ge_gerichte · ATA/174/2023 · 2023-02-28 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1429/2022-LDTR 
ATA/174/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 28 février 2023 
 
 
 dans la cause 
 
 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OAC 
recourant 
 
contre 
FONDATION A______ 
intimée 
représentée par Me Lucien Lazzarotto, avocat 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
13 septembre 
2022 
(JTAPI/960/2022) 


- 2/16 - 
A/1429/2022 
EN FAIT 
A. 
Par jugement du 13 septembre 2022, le Tribunal administratif de première 
instance (ci-après : TAPI) a admis le recours formé par la Fondation A______ (ci-
après : la fondation) contre la décision du 18 mars 2022 par laquelle le 
département du territoire (ci-après : le département ou DT) lui a infligé l’amende 
administrative de CHF 5'700.- pour avoir entrepris des travaux sans autorisation 
dans un appartement de quatre pièces sis au rez-de-chaussée de l’immeuble du 
boulevard B______ sur la parcelle n° 4'331 de la commune de C______. 
Bien que succincte, la décision querellée mentionnait les bases légales applicables 
ainsi que les procédures et les faits pertinents sur lesquels elle se fondait. Le 
département s’était expliqué sur les circonstances aggravantes ou atténuantes 
prises en compte dans ses observations du 23 juin 2022 et sa duplique du 4 août 
2022 et la fondation avait eu l’occasion de se déterminer à cet égard, de sorte que 
le défaut de motivation avait pu être réparé. 
Les travaux avaient été réalisés sans autorisation. Il paraissait toutefois difficile de 
retenir une quelconque volonté délictuelle de la part de la fondation. 
Ce n’était qu’à l’issue d’une procédure judiciaire que l’obligation d’autorisation 
selon la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons 
d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 
25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) avait été retenue. Dans son jugement du 6 
octobre 2020, le TAPI avait constaté que les travaux réalisés en 2017 
correspondaient à des travaux fréquemment réalisés lors d’un changement de 
locataire, n’apportant ni amélioration du confort ni de la qualité de l’appartement, 
que certains travaux prévus dans le cadre de l’autorisation de construire en 
procédure accélérée (ci-après : APA) 1______ portaient sur des éléments ayant 
fait l’objet de travaux en 2017, démontrant qu’il n’y avait eu aucune volonté 
d’échelonner les travaux dans le temps, que le coût de ceux-ci, de CHF 6'835.24 
la pièce, était inférieur au montant retenu par la jurisprudence pour les qualifier de 
grande ampleur et que si le montant mensuel du loyer, porté à CHF 2'800.- (soit 
CHF 33'600.- par an) après travaux, était certes plus élevé que la moyenne des 
loyers dans un immeuble semblable selon les statistiques genevoises pour 2017, 
arrêté à CHF 2'038.- (soit CHF 24'456.- par an), il ne pouvait être retenu que ce 
montant eut été justifié par les travaux réalisés, lesquels n’avaient aucunement 
changé l’affectation du logement. Il avait également relevé que si l’augmentation 
de loyer après travaux pouvait paraître élevée, il fallait garder à l’esprit qu’il 
s’agissait d’un appartement situé dans un périmètre protégé de D______ dont la 
surface totale s’élevait à près de 90 m2, soit une surface sensiblement supérieure à 
la surface moyenne pour un quatre pièces. Sur cette base, il avait considéré que 


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lesdits travaux devaient être qualifiés de pur entretien et, de ce fait, n’étaient pas 
assujettis à la LDTR. 
Certes, dans son arrêt du 2 mars 2021, la chambre administrative de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre administrative) n’avait pas suivi l’appréciation du 
TAPI. Néanmoins, il convenait de relever que c’était principalement en raison de 
l’impact des travaux sur le loyer, permettant de les assimiler à des travaux 
d’entretien différés, qu’elle avait retenu que les travaux en cause devaient être 
qualifiés de travaux de transformation assujettis à la LDTR. La chambre 
administrative s’était fondée sur une hausse de 75 % du loyer après travaux, au 
lieu de 60 % (arrêt du Tribunal fédéral 1C_195/2021 du 28 octobre 2021 consid. 
4.2.2, p. 9), ce qui permettait de relativiser la prise en compte du critère de 
l’impact des travaux sur le loyer pour l’application de la LDTR. 
Il en résultait que la qualification des travaux réalisés en 2017 et leur 
assujettissement à la LDTR n’avaient rien d’évident, y compris pour des 
professionnels de la branche. Si l’appréciation faite par la fondation s’était, in 
fine, révélée erronée, elle était en tout cas tout à fait défendable. 
La fondation, qui était inscrite depuis 1996 au Registre du commerce (ci-après : 
RC) et poursuivait des buts caritatifs, sollicitait très régulièrement des APA pour 
la rénovation de son parc de logements, soit environ une dizaine par année, y 
compris pour les années précédant les faits ayant donné lieu à la décision 
litigieuse. Si cela démontrait effectivement qu’elle connaissait ses obligations de 
propriétaire, a contrario, cela illustrait également une bonne pratique de sa part en 
la matière. Le dépôt de pas moins de neuf requêtes d’APA pour la seule année 
2017 tendait en tous les cas à démontrer sa volonté générale de l’époque de 
respecter la loi. Ces éléments, cumulés au fait – non contesté – qu’il s’agissait de 
la première et unique infraction de la recourante en matière de LDTR, 
permettaient de se convaincre que cette dernière avait agi de bonne foi, sans 
intention de contourner la loi. Il y avait lieu d’admettre que la recourante avait agi 
sous l’influence d’une appréciation erronée des faits (art. 13 du Code pénal suisse 
du 21 décembre 1937 - CP - RS 311.0) et qu’en raison de cette erreur, elle n’avait 
pas conscience de commettre une faute, que ce soit intentionnellement ou par 
négligence. En conséquence, l’infraction à la LDTR n’était pas réalisée. 
 Par acte remis à la poste le 12 octobre 2022, le département a recouru auprès de 
B. a.
la chambre administrative contre ce jugement, concluant à son annulation. 
La nécessité d’une autorisation avait été définitivement retenue par la chambre 
administrative, ce qui établissait l’existence d’une infraction. Le fait que le TAPI 
avait dans un premier temps soutenu le contraire était sans influence, sous peine 
d’exonérer tout auteur innocenté en première instance. L’absence d’antécédents 
n’était pas propre à établir la bonne foi, à peine d’exonérer toute première 
infraction. Le jugement attaqué ne contenait aucune explication au sujet des 


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précautions prises par la fondation pour pouvoir bénéficier de l’erreur sur les faits. 
Or, à défaut de s’être renseignée préalablement, celle-ci avait accepté le risque de 
contrevenir à la loi et son erreur était évitable. À tout le moins, son comportement 
remplissait les conditions de la négligence et sa connaissance de ses obligations de 
propriétaire était de nature à exclure sa bonne foi et ne l’exemptait pas de son 
devoir de se renseigner. 
b. Le 14 novembre 2022, la fondation a conclu au rejet du recours, 
subsidiairement à la réduction de l’amende à un montant symbolique de 
CHF 100.-. 
Le département considérait à tort comme acquise, à tout le moins par négligence, 
la volonté délictuelle de l’auteur d’une infraction à la LDTR. Elle avait la 
certitude que les travaux n’étaient pas assujettis à autorisation, sans quoi elle 
aurait demandé une APA. Cette certitude était excusable. Il était illogique de lui 
opposer l’obligation de se renseigner, sauf à vouloir faire soumettre au 
département toute intervention d’entretien. Le département ne justifiait pas le 
montant de l’amende. Il voulait en réalité pouvoir s’en tenir à une pratique 
consistant à « éliminer de l’équation » tout examen subjectif du comportement de 
l’auteur pour amender de manière mécanique tout contrevenant à la LDTR. 
c. Le 14 décembre 2022, le département a persisté dans ses conclusions. 
d. Le 16 décembre 2022, la cause a été gardée à juger. 
 Il ressort de la procédure les éléments pertinents suivants : 
C. a.
b. La fondation est inscrite au RC depuis le 20 décembre 1996. Elle a pour but de 
soutenir des activités culturelles, sociales et sportives d'intérêt général dans le 
canton de Genève et dans sa région. À cet effet, elle acquiert divers immeubles 
provenant du patrimoine issu respectivement de l'ancienne « Caisse d’Épargne de 
la République et Canton de Genève » et de l'ancienne « Banque Hypothécaire du 
Canton de Genève ». À ce titre, elle est propriétaire de la parcelle n° 4'331 de la 
commune de C______ sur laquelle est érigé un bâtiment d’habitation et activités, 
sis boulevard B______, d’une surface totale de 252 m2. 
c. Le 26 août 2019, la fondation a requis auprès du département une APA 
1______ portant sur la rénovation d’un appartement de quatre pièces situé au 
rez-de-chaussée de l’immeuble. 
d. Interpellée sur des travaux effectués en juin 2017 et précédemment, la régie a 
exposé, par courriers des 17 septembre et 9 octobre 2019, que ceux-ci, d’un coût 
total de CHF 27'654.-, correspondaient à la pose d'un nouveau carrelage au sol de 
la salle de bain par-dessus l’existant, la pose d’une coque acrylique sur la 
baignoire et le remplacement du lavabo, la pose d’un nouveau carrelage au sol des 
WC par-dessus l’existant, le remplacement du plan de travail de la cuisine et des 


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appareils électroménagers, la remise en peinture des meubles de cuisine existants, 
un complément de faïences et la remise en peinture des murs et plafonds de 
l'appartement. Le carreleur n’avait jamais facturé ses interventions, devisées à 
CHF 6'613.90 le 2 juin 2017. Les WC avaient été remplacés en 2006 pour un 
montant de CHF 2'590.-. 
e. Le 10 janvier 2020, l'office cantonal du logement et de la planification foncière 
(ci-après : OCLPF) a rendu un préavis favorable sous conditions. Le loyer de 
l'appartement ne devait pas excéder, après les travaux effectués sans autorisation 
de construire en juin 2017, son niveau à cette date, soit CHF 5'148.- la pièce par 
an, devait être appliqué avec effet rétroactif pour une durée de trois ans à partir de 
la remise en location après la fin des travaux, soit du 1er juillet 2017. Le loyer ne 
devait par ailleurs pas excéder, après les travaux visés par l'autorisation de 
construire requise, son niveau actuel de CHF 20'592.- par an, soit CHF 5'148.- la 
pièce par an, pendant une durée de trois ans à partir de la remise en location après 
la fin des travaux. L'APA 1______ régularisait les travaux effectués sans 
autorisation en juin 2017 et visés par la procédure administrative I/2______. 
f. Le 17 janvier 2020, le département a délivré l'autorisation de construire 
APA 1______, laquelle reprenait les conditions du préavis de l’OCLPF du 
10 janvier 2020 (ch. 6 de l’autorisation). 
g. Le 6 octobre 2020, le TAPI a admis le recours interjeté par la fondation contre 
la décision, considérant que les travaux effectués en 2017 devaient être qualifiés 
de travaux courants d’entretien. 
h. Le 2 mars 2021, la chambre de céans a annulé ce jugement et restauré la 
décision d’autorisation de construire APA 1______ du 17 janvier 2020, 
notamment les conditions contenues dans le préavis de l’OCLPF du 10 janvier 
2020. Le coût des travaux par pièce, de CHF 6'835.25, était certes insuffisant pour 
permettre de les qualifier de grande ampleur. Toutefois, le loyer mensuel avait été 
porté à CHF 2'800.-, soit un loyer annuel de CHF 33'600.- après les travaux 
réalisés en 2017, ce qui représentait une hausse de 75 % par rapport au loyer 
avant travaux de CHF 19'200.-. La fondation n’avait en outre accompli pour ainsi 
dire aucun travail d’entretien entre 2003 et 2017. Ainsi, les travaux de 2017 
constituaient des travaux différés et étaient assujettis à la LDTR. 
i. Le 28 octobre 2021, le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé contre cet arrêt 
La chambre administrative s’était fondée sur les critères de la nature, de l’ampleur 
et du coût des travaux ainsi que sur leur impact sur le loyer. Ces critères étaient 
pertinents. Même si la hausse était en réalité de 60 %, elle demeurait très 
importante et permettait de présumer qu’on se trouvait en présence de travaux de 
transformation (arrêt 1C_195/2021 précité consid. 4.2.2). 


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j. Le 18 mars 2022, le département, se référant à l’autorisation APA 1______ et à 
l’arrêt du Tribunal fédéral du 28 octobre 2021, a, d’une part, ordonné à la 
fondation de rétablir une situation conforme au droit et, d’autre part, lui a infligé, 
en application des art. 44 LDTR et 137 de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), une amende administrative 
de CHF 5'700.- pour les travaux entrepris sans autorisation dans l’appartement 
concerné. Le montant tenait compte de la gravité tant objective que subjective de 
l’infraction commise. 
k. Le 25 mars 2022, la fondation a transmis au département les justificatifs 
attestant de la mise en œuvre de l’ordre de rétablir une situation conforme au 
droit. 
l. Le 1er avril 2022, la fondation a demandé au département de revoir l’amende 
infligée. Son principe et son montant étaient contestés, principalement pour 
absence de toute volonté délictuelle et, subsidiairement, en raison des critères à 
appliquer pour fixer la quotité d’une sanction. 
m. Le 14 avril 2022, le département a maintenu les termes de sa décision du 
18 mars 2022. 
n. Le 5 mai 2022, la fondation a recouru contre la décision du département du 
18 mars 2022 auprès du TAPI, concluant, principalement, à son annulation, 
subsidiairement, à la réduction « considérable » de sa quotité. La décision 
infligeant une amende souffrait d’un défaut de motivation. Le département se 
contentait d’indiquer que celle-ci tenait compte de la gravité tant objective que 
subjective de l’infraction commise, répétant abstraitement les principes généraux 
applicables, sans les concrétiser et les matérialiser au regard du comportement 
concret adopté. Cette pseudo-motivation ne permettait pas de comprendre les 
fondements, respectivement la quotité de l’amende prononcée. L’amende infligée 
n’était pas fondée dans son principe en raison de l’absence de toute volonté 
délictuelle. Si elle avait réalisé les travaux litigieux sans solliciter d’autorisation, 
c’était en toute bonne foi, convaincue, comme les professionnels en charge de son 
immeuble et les juges de première instance, qu’une telle autorisation n’était pas 
nécessaire. Par ailleurs, au vu de son statut et de son attitude générale en cas de 
travaux réalisés dans ses immeubles (celle-ci ayant déposé non moins de dix-sept 
demandes d’APA entre le 31 mars 2020 et le 31 décembre 2021 pour la 
rénovation de son parc de logements), elle avait incontestablement agi sans 
aucune volonté de se procurer des gains indus ou de contourner la loi. Le montant 
infligé était disproportionné au vu de son comportement (dépôt systématique de 
demandes d’autorisation pour ses travaux de rénovation, absence d’antécédents, 
absence de démarche motivée par la cupidité ou l’appât du gain). Le montant 
retenu, qui n’était pas arrondi au millier ou au demi-millier, semblait par ailleurs 
résulter d’un pourcentage appliqué aux loyers trop perçus, ce qui confirmait le 
caractère dogmatique et automatique de la sanction, sans prise en compte des 


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circonstances particulières. En fixant le montant de l’amende à CHF 5'700.-, ce 
qui représentait cinquante-sept fois le minimum légal, respectivement un quart du 
maximum applicable, le département avait excédé, voire abusé de son pouvoir 
d’appréciation. Au vu de l’absence de toute volonté délictuelle, le département 
aurait dû se limiter à ordonner le rétablissement d’une situation conforme au 
droit. Cas échéant, il se justifiait de réduire drastiquement le montant de l’amende 
et de le limiter à une somme purement symbolique. 
o. Le 23 juin 2022, le département a conclu au rejet du recours. Il était avéré que 
les travaux réalisés étaient assujettis à la procédure d’autorisation de construire et 
que ceux-ci avaient été entrepris avant le dépôt d’une requête dans ce sens. Ce 
manquement constituait à lui seul une faute, laquelle pouvait être réalisée sous la 
forme d’une simple négligence. L’amende était ainsi fondée dans son principe. 
Son montant était également proportionné. La circonstance aggravante de la 
cupidité était réalisée du fait qu’à la suite des travaux, la recourante avait 
augmenté, sans autorisation du département, le loyer de 60 % en expliquant qu’il 
s’agissait là d’une simple actualisation du prix aux loyers du quartier. 
L’utilisation des loyers indûment encaissés à des fins caritatives demeurait sans 
influence. La volonté délictuelle n’avait pas été prise en compte. Cela étant, la 
preuve apportée par la fondation pour démontrer l’absence d’une telle volonté 
aurait été vouée à l’échec, la totalité des APA qu’elle indiquait avoir déposées 
l’ayant été postérieurement à celle qui avait donné lieu à l’infraction litigieuse. 
Par ailleurs, le montant de CHF 5'000.- était, par essence, adapté aux ressources 
financières d’une personne morale et correspondait à une pratique régulière du 
département, étant encore relevé que le bien juridiquement lésé revêtait un intérêt 
public. L’ensemble des circonstances utiles à la fixation du montant de la sanction 
avait ainsi bien été pris en compte. Au surplus, la recourante ne démontrait pas en 
quoi le fait de ne pas avoir arrêté l’amende litigieuse à une somme arrondie serait 
abusif. Elle ne donnait par ailleurs aucune indication sur sa situation financière et 
ne prétendait pas que le montant de l’amende ne serait pas compatible avec celle-
ci. 
p. Le 19 juillet 2022, la fondation a répliqué. Ses buts caritatifs statutaires étaient 
les garants de l’absence de toute volonté de s’enrichir personnellement, excluant 
ainsi la circonstance aggravante de la cupidité. Par ailleurs, le fait qu’une bonne 
partie de la hausse de loyer appliquée en 2017 pouvait se justifier par un 
ajustement aux prix du marché suffisait à réduire à néant le grief de cupidité, car 
le gain effectivement réalisé en raison des travaux demeurait limité. Au surplus, 
elle pouvait se prévaloir de multiples autres circonstances atténuantes : les 
modifications qui lui étaient reprochées étaient peu importantes et difficilement 
assimilables à une rénovation ; elle n’avait aucun antécédent ; elle n’avait pas été 
mue par des motivations condamnables, en particulier la cupidité ; elle avait 
toujours collaboré avec le département ; il ne s’était agi que d’une erreur isolée, 
ne visant qu’un appartement. 


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EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
Les parties ne contestent pas la soumission des travaux à la LDTR et à la LCI – la 
fondation a documenté le 25 mars 2022 avoir mis en œuvre l’ordre de rétablir une 
situation conforme au droit et notamment remboursé le trop-perçu des loyers. 
Elles divergent sur le principe et la quotité de l’amende. 
2.1.1 Celui qui contrevient aux dispositions de la LDTR est passible des mesures 
et des sanctions administratives prévues par les art. 129 à 139 LCI, et des peines 
plus élevées prévues par le code pénal suisse du 21 décembre 1937 
(CP - RS 311.0 ; art. 44 al. 1 LDTR). 
2.1.2 Selon l'art. 137 al. 1 LCI, est passible d'une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI (let. a), aux règlements et 
arrêtés édictés en vertu de la LCI (let. b) et aux ordres donnés par le département 
dans les limites de la LCI et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci 
(let. c). Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une 
construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans 
autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (art. 
137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du 
degré de gravité de l'infraction ; constituent notamment des circonstances 
aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de 
récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié, d'une 
attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI). 
Le montant maximum de l’amende a été modifié le 1er septembre 2010 et porté de 
CHF 60'000.- à CHF 150'000.-. 
2.1.3 Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 ; ATA/19/2018 du 9 janvier 2018). 
2.1.4 En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du CP s’appliquent à titre de 
droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent 
exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 précité ; ATA/19/2018 précité). Il est 
ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme 


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d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit 
faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi (ATA/19/2018 précité). 
2.1.5 L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par 
la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 
al. 2 CP ; ATA/19/2018 précité). 
2.1.6 Selon l'art. 13 CP, quiconque agit sous l'influence d'une appréciation erronée 
des faits est jugé d'après cette appréciation si elle lui est favorable (al. 1). 
Quiconque pouvait éviter l'erreur en usant des précautions voulues est punissable 
pour négligence si la loi réprime son acte comme infraction par négligence (al. 2). 
Agit sous l'emprise d'une erreur sur les faits celui qui n'a pas connaissance ou qui 
se base sur une appréciation erronée d'un élément constitutif d'une infraction 
pénale (ATF 129 IV 238 consid. 3.1 p. 240). L'intention délictuelle fait alors 
défaut. L'erreur ne peut conduire à un acquittement que si elle est excusable 
(Michel 
DUPUIS/Bernard 
GELLER/Gilles 
MONNIER/Laurent 
MOREILLON/Christophe PIGUET/Christian BETTEX/Daniel STOLL [éds], 
Code pénal - Petit commentaire, 2ème éd., n. 18 ad art. 13). Si elle est évitable et 
que l'auteur n'use pas des précautions voulues pour l'éviter, il est punissable par 
négligence. Tout comme les infractions punissables par négligence, il convient de 
prendre en compte les circonstances et la situation personnelle de l'auteur (ATF 
119 IV 255 consid. 2c). On assimile à l’erreur sur les faits le cas où l’auteur 
retient par erreur pour donné un état de fait qui, s’il était vraiment réalisé, serait de 
nature à rendre justifié son comportement (justification putative) (ATF 134 II 35 
consid. 5.3). 
2.1.7 Selon l’art. 21 CP, intitulé « erreur sur l’illicéité », quiconque ne sait ni ne 
peut savoir au moment d'agir que son comportement est illicite n'agit pas de 
manière coupable. Le juge atténue la peine si l'erreur était évitable. Cette 
disposition implique que l'auteur ait cru à tort que son comportement était licite 
parce qu'il ignorait que l'acte qu'il commettait était interdit ou punissable et, en 
outre, qu'il avait eu des raisons suffisantes de se croire en droit d'agir. La 
réglementation de l'erreur sur l’illicéité est stricte. Elle repose sur l'idée que le 
sujet de droit doit faire l'effort d'acquérir la connaissance des lois et que son 
ignorance ne l'absout que dans des circonstances particulières (ATF 129 IV 238 
consid. 3.1). Selon la jurisprudence, cette erreur est admise à la double condition 
que l'auteur a agi en se croyant être en droit de le faire et qu'il avait des « raisons 


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suffisantes » de se tromper. Pour exclure l'erreur, il suffit que l'auteur ait eu le 
sentiment de faire quelque chose de contraire à ce qui se doit (ATF 104 IV 217 
consid. 2) ou qu'il eût dû avoir ce sentiment. Il en va de même s'il a été 
expressément informé de la situation juridique par l'autorité compétente ou qu'il 
en a éludé les prescriptions. Lorsque le doute est permis quant à la légalité du 
comportement, l'auteur doit, dans la règle, s'informer de manière plus précise 
auprès de l'autorité compétente (ATF 129 IV 6 consid. 4.1 et les références citées ; 
arrêts du Tribunal fédéral 6A.54/2006 du 13 février 2007 ; 6A.94/2006 du 
29 mars 2007 ; ATA/19/2009 du 13 janvier 2009 et les références citées). 
2.1.8 Le département jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour fixer la quotité 
de l’amende. La chambre de céans ne le censure qu’en cas d’excès ou d’abus. 
Sont pris en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions 
commises dans le respect du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; 
ATA/440/2019 précité ; ATA/945/2018 du 18 septembre 2018 ; ATA/19/2018 
précité). 
2.1.9 Doivent être notamment prises en compte au titre de circonstances 
aggravantes, le fait d’avoir agi par cupidité, la récidive, la profession de l’auteur 
de l’infraction ainsi que le nombre élevé ou la proportion importante des 
appartements ou immeubles concernés par la violation de la LDTR. Au titre de 
circonstances atténuantes, doivent être prises en compte notamment l’absence de 
volonté délictuelle, une violation de la LDTR sur un appartement ou un immeuble 
isolé seulement, le fait qu’une réaffectation en logement soit aisée (Emmanuelle 
GAIDE/Valérie DÉFAGO GAUDIN, La LDTR Démolition, transformation, 
rénovation, changement d'affectation et aliénation immeubles de logements et 
appartements, p. 490-491 et les jurisprudences citées). La doctrine cite ainsi parmi 
les exemples de circonstances aggravantes, outre celles mentionnées par la loi, le 
nombre élevé ou la proportion importante des appartements ou immeubles 
concernés par la violation de la LDTR ainsi que le montant élevé du trop-perçu de 
loyer touché (ibid. p. 490). Il doit être tenu compte de la capacité financière de la 
personne sanctionnée (ATA/806/2005 du 29 novembre 2005 consid. 3d). 
2.1.10 Il ressort de la jurisprudence cantonale que le montant maximum de 
l’amende, de CHF 60'000.- en vigueur jusqu’au 1er septembre 2010, a été infligé à 
un administrateur de sociétés immobilières pour avoir loué après des travaux non 
autorisés des appartements à des loyers bien plus élevés que ceux bloqués par le 
département dans les autorisations rétroactives (ATA/195/2005 du 5 avril 2005 
confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 11P.309/2005 du 1er novembre 2005). 
Le maximum a aussi été infligé à un propriétaire ayant loué des appartements de 
plusieurs de ses immeubles à des loyers plus élevés que les loyers fixés dans les 
autorisations de construire afin d’obtenir un gain illicite de plusieurs centaines de 
milliers de francs, ayant agi intentionnellement et par cupidité, étant en outre 


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multirécidiviste, ayant enfin tenu des propos mensongers et exercé des pressions à 
l’égard des locataires et ayant antidaté des contrats de bail rectifiés 
(ATA/195/2005 du 5 avril 2005 confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
11P.309/2005 du 1er novembre 2005). 
Un quart du montant maximum, soit CHF 15'000.-, a été infligé à un propriétaire 
ayant transformé, sans autorisation, des chambres en appartement et ayant perçu 
des loyers supérieurs à ceux finalement autorisés (ATA/567/2005 du 16 août 2005 
consid. 30). 
Dans un litige plus récent, l’objet porté devant la chambre administrative s’est 
limité à la question de savoir s'il convenait de faire obligation au bailleur d'établir 
et de communiquer à la locataire un nouvel avis de fixation du loyer initial. 
L'obligation faite au bailleur de rembourser le trop-perçu à la locataire concernée, 
réduite par le TAPI de CHF 40'662.- à CHF 20'862.-, ainsi que le montant de 
l'amende infligée, diminuée de CHF 8'100.- à CHF 5'000.-, n’étaient plus 
litigieux, compte tenu de l'absence de recours du DT sur ces points 
(ATA/1343/2020 du 22 décembre 2020). 
Dans un arrêt du 23 février 2021, la chambre administrative a confirmé une 
amende de CHF 225'000.- infligée au recourant ; les quatre sociétés recourantes 
dont ce dernier était administrateur président en répondant solidairement, pour 
infractions à la LDTR à la suite de quatre arrêts, confirmés par le Tribunal fédéral. 
Le but des opérations montées par le recourant consistait à éluder l'examen visant 
à la protection du parc locatif et donc à violer l'art. 39 al. 1 LDTR. L'amende 
pouvait aller jusqu'à CHF 225'000.- compte tenu du concours d'infractions. La 
faute était très lourde et relevait d’un mépris total du but de la loi et des intérêts 
publics protégés. La solidarité entre les quatre entreprises était toutefois réduite 
proportionnellement au nombre d'appartements concernés leur appartenant 
(ATA/186/2021 du 23 février 2021, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
1C_191/2021 du 21 mars 2022). 
Dans un arrêt du 23 juin 2022, la chambre de céans a confirmé une amende de 
CHF 10'160.- infligée à une société qui avait rénové trois appartements soumis à 
la LDTR sans demander d’autorisation. Pour l’un des appartements, les hausses 
de loyer avaient atteint 47 % puis 135 % environ. La recourante, par ailleurs 
expérimentée dans l’immobilier, ne pouvait se prévaloir de son ignorance, dès lors 
qu’elle était assistée de mandataires professionnellement qualifiés, dont elle devait 
assumer les actes, et d’une régie. Le fait qu’elle avait demandé et obtenu des 
autorisations pour d’autres appartements de l’immeuble dénotait qu’elle 
connaissait bien ses obligations (ATA/651/2022 du 23 juin 2022 consid. 15). 
2.2.1 En l’espèce, le TAPI a jugé que, comme le relevait la fondation, ce n’était 
qu’à l’issue d’une procédure judiciaire que l’obligation d’autorisation LDTR avait 
été retenue, les juges cantonaux ayant, en première instance, suivi son analyse. Ce 


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raisonnement ne peut être confirmé. Comme le fait observer le département, il 
pourrait être invoqué par tout contrevenant pour se soustraire à une sanction 
lorsqu’il aurait obtenu gain de cause en première instance. 
Le TAPI retient que la chambre de céans aurait admis l’application de la LDTR 
principalement en raison de l’impact des travaux sur les hausses de loyer. Ce 
critère est toutefois essentiel compte tenu des objectifs de la LDTR et selon la 
jurisprudence susmentionnée, et il a été appliqué dans le cadre d’une appréciation 
globale, qui tenait également compte de l’ampleur des travaux et de la quasi 
absence de travaux durant environ quatorze ans. 
Le TAPI considère que la hausse de loyer était de 60 % et non de 75 % comme 
retenu par la chambre de céans, ce qui permettrait selon lui de relativiser la prise 
en compte du critère de l’impact des travaux sur le loyer et sur l’application de la 
LDTR. Or, ce critère conduit ou non à l’application de la loi, de sorte qu’une fois 
la hausse jugée déterminante, son ampleur est sans effet sur l’assujettissement des 
travaux à autorisation. Le Tribunal fédéral, qui a relevé l’erreur de calcul, n’en a 
d’ailleurs pas moins considéré la hausse comme très importante et permettant de 
présumer qu’on se trouvait en présence de travaux de transformation (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_195/2021 précité consid. 4.2.2). 
Le TAPI estime que l’assujettissement des travaux à la LDTR n’avait rien 
d’évident, y compris pour des professionnels de la branche, et que si 
l’appréciation de la fondation s’était in fine révélée erronée, elle était en tout cas 
tout à fait défendable. Il retient également l’expérience de la recourante, son but 
caritatif, sa bonne pratique en matière d’autorisations de construire dénotant sa 
volonté générale de respecter la loi. Il conclut que la fondation avait agi sous 
l’influence d’une appréciation erronée des faits et n’avait pas conscience de 
commettre une faute, que ce soit intentionnellement ou par négligence. 
Il ne peut être souscrit à ce raisonnement. 
Tout d’abord, il n’est pas certain qu’une erreur de la fondation aurait porté sur les 
faits – soit la relative absence de travaux entre 2003 et 2017, l’accomplissement 
de plusieurs travaux en 2017, leur nature et leur coût et enfin l’augmentation du 
loyer, autant d’éléments non contestés – plutôt que sur leur qualification – de 
travaux d’entretien différés – et leur soumission à la LDTR, soit des questions de 
droit. 
Quoi qu’il en soit, dans chacune des hypothèses, si l’erreur était évitable, la 
sanction est encourue comme en cas de négligence si celle-ci est poursuivie (art. 
13 al. 2 CP) ou la peine est atténuée (art. 21 2e phr. CP). 
Or, dans son recours devant le TAPI, la fondation fait certes état de sa « grande 
surprise » lorsque le département retient l’assujettissement à la LDTR des travaux 


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accomplis en 2017, mais n’explique ni d’ailleurs n’allègue l’erreur qui l’aurait 
conduite à ne pas solliciter d’autorisation en 2017, ni les précautions qu’elle aurait 
alors prises pour l’éviter. Devant la chambre de céans, la fondation n’a pas plus 
décrit l’erreur dont elle aurait été la victime au moment des faits. 
L’appréciation ultérieure de l’assujettissement par le TAPI, favorable à la 
fondation – pas plus d’ailleurs que l’absence d’antécédents, la longue expérience, 
la bonne pratique, la volonté de respecter la loi ou le but charitable – ne saurait 
pallier ce défaut d’allégation ni déployer d’effet absolutoire a posteriori. Au 
contraire, l’expérience de l’intimée et sa bonne pratique auraient dû la conduire à 
s’interroger à l’époque des faits sur l’assujettissement des travaux de 2017 à la 
LDTR – étant observé que celle-ci, qui allègue ses nombreuses demandes d’APA, 
n’expose pas en quoi la situation litigieuse aurait différé des autres cas au point de 
la dissuader dans le cas d’espèce de demander une autorisation. 
Le département peut être suivi lorsqu’il soutient que la fondation aurait pu se 
renseigner. Il s’agit d’une pratique notoire des mandataires qualifiés et de 
l’autorité en matière de construction, soit dans un domaine où la prévisibilité est 
essentielle et les ajustements fréquents. C’est à tort que la fondation se plaint 
d’une extension de la surveillance de l’État : il était au contraire de sa diligence de 
se renseigner, afin précisément de prévenir une faute de sa part et l’intervention 
consécutive de l’État. Selon la jurisprudence, en effet, celui qui exécute des 
travaux sans s’être préoccupé de la nécessité de requérir une autorisation prend le 
risque de contrevenir à la loi, tout en mettant l’autorité devant le fait accompli, et 
ce quand bien même les travaux sont par la suite autorisés (ATA/86/2006 du 14 
février 2006 consid. 9d ; ATA/354/2005 du 24 mai 2005 consid. 9c). 
C’est ainsi en violation de la loi que le TAPI a appliqué la circonstance de l’erreur 
sur les faits à l’intimée et l’a exemptée de toute sanction. La même conclusion 
s’imposerait si le TAPI avait retenu l’erreur de droit. 
2.2.2 L’intimée se plaint de la quotité de l’amende et conclut subsidiairement à sa 
réduction. 
La circonstance du but social d’une personne morale, fût-il caritatif, désintéressé 
ou altruiste, retenue par le TAPI à l’appui d’une exculpation, est sans effet sur la 
faute et partant la quotité de la sanction (ATA/292/2022 du 22 mars 2022 
consid. 6). Il en va de même des années d’expérience et de « bonne pratique » 
ainsi que de la volonté de respecter la loi, étant rappelé que si les antécédents 
constituent une circonstance aggravante, l’absence d’antécédents est une 
circonstance neutre qui n’a pas l’effet de minorer la sanction. La fondation ne 
soutient par ailleurs pas que le montant de l’amende mettrait en péril son 
existence ou que ses ressources ne lui permettraient pas d’y faire face. 


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En l’espèce, la quotité de l’amende n’apparaît pas disproportionnée compte tenu 
du large pouvoir d’appréciation dont jouit le département en la matière, de 
l’important intérêt public à assurer le respect de la LDTR (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_143/2011 du 14 juillet 2011 consid. 2.2 ; ATA/1298/2020 du 15 
décembre 2020 consid. 3) qui est en jeu, de la jurisprudence susévoquée et des 
circonstances topiques – un appartement rénové sans autorisation, des hausses de 
loyer importantes encaissées puis remboursées, pas d’antécédents, une maîtresse 
de l’ouvrage expérimentée et assistée de mandataires qualifiés et pas de volonté 
délictuelle. 
La fondation se plaint du défaut de motivation du montant de l’amende. Le TAPI 
a cependant retenu à juste titre que l’intimée avait compris la motivation de 
l’amende et de sa quotité, qui tenait compte de la gravité tant objective que 
subjective de l’infraction commise et avait été explicitée par le département durant 
la procédure. 
La fondation fait valoir l’absence de cupidité. Toutefois, cette circonstance est 
réalisée dès que le propriétaire fixe le loyer sans l’approbation nécessaire de l’État 
et perçoit de façon indue son montant et ce même s’il l’affecte ensuite à des 
œuvres charitables (ATA/292/2022 précité consid. 6a). 
La fondation reconnaît que l’absence d’antécédents n’a qu’exceptionnellement 
pour effet de minorer la sanction. Le précédent qu’elle cite (ATF 136 IV 1) 
confirme ce principe et évoque l’exception du chauffeur professionnel condamné 
pour la première fois alors qu’il roule depuis de nombreuses années et conclut que 
celle-ci ne s’applique pas à la recourante du cas d’espèce. La fondation n’explique 
pas en quoi cette exception devrait lui être appliquée. 
Enfin, la fondation se plaint de ce que le montant ne constitue pas un chiffre rond. 
Elle n’établit toutefois pas en quoi cette circonstance dénoterait un abus ou un 
excès du pouvoir d’appréciation du département et ne rend pas vraisemblable que 
le montant serait l’expression d’une tarification fondée sur le seul montant des 
loyers encaissés. 
Le grief est infondé et il n’y a pas lieu de faire droit à la conclusion subsidiaire de 
l’intimée de réduire l’amende à un montant symbolique de CHF 100.-. 
Le recours sera admis, le jugement annulé et la décision du département restaurée 
en tant qu’elle condamne la fondation à une amende de CHF 5'700.-. 
3. 
Vu l’admission du recours, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de 
l’intimée, qui succombe (art. 87 LPA). Aucune indemnité ne sera allouée. 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 12 octobre 2022 par le département du territoire 
- OAC contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 
septembre 2022 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 septembre 
2022 ; 
restaure la décision I-2______ du 18 mars 2022 en ce qu’elle prononce une amende de 
CHF 5'700.- contre la Fondation A______ ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de la Fondation A______ ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt au département du territoire - OAC, à Me Lucien 
Lazzarotto, avocat de la Fondation A______, ainsi qu’au Tribunal administratif de 
première instance. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Krauskopf et Lauber, 
M. Mascotto, Mme Michon Rieben, juges. 
 
 
 


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Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :