ge_gerichte · ATA/501/2005 · 2005-07-19 · de


RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POST TENEBRAS LUX

POUVOIR JUDICIAIRE

A/1987/2005-CE ATA/501/2005
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 19 juillet 2005

dans la cause

ASSOCIATION SUISSE DES ASSURÉS DE GENÈVE
et

Monsieur Dominique JECKELMANN

et

Monsieur Maurice SCHNEEBERGER
représentés par Me Mauro Poggia, avocat

contre
CONSEIL D'ÉTAT
et
UAPG - CGAS soit pour elle Messieurs Blaise MATTHEY et Claude FREYMOND
et
Madame Christine BULLIARD MANGILI

Messieurs Norbert HECK et Hans-Jürg STUCKL, appelés en cause
représentés par Me Christian Bruchez, avocat

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EN FAIT

Par arrêté du Conseil d’Etat du 30 mai 2005, publié dans la Feuille d'Avis
officielle du 1° juin 2005, l’élection des seize juges assesseurs auprès du Tribunal
cantonal des assurances sociales (TCAS) a été reportée au 25 septembre 2005,
étant rappelé qu’elle avait été fixée initialement au 5 juin 2005 mais qu’en raison
d’un recours déposé par l’Association suisse des assurés (ci-après : ASSUAS), ce
délai n’avait pu être respecté.

Par acte posté le 7 juin 2005, ASSUAS ainsi que ses deux candidats pour
l’élection précitée, soit MM. Maurice Schneeberger (né en 1935) et Dominique
Jeckelmann (né en 1968) ont recouru contre cet arrêté auprès du Tribunal
administratif en concluant à l’annulation de l’article 2 dudit arrêté en tant qu’il
admettait notamment les candidatures de Madame Christine Bulliard Mangili et
de Messieurs Hans Jürg Stucki et Norbert Heck sur la liste de l'UAPG-CGAS.

Les recourants contestaient la légalité de l’article 1 alinéa 1 lettre c du
règlement relatif à la formation spécifique des juges assesseurs du Tribunal
cantonal des assurances sociales du 26 janvier 2005, entré en vigueur le 3 février
2005 (ci-après : le règlement ; E 2 05.05), car cette disposition introduisait la
notion d’« expérience professionnelle jugée équivalente », dérogeant en cela à
l’article 56T lettre c de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941
(LOJ — E 2 05), dans sa nouvelle teneur du 28 octobre 2004, entrée en vigueur le
25 décembre 2004, lequel évoquait la «formation spécifique », mais non
l’expérience.

Subsidiairement, les recourants alléguaient que l’expérience dont se
prévalaient ces trois candidats — à supposer qu’elle soit établie — ne pouvait être
considérée comme équivalente ; en admettant que tel était le cas, la chancellerie
d’Etat avait abusé de son pouvoir d’appréciation.

Par télécopieur du 8 juin 2005, le juge délégué a prié la chancellerie d’Etat
de lui communiquer les noms et adresses du mandataire de la liste UAPG — CGAS
et de son remplaçant, ainsi que ceux de Mme Bulliard Mangili et de MM. Stucki
et Heck.

Par courrier du 13 juin 2005, le juge délégué a appelé en cause les trois
candidats précités en les invitant à se déterminer sur le recours d’ici le 24 juin
2005, comme les intimés.

Le 24 juin 2005, la chancellerie d’Etat a conclu au rejet du recours.

Le Conseil d'Etat n’avait pas excédé la délégation législative dont il
bénéficiait en édictant l’article 1 alinéa 1 lettre c du règlement, car il disposait
«d’une grande marge de manœuvre » ; il était « notoire que le législateur n’avait

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évidemment pas pour intention d’exiger une formation juridique dans tous les cas,
encore moins une licence en droit ou un brevet d’avocat, cette dernière exigence
étant réservée aux magistrats de carrière. Quant à la formation relative aux
questions d’assurances sociales, l’intention du législateur n’était manifestement
pas non plus de poser l’exigence d’un brevet fédéral d’assurances sociales dans
tous les cas, sinon il aurait posé cette exigence sans qu’il y ait lieu ni besoin d’une
clause de délégation législative ».

En tout état, les candidats proposés avait une formation pouvant être
qualifiée d’équivalente.

En l’espèce, la chancellerie avait suivi le préavis favorable émis le 18 avril
2005 par le département de justice, police et sécurité (DJPS), conformément à
l’article 1 alinéa 2 dudit règlement. De plus, Mme Bulliard Mangili faisait déjà
partie des seize juges assesseurs élus en 2003. Enfin, «les renseignements
figurant au dossier permettaient aux autorités cantonales de considérer que la
condition de l’expérience professionnelle équivalente visée à l’article 1 alinéa 1
lettre c du règlement était remplie, compte tenu de son large pouvoir
d'appréciation ».

La chancellerie produisait les formulaires remplis :

a) Le 23 mars 2005 par Mme Bulliard Mangili, dans lequel il était indiqué
qu’elle ne disposait ni d’une licence en droit suisse ni d’une formation équivalente
à celle-ci, ni davantage d’un brevet fédéral d’assurances sociales. En revanche,
elle avait une expérience professionnelle qualifiée d’équivalente dans le domaine
des assurances sociales ou le domaine médical. La profession indiquée était celle
de conseillère en assurances sociales ;

b) Le 14 avril 2005 par M. Heck, qui ne disposait pas de l’un des deux
diplômes précités, mais bénéficiait d’une expérience dans le domaine des
assurances sociales ou le domaine médical. La profession indiquée était « caisse
de chômage ». M. Heck était domicilié en France voisine, mais il était inscrit sur
le rôle des électeurs du canton de Genève ;

c) Le 12 avril 2005 par M. Stucki qui ne disposait pas de l’un des deux
diplômes précités, mais jouissait d’une expérience dans le domaine des assurances
sociales ou le domaine médical, étant « professionnel qualifié auprès du Tribunal
des prud’hommes, spécialiste du droit de travail et en assurances sociales ». La
profession mentionnée était celle de cuisinier. M. Stucki était également domicilié
en France voisine, mais il était inscrit sur le rôle des électeurs de Genève.

Le 24 juin, la CGAS a conclu au rejet du recours. ASSUAS, « association
qui ne correspondait en rien aux exigences de la LOJ en matière d’associations
représentatives d’employeurs ou de salariés », n’avait pas négocié avec l’UAPG et

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la CGAS, associations faîtières des partenaires sociaux, pour permettre des
élections tacites.

Si les trois candidatures contestées, présentées par les associations les plus
représentatives, étaient écartées, les deux candidats d'ASSUAS ne seraient pas
soumis au suffrage alors que cette dernière était une association privée, non
reconnue d’intérêt public et ne remplissant pas les conditions légales.

Si le recours était admis, le tribunal devrait accorder aux intimées un délai
raisonnable pour présenter de nouveaux candidats.

Le mandataire de la liste, M. Blaise Matthey, a indiqué n’avoir aucune
remarque à formuler. Son suppléant, M. Claude Reymond, ne s’est pas déterminé.

Il est cependant l’un des deux signataires de la prise de position du 24 juin
2005 de la CGAS, concluant au rejet du recours.

Le 24 juin 2005, un avocat — agissant au nom des trois appelés en cause — a
conclu au rejet du recours en faisant valoir que chacun d’eux disposait d’une
expérience satisfaisante :

a) Mme Bulliard Mangili avait travaillé du 4 mars 1974 au 15 avril 1976
comme secrétaire de direction de l’administration de la caisse-maladie Fraternelle
de Prévoyance à Neuchâtel, puis du 1” septembre 1981 au 31 janvier 1987 en
qualité de responsable de l’agence de Genève de la caisse précitée. Du 17
septembre 1991 au 31 août 1996, elle avait été permanente sociale au Centre de
contact Suisse-Immigrés (CCSI) à Genève devant s’occuper plus particulièrement
des immigrés invalides ou en attente de prestations AI. Elle avait ainsi acquis une
connaissance complète de toutes les branches d’assurances sociales.

Elle avait de plus suivi plusieurs formations aux Cours commerciaux en
assurances sociales 1° année (1992-1993), AVS (1993-1994) prestations
complémentaires AVS/AT (1993-1994) et en AI (1993/1994), selon les attestations
de présence produites.

Elle avait obtenu un certificat de formation continue de perfectionnement en
politique sociale le 19 novembre 1998, délivré par le département de sociologie de
la faculté des sciences économiques et sociales de l’Université de Genève.

Elle avait rédigé une note scientifique sur les conventions bilatérales de
sécurité sociale et trois articles sur les problèmes des migrants.

Depuis le ler août 2001, elle travaillait comme collaboratrice juridique de
Forum Santé et avait été reconnue comme mandataire professionnellement
qualifiée par le tribunal de céans, à l’époque où il fonctionnait comme tribunal
cantonal des assurances. Elle rédigeait de manière indépendante de nombreux

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actes juridiques par devant le TCAS et le Tribunal fédéral des assurances sociales
(TFA), comme l’attestaient en date du 20 juin 2005 deux avocats du Forum Santé.

Enfin, elle avait siégé comme juge assesseur du TCAS avant que l’élection
desdits juges assesseurs ne soit invalidée par le Tribunal fédéral le 27 janvier
2004.

b) M.Heck avait travaillé à Genève comme responsable de la caisse de
chômage FTMH de 1995 à 1998, puis en qualité de responsable de l’office de
paiement de la caisse de chômage SIB de 1998 à fin 2004. A ce titre, ïl
représentait la caisse devant les instances compétentes et il était en contact avec
les entreprises pour l’examen de leurs droits en matière d’indemnités pour
réduction d’horaire de travail et d’intempéries.

Depuis novembre 2003, il était détaché à temps partiel pour réorganiser la
caisse de chômage FTMH.

Depuis début 2005, il était en charge d’activités particulières au sein de la
caisse de chômage Unia.

Il avait suivi « de nombreuses formations dans le domaine de l’assurance-
chômage, mais aussi sur l’ensemble des assurances sociales ». Il produisait une
convocation ne comportant pas son nom, destinée à prouver qu’il aurait suivi le 14
juin 2005 un cours de 10 h. 15 à 17 h. 15 au centre de formation des caisses
latines de chômage, intitulé « Actualités des assurances sociales ».

Il avait été nommé le 20 février 2002 membre suppléant de la commission
cantonale de recours en matière d’assurance-chômage, sans qu’il soit spécifié s’il
avait siégé en cette qualité.

c) M. Stucki fonctionnait depuis l’année 2000 comme juge prud’homme. Il
avait suivi 60 heures de cours de droit du travail, procédure et conduite d’une
audience, puis obtenu en octobre 2003 le brevet de président et conciliateur
institué par le règlement du 7 novembre 2001 (E 3 10.03) prévoyant la formation
spécifique requise dorénavant par l’article 6 alinéa 4 de la loi sur la juridiction des
prud’hommes du 25 février 1999 (E 3 10).

Depuis 2003 également, il assurait une permanence syndicale pour le SSP à
l’aéroport pour conseiller les membres de ce syndicat sur leurs droits en matière
de travail et d’assurances sociales, aucune pièce ne l’attestant cependant.

d) L’argumentation juridique des recourants était identique :

- Ils étaient représentatifs de l’un des partenaires sociaux, ce qui ne semblait
pas être le cas de MM. Schneeberger et Jeckelmann ;

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- Ils contestaient que la disposition réglementaire incriminée soit dépourvue
de base légale. Les députés avait eu pour préoccupation principale d’assurer
l’indépendance des juges assesseurs mais le nouvel article 56T LOT] ne différait
pas de l’ancien concernant la formation exigée d’eux. Les députés avaient certes
hésité à ajouter la nécessité pour certains d’entre eux d’avoir une formation
médicale mais ils y avaient renoncé (exposé des motifs du PL 9384 déposé le 4
octobre 2004). La volonté du Parlement consistait à intégrer des juges assesseurs,
pour instaurer un dialogue entre partenaires sociaux au sein de la justice, comme
cela ressortait des travaux préparatoires relatifs au projet de loi précédent (PL
8636-A, séance du 14 novembre 2002, propos tenus par M. Jean-Bernard Gros,
député).

Or, l’expérience professionnelle de Mme Bulliard Mangili et celle de
M. Heck leur donnaient en matière d’assurances sociales une connaissance
nettement supérieure à celle d’un licencié en droit.

Quant à la formation de M. Stucki, elle était « équivalente à une licence en
droit au sens de la lettre a du règlement » et son expérience pratique « équivalente
en assurances sociales au sens de la lettre c du règlement ».

Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

EN DROIT

Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est
recevable (art. S6A LOJ, art. 63 alinéa 1 litt c de la loi sur la procédure
administrative du 12 septembre 1985 — LPA — E 5 10). MM. Schneeberger et
Jekelmann ont la qualité pour recourir au sens de l’article 60 lettres b et e LPA.
S'agissant d’'ASSUAS, cette qualité lui a déjà été reconnue par le tribunal de
céans par ATA/340/2005 du 10 mai 2005.

L’article 56T lettre c LOJ, modifié par la loi du 28 octobre 2004 et entré en
vigueur le 25 décembre 2004, a dorénavant la teneur suivante :

« c) 16 juges assesseurs représentant paritairement les partenaires sociaux.
Ceux-ci doivent bénéficier d’une formation spécifique sur les questions juridiques
et d’assurances sociales dont les modalités sont fixées par le règlement ».

L’article premier de ce règlement du 26 janvier 2005 prévoit en son alinéa
premier que :

« La formation spécifique dont doivent bénéficier les juges assesseurs du
Tribunal cantonal des assurances sociales consiste en :

a) Une licence en droit suisse ou une formation jugée équivalente, ou

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b) Un brevet fédéral d’assurances sociales, ou

c) Une expérience professionnelle jugée équivalente dans le domaine des
assurances sociales ou le domaine médical ».

Ce règlement a abrogé celui du 30 avril 2003, qui était entré en vigueur le
1° août 2003, édicté en application de la loi 8636 du 14 novembre 2002.

Il est admis qu’à l’occasion d’un cas concret, le Tribunal administratif peut
exercer, par voie d’exception, le contrôle de la validité d’une disposition légale
(ATA/885/2003 du 2 décembre 2003; ATA/61/1999 du 26 janvier 1999;
ATA/100/1998 du 4 mars 1998; ATA/344/1997 du 3 juin 1997;
R. ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons
suisses, 1987, p. 252 ss).

L’article 1 alinéa 1 lettre c du règlement introduit la notion « d’expérience
professionnelle » alors que l’article S6T lettre c LOJ ne parle que de « formation
spécifique ».

Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s'interprète en
premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec
d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but
poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi
que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique) (ATF 129 V 258 consid. 5.1 p. 263/264 et
les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes
d'interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de
priorité hiérarchique (ATF 125 II 206 consid. 4a p. 208/209). Enfin, si plusieurs
interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la
Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités).

Force est d’admettre que la notion de formation et celle d’expérience
professionnelle ne se confondent pas.

La notion de formation est claire et objective : elle est ou non sanctionnée
par un titre universitaire, un diplôme ou un certificat, permettant de s’assurer que
le candidat dispose des connaissances requises.

Celle d’expérience professionnelle est floue puisqu'elle est sujette à
appréciation, celle-ci étant nécessairement plus subjective.

En introduisant la notion « d’expérience professionnelle », le Conseil d’Etat
a élargi le cercle des candidats potentiels en ne le limitant plus à ceux disposant
d’une formation spécifique. Le Conseil d’Etat a ainsi outrepassé les considérants

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pourtant explicites du Tribunal fédéral (ATF 130 I 106 et ss, consid. 3.2), selon
lesquels, au regard de l’article S6T lettre c LOJ, «les assesseurs ne sont pas de
simples laïcs, mais doivent bénéficier d’une formation spécifique sur les questions
juridiques et d’assurances sociales ».

Il résulte de ce qui précède que l’article 1 alinéa 1 lettre c du règlement
excède la délégation législative du Conseil d'Etat que celui-ci devait se borner à
exécuter. À défaut de disposer d’une base légale suffisante, il faut admettre que la
lettre c précitée viole le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. Le
recours sera donc admis sur ce point.

En l’espèce, il est établi qu'aucun des trois candidats retenus par la
chancellerie n’est titulaire d’une licence en droit ou d’un brevet fédéral
d’assurances sociales.

a. M. Heck se prévaut uniquement de son expérience professionnelle dans le
domaine des assurances sociales. Cette exigence étant celle posée par l’article 1
alinéa 1 lettre c du règlement, dont il a été établi précédemment qu’il ne dispose
pas d’une base légale, il s’ensuit que ce candidat n’est pas éligible.

b. M.Stucki allègue de manière peu crédible qu’un brevet de président et
conciliateur de la juridiction des prud’hommes — pour lequel il a suivi 60 heures
de cours - serait équivalent à une licence en droit. Ce brevet sanctionne certes une
formation. Mais les cours ont porté sur le droit du travail, la procédure civile, la
loi sur l’égalité, les conflits collectifs, la protection des données et deux heures ont
été consacrées à la conduite d’une audience. Aucun d’entre eux n’a concerné les
assurances sociales. En conclusion, ce brevet ne saurait être considéré comme
étant équivalent à une licence en droit suisse, au sens de l’article 1 alinéa 1 lettre a
du règlement.

Quant à l’expérience professionnelle alléguée en matière d’assurances
sociales, elle ne peut être retenue, pour les mêmes motifs que ceux invoqués à
l’égard de M. Heck.

Il s’ensuit que M. Stucki n’est pas non plus éligible.

c. Mme Bulliard Mangili a suivi diverses formations. Elle a notamment
fréquenté les cours commerciaux de Genève où elle a suivi des cours d’assurances
sociales, d’AVS, de prestations complémentaires AVS/AI et d’assurance-
invalidité. Elle a obtenu à l’Université de Genève un certificat de formation
continue de perfectionnement en politique sociale, sanctionné par trois examens et
la rédaction d’un mémoire (Cf. http://www.unige.ch/formcont/AAdiplomant/Sc-
soc PolitSociale 04 06.html à la date du 19 juillet 2005). Elle a participé à la
rédaction de divers ouvrages de doctrine en matière de politique sociale et publié
plusieurs articles. Ces différents éléments permettent d’admettre que cette

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candidate est au bénéfice d’une formation équivalente - dans les domaines de
compétence du TCAS - à une licence en droit suisse et qu’elle remplit donc les
conditions de l’article 1 lettre a du règlement.

Elle est donc éligible.

Enfin, les intimés persistent à soutenir que MM. Schneeberger et
Jeckelmann, titulaires respectivement d’un brevet d’avocat et d’une maîtrise
fédérale en assurances sociales, ne seraient pas « représentatifs ».

C’est oublier que l’article S6T lettre c LOJ parle dorénavant de « partenaires
sociaux » et non plus d’associations représentatives d’employeurs ou de salariés.

Dans le domaine des assurances sociales, il apparaît que les partenaires
sociaux ne peuvent qu'être les assureurs et les assurés, que ces derniers soient
actifs professionnellement ou non, comme le tribunal de céans l’a déjà jugé sur
recours de M. Dobler (ATA/227/2005 du 19 avril 2005). Une association de
défense des assurés doit donc être considérée comme un partenaire social au sens
de cette disposition et de l’article 23 de la loi sur l’exercice des droits politiques
du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05), contrairement à ce que soutient la CGAS,
laquelle prétend — à tort et sans la citer — que la LOJ contiendrait une disposition
légale précisant ce qu’il faut entendre par «associations représentatives
d'employeurs ou de salariés ». Cette argumentation procède encore une fois d’une
confusion avec la juridiction des prud’hommes alors que cette dernière est régie
par une loi spécifique du 25 février 1999 (E 3 10).

Il résulte de ce qui précède que le recours d’ASSUAS et de
MM. Schneeberger et Jeckelmann sera partiellement admis. L’arrêté du Conseil
d'Etat du 30 mai 2005 sera annulé en tant qu’il entérine les candidatures de
MM. Heck et Stucki. Il sera confirmé pour le surplus.

Vu l'issue du recours et conformément à sa nouvelle pratique, le Tribunal
administratif infligera un émolument de CHF 2'000.- au Conseil d’Etat, à
P'UAPG-CGAS, ainsi qu’à MM.Heck et Stucki, pris conjointement et
solidairement (ATA/423/2005 du 14 juin 2005).

Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée aux recourants à
charge du Conseil d’Etat, de l’'UAPG-CGAS et de MM. Heck et Stucki, pris
conjointement et solidairement.

Une indemnité de procédure de CHF 800.- sera allouée à Mme Bulliard

Mangili, à charge des recourants, pris conjointement et solidairement (art. 87
LPA).

XXE SX

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PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 7 juin 2005 par l’Association suisse des assurés
de Genève, Monsieur Dominique Jeckelmann et Monsieur Maurice Schneeberger contre
l’arrêté du Conseil d’Etat du 30 mai 2005, publié dans la Feuille d’Avis officielle du
1 juin 2005, reportant au 25 septembre 2005 la date des élections des 16 juges
assesseurs au Tribunal cantonal des assurances sociales ;

au fond :
l’admet partiellement ;

annule l’arrêté du Conseil d’Etat du 30 mai 2005 dans la mesure où il admet les
candidatures de Messieurs Norbert Heck et Hans-Jürg Stucki ;

le confirme pour le surplus ;

met à la charge du Conseil d'Etat, de l’'UAPG-CGAS et de Messieurs Heck et Stucki,
pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 2'000.- ;

alloue aux recourants une indemnité de procédure de CHF 2'000.-, à charge du Conseil
d'Etat, de l’UAPG-CGAS et de Messieurs Heck et Stucki, pris conjontement et
solidairement ;

alloue à Madame Christine Bulliard Mangili une indemnité de procédure de CHF 800,
à charge des recourants, pris conjointement et solidairement ;

communique le présent arrêt à Me Mauro Poggia, avocat des recourants, au Conseil
d'Etat, à l'UAPG-CGAS, soit pour elle Messieurs Blaise Matthey et Claude Freymond
ainsi qu’à Me Christian Bruchez, avocat de Madame Christine Bulliard Mangili et de
Messieurs Norbert Heck et Hans-Jürg Stucki, appelés en cause.

Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, juges,
M. Bonard, juge suppléant.

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Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste adj. : la vice-présidente :

M. Tonossi L. Bovy

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

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