ge_gerichte · JTAPI/550/2025 · 2025-05-22 · fr


REPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENEVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3070/2024 LCI 
JTAPI/550/2025 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 22 mai 2025 
 
dans la cause 
 
Monsieur A______ 
Monsieur B______, représenté par Me A______, avocat, avec élection de domicile 
 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 


- 2/10 - 
A/3070/2024 
EN FAIT 
1. 
Messieurs A______ et B______ sont copropriétaires de la parcelle n° 1______ de 
la commune de C______, en zone agricole. 
Un hangar agricole et un dépôt y sont érigés. Les entreprises D______ SA et 
E______ SA, respectivement entreprises de maçonnerie et de peinture, occupent la 
parcelle. 
2. 
Par courrier du 21 juillet 2023, le département du territoire (ci-après : le 
département) a informé les copropriétaires susmentionnés de la réception d’une 
dénonciation selon laquelle un ou plusieurs éléments potentiellement soumis à 
l’art. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 
(LCI - L 5 05) étaient présents sur la parcelle. Dans le cas d’espèce, il s’agirait 
notamment d’activités qui ne seraient pas conformes à l’autorisation de construire 
délivrée (DD 2______), validant une activité agricole. 
A cet égard, il convenait de rappeler que selon les conditions de l’autorisation 
précitée, le service de l’aménagement (devenu depuis lors l’Office de 
l’urbanisme) s’était déclaré favorable au projet pour autant qu’une nouvelle 
localisation soit trouvée, au plus tard à l’échéance du bail en 2002, pour les 
affectations non conformes. 
Un délai de dix jours leur était imparti pour transmettre leurs observations, précisant 
que toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient réservées. 
Aucune suite n’a été donnée à ce courrier. 
3. 
Le 4 septembre 2023, une séance a été organisée entre les deux copropriétaires et 
des représentants du département. 
A la suite de cette séance, les copropriétaires n’ont donné aucune information sur 
les démarches entreprises. 
4. 
Par décision du ______ 2023, adressée à chacun des copropriétaires, le département 
a prononcé l’interdiction d’utiliser les locaux liés à l’activité de la société de 
maçonnerie avec effet immédiat. Il a aussi ordonné la remise en état desdits locaux 
dans un délai de six mois à compter de la notification de cette décision, consistant 
à l’évacuation de toutes les machines de chantier, du matériel de construction, 
dépôt, mobilier et de toutes autres installations non conformes à l’autorisation de 
construire délivrée. 
Pour terminer, il a ordonné la fourniture d’un planning intentionnel quant au 
débarras des locaux occupés par la société de peinture d’ici au 13 octobre 2023. 
5. 
Le 10 octobre 2023, M. B______ a informé le département que l’activité de dépôt 
de l’entreprise de maçonnerie avait pris fin le 22 juin 2023 à la suite du dépôt de 
bilan de celle-ci. Cette situation résultait de l’impossibilité du canton depuis plus 
de 40 ans à trouver une solution permettant la continuité des activités de D______ 
SA, privilégiant d’autres acteurs économiques. L’Office des faillites était 


- 3/10 - 
A/3070/2024 
actuellement en charge de vendre tout le matériel d’exploitation stocké au dépôt, 
qui serait libéré d’ici le printemps 2024. 
S’agissant de E______ SA qui occupait certains de leurs locaux, ils étaient 
actuellement à la recherche d’une solution avec l’aide de la fondation pour les 
terrains industriels de Genève (ci- après : FTI), afin de ne pas compromettre 
l’activité de leurs 220 ouvriers d’ici l’été 2024. 
6. 
Par décision du ______ 2023, notifiée à chacun des copropriétaires, le département 
a prononcé l’interdiction d’utiliser l’entier du bâtiment dès le 21 juin 2024 et l’ordre 
de remettre en état les aménagements extérieurs dans le même délai. 
A cet égard, il leur était demandé de transmettre un reportage photographique ou 
tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état jusqu’au 
21 juin 2024. 
7. 
Le 3 juillet 2024, un représentant du département s’est rendu sur place. Il ressort de 
son rapport que, d’une part l’entreprise E______ SA occupait toujours les zones 
intérieures et extérieures en liens avec ses activités et que d’autre part, l’autre partie 
du bâtiment et son terrain anciennement occupé par l’entreprise D______ SA 
étaient vides de tous matériel de chantier. Subsistait cependant une base de grue et 
un parterre partiellement recouvert d’enrobé. 
8. 
Par décision du ______ 2024, le département a infligé une amende de CHF 3000.- 
aux copropriétaires. 
Les précités n’avaient jamais donné aucune suite aux mesures ordonnées malgré les 
délais impartis. En effet, lors d’un contrôle réalisé le 3 juillet 2024 par un 
collaborateur du département, il avait été relevé en premier lieu que les locaux 
étaient toujours partiellement utilisés et ce, en parfaite transgression de 
l’interdiction d’utiliser l’entier du bâtiment, signifiée par décision du ______ 2023 
et entrée en force depuis lors. En second lieu, il avait été constaté qu’une quantité 
non négligeable de matériel de construction divers, notamment des machines de 
chantier de type pelleteuse et F______, était toujours présente sur la parcelle 
considérée, malgré l’ordre de remise en état ordonné le ______ 2023, également en 
force. 
Cette manière d’agir ne pouvait être tolérée sous aucun prétexte et devait être 
sanctionnée. 
Le montant de cette amende tenait compte de l’attitude des copropriétaires 
consistant à ne pas se conformer aux ordres des ______ 2023 et ______ 2023, 
considérant que les mesures ordonnées n’avaient pas été réalisées et qu’au surplus, 
les preuves de l’exécution demandées n’avaient pas été transmises dans le délai 
imparti. 
9. 
Par courrier non daté, reçu le 30 juillet 2024, les copropriétaires ont demandé au 
département de reconsidérer leur amende. 


- 4/10 - 
A/3070/2024 
Ils étaient pour le moins surpris qu’on leur reproche de n’avoir donné aucune suite 
aux mesures ordonnées. Au contraire, ils avaient déployé énormément d’énergie et 
d’argent pour évacuer intégralement tous les encombrants, outillages, machines, 
matériel d’exploitation, ainsi que la grue de l’entreprise D______ SA. En cela, la 
décision du ______ 2023 dont le délai d’évacuation avait été prolongé au 21 juin 
2024 avait été pleinement respectée. 
Etaient jointes diverses photographies du 22 juin 2024 et une « prise satellite » [qui 
ne figure ni en annexe du courrier produit par les recourants, ni en annexe de la 
copie produite par le département] permettant de constater que tout le matériel 
d’exploitation de l’entreprise D______ SA, dont la grue, avait été évacué. 
S’agissant de l’entreprise E______ SA, ils n’en étaient plus propriétaires. 
L’entreprise avait entrepris des démarches avec la FTI quant à la recherche d’un 
dépôt en zone artisanale/industrielle. Ils ne pouvaient pas faire mieux pour trouver 
des terrains susceptibles de recevoir cette entreprise de 200 employés. De plus, 
E______ SA n’occupait tout au plus que 15% des hangars et avait une activité bien 
moins invasive que D______ SA. 
10. 
Par acte du 12 septembre 2024, Messieurs A______ et B______ (ci-après : les 
recourants) ont interjeté recours à l’encontre de la décision du département du 
______ 2024 auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le 
tribunal), concluant à son annulation et à ce qu’il soit statué à nouveau sur le 
montant de l’amende administrative ou au renvoi du dossier au département dans 
le sens des considérants, le tout sous suite de frais et dépens. 
Ils ne s’opposaient pas au principe de l’amende compte tenu de la présence du 
matériel de E______ SA sur la parcelle, mais au caractère excessif de celle-ci 
compte tenu des motifs exposés dans la décision du ______ 2024 qui demeuraient 
erronés. 
En substance, ils demandaient à ce qu’il soit tenu compte des circonstances 
historiques du cas, notamment des difficultés du département non seulement à 
déclasser des périmètres pour les activités industrielles, mais aussi à satisfaire la 
forte demande des entreprises de construction et enfin des vaines démarches 
entreprises par feu Monsieur G______, puis les recourants, pour trouver un terrain 
susceptible d’accueillir leurs deux entreprises, toujours en collaboration avec le 
département. 
Dès réception de l’avis de dénonciation du 21 juillet 2023, ils s’étaient mis en œuvre 
avec l’Office des faillites pour libérer intégralement le périmètre occupé par 
l’entreprise D______ SA en faisant débarrasser l’intégralité de son outillage. Les 
machines de chantier auxquelles il était fait référence dans le courrier de l’autorité 
du ______ 2024 n’appartenaient pas aux recourants, ni à E______ SA, mais étaient 
situées sur la parcelle occupée par H______. La seule et unique machine qui restait 
parfois abritée dans le hangar était un F______ appartenant à E______ SA, mais 
qui la plupart du temps restait en activité sur le chantier. Ainsi, l’affirmation selon 


- 5/10 - 
A/3070/2024 
laquelle ils n’avaient donnés aucune suite aux mesures ordonnées était erronée, 
comme en témoignait les photographies prises le 22 juin 2024, qui avaient été 
jointes dans leur courrier du 27 juillet 2024. 
Certes ils avaient omis d’envoyer le reportage photographique des aménagements 
extérieurs dans le délai fixé, mais ils ignoraient pour quel motifs l’inspection de la 
construction et des chantiers (ci-après : ICC) ne leur avait pas simplement rappelé 
le délai juste après son échéance, plutôt que de leur envoyer un collaborateur sur 
place sans même les en informer. 
Quant à la société E______ SA, celle-ci était encore présente, mais n’occupait plus 
qu’une faible partie du site. La société était pleinement informée de la situation et 
continuait à chercher une solution pour trouver un nouveau dépôt dans le canton. 
11. 
Le 15 novembre 2024, le département a transmis ses observations dans le cadre de 
la procédure n° A/3070/2024, accompagnées de son dossier. Il concluait au rejet du 
recours. 
Dans la mesure où les recourants admettaient ne pas avoir respecté, à tout le moins 
intégralement, les ordres du département, le principe de l’amende devait être 
confirmé. 
La quotité de l’amende quant à elle apparaissait comme conforme au principe de 
proportionnalité si l’on tenait compte du fait qu’elle se situait dans la fourchette 
basse de ce que prévoyait l’art. 137 LCI et qu’elle tenait compte de l’exécution 
partielle de la remise en état et de l’interdiction d’exploiter ordonnées. Les autres 
circonstances alléguées par les recourants n’avaient en revanche pas à être prises en 
considération puisqu’elles étaient totalement étrangères à l’infraction reprochée. 
Les circonstances historiques n’avaient aucune incidence sur le degré de la faute 
commise et ne permettaient pas d’expliquer pour quels motifs les ordres donnés 
n’avaient pas été entièrement respectés. Par ce biais, les recourants justifiaient 
plutôt l’affectation illicite de la parcelle et des bâtiments, alors que la sanction ne 
concernait pas cet aspect. De même, le fait que certaines des machines de chantier 
ne leur appartiendraient pas et ne seraient pas situées sur leur parcelle n’avait 
aucune influence sur le montant de la sanction. Cette dernière ne portait que sur le 
non-respect de l’ordre, notamment, d’évacuer toutes les machines de chantier, tout 
le matériel de construction, les dépôts, mobilier et autres installations non 
conformes à la DD 2______. Or, le reportage photographique effectué le 3 juillet 
2024 démontrait clairement la présence d’une quantité non négligeable de matériel 
de construction. Quand bien même les machines de chantiers citées ne seraient pas 
le fait des recourants, l’état de la parcelle ne respectait pas l’ordre qui avait été 
donné. 
S’agissant du fait que le département ne leur avait pas adressé de rappel quant à 
l’échéance du délai pour produire la preuve de l’exécution des ordres donnés, il ne 
distinguait pas en quoi cela aurait pu avoir une influence sur le montant de l’amende 
puisque cela n’aurait pas permis de démontrer le respect intégral des ordres précités. 


- 6/10 - 
A/3070/2024 
12. 
Par courrier du 12 décembre 2024, les recourants ont renoncé à répliquer. 
13. 
Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » 
en tant que de besoin. 
EN DROIT 
1. 
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 
2. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
3. 
Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l'espèce. 
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit 
tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 
consid. 5.1 ; 123 V 150 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_107/2016 du 28 
juillet 
2016 
consid. 
9 
; 
Thierry 
TANQUEREL, 
Manuel 
de 
droit 
administratif, 2011, n. 515 p. 171). 
4. 
A titre liminaire, le tribunal rappellera que le recours ne porte que sur le montant de 
l’amende infligée aux recourants par le département dans sa décision du ______ 
2024, et non sur son principe. 
5. 
Selon l'art. 131 LCI, les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les 
usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en 
application des art. 129 et 130 LCI. Le département notifie aux intéressés, par lettre 
recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à 
moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI). 
6. 
Aux termes de l'art. 137 LCI, est passible d'une amende administrative de CHF 
100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, aux règlements et aux arrêtés 
édictés en vertu de ladite loi, ainsi qu'aux ordres donnés par le département dans les 
limites de la LCI et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (al. 1). Le 
montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une construction, une 


- 7/10 - 
A/3070/2024 
installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les 
travaux sont conformes aux prescriptions légales (al. 2). Il est tenu compte, dans la 
fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent 
notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions 
susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire 
professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation, au sens de 
l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (al. 3). La poursuite et la sanction 
administrative se prescrivent par 7 ans (al. 5). 
7. 
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature 
pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions 
pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au 
demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit 
être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal 
(ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 7b). 
8. 
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 
4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 
1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit 
cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(ATA/440/2019 du 16 avril 2019 consid. 5c et les références citées). 
9. 
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme 
d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l'administration doit 
faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir 
d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu'en 
cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la 
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les 
références citées). 
10. 
L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction 
doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes 
applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur 
et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle 
de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la 
lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère 
répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure 
dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu 
de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 
CP ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées). 
Néanmoins, toujours selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire 
preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et, selon l'art. 47 CP, jouit d'un 
large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA/313/2017 du 21 mars 
2017 ; ATA/124/2016 du 9 février 2016 ; ATA/824/2015 du 11 août 
2015 ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 ; ATA/886/2014 du 11 novembre 2014), le 
juge ne la censurant qu'en cas d'excès (ATA/313/2017 du 21 mars 


- 8/10 - 
A/3070/2024 
2017 ; ATA/124/2016 du 9 février 2016 ; ATA/824/2015 du 11 août 
2015 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014). L'autorité ne viole le droit en fixant la 
peine que si elle sort du cadre légal, si elle se fonde sur des critères étrangers à 
l'art. 47 CP, si elle omet de prendre en considération des éléments d'appréciation 
prévus par cette disposition ou, enfin, si la peine qu'elle prononce est exagérément 
sévère ou clémente au point de constituer un abus du pouvoir d'appréciation 
(cf. ATF 136 IV 55 consid. 5.6 ; 135 IV 130 consid. 5.3.1 ; 134 IV 17 
consid. 2.1 ; 129 IV 6 consid. 6.1 et les références citées ; arrêts du Tribunal fédéral 
6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1 ; 6B_1276/2015 du 29 juin 2016 
consid. 2.1). 
11. 
Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5 
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. - RS 101 ; ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/871/2015 du 25 août 
2015 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015), lequel commande que la mesure étatique 
soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la 
personne concernée (cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 140 II 194 consid. 5.8.2 ; 139 
I 218 consid. 4.3). 
12. 
En l’espèce, bien que les recourants ne contestent pas le principe de l’amende 
administrative qui leur a été infligée, il convient de relever que celle-ci est 
manifestement fondée, dès lors que les recourants ne se sont pas conformés aux 
deux ordres prononcés respectivement le 29 septembre et le ______ 2023 par le 
département, commettant ainsi sans équivoque une faute. 
S’agissant du montant de l’amende fixé à CHF 3000.-, dès lors que les ordres du 
département n’ont – comme l’admettent les recourants – pas entièrement été 
respectés, malgré les différents délais qui leur ont été octroyés, il n’apparait pas 
disproportionné eu égard au montant maximum qui aurait pu être prononcé. Comme 
le département l’a relevé à juste titre dans ses écritures, les éléments historiques 
relatifs à la parcelle ne sauraient être pris en compte dans la fixation de la quotité 
de l’amende. En effet, plutôt que de relativiser la faute des propriétaires de la 
parcelle en tant que perturbateurs par situation, l’écoulement du temps, selon les 
observations des recourant du 10 octobre 2023, ne fait que souligner la très longue 
durée d’une occupation illicite en zone agricole et donc la gravité d’une faute 
persistante. Le fait que certaines des machines de chantier présentes sur la parcelle 
n’appartenaient pas aux recourants ne saurait non plus réduire la quotité de 
l’amende. S’agissant pour terminer du fait que le département ne leur a pas adressé 
de rappel pour produire leur reportage photographique, il faut tout d’abord rappeler 
qu’aucune obligation de cette sorte n’incombe au département. Par ailleurs, force 
est de constater que cela n’aurait rien changé puisqu'en tout état, les ordres n’avaient 
toujours pas été entièrement respectés à l’échéance du délai fixé au 21 juin 2024. 
Au surplus, les recourants n'ont pas fait état de difficultés pécuniaires particulières 
les empêchant de s'en acquitter. Il apparait dès lors que le département a fait une 


- 9/10 - 
A/3070/2024 
application correcte et proportionnée de la loi et n'a aucunement abusé ou excédé 
de son pouvoir d'appréciation. 
13. 
Mal fondé, le recours sera rejeté. 
14. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03) 
les recourants, pris conjointement et solidairement, qui succombent, sont 
condamnés au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par 
l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune 
indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 


- 10/10 - 
A/3070/2024 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable le recours interjeté le 12 septembre 2024 par Monsieur B______ 
et Monsieur H______ contre la décision du département du territoire du ______ 
2024 ; 
2. 
le rejette ; 
3. 
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument 
de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais ; 
4. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
5. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être 
dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement 
attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement 
et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Damien BLANC et 
Carmelo STENDARDO, juges assesseurs. 
Au nom du Tribunal : 
Le président 
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
Le greffier