ge_gerichte · ACST/13/2018 · 2018-06-07 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1781/2018-ELEVOT 
ACST/13/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 7 juin 2018 
 
 dans la cause 
 
SYNDICAT DE LA POLICE JUDICIAIRE 
et 
UNION DU PERSONNEL DU CORPS DE POLICE 
et 
Monsieur A______ 
et 
Monsieur B______ 
et 
Monsieur C______ 
et 
Madame D______, 
représentés par Me Romain Jordan, avocat 
 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 


- 2/21 - 
 
A/1781/2018 
 
 
EN FAIT 
1. 
a. 
Le Syndicat de la police judiciaire (ci-après : SPJ) est une association au 
sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210), ayant 
son siège à Genève, pour but notamment la défense professionnelle de ses 
membres, et comme membres des inspecteurs et gradés de la police judiciaire, de 
l’état-major de la police et du commissariat de police. 
b. 
L’Union du Personnel du Corps de Police (ci-après : UPCP) est une 
association au sens des art. 60 ss CC, ayant son siège dans le canton de Genève, 
pour but de veiller au respect des droits syndicaux de ses membres par une 
couverture en assurance juridique et à la défense de leurs conditions de travail et 
salariales, et comme membres les fonctionnaires du corps de la police, 
l’inspectorat de l’office cantonal des véhicules, les agents de détention, ainsi que 
leurs retraités. 
c. 
Les membres du SPJ et de l’UPCP, de nationalité suisse, sont pour la 
plupart domiciliés dans le canton de Genève, où ils exercent leurs droits 
politiques. 
 
Ainsi en va-t-il en particulier de Messieurs A______, B______ et C______ 
ainsi que de Madame D______, exerçant tous quatre le métier de policier dans le 
canton de Genève. 
2. 
 
Les fonctionnaires de police et des établissements pénitentiaires du canton 
de Genève sont assurés contre les conséquences économiques de la retraite, de 
l’invalidité et du décès auprès de la caisse de prévoyance des fonctionnaires de 
police et des établissements pénitentiaires (ci-après : CP), régie par la loi sur la 
caisse de prévoyance des fonctionnaires de police et des établissements 
pénitentiaires, du 4 octobre 2013 (LCPFP - B 5 33). 
3. 
 
Le 12 octobre 2017, suivant la proposition de la minorité de la commission 
parlementaire chargée d’étudier le projet de loi dont le Conseil d’État l’avait saisi 
le 18 novembre 2015 (ci-après : PL 11773), le Grand Conseil a adopté, par 54 oui 
contre 40 non et 0 abstention, une loi 11773 modifiant comme suit les art. 29 à 
31 LCPFP, de façon à supprimer le financement par l’État de Genève des rappels 
de cotisations dus en cas de promotion ou de perception d’une annuité au-delà du 
plan de carrière de base et à le faire supporter par les fonctionnaires concernés : 
Art. 29 Perception des cotisations et autres prélèvements (nouvelle 
teneur) 
La cotisation, les rappels de cotisations et les autres retenues périodiques 
sont prélevés sur le traitement, dès leur échéance réglementaire, par 
l’employeur et versés par ce dernier à la Caisse. 
Art. 30 Rappels de cotisations (nouvelle teneur) 
1 A l’exception de l’indexation, en cas d’augmentation de traitement 
excédant le traitement maximum de la classe de nomination plus 2 classes, la 


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majoration des prestations est soumise à la condition du versement d’un 
rappel de cotisation. 
2 Le montant du rappel se calcule sur l’augmentation du traitement cotisant 
soumis à rappel en tenant compte du taux moyen d’activité, du taux de rente 
maximum, du taux de prime unique, de la durée d’assurance écoulée et de la 
durée d’assurance totale. 
3 Le versement du rappel de cotisation incombe au sociétaire de la Caisse; 
celui-ci doit déclarer s’il souhaite verser le montant du rappel. Le 
non-paiement du rappel entraîne une réduction proportionnelle du taux 
moyen d’activité. 
4 Les modalités relatives aux rappels de cotisations sont fixées par la Caisse. 
Art. 31 Rappels et cotisations extraordinaires (nouvelle teneur) 
1 Des rappels de cotisations ou des cotisations annuelles extraordinaires sont 
dus en cas soit d’augmentations de traitement limités à un groupe particulier 
de sociétaires, soit d’augmentation générale des traitements assurés. 
2 Les taux des rappels ou des cotisations extraordinaires, ainsi que, pour ces 
dernières, leur durée de paiement, sont fixés par le comité de la Caisse. 
3 Le versement du rappel de cotisation ou des cotisations extraordinaires 
incombe au sociétaire de la Caisse ; celui-ci doit déclarer s’il souhaite verser 
le montant du rappel ou des cotisations. Le non-paiement du rappel ou des 
cotisations extraordinaires entraîne une réduction proportionnelle du taux 
moyen d’activité. 
4. 
 
Deux référendums ont été lancés contre la loi 11773 : l’un par le 
Mouvement Citoyens Genevois (ci-après : MCG), « La police vous protège, 
protégez la police ! », et l’autre par Ensemble à Gauche (ci-après : EàG), « Non à 
la détérioration des retraites et des prestations du secteur public ! Après la police 
et le personnel de la prison … à qui le tour ? ». 
5. 
 
Par arrêté du 24 janvier 2018, publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 26 janvier 2018, le Conseil 
d’État a constaté l’aboutissement du référendum contre la loi 11773 (le nombre de 
signatures validées des deux référendums étant additionné). 
6. 
 
Par arrêté du 21 février 2018, publié dans la FAO du 23 février 2018, le 
Conseil d’État a fixé au dimanche 10 juin 2018 la date de la votation cantonale 
notamment sur la loi 11773. 
7. 
 
Le 27 avril 2018, la brochure explicative sur ladite votation cantonale a été 
rendue accessible sur le site internet officiel de l’État de Genève 
(https://www.ge.ch/votations/20180610/information/). 
8. 
 
Lors de son point presse du 9 mai 2018, le Conseil d’État a recommandé de 
soutenir la loi 11773, « permettant de rétablir une égalité de traitement au sein de 
la fonction publique sans remettre en cause l’attractivité du métier de policier », 
étant précisé que dans le reste de la fonction publique les fonctionnaires devaient 
assumer eux-mêmes les coûts des rappels de cotisations de leur caisse de retraite. 
Il a indiqué, « [p]our rappel, [que les] prestations [de la CP étaient] financées en 
bonne partie par l’État qui [avait] versé, de 1967 à 2010, une cotisation spéciale 


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d’un montant total de 196 millions de francs », ajoutant ceci : « En outre, jusqu’en 
2010, l’État a pris en charge 80 % du financement général des prestations, contre 
20 % pour l’employé. Dès 2011, la participation de l’État est passée de 80 % à 
67 %, soit une répartition deux tiers / un tiers qui prévaut dans la plupart des 
autres caisses publiques ». 
9. 
 
Le matériel de vote, comportant la brochure explicative du Conseil d’État, a 
été distribué aux électeurs domiciliés dans le canton de Genève entre le 14 et le 
19 mai 2018. 
 
Concernant la loi 11773, constituant l’objet n° 1 de la votation cantonale du 
10 juin 2018, ladite brochure explicative, sous la rubrique « Synthèse brève et 
neutre », indique que la CP fonctionne selon le système de primauté des 
prestations et applique le système de capitalisation complète exigeant que la 
fortune de l’institution de prévoyance couvre la totalité de ses engagements 
actuels ou futurs, et comprend en outre les deux paragraphes suivants : 
« [Les] prestations [de la CP] sont financées en bonne partie par l’État qui, 
jusqu’en 2010, a pris en charge 80 % du financement général des prestations, 
contre 20 % pour les employés. Dès 2011, la participation de l’État est 
passée de 80 % à 67 %, soit une répartition deux tiers / un tiers. 
Jusqu’ici, l’État finançait en moyenne le 80 % des rappels de cotisations en 
cas d’augmentation de salaire. Il est proposé aujourd’hui de mettre fin à cette 
pratique. Les policiers et les agents de détention devront ainsi assumer 
eux-mêmes les coûts des rappels en cas de promotion ou de perception d’une 
annuité au-delà du plan de carrière de base, comme c’est le cas pour les 
autres employés de la fonction publique ». 
10. 
 
Le 17 mai 2018, le SPJ a posté sur son site internet une information 
concernant le scrutin du 10 juin 2018, intitulée « Non à la loi sur les rattrapages » 
et faisant référence au fait que le « Conseil d’État – lequel a[vait] garanti une 
retraite dorée à ses membres il y a quelques mois – a[vait] l’effronterie d’en 
appeler à "l’égalité de traitement", pour réduire les prestations de la [CP] ». 
11. 
a. 
Par acte daté et posté le jeudi 24 mai 2018, reçu le lundi 28 mai 2018, le 
SPJ, l’UPCP, MM. A______, B______ et C______ et Mme D______, tous 
représentés par le même avocat, ont saisi la chambre constitutionnelle de la Cour 
de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) d’un recours contre ladite 
brochure explicative en lien avec l’objet n° 1 de la votation référendaire 
considérée. Ils ont conclu, sous suite d’octroi d’une indemnité de procédure, à 
l’annulation du scrutin du 10 juin 2018 portant sur la loi 11773 et à son report à 
une date ultérieure suffisamment éloignée pour dissiper l’influence que le contenu 
violant les droits politiques des citoyens de cette brochure exerçait sur le corps 
électoral. 
b. 
D’après les comptes figurant dans le rapport du comité de la CP pour 
l’exercice 2016, le « financement général des prestations » se résumait comme 
suit, au 31 décembre 2016 : 
 


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Année 2015 
Année 2016 
Pourcentage 
Prestations versées 
72'716'257.45 
73'940'993.20 
100 % 
Cotisations versées 
par les employés 
14'343'827.75 
14'542'199.15 
19.7 % / 19.6 % 
Cotisations versées 
par l’État 
14'995'980.05 
17'880'993.05 
20.6 % / 24.2 % 
Revenu des 
placements 
21'322'407.10 
87'463'666.35 
29.3 % / 118 % 
 
L’État participait donc à hauteur d’environ 22 % au « financement général 
des prestations », qui n’avait rien à voir avec le financement d’un rattrapage. 
c. 
Le contenu de la brochure explicative n’était pas conforme aux exigences se 
déduisant de la garantie des droits politiques, à interpréter strictement dans un 
domaine aussi complexe que celui de la prévoyance professionnelle, dans lequel 
l’électeur moyen avait d’autant plus tendance à se reposer sur les explications, 
censées brèves et neutres, données par les autorités. D’après les comptes mêmes 
de la CP, il était erroné et induisait l’électeur moyen en erreur d’indiquer que 
l’État contribuerait à hauteur de 67 % (80 % jusqu’en 2010) au « financement 
général des prestations », alors que ce taux était « au mieux de 24 % ». Lors des 
travaux préparatoires, il n’avait été question d’un taux de 80 % qu’au titre de la 
prise en charge du rattrapage de cotisations ; la question, étrangère à ce sujet, du 
« financement général des prestations » avait été évoquée par le Conseil d’État 
lors de son point presse du 9 mai 2018, et « ensuite servilement reprise dans la 
brochure explicative ». En omettant d’évoquer la remarquable santé financière de 
la CP, due à sa gestion rigoureuse, et en laissant au contraire entendre que son 
taux de couverture de 100 % serait dû uniquement aux contributions de l’État, 
ladite brochure trompait l’électeur moyen, présentant – par le biais d’un 
« commentaire subjectif et […] lourdement erroné », dans une rubrique censée 
constituer une « synthèse brève et neutre » – la CP comme une caisse de 
prévoyance « privilégiée grâce à un surfinancement étatique ». 
d. 
Les recourants, dont deux associations syndicales notoirement impliquées 
dans le référendum, n’avaient pas été consultés sur le contenu de la brochure 
explicative. Leur droit d’être entendu avait été violé. 
12. 
a. 
Par mémoire de réponse du 1er juin 2018, le Conseil d’État, représenté par la 
chancellerie d’État, a conclu à l’irrecevabilité du recours en tant que celui-ci était 
interjeté par le SPJ et l’UPCP et à son rejet. 
b. 
Les deux associations syndicales recourantes n’étaient pas des associations 
politiques proprement dites, en tant qu’elles ne recrutaient pas leurs membres 
principalement en fonction de leur qualité d’électeur. Ce n’était pas elles, mais 


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deux partis politiques (le MCG et EàG), qui avaient lancé le référendum contre la 
loi 11773. Le recours apparaissait tardif, car les recourants devaient avoir pu 
prendre connaissance de la brochure explicative avant le 18 mai 2018 par le biais 
d’autres membres du SPJ et de l’UPCP l’ayant reçue dès le premier jour de sa 
diffusion, le 14 mai 2018, ce que confirmait l’information que le SPJ avait postée 
le 17 mai 2018 sur son site internet. Les recourants avaient aussi pu prendre 
connaissance de ladite brochure dès le 27 avril 2018 sur le site internet officiel de 
l’État de Genève. 
c. 
Les trois paragraphes de la synthèse brève et neutre de la brochure 
explicative, seuls critiqués par les recourants, comportaient des descriptions 
uniquement factuelles et objectives des sujets abordés successivement, à savoir les 
systèmes de primauté des prestations et de capitalisation complète caractérisant la 
CP, l’ordre de grandeur des pourcentages (s’étant réduit dès 2011) des montants 
versés par l’employeur et les employés, et l’objet et l’enjeu du scrutin portant sur 
le financement des rappels de cotisations. Ce sujet-ci était développé dans le 
commentaire des autorités et ceux des comités référendaires. L’électeur moyen 
disposait ainsi de l’ensemble des éléments pour se forger librement sa propre 
opinion sur le sujet soumis au vote. 
 
Les pourcentages indiqués dans le deuxième paragraphe de ladite synthèse 
(80 %-20 % jusqu’en 2010, et 67 %-33 % dès 2011) ne faussaient pas l’image de 
la réalité, s’agissant tant du financement des prestations de la caisse de pension 
que du financement général des prestations de prévoyance, notions distinctes. 
 
Le financement des prestations de la CP comprenait, hors revenu de la 
fortune, les cotisations, les rappels, les achats, la cotisation spéciale, ainsi que, dès 
2011, les coûts du pont-retraite facturés par la CP à l’État employeur. Les parts 
respectives de l’État employeur – correspondant à l’addition des montants des 
cotisations employeur et des cotisations complémentaires employeur – et des 
employés – résultant de l’addition des montants des cotisations salariés, 
cotisations complémentaires salariés, primes uniques et achats – se montaient à 
respectivement 73.10 % et 26.9 % en 2006, 73 % et 27 % en 2007, 74 % et 26 % 
en 2008, 74 % et 26 % en 2009 et 82.7 % et 17.3 % en 2010, ainsi que – depuis 
2011 – à 89.69 % et 10.31 % en 2011, 66.79 % et 33.21 % en 2012, 67.59 % et 
32.41 % en 2013, 67.57 % et 32.43 % en 2014, 67.24 % et 32.76 % en 2015 et 
67.80 % et 32.20 % en 2016. 
 
Le financement général des prestations de prévoyance comprenait, en plus, à 
la charge de l’État employeur, les montants des adaptations des rentes. Compte 
tenu de ces adaptations, les parts respectives de l’État employeur et des employés 
s’élevaient à respectivement 78.2 % et 21.8 % en 2006, 78.1 % et 21.9 % en 2007, 
78.5 % et 21.5 % en 2008, 79 % et 21 % en 2009 et 84.7 % et 15.3 % en 2010, 
ainsi que – depuis 2011 – à 89.78 % et 10.22 % en 2011, 67.71 % et 32.29 % en 
2012, 70.70 % et 29.30 % en 2013, 71.20 % et 28.80 % en 2014, 71.26 % et 
28.74 % en 2015 et 71.38 % et 28.62 % en 2016. 


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C’étaient les pourcentages mentionnés par les recourants qui s’écartaient 
considérablement de la réalité. 
d. 
À titre subsidiaire (si la recevabilité du recours du SPJ et de l’UPCP était 
admise), le grief de violation du droit d’être entendu soulevé par ces deux 
organisations syndicales devrait être rejeté. L’une et l’autre avaient été entendues 
sous une forme appropriée dans le cadre des travaux parlementaires ayant précédé 
l’adoption de la loi 11773, et elles n’avaient pas à l’être sur le projet de brochure 
explicative, même si elles avaient été impliquées dans le référendum et la récolte 
des signatures. 
13. 
a. 
Dans des observations du 5 juin 2018, les recourants ont persisté dans les 
termes et les conclusions de leur recours. 
b. 
Sur le plan des faits, le Conseil d’État n’avait pas prouvé que la brochure 
explicative avait été déposée le 27 avril 2018 sur le site internet officiel de l’État 
de Genève, ni que le bureau du Grand Conseil avait été consulté sur son contenu, 
ni non plus la CP elle-même. Il était notoire que le SPJ et l’UPCP faisaient partie 
de la coalition des acteurs de la vie démocratique s’étant formée pour organiser le 
lancement d’un référendum contre la loi 11773. 
c. 
Le SPJ et l’UPCP remplissaient les conditions pour interjeter un recours 
corporatif. Ils étaient touchés par l’enjeu du litige. La date de publication de la 
brochure explicative sur internet n’avait pas de pertinence. 
d. 
Dans le domaine complexe de la prévoyance professionnelle, l’électeur 
moyen ne pouvait saisir la distinction, introduite par le Conseil d’État dans sa 
réponse au recours et d’une pertinence douteuse, entre le « financement des 
prestations de prévoyance de la [CP] » et le « financement général des prestations 
de prévoyance », mais il comprenait, sous le terme de « prestations » dont l’État 
aurait assumé une bonne partie du financement, uniquement le versement des 
rentes. Il était nécessaire de prendre en compte le revenu de la fortune de la CP 
pour dire qui finançait, à quelle hauteur, lesdites prestations (qu’à tort le Conseil 
d’État ne prenait pas en considération) ; la présentation faite du sujet dans la 
synthèse brève et neutre s’avérait mensongère et viciait la libre formation de la 
volonté des citoyens. 
e. 
La tenue d’un référendum participait du processus législatif, dont elle était 
le simple prolongement ; aussi les titulaires de la liberté syndicale collective (à 
savoir aussi bien les agents publics que les syndicats concernés) devaient-ils être 
entendus sous une forme appropriée sur le contenu de la brochure explicative 
(dont le projet pourrait par exemple être publié dans la FAO, avec l’avantage de 
permettre de rectifier des erreurs). L’absence de consultation du bureau du Grand 
Conseil constituait un motif supplémentaire d’annulation du scrutin considéré. 
14. 
a. 
Dans une écriture du 6 juin 2018, le Conseil d’État a pris position, pièces à 
l’appui, sur les trois points suivants, sur lesquels le juge délégué, le 5 juin 2018, 


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l’a prié de se déterminer, et il a persisté dans les conclusions de son mémoire de 
réponse. 
b. 
Les deux référendums lancés contre la loi 11773 l’avaient été 
respectivement par le MCG et EàG. 
c. 
Le bureau du Grand Conseil avait été consulté sur le contenu de la brochure 
explicative. 
d. 
La fortune de la CP produisait un revenu, variant fortement d’une année à 
l’autre. Les résultats nets des placements avaient été respectivement de 
CHF 140'703'348.16 en 2005, CHF 87'810'985.72 en 2006, CHF 38'428'554.63 en 
2007, 
- CHF 180'398'257.53 
en 
2008, 
CHF 118'999'228.03 
en 
2009, 
CHF 25'935'744.20 en 2010, - CHF 6'106'610.43 en 2011, CHF 105'656'063.54 
en 2012, CHF 118'941'717.70 en 2013, 
CHF 96'224'132.71 en 2014, 
CHF 21'322'407.10 en 2015 et CHF 87'463'666.35 en 2016. Le revenu de la 
fortune d’une caisse de pension ne faisait cependant pas partie de ce qu’on 
entendait par financement d’une caisse de pension, notion faisant référence aux 
apports de base de l’employeur et des employés, comme cela résultait tant des 
rapports du comité de la CP (qui, au chapitre du financement, mentionnaient 
lesdits apports, mais pas les revenus de la fortune) que du rapport du 
24 mars 2009 de la Cour des comptes sur le Corps de police concernant l’audit de 
légalité et de gestion relatif aux éléments de rémunération. Même si elle ne 
comportait pas la précision « hors revenu de la fortune » en évoquant le 
financement des prestations de la CP, la brochure explicative litigieuse n’induisait 
pas en erreur l’électeur moyen, qui, sous cette terminologie, ne pouvait 
comprendre que le financement respectif des parts de l’État employeur et des 
employés, d’autant plus que l’addition des pourcentages indiqués donnait un total 
de 100 %. L’argument tiré d’une absence de prise en compte du total des 
prestations versées n’avait aucune valeur, faute déjà d’explications sur les 
prestations dont le Conseil d’État aurait omis de tenir compte. 
15. 
a. 
Dans des observations du 7 juin 2018, les recourants ont persisté dans les 
conclusions de leur recours. 
b. 
Les recourants avaient pleinement participé au lancement du référendum. 
Monsieur E______, désigné comme le mandataire pour le référendum lancé par le 
MCG, était membre de l’UPCP, de même que Messieurs F______ et G______, 
députés MCG au Grand Conseil. S’agissant de la consultation du bureau du Grand 
Conseil, il n’était pas établi si, ni comment celui-ci avait répondu. 
c. 
D’après l’art. 23 let. f LCPFP, la CP était alimentée aussi par le rendement 
de ses biens. Du rapport de la Cour des comptes invoqué par l’intimé résultait en 
réalité (p. 26 in fine) que les pensions étaient financées par « une cotisation 2/3 
employeur (soit 21.8 %) et 1/3 employé (soit 10.9 %) pour un total de 32.7 % 
(art. 27 et 28 des statuts CP) ». La mention dans la brochure explicative d’un 
pourcentage de 80 % ramené à 67 % trompait l’électeur moyen en tant qu’elle lui 
faisait croire que cette part représentait celle de l’État employeur au financement 


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général des prestations de la CP. Il tombait sous le sens qu’en invoquant le 
financement général des prestations, il fallait partir du montant de ces dernières, et 
non comparer entre elles les parts assumées par l’État employeur et les employés. 
16. 
 
Cette ultime écriture a aussitôt été communiquée au Conseil d’État, et la 
cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Selon l’art. 124 let. b de la Constitution de la République et canton de 
Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), la chambre constitutionnelle traite 
les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques. Cette disposition est 
concrétisée par les art. 130B al. 1 let. b et c de la loi sur l’organisation judiciaire 
du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) et 180 de la loi sur l’exercice des droits 
politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05 ; ACST/14/2017 du 30 août 2017 
consid. 2a). À teneur de cette disposition-ci, le recours à la chambre de céans est 
ouvert contre les violations de la procédure des opérations électorales 
indépendamment de l’existence d’une décision. La brochure explicative, que 
comprend le matériel de vote envoyé aux électeurs en vue d’une votation 
(art. 52 ss LEDP), fait partie des actes attaquables à ce titre, ainsi que le Tribunal 
administratif, puis la chambre administrative de la Cour de justice et enfin la 
chambre de céans l’ont jugé à maintes reprises (ACST/7/2018 du 5 avril 2018 
consid. 2a et jurisprudence citée). 
2. 
a. 
Dès lors que, selon leur allégation plausible, les personnes physiques 
recourantes ont reçu leur matériel de vote le vendredi 18 mai 2018 (l’une d’elles 
disant au demeurant ne l’avoir pas encore reçu lors du dépôt du recours, le jeudi 
24 mai 2018), il faut admettre que, les concernant, le recours a été formé dans le 
délai de six jours que l’art. 62 al. 1 let. c de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) prévoit en matière de votations et 
d’élections. 
b. 
Sans doute peut-on se demander si d’autres membres des associations 
recourantes, ayant pu recevoir leur matériel de vote de deux à quatre jours plus 
tôt, n’ont pas aussitôt transmis la brochure litigieuse au SPJ et à l’UPCP, qui 
auraient eu ainsi connaissance de son contenu au plus tard le 17 mai 2018, à telle 
enseigne que lesdites organisations syndicales auraient recouru au moins un jour 
après l’échéance du délai de recours, donc tardivement. Il n’est toutefois pas 
démontré que tel a été le cas. Il est vrai que le SPJ a posté sur son site internet, en 
date du 17 mai 2018, une information faisant référence à la position du Conseil 
d’État. Il n’est cependant pas établi que ledit syndicat a eu connaissance de cette 
dernière par le biais de la brochure explicative, et non par exemple par le point 
presse du Conseil d’État du 9 mai 2018, évoquant déjà ladite position, qui avait au 
demeurant été exprimée déjà antérieurement, au cours des travaux préparatoires 
sur le PL 11773, et était ainsi largement connue. 


- 10/21 - 
 
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Les associations recourantes peuvent certes avoir eu connaissance de la 
brochure explicative par sa publication sur le site internet officiel de l’État de 
Genève dès le 27 avril 2018, soit « au plus tard 6 semaines avant le jour de la 
votation », ainsi que le prévoit l’art. 53 al. 2 phr. 2 LEDP, issu de la loi 11714 
adoptée le 29 janvier 2016 (ROLG, 2016, p. 104), en vigueur dès le 30 mars 2016. 
La question de savoir si elles doivent être considérées comme ayant eu 
connaissance de ladite brochure dès le début de ce délai de six semaines sera en 
l’espèce laissée ouverte, les personnes physiques recourantes devant en tout état 
être considérées comme ayant recouru en temps utile. Il n’est pas exclu qu’à 
l’avenir la chambre constitutionnelle retienne que la publication de la brochure 
explicative sur le site internet officiel de l’État de Genève emporte la présomption 
de sa prise de connaissance, du moins pour de telles organisations notoirement 
attentives à tout fait relatif à une votation cantonale sur un sujet les intéressant. Il 
sied de relever dans ce contexte que, depuis le 1er janvier 2017, la FAO est quant à 
elle éditée uniquement par voie électronique (art. 5 de la loi sur la Feuille d’avis 
officielle de la République et canton de Genève du 29 novembre 2013 - LFAO -
 B 2 10), que l’art. 46 al. 2 phr. 2 LPA, subordonnant la notification par voie 
électronique à l’acceptation de cette forme de communication, s’applique aux 
décisions administratives mais pas aux actes s’inscrivant dans le cours des 
opérations électorales, et qu’une telle évolution jurisprudentielle (ACST/16/2017 
du 21 septembre 2017 consid. 7 ; ACST/8/2016 du 3 juin 2016 consid. 6) irait 
dans le sens de réduire les risques que des recours soient déposés à des fins 
essentiellement tactiques, sans viser authentiquement à ce qu’il puisse être 
remédié à temps à d’éventuelles irrégularités (ACST/3/2016 du 24 février 2016 
consid. 8d ; cf. aussi ATA/583/2008 du 18 novembre 2008 consid. 3, où le 
Tribunal administratif a jugé, en l’état de la législation alors en vigueur, que la 
diffusion sur internet des documents relatifs à des objets soumis au corps électoral 
ne constituait qu’une présomption de connaissance). 
3. 
a. 
En matière de droits politiques, la qualité pour recourir est reconnue à toute 
personne disposant du droit de vote dans l’affaire en cause, indépendamment d’un 
intérêt juridique ou digne de protection à l’annulation de l’acte attaqué ou la prise 
de mesures rectificatrices de vices affectant un tel acte (ACST/7/2018 précité 
consid. 3a et jurisprudence citée ; sur d’autres sanctions d’irrégularités qu’une 
annulation du scrutin, cf. ACST/3/2016 précité consid. 9b), sinon un intérêt, 
réputé exister, au bon fonctionnement des institutions démocratiques (Pascal 
MAHON, Droit constitutionnel, 3ème éd., vol. I, 2014, n. 332). 
 
Les quatre personnes physiques recourantes ont donc qualité pour recourir, 
dès lors qu’elles exercent leurs droits politiques dans le canton de Genève et que 
l’objet litigieux concerne une votation cantonale genevoise. 
b. 
Les deux associations recourantes se prévalent de leur vocation statutaire à 
défendre les intérêts de leurs membres, au titre du recours corporatif (qualité que 
la chambre de céans a déjà reconnue auxdites organisations dans le cadre de 


- 11/21 - 
 
A/1781/2018 
 
 
recours en contrôle abstrait de normes [ACST/11/2016 et ACST/14/2016 du 
10 novembre 2016]). 
 
Pour qu’une association soit légitimée à former un tel recours, il faut qu’elle 
soit dotée de la personnalité juridique, que la défense des intérêts de ses membres 
figure parmi ses buts statutaires et que la majorité de ceux-ci, ou du moins une 
grande partie d’entre eux, soient personnellement touchés par l’acte attaqué et 
aient qualité pour recourir à titre individuel (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 ; 
131 I 198 consid. 2.1 ; 130 I 26 consid. 1.2.1 ; ACST/12/2017 du 6 juillet 2017 
consid. 1d ; ACST/10/2016 du 29 août 2016 consid. 1c ; ACST/7/2016 du 
19 mai 2016 consid. 4c et jurisprudence citée ; Piermarco ZEN-RUFFINEN, Droit 
administratif. Partie générale et éléments de procédure, 2ème éd., 2013, p. 317 
n. 1312 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1384, 
p. 455 ; Pierre MOOR / Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 2011, 
p. 751). Même s’il est intenté plus fréquemment contre un acte normatif, le 
recours corporatif est ouvert aussi à l’encontre d’une décision (Pascal MAHON, 
op. cit., n. 330). Il ne l’est en revanche pas en matière de droits politiques, ni pour 
le contrôle de la validité d’initiatives (ACST/1/2018 du 2 mars 2018 consid. 2c ; 
ACST/14/2015 du 27 août 2015 consid. 2c et d), ni – faut-il aussi admettre – pour 
la contestation des actes s’inscrivant dans le cadre de la procédure des opérations 
électorales au sens de l’art. 180 LEDP. 
 
Les deux associations recourantes n’ont donc pas qualité pour interjeter un 
recours corporatif contre l’acte attaqué. 
c. 
Dans le domaine des droits politiques, la qualité pour recourir est reconnue 
aux partis politiques, pour autant qu’ils soient constitués en personnes morales, 
qu’ils exercent leurs activités dans la collectivité publique concernée pour la 
votation en cause et qu’ils recrutent principalement leurs membres en fonction de 
leur qualité d’électeur, de même qu’aux organisations à caractère politique 
formées en vue d'une action précise, tels un comité référendaire et un comité 
d’initiative 
(ACST/7/2018 
précité 
consid. 3a ; 
ACST/23/2017 
du 
11 décembre 2017 consid. 2b ; ACST/3/2016 précité consid. 2a ; jurisprudence 
citée dans ces arrêts). 
 
Quand bien même elles sont proches d’au moins un des deux partis ayant 
lancé un référendum contre la loi 11773 (à savoir le MCG), ni l’une ni l’autre des 
deux associations recourantes ne peuvent être considérées comme auteurs d’un 
référendum, et ce même si le mandataire désigné par le parti politique précité est 
membre de l’une d’elles (soit de l’UPCP) et que des députés au Grand Conseil 
dudit parti (au demeurant non recourants) sont membres du comité du syndicat 
considéré. Les lettres informant le Conseil d’État du lancement d’un référendum 
contre la loi 11773 sont explicites sur le fait que le référendum était lancé l’un par 
le MCG et l’autre par EàG. Les deux associations recourantes ne constituent ni 
des partis politiques, ni des organisations à caractère politique formées en vue 
d’initier ces référendums. Elles n’ont pas qualité pour recourir à de tels titres. 


- 12/21 - 
 
A/1781/2018 
 
 
 
L’issue à donner au recours ne serait au demeurant pas différente s’il fallait 
en l’occurrence reconnaître plus largement qualité pour recourir aux associations 
recourantes. 
 
d. 
Estimant qu’ils devaient être consultés sur le projet de brochure explicative 
(ce qui n’a pas été le cas), les recourants, en particulier les deux syndicats 
recourants, invoquent une violation de leur droit d’être entendu. Il convient 
d’examiner ce grief de nature formelle en premier lieu (ATF 137 I 195 consid. 2 ; 
135 I 279 consid. 2.6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 5A_1026/2015 du 8 mars 2016 
consid. 3). 
4. 
a. 
 Selon l’art. 29 al. 2 Cst. (et l’art. 40 al. 2 Cst-GE, qui n’a cependant pas de 
portée plus étendue), les parties ont le droit d’être entendues. Dans le champ 
d’application de la LPA – qui est celui de la prise de décisions par les autorités 
cantonales et communales, administratives et juridictionnelles (art. 1 LPA), sans 
préjudice d’autres domaines (Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code 
annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 24, 26 et 29) –, 
l’art. 41 LPA prévoit que les parties ont le droit d’être entendues par l’autorité 
compétente avant que ne soit prise une décision, mais qu’elles ne peuvent 
prétendre à une audition verbale sauf dispositions légales contraires. 
L’art. 41 LPA n’offre pas de garantie plus étendue que celle qui se déduit de 
l’art. 29 al. 2 Cst. (arrêt du Tribunal fédéral 1C_61/2011 du 4 mai 2011 
consid. 3.2 ; ATA/376/2013 du 18 juin 2013 consid. 4 ; Stéphane GRODECKI / 
Romain JORDAN, op. cit., n. 480). 
 
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. l’est essentiellement 
dans le cadre des procédures administratives ou judiciaires, notion figurant à 
l’al. 1 de cette disposition. Ainsi, mis à part les procédures, ici non pertinentes, se 
déroulant devant les juridictions (civiles, pénales et administratives), il prévaut 
dans les procédures conduisant à l’adoption de décisions administratives, donc de 
mesures individuelles et concrètes fondées sur le droit public portant sur des droits 
ou obligations des administrés (cf. art. 1 et 4 LPA), soit, mais pas uniformément, 
dans toutes les procédures d’application du droit (Jacques DUBEY, Droits 
fondamentaux, 2018, n. 4057 s. ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / 
Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse vol. I, 3ème éd., 2013, 
n. 1331 ss). Il n’est en principe pas reconnu dans le processus législatif, sous 
réserve, exceptionnellement, de cas dans lesquels des personnes (qualifiées de 
« destinataires spéciaux ») sont touchées de façon sensiblement plus grave que le 
plus grand nombre des destinataires « ordinaires » (ATF 134 I 269 consid. 3.3.1 et 
jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_589/2016 du 8 mars 2017 
consid. 6.3 ; ACST/6/2016 du 19 mai 2016 consid. 5b), au point que les mesures 
prises tendent à se confondre avec des actes administratifs hybrides comme des 
décisions générales (Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, op. cit., n. 73 ss 
et 490). Un droit d’être entendu peut aussi se déduire de la protection qu’offrent 
certains droits fondamentaux, comme la liberté syndicale (art. 28 Cst.) dans sa 
dimension collective, en tant qu’elle confère aux syndicats du secteur public le 


- 13/21 - 
 
A/1781/2018 
 
 
droit de s’exprimer sous une forme appropriée en cas de modifications législatives 
ou réglementaires significatives touchant le statut de leurs membres 
(ATF 140 I 257 consid. 5.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_589/2016 précité 
consid. 7.3 et jurisprudence citée ; ACST/6/2016 précité consid. 5c ; 
cf. ACST/3/2018 du 5 mars 2018 consid. 4 en matière d’autonomie communale). 
 
b. 
L’élaboration de la brochure explicative, en vue de sa diffusion aux 
électeurs avec le matériel de vote, ne s’inscrit pas dans le cadre d’un processus 
normatif, ni dans celui d’une procédure administrative, mais relève d’un processus 
de mise en œuvre des droits politiques. Dans un arrêt du 12 mars 1997 (publié aux 
ATF 123 I 63 consid. 2), le Tribunal fédéral a jugé que lorsqu'un parlement 
cantonal doit se prononcer sur l'unité de la matière au stade de l'examen de la 
recevabilité d'une initiative populaire, le droit constitutionnel fédéral n'exige en 
principe pas une audition préalable des auteurs de l'initiative ou des citoyens 
intéressés. De son côté, si elle a cité les critiques doctrinales faites à l’encontre de 
cet arrêt, en les considérant comme apparaissant transposables en matière de 
concrétisation d’initiatives municipales rédigées en termes généraux acceptées, la 
chambre de céans a laissé ouverte la question de savoir si, dans quelle mesure et 
selon quelles modalités un droit d’être entendu devrait le cas échéant être reconnu 
dans cette matière relevant des droits politiques (ACST/14/2017 précité 
consid. 7). 
 
 
S’agissant de la brochure explicative relative à une votation, l’art. 53 
al. 1 LEDP précise qu’elle comporte un commentaire des auteurs du référendum 
ou de l’initiative, et c’est bien auxdits auteurs que l’autorité en charge de 
l’élaboration de son contenu s’adresse afin de recueillir leur texte, qui, en principe 
(soit sauf s’il est trompeur, injurieux ou trop long), paraît tel quel dans la brochure 
explicative (cf. art. 8C REDP pour les votations communales). Un droit d’être 
entendu dépassant la forme et le cadre délimités par la disposition légale précitée 
ne saurait se déduire de l’ordre constitutionnel de façon à impliquer un droit de 
personnes (physiques ou morales) qui – premier point – ne sont pas stricto sensu 
les auteurs du référendum et de l’initiative, à non seulement faire insérer un 
commentaire dans la brochure mais – second point – à se déterminer plus 
largement sur le contenu de la brochure explicative (y compris la synthèse brève 
et neutre et/ou le commentaire des autorités). 
 
c. 
Or, les deux associations recourantes n’ont pas lancé elles-mêmes le 
référendum contre la loi 11773 (cf. consid. 3c). Quand bien même le sujet de cette 
dernière les intéresse en tant que syndicats, elles ne détenaient pas le droit d’être 
entendues, sous quelque forme que ce soit, sur le contenu de la brochure 
explicative, ni en vertu de l’art. 29 Cst. ni au regard de leur liberté syndicale 
collective. Il ne se justifie pas, en particulier, d’adopter une conception si 
extensive de cette dernière qu’elle fonderait un quelconque droit d’être entendu 
des syndicats au stade de la procédure des opérations électorales, donc en marge 
du processus normatif stricto sensu. Les exigences posées par l’art. 53 LEDP 
quant aux auteurs des textes à insérer dans la brochure explicative ont par ailleurs 


- 14/21 - 
 
A/1781/2018 
 
 
été respectées, de même au surplus que celle de consulter le bureau du Grand 
Conseil prévue par l’art. 53 al. 3 phr. 3 LEDP. 
 
Au demeurant, les deux organisations syndicales recourantes ont été 
entendues de façon appropriée au cours des travaux parlementaires ayant abouti à 
l’adoption de la loi 11773 (PL 11773-A, p. 3 et 7-24), et leur prise de position sur 
l’objet considéré de la votation – soit leur recommandation de voter « NON » à la 
loi 11773 – figure dans ladite brochure. 
 
Un droit d’être entendu sur le contenu de la brochure explicative ne saurait 
en outre être reconnu en faveur des très nombreux individus susceptibles d’être 
concernés par l’objet soumis au vote, comme en particulier les personnes 
physiques recourantes. 
 
Le grief de violation du droit d’être entendu soulevé par les recourants est 
mal fondé. 
5. 
a. 
Les recourants estiment, sur le fond, que la brochure explicative (en 
particulier sa synthèse brève et neutre) porte atteinte à la liberté de vote des 
citoyens. Il doit être entré en matière sur ce grief dans la mesure où les personnes 
physiques recourantes ont qualité pour le soulever. 
b. 
La liberté de vote est garantie par l’art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et l’art. 44 Cst-GE. 
Elle postule que les procédures électorales soient menées de manière à garantir la 
libre formation de la volonté des électeurs, condition pour que le résultat d’une 
votation ou d’une élection soit l’expression fidèle et sûre d’une volonté librement 
exprimée par le corps électoral. Elle se décompose en plusieurs maximes, au 
nombre desquelles figure celle qui, dans le but de cadrer les rôles respectifs 
complémentaires de l’État et de la société civile en démocratie, régit l’intervention 
de l’autorité dans les campagnes référendaires et électorales, en termes à la fois de 
devoirs et de restrictions. Dans les campagnes précédant une votation ou une 
élection, les diverses règles résultant de la liberté de vote imposent aux autorités 
un devoir à la fois d’exactitude et de réserve, à savoir un devoir d’informer le 
corps électoral au sujet du vote ou de l’élection mais aussi, de façon très stricte en 
matière d’élections, un devoir de s’abstenir de toute intervention illicite 
(ATF 139 I 2 consid. 6.2 ; 131 I 126 consid. 5.1 ; 130 I 290 consid. 3 ; 121 I 252 
consid. 2 et les références citées ; ACST/7/2018 précité consid. 8 ; ACST/3/2016 
précité consid. 5 ; ATA/181/2011 du 17 mars 2011 consid. 5 ; ATA/163/2009 du 
31 mars 2009 consid. 9 et 10 ; Jacques DUBEY, op. cit., n. 5104 ss, 5194 ss, 
5301 ss ; 
Pascal 
MAHON, 
op. 
cit., 
n. 
151 ; 
Andreas 
AUER 
/ 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., n. 925 ss). 
c. 
Le résultat d’une votation est faussé lorsque les autorités influencent de 
manière inadmissible les citoyens. Une telle influence peut notamment s’exercer 
par le biais des explications officielles adressées aux citoyens, dans lesquelles 
l’autorité explique l’objet du scrutin et recommande son acceptation ou son rejet 
(ATF 135 I 292 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_349/2016 du 


- 15/21 - 
 
A/1781/2018 
 
 
20 septembre 2016 consid. 3 = SJ 2017 I 116). Dans ce cadre, l’autorité n’est pas 
tenue à un devoir de neutralité et peut formuler une recommandation de vote. Elle 
doit toutefois respecter un devoir d’objectivité, qui est violé lorsqu’elle informe de 
manière erronée sur le but et la portée du projet. Les explications de vote satisfont 
en revanche à l’exigence d’objectivité lorsqu’elles sont équilibrées et répondent à 
des motifs importants, qu’elles fournissent une image complète du projet avec ses 
avantages et ses inconvénients et qu’elles mettent les électeurs en mesure 
d’acquérir une opinion. Le message explicatif peut notamment contenir l’avis des 
autorités sur des questions d’appréciation, car il appartient en définitive à 
l’électeur de se faire lui-même sa propre opinion. Au-delà d’une certaine 
exagération, les explications de vote ne doivent être ni contraires à la vérité ni 
tendancieuses, voire simplement inexactes ou incomplètes. L’autorité n’est pas 
tenue de discuter chaque détail du projet ni d’évoquer chaque objection qui 
pourrait être soulevée à son encontre, mais il lui est interdit de passer sous silence 
des éléments importants pour la décision du citoyen ou de reproduire de manière 
inexacte les arguments des adversaires du référendum ou de l’initiative 
(ATF 140 I 338 consid. 5.1 ; 139 I 2 consid. 6.2 ; 138 I 61 consid. 6.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_130/2015 du 20 janvier 2016 consid. 3.1 ; Jacques DUBEY, 
op. 
cit., 
n. 5301 ss ; 
Andreas 
AUER / 
Giorgio 
MALINVERNI / 
Michel HOTTELIER, op. cit., n. 928). 
 
Pour savoir si les électeurs ont acquis une opinion suffisante et objective sur 
l’objet soumis au vote, il convient de prendre en considération le contexte global 
et l’ensemble des informations diffusées. Dans ce cadre, il est sans importance 
que ces informations proviennent en partie des explications du gouvernement dans 
la brochure de vote ou de déclarations de membres de l’exécutif aux médias, ni 
que ces derniers s’y soient référés explicitement ou non (ATF 138 I 61 
consid. 7.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_130/2015 précité consid. 3.2). 
d. 
Dans le canton de Genève, les électeurs reçoivent de l’État pour les 
votations cantonales et des communes pour les votations communales, au plus tôt 
quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois semaines avant 
cette date, le bulletin de vote, les textes soumis à la votation, des explications qui 
comportent s'il y a lieu un commentaire des autorités d'une part et des auteurs du 
référendum ou de l’initiative d'autre part ; et les recommandations du Grand 
Conseil ou du Conseil municipal (art. 54 al. 1 LEDP). En matière cantonale, le 
commentaire des autorités est rédigé par le Conseil d'État ; il comprend une 
synthèse brève et neutre de chaque objet soumis à votation, défend de façon 
objective le point de vue du Grand Conseil et indique le résultat du vote en 
mentionnant, le cas échéant, l’avis du Conseil d’État et d’importantes minorités ; 
le Conseil d'État soumet son projet de commentaire au bureau du Grand Conseil, 
dont il recueille les observations (art. 54 al. 3 LEDP). En matière communale, en 
complément à une disposition similaire figurant à l’art. 53 al. 4 LEDP, le 
règlement d’application de cette loi, du 12 décembre 1994 (REDP - A 5 05.01), 


- 16/21 - 
 
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contient quelques dispositions sur les informations aux électeurs par les autorités 
communales (art. 8A ss REDP). 
6. 
a. 
En l’espèce, sur les trois paragraphes de la « synthèse brève et neutre » de la 
brochure explicative considérée, seul le troisième concerne directement l’objet 
soumis au vote du corps électoral, à savoir la mise à la charge des fonctionnaires 
concernés du financement de leurs rappels de cotisations. Une bonne 
compréhension de ce sujet et de son enjeu suppose cependant qu’il soit présenté 
dans son contexte, tant matériel que financier, et ce d’autant plus qu’il relève d’un 
domaine complexe, celui de la prévoyance professionnelle. Aussi ne saurait-on 
critiquer l’intimé d’avoir inséré, déjà dans ladite synthèse, un premier paragraphe 
indiquant que la CP fonctionne selon le système de primauté des prestations et 
applique le système de capitalisation complète, et un deuxième relatant, en termes 
de pourcentages, que l’État employeur assume de longue date une part 
prépondérante (de l’ordre de 80 % jusqu’en 2010, puis de 67 %) du financement 
général des prestations de ladite caisse de prévoyance. 
 
Ces trois paragraphes, concis ainsi que doit l’être une telle présentation 
synthétique, fournissent des éléments factuels et objectifs. Du contexte financier 
dans lequel s’inscrit la modification législative soumise au scrutin ne saurait se 
déduire un message trompeur et réducteur que les fonctionnaires de police et 
agents de détention concernés seraient d’indus privilégiés auxquels il y aurait 
donc lieu de transférer la charge de leurs rappels de cotisations. L’intimé a signalé 
objectivement que, depuis 2011, la part de l’État employeur au financement 
général des prestations avait baissé de 80% à 67%, d’où se comprend qu’un effort 
financier a déjà été exigé des fonctionnaires considérés il y a quelques années, 
mais aussi – et on ne voit pas ce qui aurait dû le conduire à taire cette information 
(dont les recourants ne contestent d’ailleurs pas l’objectivité) – que les coûts des 
rappels de cotisations sont déjà assumés par les autres employés de la fonction 
publique, en ce qui les concerne. 
b. 
L’électeur, y compris moyen, forme sa volonté – et s’en voit confier la 
responsabilité – non seulement par la lecture de la synthèse brève et neutre de la 
brochure explicative, mais aussi par celle des explications fournies par ladite 
brochure, à savoir par les commentaires tant des autorités que des comités 
référendaires et les recommandations de vote et les prises de position y étant 
intégrés, ainsi que par la prise de connaissance d’informations alimentant 
largement le débat politique et médiatique à l’approche du scrutin. 
 
En l’espèce, dans leurs commentaires (occupant deux pages de la brochure 
explicative), les autorités indiquent notamment la raison d’être de rappels de 
cotisations en cas d’augmentation de traitement dans le système – non remis en 
cause pour les fonctionnaires considérés – de primauté de prestations, leurs coûts 
jusque-là assumés en moyenne à 80 % par l’État employeur (soit en moyenne 
CHF 2'000'000.- par an ces cinq dernières années, même CHF 3'500'000.- en 
2017), le fait que les autres employés de la fonction publique les financent 


- 17/21 - 
 
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eux-mêmes depuis 2014, la possibilité laissée aux assurés concernés de ne pas 
payer ou de ne payer que partiellement les rappels de cotisations (avec l’effet 
d’amoindrir l’augmentation de leur rente de retraite). Elles mentionnent les points 
de vue motivés d’une minorité du Grand Conseil et du Conseil d’État, ainsi que la 
recommandation de vote concordante du Grand Conseil et du Conseil d’État. 
Suivent, développés sur trois pages, les arguments des deux comités référendaires. 
Sur le sujet considéré, trente prises de position des partis et groupements 
politiques figurent en outre à la fin de la brochure explicative. 
 
Il appert qu’au vu de l’ensemble des informations lui étant fournies ne 
serait-ce que par la seule brochure explicative, l’électeur moyen dispose des 
éléments utiles à la formation de sa volonté. 
7. 
a. 
Encore faut-il que les pourcentages que l’intimé a fait figurer dans le 
passage litigieux (soit le deuxième paragraphe) de la synthèse brève et neutre 
soient corrects et n’induisent pas l’électeur en erreur. Pour les recourants, d’après 
les propres comptes de la CP, la contribution de l’État employeur au financement 
général des prestations ne serait pas de 67 % (80 % jusqu’en 2010), mais d’au 
mieux 24 %, compte tenu des rendements de la fortune. 
b/aa. À l’appui de son mémoire de réponse au recours, l’intimé a produit les 
comptes d’exploitation de la CP et documents de synthèse couvrant la période de 
2006 à 2010, ainsi que les rapports du comité de la CP pour les exercices 2012, 
2014 et 2016, comprenant notamment les bilans et comptes d’exploitation de la 
CP pour la période de 2011 à 2016 (les comptes de l’exercice 2017 n’étant pas 
encore disponibles). De ces pièces et des explications fournies par l’intimé résulte 
que les recourants ont interprété les pièces comptables de la CP de façon erronée, 
en n’extrayant des comptes d’exploitation figurant dans le rapport du comité pour 
l’exercice 2016 que les montants y figurant sous les seules mentions de 
« Cotisations des salariés » et « Cotisations de l’employeur » et de « Résultat net 
des placements », et en mettant ces montants en rapport avec les « Dépenses 
relatives aux prestations et versements anticipés » (indiquées dans le même 
document), pour arriver à la conclusion que l’État employeur ne participait au 
mieux qu’à hauteur de 24 % au financement général des prestations de la CP. 
b/bb. Le financement des prestations de prévoyance de la CP ne se limite pas 
auxdites cotisations respectivement de l’État employeur et des employés, hors 
revenu de la fortune, mais comprend encore, pour le premier, les cotisations 
complémentaires employeur, et, pour les seconds, les cotisations complémentaires 
salariés, primes uniques et achats. Depuis le 1er janvier 2011, s’y ajoute le coût du 
pont-retraite ; à cette date est en effet entrée en vigueur la loi, adoptée le 
3 décembre 2010, concernant un pont-retraite en faveur du personnel assuré par la 
caisse de prévoyance des fonctionnaires de police et des établissements 
pénitentiaires (LPRCP - B 5 35), selon laquelle le coût de la rente de pont-retraite 
ainsi que la libération de l’obligation de cotiser à la CP incombent à l’État (art. 1 
al. 2 LPRCP), la gestion de la rente de pont-retraite est déléguée à la CP (art. 1 


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al. 3 LPRCP), et le montant libéré par la réduction de la cotisation de l’État à la 
CP est affecté au financement de la rente de pont-retraite (art. 12 al. 3 LPRCP). 
 
Ainsi, pour les exercices 2015 et 2016 (cités par les recourants), les parts 
respectives de l’État employeur et des employés ont été, en 2015, de 
CHF 29'755'541.30 et CHF 14'495'157.15 (représentant 67.24 % et 32.76 % du 
total de CHF 44'250'698.45), et, en 2016, de CHF 30'914'658.70 et 
CHF 14'681'094.80 (représentant 67.80 
% et 
32.20 
% du total 
de 
CHF 45'595'753.50). En 2010 (avant l’ajout du coût du pont-retraite), ces parts 
avaient été, en chiffres arrondis, de CHF 64'500'000.- et CHF 13'500'000.- 
(représentant 82.7 % et 17.3 % du total de CHF 78'000'000.-). 
 
Les pourcentages indiqués par l’intimé dans le passage litigieux de la 
brochure explicative sont donc d’un ordre de grandeur correct, sur le point 
pertinent des contributions respectives de l’État employeur et des employés. 
b/cc. Comme l’intimé l’a relevé dans son mémoire de réponse, le financement 
général des prestations de prévoyance de la CP comprend en outre – et en cela se 
distingue du financement des prestations de prévoyance de la CP – les montants 
des adaptations des rentes, entièrement à la charge de l’État employeur. Les 
proportions précitées s’en trouvent modifiées dans le sens d’une accentuation de 
la part incombant à l’État employeur par rapport à celle assumée par les employés. 
Ces parts ont été respectivement de 84.7 % et 15.3 % en 2010, de 71.26 % et 
28.74 % en 2015, et de 71.38 % et 28.62 % en 2016. 
 
L’ordre de grandeur des pourcentages litigieux figurant dans la brochure 
explicative n’en reste pas moins proche de la réalité. Il n’y avait dès lors pas lieu, 
dans ladite brochure explicative, de faire la nuance précitée entre le financement 
des prestations de prévoyance et leur financement général. 
c/aa. Il est vrai que ces pourcentages ne tiennent pas compte des rendements de la 
fortune de la CP, explicitement mentionnés à l’art. 23 let. f LCPFP, à savoir de la 
source de revenus appelée parfois « troisième cotisant », et que les résultats nets 
des placements ressortant des comptes d’exploitation de la CP sont importants 
(CHF 25'935'744.20 en 2010, CHF 21'322'407.10 en 2015 et CHF 87'463'666.35 
en 2016). 
c/bb. En évoquant la question du financement général des prestations, l’intimé 
s’en est tenu à la terminologie et la classification usuelles en la matière, du moins 
pour la caisse de prévoyance considérée, dont les comptes et rapports d’activité 
établis par son comité renvoient à ce sujet aux apports de base respectivement 
« employeur » et « employés », sans faire état du revenu de la fortune, qui est en 
revanche abordé sous des rubriques distinctes desdits documents. Dans son 
rapport du 24 mars 2009 sur le Corps de police concernant l’audit de légalité et de 
gestion de la CP (p. 27 s.), la Cour des comptes n’a pas non plus intégré les 
rendements des placements dans le financement des prestations de cette caisse de 
prévoyance, mais a présenté des pourcentages de cotisations respectivement 
« employeur » et « employés » totalisant un 100 %. 


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Dans leur ultime écriture, les recourants ne citent qu’un des trois types de 
cotisations que la Cour des comptes présente, dans le passage considéré dudit 
rapport, comme nécessaires pour financer des retraites (au surplus indexées). Aux 
cotisations ordinaires de respectivement 2/3 pour l’employeur et 1/3 pour les 
employés s’ajoutaient 1.5 % du total des réserves mathématiques des pensions en 
formation (référence étant faite à l’art. 31 des statuts de la CP) et une cotisation 
entièrement à la charge de l’employeur pour couvrir l’indexation des rentes 
(référence étant faite à l’art. 71 des statuts de la CP). C’est immédiatement à la 
suite de ces indications que la Cour des comptes a établi un tableau dont résultent 
les pourcentages respectifs de 79 % pour l’employeur et 21 % pour les employés, 
dans un contexte qu’elle synthétise par la mention, mise en gras dans la marge, 
d’une « retraite des fonctionnaires de police dès 52 ans moyennant des cotisations 
de plus de 50 % financées à 80 % par l’employeur ». 
 
Au surplus, les pourcentages de 21.8 % et 10.9 %, totalisant 32.7 %, cités 
dans le passage précité extrait dudit rapport par les recourants, ne constituent 
nullement les parts respectives de l’État employeur et des employés au 
financement des pensions, mais leurs parts respectives alors prélevées, au titre des 
cotisations ordinaires, sur le traitement cotisant. 
c/cc. À la lecture de la brochure explicative (en particulier du 2ème paragraphe de 
sa synthèse brève et neutre), l’électeur moyen peut et doit comprendre que les 
revenus de la fortune – même si leur existence, au demeurant notoire, n’est pas 
mentionnée – ne sont pas pris en considération au titre du financement évoqué des 
prestations de la CP, mais qu’il s’agit de comparer les parts respectives de l’État 
employeur et des employés. C’est d’autant plus le cas que ces parts, additionnées, 
donnent manifestement un pourcentage total de 100 %. 
c/dd. Au demeurant – sans même faire l’historique de la CP, dont la création 
remonte au 22 mars 1930 (rapport du comité pour l’exercice 2016, p. 13), et dont 
un capital de dotation initial peut le cas échéant avoir été apporté 
substantiellement par l’État, puis augmenté par le biais d’une cotisation spéciale 
versée de 1967 à 2010 par l’État (cf. point presse du Conseil d’État du 
9 mai 2018) –, il apparaît logique de considérer que la fortune de la CP s’est 
constituée au fil des décennies grâce notamment aux contributions de l’État 
employeur et des employés, dans des proportions devant avoir été globalement les 
mêmes que celles indiquées par l’intimé. La gestion de la CP ne s’effectue pas 
différemment pour les unes et les autres de ces contributions. 
c/ee. Il n’y a pas dans l’absence de mention des rendements de la fortune de la CP 
au titre du financement général des prestations de la CP de distorsion susceptible 
d’affecter la libre formation de la volonté des électeurs sur le point, objet du 
scrutin considéré, de savoir s’il se justifie que les rappels de cotisations soient 
désormais assumés financièrement par les fonctionnaires concernés. 
d. 
On ne saurait voir d’altération possible de la volonté de l’électeur sur ledit 
sujet de vote dans le fait que la brochure ne contient pas la mention explicite 


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d’une « remarquable santé financière de la [CP], corollaire entre autres de sa 
gestion rigoureuse » (recours, p. 14). L’intimé n’a pas manqué d’y mentionner 
l’élément déterminant à cet égard, prévu par l’art. 24 LCPFP, à savoir que la CP 
applique le système de capitalisation complète, exigeant que sa fortune couvre la 
totalité de ses engagements de prévoyance. 
e. 
Enfin, il importe de souligner que, sur l’objet même de la modification 
soumise au vote référendaire considéré, les recourants ne contestent pas que 
jusqu’ici l’État employeur a assumé et assume en moyenne le 80 % des rappels de 
cotisations des fonctionnaires de police et agents de détention, ni d’ailleurs que, 
quant à eux, les autres employés de la fonction publique portent eux-mêmes la 
charge financière de tels rappels. 
f. 
En conclusion, aucun vice n’affecte ladite brochure en général, ni en 
particulier la synthèse brève et neutre de cette dernière sur le sujet considéré, au 
regard tant des réquisits jurisprudentiels relatifs à l’expression fidèle et sûre de la 
volonté populaire que des exigences consignées à l’art. 53 al. 3 LEDP. Le grief 
de violation des droits politiques soulevé par les recourants est mal fondé. 
8. 
a. 
Le recours doit donc être rejeté dans la mesure où il est recevable. 
b. 
Vu l’issue donnée au recours, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la 
charge des recourants, pris conjointement et solidairement (art. 87 al. 1 LPA), et 
aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
 
 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 24 mai 2018 par le 
Syndicat de la police judiciaire, l’Union du Personnel du Corps de Police, Messieurs 
A______, B______ et C______ ainsi que Madame D______ contre la brochure 
explicative relative à l’objet n° 1 de la votation cantonale du 10 juin 2018 ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge du Syndicat de la police judiciaire et de 
l’Union du personnel du Corps de Police ainsi que de Messieurs A______, B______, 
C______ et Madame D______, pris tous six conjointement et solidairement ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat des recourants, et au Conseil 
d’État. 
Siégeants : M. Martin, président, Mme Cramer, MM. Pagan et Verniory, 
Mme Tapponnier, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
La greffière-juriste : 
 
 
 
C. Gutzwiller 
 
 
Le président siégeant : 
 
 
 
R. Martin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
 
 
la greffière :