ge_gerichte · ACST/13/2023 · 2023-03-27 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3415/2022-ABST 
ACST/13/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 27 mars 2023 
 
dans la cause 
 
Madame A______ 
et 
Monsieur B______ 
et 
C______ 
représentés par Me Michel Cabaj, avocat 
recourants 
contre 
CONSEIL D’ÉTAT 
intimé 
 
 


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EN FAIT 
A. 
 
C______ (ci-après : C______), constituée sous forme d’association au sens 
du droit civil, est un parti politique qui a son siège à Genève (art. 1 des statuts). 
Madame A______ et Monsieur B______, tous deux domiciliés à Genève, en sont 
respectivement la présidente et l'un des membres du comité directeur. 
B. 
a. 
Le 1er décembre 2006, le Conseil d’État et un Groupe de concertation 
représentatif des partenaires économiques et sociaux du logement et de la 
construction ont signé un accord établissant les fondements d’une nouvelle 
politique du logement à Genève pour une période de dix ans qui s’inscrivait dans 
le dispositif législatif en vigueur en matière de logement et de développement 
territorial qu’étaient la loi générale sur le logement et la protection des locataires 
du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05) et la loi générale sur les zones de 
développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35). 
 
 
Ledit accord prévoyait de constituer durant ce délai un socle permanent de 
logements d’utilité publique, qui représenterait le 15 % – à plus long terme le 
20 % – du parc locatif sur l’ensemble du canton et dont la location serait 
conditionnée à des critères de taux d’effort et d’occupation. Selon le commentaire 
dudit accord, un logement était d’utilité publique si des critères de taux d’effort et 
de taux d’occupation étaient respectés et s’il était détenu par une fondation 
immobilière de droit public, une commune ou un organisme sans but lucratif. Les 
critères de taux d’effort et d’occupation étaient au centre de la politique du 
logement aidé et devaient être respectés pleinement dans le cadre des immeubles 
au bénéfice de prestations prévues par la LGL. Les immeubles en mains de 
fondations communales, et qui n’étaient pas au bénéfice des prestations de la 
LGL, pouvaient être comptés dans le socle de logements d’utilité publique dès 
lors que le respect de ces critères était une condition d’entrée des locataires dans 
le logement. 
 
 
Le caractère pérenne du système serait assuré par le fait que ces logements 
seraient en mains, principalement, de collectivités publiques (État, communes, 
fondations immobilières de droit public) ou d’organismes sans but lucratif, qui, ès 
qualités, les offriraient à bail aux ménages aux ressources modestes, et, 
accessoirement, d’entités privées qui s’engageraient dans le long terme (au moins 
cinquante ans) à faire de même dans le respect des taux d’effort et d’occupation 
fixés. 
 
 
Pour parvenir à cet objectif, un crédit d’investissement global de 
CHF 300'000'000.- serait ouvert au Conseil d’État ; de nouveaux déclassements 
de la zone agricole en zone de développement (ci-après : ZD) seraient soutenus en 
faveur de la construction de logements collectifs, prioritairement dans le cadre du 


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plan directeur cantonal (ci-après : PDCant) ; la nature des logements mis sur le 
marché serait orientée par la fixation de pourcentages de logements à loyers 
modérés et de logements d’utilité publique à livrer dans les nouvelles opérations ; 
ces proportions seraient arrêtées au regard d’un principe de réalité (voulant que le 
prix de revient soit pris en compte, en particulier le prix du terrain, différent selon 
qu’il s’agissait de terrains nus d’origine agricole ou en milieu bâti), d’un principe 
de mixité (permettant d’éviter de créer des poches de logements d’utilité publique 
dans la couronne suburbaine), d’un principe de complémentarité (ajoutant un 
objectif de réalisation de logements subventionnés ou de coopératives à celui de 
création de logements d’utilité publique, insuffisant à satisfaire les besoins d’une 
large partie de la population aux ressources limitées) et d’un principe de 
collaboration (offrant aux propriétaires concernés le choix entre réaliser 
eux-mêmes les logements collectifs dans les proportions fixées ou céder une partie 
de leurs parcelles à l’État, une commune ou un autre organisme sans but lucratif). 
 
b.a. Le 1er mars 2007, le Conseil d’État a présenté au Grand Conseil un projet de 
loi (ci-après : PL) 10'008 pour la construction de logements d’utilité publique, 
concrétisant la nouvelle politique du logement ainsi définie. 
 
 
Selon l’exposé des motifs, le PL renvoyait aux dispositions de la LGL pour 
permettre aux immeubles de logement d’utilité publique de bénéficier des mesures 
d’encouragement prévues par ladite loi, tels que le cautionnement de l’État, le 
droit de préemption de l’État ou les allègements fiscaux. Ce renvoi ne signifiait 
toutefois pas que les logements d’utilité publique seraient nécessairement soumis 
au régime de cette loi, car d’autres types de régimes pourraient être convenus avec 
les propriétaires. 
 
 
Par ailleurs, l’introduction dans la LGZD d’un nouvel art. 4A visait à ancrer 
dans ladite loi les proportions des différentes catégories de logements à construire 
en ZD, qui relevaient précédemment d’une pratique administrative. 
 
b.b. Le 8 mai 2007, après que le PL 10'008 lui eut été renvoyé, la commission du 
logement a rendu son rapport. 
 
 
Durant les discussions, la question de savoir ce que signifiait le terme du 
renvoi « par analogie » à la LGL a été posée. Il en est résulté que ladite loi ne 
s’appliquait pas d’elle-même, mais par un mécanisme distinct. La LGL gardait 
toute sa pertinence, en l’absence de précision du PL sur le taux d’effort et le taux 
d’occupation. 
 
b.c. Lors de sa séance du 24 mai 2007, le Grand Conseil a adopté la loi 10'008 
pour la construction de logements d’utilité publique du 24 mai 2007 
(LUP - I 4 06), laquelle est entrée en vigueur le 31 juillet 2007. 


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c.a. Le 29 avril 2009, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un 
PL 10'460 modifiant la LUP, comme contreprojet à l’initiative populaire n° 133 
« Pour un financement juste et durable de la politique sociale du logement par l’or 
de la Banque Nationale Suisse ». Le PL proposait notamment une modification de 
la LUP afin de fixer l’objectif quantitatif de logements d’utilité publique à 20 % 
du parc locatif du canton. 
 
 
Lors des travaux en commission parlementaire, un amendement a été 
proposé visant à préciser que le taux d’effort et le taux d’occupation devaient être 
fixés conformément à la LGL afin que la LUP ne déroge pas à cette loi et que 
lesdits taux soient similaires à cette dernière. Pendant les débats, le représentant 
du Conseil d’État, opposé audit amendement, a indiqué qu’il fallait s’en tenir aux 
éléments discutés en commission lors de l’élaboration de la LUP, puisqu’il avait 
été décidé de laisser une grande liberté au Conseil d’État pour fixer ces taux et 
qu’il n’était pas opportun de revenir à présent sur ce principe pour arrêter, même 
de manière approximative, ces taux dans le règlement. Cet amendement a été 
refusé par les commissaires. 
 
c.b. La loi 10'460 a été adoptée par le Grand Conseil le 14 mai 2009 est entrée 
en vigueur le 14 juillet 2009. 
 
d. 
Le 14 octobre 2015, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un 
rapport sur la mise en œuvre de la nouvelle politique du logement dans le cadre de 
la réalisation du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : RD 1'108). 
 
 
Ce rapport identifiait plusieurs axes stratégiques pour mieux répondre aux 
besoins en logements de manière générale et, de façon plus sectorielle, pour 
assurer la création du parc de logements d’utilité publique voulu par la loi. Il 
convenait d’apporter des ajustements à la politique du logement, la LUP ayant 
complexifié le système. Sa mise en œuvre impliquait ainsi des relations avec la 
LGL compliquées par le fait que les deux lois utilisaient les mêmes termes de 
logements d’utilité publique sans que leur définition ne soit identique. Les 
mécanismes de l’art. 4A LGZD n’avaient pas atteint les objectifs visés, 
notamment s’agissant du socle de 20 % de logements d’utilité publique du parc 
locatif genevois, qui n’était atteint que de moitié en raison des trop faibles 
proportions fixées à l’art. 4A LGZD. À titre de synthèse, le Conseil d’État 
proposait une nouvelle teneur possible de cette dernière disposition. 
 
e.a. Le 5 avril 2017, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'093 
visant à modifier l’art. 4A LGZD à la suite du RD 1'108. 
 
 
Selon l’exposé des motifs y relatif, les objectifs visant à atteindre 20 % de 
logements d’utilité publique n’étaient pas atteints, puisque ceux-ci ne 
représentaient que 10,6 %, ce qui n’était pas suffisant. Il convenait ainsi de 
reformuler l’art. 4A LGZD au moyen d’un texte simple et clair afin de créer plus 


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de logements accessibles pour la classe moyenne, d’atteindre les objectifs de la 
LUP et de maintenir, en ZD, la construction de logements en propriété par étage 
(ci-après : PPE). Pour ce faire, les catégories de logements à construire devaient 
être réparties en trois portions : un tiers du programme au moins pour des 
logements d’utilité publique destinés aux personnes les plus démunies ; un tiers au 
minimum pour des logements locatifs destinés à la classe moyenne ; le solde au 
libre choix du promoteur, qui pouvait développer des logements en propriété par 
étage ou des logements locatifs. La nouvelle disposition visait ainsi à mieux 
répondre aux besoins en logements de la population genevoise dans son ensemble, 
tout en tenant compte de sa diversité. 
 
e.b. En parallèle, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un PL 12'477 
dont l’objet était le maintien du texte initial de l’art. 4A LGZD, tout en 
supprimant sa clause de péremption, en considération du fait que cette disposition 
avait notablement amélioré la situation et permis la construction de nombreux 
logements, y compris d’utilité publique. 
 
e.c. Les PL 12'093 et 12'477 ont été renvoyés à la commission du logement, qui 
a rendu ses rapports le 27 août 2019. 
 
 
Selon les explications du Conseil d’État, le PL 12'093 visait notamment à 
pérenniser les logements sociaux, en faisant en sorte que tout logement financé de 
manière publique devienne un logement d’utilité publique, ce qui n’était pas le cas 
actuellement des logements relevant uniquement de la LGL. Il ne s’agissait ainsi 
pas d’augmenter la part de logements dits sociaux au sens large, mais de faire en 
sorte que le tiers des logements subventionnés soit du logement d’utilité publique, 
afin de conserver durablement un caractère social. Par conséquent, tout logement 
social devrait être inclus dans le quota de la LUP sans pour autant produire plus de 
logements. 
 
e.d. Lors de sa séance du 17 octobre 2019, le Grand Conseil a rejeté le 
PL 12'093 et adopté la loi 12'477, à l’encontre de laquelle le référendum a été 
demandé. 
 
f.a. Le 26 août 2020, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'762 
visant à la modification de l’art. 4A LGZD ainsi que, le 28 août 2020, un 
PL 12'763 abrogeant la loi 12'477, dont le référendum était alors en cours de 
traitement. 
 
 
Selon l’exposé des motifs relatif au PL 12'762, à la suite de l’aboutissement 
du référendum contre la loi 12'477, une voie alternative avait dû être trouvée pour 
fixer les catégories de logements à réaliser en ZD de la manière la plus 
consensuelle possible. Le PL 12'762 constituait une voie médiane, qui garantissait 
la construction de plus de logements locatifs destinés à la classe moyenne, mais 
également un socle de logements destinés aux locataires les plus défavorisés du 


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canton, ainsi qu’un socle de logements en PPE à prix contrôlés. Il s’agissait d’une 
avancée significative dans la politique du logement, permettant plus de mixité 
sociale sur l’ensemble du territoire pour répondre aux besoins de logements des 
habitants du canton dans les années à venir. 
 
f.b. Lors de sa séance du 28 août 2020, le Grand Conseil a traité simultanément 
des PL 12'762 et 12'763, les adoptant tous deux. La loi 12'762 est entrée en 
vigueur le 1er janvier 2021. 
 
g.a. Le 7 août 2020, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un 
PL 12'752 « Pour la priorité du logement aux habitants du canton » modifiant la 
LGL. 
 
 
Selon l’exposé des motifs, il convenait de protéger les habitants du canton 
face à la pression sur le marché du travail et du logement, la pénurie du logement, 
en particulier du logement social, étant devenue de plus en plus importante. Il ne 
se justifiait ainsi pas de proposer un logement social à des personnes domiciliées à 
Genève depuis à peine deux ans, comme le disposait la LGL, mais d’augmenter 
cette durée de résidence à cinq ans afin de mieux répartir les attributions de 
logements sociaux. 
 
g.b. Après que ce PL lui eut été renvoyé, la commission du logement a rendu son 
rapport le 12 janvier 2021, refusant l’entrée en matière. 
 
 
Selon les auteurs du PL, il existait une forte demande de logements sociaux 
dans le canton de Genève, les demandeurs étant découragés à cause du délai 
d’attente qui pouvait atteindre plusieurs années. Le but du PL était de modifier le 
critère de résidence en vue de concentrer l’offre de logements sociaux sur les 
habitants du canton et rendre les logements sociaux davantage accessibles aux 
personnes qui attendaient parfois de nombreuses années. 
 
g.c. Le 2 juillet 2021, le Grand Conseil a traité du PL 12'752. 
 
 
Selon le représentant du Conseil d’État, le PL était dirigé principalement 
contre les migrants, les étrangers et Confédérés modestes et ne devait pas être 
soutenu, au contraire du développement de nouveaux quartiers pour les personnes 
cherchant un logement. 
 
 
À l’issue de sa séance le Grand Conseil a adopté la loi 12'752 modifiant la 
LGL, dont la teneur est la suivante : 
« Art. 31B, al. 3 (nouvelle teneur) 
3 Peuvent accéder à un logement soumis à la présente loi les personnes assujetties à 
l’impôt sur le revenu à Genève et ayant, en principe, résidé à Genève pendant quatre 
années continues dans les huit dernières années. » 


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g.d. Ayant fait l’objet d’une demande de référendum, ladite loi a été acceptée par 
le corps électoral lors du scrutin du 13 février 2022 et est entrée en vigueur le 
19 mars 2022. 
C. 
a. 
Par communiqué de presse du 7 septembre 2022, le Conseil d’État a 
présenté la modification du règlement d’exécution de la LUP du 23 novembre 
2009 (RUP - I 4 06.01) adoptée le même jour, expliquant avoir voulu encourager 
la mixité sociale, notamment dans les nouveaux quartiers en développement. À 
cette fin, il avait décidé de modifier le cadre réglementaire et d’assouplir les 
contrôles des loyers et des locataires dans les logements d’utilité publique sans 
prestations étatiques. L’objectif était de favoriser des critères d’éligibilité au 
logement plus souples, notamment pour la classe moyenne. Ces logements 
d’utilité publique restaient toutefois soumis au contrôle des loyers et des 
locataires, de sorte à empêcher toute future exploitation spéculative desdits 
logements. Cette nouveauté permettrait de promouvoir et d’assurer une réelle 
mixité dans les futurs quartiers destinés à un important développement 
démographique, comme le « PAV », s’agissant d’un enjeu majeur pour l’équilibre 
social et la qualité de vie. 
 
b. 
Le même jour, le Conseil d’État a adopté le règlement modifiant le RUP, 
qui contient notamment la disposition suivante : 
« Art. 21, al. 2 (nouveau) 
2 Les alinéas 2 et 3 de l’article 31B de la loi générale sur le logement ne sont pas 
applicables aux locataires des logements LUP des catégories I et IV. » 
 
c. 
Ce règlement a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 13 septembre 2022 et est entré en 
vigueur le lendemain, conformément à son art. 2 souligné. 
D. 
a. 
Par acte du 13 octobre 2022, Mme A______, M. B______ et C______ ont 
interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre constitutionnelle) contre ce règlement, concluant à 
l’annulation de son art. 21 al. 2 et à l’octroi d’une indemnité de procédure. 
 
 
Dès lors qu’ils étaient visés par le règlement litigieux, en tant que locataires 
ou propriétaires des logements soumis à la LUP, ils avaient qualité pour recourir. 
 
 
L’art. 21 al. 2 RUP était contraire au principe de la légalité sous l’angle du 
principe de la séparation des pouvoirs. Il restreignait le champ d’application de la 
LGL alors même que le Grand Conseil, les communes, les partis politiques ou les 
milieux représentatifs n’avaient pas été consultés, en violation de l’art. 110 de la 
Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00). 
La 
compétence 
d’exclure 
l’application 
de 
certaines 
dispositions légales, telles que celles de la LGL, n’appartenait pas au Conseil 
d’État, mais au Grand Conseil, dont les prérogatives et attributions ne pouvaient 
être réduites par la seule volonté de l’exécutif. À cela s’ajoutait que la volonté 


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populaire exprimée lors du scrutin du 13 février 2022 concernant la priorité à 
accorder aux habitants du canton en matière de logements sociaux n’avait pas été 
respectée, puisque le Conseil d’État avait procédé à des modifications qui 
n’étaient pas annoncées tant à la population qu’aux partis politiques concernés. 
 
b. 
Le 12 décembre 2022, le Conseil d’État a conclu à l’irrecevabilité du 
recours, subsidiairement à son rejet. 
 
 
Les recourants ne disposaient pas de la qualité pour recourir. Ils n’étaient 
pas lésés par la modification réglementaire entreprise, à laquelle ils reprochaient, 
lors de l’attribution d’un logement d’utilité publique, de ne plus prévoir de 
contrôle étatique du montant maximal de fortune, de la durée de résidence dans le 
canton et de l’assujettissement à l’impôt sur le revenu, éléments visés à l’art. 31B 
al. 2 et 3 LGL. C______, pas plus que les personnes physiques recourantes, ne 
voyaient leurs intérêts mis à mal par des dispositions plus souples permettant 
l’attributions de logements de type « LUP I » et « LUP IV ». Le recours devait 
être considéré comme formé dans l’intérêt général et était dès lors irrecevable. 
 
 
Sur le fond, l’art. 1 al. 2 LUP imposait un taux d’effort et un taux 
d’occupation aux logements d’utilité publique régis par les dispositions de la seule 
LUP et ne faisait pas mention de conditions supplémentaires à observer par les 
locataires des logements visés par son champ d’application. La LUP était distincte 
de la LGL, laquelle ne pouvait s’appliquer à des logements hors de son champ 
d’application. L’art. 2 al. 4 LUP renvoyait ainsi à l’application de la LGL par 
analogie seulement, ce qui excluait une application directe de ses règles, 
concernant les définitions nécessaires pour permettre l’application de la LUP, 
telles que celles liées notamment aux notions de revenu déterminant, de taux 
d’effort et de sous-occupation. Les griefs des recourants reposaient ainsi sur une 
compréhension erronée de cette distinction, conclusion qui s’imposait d’autant 
plus qu’ils se référaient aux catégories 1, 2 et 4 de l’art. 16 al. 1 LGL, lesquelles 
étaient susceptibles de se combiner avec les catégories LUP II et III au sens de 
l’art. 12 let. b et c RUP. Dans une telle combinaison, la LGL était pleinement mise 
en œuvre. En revanche, la LGL ne trouvait aucune application en matière de 
LUP I et de LUP IV, puisque ces logements ne bénéficiaient d’aucune prestation 
propre aux régimes prévus à l’art. 16 al. 1 LGL. La disposition litigieuse ne 
restreignait par conséquent pas le champ d’application de la LGL. 
 
c. 
Le 16 décembre 2022, la chambre constitutionnelle a accordé aux parties un 
délai au 27 janvier 2023, prolongé au 14 février 2023, pour formuler toutes 
requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à 
juger. 
 
d. 
Le Conseil d’État a indiqué n’avoir aucune requête ou observation 
complémentaire à formuler. 


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e. 
Le 14 février 2023, Mme A______, M. B______ et C______ ont persisté 
dans leur recours. 
 
 
L’art. 31B al. 2 et 3 LGL avait été édicté suivant la volonté populaire 
exprimée lors du scrutin du 13 février 2022. Il était dès lors établi que le Conseil 
d’État, en édictant la disposition litigieuse, n’avait pas assumé ses responsabilités 
constitutionnelles et ne s’était pas limité à préciser les conditions de contrôle à 
opérer pour des logements d’utilité publique, mais les avait élargies, en 
s’arrogeant une compétence du Grand Conseil, comme il l’avait du reste fait en 
adoptant l’art. 17 al. 3 RUP, en élargissant la prestation LUP à ceux qui ne 
pouvaient pas bénéficier de la subvention personnalisée prévue à l’art. 30 al. 1 
LUP. En procédant de la sorte, le Conseil d’État n’avait pas respecté le processus 
législatif démocratique et les principes cardinaux d’un État de droit, concrétisés 
par la libre expression de leur volonté politique et par la liberté économique des 
citoyens souhaitant bénéficier d’un libre accès aux logements subventionnés selon 
les critères fixés par les lois votées dans l’exercice de leurs droits politiques. 
 
f. 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
1.1. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a 
Cst-GE). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois 
constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. 
a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 
 
1.2. Le recours est formellement dirigé contre un règlement cantonal, à savoir le 
règlement modifiant le RUP, et ce en l’absence de cas d’application 
(ACST/22/2022 du 9 décembre 2022 consid. 1b). Il a été interjeté dans le délai 
légal à compter de la publication dudit règlement dans la FAO du 13 septembre 
2022 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), et satisfait également aux réquisits de forme 
et de contenu prévus aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1 à 3 LPA, sous réserve de ce qui 
suit. 
2) 
2.1. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 


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sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/3/2023 du 16 février 2023 consid. 2a). 
 
2.1.1. Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un 
jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition 
toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un 
jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité 
pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte 
entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au 
moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2). 
 
2.1.2. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir en 
son nom propre lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure. De 
même, sans être touchée dans ses intérêts dignes de protection, cette possibilité lui 
est reconnue pour autant qu’elle ait pour but statutaire la défense des intérêts de 
ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un 
grand nombre d’entre eux et que chacun de ceux-ci ait qualité pour s’en prévaloir 
à titre individuel (ATF 145 V 128 consid. 2.2 ; ACST/3/2023 précité consid. 2b). 
En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l’un de ses membres ou pour 
une minorité d’entre eux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_499/2020 du 24 septembre 
2020 consid. 2). 
 
2.2. En l’espèce, rien n’indique que les personnes physiques recourantes 
pourraient devoir bénéficier d’un logement d’utilité publique soumis à la LUP ou 
qu’en qualité de potentiel futur propriétaires d’immeubles offrant de tels 
logements ils seraient directement concernés par la disposition du RUP qu’ils 
contestent, de sorte que leur recours apparaît être formé dans l’intérêt général. 
S’agissant de C______, il n’est pas directement touché dans ses intérêts dignes de 
protection par la disposition litigieuse ni n’a, selon ses statuts, pour but de 
défendre les intérêts de ses membres mais de promouvoir certaines valeurs 
(ACST/36/2021 du 21 octobre 2021 consid. 3c). La question de la qualité pour 
recourir des intéressés pourra toutefois souffrir de rester indécise, au regard de ce 
qui suit. 
3) 
 
À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 


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possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 148 I 198 consid. 2.2 ; 147 I 308 consid. 3 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_983/2020 du 15 juin 2022 consid. 3.1 ; ACST/5/2023 
du 16 février 2023 consid. 3 et les références citées). 
4) 
 
Les recourants invoquent une violation du principe de la légalité sous 
l’angle de la séparation des pouvoirs. 
 
4.1. Le principe de la légalité s’applique de façon générale à l’activité de l’État 
régi par le droit (art. 5 al. 1 Cst.). En droit constitutionnel genevois, le principe de 
la légalité se trouve ancré, dès les premières dispositions de la Cst-GE, par 
l’affirmation que les structures et l’autorité de l’État sont fondées sur le principe 
de la séparation des pouvoirs (art. 2 al. 2 Cst-GE) et par l’exigence que l’activité 
publique se fonde sur le droit (art. 9 al. 2 Cst-GE). 
 
4.2. Le principe de la séparation des pouvoirs impose en particulier le respect 
des compétences établies par la constitution et prohibe à un organe de l’État 
d’empiéter sur les compétences d’un autre organe. Il interdit ainsi au pouvoir 
exécutif d’édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, si ce n’est 
dans le cadre d’une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 142 I 
26 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_38/2021 du 3 mars 2021 
consid. 3.2.1). Les règlements d’exécution doivent dès lors se limiter à préciser 
certaines dispositions légales au moyen de normes secondaires, à en combler le 
cas échéant les véritables lacunes et à fixer si nécessaire des points de procédure 
(ATF 139 II 460 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_660/2021 du 28 juin 
2022 consid. 5.2). 
 
4.2.1. À Genève, le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif (art. 80 Cst-GE) et 
adopte les lois (art. 91 al. 1 Cst-GE), tandis que le Conseil d’État, détenteur du 
pouvoir exécutif (art. 101 Cst-GE), joue un rôle important dans la phase 
préparatoire de la procédure législative (art. 109 al. 1 à 3 et 5 Cst-GE), promulgue 
les lois et est chargé de leur exécution et d’adopter à cet effet les règlements et 
arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). 
 
4.2.2. Le Conseil d’État peut ainsi adopter des normes d’exécution, soit des 
normes secondaires, sans qu’une clause spécifique dans la loi soit nécessaire. 


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Lesdites normes secondaires peuvent établir des règles complémentaires de 
procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi, éventuellement 
combler de véritables lacunes. Elles ne peuvent en revanche pas, à moins d’une 
délégation expresse, poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des 
administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont 
conformes au but de la loi (ATF 147 V 328 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
9C_776/2020 du 7 juillet 2022 consid. 7.2). Pour que le Conseil d’État puisse 
édicter des normes de substitution, ou normes primaires, il faut qu’une clause de 
délégation législative l’y habilite (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 ; ACST/3/2023 
précité consid. 8b), étant précisé que la constitution cantonale ne doit pas 
l’interdire et que la délégation doit figurer dans une loi au sens formel, se limiter à 
une matière déterminée et indiquer le contenu essentiel de la réglementation si elle 
touche les droits et obligations des particuliers (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 ; 
ACST/3/2023 précité consid. 8b). 
5) 
 
Dès les années 1950, le législateur genevois a fondé la politique du 
logement conjointement sur la législation encourageant la construction de 
logements à loyers modérés et celle régissant l’aménagement du territoire. 
 
5.1. En effet, outre la LGL, ladite politique genevoise est fondée sur la LGZD, 
conçue comme un instrument de lutte contre la pénurie de logements et la 
spéculation immobilière (ACST/13/2022 du 14 octobre 2022 consid. 5). Elle 
repose sur la considération que l’application des normes d’une ZD, au lieu de 
celles de la zone primaire à laquelle la ZD se superpose, produit une plus-value 
devant aussi profiter à la collectivité publique, autrement dit en échange de 
laquelle le promoteur-constructeur et, partant, le propriétaire des parcelles dites 
« déclassées » doivent concéder des sacrifices, notamment « sous la forme de 
création de logements à des conditions raisonnables » (ACST/23/2017 du 
11 décembre 2017 consid. 3c et les références citées). La LGZD fixe ainsi les 
conditions applicables à l’aménagement et l’occupation rationnelle des ZD 
affectées à l’habitat, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire ainsi 
que les conditions auxquelles le Conseil d’État peut autoriser l’application des 
normes d’une telle zone (art. 1 LGZD). 
 
 
L’art. 4A al. 1 LGZD prévoit que, dans les périmètres sis en ZD, les 
logements à réaliser comportent, en principe, cumulativement, les proportions 
minimales suivantes (al. 1) : un tiers du programme en logements d’utilité 
publique au sens de la LUP destinés aux personnes à revenus modestes (let. a), un 
tiers en logements locatifs non subventionnés (ZDLOC), destinés à la classe 
moyenne de la population genevoise (let. b) et le solde laissé au libre choix de 
celui qui réalise (let. c). L’art. 4A al. 2 LGZD précise en outre que dans chaque 
périmètre la moitié du programme de logements visé à l’al. 1 let. a doit en 
principe être constituée de logements HBM au sens de l’art. 16 LGL ; par ailleurs, 


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le programme doit comporter en principe au minimum un cinquième de logements 
en PPE en pleine propriété. 
 
5.2. La LGL définit le rôle de l’État en matière de logement, qui consiste à 
encourager la construction de logements d’utilité publique et s’efforcer 
d’améliorer la qualité de l’habitat dans les limites et selon les critères fixés par la 
loi (art. 1 al. 1 LGL). À cet effet, l’art. 1 al. 2 LGL prévoit une série de mesures à 
prendre par l’État, qui acquiert des terrains (let. a ; art. 2 ss LGL), encourage la 
construction de logements, en particulier à but non lucratif, par différentes voies 
(let. b ; art. 15 ss LGL) ou encore construit des logements par l’intermédiaire de 
fondations de droit public (let. c ; art. 10 ss LGL). L’État instaure un contrôle des 
loyers sur tous les logements ou locaux construits par ou avec son aide (art. 1 al. 3 
LGL). 
 
 
En particulier en application de l’art. 1 al. 2 let. b LGL, le Conseil d’État 
détermine la nature et la mesure de l’encouragement à la construction de 
logements d’utilité publique et peut octroyer chaque forme d’aide partiellement ou 
totalement, séparément ou cumulativement, avec une ou plusieurs autres, en 
tenant compte notamment de la catégorie de logements considérés (art. 15 al. 1 
LGL). Lesdites aides sont destinées en priorité à des logements d’utilité publique 
construits par des collectivités publiques, des corporations de droit public, des 
coopératives d’habitation et des organismes à but non lucratif (art. 15 al. 3 LGL). 
 
 
Les logements d’utilité publique sont énumérés de manière limitative à 
l’art. 16 al. 1 LGL en trois catégories, à savoir les immeubles d’habitation bon 
marché (HBM ; let. a), les immeubles d’habitation à loyers modérés (HLM ; 
let. b) et les immeubles d’habitation mixte (HM ; let. d), ces derniers comprenant 
des logements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des 
logements sans subvention. L’accès à un logement dans l’une ou l’autre de ces 
catégories est déterminé en fonction de conditions relatives aux locataires définies 
aux art. 30 ss LGL (art. 16 al. 2 LGL). Ainsi, outre les limites de revenus pour 
lesdits logements (art. 30 LGL) et les conséquences de leur dépassement (art. 31 
LGL), la LGL prévoit que ces logements sont destinés aux personnes dont la 
fortune n’est pas manifestement excessive (art. 31B al. 2 LGL) et que seules les 
personnes assujetties à l’impôt sur le revenu à Genève et y ayant en principe 
résidé pendant quatre années continues dans les huit dernières années peuvent y 
accéder (art. 31B al. 3 LGL). Par revenu, il faut entendre le revenu déterminant au 
sens de la loi y relative du titulaire du bail, additionné à celui des autres personnes 
occupant le logement, dont à déduire une somme de CHF 10'000.- pour la 
première personne occupant le logement, de CHF 7'500.- pour la deuxième et de 
CHF 5'000.- dès la troisième (art. 31C al. 1 let. a LGL). 
 
5.3.1. À la LGL et à la LGZD s’ajoute la LUP, qui vise à ce que l’État constitue 
un parc de logements d’utilité publique de 20 % du parc locatif du canton par la 
construction et l’acquisition de logements, le loyer de deux tiers au moins desdits 


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nouveaux logements construits devant respecter les normes applicables aux 
catégories d’immeubles qui font l’objet de l’art. 16 al. 1 LGL (art. 1 al. 1 LUP). 
 
 
Au sens de la LUP, un logement est d’utilité publique s’il est locatif et si un 
taux d’effort et un taux d’occupation sont appliqués, pour autant qu’il soit détenu 
par l’État, une fondation de droit public, une commune ou un organisme sans but 
lucratif (art. 1 al. 2 LUP) ou par toute autre entité se soumettant 
contractuellement, pour cinquante ans au moins, aux conditions arrêtées par l’État 
(art. 1 al. 3 LUP). 
 
 
L’acquisition et la construction de logements d’utilité publique au sens de la 
LUP sont soumises à l’approbation d’un plan financier et d’un état locatif par 
l’autorité compétente (art. 2 al. 1 LUP), ces logements étant soumis à un contrôle 
permanent des loyers par l’État (art. 2 al. 2 LUP) ou, pour ceux détenus par des 
privés, durant au moins cinquante ans (art. 2 al. 3 LUP). Sauf disposition contraire 
de la LUP, la LGL est applicable par analogie (art. 2 al. 4 LUP). 
 
 
L’art. 6 LUP précise en outre que le Conseil d’État est chargé d’édicter un 
règlement d’exécution, qui fixe notamment le taux d’effort et le taux d’occupation 
appliqués aux logements d’utilité publique. 
 
 
Dans ce cadre, le Conseil d’État a adopté le RUP, dont l’art. 3 RUP définit 
le taux d’effort comme la part en pour-cent du revenu, au sens de l’art. 31C al. 1 
let. a LGL que doit consacrer le locataire au loyer et qui ne doit pas être inférieur 
à 12 %. Le taux d’occupation correspond au nombre de personnes occupant 
l’appartement en relation avec le nombre de pièces du logement (art. 4 al. 1 RUP). 
 
5.3.2. La LGL et la LUP contiennent une disposition commune consacrée au fonds 
propre affecté pour la construction de logements d’utilité publique (ci-après : le 
fonds), auquel un montant de CHF 35'000'000.- est affecté chaque année jusqu’à 
ce que la part des logements d’utilité publique atteigne 20 % du parc locatif du 
canton (art. 2A LGL ; art. 4 LUP). 
 
 
En cas d’acquisition d’un immeuble d’habitation financée par ledit fond, les 
logements sont considérés immédiatement comme des logements d’utilité 
publique. Les contrats de bail des locataires en place ne sont toutefois pas résiliés 
(art. 3 al. 1 LUP) et les taux d’effort et d’occupation leur sont appliqués s’ils en 
font la demande et répondent aux normes applicables (art. 3 al. 2 LUP). Le loyer 
de la totalité des nouveaux logements ainsi financé doit en outre respecter les 
normes applicables aux catégories d’immeubles faisant l’objet de l’art. 16 al. 1 
LGL (art. 1 al. 1 LUP). 
 
 
L’art. 12 RUP prévoit quatre catégories de logements d’utilité publique 
déterminées en fonction des prestations LUP et LGL octroyées, à savoir : tout 
logement acquis ou construit au bénéfice d’une prestation LUP définie à l’art. 9 


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RUP (LUP I ; let. a) ; tout logement acquis ou construit au bénéfice d’une 
prestation LUP définie à l’art. 9 RUP et bénéficiant au surplus d’une aide au sens 
de l’art. 15 LGL (LUP II ; let. b) ; tout logement répondant aux définitions de la 
loi, ne bénéficiant pas d’une prestation LUP mais d’une prestation LGL (LUP III ; 
let. c) ; tout logement répondant aux définitions de la loi sans prestation LUP ni 
aide LGL (LUP IV ; let. d). 
 
 
L’art. 9 al. 1 RUP définit la prestation LUP comme la mise à disposition de 
terrains ou d’immeubles acquis par l’État au moyen du fonds ainsi que les 
dotations de l’État accordées dans le cadre de celui-ci. 
 
5.4. La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales 
(interprétation 
systématique). 
Le 
juge 
ne 
privilégie 
aucune 
méthode 
d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le 
sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte 
que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 148 II 
299 consid. 7.1). 
 
5.5. En l’espèce, les recourants allèguent que l’art. 21 al. 2 RUP serait contraire 
à l’art. 31B al. 2 et 3 LGL, en l’absence de délégation législative permettant au 
Conseil d’État de déroger à l’application de ladite loi pour les logements d’utilité 
publique selon la LUP. Ils perdent toutefois de vue que la LGL n’est pas 
directement applicable aux logements d’utilité publique prévus par la LUP, mais 
par analogie, sauf disposition contraire de la LUP, comme le rappelle l’art. 2 al. 4 
LUP. Ainsi, la seule question qui se pose s’agissant de la conformité de l’art. 21 
al. 2 RUP à la LGL est celle de savoir si le Conseil d’État pouvait, par voie 
réglementaire et au bénéfice d’une compétence d’exécution (art. 6 LUP), s’écarter 
de son application en conformité avec la LUP. 
 
 
Il ressort en particulier de l’exposé des motifs relatif au PL 10'008 que le 
renvoi de la LUP à la LGL permettait aux logements d’utilité publique de 
bénéficier des mesures prévues par la LGL, mais que ledit renvoi ne signifiait pas 
que tous les logements d’utilité publique y seraient soumis. C’est également dans 
le même sens que, dans le cadre du PL 10'460, l’amendement visant à ce que la 
LUP renvoie aux taux d’effort et au taux d’occupation prévu par la LGL a été 
refusé, le représentant du Conseil d’État ayant précisé qu’une grande liberté devait 
être laissée à l’exécutif dans ce cadre. 


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Selon la définition qu’en donne l’art. 12 let. d RUP, les logements de 
catégorie LUP IV sont ceux qui, bien que répondant à la définition des logements 
d’utilité publique, ne bénéficient d’aucune prestation ni aide, tant de la LUP que 
de la LGL. À défaut d’aide LGL, le Conseil d’État pouvait ainsi prévoir que cette 
catégorie de logement n’avait pas à se voir appliquer l’art. 31B al. 2 et 3 LGL 
pour ce motif déjà. À cela s’ajoute que l’art. 1 al. 1 LUP renvoie certes à la LGL 
pour le loyer de deux tiers au moins des nouveaux logements d’utilité publique 
construits, qui doivent respecter les normes applicables aux catégories 
d’immeubles faisant l’objet de l’art. 16 al. 1 LGL, mais non pas à l’art. 16 al. 2 
LGL, lequel renvoie lui-même aux conditions relatives aux locataires, dont 
notamment l’art. 31B LGL. La même conclusion s’impose pour les logements de 
catégorie LUP I, soit, selon l’art. 12 let. a RUP, ceux acquis ou construits au 
bénéfice d’une prestation LUP définie à l’art. 9 RUP, à savoir au moyen du fonds. 
Dans ce cadre, si l’art. 1 al. 1 LUP prévoit également que les loyers desdits 
logements doivent respecter les normes applicables aux catégories d’immeubles 
visés à l’art. 16 al. 1 LGL, il n’opère pas non plus de renvoi à l’art. 16 al. 2 LGL. 
 
 
Il en résulte que, pour les LUP I et IV, le Conseil d’État pouvait s’écarter, en 
conformité avec la LUP, de l’application de l’art. 31B al. 2 et 3 LGL, ce qui ne 
prête pas le flanc à la critique sous l’angle du principe de la séparation des 
pouvoirs et rend vain le grief des recourants selon lequel le Conseil d’État n’aurait 
pas respecté la volonté populaire dans le cadre de la loi 12'752, laquelle a conduit 
à la modification de la seule LGL, plus précisément de l’art. 31B al. 3 LGL. 
 
 
En outre, contrairement à ce que soutiennent les recourants, il ne s’agit pas 
d’une remise en cause fondamentale de la politique du logement, puisque seuls les 
logements d’utilité publique relevant exclusivement de la LUP sont concernés. Il 
n’y avait ainsi pas lieu de faire application de l’art. 110 Cst-GE. S’agissant enfin 
des autres griefs soulevés par les recourants dans leur réplique, ils ne répondent à 
l’évidence pas aux exigences de motivation de l’art. 65 al. 3 LPA, les recourants 
s’étant limité à les énumérer, sans autre motivation. À cela s’ajoute que le grief 
formé à l’encontre de l’art. 17 al. 3 RUP au stade de la réplique est tardif, les 
recourants n’ayant pris aucune conclusion en lien avec cette disposition dans le 
cadre de leur acte de recours. 
 
 
Mal fondé, le recours sera par conséquent rejeté en tant qu’il est recevable. 
6) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge 
solidaire des recourants, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité 
de procédure ne leur sera accordée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté conjointement le 13 octobre 2022 
par Madame A______ et Monsieur B______ ainsi que par C______ contre l’art. 21 al. 2 
du règlement modifiant le règlement d’exécution de la loi pour la construction de 
logements d’utilité publique du 23 novembre 2009 (RUP - I 4 06.01), publié dans la 
FAO du 13 septembre 2022 ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de Madame A______ et 
Monsieur B______ ainsi que de C______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Michel Cabaj, avocat des recourants, ainsi qu’au 
Conseil d’État. 
Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mme Lauber, MM. Knupfer et Mascotto, 
juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Gutzwiller 
 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :