ne serait pas différente. 
6.1 En vertu de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de 
l’art. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas 
d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet 
de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de 
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler 
ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu’une autorité mise en demeure 
refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une 
décision (al. 4). 
6.2 La notion de décision vise, d’une manière générale, toute mesure que prend une 
autorité, dans un cas individuel et concret, en vue de produire un certain effet 
juridique. (ATF 135 II 30 consid. 4.3). En d’autres termes, constitue une décision 
un acte étatique qui touche la situation juridique de l’intéressé, l’astreignant à faire, 
à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d’une autre manière obligatoire 
ses rapports avec l’Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). 
En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, 
des prises de position, des recommandations et des renseignements n’entrent pas 
dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt 
8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18). En d’autres termes, constitue une 
décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l’intéressé, 
l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d’une autre 
manière obligatoire ses rapports avec l’État (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). 
Pour déterminer s’il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques 
matérielles de l’acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par 
son contenu, il en a le caractère, même s’il n’est pas intitulé comme tel et ne 
présente pas certains éléments formels typiques d’une décision, telle l’indication 
des voies de droit (arrêts 2C_495/2021 du 9 février 2022 consid. 3.2 ; 1C_361/2019 
précité consid. 3.1.2; 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les arrêts cités). 
6.3 Dans une affaire où la partie recourante avait demandé confirmation qu’elle 
avait le droit de distribuer des tracts sur le domaine public sans avoir à demander 
d’autorisation, le courrier de réponse de l’autorité cantonale, qui lui imposait 
l’obligation de déposer une demande d’autorisation, constituait une décision contre 
laquelle l’intéressée devait pouvoir recourir. Le contenu du courrier indiquait « la 
distribution de tracts publicitaires en ville de Vevey était soumise à autorisation et 
a confirmé que "les membres de l’association "Pour l’Egalité animale" ainsi que [la 
prénommée] [devaient] obtenir une autorisation de distribution de flyers sur le 
domaine public, moyennant une demande préalable" » (arrêt 1C_113/2015 du 
18 septembre 2015 consid. 2.3 et 3). 


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6.4 En l’espèce, le courrier du 11 septembre 2023 rappelle la teneur des art. 56 al. 1 
et 2 de la Lroutes et les dispositions pertinentes du RUDP. Il évoque la mise en 
conformité administrative des activités des sociétés et l’existence de discussions 
pour rappeler le cadre légal aux recourantes et évoquer des pistes d’amélioration et 
de simplification de leur mise en conformité. 
Ce courrier n’est pas énoncé comme étant une décision et ne comporte pas 
d’indication des voies de recours. 
Ce document n’est pas individuel, puisqu’il évoque la situation des entreprises de 
vidange dans le canton, les quatre sociétés concernées n’étant pas seules à exercer 
cette activité. Il n’a pas de portée sur les droits et obligations des recourantes. Il 
n’emporte donc aucun effet formateur de droit ou d’obligation à l’égard des 
recourantes, ni aucun effet constatatoire par rapport à l’existence ou l’inexistence 
d’un tel droit ou d’une telle obligation. Il n’a aucun caractère obligatoire ne réglant 
pas la situation de façon contraignante et impérative. Il ne comporte aucune 
injonction, mais a pour vocation de confirmer aux sociétés que le courriel du 3 mars 
2023 sur la nouvelle procédure pour les occupations ponctuelles du domaine public 
en cas de déménagements ou de livraisons spéciales, qui ne leur avait pas été 
adressé, ne leur était pas destiné. Il rappelle le cadre juridique et l’existence de 
discussions en cours. Une éventuelle future sanction ne découlerait pas de ce 
document mais des dispositions légales qui y sont mentionnées. Le courrier consiste 
ainsi en une simple communication qui ne déploie aucun effet juridique. En cela, la 
correspondance ne revêt pas les caractéristiques matérielles d’une décision et ne 
pouvait donc faire l’objet d’un recours devant le TAPI. 
Pour le surplus, il peut être renvoyé à l’argumentation du TAPI, soit principalement 
au fait que la pratique contestée par les sociétés a donné lieu à des taxes que leurs 
destinataires auraient pu contester. Il n’y a dès lors aucune raison d’exiger une 
décision constatatoire. À considérer qu’il s’agisse d’une nouvelle pratique, sa 
légalité pourrait être contestée à l’occasion de recours dirigés contre des décisions 
individuelles et concrètes prises en application de celle-ci. 
Le jugement attaqué est ainsi conforme au droit. 
7. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge solidaire des 
recourantes (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 


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déclare recevable le recours interjeté le 25 septembre 2024 par A______ SA, B______ 
SA, C______SA et D______ SA contre le jugement du Tribunal administratif de 
première instance du 22 août 2024 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge solidaire de A______ SA, B______ SA, 
C______SA et D______ SA ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 30 jours qui suivent sa 
notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme 
moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Fanny ROULET-TRIBOLET, avocate des recourantes, 
à la Ville de Genève, service de l’espace public ainsi qu’au Tribunal administratif de 
première instance. 
Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Eleanor 
McGREGOR juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. SCHEFFRE 
 
 
le président siégeant : 
 
 
P. CHENAUX 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
la greffière :