ge_gerichte · ATA/573/2022 · 2022-05-31 · fr

Résumé:
 Recours contre un arrêté du Conseil d’État désignant le vice-président du Conseil d’administration de l’AIG en remplacement de la présidente actuelle. Absence de base légale expresse régissant la révocation de la présidence du Conseil d’administration. Application des principes généraux de droit administratif régissant la révocation d’une décision entrée en force. Seules des décisions matérielles irrégulières peuvent, sous certaines conditions, être révoquées, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Recours admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/754/2022-FPUBL 
ATA/573/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 31 mai 2022 
 
 
 dans la cause 
 
 
Madame A______ 
représentée par Me Claudio Fedele, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


- 2/21 - 
A/754/2022 
EN FAIT 
1) 
 
L’Aéroport international de Genève (ci-après : AIG) est un établissement de 
droit public autonome jouissant de la personnalité juridique ayant pour but 
d’exploiter l’aéroport et ses installations. 
2) 
 
Par arrêté du 28 mai 2014, le Conseil d’État a désigné Madame A______ 
présidente du conseil d’administration (ci-après : CA) de l’AIG pour la période du 
1er janvier 2015 au 31 mai 2018. 
 
 
Par arrêté du 14 novembre 2018, le Conseil d’État a fixé la composition du 
CA de l’AIG pour la période du 1er décembre 2018 au 30 novembre 2023 (ch. 1) 
et désigné Mme A______ en qualité de présidente (ch. 2). Le Conseil d’État a, par 
arrêté du 6 février 2019, fixé la composition du CA pour la période allant jusqu’au 
30 novembre 2023 (ch. 1) et confirmé la désignation de Mme A______ en qualité 
de présidente (ch. 2). 
3) 
 
Par message téléphonique (SMS) du 30 janvier 2022, Monsieur B______, 
Conseiller 
d’État 
en 
charge 
du 
département 
C______ 
(ci-après : C______), a sollicité un entretien avec Mme A______. 
4) 
 
Cet entretien a eu lieu le 2 février 2022. 
 
 
Selon un rapport, non daté, rédigé par Mme A______, M. B______ l’aurait 
informée, lors de cet entretien, qu’entre eux, cela n’avait « jamais matché ». 
Plusieurs personnes lui avaient rapporté qu’elle avait émis des critiques à son 
égard. C’était à un « tel point qu’il n’arrivait pas à le croire ». C’était pour cette 
raison, qu’au fil du temps, sa confiance en elle s’était érodée. M. B______ lui 
avait également dit qu’il la trouvait « moins motivée », qu’elle n’avait plus le 
« feu sacré » et qu’elle était « assez en retrait » lors des dernières séances. Pour 
ces raisons, M. B______ lui avait demandé de démissionner. Il lui proposait une 
sortie « élégante » avec les remerciements du Conseil d’État et une 
communication positive pour mi-février, ou au plus tard fin février. 
Mme A______ lui avait alors demandé ce qui allait se passer si elle ne 
démissionnait pas, ce à quoi il avait répondu qu’elle devait écouter le message du 
Conseil d’État. Lorsque Mme A______ avait rétorqué qu’elle ne pensait pas avoir 
commis de faute grave, M. B______ avait admis qu’il aurait dû lui en parler 
depuis 2019. Enfin, Mme A______ avait indiqué qu’elle trouvait tout cela « brutal 
et cavalier » et qu’elle avait « besoin de réfléchir ». 
5) 
 
Par SMS du 10 février 2022, M. B______ a invité Mme A______ à bien 
vouloir « s’exécuter » en lui adressant un courrier d’ici au 16 février 2022, et cela 
« dans l’intérêt de l’institution ». 


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A/754/2022 
6) 
 
Par 
courriel 
du 
15 
février 
2022 
adressé 
à 
M. 
B______, 
Mme A______ a indiqué avoir pris le temps de la « vraie réflexion ». Elle exerçait 
la fonction de présidente depuis désormais plus de sept ans avec « probité et 
diligence ». Elle entendait ainsi poursuivre son mandat jusqu’à son terme, avec 
pour seul objectif de défendre les intérêts de l’AIG. Aucune des conditions de 
l’art. 23 al. 1 et 2 de la loi sur l’organisation des institutions de droit public du 
22 septembre 2017 (LOIDP - A 2 24) n’étaient réalisées. À cela s’ajoutait qu’en 
ces périodes difficiles, il n’était nul besoin de créer des turbulences 
supplémentaires. 
7) 
 
Par 
courriel 
du 
22 
février 
2022, 
Mme 
A______ 
a 
informé 
M. B______ de ce que le conseil de direction (ci-après : CD) avait « formellement 
manifesté » son soutien par un vote. Elle confirmait ainsi sa volonté de poursuivre 
son engagement en faveur de l’AIG jusqu’au terme de son mandat. Plusieurs 
éléments étaient ressortis de sa discussion avec le CD, à savoir qu’un départ de la 
présidente en cette période d’incertitude économique serait mal compris tant par le 
CA que par la direction générale et les collaborateurs de l’AIG, que le risque 
d’image pour l’institution n’était pas à minimiser, qu’un renouvellement de la 
présidence dans un processus de gouvernance adéquat méritait réflexion, ainsi 
qu’une planification non précipitée, et que la défense des intérêts de l’AIG avait 
été son objectif principal dans toutes les discussions ou négociations. Plusieurs 
réalisations à porter à son bilan durant ses plus de sept années de présidence 
méritaient d’être relevées, soit : 
- 
la mise en œuvre d’une organisation et de processus internes nécessaires à la 
bonne gestion d’une entreprise de cette taille, à la suite des différentes affaires 
vécues à l’AIG, comprenant la mise en place d’un service d’audit interne, 
d’une plateforme externe de lanceurs d’alerte, d’un règlement d’organisation 
et de gouvernance du CA, d’une directive de gestion des conflits d’intérêts ; 
- 
l’investissement dans le Comité de pilotage et le suivi de deux grands projets 
de l’AIG, à savoir l’Aile Est et le tri-bagages ; 
- 
la participation à la « Task Force » de crise afin de maintenir l’activité et 
éviter les dégâts collatéraux, notamment financiers ; 
- 
la présence et l’écoute de l’ensemble des collaborateurs de l’AIG. 
8) 
 
Par 
courriel 
du 
24 
février 
2022, 
M. 
B______ 
a 
informé 
Mme A______ de ce que le Conseil d’État envisageait de procéder à un 
changement de présidence de l’AIG. Le lien de confiance indispensable entre le 
président de l’AIG et le Conseil d’État, autorité de surveillance, singulièrement le 
magistrat en charge du département auquel était rattaché l’AIG, était 
« manifestement et irrémédiablement rompu ». Par ailleurs, contrairement à ses 
dires, aucun vote n’avait eu lieu au sein du CD. Mme A______ avait du reste fait 


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en sorte que le CD se retrouve sans le représentant du Conseil d’État au CA alors 
que ce dernier avait dûment participé à la séance, mais l’avait quittée puisqu’elle 
était censée être terminée. Cela étant, il avait pris bonne note de sa volonté de 
poursuivre son engagement en faveur de l’aéroport. Ainsi, seul un changement de 
présidence était envisagé, et non une révocation du CA. Mme A______ était 
invitée à lui communiquer sa position d’ici au 28 février 2022. 
9) 
 
Par 
courriel 
du 
28 
février 
2022, 
Mme 
A______ 
a 
informé 
M. B______ de ce qu’un changement de présidence serait préjudiciable pour 
l’institution. L’AIG n’était pas sorti des difficultés liées à la crise sanitaire. Elle 
confirmait son investissement dans sa charge de présidente, ainsi que sa ferme 
détermination à défendre les intérêts de l’aéroport jusqu’à la fin de son mandat. 
Elle avait toujours accompli sa tâche avec la plus grande diligence et il n’y avait 
aucun juste motif pour la révoquer dans sa fonction de présidente, ou de membre 
du CA. Les membres du CD avaient « clairement et presque unanimement (une 
abstention) » exprimé leur soutien à sa démarche. M. B______ pouvait compter 
sur sa pleine et entière collaboration ainsi que l’engagement de son conseil. 
10) 
Par courrier du 2 mars 2022, le Conseil d’État a informé Mme A______ 
avoir pris la décision de procéder à un changement de présidence du CA de l’AIG. 
Il était dans l’intérêt public que ce lien soit fondé sur un rapport de confiance 
solide, étant rappelé que les institutions de droit public étaient placées sous la 
surveillance du Conseil d’État. Or, par sa posture, l’indispensable lien de 
confiance avait été irrémédiablement rompu entre elle et le magistrat chargé du 
DI. 
11) 
Par arrêté du même jour, déclaré exécutoire nonobstant recours et publié 
dans la feuille d’avis officielle (ci-après : FAO) du 10 mars 2022, le Conseil 
d’État a désigné Monsieur D______ président du CA de l’AIG, en remplacement 
de Mme A______. 
12) 
Par acte du 8 mars 2022, Mme A______ a interjeté recours devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre cet arrêté, concluant à son annulation et à ce qu’il soit 
constaté qu’elle était présidente de l’AIG jusqu’au 30 novembre 2023. À titre 
préalable, elle a requis la restitution de l’effet suspensif. 
 
 
L’arrêté attaqué modifiait « profondément » sa situation juridique, ce qui 
avait une influence sur ses droits généraux, mais également sur sa rémunération, 
qui passait d’un montant annuel de CHF 120'000.- à CHF 5'000.-. Il s’agissait dès 
lors d’une décision formatrice susceptible de recours. 
 
 
La décision querellée violait son droit d’être entendue, dès lors qu’elle était 
insuffisamment motivée. La seule mention d’une rupture du lien de confiance 


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dans le courrier d’accompagnement ne lui permettait pas de saisir les reproches 
qui lui étaient faits. 
 
 
Au vu de l’autonomie qui devait être accordée à l’AIG en sa qualité 
d’établissement public autonome, le Conseil d’État ne pouvait changer, soit 
révoquer, le président qu’en présence de justes motifs. Les interprétations littérale, 
systématique et téléologique de l’art. 47 LOIDP imposaient cette approche. Une 
révocation n’était possible qu’en cas de violation des « devoirs de service ». Or, le 
Conseil d’État s’était limité à mentionner un lien de confiance, ce qui ne 
correspondait pas à une violation de ses devoirs de service. L’arrêté entrepris ne 
reposait dès lors sur aucune base légale et violait le principe de la légalité. 
 
 
À l’appui de son recours, Mme A______ a notamment produit un courriel 
qu’elle avait adressé le 4 mars 2022 à M. D______, dans lequel elle se plaignait 
de ce que l’accès à sa messagerie électronique avait été bloqué. 
13) 
Le 15 mars 2022, le Conseil d’État a conclu au rejet de la requête de 
restitution de l’effet suspensif. 
14) 
Par réplique du 21 mars 2022, Mme A______ a persisté dans ses 
conclusions sur effet suspensif. 
15) 
Par décision du 23 mars 2022 (ATA/309/2022), la chambre de céans a 
refusé de restituer l’effet suspensif au recours. 
16) 
Par réponse au fond du 8 avril 2022, le Conseil d’État a conclu à 
l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. 
 
 
L’arrêté attaqué constituait un acte d’organisation interne. La modification 
de la présidence de l’AIG n’était que le résultat indirect d’une attribution de 
tâches différentes afin de sauvegarder la bonne marche de l’administration et la 
bonne gouvernance de l’AIG. Il ne pouvait dès lors pas faire l’objet d’un recours. 
 
 
Mme A______ avait eu à plusieurs reprises la possibilité de s’entretenir 
avec le magistrat chargé du C______ sur les griefs qui lui étaient reprochés, tant 
oralement que par écrit. La lettre d’accompagnement contenait l’explication des 
raisons ayant conduit le Conseil d’État à prendre l’acte administratif contesté. 
Mme A______ savait pertinemment quels étaient les éléments qui avaient motivé 
le changement de présidence au sein du CA de l’AIG, de sorte que son droit d’être 
entendue avait été pleinement respecté. 
 
 
Contrairement à ce que soutenait Mme A______, l’art. 47 al. 2 LOIDP, en 
tant qu’il s’appliquait aux « autres institutions » n’était pas applicable en l’espèce. 
L’AIG 
étant 
un 
établissement 
public 
principal 
conformément 
à 
l’art. 3 let. b LOIDP, seul l’art. 38 LOIDP était applicable. Or, conformément à la 
teneur claire des art. 38 al. 2 LOIDP et 12 de la loi sur l’Aéroport international de 


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Genève du 10 juin 1983 (LAIG – H 3 25), le Conseil d’État n’était soumis à 
aucune contrainte pour désigner la présidence de l’AIG autre que celle de la 
choisir parmi les membres du CA désignés par lui-même ou par le Grand Conseil. 
La loi ne mentionnait pas de durée pour laquelle la personne choisie était désignée 
à la présidence. Du point de vue de la lettre claire de la disposition, le Conseil 
d’État était a contrario également libre de modifier la désignation de la présidence 
en tout temps et sans besoin de motif particulier, sous réserve du respect des 
principes constitutionnels régissant l’ensemble de son activité. D’un point de vue 
systématique, contrairement à la qualité de membre du CA pour laquelle une 
durée de nomination et des dispositions particulières sur la révocation étaient 
prévues par la LOIDP, il n’y avait aucune mention de la procédure à suivre pour 
modifier la présidence ou la vice-présidence du CA. Quant à l’interprétation 
téléologique, elle devait être comprise comme laissant la possibilité au Conseil 
d’État de modifier la présidence de l’AIG en tout temps et sans qu’il y ait lieu de 
réaliser les conditions de l’art. 23 LOIDP, et cela à l’instar de la réglementation 
prévue pour la société anonyme, qui permettait à l’organe de désignation de 
modifier la présidence du CA sans motif particulier et en tout temps. 
 
 
La modification de la présidence respectait enfin les grands principes du 
droit administratif. Le Conseil d’État n’avait pu que constater que le lien de 
confiance entre le Conseiller d’État en charge du C______ et la présidente de 
l’AIG « indispensable à la sauvegarde de la bonne marche de l’administration et la 
bonne gouvernance de l’AIG » avait été « irrémédiablement rompu ». En effet, 
depuis que l’AIG avait été rattaché au C_____, le Conseiller d’État en charge de 
ce département avait eu vent du fait que Mme A______ se « permettait de faire 
régulièrement état, auprès de tiers, de commentaires dénigrants, voire injurieux, 
sur son action et sur sa personne ». Il était ainsi notamment revenu aux oreilles du 
Conseiller d’État que Mme A______ avait indiqué à des tiers, au sujet d’une 
séance tenue avec lui, que « c’était du foutage de gueule » ou bien que 
Mme A______ se permettait d’émettre des remarques à son sujet telles que « il 
était complètement à la rue, il n’y comprenait strictement rien ». En changeant la 
présidence du CA, le Conseil d’État avait agi dans l’intérêt de la collectivité 
publique au bon fonctionnement de l’administration et à la bonne gouvernance de 
l’établissement. L’autonomie que devaient avoir les administrateurs d’un 
établissement public autonome dans l’exercice de leur fonction devait cohabiter 
avec un lien de confiance fort et respectueux entre le président d’une telle 
institution et le magistrat chargé du département auquel elle est rattachée. L’arrêté 
respectait en outre le principe de la proportionnalité puisque l’autorité intimée 
s’était limitée à retirer la présidence à Mme A______, sans la révoquer du CA, 
afin de tenir compte de sa volonté de poursuivre son engagement en faveur de 
l’AIG. 
 
 
À l’appui de sa réponse, le Conseil d’État a notamment produit : 


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- 
un communiqué de presse du Conseil d’État du 9 mars 2022 annonçant le 
changement de présidence de l’AIG, rappelant « le rôle particulier de la 
présidence de l’AIG, dont l’une des missions était d’assurer la liaison entre le 
CA qu’elle présidait et le Conseil d’État, par le truchement de son magistrat 
chargé du C______ » et remerciant Mme A______ pour l’activité déployée en 
sa qualité de présidente depuis le 1er février 2015 ; 
- 
un communiqué de presse du CA de l’AIG du même jour, prenant acte de 
l’arrêté du Conseil d’État du 2 mars 2022 et précisant qu’aucune faute n’était 
à reprocher à Mme A______, qui avait toujours œuvré dans l’intérêt de l’AIG. 
Le CA prenait également note de la rupture du lien de confiance entre le 
Conseil d’État et Mme A______, précisant que cette situation leur appartenait 
et que le CA le regrettait, ce dernier gardant pour sa part une entière confiance 
en Mme A______. 
17) a. 
Par réplique du 5 mai 2022, Mme A______ a persisté dans ses conclusions. 
 
 
Le Conseil d’État ne livrait toujours aucune motivation à sa décision. Les 
allégués mentionnés dans sa réponse étaient totalement contestés et n’avaient pas 
été abordés avec M. B______. Ils n’étaient au demeurant pas situés dans le temps 
et leur source n’était pas mentionnée. 
 
 
Le dossier était au demeurant incomplet. Il ne contenait aucun élément 
relatif aux sources des reproches soulevés par le Conseil d’État. Il manquait 
également au dossier la lettre de mission signée par le Conseil d’État et elle-même 
le 25 septembre 2019 et selon laquelle une « fin de mission » ne pouvait intervenir 
que pour de « justes motifs ». 
 
 
L’approche du Conseil d’État était une négation même de l’autonomie de 
l’établissement public. En raison de celle-ci, le Conseil d’État ne pouvait pas 
intervenir à sa guise pour en changer le président. L’analogie faite avec le droit 
privé n’était pas pertinente, puisque le renvoi au droit privé nécessitait une base 
légale. Or, ni la LAIG, ni la LOIDP ne prévoyaient un tel renvoi. 
 
 
Le Conseil d’État ne disposait que d’un pouvoir de surveillance qui limitait 
son droit d’intervention dans la gestion de l’établissement public. Ni la LOIDP, ni 
la LAIG ne lui permettaient de révoquer le président de l’AIG en tout temps sans 
motif. La seule disposition qui mentionnait la révocation était l’art. 23 LOIDP, qui 
devait dès lors être appliquée. 
 
b. 
À l’appui de sa réplique, Mme A______ a produit la lettre de mission signée 
le 25 septembre 2019, ainsi qu’un premier projet de celle-ci. 
18) 
Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 


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EN DROIT 
1) 
 
Le recours a été interjeté en temps utile (art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10) devant la 
juridiction compétente (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 
septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 
2) 
 
L’autorité intimée conclut à l’irrecevabilité du recours, faisant valoir que 
l’arrêté du 2 mars 2022 ne serait pas une décision attaquable. Il convient donc, en 
premier lieu, de se pencher sur la nature de ce document. 
3) 
a. 
Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert 
contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 
4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la 
loi. 
 
b. 
En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens 
de l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les 
cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour 
objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de 
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits 
(let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, 
modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu'une 
autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son 
silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA). 
 
 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(ATA/1656/2019 du 12 novembre 2019 consid. 2b ; ATA/385/2018 du 24 avril 
2018 consid. 4b et les références citées). Il ne suffit pas que l'acte querellé ait des 
effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa 
caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation 
juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de et 
conformément 
à 
la 
loi 
(ATA/599/2021 précité 
consid. 
5b 
; ATA/1656/2019 précité consid. 2c). La décision a pour objet de régler une 
situation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de 
droit en tant que tels (Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd., 2015, p. 
339 ss). 
 
 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de 
« décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une 
autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater 
l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un 
acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et 
concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 106 Ia 65 consid. 3 ; 99 Ia 518 consid. 3a ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1). La 


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notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant 
entre l'autorité et l'administré. De simples déclarations, comme des opinions, des 
communications, des prises de position, des recommandations et des 
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère 
juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 1C_593/2016 du 11 septembre 
2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). Pour déterminer 
s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de 
l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, 
il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas 
certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de 
droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les références 
citées). Doivent être considérées comme des décisions les mesures qui affectent 
les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple 
la fixation de son salaire, ou d'indemnités diverses, les sanctions disciplinaires ou 
encore le changement d'affectation qui va au-delà de l'exécution des tâches qui 
incombent au fonctionnaire dans sa sphère d'activité habituelle ou des instructions 
qui lui sont données dans l'exercice de ces tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 8D_9/2020 du 6 juillet 2021 consid. 5.3 ; 8D_2/2018 du 
21 février 2019 consid. 6.2 avec renvoi à l'arrêt du Tribunal fédéral 8D_5/2017 du 
20 août 2018 consid. 7.1 et les nombreuses références citées). 
 
 
Un acte matériel est défini comme un acte qui n'a pas pour objet de produire 
un effet juridique, même s'il peut en pratique en produire, notamment s'il met en 
jeu la responsabilité de l'État (ATA/1292/2021 du 25 novembre 2021 
consid. 2d ; ATA/354/2017 du 28 mars 2017 consid. 3a ; ATA/549/2016 du 28 
juin 2016 consid. 2d ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent 
MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd. 2012, p. 12 s ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 52 ; également MGC 
2007-2008/XI 1 A p. 10926). Les mesures internes, qui organisent l'activité 
concrète de l'administration, sont assimilables aux actes matériels de celle-ci. Il en 
résulte qu'elles ne peuvent être attaquées en tant que telles par des recours, qui ne 
sont en principe ouverts que contre des décisions, voire contre des normes 
(ATA/1292/2021 précité consid. 2d ; ATA/549/2016 précité consid. 2d ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., n. 666). 
 
c. 
Selon l’art. 1 al. 1 LAIG, la gestion et l’exploitation de l’aéroport sont 
confiées, dans les limites de la concession fédérale, à un établissement de droit 
public appelé « Aéroport international de Genève ». L’établissement est autonome 
et jouit de la pleine personnalité juridique (al. 2). 
 
 
Selon l’art. 6 LAIG, les organes de l’établissement sont définis par la 
LOIDP. 


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Le titre III de la LOIDP, soit les art. 36 à 44, traite de l’organisation des 
établissements de droit public principal, ce qui est le cas de l’AIG 
(art. 3 al. 1 let. c et 36 LOIDP). 
 
 
Selon l’art. 37 LOIDP, les organes de l’institution sont : le CA (let. a), 
lorsque la loi spéciale le prévoit, un bureau du conseil d’administration ou un 
conseil de direction (let. b) ; la direction générale (let. c) ; l’organe de révision 
(let. d). 
 
 
La composition du CA est régie par la loi spéciale relative à chaque 
institution (art. 38 al. 1 LOIDP). Le Conseil d’État nomme les membres et désigne 
le président (al. 2). Le président et les vice-présidents sont choisis parmi les 
personnes mentionnées à l’art. 7 al. 1 let. a et b LAIG (art. 12 al. 1 LAIG), soit un 
membre de chaque parti représenté au Grand Conseil, désigné par ce dernier (art. 
7 al. 1 let. a) et de cinq membres désignés par le Conseil d’État (art. 7 al. 1 let. b). 
 
 
Le CA est le pouvoir supérieur de l’institution (art. 40 al. 1 LOIDP). Selon 
l’al. 2, il est chargé de la stratégie de l’institution et a notamment les attributions 
suivantes : il établit, par règlement, les instructions nécessaires à son mode de 
fonctionnement et de représentation ainsi qu'à l'exercice de la surveillance de 
l'institution (let. a) ; il désigne son vice-président (let. b) ; il définit, par règlement, 
le pouvoir de signature et de représentation de ses membres (let. c) ; il organise le 
fonctionnement général de l’institution (let. d) ; il fixe la politique immobilière, 
décide des opérations d’acquisition et d’aliénation d’immeubles, sous réserve des 
compétences dévolues au Grand Conseil et au Conseil d’État en application de 
l’art. 98 de la constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 
2012 (let. e) ; il nomme le directeur général, détermine ses attributions et définit, 
par règlement, son pouvoir de signature et de représentation (let. f) ; il désigne, 
par règlement, les comités chargés de tâches spécifiques, ainsi que leur président, 
et détermine leurs attributions (let. g) ; il fixe, par règlement, les principes du 
contrôle interne et veille à ce que celui-ci soit adapté aux activités de l’institution 
(let. h) ; il désigne, sous réserve de ratification par le Conseil d’Etat, l'organe de 
révision, établit des directives à son intention, définit son cahier des charges et se 
prononce sur son rapport annuel (let. i) ; sous réserve des compétences spécifiques 
dévolues au Grand Conseil et au Conseil d’État, il veille à l'élaboration d'une 
planification financière et adopte chaque année les documents suivants qui sont 
présentés au Conseil d'Etat pour approbation : le projet de budget d'exploitation et 
le projet de budget d'investissement (ch. 1) ; les états financiers (ch. 2), le rapport 
de gestion (ch. 3 ; let. j). 
 
 
Selon l’art. 4.4 du règlement d’organisation et de gouvernance de l’AIG, 
entré en vigueur le 2 février 2016, le président du CA, ou en son absence le 
premier 
vice-président, à l’exclusion des autres membres du CA, a les attributions 
suivantes : préparer (en liaison avec le CD et le directeur général), convoquer 


- 11/21 - 
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(avec l’assistance du Secrétaire du CA) et présider le CA (let. a) ; agir en tant que 
personne de liaison et assurer la coordination entre le CA, le CD et la direction 
générale (let. b) ; examiner les questions relatives à l’ordre du jour, à la 
documentation et à la structure des réunions, et contribuer à mettre en relief les 
questions appelant un examen et une décision de la part du CA (let. c) ; organiser 
la communication de l’AIG, en collaboration avec le Directeur général et le 
service communication de l’AIG et en accord avec les prérogatives du Conseil 
d’État (let. d) ; préparer, en concertation avec la Commission Audit et Finances, 
toute proposition relative à la nomination et la révocation du chef du service 
d’audit interne et préparer, en concertation avec le président de la Commission 
Audit et Finances, le cahier des charges et les objectifs du chef du service d’audit 
interne, pour approbation par le CA (let. e) ; assurer l’analyse, avec la 
Commission Audit et Finances, des rapports du service d’audit interne et 
transmettre au CA toute proposition découlant de cette analyse (let. f) ; procéder à 
l’évaluation des activités et performances du chef du service d’audit interne, en 
concertation avec le président de la Commission Audit et Finances (let. g). 
 
d. 
Le Conseil d’État détermine, par voie réglementaire, le montant et les 
modalités de la rémunération des membres du conseil, conformément aux 
principes de rémunération de la fonction publique et en respectant le principe 
d’égalité de traitement (art. 22 al. 1 LOIDP). 
 
 
Selon l’art. 5 al. 1 du règlement sur l’organisation des institutions de droit 
public du 16 mai 2018 (ROIDP - A 2 24.01), la rémunération annuelle des 
membres du conseil des établissements de droit public principaux est fixée comme 
suit : président : CHF 120'000.- (let. a) ; vice-président : CHF 7'500.- (let. b) ; 
membre : 5'000.- (let. d). 
4) 
 
En l’occurrence, selon l’intimé, l’arrêté entrepris constitue un acte 
d’organisation interne. Il découlerait de l’interprétation des dispositions 
applicables que le Conseil d’État devrait être libre de désigner ou modifier la 
présidence du CA pour des questions d’organisation interne dans le cadre de 
l’exécution même des tâches, sans que l’acte n’ait pour objet de régler la situation 
juridique d’un sujet de droit en tant que tel. La modification de la présidence de 
l’AIG ne serait que le résultat indirect d’une attribution de tâches différentes afin 
de sauvegarder la bonne marche de l’administration et la bonne gouvernance de 
l’AIG. 
 
 
Ce raisonnement ne saurait être suivi. L’arrêté entrepris désigne l’actuel 
premier vice-président en qualité de président du CA de l’AIG, en remplacement 
de la recourante. L’intéressée se voit ainsi déchue de sa qualité de présidente du 
CA. Compte tenu des nombreuses attributions dévolues au président du CA 
(art. 4.4 RO), l’arrêté entrepris a un impact notable sur l’activité quotidienne de la 
recourante. À cela s’ajoute qu’il touche de manière directe et importante sa 
situation financière, puisque la rémunération annuelle de l’intéressée passe de 


- 12/21 - 
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CHF 120'000.- à CHF 5'000.-. Conformément à la jurisprudence précitée, qui 
qualifie de décision tout acte qui touche la situation juridique d’une personne, 
notamment financière, il convient de retenir que l’arrêté contesté affecte la 
situation juridique de la recourante, en tant que sujet de droit. Il ne saurait, en cela, 
constituer un simple acte interne d’organisation, mais doit être qualifié de décision 
au sens de l’art. 4 al. 1 LPA. 
 
 
Le recours contre l’arrêté du 2 mars 2022 est donc recevable. 
5) 
 
Dans un grief d’ordre formel, qu’il convient d’examiner avant les griefs au 
fond (ATF 138 I 232 consid. 5.1), la recourante se plaint d’une violation de son 
droit d’être entendue, sous deux aspects. Elle invoque, d’une part, un défaut de 
motivation de la décision entreprise et, d’autre part, la violation, par l’autorité 
intimée, de l’obligation de produire un dossier complet. 
 
a. 
Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. – RS 101) implique pour 
l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que l’autorité mentionne, au 
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa 
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de 
celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2). 
L'autorité n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, 
moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se 
limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 II 
154 consid. 4.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des 
différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1B_409/2021 du 3 janvier 2022 consid. 3). 
 
b. 
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend 
le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une 
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves 
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de 
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre 
(ATF 133 I 270 consid. 3.1 ; 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 III 576 consid. 2c ; 
127 V 431 consid. 3a ; 124 II 132 consid. 2b et la jurisprudence citée). Le droit de 
faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le 
moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande 
soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal 
(ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb). 
 
c. 
En l’occurrence, la recourante a eu l’occasion de s’entretenir à plusieurs 
reprises avec le magistrat en charge du C______ au sujet des griefs qui lui étaient 
formulés. Un premier entretien a eu lieu le 2 février 2022. Selon le rapport rédigé 


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par la recourante, le magistrat en charge du C______ lui aurait indiqué à cette 
occasion que « sa confiance en elle s’était érodée » en raison des critiques à son 
égard qui lui avaient été rapportées. Le magistrat avait ainsi suggéré à la 
recourante qu’elle démissionne de manière « élégante ». À la suite de cette séance, 
la recourante a fait valoir sa position par courriels des 15 et 22 février 2022. Le 24 
février 2022, le magistrat en charge du C______ a informé la recourante de ce que 
le Conseil d’État envisageait de changer la présidence du CA et lui a imparti un 
délai pour se déterminer, ce qu’elle a fait par courriel du 28 février 2022. La 
recourante connaissait ainsi les raisons ayant motivé la décision entreprise. Ces 
éléments ont du reste été rappelés, certes de manière succincte, dans la lettre 
d’accompagnement de l’arrêté entrepris. Il est en effet précisé que le lien de 
confiance avait été irrémédiablement rompu entre la recourante et le magistrat en 
charge du C______. L’intimé mentionne certes dans ce courrier, sans toutefois le 
préciser, que la rupture est due à la « posture » de l’intéressée. Or, compte tenu 
des échanges qui ont précédé la décision entreprise, la recourante ne pouvait 
ignorer que les reproches de l’intimé avaient trait principalement à des critiques 
qu’elle aurait formulées à l’encontre du magistrat. Le grief tiré de la violation du 
droit d’être entendu pour défaut de motivation de la décision entreprise doit 
partant être rejeté. Autre est la question de savoir si les éléments avancés par 
l’intimé à l’appui de sa décision justifient la mesure prononcée. Cette question, 
qui n’est pas de nature formelle, doit être étudiée avec le fond du litige. 
 
 
La recourante reproche également à l’intimé d’avoir écarté des pièces 
pertinentes. Or l’intéressée ne précise pas quelle pièce pertinente figurant au 
dossier de l’intimé n’aurait pas été produite. D’après la recourante, le fait que 
l’intimé n’aurait pas versé à la procédure la lettre de mission signée par les parties 
attesterait du fait que le dossier produit par l’intimé serait incomplet. Or, 
contrairement à ce qu’elle soutient, en tant qu’il vise à décrire la mission de la 
recourante en sa qualité de membre du CA, ce document n’a aucune incidence sur 
l’issue de la cause. En prévoyant, à son chiffre 7.2, que l’État peut en tout temps 
mettre fin à la mission de membre du CA de l’AIG pour de justes motifs, la lettre 
de mission ne fait que rappeler les conditions fixées par la loi (soit en l’occurrence 
l’art. 23 LOIDP). Elle n’apporte, en cela, aucun éclaircissement supplémentaire 
s’agissant des conditions permettant de modifier la présidence du CA. Quant au 
grief tendant à l’absence de pièces relatives aux sources des reproches soulevés 
par le Conseil d’État dans ses écritures, force est de relever que l’existence de 
telles pièces n’est pas rendue vraisemblable. La véracité de ces propos, contestés 
par la recourante, n’a, quoi qu’il en soit, pas d’incidence sur l’issue du litige, 
comme cela sera exposé ci-après. Le moyen tiré d’une violation du droit d’être 
entendu sous cet angle n’est donc pas non plus fondé. 
6) 
 
Invoquant une violation du principe de la légalité, la recourante reproche à 
l’autorité intimée d’avoir procédé à sa révocation sans justes motifs. D’après 
l’intéressée, les interprétations littérale, systématique et téléologique des 


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dispositions pertinentes de la LAIG et de la LOIDP imposeraient de retenir que la 
révocation de la présidence de l’AIG devrait remplir les conditions de révocation 
de l’art. 23 LOIDP, ce qui impliquerait l’existence de justes motifs. 
 
a. 
Le principe de la légalité, consacré à l'art. 5 al. 1 Cst., exige que les autorités 
n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. 
 
 
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte légal n'est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il faut rechercher la 
véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres 
dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de 
la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. 
Lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter 
que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous 
points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le 
législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le 
principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux 
préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa 
relation avec d'autres dispositions (ATF 138 II 557 consid. 7.1 et les références 
citées). 
 
 
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une 
lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de 
régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du 
texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé 
volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une 
intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la 
lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une 
réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule 
l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il 
lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle 
notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences 
qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens 
réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une 
violation de la Constitution (ATF 147 V 2 consid. 4.4.1 ; 144 II 291 consid. 4.5.1 ; 
142 IV 389 consid. 4.3.1 ; 139 I 57 consid. 5.2). 
 
b. 
Selon l’art. 38 al. 1 LOIDP, le Conseil d’État nomme les membres du CA et 
désigne le président (al. 2). Le président et les vice-présidents sont choisis parmi 
les personnes mentionnées à l’art. 7 al. 1 let. a et b LAIG (art. 12 al. 1 LAIG), soit 
un membre de chaque parti représenté au Grand Conseil, désigné par ce dernier 
(art. 7 al. 1 let. a) et de cinq membres désignés par le Conseil d’État 
(art. 7 al. 1 let. b). 


- 15/21 - 
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Le Conseil d’État nomme par voie d’arrêté les membres des conseils 
(art. 15 al. 1 LOIDP). Les membres du conseil qui enfreignent leurs devoirs de 
service, soit intentionnellement, soit par négligence, peuvent faire l’objet, en tout 
temps, d’une révocation, prononcée par le Conseil d’État, pour de justes motifs 
(art. 23 al. 1 LOIDP). Est notamment considéré comme un juste motif le fait que, 
pendant la durée de sa fonction, l’administrateur s’est rendu coupable d’un acte 
grave, a manqué à ses devoirs légaux, se trouve dans le cas d’un conflit d’intérêts 
durable au sens de l’art. 20 al. 3 ou est devenu incapable de bien gérer (al. 2). La 
révocation peut faire l’objet d’un recours à la chambre administrative de la Cour 
de justice dans un délai de 30 jours (al. 3). 
7) 
a. 
Il arrive fréquemment que la loi fixe elle-même les conditions dans 
lesquelles une décision entrée en force peut être modifiée (Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2018, n. 940 ; Ulrich HÄFELIN/Georg 
MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016, n. 
1226). Si de telles dispositions légales font défaut (ATF 120 Ib 193 consid. 2 p. 
193 s.), alors la jurisprudence admet qu'en règle générale des décisions entrées en 
force, mais matériellement irrégulières, peuvent, dans certaines conditions, être 
révoquées (ATF 134 II 1 consid. 4.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 944 ; 
Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, op. cit., n. 1227). 
 
 
Au moment de rendre sa décision, l'autorité détermine la situation de fait et 
y applique les dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, 
qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente 
à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la 
possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte 
application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit, 
respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire, il n'est en 
principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cela est par exemple le cas 
lorsque la décision administrative fonde un droit subjectif, que la procédure qui a 
mené à son prononcé a déjà mis en balance les intérêts précités ou que le 
justiciable a déjà fait usage du droit que lui a conféré la décision. Cette règle n'est 
toutefois pas absolue et une révocation est également possible dans ces cas, 
lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (ATF 139 II 
185 consid. 
10.2.3 ; 
ATF 137 I 69 consid. 2.3 ; ATF 135 V 215 consid. 5.2 ; ATF 127 II 306 consid. 
7a et les références citées) 
 
 
Une décision assortie d'effet durables ne peut toutefois être révoquée que 
dans les cas d'irrégularités subséquentes, soit parce que l'état de fait a évolué et 
que les conditions posées à l'octroi de l'autorisation ne sont plus réunies, soit en 
raison d'une modification législative, mais en l'absence de droit acquis créé par la 
décision à révoquer (Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, op. 
cit., n. 1230 ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif 


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général, 2014, n. 1025 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 
II, 3e éd. 2011, p. 386). 
 
 
La révocation d’une décision illégale ne requiert pas de base légale : au 
contraire, elle rétablira une situation conforme au droit. La révocation d’une 
décision pour inexécution d’une obligation ne requiert pas non plus de base légale, 
si cette obligation est l’une des conditions objectives que la loi pose à 
l’autorisation ou à l’exercice ultérieur d’une activité : il s’agit là aussi de « rétablir 
» l’ordre légal. Il en va de même si l’obligation inexécutée repose sur une décision 
prise par l’autorité sur la base d’un pouvoir d’appréciation que la loi lui laisse. Il 
faut en revanche une base légale pour révoquer au motif de son inopportunité une 
décision régulière : il est en effet porté atteinte à une situation conforme au droit, 
dont la modification équivaut à une restriction que l’on fait subir aux intérêts 
juridiques de l’administré visé (Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., p. 
383s.). 
 
b. 
L’autorité compétente pour adopter une décision l’est également, en vertu 
du parallélisme des formes, pour la révoquer, sauf règle légale expresse contraire. 
La révocation d’une décision peut intervenir d’office, de la propre initiative de 
l’autorité, ou à la suite d’une demande de reconsidération sur laquelle l’autorité 
sera entrée en matière, de son plein gré ou en raison de la présence d’un motif de 
reconsidération obligatoire (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 965ss). 
 
c. 
L’administration peut rester dans les limites du pouvoir d’appréciation que 
la loi lui confère, mais en faire un usage erroné, inadéquat, non conforme au but 
de la loi. On dira alors que sa décision est certes légale, mais qu’elle n’est pas 
opportune. Le choix en opportunité est celui qui est fait entre plusieurs solutions 
qui, par définition, sont conformes au droit. « Ce qui est opportun, c’est ce qui est 
politiquement le plus intelligent, le plus judicieux, on pourrait même dire le plus 
habile. L’inopportunité est et doit rester une erreur politique » (Thierry 
TANQUEREL, op. cit., n. 517ss). 
8) 
 
En l’occurrence, par arrêté du 14 novembre 2018, confirmé par arrêté du 
6 février 2019, le Conseil d’État a nommé les membres du CA pour la période 
allant jusqu’au 30 novembre 2023 (ch. 1) et désigné la recourante en qualité de 
présidente du CA de l’AIG (ch. 2). À la lecture de ces arrêtés, il convient 
d’admettre que la période mentionnée au chiffre premier de leur dispositif se 
rapporte tant à la durée du mandat de membre du CA qu’à celle de la fonction de 
présidente. Ces arrêtés s’inscrivent en effet dans la continuité de l’arrêté du 
Conseil d’État du 28 mai 2014, désignant la recourante en qualité de présidente et 
fixant la durée de son mandat pour la période du 1er janvier 2015 au 31 mai 2018. 
 
 
Les arrêtés des 14 novembre 2018 et 6 février 2019 cristallisent ainsi une 
situation juridique individuelle et concrète en créant des droits et obligations à 
l’égard de la recourante. Ils fondent un droit subjectif et sont assortis d’un effet 


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durable. Dans la mesure où ils sont entrés en force, et conformément aux principes 
précités, leur modification ne peut intervenir que par le biais de la révocation. Il 
convient donc de déterminer, en premier lieu, si la loi fixe elle-même les 
conditions dans lesquelles la décision par laquelle le Conseil d’État a désigné la 
présidence du CA de l’AIG peut être modifiée après son entrée en force. 
 
 
Se fondant sur une interprétation littérale, systématique et téléologique des 
dispositions pertinentes de la LAIG et de la LOIDP, la recourante considère que le 
remplacement de la présidence de l’AIG devrait remplir les conditions de 
révocation de l’art. 23 LOIDP, ce qui impliquerait l’existence de justes motifs. 
 
 
L’intimé relève, pour sa part, qu’il ressortirait du texte clair des 
art. 38 al. 2 LOIDP et 12 LAIG que le Conseil d’État ne serait soumis à aucune 
contrainte pour désigner la présidence de l’AIG autre que celle de la choisir parmi 
les membres du CA désignés par lui-même ou par le Grand Conseil. A contrario, 
il serait libre de choisir de modifier la désignation de la présidence en tout temps 
et sans motif particulier, sous réserve du respect des principes constitutionnels 
régissant l’ensemble de son activité. Contrairement à la qualité de membre du CA 
pour laquelle une durée de nomination et des dispositions particulières sur la 
révocation sont prévues dans la LOIDP, il n’y avait aucune mention de procédure 
à suivre pour modifier la présidence ou la vice-présidence d’un CA. La possibilité 
pour le Conseil d’État de changer la désignation de la présidence du CA serait, par 
ailleurs, conforme au but de la loi d’assurer le fonctionnement de l’administration. 
Or, pour ce faire, la collaboration entre la présidence du CA et le membre du 
Conseil d’État chargé du département dont dépend la surveillance de l’institution 
devrait pouvoir se passer dans les meilleures conditions, ce qui impliquerait que 
les intéressés se trouvent dans un lien de confiance. 
 
 
In casu, force est de retenir que les dispositions pertinentes ne règlent pas la 
question du changement de présidence de l’AIG. La LOIDP prévoit uniquement 
que le Conseil d’État désigne le président (art. 38 al. 2 LOIDP). Les dispositions 
relatives au président du CA diffèrent ainsi de celles relatives aux membres du 
CA, lesquelles traitent tant de leur nomination (art. 15 LOIDP) que de leur 
révocation (art. 23 LOIDP). Contrairement à ce que soutient la recourante, la loi 
ne présente aucune lacune qu’il conviendrait de combler par une application 
analogique de l’art. 23 LOIDP relatif à la révocation des membres du CA. Rien 
n’empêchait, en effet, le législateur cantonal de traiter différemment les deux 
situations. En témoigne le fait que la procédure de nomination est différente dans 
les deux cas. S’agissant des membres du CA, ils sont nommés par le Conseil 
d’État, qui est lié par les propositions de candidatures formulées par le Grand 
Conseil, les communes, le personnel de l’institution et les autres entités (art. 15 
LOIDP). Le président du CA est, quant à lui, désigné par le Conseil d’État, qui 
peut le choisir librement parmi les membres du CA désignés par lui-même ou par 
le 
Grand 
Conseil 


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(art. 38 al. 2 LOIDP cum art. 12 al. 1 LAIG). La loi prévoit par ailleurs une durée 
de mandat de cinq ans pour les membres du CA (art. 14 al. 1 LOIDP), alors qu’il 
n’en fixe aucune pour la présidence du CA. Il suit de là que le législateur a réglé 
ces questions de manière différente et rien ne vient étayer la thèse selon laquelle 
l’absence de réglementation sur le changement de présidence correspondrait à un 
oubli du législateur. Il ne saurait dès lors être question d’une lacune authentique. Il 
convient donc d’en conclure qu’aucune disposition spéciale ne fixe les conditions 
dans lesquelles une décision relative à la désignation du président du CA peut être 
modifiée. Conformément aux considérants précités et en l’absence de disposition 
spéciale, il convient de se référer aux principes généraux permettant de modifier 
une décision entrée en force. 
 
 
S’agissant de la procédure de révocation et en vertu du principe du 
parallélisme des formes, le Conseil d’État est l’autorité compétente pour révoquer 
la décision par laquelle il a désigné la recourante en qualité de présidente du CA. 
Reste à examiner s’il existe un motif de révocation au sens de la jurisprudence 
précitée. Cette question implique, comme on l’a vu, de déterminer le pouvoir 
d’appréciation de l’autorité intimée. 
 
 
En l’occurrence, ainsi que l’admet l’intimé et conformément à la teneur 
claire des art. 38 al. 2 LOIDP et 12 LAIG, la seule limite imposée au Conseil 
d’État dans la désignation du président est celle de le choisir parmi les membres 
du CA désignés par lui-même ou par le Grand Conseil. Une fois que le Conseil 
d’État a respecté ce cadre légal, il lui reste un espace de liberté pour choisir 
librement la personne qui sera amenée à assumer le rôle de président. Il n’est 
soumis à aucune contrainte légale, son choix étant effectué en pure opportunité. 
Partant, si le choix opéré est, ou devient, inopportun, la décision n’en demeure pas 
moins régulière. Or, ainsi qu’il a été rappelé dans les considérants qui précèdent, 
la révocation suppose l’existence d’un vice dans la décision. La décision peut soit 
être irrégulière dès l’origine, soit le devenir après l’entrée en force de la décision, 
lorsque celle-ci déploie des effets durables. Une décision simplement inopportune 
ou dont les effets deviennent inopportuns ne saurait toutefois être révoquée sans 
base légale. Or, comme on l’a vu, celle-ci fait défaut en l’espèce. Il n’existe dès 
lors aucun motif de révocation pour modifier les arrêtés du Conseil d’État des 14 
novembre 2018 et 6 février 2019, par lesquels le Conseil d’État a désigné la 
recourante en qualité de présidente du CA de l’AIG pour la période du 1er 
décembre 2018 au 30 novembre 2023. Par conséquent, il convient de retenir que 
l’intimé n’était pas habilité à révoquer ces deux arrêtés. 
9) 
 
Reste à voir si la décision attaquée tire son fondement du pouvoir de 
surveillance de l’autorité intimée. 
 
a. 
Dans le contexte du mouvement de décentralisation, le législateur a jugé bon 
de confier l’exécution de nombreuses tâches administratives à des institutions 
dotées d’une certaine autonomie. L’autonomie se traduit par la jouissance d’une 


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marge de manœuvre relativement importante, qui peut s’exercer dans le cadre 
d’un pouvoir réglementaire, dans celui d’une compétence décisionnaire ou encore 
dans la gestion des actes matériels entrant dans la mission de l’entité en cause. 
L’autonomie des institutions administratives décentralisées ne signifie pas que 
l’autorité chargée de leur tutelle au sein de la collectivité dont elles dépendent ne 
puisse pas s’assurer que ces institutions remplissent leurs tâches correctement et 
en respectant le droit. L’existence d’une surveillance adéquate, visant à garantir le 
respect de la légalité, de l’intérêt public et des droits fondamentaux par les entités 
décentralisées chargées de tâches publiques, peut d’ailleurs être considérée 
comme une condition de validité de toute décentralisation. Le pouvoir de 
surveillance varie suivant le degré d’autonomie que le législateur a voulu donner à 
l’institution en cause. Font, en général, partie du pouvoir de surveillance : le 
pouvoir de se renseigner sur l’activité de l’institution par l’exigence de rapports 
d’activité ou l’organisation d’inspections ; le pouvoir d’approuver, de façon 
constitutive, certaines prescriptions ou décisions ; le pouvoir d’édicter des 
directives générales ; le pouvoir d’annuler des décisions pour non-conformité au 
droit ; le pouvoir de se saisir de plaintes ; le pouvoir de statuer sur des recours 
lorsque ceux-ci doivent être adressés à l’autorité de surveillance ; le pouvoir de 
nommer tout ou partie des organes de l’institution autonome ; le pouvoir de 
révoquer, aux conditions fixées par la loi, les membres des organes de l’institution 
autonome (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 127 ss). D’après la doctrine, si la loi 
fondatrice qualifie l’établissement d’« autonome », il est vraisemblable qu’elle ait 
entendu restreindre la tutelle aux instruments qu’elle prévoit elle-même : sinon, 
l’autonomie pourrait être restreinte au gré de l’administration centrale, et sa 
consécration légale perdrait son sens (Pierre MOOR/ François BELLANGER/ 
Thierry TANQUEREL, L’organisation des activités administratives : les biens de 
l’État, 2e éd. 2018, n. 4.5.2.2 et les références mentionnées). 
 
b. 
Selon l’art. 8 al. 1 LOIDP, les institutions sont placées sous la surveillance 
du Conseil d’État. En cas de dysfonctionnement grave, le Conseil d’État peut 
intervenir dans la gestion de l’institution et prendre toute mesure urgente 
commandée par les circonstances afin de sauvegarder les intérêts de l’institution 
ou de l’État, si l’institution elle-même ne prend pas les mesures appropriées (al. 
2). 
 
 
Aux termes de l’art. 2 ROIDP, sont notamment considérés comme des 
dysfonctionnements graves : la mise en danger de la vie humaine (let. a) ; un 
impact financier négatif important (let. b) ; la mise en danger de l’institution (let. 
c) ; une mise en péril de l’équilibre social, économique ou environnemental du 
canton, de la Genève internationale ou des relations avec d’autres entités 
publiques (let. d) ; une interruption de longue durée de tâches indispensables de 
l’institution (let. e). 


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c. 
En l’occurrence, il ne ressort pas du dossier – et les parties ne l’allèguent 
pas – que la décision de l’intimé aurait été prise en raison de dysfonctionnements 
graves au sein de l’AIG. Dans ses écritures, l’intimé évoque uniquement une 
rupture du lien de confiance entre le magistrat en charge du C______ et la 
recourante. Or, au vu des exemples de dysfonctionnements graves mentionnés à 
l’art. 2 ROIDP, il est indéniable que ce cas de figure n’est pas visé par l’art. 8 al. 2 
LOIDP. Ni la LAIG ni la LOIDP ne prévoient de dispositions permettant de 
changer la présidence en cas de rupture du lien de confiance. Or, compte tenu de 
l’autonomie que la loi confère à l’AIG (art. 1 al. 2 LAIG), la surveillance du 
Conseil d’État est limitée aux mesures prévues par la loi. En particulier, le pouvoir 
de modifier la présidence des organes de l’institution autonome ne saurait être 
conféré, sans base légale, à l’autorité de surveillance. Il suit de là que l’intimé ne 
pouvait pas se fonder sur son pouvoir de surveillance pour modifier la présidence 
du CA de l’AIG. 
 
 
Bien fondé, le recours sera admis et l’arrêté du 2 mars 2022 annulé. 
10) 
Nonobstant l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 
LPA). Une indemnité de procédure de CHF 2’000.- sera allouée à la recourante 
qui a recouru aux service d’un avocat, à la charge de l’autorité intimée (art. 87 al. 
2 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 8 mars 2022 par Madame A______ contre 
l’arrêté du Conseil d’État du 2 mars 2022 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule l’arrêté du Conseil d’État du 2 mars 2022 ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 2'000.- à Madame A______, à la charge du 
Conseil d’État ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 


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suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Claudio Fedele, avocat de la recourante ainsi qu'au 
Conseil d'État. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Verniory, Mmes Lauber et 
McGregor, M. Mascotto, juges. 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
la greffière :