ge_gerichte · ATA/527/2018 · 2018-05-29 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/720/2018-FORMA 
ATA/527/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 29 mai 2018 
2ème section 
 dans la cause 
 
Madame et Monsieur A______ 
représentés par Me Robert Assael, avocat 
 
contre 
 
DÉPARTEMENT DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE ET DU 
SPORT 
 
 


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A/720/2018 
EN FAIT 
1) 
 
Madame et Monsieur A______ (ci-après : les époux A______), tous deux 
de nationalité suisse, sont domiciliés en France, dans une commune proche de la 
frontière genevoise. Mme A______ exerce une activité professionnelle salariée 
dans le canton de Genève. M. A______ a toujours travaillé en Suisse depuis la fin 
de ses études à l’Université de Lausanne en 2010, a été salarié d’une entreprise 
genevoise jusqu’à l’automne 2014 et l’est à nouveau depuis le mois de mai 2018. 
 
 
Ils ont deux enfants : une fille, B______ A______, née le ______ 2013, 
inscrite au jardin d’enfants C______ à Corsier ; un fils, D______, né le 
______2017. 
2) 
 
Le 14 janvier 2018, les époux A______ ont adressé à la direction générale 
de l’enseignement obligatoire (ci-après : DGEO) du département de l’instruction 
publique, de la culture et du sport (ci-après : DIP), une demande d’admission dans 
les écoles genevoises leur fille. Cette demande a été reçue le 26 janvier 2018. 
3) 
 
Le 9 février 2018, par décision déclarée exécutoire nonobstant recours, le 
DIP a refusé la demande d’admission en raison du manque de places disponibles 
dans les écoles du canton. 
4) 
 
Le 28 février 2018, les époux A______ ont recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
la décision susmentionnée, concluant à son annulation. 
 
 
Mme A______ était enseignante dans l’enseignement primaire genevois 
depuis 2008 et il lui tenait à cœur que sa fille bénéficie de la qualité de l’école 
genevoise. Le choix de se domicilier en France en 2011 résultait de la difficulté à 
trouver alors un logement dans le canton de Genève, un retour y étant envisagé 
dans un avenir proche au vu de l’évolution de leur situation professionnelle et 
financière. Les époux A______ payaient des impôts dans le canton. 
5) 
 
Le 21 mars 2018, le DIP a conclu au rejet du recours. 
 
 
Le droit à l’enseignement de base suffisant, obligatoire et gratuit était 
applicable aux seuls enfants domiciliés dans le canton de Genève. Les élèves 
domiciliés en France voisine dont l’un des parents au moins était assujetti à 
Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière 
permanente, pouvaient être admis dans l’enseignement obligatoire public genevois 
dans la limite des places disponibles et pour autant qu’ils aient déposé leur 
demande d’admission dans le délai fixé par le DIP. 


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Indépendamment des aspects organisationnels et infrastructurels, le nombre 
de places disponibles dans l’enseignement obligatoire était principalement fixé par 
les ressources attribuées par le Grand Conseil dans le cadre du processus 
budgétaire. Il ne s’agissait pas seulement du nombre concret de places dans 
chaque école ou classe mais, principalement, d’un critère budgétaire permettant de 
prévoir l’encadrement nécessaire pour fournir une scolarité de qualité à 
l’ensemble des élèves, dans une approche cantonale différenciée entre les classes 
et les élèves dans une optique de compensation des facteurs sociaux. 
 
 
Jusqu’à la rentrée 2017, l’enveloppe budgétaire était attribuée sur la base 
d’une estimation du nombre d’élèves prévus, effectuée dix-huit mois avant la 
rentrée considérée par le service de recherche en éducation (ci-après : SRED). 
Une nouvelle estimation intervenait six mois avant la rentrée considérée. Lorsqu’il 
apparaissait que l’enveloppe budgétaire serait insuffisante, le Conseil d’État, à la 
demande du DIP, sollicitait des ressources supplémentaires auprès du Grand 
Conseil, qui les attribuait, pour créer les places nécessaires. Grâce à cette 
possibilité, le critère des places disponibles n’avait jamais dû être utilisé, 
nonobstant l’augmentation constante depuis de nombreuses années du nombre 
d’élèves dans l’école obligatoire. Selon les chiffres publiés par le SRED en mai 
2017, entre 2000 et 2015 cette augmentation avait été de 1868 élèves, représentant 
une hausse de 4,14 % toutes catégories confondues, et de 891 élèves, 
correspondant à une hausse de 177, 49 %, pour les demandes de scolarisation 
d’élèves domiciliés hors canton. 
 
 
 
Pour la rentrée 2018, l’écart entre la première estimation publiée par le 
SRED en janvier 2017 et la seconde parue en janvier 2018, était de 194 élèves en 
plus, toutes catégories confondues. Cela était notamment dû à un accroissement de 
l’ordre de 30 % des demandes de scolarisation d’élèves domiciliés hors canton, 
qui étaient passées de 342 pour 2017 à 435 pour 2018. La dotation budgétaire était 
donc dépassée. Toutefois, contrairement aux années précédentes, le DIP n’avait 
pas demandé au Conseil d’État de solliciter des ressources supplémentaires auprès 
du Grand Conseil. Cette option n’était en effet plus à l’ordre du jour en raison de 
la volonté du gouvernement de trouver des pistes d’économie, affichée le 
22 novembre 2017 dans son rapport au Grand Conseil relatif au plan financier 
quadriennal 2018-2021 (ci-après : PFQ 2018-2021), parmi lesquelles l’application 
stricte des « règlements actuels indiquant que les élèves hors canton sont acceptés 
dans les limites des places disponibles » dans l’enseignement obligatoire, dès lors 
que le canton allait devoir faire face à une importante augmentation du nombre 
d’élèves au cours des prochaines années. Dans ces circonstances, le DIP s’était 
vu contraint de refuser des dossiers d’admission des élèves hors canton, faute de 
places disponibles, ne pouvant obtenir leur création par le biais du processus 
budgétaire. 


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Conformément à sa pratique, la DGEO avait publié au mois de novembre 
2017 sur son site internet les documents nécessaires aux formalités d’admission 
des élèves domiciliés hors canton, avec délai de retour au 31 janvier 2018. 280 
dossiers avaient été traités avant la publication de la seconde estimation du SRED 
et la prise de connaissance par la DGEO de la position du Conseil d’État de 
limitation des élèves hors canton. En revanche, 133 demandes encore pendantes 
avaient été mises en attente dès que la position du Conseil d’État de n’admettre, 
pour la rentrée 2018, les élèves hors canton que dans la seule limite des places 
prévues au budget, avait été manifestée publiquement fin janvier 2018. Ces 
dossiers, dont celui d’B______ A______, avaient reçu une réponse négative, afin 
de garantir aux élèves inscrits dans l’école publique obligatoire un enseignement 
de qualité, à défaut de quoi l’accueil, l’encadrement et les conditions de scolarité 
de ceux-ci seraient péjorées. Les 133 places supplémentaires auraient eu un coût 
de plus de dix postes d’enseignants, soit CHF 1'500'000.-. L’intérêt public à 
assurer une école de qualité dans le cadre du budget imparti l’emportait sur le 
souhait, compréhensible, des recourants mais relevant de la convenance 
personnelle. La scolarité de leurs enfants n’était pas péjorée dans leur pays de 
domicile. 
6) 
 
Le 7 mai 2018, les époux A______ ont répliqué, persistant dans leurs 
conclusions. La décision querellée était contraire au droit à un enseignement de 
base gratuit et à l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d'une part, 
et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, sur la libre 
circulation des personnes (ALCP - RS 0.142.112.681). Il n’était pas conforme aux 
principes de la légalité, de la séparation des pouvoirs, de l’égalité de traitement et 
de la bonne foi. Leur droit d’être entendu avait été violé. 
7) 
 
Le 15 mai 2018, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
À titre préalable, il convient de définir le droit applicable au présent litige. 
 
a. 
L’art. 23 du règlement de l’enseignement primaire du 7 juillet 1993, entré en 
vigueur le 15 juillet 1993 (REP - C 1 10.21) relatif à l’admission dans 
l’enseignement primaire public genevois des élèves domiciliés hors canton a en 
effet été modifié le 7 février 2018, avec entrée en vigueur le 14 février 2018. 


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Conformément aux principes généraux du droit intertemporel, lorsqu'un 
changement de droit intervient au cours d'une procédure administrative 
contentieuse ou non contentieuse, la question de savoir si le cas doit être tranché 
sous l'angle du nouveau ou de l'ancien droit se pose. En l'absence de dispositions 
transitoires, s'il s'agit de tirer les conséquences juridiques d'un événement passé 
constituant le fondement de la naissance d'un droit ou d'une obligation, le droit 
applicable est celui en vigueur au moment dudit événement. Dès lors, en cas de 
changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui 
était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié 
juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2011, n. 403 ss). 
 
b. 
En l’espèce, le REP a réglé à l’art. 23A l’admission des élèves pour les 
années scolaires 2017-2018 et 2018-2019 : 
 
« 1 Peuvent être admis dans l’enseignement primaire public genevois 
dans la limite des places disponibles et pour autant qu'ils aient déposé 
leur demande d'admission dans le délai fixé par le département : 
 
a) les élèves genevois domiciliés hors canton ; 
 
b) les élèves habitant en France voisine dont l'un des parents au moins 
est assujetti à Genève à l'impôt sur le revenu de l'activité rémunérée 
qu'il exerce de manière permanente dans le canton. 
 
2 Les enfants non genevois domiciliés hors canton peuvent être 
scolarisés très exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par 
la convention intercantonale réglant la fréquentation d'une école située 
dans un autre canton que celui de domicile. 
 
3 La demande d’admission au sens de l’alinéa 1 doit être déposée 
auprès de la direction générale de l’enseignement obligatoire dans le 
délai fixé chaque année par le département et publié sur le site Internet 
de ce dernier ». 
 
 
Cette teneur reprend celle de l’art. 23 en vigueur jusqu’au 14 février 2018. 
 
 
Une disposition transitoire prévoit en outre que « les enfants domiciliés hors 
canton et scolarisés dans l'enseignement primaire public genevois pendant l'année 
scolaire 2018-2019 peuvent poursuivre leur scolarisation au sein de celui-ci, pour 
autant qu'ils remplissent, sans interruption, les conditions prévues à l'article 
23A. » (art. 75 REP). 
 
 
En l’espèce, les demandes d’admission pour l’année scolaire ont été 
adressées à l’autorité compétente le 19 janvier 2018. Elles tombaient alors sous le 
coup de l’art. 23 aREP. Compte tenu de la teneur identique de ce dernier article à 


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celle de de l’art. 23A REP et du texte de la disposition transitoire, le cas peut être 
tranché dans le cadre du droit actuel. 
3) 
 
Il n’est pas contesté que la demande d’admission en cause a été présentée 
dans le délai fixé par le DIP, publié sur son site internet, échéant le 31 janvier 
2018. 
4) 
 
Il ressort des écritures du DIP que jusque dans le courant du mois de janvier 
2018, la pratique était d’accepter toutes les demandes d’admission dans 
l’enseignement obligatoire genevois d’élèves remplissant les critères scolaires qui 
étaient domiciliés hors canton, cela sans qu’il y ait une limite de places 
disponibles. Cette pratique a été appliquée aux 280 demandes déjà traitées pour la 
rentrée scolaire 2018-2019. Le refus de la demande d’admission de la fille des 
recourants en raison du seul manque de places disponibles, intervenu en cours du 
processus d’admission pour la rentrée 2018, constitue ainsi un changement de la 
pratique administrative. 
 
a. 
La notion de pratique administrative désigne en effet la répétition constante 
et régulière dans l’application d’une norme par les autorités administratives. De 
cette répétition peuvent apparaître, comme en ce qui concerne la jurisprudence, 
des règles sur la manière d’interpréter la loi ou de faire usage d’une liberté 
d’appréciation. Elle vise notamment à résoudre de manière uniforme des questions 
de fait, d’opportunité ou d’efficacité. Cette pratique ne peut être source de droit et 
ne lie donc pas le juge, mais peut néanmoins avoir indirectement un effet 
juridique par le biais du principe de l’égalité de traitement (ATA/596/2015 du 
9 juin 2015 consid. 7d et les références citées). 
 
b. 
Un changement de pratique administrative doit reposer sur des motifs 
sérieux et objectifs, c’est-à-dire rétablir une pratique conforme au droit, mieux 
tenir compte des divers intérêts en présence ou d’une connaissance plus 
approfondie des intentions du législateur, d’un changement de circonstances 
extérieures, de l’évolution des conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs 
doivent être d’autant plus sérieux que la pratique suivie jusqu’ici est ancienne. 
À défaut, elle doit être maintenue (ATF 135 I 79 consid. 3 ; 132 III 770 consid. 4 ; 
127 I 49 consid. 3c ; 127 II 289 consid. 3a ; ATA/596/2015 déjà cité). 
 
c. 
Le droit à la protection de la bonne foi doit en outre être pris en 
considération. 
 
 
Valant pour l’ensemble de l’activité étati ue le principe de la bonne oi 
e primé au art et al Cst. e i e ue l’administration et les administrés se 
comportent récipro uement de mani re lo ale n particulier l’administration 
doit s’abstenir de toute attitude propre tromper l’administré et elle ne saurait 
tirer aucun avanta e des consé uences d’une incorrection ou insuffisance de sa 
part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; 129 II 361 consid. 7.1 ; arrêt 


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du Tribunal fédéral 1C_18/2015 du 22 mai 2015 consid. 3). Il protège le citoyen 
dans la con iance lé itime u’il met dans les assurances re ues des autorités 
lors u il a r lé sa conduite d apr s des décisions des déclarations ou un 
comportement déterminé de l administration consid 
 consid ) La protection de la bonne oi ne s’appli ue pas si l’intéressé 
connaissait l’ine actitude de l’indication ou aurait pu la connaître en consultant 
simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 134 
I 199 consid. 1.3.1). 
 
 
En matière de changement de pratique, le Tribunal fédéral a ainsi jugé que 
la modification d’une jurisprudence relative aux conditions de recevabilité d’un 
recours ne doit pas intervenir sans avertissement, si elle provoque la péremption 
d’un droit (ATF 140 IV 74 consid. 4.2). 
 
d. 
En l’espèce, le changement de pratique trouve son origine dans la volonté 
du Conseil d’État d’appliquer strictement l’admission des élèves domiciliés hors 
canton dans la seule mesure des places budgétairement disponibles, exprimée dans 
le PFQ 2018-2021 de novembre 2017 et réaffirmée courant janvier 2018. Cette 
position a dissuadé le DIP de procéder comme il le faisait jusqu’alors et de 
solliciter du gouvernement qu’il demande au Grand Conseil un crédit 
supplémentaire pour financer l’écart positif de 194 pour la rentrée 2018 apparu 
entre la première estimation publiée par le SRED en janvier 2017 et la seconde 
parue en janvier 2018. 
 
 
S’il n’est pas douteux que le motif à l’origine du changement de pratique 
soit sérieux et objectif, il est difficile de comprendre pour quelle raison il est 
intervenu en cours du processus d’admission pour la rentrée scolaire 2018, alors 
que 280 demandes d’admission d’élèves domiciliés hors canton avaient déjà été 
acceptées selon la pratique alors usuelle. Au vu des statistiques du SRED pour les 
années antérieures, il n’était en effet pas inattendu d’avoir un écart positif entre les 
estimations de janvier 2017 et celles de janvier 2018. Par ailleurs, la volonté du 
Conseil d’État était connue officiellement depuis novembre 2017, sans que sa 
formulation puisse permettre à des tiers de connaître les modalités d’application. 
Dès lors que pour concrétiser cette volonté, le DIP a choisi de renoncer à 
demander par la voie budgétaire les ressources nécessaires au financement de la 
création de places supplémentaires, il ne pouvait laisser se dérouler le processus 
d’admission pour la rentrée 2018 comme il le faisait depuis des années, sans mise 
en garde particulière pour les administrés appelés à prendre des dispositions 
importantes pour la scolarisation de leurs enfants, alors qu’il savait que sa pratique 
changerait. Au lieu de cela, il a donné une réponse favorable, selon la pratique en 
vigueur, aux premières demandes arrivées et a interrompu abruptement le 
processus pour celles présentées plus tard, mais néanmoins dans le délai qu’il 
avait imparti, et leur a donné une réponse négative sans autre examen, en 
invoquant pour la première fois l’absence de places disponibles. Les administrés 


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intéressés n’ont pas pu anticiper une telle situation, d’autant plus difficile à 
appréhender que la distinction entre place disponible au sens budgétaire et place 
disponible au sens commun n’est pas notoire. 
 
 
Dans ces circonstances, le changement de pratique ne pouvait être appliqué 
immédiatement aux demandes pendantes pour l’admission d’un enfant à la rentrée 
2018-2019, dont celle des intéressés. 
5) 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et la décision querellée sera 
annulée. Le dossier sera retourné au DIP pour nouvelle décision conforme à la 
pratique en matière d’admission dans l’école obligatoire genevoise d’enfants 
domiciliés hors canton, telle qu’elle était en vigueur avant que le DIP renonce à 
demander au Conseil d’État de saisir le Grand Conseil d’une demande de crédit 
supplémentaire pour financer les places supplémentaires nécessaires pour la 
rentrée 2018-2019 selon la dernière estimation du SRED. 
6) 
 
Cette solution emporte que demeureront indécises les autres questions de 
droit soulevées par les recourants, en particulier de la portée des art. 23 et 23A 
REP en regard du droit constitutionnel à un enseignement de base suffisant, 
ouvert à tous les enfants, obligatoire, et gratuit dans les écoles publiques (art. 19 et 
62 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - 
RS 101 ; art. 24 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 - A 2 00) et de l’ALCP. 
7) 
 
Aucun émolument ne sera perçu malgré l’issue du litige (art. 87 al. 1 LPA). 
Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée aux recourants, qui ont 
été assistés par un avocat (art. 87 al. 2 LPA), à la charge de l’État de Genève. 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 28 février 2018 par Madame et Monsieur 
A______ contre la décision du département de l’instruction publique, de la culture et du 
sport du 9 février 2018 refusant l’admission d’B______ A______ à l’école primaire 
publique genevoise à la rentrée 2018-2019 ; 
 


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au fond : 
l’admet ; 
annule la décision du département de l’instruction publique, de la culture et du sport du 
9 février 2018 ; 
retourne le dossier au département de l’instruction publique, de la culture et du sport 
pour nouvelle décision dans le sens des considérants ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à Madame et Monsieur A______, à 
la charge de l’État de Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Robert Assaël, avocat des recourants, ainsi qu'au 
département de l'instruction publique, de la culture et du sport. 
Siégeant : Mme Junod, présidente, Mme Krauskopf et M. Verniory, juges. 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
Ch. Junod 
 
 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :