ge_gerichte · ATA/93/2023 · 2023-01-31 · fr

Résumé:
 Rejet d’un recours contre l’adoption d’un plan directeur et son règlement d’une zone de développement industriel et artisanal. Examen du caractère essentiel ou non des modifications du projet de plan ayant été faites entre la mise à l’enquête publique et la seconde opposition. Examen de l’atteinte aux droits de la propriété de la recourante.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1863/2022-AMENAG 
ATA/93/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 31 janvier 2023 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ & CIE SA 
représentée par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


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A/1863/2022 
EN FAIT 
1) 
 
A______ & Cie SA (ci-après : A______) est titulaire de deux droits 
distincts et permanents portant sur les parcelles nos 2'851 et 2'852, plan 1______ 
de la commune de B______, de respectivement 3'213 m2 et 6'609 m2, propriétés 
de l’État de Genève, sises à l’adresse ______, rue C______ dans le périmètre du 
grand projet D______ (D______). Elle y exploite depuis 1966 un marché de gros 
sous l’enseigne E______. 
2) 
a. 
A______ est propriétaire des parcelles nos 901 de 1'411 m2, 902 de 2'953 m2, 
905 de 2'234 m2, 906 de 1'011 m2, 908 de 4'669 m2 et 3’679 de 1'014 m2, plan 
2______ de la commune de F______. 
 
 
Ces parcelles sont sises dans le périmètre du plan directeur de la zone de 
développement industriel et artisanal « G______ » n° 3______. Ce plan couvre 
une superficie de treize hectares située entre la route H______, le chemin I______ 
et délimitée à l’est par le chemin P______, sur le territoire de la commune de 
F______. Ce plan résulte de la scission du périmètre du projet de plan directeur de 
zone de développement industriel et artisanal (PDZIA) J______, situé entre la 
route H______ et la route K______, sur le territoire des communes de F______ et 
L______. La scission a été opérée le 15 septembre 2017 et résulte de la procédure 
d’opposition au PDZIA M______ qui s’est déroulée du 27 mai au 27 juin 2016 et 
qui a donné lieu à des oppositions portant sur la partie nord du périmètre du 
projet. La scission a été opérée au niveau du chemin I______ et des voies CFF, 
créant deux projets de PDZIA distincts : N______ et G______. 
 
b. 
Le projet de PDZIA no 4______ N______ a été adopté le 17 janvier 2018. 
Un recours déposé à l’encontre du plan auprès de la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) par une propriétaire de 
parcelles voisines du périmètre concerné a été rejeté (ATA/1051/2018 du 9 
octobre 2018). 
 
c. 
Depuis le 1er mars 2018, le projet de plan directeur de la G______ sous le no 
5______ a été repris en collaboration avec la commune de F______, seule 
concernée. 
3) 
 
Le 18 avril 2019, le Conseil administratif de F______ a préavisé 
défavorablement le plan, relevant qu’il s’opposerait à l’implantation du marché 
E______ dans un secteur si bien desservi par les transports en commun et déjà 
congestionné par le trafic individuel motorisé. 
4) 
 
Le 25 mars 2020, le Conseil d’État a indiqué au mandataire de A______ que 
le groupe de travail ad hoc qui avait été constitué pour le dossier concernant la 


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relocalisation du marché E______ sur deux sites, l’un toujours dans le secteur du 
D______ et le second, rive droite dans la M______, avait élaboré un projet de 
convention. Toutefois, en novembre 2016, il était apparu que les différences de 
temporalité entre la relocalisation de l’enseigne E______ à l’intérieur du 
périmètre D______ et la création d’un nouveau magasin E______ sur la rive 
droite, couplée à des incertitudes sur d’autres aspects (maîtrise foncière, 
relocalisation de propriétaires sur le site identifié à F______, conditions de 
mobilité à l’intérieur du D______, etc.) rendaient la mise au point d’une 
convention de principe particulièrement difficile. Dès lors le projet d’établir une 
telle convention qui couvrirait conjointement le projet sur la rive droite et celui 
sur la rive gauche avait été abandonné au profit d’un traitement séparé des projets. 
Concernant E______ dans le PDZIA M______, l’État avait décidé de repartir de 
la version initiale du plan de 2016 qui avait obtenu l’aval de ses services et de la 
commune de F______ et invitait E______ à inscrire son développement en tenant 
compte des objectifs fixés dans ce document. Le plan directeur ferait ainsi l’objet 
d’une nouvelle procédure d’opposition. 
5) 
 
Une nouvelle version du projet de PDZIA G______ a été établie, reprenant 
celle préavisée favorablement par la commune de F______ le 15 mars 2016 avec 
quelques adaptations, le Conseil administratif de F______ a indiqué le 20 octobre 
2021 que le projet respectait l’esprit de celui qui avait été préavisé favorablement 
par la commune le 15 mars 2016. 
6) 
 
Par courrier du 8 novembre 2021, l’office de l’urbanisme a informé les 
opposants et la commune de F______ des modifications apportées et de la 
prochaine ouverture d’une nouvelle procédure d’opposition, annulant et 
remplaçant la précédente. 
 
7) 
 
La procédure d’opposition s’est déroulée du 15 novembre au 14 décembre 
2021. 
 
a. 
A______ s’est opposée au projet de PDZIA G______, invoquant 
notamment le respect des engagements pris par l’État et la fondation pour les 
terrains industriels de Genève (ci-après : FTI) envers elle dans une « convention 
de principe » concrétisant les principes de la planification directrice. 
 
b. 
Lors de l’instruction de l’opposition, le département du territoire (ci-après : 
le département) a fixé un délai à A______ pour produire la convention de 
principe. Dans un délai prolongé, A______ a produit le 28 février 2022 un projet 
de convention non signée et a sollicité le versement au dossier d’un certain 
nombre de documents, relatifs en particulier au grand projet O______ et aux 
versions successives de la convention de principe. 
8) 
a. 
Par arrêté du 4 mai 2022, le Conseil d’État a adopté le plan directeur en trois 
volets et son règlement de la zone de développement industriel et artisanal 


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J______, partie nord (G______) n° 3______, situé entre la route H______, le 
chemin I______ et délimité à l’est par le chemin P______, sur le territoire de la 
commune de F______. Le plan directeur était constitué des volets 
« aménagement », « cessions foncières » et « canalisations ». 
 
 
Le règlement G______ retenait comme objectif général et comme moyens 
mis en œuvre que l’État de Genève, la FTI ainsi que la commune de F______ 
développeraient les conditions-cadre pour la réalisation d’un écoParc industriel 
J______ présentant une haute qualité d’aménagement (insertion urbaine et 
paysagère, performance économique et environnementale). Tous les terrains 
étaient affectés à des activités industrielles, artisanales ou assimilées et 
l’implantation de services de proximité à destination des usagers de la zone 
pouvait être admise à certaines conditions et à certains endroits précisés (art. 4 al. 
2 
du 
règlement 
G______). Les activités pouvant être autorisées dans la zone dite 
« I______ », dans laquelle des activités commerciales et/ou administratives 
pouvaient être autorisées à titre accessoire, devaient par principe tirer profit de la 
proximité de la gare de F______ (art. 4 al. 7 du règlement G______). 
 
 
Le plan prévoyait cinq aires de localisation des constructions dans différents 
secteurs de densification dont l’indice d’utilisation du sol (ci-après : IUS) 
minimum variait entre 0,4 (secteurs A) et 1 (secteurs C). Dans les secteurs C, un 
indice d’occupation du sol (ci-après : IOS) de 0,7 était prévu. Le long des voies 
CFF, une surface en sol naturel et une voie mixte piétons et cycles étaient à 
réaliser. Cette voie mixte serait reliée à la nouvelle desserte industrielle 3 par une 
servitude de passage public à pied et à vélo qui traversait le périmètre. La nouvelle 
desserte industrielle 3 permettrait de raccorder celle déjà existante sur le chemin 
de 
I______ à la route H______ au nord et au chemin P______ à l’est. Un espace 
public et des services de proximité pour les usagers de la zone étaient projetés à 
l’est, en lien avec la gare de F______. Plusieurs périmètres inconstructibles, sans 
places de travail permanentes et de consultations étaient prévues de part et d’autre 
du gazoduc traversant le site. À l’intérieur du secteur A sis le long de la route 
H______, un sous-périmètre provisoirement inconstructible était prévu. 
 
 
L’arrêté était déclaré exécutoire nonobstant recours, les procédures 
administratives relatives aux demandes d’autorisation de construire pouvaient 
suivre leur cours, l’exécution des travaux tendant à la réalisation des ouvrages et 
bâtiments étant toutefois interdite jusqu’à droit connu. 
 
b. 
Par arrêté du même jour, le Conseil d’État a rejeté l’opposition au plan et au 
règlement formée le 14 décembre 2021 par A______. 
9) 
 
Par acte remis à la poste le 7 juin 2022, complété le 12 juillet 2022, 
A______ a formé recours auprès de la chambre administrative contre les arrêtés 


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du 4 mai 2022, concluant à leur annulation et au renvoi de la procédure au Conseil 
d’État pour modification du projet, notamment pour être compatible avec 
l’implantation d’un marché E______ dans le secteur C du plan. 
 
 
Préalablement, A______ a conclu à ce que la direction du D______, la FTI 
et l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) 
versent au dossier avec les explications adéquates, tout document traitant de la 
délocalisation du marché E______ en lien avec la réalisation du D______, 
l’implantation du marché E______ dans la M______, en particulier l’intégralité 
des procès-verbaux du comité de pilotage du grand projet de zones industrielles 
H______, Q______ et F______ (O______), toutes les versions successives de la 
convention de principe et les éléments ayant conduit à la décision de ne pas 
exercer de droit de préemption lors de l’acquisition des parcelles de F______. Elle 
sollicitait l’audition en qualité de témoins de l’administrateur de R______ SA, son 
mandataire en charge depuis une dizaine d’années de négociations relatives à la 
délocalisation du marché E______ du D______, l’ancien directeur de la FTI, 
l’attaché de direction à la direction D______, le chef de projet à la direction 
D______, le chef de projet à l’office de l’urbanisme en charge de la région Rhône 
Ouest et le conseiller administratif de F______ en charge de l’aménagement du 
territoire. Elle sollicitait également l’audition de M. S______ et un transport sur 
place notamment en présence d’un représentant de l’office cantonal de 
l’agriculture et de la nature (ci-après : OCAN). Le Conseil d’État avait refusé 
d’exécuter les mesures d’instructions demandées dans l’opposition, consacrant 
ainsi une violation de son droit d’être entendue. 
 
 
Le Conseil d’État avait constaté les faits de façon inexacte ou incomplète au 
regard du contexte plus global, des enjeux du plan G______ et des évolutions du 
projet. 
 
 
Le plan était contraire à l’accord intervenu entre A______, le Conseil d’État 
et la FTI en vue de l’implantation d’un marché E______ dans la G______, projet 
en vue duquel elle avait acquis plusieurs parcelles. 
 
 
Le principe de la participation de la population à l’aménagement du 
territoire était violé au regard des six ans et demi écoulés entre l’enquête publique 
et l’adoption du plan. Au vu des modifications intervenues entre le plan de 2016 
et le plan G______ qui étaient essentielles et substantielles, un réexamen par le 
biais d’une nouvelle enquête publique était nécessaire. 
 
 
Le contenu du plan litigieux consacrait la violation de plusieurs principes 
juridiques, notamment la garantie de la propriété et le principe de la 
proportionnalité, le devoir de prévoir un caractère rationnel à l’aménagement et 
l’occupation ainsi que les principes régissant l’aménagement du territoire, fixés à 
l’art. 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - 
RS 700). Ces violations résultaient notamment du tracé retenu pour la création de 


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la desserte industrielle 3 et pour la servitude de passage à pied et à vélo ainsi que 
des trois arbres à conserver sur les parcelles nos 909 et 892, impliquant la 
diminution de la capacité constructive des terrains qui constituait une atteinte 
disproportionnée à la garantie de la propriété. 
 
 
En raison des carences de son contenu, le plan était contraire au principe de 
la planification. Il ne réglait pas les grands enjeux du secteur en se contentant 
d’une approche beaucoup trop générale. Il y avait un renvoi au stade des 
autorisations de construire d’éléments qui devaient être arrêtés au moment de la 
planification. 
 
 
Les secteurs C du plan, dans lesquels étaient sises ses parcelles, consacraient 
une violation du principe selon lequel les zones de développement d’activités 
mixtes devaient comporter au minimum 60 % des surfaces brutes de plancher 
(ci-après : SBP) dévolues à des activités du secteur secondaire. 
10) 
Le 20 juin 2022, le Conseil d’État a conclu au rejet de la demande de 
restitution de l’effet suspensif. 
11) 
Le 20 juillet 2022, le Conseil d’État a déposé des observations, concluant au 
rejet du recours. 
 
 
Il reprenait en détail l’historique de l’adoption du plan litigieux puis 
répondait point par point aux griefs de la recourante. 
 
 
Une partie du plan litigieux était incorporée dans une zone de 
développement industriel et artisanal assortie d’une mention spéciale indiquant 
que celle-ci était également destinée, à titre accessoire, à des activité 
commerciales et/ou administratives, selon le plan n° 6______ visé à l’art. 1 de la 
loi 7______, adoptée par le Grand Conseil le 11 mai 2012, modifiant les limites 
de zones sur le territoire de la commune de F______ au lieu-dit « I______ ». Lors 
de l’adoption de cette loi 7______, la commune de F______ avait formé 
opposition. La commune de F______ était opposée à l’emploi des termes « à titre 
accessoire » dans l’intitulé de la zone en ce qui concernait les activités 
commerciales et/ou administratives, son souhait étant de faciliter dans le secteur 
l’implantation d’entreprises à haute valeur ajoutée avec une forte densité 
d’emplois tertiaires, compte tenu de la proximité des axes de transports publics et 
comme prévu par son plan directeur. Trois autres oppositions avaient été déposées 
dont les conclusions allaient dans le même sens de diminuer la densité afin de 
destiner cette zone à des activités de type tertiaire à forte valeur ajoutée. La loi 
avait finalement été adoptée et les oppositions rejetées. 
 
 
La chambre administrative ne pouvait pas examiner l’opportunité du plan 
mais uniquement sa légalité. Le plan était conforme au plan directeur cantonal 
(ci-après : PDCant). Un propriétaire n’avait aucun droit à ce que l’adoption d’un 


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plan d’affectation du sol spécial soit rigoureusement conforme à ses souhaits. Il 
n’y avait aucun engagement pris par l’État de Genève et aucune convention 
n’avait été établie. Aucune garantie ou promesse ferme et concrète quant à l’issue 
favorable de l’implantation du marché de gros dans le périmètre concerné n’avait 
été donnée, ce qui n’aurait d’ailleurs pas été possible sur le plan juridique. 
L’ouverture d’une nouvelle enquête publique n’était nécessaire que dans les cas 
de changement fondamental des caractéristiques du plan, sinon, une seconde 
procédure d’opposition suffisait. Les différentes adaptations faites les 1er avril 
2020, 29 juin 2020 et 22 février 2021 étaient ensuite examinées en détail. 
L’atteinte à la garantie de la propriété n’était pas disproportionnée et les différents 
principes d’aménagement invoqués n’avaient pas été violés. 
12) 
Par décision du 12 août 2022, la chambre administrative a rejeté la requête 
de restitution de l’effet suspensif (ATA/799/2022). 
13) 
Le 20 octobre 2022, A______ a répliqué. 
 
 
Les instruments d’aménagement du territoire ne pouvaient pas être utilisés 
pour entraver les projets d’un propriétaire privé. 
 
 
Il y avait un intérêt public reconnu à ne pas adopter cette version du plan 
incompatible avec l’implantation du marché E______ relevant tant de 
l’importance d’une délocalisation du D______ pour réaliser des logements que du 
maintien d’un acteur important du secteur de la restauration et de l’alimentation 
compte tenu des contraintes territoriales à l’échelle cantonale. Ces intérêts avaient 
été considérés comme majeurs et prépondérants par la FTI et l’office de 
l’urbanisme jusqu’au moment où, pour des raisons politiques, à savoir le fait que 
la compétence de lever l’opposition de la commune de F______ relevait du Grand 
Conseil, 
le 
PDZIA G______ finalement approuvé avait été déterminé de manière à entraver 
expressément son projet. 
 
 
Le plan litigieux violait le principe de la proportionnalité puisque l’intérêt 
politique à satisfaire la commune de F______ s’inscrivait en opposition à des 
intérêts majeurs concordants de nature publique et privée de relocalisation du 
marché E______ dans le périmètre. 
 
 
Indépendamment de l’implantation du marché E______, le plan devait 
permettre d’atteindre les objectifs de densification et de relocalisation des 
entreprises du D______ prévus dans le PDCant. Or, plusieurs éléments déjà listés 
empêchaient de maximiser le potentiel de construction et la densification de la 
G______ et endiguant la relocalisation optimale des entreprises sises dans le 
secteur D______. 


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Les mesures d’instruction requises permettraient de délimiter les intérêts 
privés et publics en jeu. 
 
 
La chambre administrative devait examiner librement notamment si une 
mesure pouvait être qualifiée d’inopportune. L’art. 33 al. 2 let. b LAT était une 
disposition légale spéciale imposant à la juridiction en cause d’étendre son 
contrôle à l’opportunité. 
 
 
La temporalité de la procédure d’adoption d’un plan directeur et l’effectivité 
de la participation de la population à l’aménagement du territoire n’avaient pas été 
respectées. Les modifications intervenues étaient essentielles, s’agissant de la 
largeur de la desserte industrielle, de la localisation de la servitude de passage 
public à pied et à vélo, de la végétalisation des toitures, des arbres à conserver, de 
l’IOS maximum et de la scission du PDZIA M______. Le département s’était 
attardé longuement sur le bien-fondé des modifications mais non sur leur 
importance. L’ensemble des modifications devait être considéré comme 
engendrant une modification essentielle sous l’angle de la globalité du projet. 
14) 
Le 24 octobre 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 5 al. 3 de la loi générale sur les zones de développement 
industriel ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 - LZIAM - L 1 45 ; art. 6 al. 
12 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 - LGZD - 
L 1 35 ; art. 35 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La recourante sollicite des mesures d’instruction, soit la production de 
documents et l’audition de témoins et fait grief à l’autorité intimée de n’avoir pas 
exécuté les mesures demandées dans son opposition, violant ainsi son droit d’être 
entendue. 
 
a. 
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu 
comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et 
d'obtenir qu'il y soit donné suite (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 
2b). Ce droit n'empêche pas le juge de renoncer à l'administration de certaines 
preuves et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, s'il acquiert 
la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à 


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établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 
consid. 4.3.2). En outre, il n'implique pas le droit à une audition orale ni à 
l’audition de témoins (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). 
 
b. 
En l’espèce, les pièces requises et les témoignages demandés ne sont pas 
susceptibles de modifier la solution donnée au litige. En effet, s’agissant de 
documents et d’auditions en lien avec les discussions concernant l’ouverture d’un 
marché E______ sur les parcelles appartenant à la recourante et son déplacement 
à l’intérieur du D______, ils ne sont pas nécessaires à l’examen d’éventuels 
engagements qui lieraient l’État de Genève dans le sens allégué par la recourante, 
comme cela ressort des considérants qui suivent. Quant au transport sur place 
requis, il vise, aux dires de la recourante, à déterminer l’importance biologique 
des arbres maintenus compte tenu de leur impact sur le potentiel constructif. Or, 
comme cela sera vu plus bas, une telle mesure ne s’avère pas nécessaire pour 
trancher le litige sur ce point, le dossier contenant les éléments pertinents 
nécessaires pour statuer en toute connaissance de cause sur les griefs invoqués par 
la recourante. 
 
 
En conséquence, il ne sera pas donné suite aux demandes d’actes 
d’instruction, la recourante n’ayant par ailleurs pas droit à une audition orale 
(art. 41 LPA). 
 
c. 
Contrairement à ce que soutient la recourante, elle n’a pas sollicité de 
mesures d’instruction dans son opposition. Ce n’est qu’en réponse à la demande 
faite par le département de produire une pièce dont elle se prévalait dans son 
opposition, qu’elle a sollicité la production de documents ce qu’elle a ensuite 
également requis dans son recours. 
 
 
Quoiqu’il en soit, dans ces circonstances et pour les mêmes motifs, il faut 
constater que l’autorité intimée n’a pas violé le droit d’être entendu de la 
recourante en ne donnant pas suite à ses demandes. 
3) 
 
Le recours contre le PDZIA litigieux peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constations inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA et 35 al. 5 LaLAT). 
 
 
En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour 
apprécier l’opportunité de ces plans, qui est examinée au stade de la procédure 
d’opposition, les choix liés à la planification du sol étant essentiellement 
politiques et relevaient de l’opportunité. (art. 61 al. 2 LPA, art. 5 LZIAM, 6 al. 9 
LGZD et 35 al. 5 LaLAT). La loi confère aux autorités de planification un très 
grand pouvoir d’appréciation, qui n’est soumis au contrôle juridictionnel qu’en 
tant qu’il consacre une violation du droit. Aux termes de l'art. 33 al. 2 LAT, le 
droit cantonal doit prévoir au moins une voie de recours contre les plans 
d’affectation. Parmi les autorités chargées de cette tâche, l'une d'elles au moins 


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doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce libre 
examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de 
l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_447/2009 du 11 mars 2010 consid. 2.1). L'autorité de recours 
au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT ne doit pas nécessairement être une autorité de 
juridiction administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours 
stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par 
exemple un gouvernement cantonal, peut également satisfaire aux exigences du 
droit fédéral (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_447/2009 précité consid. 2.1). 
 
 
La chambre de céans n’étant ainsi pas habilitée à examiner l’opportunité des 
mesures d’aménagement dont elle a à connaître sur recours (art. 61 al. 2 LPA et 
35 LaLAT ; ATA/391/2022 du 12 avril 2022 consid. 4). 
4) 
 
La recourante soutient que le plan est contraire à l’accord intervenu avec le 
Conseil d’État et la FTI. Son adoption violerait le principe de la bonne foi. 
 
a. 
Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux 
art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’une et l’autre se comportent réciproquement de 
manière loyale (arrêt du Tribunal fédéral 6B_266/2020 du 27 mai 2020 ; 
Jacques DUBEY, Droits fondamentaux, vol. 2, 2018, p. 642 n. 3454). En 
particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper 
l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une 
incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_227/2015 du 31 mai 2016 consid. 7 ; Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, p. 203 n. 568). 
 
 
Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime 
qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite 
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_104/2019 du 21 avril 2020 consid. 4.1 ; Luc GONIN, Droit constitutionnel 
suisse, 2021, p. 624 n. 2023). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une 
décision erronée de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que 
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes 
déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses 
compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les 
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation 
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 
consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 4.1 ; 
Jacques DUBEY, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire 


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romand de la Constitution fédérale, Préambule - art. 80 Cst., 2021, p. 381 ss ad 
art. 9 Cst). 
 
b. 
Les simples changements d’option dans le traitement des dossiers 
d’aménagement qui font notamment suite à des changements de législature, 
relèvent de l’opportunité et ne violent pas le principe de la bonne foi au sens de 
l’art. 9 Cst. En outre, le principe de la bonne foi n’est en principe pas applicable 
dans le domaine de la planification territoriale, qui concerne un nombre 
indéterminé de personnes, auxquelles les intérêts de quelques-uns ne sauraient être 
opposés (ATA/1262/2018 du 27 novembre 2018 consid. 5b ; ATA/554/2015 du 2 
juin 2015 consid. 9). 
 
c. 
En l’espèce, pour fonder son argumentation, la recourante produit un projet 
de convention non signé visant à la relocalisation du marché E______ sur deux 
sites, l’un rive gauche, toujours dans le périmètre du D______ et l’autre sur la rive 
droite dans la partie est du PDZIA G______ litigieux. C’est sur cette base que la 
recourante affirme avoir acquis les terrains représentant une superficie supérieure 
à 13'000 m2, sans exercice du droit de préemption par le Conseil d’État, et aurait 
pour ce faire, dépensé plus de CHF 22'000'000.-. 
 
 
L’autorité intimée admet que des discussions ont eu lieu avec la recourante 
afin de trouver une solution pour la relocalisation du commerce qu’elle exploite, 
notamment dans le périmètre de la M______. Ces discussions n’ont toutefois pas 
abouti et n’ont pas débouché sur la signature d’un quelconque document 
déployant des effets juridiques. Le projet a été abandonné, ce qui a été 
expressément mentionné à la recourante dans un courrier du 25 mars 2020. 
 
 
En conséquence, il n’est pas possible de considérer qu’un engagement ait 
été pris sur cette question par l’autorité intimée. 
 
 
 
En outre, la chambre de céans a déjà jugé qu’aucune violation du principe 
de la bonne foi ou du principe de la confiance ne pouvait être retenu dans le cas de 
l’adoption d’une modification d’un plan localisé de quartier dans le périmètre 
duquel le recourant s’était vu attribuer un droit de superficie (ATA/1263/2018 du 
27 novembre 2018 consid. 5c). A fortiori, cela ne saurait être le cas lorsqu’il s’agit 
de la modification d’un projet de plan uniquement, en l’absence de tout 
engagement contraignant, comme en l’espèce. 
 
 
Finalement, la recourante ne pouvait qu’être consciente de ce fait puisque le 
projet de convention lui-même prévoyait qu’elle supporte intégralement le risque 
d’échec du projet d’étude et de construction sur le site 1 (prévu dans la M______), 
à l’entière décharge de l’État et de la FTI (chiffre 7 de l’étape 1 du projet de 
convention produit). 
 
 
Le grief doit donc être écarté. 


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5) 
 
La recourante estime que le principe de la participation de la population à 
l’aménagement du territoire a été violé, car le plan modifié aurait dû être soumis à 
une nouvelle enquête publique en raison des modifications apportées et de la 
durée prise pour l’adoption du plan. La recourante invoque également la durée 
prise par la procédure, les six ans entre la mise à l’enquête publique et la première 
procédure d’opposition intervenue en 2016 ainsi que l’adoption du PDZIA 
G______ le 4 mai 2022. 
 
a. 
Aux termes de la LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire 
renseignent la population sur les plans dont la LAT prévoit l’établissement, sur les 
objectifs qu’ils visent et sur le déroulement de la procédure. Elles veillent 
également à ce que la population puisse participer de manière adéquate à 
l’établissement des plans (art. 4 al. 1 et 2 LAT). Les plans d’affectation sont mis à 
l’enquête publique (art. 33 al. 1 LAT). Il appartient aux cantons de régler la 
compétence et la procédure d’adoption et de recours, notamment s’agissant des 
plans d’affectation su sol (art. 25 al. 1 LAT). 
 
 
Le projet de PDZIA est soumis à une enquête publique d’au moins trente 
jours (art. 6 al. 1 et 2 LGZD applicable par renvoi de l’art. 5 al. 3 LZIAM), 
pendant laquelle chacun peut adresser au département ses observations (art. 6 al. 3 
LGZD). Ces dernières sont ensuite transmises à la commune, qui communique 
son préavis sur le projet de plan (art. 6 al. 4 et 5 LGZD). À l’issue du délai 
référendaire, le projet est soumis à la procédure d’opposition (art. 6 al. 8 et 9 
LGZD), au terme de laquelle le Conseil d’État statue sur les oppositions, le cas 
échéant modifie le projet et adopte ensuite le plan (art. 6 al. 10 LGZD). Dans 
l’hypothèse où une commune a formé une opposition au projet et que le Conseil 
d’État entend la rejeter, il en saisit préalablement le Grand Conseil qui statue sur 
celle-ci, sous forme de résolution. Si l’opposition est acceptée, le Conseil d’État 
doit modifier le plan en conséquence (art. 6 al. 11 LGZD). La chambre de céans a 
déjà jugé que cette procédure assurait une large participation de la population et 
était conforme aux exigences de la LAT (ATA/441/2006 du 31 août 2006 consid. 
5b ; ATA/25/2005 du 18 janvier 2005 consid. 8). 
 
b. 
L’art. 6 LGZD qui permet d’apporter des modifications non essentielles à 
un projet de plan après l’enquête publique sans devoir recommencer une nouvelle 
procédure ne fixe aucun délai pour ce faire. Le Tribunal fédéral a confirmé cela en 
retenant qu’une période de près de dix ans écoulée entre la dernière mise à 
l’enquête publique et l’approbation d’un plan ne saurait à celle seule fonder une 
obligation de soumettre le plan d’affectation à une nouvelle enquête publique 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_229/2009 du 15 octobre 2010 consid. 2.2). 
 
c. 
L’art. 6 al. 7 LGZD prévoit que seules les modifications essentielles du 
projet de plan localisé de quartier (ci-après : PLQ), soit celles qui ont pour 
conséquence un changement fondamental de ses caractéristiques, nécessitent 
l’engagement d’une nouvelle procédure. En cas de modification du plan 


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d’affectation intervenant au moment de la procédure d’opposition, l’art. 6 al. 10 
LGZD prévoit que le Conseil d’État examine préalablement s’il y a lieu de rouvrir 
tout ou partie de la procédure ; si les modifications sont essentielles, l’al. 7 étant 
applicable. 
 
 
Il ressort du texte de ces dispositions que seules des modifications 
essentielles nécessitent, au vu du législateur, le réouverture d’une procédure 
incluant une enquête publique. La jurisprudence a déjà pu préciser qu’il fallait 
apprécier les conditions de cette disposition d’un point de vue objectif au regard 
du projet dans sa globalité, sans s’arrêter au point de vue du recourant. Ainsi, le 
nombre de parcelles concernées (trois ou cinq, au lieu de quatre), la superficie du 
périmètre concerné (7'373 m2 au lieu de 7'400 m2), l’ampleur des élagages, le 
nombre de places de stationnement (cent soixante-cinq au lieu de cent quarante-
huit), la surface brute de plancher (13'370 m2 au lieu de 13'400 m2) et le nombre 
d’immeubles d’habitation (quatre au lieu de trois) ainsi que l’IUS (1,78 au lieu de 
1,86) ne pouvaient être considérés comme des modifications essentielles d’un 
PLQ. Les modifications constatées, même à les supposer concrètes et non 
seulement, comme dans l’espèce jugées, purement sémantiques car relevant d’une 
description inexacte dans l’exposé des motifs, ne pourraient atteindre le seuil 
commandant l’engagement d’une nouvelle procédure. De fait, les informalités 
relevées demeuraient mineures et ne remettaient à aucun moment au second plan 
la description initiale - et demeurée identique - du PLQ, à savoir l’édification de 
trois bâtiments permettant la création d’environ 13'400 m2 de surface brute de 
plancher destinée au logement (ATA/692/2015 du 30 juin 2015 consid. 5b). De 
même, le léger déplacement d’un bâtiment de manière à éviter une servitude, sans 
autre modification substantielle de l’ensemble du projet, était admissible. En 
optant pour une nouvelle procédure d’opposition et en informant les premiers 
opposants, le département avait fait usage de sa liberté d’appréciation de manière 
conforme au droit (ATA/816/2014 du 28 octobre 2014 consid. 4). En 2001, il 
avait déjà été jugé qu’il convenait de prendre en considération toutes les 
circonstances et les préavis collectés. En l’occurrence, il avait été jugé qu’une 
augmentation de 1,4 % de la surface était mineure (ATA/298/2001 du 8 mai 2001 
consid. 6 et les références citées). 
6) 
a. 
En l’espèce, les modifications du plan dont il convient d’examiner le 
caractère essentiel ou non, dénoncées par la recourante, portent sur la largeur de la 
desserte industrielle, la localisation de la servitude de passage public à pied et à 
vélo, la végétalisation des toitures, les arbres à conserver, l’IOS maximum du 
secteur de densification C et la scission Nord-Sud. 
 
b. 
La desserte industrielle 3 a vu sa largeur réduite sur les quarante premiers 
mètres de son extrémité est, empêchant ainsi le trafic bidirectionnel. L’accès au 
périmètre serait fait depuis la route H______ ou le chemin I______ et non depuis 
le chemin P______ qui connaît déjà des difficultés de circulation. Ce plan a été 


- 14/19 - 
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préavisé favorablement le 5 octobre 2021 par le service de l’environnement et des 
risques majeurs (ci-après : SERMA) après consultation de l’office cantonal des 
transports (ci-après : OCT). 
 
 
Rien ne permet de suivre la recourante et d’admettre que cette modification 
devrait être considérée comme essentielle. L’exclusion du trafic bidirectionnel sur 
un tronçon de la desserte, visant à soulager le trafic sur un chemin d’accès, outre 
qu’elle se justifie objectivement n’entrave pas l’accessibilité de ce secteur, comme 
le soutient la recourante, mais supprime uniquement une voie d’accès. 
 
 
Une servitude de passage public à pied et à vélo a été déplacée, son 
emplacement ayant perdu son fondement, soit celui de suivre le tracé de l’oléoduc 
dont le déplacement était envisagé. Ce tracé présentait deux inconvénients, soit 
d’entraver l’exploitation actuelle et l’utilisation future des terrains, et obligeait les 
piétons et les cyclistes à effectuer un « zig-zag ». La modification apportée, 
situant cette liaison entre les secteurs C et A, permettait une liaison directe en 
ayant un impact minime sur les parcelles de la recourante. 
 
 
Ce déplacement ne saurait être considéré comme essentiel, s’agissant 
d’améliorer le tracé d’une voie pour piétons et cyclistes dont la dimension est 
réduite et qui ne saurait entraîner une réduction substantielle des possibilités de 
construction dans la zone industrielle, comme l’affirme la recourante. 
 
 
Le plan litigieux fixe le taux de végétalisation des toitures plates à 80 %, 
alors que le premier plan le fixait à 35 %. 
 
 
Cette augmentation résulte d’une demande du SERMA dans son préavis du 
16 septembre 2021, favorable sous conditions et n’a à l’évidence rien d’essentiel. 
L’argument de la recourante, selon lequel cette augmentation rendrait plus 
difficile une production énergétique photovoltaïque optimale, outre qu’il est 
contredit par le Conseil d’État, n’est pas pertinente en l’espèce. 
 
 
La recourante met en cause le choix de arbres qui doivent être conservés. 
Sur ce point, le plan a réduit le nombre d’arbres à conserver mais n’a pas apporté 
de modification concernant les arbres sis à proximité des parcelles de la 
recourante, réduisant de façon minime les possibilités d’utilisation de celles-ci. La 
recourante n’avait pas contesté le choix des arbres dans l’autre version du plan. 
 
 
Cette réduction du nombre d’arbres à conserver ne peut en aucun cas être 
considérée comme une modification essentielle du plan litigieux 
et 
l’argumentation de la recourante tombe à faux puisqu’elle se prévaut uniquement 
d’une diminution des possibilités d’utilisation, lesquelles étaient pourtant 
identiques dans la première version du plan s’agissant de ses parcelles et ayant 
augmenté à l’échelle du plan. 


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S’agissant de l’augmentation de l’IOS du plan dans le secteur C, de 0,5 à 07, 
elle ne saurait être qualifiée d’essentielle et la chambre de céans peine à suivre 
l’argumentation de la recourante sur l’impact négatif que cette augmentation 
aurait sur les possibilités de réaliser un projet. 
 
 
Finalement, il n’est pas possible de suivre la recourante qui affirme que la 
scission du plan constituerait à elle seule une modification essentielle du plan 
initial, aucun impact de cette scission n’ayant d’ailleurs été relevé. 
 
c. 
Il appert ainsi qu’aucune modification essentielle n’a été apportée par la 
nouvelle version du projet de PDZIA G______ soumise à la seconde procédure 
d’opposition, par rapport à la version mise à l’enquête publique. Les griefs de la 
recourante à ce sujet sont infondés et doivent être écartés. 
7) 
a. 
La recourante allègue que le plan litigieux porterait une atteinte 
disproportionnée à son droit de propriété dans la mesure où le tracé de la desserte 
industrielle 3, l’emplacement de la servitude de passage public à pied et à vélo et 
les arbres à conserver entraveraient fortement l’utilisation future des terrains, 
l’empêchant de construire son commerce d’un seul tenant. 
 
b. 
Les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet 
d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, 
se justifier par un intérêt public suffisant et respecter le principe de la 
proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; ATF 129 I 337 consid. 4.1 et les arrêts 
cités). 
 
 
Ledit principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à 
produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des 
mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du 
but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et 
privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités). 
 
c. 
Le PDZI a pour but de fixer les conditions applicables à l’aménagement et 
l’occupation rationnelle des zones de développement industriel dévolues aux 
activités industrielles et artisanales, dites activités du secteur secondaire (art. 1 
al. 1 LZIAM). Pour ce faire, la loi prévoit qu’une autorisation de construire peut 
être délivrée en application des normes de la zone industrielle, dans les zones de 
développement industriel, sous condition de l’approbation préalable d’un plan 
directeur prévoyant notamment les éléments listés à l’art. 2 LZIAM et d’un 
règlement directeur fixant notamment les éléments prévus à l’art. 3 LZIAM. 
Parmi ces éléments indispensables figurent le réseau des voies de transport et de 
circulation internes de même que les voies d’accès à la zone (art. 2 al. 1 
let. a LZIAM), la destination particulières des différentes parties de la zone (art. 2 
al. 1 let. e LZIAM), les gabarits de construction (art. 2 al. 1 let. h LZIAM), la 


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fixation au besoin d’IUS, respectivement maximum, ces indices pouvant varier 
dans les différentes parties de la zone (art. 2 al. 1 let. l LZIAM). 
 
d. 
En l’espèce, le plan contesté repose manifestement sur une base légale, ce 
que ne conteste pas la recourante et poursuit un intérêt public correspondant au 
respect des objectifs d’aménagement, soit la mise à disposition de terrains en 
quantité suffisante au sein des zones artisanales, industrielles et d’activités mixtes. 
Ainsi, l’atteinte à la garantie de la propriété qui peut découler de la fixation des 
éléments requis pour atteindre le but d’aménagement, notamment par des choix 
quant au tracé des dessertes, des servitudes de passage public et la conservation 
des arbres, en fonction des caractéristiques du secteur et des spécificités de chaque 
parcelle, bâtie ou non, a été faite notamment sur la base des préavis rendus par le 
SERMA, service spécialisé en la matière, lequel a repris ceux de l’OCAN et de 
l’OCT. Il faut donc considérer que la planification litigieuse est apte à atteindre le 
but voulu. 
 
 
S’agissant de la proportionnalité, la recourante oppose son intérêt privé, soit 
celui d’utiliser la capacité constructive maximale de ses terrains, aux intérêts 
publics à l’élaboration du plan ainsi qu’un intérêt à implanter un marché de gros 
sur ses parcelles. À cet égard, elle ne peut être suivie lorsqu’elle estime qu’il y a 
un intérêt public à l’installation de son établissement dans le périmètre de la 
M______, permettant de libérer ainsi les parcelles occupées par le marché 
E______ dans le D______, puisqu’elle prévoit de construire un marché 
supplémentaire et qu’un autre projet de marché est également prévu dans le 
D______. 
 
 
En conséquence, il appert que l’atteinte aux droits de la recourante, qu’elle 
allègue et qui consisterait dans une diminution de la capacité constructive de ses 
terrains causée par une diminution de la largeur de la desserte industrielle 3, 
l’emplacement de la servitude de passage public et la conservation d’arbres qui ne 
sont pas situés sur ses terrains, n’est pas disproportionnée et le grief de violation 
de la garantie de la propriété sera écarté. 
8) 
 
La recourante invoque encore une violation de l’art. 1 al. 2 LZIAM, les 
secteurs C du plan ne prévoyant pas un minimum de 60 % de SBP dévolues à des 
activités du secteur secondaire mais 50 %. 
 
 
Ce grief tombe à faux dans la mesure où la disposition dont se prévaut la 
recourante est applicable dans les zones de développement d’activités mixtes et 
non les zones de développement industrielles et artisanales comme le sont les 
deux zones de développement industrielles et artisanales dont sont issus les 
périmètres couverts par le plan litigieux, soit celle visée à l’art. 1 de la loi 10'655 
adoptée le 24 septembre 2010 (zone industrielle J______) et l’autre par la loi 
7______ adoptée le 11 mai 2012 (zone industrielle I______) laquelle prévoit une 
affectation spécifique avec la mention d’activités commerciales et/administratives 


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qui ne peuvent s’implanter dans la zone concernée qu’à titre accessoire. La 
création d’une zone de développement d’activités mixte quant à elle nécessiterait 
une modification des limites de zone en application de la disposition transitoire 
(art. 20 al. 1 LZIAM) concernant les modifications apportées à l’ancienne loi sur 
les zones de développement industriel le 22 mars 2012 par la création des zones 
de développement d’activités mixtes. 
9) 
 
La recourante retient une violation des art. 2 et 3 LZIAM par une prétendue 
carence du contenu du plan. Celui-ci ne réglerait pas les grands enjeux du secteur 
se contentant d’une approche trop générale, rejetant au stade des autorisations de 
construire le traitement de certains éléments. De plus, il serait incohérent de 
prévoir la conservation de certains arbres au stade du plan. 
 
 
La recourante se méprend sur le contenu possible d’un PDZI, en l’assimilant 
à tort à celui d’un PLQ. En effet, le PDZI est un plan d’affectation spécial qui fixe 
l’image générale de l’urbanisation souhaitée et n’a pas pour but de régler tous les 
détails de construction. Ainsi, par exemple, s’agissant du détail du contenu des 
plans, la limitation des moyens qui peuvent être soulevés en cas de recours contre 
une autorisation de construire, prévue à l’art. 146 de la loi sur les constructions et 
les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) pour les autorisations 
délivrées dans le périmètre d’un PLQ en force, ne s’applique pas dans le cas d’un 
recours déposé contre une autorisation de construire délivrée dans le périmètre 
d’un PDZI. Cette distinction permet déjà d’écarter le grief soulevé. 
 
 
Quant au relevé des arbres majeurs à conserver qui figure dans le plan, il 
faut prendre en compte le fait que l’énumération de l’art. 2 al. 1 LZIAM, des 
éléments notamment prévus par les PDZI, n’est pas exhaustive. Ainsi, ce relevé, 
établi sur préavis de l’OCAN, n’est pas contraire au droit et ne peut être qualifié 
d’incohérent puisqu’il permet de connaître, à ce stade déjà, de façon 
approximative toutefois, les aires constructibles des parcelles concernées. 
 
 
En conséquence, les griefs de la recourante seront écartés. 
 
 
En tous points infondé, le recours doit être rejeté. 
10) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 7 juin 2022 par A______ & Cie SA contre les 
arrêtés du Conseil d’État du 4 mai 2022 rejetant son opposition et approuvant le plan et 
le règlement directeurs de la zone de développement industriel et artisanal J______, 
partie nord (G______) n° 3______ ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ & Cie SA ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat de la recourante, au 
Conseil d'État ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE). 
Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Lauber et 
McGregor, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
J. Balzli 
 
 
le présidente siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :