ge_gerichte · JTAPI/528/2024 · 2024-05-30 · fr


REPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENEVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1903/2023 EXP 
JTAPI/528/2024 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 30 mai 2024 
 
dans la cause 
 
Monsieur A______, représenté par Me Romain JORDAN, avocat, avec élection de 
domicile 
contre 
ETAT DE GENÈVE, représenté par Me David HOFMANN, avocat, avec élection de 
domicile 
 


- 2/13 - 
A/1903/2023 
EN FAIT 
1. 
Monsieur A______ était l’associé gérant et fondateur de B______ Sàrl (ci-après : 
la Sàrl), dont le siège est à Genève, rue C______ et le but, l’exploitation d'un espace 
de bien-être axé sur la détente et la relaxation au moyen de spas, de jacuzzis et 
autres appareils de bien-être, inscrite au registre du commerce le ______ 2016. 
2. 
Le capital social de la Sàrl s’élève à CHF 30'000.-. M. A______ en détenait la 
totalité pour trente parts de CHF 1'000.-. Il a été radié le ______ 2021. 
3. 
Le 17 juin 2016, la Sàrl a acheté le fonds de commerce du B______ sis à Genève, 
rue C______, propriété de D______ SA, contre la somme de CHF 700'000.-. 
4. 
Selon le bilan et compte d’exploitation 2016-2021 de la Sàrl, M. A______ lui a 
prêté la somme de CHF 919'300.- en 2016. Cette dette a été remboursée au fur et à 
mesure de l’activité pour s’élever à CHF 300'000.- en 2019. 
5. 
Le 5 février 2019, M. A______ a signé une promesse de vente avec Monsieur 
E______ portant sur la Sàrl, pour un montant de CHF 500'000.-, la transaction 
devant s’effectuer au plus tard fin 2021 et la dette de la Sàrl à l’égard de M. 
A______ épongée. Une clause pénale de CHF 50'000.- a été fixée en cas de non-
respect de la promesse. 
6. 
Le 16 mars 2020, le Conseil d’Etat genevois a adopté l’arrêté instituant des mesures 
contre la propagation de l’épidémie du COVID 19 prévoyant notamment, la 
fermeture à 18h00 le même jour des entreprises destinées à la récréation de la 
population, mesure levée le 29 mars 2020 à 18h00, provoquant la fermeture de 
l’exploitation de la Sàrl durant treize jours. 
7. 
Par arrêté subséquent et en application de l’ordonnance fédérale sur les mesures 
destinées à lutter contre l’épidémie de COVID-19 du 19 juin 2020, le spa a 
également été fermé du 3 novembre 2020 au 31 mai 2021. 
8. 
La Sàrl a été vendue le 31 octobre 2021 contre la somme de CHF 300'000.-, sa dette 
à l’égard de M. A______ s’élevant à CHF 200'000.- à cette date. 
9. 
Le 5 octobre 2022, une cession de créance portant sur les droits aux indemnités 
COVID a été signée par MM. A______ et E______. 
10. 
Pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, la Sàrl a reçu des indemnisations 
pour un montant de CHF 81'749.90 correspondant aux coûts fixes non couverts par 
l’entreprise durant la période de pandémie. Elle n’a pas recouru contre la dizaine de 
décisions d’aide financière qui lui ont été notifiées par le département de l’économie 
et de l’emploi (ci-après : le département). 
11. 
La Sàrl a également perçu des indemnités pour réduction de l'horaire de travail (ci-
après : RHT) pour un montant de CHF 133'479.35. 
12. 
Le 8 juillet 2022, le département a refusé de verser à la Sàrl la somme de 
CHF 200'000.- correspondant à la différence entre le prix de vente négocié et le prix 


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de vente effectif, le dispositif d’indemnisation visant à indemniser les coûts fixes 
que les entreprises ne pouvaient pas couvrir par leurs propres revenus, ce qui n’était 
pas le cas de la somme requise. 
13. 
Selon le bilan et compte d’exploitation 2016-2021 de la Sàrl, elle a engrangé des 
pertes en 2016 et 2020 de respectivement, CHF 19'280.83 et CHF 83'628.59 et des 
bénéfices en 2017, 2018, 2019 et 2021 de respectivement, CHF 19'922.28, 
CHF 74015.10, CHF 69’933.44 et CHF 7'222.53. 
14. 
Par acte du 1er juin 2023 adressé au Tribunal administratif de première instance (ci-
après : le tribunal), M. A______, sous la plume de son conseil, a déposé une 
demande d’indemnisation pour expropriation matérielle, concluant à ce que le 
défendeur soit condamné à lui verser la somme de CHF 268'658.15, avec intérêt à 
5% l’an, dès le 31 mai 2021. 
Au bénéfice d’une cession de créance afin de faire valoir ses droits aux indemnités 
COVID, il pouvait faire valoir ses droits à ce titre. La fermeture de son 
établissement avait restreint dans sa forme la plus incisive sa possibilité de jouir de 
son spa, acquis à un but commercial. En ne visant que certains commerces, 
considérés comme essentiels, les mesures avaient fait subir un sacrifice 
disproportionné aux commerces visés et étaient contraires à l’égalité de traitement. 
Les mesures ne pouvaient pas être considérées comme des mesures de police ne 
donnant pas droit à une indemnisation. Fondées sur la loi fédérale sur la lutte contre 
les maladies transmissibles de l’homme (LEp – RS 818.101), elles étaient d’ordre 
de la police sanitaire. Les commerçants ayant fait l’objet des restrictions n’avaient 
pas provoqué la situation sanitaire et n’étaient pas directement les auteurs du trouble 
à l’ordre public. L’art. 40 LEp instituait des mesures d’ordre collectif et avaient 
pour but de réduire la probabilité de transmission de maladie et étaient ainsi d’ordre 
général et abstrait. Dès lors, les mesures prises sur cette base n’avaient pas vocation 
à être dirigées contre un danger concret. 
En l’absence de véritables mesures d’accompagnement pour les propriétaires, les 
mesures n’étaient pas conformes à la proportionnalité au sens étroit. Dès lors, elles 
devaient être considérées comme sujette à indemnisation. La durée de celles-ci ne 
remettait pas en doute l’existence d’une expropriation matérielle. Le lien de 
causalité entre les mesures et le manque à gagner était incontestable et le défendeur 
devait être considéré comme débiteur de l’obligation de l’indemnisation. 
15. 
Les parties ne sont pas parvenues à un accord lors de l'audience de conciliation 
appointée par le tribunal le 4 septembre 2023. 
16. 
Dans sa réponse du 28 septembre 2023, le défendeur a conclu au rejet de la demande 
déposée par M. A______, sous suite de frais et dépens. 
La situation décrite par ce dernier ne constituait pas une expropriation matérielle. 
La LEp ne donnait aucun droit à une indemnisation en cas de fermeture d’un 
commerce, encore moins en cas de vente à prix réduit d’un fonds de commerce ou 
de parts d’une Sàrl, a fortiori lorsque l’Etat l’avait déjà indemnisé par des décisions 


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entrées en force, faute d’avoir été contestées. Les mesures de police ne donnaient 
pas droit à une indemnisation. Or, les mesures de santé publique faisaient partie des 
mesures de police. Le demandeur avait librement choisi de vendre la Sàrl à 
M. E______ le 21 octobre 2021 en lui accordant une baisse de prix. Rien ne lui 
interdisait de prolonger le délai de vente prévu initialement dans la promesse de 
vente. Le demandeur demandait une indemnité pour une fermeture de deux cent 
vingt-deux jours alors que selon la jurisprudence en matière d’autorisation de 
construire, une interdiction pendant cinq ans ne donnait pas droit à une 
indemnisation. Contrairement à l’expropriation du droit de propriété où le 
propriétaire perd l’usage de son bien, M. A______ disposait toujours de ses biens 
mobiliers, de sauna, du hammam et du jacuzzi. L’Etat avait uniquement interdit à 
des tiers de fréquenté le lieu exploité par le demandeur. Le Tribunal fédéral avait 
déjà jugé que la fermeture imposée par les autorités durant la crise du COVID-19 
ne donnait pas droit à une indemnité pour expropriation. En effet, le refus d’une 
aide financière ne représentait pas l’interdiction ou la limitation de la chose. 
17. 
Dans sa réplique du 3 novembre 2023, le requérant a persisté dans ses conclusions. 
Il a sollicité la tenue d’une audience de comparution personnelle et de plaidoiries et 
à ce qu’il soit ordonné au défendeur de produire la liste de toutes les expropriations 
matérielles opérées par l’Etat de Genève, avec le motif, la durée de l’atteinte, les 
indemnisations et la justification de l’indemnisation durant les dix dernières années 
ainsi que les pièces relatives au traitement des F______ et du G______ lors de la 
pandémie de COVID-19, comprenant la détermination des charges fixes des 
établissements pour 2020, les dates de fermeture des établissements, le total des 
RHT pour les années 2020 et 2021, le total des aides pour cas de rigueur pour les 
années 2020 et 2021 ainsi que toutes les aides et subventions communales, 
cantonale, fédérales et d’autres origines publiques ou privées en 2020 et 2021. 
La Sàrl dépendait essentiellement d’une clientèle locale. Les commerces restés 
ouverts durant la pandémie et ayant également une clientèle locale, n’avaient pas 
observé de diminution de chiffre d’affaires journalier. La date de la vente 
s’expliquait par le fait que la promesse de vente prévoyait qu’elle devait s’effectuer 
au plus tard fin 2021. Le non-respect de cette promesse l’exposait à une pénalité de 
CHF 50'000.-. Il était donc opportun de procéder à la vente en respectant les termes 
convenus. Les conditions d’une indemnisation pour expropriation matérielle étaient 
réunies, les mesures dont il avait fait l’objet ne pouvant être considérées comme des 
mesures de police non sujettes à indemnisation. Elles n’étaient en effet pas dirigées 
à l’encontre d’un perturbateur et contre un danger concret. Or, le principe du 
perturbateur était un critère permettant d’établir qu’une mesure de police était 
sujette à indemnisation ou non. Dans le cas d’espèce, il ne pouvait nullement être 
considéré comme le perturbateur de la pandémie. Il ne se plaignait pas uniquement 
du prix de vente inférieur obtenu mais de toutes les conséquences néfastes qui 
découlaient de l’atteinte à la propriété dont il avait fait l’objet. Sa créance à l’égard 
du défendeur avait été reconnue par l’administration fiscale. On ne saurait déduire 
que fait qu’il n’avait pas contesté les aides étatiques perçues, qu’il avait toléré la 


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situation dont il avait été victime. Il avait attendu de savoir qu’aucune 
indemnisation supplémentaire ne viendrait pour comprendre l’ampleur de 
l’indemnisation supplémentaire à réclamer. 
18. 
Dans sa duplique du 4 décembre 2023, le défendeur a considéré que la tenue d’une 
audience n’était pas nécessaire s’agissant d’une problématique juridique et non 
factuelle. Il a conclu au rejet des réquisitions de preuve formulées, faute de 
pertinence. Il a au surplus persisté dans son argumentaire. 
19. 
Par écriture spontanée du 10 décembre 2023, M. A______, personnellement, a 
exigé la tenue d’une audience, le problème étant tant juridique que factuel. Il était 
sidéré par la mauvaise foi du conseil de sa partie adverse. L’Etat reconnaissait sa 
responsabilité mais ne voulait pas assumer. C’était de la provocation. F______ (ci-
après : F______) avait reçu un soutien de CHF 1'250'000.- durant la crise COVID. 
Il s’agissait d’une discrimination particulièrement injuste. Il a au surplus, repris en 
substance l’argumentation contenue dans les écritures déposées par son conseil. 
20. 
Le 3 avril 2023, M. A______, sous la plume de son conseil, a produit les comptes 
2020 et 2021 de F______, la décision du département du 16 avril 2021 octroyant 
une aide financière à F______, la décision sur reconsidération du département du 
28 février 2023 concernant le F______ ainsi que l’extrait d’une décision relative à 
l’aide financière accordée à l’établissement « H______ » aux I______, afin de faire 
valoir une inégalité de traitement. Il réitérait par ailleurs ses réquisitions de preuves. 
21. 
Le 8 mai 2024, le tribunal a reçu une écriture spontanée de M. A______, en 
personne, souhaitant ajouter sa touche personnelle. Il a en substance conclu à une 
non-imposition de l’indemnisation reçue, à une garantie de non-rétorsion envers la 
Sàrl et le H______, de recevoir une dernière tranche d’indemnisation et le 
remboursement de ses frais d’avocat. Il a, en substance, repris son argumentaire, 
soulevant nouvellement une inégalité de traitement avec les indemnisations versées 
aux entreprises durant le sommet USA-Russie du 16 juin 2021. 
22. 
Lors de l’audience du 28 mai 2024, M. A______ a déclaré que lorsqu’il avait acheté 
le SPA, celui-ci était déjà ouvert puisqu’il existait depuis quarante ans. Il n’avait 
pas recouru contre les décisions prises par le département du développement 
économique car il avait d'autres chats à fouetter. Il avait dû se battre pour obtenir 
des aides, notamment les indemnités pour la réduction de l’horaire de travail (ci-
après : RHT). C’était une période difficile. En janvier 2021, Madame J______ avait 
indiqué qu'elle allait les aider. Le département avait fixé les frais fixes à 
CHF 291'000.-. Ils avaient été aidés pour les mois de janvier et février 2021. Il 
s'attendait à ce qu'il en soit de même au mois de mars et les périodes suivantes 
jusqu'à fin mai 2021. C'était pour cette raison qu’il n’avait pas recouru contre les 
décisions. Ensuite, la clientèle était revenue comme avant les fermetures, voire en 
plus grand nombre. C'était bien la preuve que son chiffre d’affaires avait baissé 
uniquement à cause des fermetures. Sans celles-ci, au plus tard à la mi 2021, il aurait 
pu amortir toutes ses dettes selon ses calculs. A l'époque, aucune banque ne voulait 
prêter de l'argent à la société. Il avait donc dû effectuer un prêt de ses propres 


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deniers. Il avait fait le pari qu'en cinq ans, la société pouvait lui restituer la somme 
prêtée. Il pensait qu’il allait être indemnisé de tous les frais fixes au prorata des 
jours fermés, ce qui ne correspondait pas à une pleine indemnité mais il aurait tout 
de même été d’accord avec celle-ci. Il avait dû vendre le 31 octobre 2021, soit au 
dernier moment, à cause de la promesse de vente signée et de la clause pénale de 
CHF 50'000.-. 
Monsieur K______, attaché ______, représentant l’Etat de Genève, a indiqué que 
durant la pandémie, il était chargé des dispositifs de cas de rigueur. Beaucoup de 
mesures avaient été prises. Lors des premières fermetures, toutes les mesures 
d’aides n'existaient pas encore. Il avait été répondu aux besoins au fur et à mesure 
de la crise. Pour les mesures, il fallait à chaque fois une nouvelle base légale, donc 
un processus législatif, ce qui prenait du temps. Fin 2020, le paradigme avait changé 
et les cas de rigueur avaient été introduits. Dès lors, ils avaient indemnisé sur la 
base des coûts fixes. L'idée était de remplacer toutes les autres mesures prises 
jusque-là. Dix collaborateurs géraient cela, aidés de trente externes. Chaque dossier 
avait été visé par trois personnes soit avec six yeux, afin de garantir l'égalité de 
traitement et le principe de la légalité. L’Etat de Genève n’avait pas envisagé 
d'indemniser via des procédures d'expropriation matérielle. Il s’était inspiré des cas 
de rigueur développés par la Confédération. Les calculs effectifs appliqués n'avaient 
pas varié au fil du temps, à une exception près en décembre 2020 par des 
dispositions transitoires. Plus de dix-mille décisions en indemnisation avaient été 
rendues, contrôlées par la Cour des comptes. Il existait un rapport en ligne sur le 
site Internet de la Cour des Comptes confirmant la légalité des décisions ainsi que 
la conformité au principe de l'égalité de traitement. L'administration fédérale avait 
contrôlé et contrôlait toujours la légalité de ces décisions. 
Sur ce, les parties ont été informées que l’instruction de la cause était terminée et 
qu’elle était gardée à juger. 
23. 
Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » 
en tant que de besoin. 
EN DROIT 
1. 
Le tribunal est l’autorité compétente pour fixer les indemnités d’expropriation, pour 
statuer sur toute demande de l’expropriant ou de l’exproprié relative à 
l’expropriation et, d’une manière générale, pour statuer sur toute contestation 
relative à l’expropriation pouvant exister ou s’élever entre l’expropriant et 
l’exproprié, en application de l'art. 43 al. 1 de la loi sur l’expropriation pour cause 
d’utilité publique du 10 juin 1933 (LEx-GE - L 7 05). 
Le tribunal est également compétent pour statuer sur toute demande d’indemnité 
pour expropriation matérielle (art. 43 al. 2 LEx-GE). 


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2. 
Adressée au tribunal selon les formes prescrites par l'art. 45 LEx-GE, la requête est 
recevable. 
3. 
Dans son écriture du 8 mai 2024, le requérant a déposé de nouvelles conclusions. 
4. 
Les arguments formulés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives et 
le contenu des pièces qu’elles ont produites seront repris et discutés dans la seule 
mesure utile (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_72/2017 du 14 septembre 2017 
consid. 4.1 ; 1D_2/2017 du 22 mars 2017 consid. 5.1 ; 1C_304/2016 du 5 décembre 
2016 consid. 3.1 ; 1C_592/2015 du 27 juillet 2016 consid. 4.1 ; 1C_229/2016 du 25 
juillet 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités), étant rappelé que, saisi d’un recours, le 
tribunal applique le droit d’office et que s’il ne peut pas aller au-delà des 
conclusions des parties, il n’est lié ni par les motifs invoqués par celles-ci (art. 69 
al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (cf. ATA/386/2018 du 24 avril 2018 
consid. 1b ; ATA/117/2016 du 9 février 2016 consid. 2 ; ATA/723/2015 du 14 
juillet 2015 consid. 4a). Aussi peut-il admettre le recours pour d’autres motifs que 
ceux invoqués par le recourant, comme il peut le rejeter en opérant une substitution 
de 
motifs 
(cf. 
ATF 135 
III 
397 consid. 
1.4 ; 
arrêts 
du 
Tribunal 
fédéral 2C_540/2013 du 5 décembre 2013 consid. 3 ; 2C_349/2012 du 18 mars 
2013 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral F-1734/2019 du 23 mars 
2020 consid. 2). 
5. 
L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu’il invoque. 
6. 
En application de l’art. 65 al. 1 LPA, le cadre des débats est formé par les 
conclusions des recourants. De nouvelles conclusions ne peuvent pas être 
présentées dans le mémoire de réplique. Il est en effet interdit à une partie d’élargir 
le cadre de ses conclusions initiales (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, 
Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 813 et 814 p. 217 et 
les références citées). 
7. 
En l’espèce, le litige, qui correspond aux conclusions prises par le requérant dans 
sa requête du 1er juin 2023, porte sur une indemnisation d’un montant de 
CHF 268'658.15 pour expropriation matérielle qui lui serait due par le défendeur. 
Dès lors, les conclusions subséquentes prises par le requérant le 8 mai 2024, dans 
une écriture spontanée après duplique, soit la non-imposition de l’indemnisation 
reçue, une garantie de non-rétorsion envers la Sàrl et le H______ et la perception 
d’une dernière tranche d’indemnisation, sont exorbitantes au litige. Elles seront dès 
lors déclarées irrecevables. 
8. 
A titre préalable, le requérant requiert sa comparution personnelle et qu’il soit 
ordonné au défendeur de produire la liste de toutes les expropriations matérielles 
opérées par l’Etat de Genève, avec le motif, la durée de l’atteinte, les indemnisations 
et la justification de l’indemnisation durant les dix dernières années ainsi que les 
pièces relatives au traitement du F______ et du G______ lors de la pandémie de 


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COVID-19 comprenant la détermination des charges fixes des établissements pour 
2020, les dates de fermeture des établissements, le total des RHT pour les années 
2020 et 2021, le total des aides pour cas de rigueur pour les années 2020 et 2021 
ainsi que toutes les aides et subventions communales, cantonales, fédérales et 
d’autres origines publiques ou privées en 2020 et 2021. Il compte apparemment 
déduire de la comparaison entre ces dossiers et le sien une violation du principe de 
l'égalité de traitement. 
9. 
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le 
droit, pour l’intéressé, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une 
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de 
produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou, à 
tout le moins, de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 
285 consid. 6.3.1 et les arrêts cités). 
10. 
Le droit de faire administrer des preuves n’empêche pas le juge de renoncer à 
l’administration de certaines preuves offertes, de procéder à une appréciation 
anticipée de ces dernières ou de mettre un terme à l’instruction, lorsque les preuves 
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière 
non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore 
proposées, il a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion 
ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 
167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_725/2019 
du 12 septembre 2019 consid. 4.1 ; 2C_1125/2018 du 7 janvier 2019 consid. 5.1). 
11. 
En l’espèce, le tribunal a entendu contradictoirement les parties le 28 mai 2024, 
conformément à son obligation (art. 51 al. 2 LEx). S’agissant de l’apport à la 
procédure de la liste de toutes les expropriations matérielles opérées par l’Etat de 
Genève durant les dix dernières années ainsi que les pièces relatives au traitement 
du F______ et du G______ lors de la pandémie de COVID-19, le tribunal, 
procédant à une appréciation anticipée des preuves, estime disposer d’un dossier 
complet lui permettant de trancher le présent litige en toute connaissance de cause. 
Il considère que ces documents ne sont pas pertinents et ne seraient pas de nature à 
changer sa conviction. Le grief de la violation du principe de l'égalité de traitement 
peut être écarté, sans qu'il ne soit nécessaire d'examiner le détail de ces diverses 
pièces (cf. consid. 22 infra). Partant, il ne sera pas donné suite à ces demandes de 
mesures d'instruction, en soi non obligatoires. 
12. 
Le requérant se plaint d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 al. 2 
Cst.). Il soutient en particulier que la fermeture de son établissement durant la 
période de la pandémie constituerait une atteinte grave à son droit de propriété 
assimilable à une expropriation matérielle sujette à indemnisation. 


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13. 
La propriété est garantie par l’art. 26 al. 1 Cst. L’al. 2 de cette disposition prévoit 
qu’une pleine indemnité est due en cas d’expropriation ou de restriction de la 
propriété équivalant à une expropriation. Cette disposition consacre une exception 
au principe habituel selon lequel il n'y a pas d'obligation de l'Etat d'indemniser les 
dommages causés de manière licite (Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit 
administratif, vol. II, 2ème édition, Berne 2011, p. 880 ss et les référencs citées ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème édition, Genève 2018, 
p. 582 ss, n. 1708 ss et les références citées). 
14. 
Il y a expropriation matérielle lorsque l'usage d'une chose est interdit au propriétaire 
ou restreint d'une manière particulièrement grave parce que la personne concernée 
est privée d'un pouvoir essentiel découlant de la propriété. Si l'atteinte est moins 
importante, on admet néanmoins une expropriation matérielle si certaines 
personnes sont touchées de telle manière que leur sacrifice paraît déraisonnable par 
rapport à la collectivité et qu'il serait incompatible avec l'égalité de droit qu'aucune 
indemnité ne soit versée à ce titre (sacrifice dit spécial ; ATF 131 II 728 consid. 2 ; 
arrêt 2C_461/2011 du 9 novembre 2011 consid. 4.1). 
15. 
Lorsque le contenu du droit de propriété reçoit une nouvelle définition, supprimant 
des possibilités dont disposait jusqu'alors le propriétaire, les personnes concernées 
ne peuvent en principe prétendre à aucune indemnité. Nul ne saurait en effet faire 
valoir un droit au maintien de l'ordre juridique et de la réglementation du droit de 
propriété. Cela étant, pour les propriétaires concernés, une nouvelle définition du 
contenu du droit de propriété peut déployer les mêmes effets qu'une restriction de 
ce droit et exceptionnellement atteindre des propriétaires isolés de la même façon 
qu'une expropriation. La doctrine précise qu'il peut dès lors s'avérer nécessaire 
d'accorder des indemnités lorsque concrètement le passage de l'ancien au nouvel 
ordre juridique introduit des inégalités crasses que le législateur n'a pas envisagées 
et déploie des conséquences trop rigoureuses pour certains propriétaires particuliers 
(ATF 144 II 367 consid. 3.3 et les références citées; cf. également ATF 131 II 151 
consid. 2.1 p. 155; 125 II 431 consid. 3a p. 433; 91 I 329 consid. 3 p. 338 s.). 
16. 
Le droit à une indemnisation suppose une atteinte à la propriété d'une certaine 
gravité, ce qui n'est en principe pas le cas d'une restriction temporaire (ATF 123 II 
481 consid. 9 p. 497), à moins qu'elle ne dure particulièrement longtemps (cf. ATF 
109 Ib 20 consid. 4a p. 22 ; TANQUEREL, op. cit., n. 1756, p. 596). La 
jurisprudence ne fixe pas de manière schématique et générale ce qu'il faut entendre 
par restriction à la propriété de longue durée. En règle générale, une interdiction 
limitée à cinq ans n'est pas constitutive d'une expropriation matérielle, alors qu'une 
interdiction d'une durée supérieure à dix ans l'est. Quoi qu'il en soit, il convient 
d'examiner sur la base des circonstances concrètes de chaque cas si l'intensité de 
l'atteinte équivaut à une expropriation matérielle (cf. ATF 123 II 481 consid. 9 in 
fine p. 497; 120 Ib 465 consid. 5e p. 473; 112 Ib 496 consid. 3a in fine p. 507; 109 
Ib 20 consid. 4a p. 22;). 


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17. 
La gravité de l’atteinte doit se mesurer d’après des critères objectifs et en fonction 
des cas concrets. Le nombre de propriétaire touchés par la restriction ne joue pas de 
rôle. Le critère déterminant est de savoir si le propriétaire peut encore, après la 
restriction, faire un usage économiquement rationnel et conforme à sa destination 
de l’immeuble. Si tel est le cas, même des restrictions sévères à l’usage de la 
propriété doivent être supportées sans indemnité (ATF 123 II 481 ; TANQUEREL, 
op. cit., n. 1747-1748, p. 592). 
18. 
En principe, un propriétaire doit supporter sans indemnité une restriction de son 
droit afférente à une mesure de police. Cela, sans égard à la question de savoir si 
cette mesure de police vise à protéger le propriétaire lui-même dans l'exercice de 
son droit (contesté), ou au contraire à protéger les tiers de l'exercice de son droit 
(Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 
629, N. 1793). Tombent dans la catégorie des mesures de police, celles qui limitent 
l’usage de la propriété immobilière dans le but de sauvegarder l’ordre public au 
sens étroit, en particulier celles qui ont pour but de protéger la vie, la santé, la 
tranquillité et la sécurité publiques. Selon Maya HERTIG RANDALL qui cite à 
titre d’illustrations, l’interdiction de construire une maison dans une zone exposée 
aux avalanches ou celles d’exploiter une gravière sise à proximité d’un captage 
d’eau souterraine, il importe peu que l’atteinte à l’ordre public provienne du 
propriétaire lui-même ou d’un fait de la nature ; de même, le fait que le perturbateur 
soit la collectivité publique n’exclut pas la qualification de restriction de police qui 
fait obstacle au versement d’une indemnisation pour expropriation matérielle 
(L’expropriation matérielle, Maya HERTIG RANDALL in La maîtrise publique du 
sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, éd. 2009 
TANQUEREL/BELLANGER et les références citées). 
19. 
Dans un arrêt topique mais ancien du 29 novembre 1979, le Tribunal fédéral a 
précisé sa jurisprudence concernant la notion de mesure de police (ATF 105 Ia 330 
et les références citées). L’absence d’indemnité implique un danger concret, 
imminent, pour la santé et l’ordre publics, résultant de l’utilisation de la parcelle 
par son propriétaire – lequel est en ce sens un « perturbateur » ; et elle ne vise que 
les effets des mesures nécessaires à écarter le risque, telles qu’elles concrétisent une 
interdiction légale. Tel est le cas de zones de protection au-dessus des nappes 
phréatiques exploitées, de l’interdiction de construire dans un couloir d’avalanches, 
de l’ordre de démolir un immeuble menaçant de ruine, du refus du permis de 
construire à raison des immissions excessives produites par une future autoroute 
(MOOR/POLTIER, op. cit., p. 899). 
20. 
Dans un arrêt du 28 septembre 2022, le Tribunal fédéral a jugé qu’il ne pouvait y 
avoir expropriation matérielle dans le cas d’un restaurateur saint-gallois à qui l’on 
avait refusé une aide financière pour cas de rigueur en rapport avec l'épidémie de 
COVID-19 ; le refus de l’aide pour cas de rigueur n'interdisait ni ne limitait 
l'utilisation de la chose par le restaurateur (arrêt 2C_8/2022 consid. 4). Il en a jugé 
de même le 2 novembre 2022 pour une société saint-galloise dont le but était 


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l’exploitation de deux restaurants à qui l’on avait également refusé une aide 
identique (arrêt 2C_401/2022 consid. 4). 
21. 
En l'espèce, les mesures prises par les autorités en lien avec la fermeture de 
l’établissement public du requérant ne peuvent être assimilées à une expropriation 
matérielle. 
Tout d’abord et s’agissant de la jurisprudence fédérale soulevée par le défendeur, il 
y a lieu de préciser qu’elle ne saurait s’appliquer au cas d’espèce. Dans les arrêts 
saint-gallois mentionnés ci-dessus, il a été jugé que le refus d’aide ne limitait pas la 
propriété. Or, dans la présente procédure, le requérant ne prétend pas que le refus 
d’aide constitue une atteinte à son droit de propriété mais soulève que c’est la 
fermeture de son établissement par l’autorité qui constitue une telle atteinte. 
Cette atteinte ne peut être considérée comme grave au sens de la jurisprudence 
précitée s’agissant d’une restriction temporaire d’un peu moins de huit mois, étant 
rappelé qu’une restriction à la propriété de cinq ans est qualifiée de temporaire et 
non pas de longue durée et n'est ainsi pas constitutive d'une expropriation 
matérielle. A noter qu’aucun sacrifice particulier en faveur de la collectivité ne peut 
être retenu dans le cas d’espèce dans la mesure où le requérant a fait l’objet de 
mesures identiques prises à l’encontre de tous les établissements publics, dans des 
circonstances analogues. 
Par ailleurs et s’il devait être admis que ces mesures relèvent d’une restriction à la 
propriété, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, elles constituent manifestement des 
mesures de police, non sujettes à indemnisation, destinées à protéger la santé 
publique et à écarter un danger concret, sérieux et imminent, soit la propagation 
d’une maladie transmissible touchant la population mondiale, avec risque de 
développer une forme grave de ladite maladie, sur la base des connaissances au 
moment où elles ont été prises. Le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion de 
confirmer que les mesures prises pour lutter contre la propagation du COVID-19 
visaient un but d’intérêt public (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2C_793/2020 du 8 
juillet 2021, 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 et 2C_8/2021 du 25 juin 2021). Enfin, 
il importe peu que l’atteinte provienne d’un fait de la nature et non pas du requérant 
lui-même, à l’instar de la situation précitée où il a été fait interdiction au propriétaire 
de construire une maison dans une zone exposée aux avalanches, sans 
indemnisation. La pandémie étant d’origine naturelle, et non pas le fait d’une 
activité délibérée de l’Etat, il n’y a manifestement aucune raison que la collectivité 
ait à en supporter les conséquences. 
A cela s'ajoute qu'il est douteux que la fermeture d’établissements publics pendant 
une courte durée limite directement le droit de propriété. Il s'agit plutôt d'une 
mesure portant atteinte à la liberté économique (ATF 118 Ib 241). 
Partant, le grief tiré de la violation de la garantie de la propriété doit être écarté. 
22. 
Le requérant soulève une inégalité de traitement avec le F______, l’établissement 
« H______ » et les entreprises dédommagées durant le sommet USA-Russie, 


- 12/13 - 
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lesquels ont reçu selon lui, des indemnités plus élevées. Ce grief aurait dû être 
soulevé durant la procédure lui ayant octroyé les aides étatiques, respectivement en 
querellant les décisions qui lui ont été notifiées à ce titre, et non pas dans la 
procédure d’expropriation matérielle, les situations juridiques et de faits étant 
distinctes. Il ne prétend d’ailleurs pas, à juste titre, que ces établissements auraient 
reçu une indemnité pour expropriation matérielle, ce qui aurait permis au tribunal 
de se déterminer sur la violation de l’inégalité de traitement soulevée. En tout état, 
le requérant, qui exploitait un espace de bien-être, ne démontre pas que sa situation 
serait identique à celle du F______ et de l’établissement « H______ », et encore 
moins à celles des entreprises dédommagées durant le sommet USA-Russie, faisant 
obligation aux autorité de les traiter tous de la même manière. 
Partant, ce grief sera également écarté. 
23. 
Mal fondée, la requête en indemnisation pour expropriation matérielle sera rejetée. 
24. 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 900.- sera mis à la charge du requérant 
à titre de frais de procédure (art. 87 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 - et art. 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). 
25. 
Aucune indemnité ne lui sera allouée (art. 87 LPA). 


- 13/13 - 
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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable la requête d’indemnisation de Monsieur A______ du 1er juin 
2023 ; 
2. 
déclare irrecevables les conclusions prises le 8 mai 2024 par Monsieur A______ 
tendant à la non-imposition de l’indemnisation reçue, à une garantie de non-
rétorsion envers la Sàrl et le H______ et à la perception d’une dernière tranche 
d’indemnisation ; 
3. 
rejette la requête en indemnisation déposée le 1er juin 2023 par Monsieur A______ ; 
4. 
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 900.- ; 
5. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
6. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit 
être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du 
jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent 
jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Gwénaëlle 
GATTONI, 
présidente, 
Patrick 
BLASER 
et 
François 
HILTBRAND, juges assesseurs. 
Au nom du Tribunal : 
La présidente 
Gwénaëlle GATTONI 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
La greffière