ge_gerichte · ATA/65/2012 · 2012-01-31 · fr

Résumé:
 Illégalité d'une décision suspendant l'instruction de la procédure de naturalisation durant la période de renouvellement du permis de séjour dès lors que cette condition, figurant dans un règlement d'application de la loi, ne repose pas sur une base légale suffisante.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3095/2010-NAT 
ATA/65/2012 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 31 janvier 2012 
 
dans la cause 
 
Madame B______ 
représentée par la Fondation suisse du service social international 
soit pour elle, Me Gian Luigi Berardi, avocat 
contre 
OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION - SERVICE CANTONAL DES 
NATURALISATIONS 
 


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EN FAIT 
1. 
 
Madame B______, ressortissante du Brésil, née le ______ 1978, est arrivée 
en Suisse le 9 décembre 1995 avec sa sœur D______, née le ______ 1982. Elle a 
été mise au bénéfice d’une autorisation de séjour au titre du regroupement 
familial. Elles rejoignaient leur mère, Madame X______, née le ______ 1959, et 
leur beau-père, Monsieur X______, ressortissant suisse, que cette dernière avait 
épousé le 18 mai 1994, les époux vivant à Genève. 
2. 
 
En février 1996, M. X______ est décédé. 
3. 
 
Mme B______ a fréquenté le collège Sismondi puis le collège Calvin 
jusqu’en juin 1996. 
4. 
 
En janvier 1998, elle est retournée vivre au Brésil. Son autorisation de 
séjour en Suisse n’avait pas été renouvelée consécutivement au décès de son beau-
père. 
5. 
 
Le 10 juin 1999, la mère de Mme B______ s’est remariée avec 
M. W______, ressortissant suisse, né le ______ 1952. Elle a acquis depuis la 
nationalité suisse. De même, la sœur de Mme B______ a été mise au bénéfice 
d’un permis d’établissement. 
6. 
 
Le 12 octobre 2000, l’office cantonal de la population (ci-après : OCP) a 
accordé à Mme B______ une autorisation de séjour pour études, ce qui lui a 
permis de rejoindre sa famille à Genève. Cette autorisation a été régulièrement 
renouvelée jusqu’au 10 octobre 2008. 
7. 
 
Le 1er septembre 2008, Mme B______ a déposé une demande de 
naturalisation auprès du service cantonal des naturalisations rattaché à l’OCP (ci-
après : SCN). 
8. 
 
Entre 2001 et 2008, Mme B______ a fréquenté plusieurs écoles, soit l’Ecole 
d’ingénieurs de Genève (EIG), devenue l’Institut de formation pour adultes, puis à 
nouveau l’EIG, pour enfin s’inscrire à la Haute Ecole de Gestion jusqu’en juillet 
2008, date à laquelle elle a été exmatriculée. 
9. 
 
Le 9 septembre 2008, un employeur a déposé une demande d’autorisation de 
séjour de courte durée en faveur de Mme B______, laquelle a été refusée le 9 
octobre 2008 par l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-
après : OCIRT). 


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10. 
 
Le 10 octobre 2008, l’intéressée a sollicité le renouvellement de son 
autorisation de séjour pour études, échue le même jour, pour commencer une 
formation d’esthéticienne. 
11. 
 
Le 19 novembre 2008, l’OCP a accepté de soumettre la situation de 
Mme B______ à l’office fédéral des migrations (ci-après : ODM) comme un cas 
relevant de l’art. 31 let. f de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à 
l’exercice d’une activité lucrative du 24 octobre 2007 (OASA - RS 142.201). 
12. 
 
Dans un rapport d’enquête confidentiel du 15 juillet 2009, le SCN a constaté 
que l’intéressée n’était plus au bénéfice d’un permis de séjour valable et a conclu 
à la suspension de la procédure de naturalisation. 
13. 
 
Le 28 août 2009, l’ODM a refusé son approbation à l’octroi d’une telle 
autorisation de séjour et a imparti à l’intéressée un délai au 31 octobre 2009 pour 
quitter le territoire suisse. 
14. 
 
Le 24 septembre 2009, Mme B______ a recouru au Tribunal administratif 
fédéral (ci-après : le TAF) contre la décision de l’ODM du 28 août 2009. 
15. 
 
Le 22 octobre 2009, le SCN a informé l’intéressée que la procédure de 
naturalisation serait mise en suspens jusqu’au renouvellement de son autorisation 
de séjour car elle n’était pas au bénéfice d’un permis valable selon les directives 
de la Confédération. Cette communication ne faisait état d’aucune voie de droit. 
16. 
 
Le 7 janvier 2010, Mme B______ a écrit au SCN pour demander la reprise 
de la procédure de naturalisation. Elle se prévalait d’un arrêt du TAF du 3 
novembre 2009 (Cour III, C-6519/2008) au terme duquel les art. 15 et 36 de la loi 
fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 
(LN - RS 141.0) ne permettaient pas à l’ODM d’exiger que le candidat à la 
naturalisation soit au bénéfice d’un permis de séjour valable au moment de la 
délivrance de l’autorisation fédérale de naturalisation. 
17. 
 
Le 19 janvier 2010, le SCN a refusé de reprendre la procédure. Les art. 11 et 
13 du règlement d’application de la loi sur la nationalité genevois (RNat – A 4 
05.01) exigeaient un permis de séjour valable tout au long de la procédure de 
naturalisation. Cette communication ne faisait état d’aucune voie de droit. 
18. 
 
Le 28 janvier 2010, la recourante a requis du TAF la suspension de 
l’instruction du recours pendant dans l’attente de l’issue de la procédure cantonale 
de naturalisation. 
19. 
 
Le 25 février 2010, le TAF a répondu à l’intéressée. Il n’envisageait pas de 
statuer prochainement sur son recours contre la décision de l’ODM du 28 août 
2009 et se déterminerait sur la question d’une éventuelle suspension de 


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l’instruction du recours après avoir pris connaissance de la décision du SCN 
concernant la reprise de la procédure. 
20. 
 
Le 3 mai 2010, l’ODM a écrit au département de la sécurité, de la police et 
de l’environnement (ci-après : le département). La procédure de naturalisation 
relevait principalement des compétences cantonales et communales, mais la phase 
cantonale ne s’engageait qu’après délivrance d’une autorisation fédérale de 
naturalisation émise par l’ODM. Lorsqu’un étranger demandait à un canton sa 
naturalisation ordinaire, cette demande était transmise à l’ODM. Les demandes de 
naturalisation ordinaires de personnes étudiantes au bénéfice d’un permis B 
temporaire, mais qui résidaient sur le territoire du canton depuis plusieurs années 
posaient un problème. Dès lors qu’elles avaient obtenu un tel permis depuis plus 
de douze ans (les années passées entre l’âge de dix et vingt ans comptant double), 
la naturalisation ordinaire pouvait être demandée. Les demandes de naturalisation 
lui parvenaient peu avant que la personne termine ses études et doive quitter la 
Suisse. Une demande de permis de séjour était en général formée auprès des 
autorités cantonales, en faisant valoir l’existence de la procédure de naturalisation. 
La procédure d’octroi d’un permis dans ces conditions pouvait durer de nombreux 
mois, voire plusieurs années en cas de procédure de recours. Entre temps, 
l’étranger était toléré sur le sol cantonal dans l’attente de l’issue de la procédure 
de naturalisation. Dans l’arrêt du 3 novembre 2009 précité, le TAF avait décidé 
qu’un étranger pouvait demander une autorisation fédérale de naturalisation s’il 
avait résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années 
précédant sa requête. L’octroi d’une autorisation fédérale de naturalisation n’était 
pas soumis à la condition que le candidat soit titulaire d’une autorisation de séjour 
pendant toute la durée de la procédure de naturalisation. A la lumière de cette 
jurisprudence, l’ODM devait changer sa pratique et ne pouvait plus refuser de 
délivrer une autorisation fédérale de naturalisation à un(e) candidat(e) à la 
naturalisation qui n’était plus au bénéfice d’un titre de séjour valable. L’avis du 
canton était sollicité, l’ODM estimant qu’il faudrait éviter que les personnes qui 
n’avaient pas de titre de séjour valable obtiennent la nationalité suisse. Une 
modification de la LN était en cours. 
21. 
 
Le 7 juin 2010, la conseillère d’Etat en charge du département, a répondu à 
l’ODM. En dépit de l’arrêt précité du TAF, le législateur genevois avait dès 1992 
déjà tenu à préciser que la possession d’un permis de séjour valable tout au long 
de la procédure de naturalisation était une condition sine qua non pour obtenir la 
nationalité suisse et genevoise. Les art. 11 al. 2 let. c et 13 al. 5 RNat mettaient en 
exergue ce principe qui pouvait être également déduit de l’art. 11 al. 2 de la loi sur 
la nationalité genevoise du 13 mars 1992 (LNat - A 4 05). Les bases légales 
existantes étaient suffisantes pour lui permettre de continuer à refuser de 
naturaliser un(e) candidat(e) qui n’était plus au bénéfice d’un titre de séjour 
valable. Cette position avait été confirmée par un arrêt du Tribunal administratif 
(ATA/426/2008 du 28 août 2008), devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre 


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administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), qui 
avait confirmé que l’exigence d’un titre de séjour ou d’établissement, valable 
durant toute la procédure de naturalisation, n’était pas contraire au droit fédéral. 
22. 
 
Le 23 juin 2010, la recourante a écrit au SCN. Dans un dossier similaire au 
sien, l’ODM avait finalement donné son approbation à la naturalisation d’une 
personne qui se trouvait dans la même situation qu’elle. Elle requérait de ce fait la 
reprise dans les meilleurs délais de la procédure cantonale de naturalisation, 
respectivement la transmission du préavis cantonal à l’ODM en vue de 
l’approbation fédérale de naturalisation. 
23. 
 
Le 29 juin 2010, le SCN a répondu à l’intéressée. Dans le cas auquel son 
conseil s’était référé dans son courrier du 23 juin 2010, l’ODM n’avait pas pu 
faire autrement que de délivrer une autorisation fédérale de naturalisation. 
Cependant, pour que la requérante soit considérée comme naturalisée, il fallait 
encore que le Conseil d’Etat prenne un arrêté d’approbation. Le problème restait 
entier au niveau cantonal car les candidats se devaient d’être en possession d’un 
permis valablement renouvelé tout au long de la procédure de naturalisation, à 
teneur de loi. 
 
 
Concernant Mme B______, le SCN attendait avec intérêt l’issue du recours 
pendant devant le TAF. Suite à cela, il répondrait à la requête du 27 janvier 2010, 
avec indication des voie et délai de recours. 
24. 
 
Le 20 juin 2010, Mme B______ a maintenu sa demande de reprise de la 
procédure de naturalisation. Celle-ci avait été suspendue en application du seul 
droit fédéral, à teneur de la lettre du 22 octobre 2009 du SCN. Les directives 
fédérales applicables en la matière étaient devenues caduques à la suite de l’arrêt 
de principe du TAF du 3 novembre 2009. L’art. 13 al. 5 RNat laissait une marge 
de manœuvre au SCN quant à la poursuite ou non de la procédure cantonale de 
naturalisation, dès lors qu’il prévoyait que la procédure « pouvait » être suspendue 
à l’échéance du titre de séjour ou d’établissement jusqu’à son renouvellement. 
25. 
 
Le 20 juillet 2010, l’intéressée a écrit au TAF pour solliciter à nouveau la 
suspension de l’instruction du recours contre la décision de l’ODM du 28 août 
2009 jusqu’à droit connu, au niveau cantonal, sur sa demande de naturalisation. 
26. 
 
Par décision du 16 août 2010, le SCN a refusé de reprendre la procédure de 
naturalisation et informé Mme B______ qu’il suspendait celle-là, dans l’attente de 
l’issue de la procédure de recours contre le refus de renouvellement de son permis 
de séjour prononcé par l’ODM le 28 août 2009. Si l’arrêt du TAF du 3 novembre 
2009 empêchait l’ODM de refuser de délivrer une autorisation fédérale de 
naturalisation à un(e) candidat(e) qui n’était plus au bénéfice d’un titre de séjour 
valable au moment de la décision, il ne visait pas les cantons qui restaient libres 
de statuer en fonction de leurs propres bases légales. Or, l’art. 11 al. 2 LNat 


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prévoyait que la possession d’un permis de séjour valable tout au long de la 
procédure était une condition sine qua non pour obtenir la nationalité suisse et 
l’art. 11 al. 2 let. c RNat prévoyait que la procédure était suspendue à l’échéance 
d’un tel titre de séjour ou d’établissement jusqu’à son renouvellement. 
 
 
Un recours pouvait être interjeté auprès de la chambre administrative contre 
cette décision dans les trente jours à compter de sa notification. 
27. 
 
Le 20 août 2010, le TAF a répondu à l’intéressée. Il confirmait les termes de 
son courrier du 25 février 2010. La question d’une éventuelle suspension de 
l’instruction du recours ne pourrait être examinée par l’autorité judiciaire qu’une 
fois connue la décision formelle et définitive que prendraient les autorités 
genevoises compétentes en matière de naturalisation sur sa requête. 
28. 
 
Par acte posté le 15 septembre 2010, Mme B______ a recouru auprès de la 
chambre administrative contre la décision du SCN du 16 août 2010, concluant à 
son annulation et à ce que cette autorité soit invitée à reprendre l’instruction de la 
procédure de naturalisation. 
 
 
L’art. 13 al. 5 RNat laissait une marge d’appréciation à l’autorité 
administrative et le SCN aurait dû tenir compte de la portée de l’arrêt du TAF du 
3 novembre 2009 pour entrer en matière sur la demande de reprise. Dans l’arrêt 
précité, le TAF avait posé le principe qu’il n’était pas ou plus nécessaire après le 
dépôt de la demande de naturalisation d’être au bénéfice d’une autorisation de 
séjour pendant toute la procédure de naturalisation. L’arrêt du TAF semblait 
même autoriser un candidat à attendre à l’étranger l’issue de la procédure fédérale 
de naturalisation. Au surplus, tant que le refus de l’ODM du 28 août 2009 n’était 
pas devenu exécutoire et définitif, elle pouvait continuer à séjourner légalement en 
Suisse, à teneur de l’art. 55 al. 2 de la loi fédérale sur la procédure administrative 
du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021). La demande de naturalisation avait été 
déposée le 1er septembre 2008 et ce n’était que le 22 octobre 2009 que le SCN 
avait suspendu l’instruction de la demande, alors qu’il aurait eu le temps de 
terminer son instruction et, selon toute vraisemblance, de soumettre le dossier à 
l’ODM pour l’approbation fédérale de naturalisation. 
29. 
 
Le 11 novembre 2010, le SCN a conclu au rejet du recours. Le droit 
cantonal, soit l’art. 11 al. 2 let. c LNat, couplé aux art. 11 al. 2 let. c RNat et 13 
al. 5 RNat, imposait pour que la procédure de naturalisation aille son cours et voie 
son terme, que le candidat(e) étranger(ère) soit au bénéfice durant toute la 
procédure d’une autorisation de séjour et imposait qu’elle soit suspendue à 
l’échéance du titre de séjour jusqu’à son renouvellement. Cette interprétation de la 
législation genevoise avait été expressément confirmée par la chambre de céans 
(ATA/426/2008 du 29 août 2008). 


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L’art. 13 al. 5 RNat n’accordait aucun pouvoir d’appréciation, vu la règle 
impérative de l’art. 11 al. 2 let. c RNat. De même, l’arrêt du TAF du 3 novembre 
2009 ne permettait pas d’autoriser un candidat à attendre en Suisse l’issue de la 
procédure fédérale de naturalisation, s’agissant d’une naturalisation ordinaire. La 
décision querellée était conforme au principe de proportionnalité ainsi qu’à la 
jurisprudence cantonale. Le fait qu’il y ait une lacune de la LN, qui devrait être 
comblée prochainement, ne changeait rien au principe de base selon lequel la 
naturalisation constituait l’aboutissement d’un processus d’intégration supposant 
nécessairement que le candidat soit au bénéfice d’un titre de séjour valable. 
30. 
 
Le 24 novembre 2010, la recourante a demandé à répliquer, ce qui lui a été 
accordé. 
31. 
 
Le 15 décembre 2010, elle a demandé toutefois un délai supplémentaire 
après que certaines pièces citées par l’intimé dans sa réponse lui avaient été 
transmises, comme elle l’avait requis le 24 novembre 2010. 
 
 
Elle persistait dans ses conclusions. Le 28 mai 2010, elle avait sollicité une 
autorisation de séjour à titre de regroupement familial, doublée d’une autorisation 
de séjour pour études. 
 
 
Pour le surplus, elle discutait la position de l’autorité intimée. 
32. 
 
Le 6 janvier 2011, la recourante a complété son argumentation. Dans le 
dossier de naturalisation (SNC no 2007.1268) une candidate avait déposé une 
demande de naturalisation en mai 2007 alors que son autorisation de séjour pour 
études arrivait à échéance le 30 juin 2007. L’OCP avait préavisé favorablement 
l’octroi d’une autorisation de séjour à titre humanitaire en sa faveur le 
25 septembre 2007. Il avait ensuite transmis le dossier de l’intéressée à l’ODM le 
18 avril 2008 en vue de l’octroi de la naturalisation fédérale qui avait été 
finalement accordée le 7 juin 2010 sur la base de l’arrêt de principe du TAF du 
3 novembre 2009. Sa propre situation était similaire et rien n’empêchait le SCN 
de faire de même dans son cas. Cette solution s’imposait d’autant plus que la 
suspension de l’instruction de sa demande de naturalisation durait depuis plus de 
deux ans et s’avérait disproportionnée. La procédure de naturalisation devait être 
reprise, l’utilité d’un préavis cantonal positif de naturalisation constituant alors un 
élément d’appréciation favorable et important dans le cadre de la pesée des 
intérêts en présence de laquelle le TAF devait procéder, dans le cadre du recours 
en matière de permis humanitaire qu’il avait à connaître. L’octroi d’un tel permis 
constituerait une issue qui permettrait d’éviter que le Conseil d’Etat doive retenir 
l’arrêté d’approbation de la naturalisation, en raison de l’absence de titre de séjour 
de l’intéressée. 
33. 
 
Le 20 janvier 2011, l’intimé a dupliqué. Il persistait dans ses conclusions. 
La demande d’autorisation de séjour du 28 mai 2000 avait été prioritairement 


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déposée pour études et accessoirement à titre de regroupement familial. Pour le 
surplus, le département maintenait son argumentation antérieure sur les conditions 
légales qui rendaient nécessaire, pour la poursuite d’une procédure de 
naturalisation, la possession par le candidat d’un titre de séjour ou d’établissement 
valable. En outre, la suspension de la procédure, en l’absence de titre de séjour 
valable, découlait de la loi. 
34. 
 
Le 10 février 2011, la recourante a informé le juge délégué que, lors d’un 
entretien de son conseil avec le directeur général de l’OCP, aucune solution 
n’avait été trouvée. Ni l’OCP, ni l’autorité intimée ne s’étaient déterminés sur le 
grief d’inégalité de traitement qu’elle avait formulé en relation avec le dossier 
SCN no 2007.1268. 
35. 
 
Le 3 février 2011, la recourante, se prévalant de son droit de réplique, a 
transmis de nouvelles écritures au juge délégué. Ce dernier les lui a retournées le 
8 février 2011. L’instruction n’était pas close. Il convenait d’attendre l’issue de la 
rencontre que le conseil de la recourante devait avoir avec le secrétaire général du 
département. 
36. 
 
Le 14 février 2011, le juge délégué a informé les parties qu’un ultime délai 
leur était accordé au 25 février 2011 pour déposer d’éventuelles observations. 
Passé celui-ci, la cause serait gardée à juger. 
37. 
 
Le 24 février 2011, la recourante a persisté dans ses écritures. Le SCN était 
régulièrement entré en matière sur des demandes de naturalisation déposées par 
des étudiants alors que ces derniers s’étaient engagés à quitter la Suisse au terme 
de leurs études. Elle se référait à l’arrêt du TAF du 3 novembre 2009. Or, dans ces 
cas, l’abus de droit ne leur avait pas été opposé par cette autorité. 
38. 
 
Le 24 février 2011, l’autorité intimée a persisté dans ses conclusions. Le 
SCN s’était formellement conformé à la pratique constante voulue par le 
législateur genevois et confirmée par la conseillère d’Etat chargée du département 
dans sa correspondance avec l’ODM. Le grief d’inégalité de traitement était 
contesté et le département y avait répondu. 
39. 
 
Le 1er mars 2011, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
40. 
 
Le 10 mars 2011, la recourante a encore adressé à la chambre administrative 
des observations complémentaires. Elle se devait de faire usage de son droit de 
réplique. L’intimé prétendait de manière inexacte qu’elle avait répondu au grief 
d’inégalité de traitement qu’elle-même avait soulevé au regard du cas SNC 
n° 2007.1268. L’arrêt du TAF du 3 novembre 2009 que l’intimé citait ne se 
référait aucunement à ce dernier cas. Dans le cas en question qui était identique à 
celui de la recourante, le SCN avait bel et bien transmis le dossier à l’ODM pour 


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approbation alors que le permis d’étudiante de l’intéressée était échu 
postérieurement à l’ouverture de la procédure de naturalisation. Il n’y avait ainsi 
pas de pratique constante du SCN en la matière comme le prétendait l’intimé. 
Dans le cadre du pouvoir d’appréciation que lui laissait l’art. 13 al. 5 RNat, rien 
n’empêchait ce service de poursuivre le traitement de la demande de naturalisation 
en vue de soumettre le dossier à l’ODM pour approbation fédérale. Le SCN restait 
en effet libre de refuser d’approuver la naturalisation définitive, tant que la 
candidate n’était pas au bénéfice d’une autorisation de séjour renouvelée. Les 
chances de cette dernière d’obtenir une autorisation de séjour seraient 
sensiblement accrues, une fois la naturalisation fédérale obtenue. C’était ce qui 
s’était passé dans le dossier SCN 2007.1226 [recte 1268] puisque, par décision du 
13 août 2010, l’ODM avait reconsidéré sa position et approuvé l’octroi d’une 
autorisation de séjour après la naturalisation fédérale de l’intéressé. Finalement, 
cette dernière avait été naturalisée selon arrêté du Conseil d’Etat du 19 décembre 
2010. 
41. 
 
Par arrêt du 26 juillet 2011 (ATA/455/2011), la chambre administrative a 
déclaré irrecevable le recours interjeté par Mme B______. Le recours contre une 
décision incidente n’était ouvert qu’en cas de préjudice irréparable. Cette 
condition n’était pas réalisée. Le SCN avait décidé de suspendre la procédure en 
raison des conditions posées par les art. 11 al. 2 LNat et 11 al. 2 RNat. La 
recourante n’était pas lésée dans ses droits sur le fond par cette décision de nature 
procédurale. 
42. 
 
Par arrêt du 14 novembre 2011 (1D_10/2011), le Tribunal fédéral a annulé 
l’arrêt précité. Par sa décision, la chambre administrative avait méconnu que la 
recourante ne se plaignait pas seulement de l’allongement indu de la procédure de 
naturalisation, mais aussi d’un déni de justice formel de la part du SCN, sous 
forme d’un report sine die de sa décision. Cette éventualité ne saurait être écartée 
compte tenu de la durée de la procédure de naturalisation et du fait que le TAF 
n’avait pas l’intention de statuer dans le cadre de la procédure tendant à l’octroi de 
l’autorisation de séjour à titre de rigueur personnelle tant que le SCN n’avait pas 
rendu lui-même sa décision. La cause était retournée à la chambre administrative 
pour qu’elle statue sur le fond. 
43. 
 
A la réception de l’arrêt précité, le juge a écrit aux parties pour qu’elles 
actualisent leurs écritures. 
44. 
 
Le 10 janvier 2012, la recourante a persisté dans les termes et conclusions 
de son recours. 
 
 
Le 7 décembre 2011, elle avait écrit au TAF pour l’aviser de la teneur de 
l’arrêt du Tribunal fédéral du 14 novembre 2011 et l’inviter à surseoir à toute 
décision dans l’attente de l’issue de la présente procédure. Par courrier du 


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20 décembre 2011, le TAF avait accepté cette dernière requête dans l’attente de 
ladite décision. L’échange de correspondance évoqué était versé à la procédure. 
 
 
Sur le fond du litige, la commission fédérale pour les questions de la 
migration avait relevé dans un rapport de décembre 2011, la discrépance existant 
entre les exigences contenues dans la plupart des législations cantonales relatives 
à la possession d’un permis de séjour valable pendant le déroulement de la 
procédure de naturalisation et la jurisprudence du TAF qui n’en faisait pas une 
condition. Fin 2011, seuls quatre cantons déclaraient une pratique conforme à 
cette jurisprudence, parmi lesquels ne figurait pas celui de Genève compte tenu de 
la teneur de l’art. 11 al. 2 let. c RNat, qui contenait une exigence supplémentaire à 
celles prévues par la LNat. 
 
 
Pour que le droit fédéral soit respecté, la disposition réglementaire cantonale 
précitée devait être interprétée comme n’imposant la détention d’un permis de 
séjour qu’au moment où la demande de naturalisation était déposée. La 
jurisprudence du Tribunal fédéral, même ancienne, admettait cette interprétation. 
Elle était compatible avec l’art. 13 al. 5 RNat qui autorisait à ne pas suspendre la 
procédure de naturalisation pendant celle de renouvellement de l’autorisation de 
séjour (Arrêt du Tribunal fédéral 2A.103/1990 du 16 juillet 1999). Au demeurant, 
dans une procédure dont la recourante citait la référence, le SCN avait fait usage 
de cette faculté. Ne pas vouloir poursuivre l’instruction de la procédure de 
naturalisation constituait sous cet angle une violation de l’égalité de traitement. 
45. 
 
Le Conseil d’Etat n’a pas produit d’observations. 
46. 
 
Le 17 janvier 2012, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Le recours a été formé devant l’autorité compétente et dans le respect du 
délai de recours imparti par le SCN. Ce délai était erroné mais devait être appliqué 
en vertu du principe de la bonne foi, ainsi que la chambre administrative l’a retenu 
dans son arrêt du 26 juillet 2011. 
2. 
 
A teneur de l’art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 
du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne a droit, dans une procédure 
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et dans un délai 
raisonnable, ce qui implique un droit d’obtenir une décision respectant ces 
conditions. En particulier, l’autorité administrative ne peut refuser de statuer sur la 
base de motifs irrelevants (A. AUER / G. MALINVERNI / M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, vol. 2, 2ème éd., 2006, n° 1222, p. 571). 


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A/3095/2010 
3. 
 
La décision prise le 16 août 2010 par le SCN de suspendre l’instruction de 
la procédure de naturalisation constitue une décision incidente au sens de l’art. 4 
al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 
10), qui n’est susceptible de recours qu’en cas de préjudice irréparable ou si 
l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 57 let. c LPA). 
 
 
En l’occurrence, le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 14 novembre 2011 
précité (consid. 1.4), a retenu que la confirmation de la suspension de la procédure 
par l’autorité cantonale était susceptible de conduire non seulement à un 
allongement inadmissible de la procédure de naturalisation, mais aussi à une 
violation de l’obligation de statuer dans un délai raisonnable, ce qui l’a conduit à 
admettre la recevabilité du recours constitutionnel subsidiaire en vertu de l’art. 93 
al. 1 let. a de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 
173.110). Il a également rappelé que l’art. 57 let. c LPA était de même teneur que 
ce dernier et qu’il n’y avait pas lieu de l’appliquer différemment (arrêt précité, 
consid. 2.2). 
 
 
Sur cette base, la recourante a un intérêt digne de protection au sens de 
l’art. 60 al. 1 let. b LPA. Le recours du 15 septembre 2010 sera déclaré recevable 
dès lors qu’il n’y a pas de raison d’apprécier différemment la question du 
préjudice irréparable dans le cadre du recours cantonal. La chambre administrative 
entrera donc en matière sur les griefs formulés à l’encontre de la décision 
attaquée. 
4. 
 
La nationalité suisse s’acquiert par la naturalisation dans un canton et une 
commune (art. 12 al. 1 LN). Elle implique pour le candidat à la naturalisation 
l’obtention d’une autorisation fédérale de naturalisation délivrée par l’office 
fédéral des migrations (art. 12 al. 2 LN) et l’octroi de la naturalisation cantonale et 
communale par les autorités cantonales et communales, ceci en fonction des 
conditions et des règles de procédure déterminées par la législation du canton 
concerné (art. 15a al. 1 LN). 
5. 
 
Les conditions pour la naturalisation sont énoncées aux art. 14 (conditions 
d’aptitude) et 15 (conditions de résidence) LN. 
 
 
La Confédération n’examine, dans le cadre de l’octroi de l’autorisation 
fédérale, que s’il existe des données au sens du droit fédéral qui empêchent une 
naturalisation. Quant à l’examen des autres critères qui doivent être réalisés pour 
une naturalisation (délai de résidence, intégration, accoutumance au mode de vie 
et aux usages suisses ; respect des obligations du domaine de la poursuite et de la 
faillite ainsi que des impôts), il est effectué par les autorités cantonales 
(www.bfm.admin.ch). 


- 12/17 - 
A/3095/2010 
6. 
 
L’étranger qui a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours cinq 
années qui précédaient la requête, peut demander l’autorisation de naturalisation 
par la voie de la naturalisation ordinaire (art. 15 al. 1 LN), le temps qu’il a passé 
en Suisse entre dix et vingt ans révolus comptant double (art. 15 al. 2 LN). 
7. 
 
Dans le canton de Genève, peut demander la nationalité genevoise, 
l’étranger qui : 
 
 
- a résidé deux ans dans le canton d’une manière effective dans les douze 
mois précédant l’introduction de sa demande (art. 11 al. 1 LNat) ; 
 
 
- est au bénéfice d’un titre de séjour quel que soit celui dont il bénéficie 
(art. 11 al. 2 LNat) ; 
 
 
- réside effectivement en Suisse durant la procédure de naturalisation 
(art. 11 al. 3 LNat). 
8. 
a. 
A teneur de l’art. 54 al. 1 LNat, le Conseil d’Etat est chargé d’édicter le 
règlement d’application de la LNat. 
 
b. 
Selon l’art. 11 RNat, la procédure de naturalisation est engagée si : 
 
- 
la durée du séjour répond aux normes fédérales et cantonales (art. 11 al. 2 
RNat) ; 
 
- 
tous les documents requis sont présentés (art. 11 al. 2 let. b RNat) ; 
 
- 
le candidat ou les candidats sont au bénéfice d’un titre de séjour ou 
d’établissement valable pendant toute la durée de la procédure (art. 11 al. 2 
RNat) ; 
 
- 
le séjour en Suisse du candidat n’a pas subi d’interruption de fait de plus de 
six mois (art. 11 al. 2 let. d RNat). 
 
 
De même, lorsque le candidat accomplit des études, il doit les effectuer sur 
le territoire de la Confédération (art. 11 al. 3 RNat). 
 
c. 
Selon l’art. 13 al. 5 LNat, la procédure de naturalisation pourra être 
suspendue à l’échéance du titre de séjour ou d’établissement jusqu’à son 
renouvellement (art. 13 al. 5 RNat). 
 
 
En l’espèce, il n’est pas contesté que le 9 septembre 2008, jour du dépôt de 
la demande de naturalisation, la recourante était titulaire d’une autorisation de 
séjour pour études. Il n’est pas discuté non plus que celle-ci est venue à échéance 
le 10 octobre 2008 et qu’elle n’a pu obtenir par la suite, et jusqu’à ce jour, son 
renouvellement ou son remplacement par un autre titre de séjour, une procédure 
de recours étant encore pendante à ce sujet devant le TAF. Sous le strict angle de 


- 13/17 - 
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la condition posée par l’art. 11 al. 2 RNat, la décision de l’intimé de suspendre 
l’instruction de la procédure de naturalisation dans l’attente de la décision de cette 
autorité de recours pourrait être considérée comme justifiée puisque seule 
l’admission dudit recours peut entraîner qu’elle remplisse à nouveau cette 
condition légale. 
9. 
 
La recourante soutenant toutefois que l’art. 11 al. 2 let. c RNat pose des 
conditions aux candidats à la naturalisation qui ne résultent pas de la LNat, voire 
de la LN, et qui violent par-là le principe de la séparation des pouvoirs, voire, en 
rapport avec la LN, celui de la conformité au droit fédéral, il y a lieu d’examiner 
ces griefs. En effet, l’admission de l’un ou de l’autre de ceux-ci a une incidence 
directe sur la validité juridique de la décision de suspendre la procédure 
incriminée. 
10. 
a. 
L’art. 130 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00) consacre le principe de la séparation des pouvoirs. 
Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 70 Cst-GE). Le Conseil 
d’Etat genevois, en tant qu’autorité exécutive, est chargé de l’exécution des lois et 
prend à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 116 Cst-GE). Il ne peut 
donc disposer praeter legem. A moins d’une délégation expresse, il ne peut pas 
poser des règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient 
des obligations non prévues par la loi (ATF 114 Ia 288 ; ATA/63/2004 du 
20 janvier 2004 ; ATA/587/2000 du 26 septembre 2000 ; B. KNAPP, Précis de 
droit administratif, 1991, n. 322, 353 ; P. MOOR, Droit administratif, 1991, 
n. 3.3.3.1-3). Seule la clause générale de police peut justifier une entorse à ce 
principe, mais il faut que l’ordre public soit menacé de manière grave, directe, 
imminente, sans qu’aucune autre mesure légale ne puisse être prise ou aucune 
norme adoptée en temps utile (P. MOOR, op cit. n. 4.2.2.9, p. 337). 
 
b. 
Les ordonnances législatives d’exécution sont le complément d’une loi au 
sens formel. Elles sont des règles obligatoires, unilatérales, générales et abstraites 
permettant d’exécuter une loi formelle qui n’est pas directement applicable. Elles 
ne peuvent énoncer que des règles secondaires (ATF 104 Ib 209). Même en 
l’absence d’une loi formelle, le Conseil d’Etat est habilité, en vertu de 
l’art. 116 Cst-GE, à adopter des règles d’exécution (B. KNAPP, op. cit. n. 350 ss ; 
P. MOOR, op. cit. n. 3.3.3.2 ; ATA/63/2004 précité, et les références citées). 
 
c. 
Les ordonnances législatives de substitution sont le substitut d’une loi au 
sens formel. Elles peuvent contenir des règles juridiques nouvelles ou règles 
primaires. L’exécutif qui les édicte ne tire pas sa compétence de la Constitution, 
mais d’un acte formel du législateur, qui se dessaisit de son pouvoir en faveur de 
l’exécutif. Cette délégation se fait sur la base d’une clause de délégation 
(ATA/682/2011 ; ATA/63/2004 précité, et les références citées). 


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A/3095/2010 
 
 
En l’occurrence, à teneur de l’art. 54 LNat, le Conseil d’Etat est chargé 
d’édicter le règlement d’application de la LNat. Il résulte de cette disposition qu’il 
n’a pas d’autre pouvoir que d’adopter une règlementation de détail permettant 
l’application de cette loi, sans bénéficier d’aucune prérogative législative pour 
édicter des normes primaires. 
11. 
a. 
La LNat a été adoptée le 13 mars 1992. Dans sa version initiale, l’art. 11 
al. 2 LNat prévoyait : 
 
 
« [L’étranger] peut présenter une demande de naturalisation quel que soit le 
titre de séjour dont il bénéficie. Est excepté l’étranger titulaire d’un permis 
strictement temporaire pour études arrivé en Suisse après l’âge de 18 ans 
révolus ». 
 
 
Selon la commission du Grand Conseil qui avait rapporté sur le projet de 
loi, l’art. 11 al. 2 LNat était « une nouvelle disposition qui vise à ne pas permettre 
à certains candidats à la naturalisation de bénéficier des acquis en matière de 
durée de séjour de manière abusive. Il s’agit essentiellement d’étudiants ou de 
gens en formation qui séjournent dans notre pays sans avoir l’intention de 
s’intégrer à la communauté genevoise, et qui changent d’avis en cours de 
formation pour des motifs purement économiques afin de bénéficier de certains 
droits » (Mémorial du Grand-Conseil, ci-après : MGC ; 1992, p. 931). 
 
b. 
La teneur actuelle de l’art. 11 al. 2 LNat résulte d’une modification 
législative adoptée le 31 août 2000 et entrée en vigueur le 28 octobre 2000. A 
cette occasion, l’exception de l’art. 11 al. 2 in fine a été abrogée par le Grand 
Conseil. Le rapport de la commission exposait à ce sujet : 
 
 
« Le département propose encore la modification de l’art. 11 al. 2 LNat. 
 
 
La législation fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse 
n’émet aucune restriction quant à la nature du titre de séjour dont l’étranger peut 
se prévaloir pour solliciter sa naturalisation. Il n’y a donc pas lieu que cette 
exception genevoise subsiste, qui interdit à « l’étranger titulaire d’un permis 
strictement temporaire pour études arrivé en Suisse après l’âge de 18 ans révolus » 
de déposer une demande de naturalisation. 
 
 
Un étranger au bénéfice d’un permis B pour études pourra ainsi faire valoir 
ses années de séjour dans une procédure de naturalisation » (MGC du 31 août 
2000, p. 5799). 
 
 
Quant au Conseiller d’Etat à l’origine de la proposition législative, il a 
précisé au cours des débats : « Enfin, il y a une seconde modification d’une 
certaine importance : celle de l’art. 11 al. 2 qui permet que la durée du séjour d’un 
étranger pour études soit également comprise, comme l’exige d’ailleurs la 
législation fédérale, dans le calcul de la durée du séjour total que l’on compte pour 


- 15/17 - 
A/3095/2010 
savoir si un étranger a le droit ou pas de demander sa naturalisation (MGC du 
31 août 2000 précité, p. 5835). 
 
c. 
La modification législative précitée n’a pas entraîné de modification des 
art. 11 al. 2 et 13 al. 5 RNat. 
12. 
 
La comparaison des dispositions de la LNat et du RNat précitées conduit à 
constater que l’art. 11 al. 2 let. c RNat introduit une condition, soit l’exigence 
d’être au bénéfice d’une autorisation de séjour valable pendant toute la durée de la 
procédure qui ne figure pas dans la LNat. Celle-ci pose comme seule condition à 
l’art. 11 al. 2 LNat - à l’instar de l’interprétation que le TAF fait de l’art. 15 LN 
(Arrêt du 3 novembre 2009 Cour III, C-6519/2008, consid. 7.1) que le candidat 
soit au bénéfice d’un titre de séjour valable, quelle qu’en soit la nature, au 
moment du dépôt de la demande de naturalisation mais non pas nécessairement 
pendant toute la durée de la procédure de naturalisation. L’absence de référence 
dans l’art. 11 LNat à la nécessité pour les candidats à la naturalisation d’être en 
possession d’une autorisation de séjour valable constitue ainsi, suite à la 
modification législative d’août 2002, un silence qualifié du législateur désireux de 
ne pas poser une telle exigence à ces candidats (T. TANQUEREL, Manuel de 
droit administratif, n° 441, p. 143) 
 
 
De même, si l’art. 11 al. 3 LNat prescrit que le candidat doit résider 
effectivement en Suisse pendant la durée de la procédure de naturalisation, cette 
disposition doit être comprise comme impliquant que le candidat doit être 
enregistré au contrôle de l’habitant et résider effectivement à Genève où il a le 
centre de ses intérêts (C. GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme en 
Suisse, 2008, n° 767, p. 311 ; MGC 1992, p. 928). Elle n’oblige donc pas le 
candidat à justifier d’une autorisation de séjour en cours de validité. 
 
 
En autorisant le 31 août 2000 les détenteurs d’autorisation de séjour pour 
étudiants à déposer une demande de naturalisation, le Grand Conseil a voulu 
élargir le cercle des étrangers pouvant prétendre accéder à la nationalité suisse. Ce 
choix a impliqué de permettre à des détenteurs d’autorisations temporaires pour 
études d’entreprendre de telles démarches. Pour les candidats à la naturalisation 
de cette catégorie, le risque est plus grand – en comparaison des candidats 
détenteurs d’autorisations de séjour d’autres types – de ne plus remplir les 
conditions d’obtention ou de renouvellement, ceci pour des motifs justifiables, 
comme la fin de leurs études, et qui ne leur sont pas imputables. Soumettre ces 
derniers, alors qu’ils justifient au demeurant des conditions de séjour préalables 
exigées à l’art. 15 LN, d’établir qu’ils sont en possession d’un titre de séjour 
valable ne résulte pas de la loi. L’art. 15 al. 2 RNat viole donc le principe de la 
séparation des pouvoirs. 
13. 
 
L’administration, tant cantonale que fédérale, est tenue au respect du 
principe de la légalité protégé par l’art. 5 Cst. La décision de suspension de 


- 16/17 - 
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l’instruction de la naturalisation de la recourante, en tant qu’elle se fonde sur 
l’absence de titre de séjour valable, ne repose pas sur une base légale suffisante. 
Elle est illégale et doit donc être annulée. 
14. 
 
Le recours sera admis, sans qu’il y ait besoin d’examiner les autres griefs 
développés par la recourante. La cause sera renvoyée au SCN pour traitement de 
la naturalisation au sens des considérants. 
15. 
 
Aucun émolument ne sera mis à la charge du SCN (art. 87 al. 1 LPA). En 
revanche, une indemnité de procédure de CHF 2’000.- sera allouée à la 
recourante, à la charge de l’Etat de Genève. 
16. 
 
Un exemplaire du présent arrêt sera communiqué au Tribunal administratif 
fédéral, pour information. 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 15 novembre 2011 par Madame B______ contre 
la décision de l’office cantonal de la population - service cantonal des naturalisations du 
16 août 2010 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule la décision du service cantonal des naturalisations du 16 août 2010 ; 
renvoie la cause au Conseil d’Etat pour traitement au sens des considérants ; 
dit qu’aucun émolument n’est mis à la charge du Conseil d’Etat ; 
alloue à Madame B______ une indemnité de procédure de CHF 2’000.- à la charge de 
l’Etat de Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 


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conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à la Fondation suisse du service social international, soit 
pour elle, Me Gian Luigi Berardi, avocat, mandataire de Madame B______, au service 
cantonal des naturalisations de l’office cantonal de la population, ainsi qu’au Tribunal 
administratif fédéral. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Hurni, MM. Dumartheray et Verniory, juges, 
M. Jordan, juge suppléant. 
 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Goette 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :