ge_gerichte · ATA/48/2003 · 2003-01-21 · fr

Résumé:
 Conventions tarifaires relatives à la prise en charge et à la facturation des patients en division privée et commune des hôpitaux universitaires de Genève conclues entre les HUG et l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN). Demande d'accès à ces conventions par un hôpital, refusée.
La recourante personne morale, organisée sous la forme d'une S.A. et exerçant une activité commerciale, ne peut se prévaloir des libertés d'opinion et d'information garanties par l'art. 16 Cst et ne peut donc pas prétendre non plus à une prestation positive de l'Etat en ce sens, en application de la LIPAD. Recours irrecevable.

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_____________ 
 
A/868/2002-DIV 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 21 janvier 2003 
 
 
 
dans la cause 
 
 
X S.A. 
 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
HÔPITAUX UNIVERSITAIRES DE GENÈVE 
représentés par Me Pierre Martin-Achard, avocat 
 
et 
 
LA MEDIATRICE EN MATIERE D'INFORMATION DU PUBLIC ET D'ACCES 
AUX DOCUMENTS 


 
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_____________ 
 
A/868/2002-DIV 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Le 12 juillet 2001, les hôpitaux universitaires de 
Genève (ci-après : les HUG) et l'organisation européenne 
pour la recherche nucléaire (ci-après : le CERN) ont 
conclu une convention tarifaire relative à la prise en 
charge et à la facturation des patients hospitalisés en 
division privée des HUG. 
 
2. 
Une 
seconde 
convention 
relative 
à 
l'hospitalisation en division commune des HUG a été 
conclue le 15 novembre 2001. 
 
3. 
Par arrêté du 24 avril 2002, publié dans la 
feuille d'avis officielle (ci-après : FAO), ces deux 
conventions ont été ratifiées par le Conseil d'Etat. Leur 
entrée en vigueur a été fixée au 1er mars 2002. Aucun 
recours n'a été interjeté contre cet arrêté. 
 
4. 
Par ailleurs, le CERN a résilié, pour le 30 juin 
2002, la convention qui le liait à l'hôpital X S.A. 
(ci-après : X S.A.) depuis de nombreuses années. 
 
 
 
X S.A. avait en effet, d'une part, augmenté ses 
tarifs et, d'autre part, ne traitait pas de manière égale 
les assurés du C. et les personnes affiliées auprès d'une 
caisse-maladie suisse. 
 
5. 
Les 7 mai et 10 juin 2002, X S.A. a requis une 
copie des deux conventions auprès des HUG. 
 
6. 
Par courrier électronique du 21 juin 2002, les HUG 
ont refusé de délivrer copie desdites conventions. 
 
 
 
Sous l'angle de l'article 26 alinéa 2 lettre j de 
la loi sur l'information du public et l'accès aux 
documents du 5 octobre 2001 entré en vigueur le 1er mars 
2002 (LIPAD - 2 08), cet accès était en effet propre à 
donner à X S.A. un avantage indû, notamment en le mettant 
en possession d'informations auxquelles il n'aurait pas 
eu accès dans le cours ordinaire des choses. 
 
7. 
Par courrier recommandé du 27 juin 2002, X S.A. a 
saisi la médiatrice institutée par la LIPAD du refus des 
HUG de lui transmettre une copie des deux conventions. 
 
 
 
La communication de ces documents ne lui procurait 


 
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aucun avantage indû. Dès lors qu'il lui était possible de 
recourir contre ces conventions, elle devait pouvoir en 
prendre connaissance. 
 
8. 
La médiation a échoué. La médiatrice a, par 
courrier du 12 août 2002, invité les HUG à rendre une 
décision formelle confirmant leur refus de communiquer 
les pièces requises. 
 
9. 
Par courrier du 19 août 2002 reçu le 21 août 2002, 
les HUG ont informé X S.A. qu'ils maintenaient leur refus 
de 
porter 
à 
sa 
connaissance 
le 
contenu 
des 
deux 
conventions. 
 
 
10. 
Par acte reçu le 19 septembre 2002, X S.A. a 
recouru 
contre 
cette 
décision 
auprès 
du 
Tribunal 
administratif, en concluant à son annulation et à la 
condamnation des HUG à fournir les conventions précitées. 
 
 
 
Le 
refus 
des 
HUG 
de 
communiquer 
lesdites 
conventions violait la LIPAD qui a précisément pour but 
de garantir l'information relative aux activités des 
institutions 
telles 
que 
les 
HUG. 
Le 
domaine 
de 
l'assurance restait un domaine très discuté et il était 
important 
que 
chaque 
citoyen 
puisse 
savoir 
si 
la 
facturation des prestations hospitalières faites par un 
établissement public aux membres du C. n'était pas 
inférieure au coût de revient. Par ailleurs, X S.A. 
souhaitait savoir si les termes de la convention qui le 
liait auparavant au C. avaient été repris dans les 
conventions en cause. 
 
 
 
 
11. 
Dans leur réponse du 13 novembre 2002, les HUG ont 
conclu au rejet du recours. 
 
 
 
Le 
droit 
d'accès 
aux 
conventions 
tarifaires 
conclues entre les HUG et le C. n'était pas donné, dès 
lors qu'en concluant ces conventions, les HUG n'avaient 
pas accompli une tâche publique. Par ailleurs, si le 
caractère public des tâches prévues dans les conventions 
devait être reconnu, la communication de leur contenu 
donnerait un avantage indu à X S.A. et, partant, devait 
être refusée. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Le but du champ d'application de la loi sur 
l'information du public et l'accès aux documents du 5 


 
 - 4 - 
 
 
 
octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), entrée en vigueur le 1er 
mars 2002, est contenu dans son article premier alinéa 2. 
Il 
s'agit 
de 
favoriser 
la 
libre 
formation 
et 
la 
participation à la vie publique. 
 
 
a) 
Selon un arrêt récent, datant du 12 septembre 2001 
et publié aux ATF 128 I 34, les dispositions légales qui 
relèvent du droit public doivent être interprétées dans 
le respect du principe de la séparation des pouvoirs. 
Ceci implique que si le texte de la norme est d'emblée 
clair, il ne doit pas être appliqué par la voie de 
l'analogie à un état de fait qui n'avait pas été retenu 
par le législateur ou en sens inverse, l'application de 
la norme ne doit pas être écartée d'un état de fait visé 
par le législateur par le biais de la "réduction 
téléologique" (ATF 128 I 34 consid. 3a p. 41). Le 
Tribunal fédéral ajoute que l'interprétation historique 
n'est 
pas 
décisive, 
mais 
qu'il 
convient 
néanmoins 
d'orienter 
l'interprétation 
selon 
la 
volonté 
du 
législateur et les jugements de valeur de ce dernier 
s'ils sont reconnaissables. 
 
 
b) 
Selon l'exposé des motifs de la LIPAD (MGC 2000 
45/VIII 7641), la loi a pour "finalité" de favoriser la 
libre formation de l'opinion publique et la participation 
des citoyens à la vie publique, de renforcer "l'intérêt 
des citoyens" pour le fonctionnement des institutions et 
de les inciter à mieux s'investir dans la prise de 
décision démocratique (cf. Pascal MAHON, Les enjeux du 
droit 
à 
l'information, 
in : 
L'administration 
transparente, Genève-Bâle-Munich 2002, p. 29. L'auteur 
relève qu'aux Etats-Unis, le droit à l'information, dont 
les 
entreprises 
peuvent 
se 
prévaloir, 
a 
permis 
à 
celles-ci d'obtenir à bon compte des informations sur 
leurs concurrentes (ibid., pp. 25, 28 et 30)). Le Conseil 
d'État fait encore référence aux mécanismes de la 
démocratie semi-directe pour fonder l'intérêt majeur de 
la collectivité à voir les citoyens bien informés. Selon 
le rapport de la commission chargée d'étudier le projet 
de loi du Conseil d'État (MGC 2001 49/X 9678), la 
recherche et la vérification des informations par les 
"gens eux-mêmes" est devenue nécessaire. Le principe de 
transparence renforce tant la démocratie que le contrôle 
de l'administration, en même temps d'ailleurs qu'il 
assure 
une 
valorisation 
publique 
des 
informations 
détenues par l'État. Dans la partie de son rapport 
consacrée 
au 
commentaire 
article 
par 
article, 
la 
commission souligne que l'accès est garanti "à un public 
non limité aux seuls citoyens", pris dans "sa" (sic) 


 
 - 5 - 
 
 
 
définition constitutionnelle. Lors des débats, l'article 
premier a été adopté sans discussion spécifique (MGC 2001 
49/X 9749). Il convient donc de retenir des travaux 
parlementaires qu'aucun député n'a abordé la question 
d'une extension des droits conférés par la LIPAD à des 
personnes autres que celles physiques. Il faut relever 
aussi que le canton de Berne s'est doté le 2 novembre 
1993 (RS 107.1) déjà d'une loi sur l'information du 
public dont l'article premier vise "l'information du 
public sur l'activité des autorités", marquant ainsi que 
les destinataires sont des personnes physiques. 
 
 
c) 
Le second des buts visés par l'article premier 
alinéa 2 est celui de favoriser la participation à la vie 
publique; il convient de le traiter toutefois en premier. 
 
 
 
La participation à la vie publique, dans une 
démocratie 
directe 
ou 
représentative, 
s'exprime 
principalement par l'exercice des droits politiques et du 
droit de pétition, garantie notamment par les articles 33 
et 34 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd. - RS 101). De tels 
droits ne peuvent être exercés que par des personnes 
physiques, suisses ou étrangères s'agissant du droit de 
pétition, ou suisses seulement s'agissant des droits 
politiques. 
Les 
personnes 
morales 
n'en 
sont 
pas 
titulaires et ne peuvent pas s'en prévaloir (sur cette 
question : cf. Andreas AUER, Giorgio MALINVERNI et Michel 
HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, volume I : 
l'État, p. 228, et volume II : les droits fondamentaux, 
p. 673-674, Berne, 2002). 
 
 
 
La recourante ne saurait donc se prévaloir des 
droits 
contenus 
dans 
la 
LIPAD 
au 
titre 
de 
la 
participation à la vie publique. 
 
 
d) 
S'agissant du premier des buts visés - qui doit 
être discuté plus avant - soit la libre formation de 
l'opinion, cette notion renvoie à la liberté d'opinion, 
dite aussi liberté d'expression. Selon une conception 
généralement admise en Suisse, de telles libertés ne 
protègent que les opinions et expressions à caractère 
idéal 
(Jean-François 
AUBERT, 
Traité 
de 
droit 
constitutionnel 
suisse, 
vol. 
2, 
Neuchâtel 
1967, 
p. 
710-711 et AUER, MALINVERNI et HOTTELIER, eodem loco, 
vol. 2, p. 264-265). Celui qui entend se prévaloir de sa 
liberté de communiquer à but lucratif est alors protégé 
par la liberté économique, dont sont titulaires tant les 
personnes physiques que les personnes morales. Certes, 


 
 - 6 - 
 
 
 
une telle conception est critiquée par une partie de la 
doctrine au motif que la distinction entre buts idéaux et 
buts 
lucratifs 
est 
artificielle 
(AUER, 
MALINVERNI, 
HOTTELIER, eodem loco). En revanche, la position selon 
laquelle des personnes morales, pourraient exercer un 
droit à faire valoir une opinion à caractère idéal ne 
semble pas être soutenue. 
 
 
 
Si l'on s'inspire de ces distinctions pour mieux 
comprendre l'article premier alinéa 2 LIPAD, il faut 
admettre que cette loi ne peut pas avoir pour but de 
favoriser la libre formation de l'opinion des personnes 
morales, dont le but est l'exercice d'un commerce ou 
d'une industrie (cf. sur ce point : Jean-François AUBERT, 
eodem loco, vol. 2 p. 711 supra). Cette nouvelle loi a 
été voulue par le législateur cantonal pour favoriser le 
débat démocratique et le contrôle de l'État par les 
citoyens. Un tel but ne recouvre pas le champ d'activité 
de personnes morales comme la recourante, qui fait 
commerce de prestations médicales. Le tribunal de céans, 
en restreignant le bénéfice de la LIPAD aux seules 
personnes 
physiques, 
n'écarte 
donc 
pas 
du 
champ 
d'application de la loi un état de fait visé par le 
législateur. Sa compréhension de la loi est ainsi 
conforme aux principes récemment rappelés par le Tribunal 
fédéral. 
 
 
e) 
Lorsqu'une autre solution est retenue, comme en 
droit européen, l'accès aux documents du Parlement, du 
Conseil et de la Commission en faveur des personnes 
morales est expressément prévu par les textes (cf. 
François JONGEN, L'Union européenne et la transparence de 
l'administration, 
in : 
L'administration 
transparente, 
Genève-Bâle-Munich 2002, p. 119 et MAHON, eodem loco, p. 
20). 
 
 
 
La recourante, organisée sous la forme d'une 
société anonyme, exerce une activité commerciale. Elle ne 
peut 
pas 
se 
prévaloir 
des 
libertés 
d'opinion 
et 
d'information garanties par l'article 16 Cst. et ne peut 
donc pas prétendre non plus à une prestation positive de 
l'État en ce sens en application de la LIPAD. 
 
 
 
Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable. 
 
2. 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge 
de 
la 
recourante. 
Une 
indemnité 
de 
procédure 
de 
CHF 1'000.- sera allouée aux intimés, à la charge de la 
recourante (art. 87 LPA). 


 
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PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif : 
 
 
 
 
déclare 
irrecevable 
le 
recours 
interjeté le 19 septembre 2002 par X S.A. contre la 
décision des Hôpitaux universitaires de Genève du 19 août 
2002; 
 
 
 
 
met à la charge de la recourante 
un émolument de CHF 1'500.-; 
 
 
 
 
alloue aux Hôpitaux universitaires 
de Genève, à la charge de X S.A., une indemnité d'un 
montant de CHF 1'000.-; 
 
 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à X 
S.A. ainsi qu'à Me Pierre Martin-Achard, avocat des 
intimés et au secrétariat de la médiatrice en matière 
d'information du public et d'accès aux documents. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère et Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, juges. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le président : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci