ge_gerichte · ATA/79/2003 · 2003-02-11 · fr

Résumé:
 Obligation pour la commune de requérir un préavis de la CMNS lorsque des affiches doivent être posées en zone 4 bis protégée.

du 11 février 2003 
 
 
 
dans la cause 
 
 
P. AG 
représentée par Me Pierre-Louis Manfrini, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS 
 
et 
 
COMMUNE DE BERNEX 
représentée par Me Guy Schrenzel, avocat 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/517/2002-TPE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
La société P. AG. (ci-après: P.) sise x boulevard 
de G. à Lausanne, mais ayant son siège à Zürich, est une 
société active dans le domaine de l'affichage. Le 13 
septembre 1999, elle a loué trois emplacements sis aux n° 
302, 304 et 306 de la rue de B., sur la commune de Bernex 
(ci-après: la commune), pour installer trois groupes de 
deux panneaux d'affichage chacun. A cette fin elle a 
signé trois baux avec les propriétaires. Ces baux ont été 
conclus pour une durée initiale du 1er octobre 1999 au 31 
décembre 2004, reconductible ensuite tacitement de trois 
ans en trois ans. 
 
 
2. 
Tous ces panneaux étaient installés le long d'une 
haie d'arbres et d'arbustes qui bordait un trottoir 
parallèle à la rue de B.. Les deux panneaux sis au n° 302 
rue de B. étaient à une distance de 490 cm par rapport à 
la bande de roulement de la chaussée. Les panneaux du n° 
304 rue de B. étaient sis à une distance de 460 cm de la 
bande de roulement de la chaussée. Les deux espaces ainsi 
calculés englobaient le trottoir ainsi que les places de 
stationnement qui longeaient la rue de B.. En revanche, 
les deux panneaux du n° 306, rue de B. étaient situés à 
294 cm du bord du trottoir, plus large à cet endroit 
puisqu'il 
longeait 
un 
arrêt 
de 
bus. 
Ces 
trois 
emplacements faisaient face à la sortie du parking d'un 
magasin Coop. Le périmètre concerné était classé en zone 
4B protégée et faisait l'objet d'un règlement spécial 
adopté par le Conseil d'Etat le 30 avril 1980. 
 
3. 
La Société générale d'affichage (ci-après: SGA) 
disposait sur la commune de deux groupes de panneaux 
publicitaires aux n° 313 et 367 de la rue de B.. Les 
panneaux sis au n° 313 étaient implantés sur le mur qui 
borde la route en contrebas de la mairie de Bernex. Les 
panneaux du n° 367 étaient situés à moins de deux mètres 
de la chaussée au niveau de la boucle du terminus du bus. 
Seuls les bus TPG étaient autorisés à circuler dans cette 
boucle 
qui 
était 
munie 
à 
son 
entrée 
d'un 
signal 
"interdiction 
de 
circuler". 
Il 
existait 
d'autres 
emplacemants d'affichage sur la commune. 
 
4. 
Après l'entrée en vigueur, le 20 octobre 2000 de 
la loi sur les procédés de réclame (ci-après: LPR), la 
commune demanda à P., par pli du 4 avril 2001, de lui 
retourner des formulaires de demande d'autorisation pour 


 
 - 3 - 
 
 
 
les panneaux d'affichage litigieux. P. les a retournés 
en date du 23 avril 2001 en sollicitant le maintien des 
installations jusqu'en octobre 2002 dans l'hypothèse où 
les panneaux d'affichage ne pourraient pas être autorisés 
en vertu de la nouvelle loi. 
 
 
5. 
Le 
10 
mai 
2001, 
la 
commune 
a 
refusé 
les 
autorisations requises. Toutefois, elle a accordé à P. un 
délai à la fin du mois d'octobre 2002 pour déposer les 
emplacements d'affichage. Les décisions relatives aux 
panneaux des numéros 302 et 304 étaient basées sur 
l'article 8 al 1 LPR et sur l'article 97 al 2 de 
l'Ordonnance sur la signalisation routière (ci-après: 
OSR). En revanche la décision ayant trait au n° 306 
faisait référence à l'article 8 al. 1 LPR, uniquement. Le 
même jour, la commune a informé le département de justice 
et police et des transports (ci-après: DJPT, actuellement 
le département de justice, police et sécurité) des 
décisions qu'elle avait prises. 
 
6. 
Par pli du 22 mai 2001 le conseil de P. a demandé 
à la commune de reconsidérer les décisions précitées. 
Dans sa réponse du 8 juin 2001, le mandataire de la 
commune a indiqué que sa cliente n'entendait pas procéder 
à un réexamen des décisions invoquées. 
 
7. 
Le 14 juin 2001, P. a interjeté recours à 
l'encontre des décisions de la commune auprès de la 
commission 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions 
(ci-après: la commission). A son avis les panneaux visés 
ne 
contrevenaient 
pas 
à 
la 
législation 
routière 
puisqu'ils n'occasionnaient aucun danger. Par ailleurs la 
clause d'esthétique prévue par la loi cantonale était 
invoquée à tort puisque les panneaux ne défiguraient pas 
des lieux qui n'étaient pas dignes de protection. P. 
invoquait encore une inégalité de traitement avec la SGA 
qui n'était pas astreinte à déposer ses propres panneaux 
d'affichage. Enfin, elle faisait valoir que ses contrats 
de bail avec les propriétaires des parcelles venant à 
échéance le 31 décembre 2004, l'enlèvement ne pouvait 
être ordonné pour une date antérieure en vertu de 
l'art.42 al.2 LPR. Elle concluait préalablement à ce que 
le département de justice, police et sécurité (ci-après : 
DJPS) participe à la procédure de recours et se détermine 
sur la conformité des panneaux avec la législation 
fédérale sur la circulation routière, principalement à 
l'annulation des décisions litigieuses et subsidiairement 
au maintien des panneaux en cause jusqu'au 31 décembre 
2004. 


 
 - 4 - 
 
 
 
 
8. 
Dans sa réponse du 16 juillet 2001, la commune a 
soutenu que les panneaux de P. étaient sis à moins de 
trois 
mètres 
du 
bord 
de 
la 
chaussée 
et 
que 
les 
emplacements 
dont 
disposait 
la 
SGA 
n'étaient 
pas 
comparables à ceux de P.. C'est à bon droit que la 
commune invoquait la protection de l'esthétique des 
lieux. Pour le surplus,elle avait accédé à la demande de 
P. qui, dans un premier temps, n'avait demandé le 
maintien des panneaux d'affichage que jusqu' à fin 
octobre 2002. Elle concluait au rejet du recours. 
 
9. 
Lors de l'audience du 24 janvier 2002 par-devant 
la commission, le DJPS a exposé que si son préavis avait 
été 
requis, 
il 
aurait 
été 
négatif 
puisque 
les 
emplacements étaient situés en face d'une sortie de 
parking et qu'en conséquence ils étaient dangereux eu 
égard aux règles de la sécurité routière. La situation 
était identique à celle d'un carrefour. La pratique était 
que 
le 
DJPS 
ne 
recoure 
pas 
si 
les 
emplacements 
d'affichage étaient autorisés par la commune et qu'ils ne 
portaient pas atteinte à la sécurité routière, même si 
leur distance par rapport à la chaussée était inférieure 
à 
trois 
mètres. 
Toutefois 
cette 
pratique 
était 
susceptible de changer. La commission a refusé que le 
DJPS s'exprime par écrit étant donné qu'il n'avait pas 
émis de préavis dans cette affaire. Elle a gardé la cause 
à juger. 
 
10. 
Par décision du 25 avril 2002, la commission a 
rejeté le recours déposé par P.. La décision prise par la 
commune en application de la clause d'esthétique n'était 
pas 
arbitraire 
et 
la 
commune 
n'avait 
pas 
commis 
d'inégalité de traitement dès lors qu'elle paraissait 
déterminée à appliquer le même traitement à toutes les 
sociétés d'affichage. 
 
11. 
Par acte du 3 juin 2002, P. a recouru à l'encontre 
de la décision précitée. Elle a développé les arguments 
déjà invoqués devant la commission. Elle a fait valoir 
que la commune aurait dû solliciter un préavis de la 
commission des monuments, de la nature et des sites 
(CMNS). C'était à tort que la commune avait invoqué la 
clause d'esthétique puisque le périmètre dans lequel se 
trouvaient 
les 
panneaux 
de 
P. 
n'avait 
aucune 
caractéristique digne d'intérêt. Ce faisant, la commune 
avait d'ailleurs violé le principe de l'égalité de 
traitement puisqu'elle n'avait pas pris de mesures à 
l'encontre 
d'autres 
sociétés 
d'affichage. 
Pour 
le 


 
 - 5 - 
 
 
 
surplus, la commission avait restreint de manière erronée 
son pouvoir d'examen à l'interdiction de l'arbitraire. 
Enfin, 
P. 
considérait 
que 
les 
panneaux 
d'affichage 
étaient parfaitement conformes à la législation sur la 
circulation routière. Elle sollicitait un transport sur 
place et concluait à l'annulation de la décision de la 
commission et à la délivrance des autorisations requises. 
A titre subsidiaire elle demandait que les panneaux visés 
puissent subsister jusqu'au 31 décembre 2004. 
 
12. 
Dans ses observations du 23 août 2002, la commune 
a repris l'argumentation soutenue devant la commission. 
En ce qui concernait le préavis de la CMNS, la commune a 
estimé qu'elle n'avait pas à le requérir puisqu'elle 
n'avait pas accordé à P. l'autorisation requise. Par 
ailleurs, elle soulignait que la commission s'était 
simplement 
imposée 
une 
certaine 
retenue 
dans 
l'application de la notion d'esthétique qui a été faite 
par la commune. Il n'y a pas eu d'inégalité de traitement 
dans la mesure où on ne pouvait comparer des situations 
qui 
étaient 
différentes. 
Enfin, 
les 
panneaux 
contrevenaient 
à 
la 
législation 
fédérale 
sur 
la 
circulation 
routière. La 
commune 
s'en 
rapportait 
à 
justice sur le fait que les panneaux litigieux puissent 
subsister jusqu'au 31 décembre 2004. 
 
13. 
Par pli du 26 août 2002, le Tribunal a informé les 
parties qu'il gardait la cause à juger. 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. 
La recourante sollicite tout d'abord un transport 
sur place. 
 
 
a. 
L'autorité peut renoncer à l'administration des 
preuves requises dont le résultat présumé n'apporterait 
pas 
d'éléments 
nouveaux 
(appréciation 
anticipée 
des 
preuves; ATF 120 Ib 224 consid. 2b p. 229 et les arrêts 
cités). 
 
 
b. 
En l'espèce, les parties ont décrit avec précision 
dans 
leurs 
écritures 
l'emplacement 
des 
panneaux 


 
 - 6 - 
 
 
 
publicitaires. Elles ont joint des bordereaux de pièces 
contenant une importante documentation photographique, 
notamment des prises de vue des panneaux d'affichage 
litigieux sis le long de la rue de B. ainsi que des 
emplacements d'affichage des concurrents. En conséquence 
le Tribunal dispose d'éléments suffisants pour apprécier 
l'impact des affiches sur le quartier sans qu'il soit 
nécessaire d'ordonner de transport sur place. 
 
3. 
La recourante s'interroge ensuite sur l'obligation 
qu'avait la commune de solliciter un préavis de la 
commission des monuments, de la nature et des sites 
(ci-après: CMNS) avant de rendre les décisions querellées 
compte tenu du fait que le périmètre visé est soumis aux 
normes de la zone 4B protégée et un règlement spécial est 
applicable. 
 
 
a. 
L'article 7 al. 1 let. b et c LPR prévoit que la 
CMNS doit être consultée préalablement par l'autorité de 
décision pour les procédés de réclame apposés sur ou à 
proximité des immeubles situés dans les zones protégées 
et à protéger ou dans les périmètres délimités par les 
règlements spéciaux selon l'art. 10 LCID. 
 
 
b. 
L'article 106 al. 1 LCI stipule que dans les 
villages protégés, le département, sur préavis de la 
commune et de la CMNS, fixe dans chaque cas particulier 
l'implantation, le gabarit, le volume et le style des 
constructions à édifier, de manière à sauvegarder le 
caractère 
architectural 
et 
l'échelle 
de 
ces 
agglomérations 
ainsi 
que 
le 
site 
environnant. 
Le 
département peut en conséquence, à titre exceptionnel, 
déroger aux dispositions régissant les distances entre 
bâtiments, les distances aux limites de propriétés et les 
vues droites. Lors de travaux de réfection de façades ou 
de toitures, la commune et la CMNS sont également 
consultées. 
 
 
 
En son alinéa 2 l'art. 106 LCI indique qu'il en 
est de même des enseignes, attributs de commerce, 
panneaux, réclames,vitrines mobiles et autres objets 
soumis à la vue du public. 
 
 
c. 
 Les emplacements d'affichage sis aux n° 302, 304 
et 306 rue de B. sont sis en zone 4B protégée. Les 
dispositions précitées sont donc applicables. 
 
4. 
 Reste à déterminer comment deux textes de loi 
d'apparence contradictoire peuvent être appliqués. 


 
 - 7 - 
 
 
 
 
 
a. 
Les différents actes législatifs font partie d'un 
système. Aussi les dispositions des actes de même degré, 
lois ou ordonnances, doivent-elles converger autant que 
possible, ce qui signifie qu'elles seront interprétées 
les unes en fonction des autres. Cela est vrai,en 
particulier, en ce qui concerne les actes contemporains. 
(A. Grisel Traité de droit administratif, édition 1984, 
Tome I p.132, cité également in ATA DTP du 22. 11. 1989) 
 
 
b. 
La contradiction entre les règles de même rang est 
parfois résolue à l'aide de deux adages : 1° la règle 
spéciale déroge à la règle générale (lex specialis 
derogat generali); 2° la règle nouvelle déroge à la règle 
ancienne (lex posterior derogat priori). En réalité, ces 
maximes ne s'appliquent que dans la mesure où les 
méthodes 
usuelles 
d'interprétation 
en 
vérifient 
la 
justesse (ATF 106 Ib 175, 111 ss; 104 Ia 9; 104 IV 291). 
(A. Grisel op. cit. p.135). 
 
 
 
c. 
La LPR a été adoptée le 9 juin 2000 et elle est 
entrée en vigueur le 20 octobre 2000. Elle est donc 
postérieure à la LCI qui date du 14 avril 1988. L'article 
106 LCI n'a pas été modifié depuis l'adoption de la loi. 
La LPR a été élaborée en premier lieu pour réunir dans 
un seul texte les prescriptions applicables aux procédés 
de 
réclame, 
afin 
que 
les 
praticiens, 
soit 
pour 
l'essentiel 
les 
communes, 
disposent 
d'un 
instrument 
législatif clair et facile d'accès (Mémorial du Grand 
Conseil, 1999/VI p.4907). Il apparaît ainsi que le but 
premier de la LPR est de réglementer de manière cohérente 
les procédés de réclame et notamment l'affichage sur le 
territoire du canton de Genève alors que l'article 106 
LCI ne traite la question de l'affichage que de manière 
ponctuelle. Au vu de ce qui précède la LPR est ainsi à la 
fois une loi postérieure et spéciale et prévaut donc sur 
l'article 106 LCI. 
 
5. 
Il convient encore de déterminer si en vertu de 
l'article 7 LPR la commune devait en l'occurrence 
requérir le préavis de la CMNS. 
 
 
 
a. 
Selon 
la 
jurisprudence 
constante 
du 
Tribunal 
fédéral, la loi s'interprète en premier lieu selon sa 
lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument 
clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont 
possibles, il faut alors rechercher quelle est la 
véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment du but de la règle, 


 
 - 8 - 
 
 
 
de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle 
repose. Le sens qu'elle prend dans son contexte est 
également 
important. 
En 
outre, 
si 
plusieurs 
interprétations sont admissibles, il faut choisir celle 
qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 248, 117 
Ia 331 et les arrêts cités.). 
 
 
b. 
 Pour 
comprendre 
dans 
quelles 
hypothèses 
l'autorité compétente doit requérir le préavis de la 
CMNS, il faut donc se référer tant au sens littéral de la 
disposition qu'au contexte dans lequel la norme a été 
adoptée. Avant l'entrée en vigueur de la LPR, l'affichage 
dans les villages protégés était régi par l'article 106 
LCI. Il résulte de cette disposition que dans les 
villages protégés, l'autorité compétente pour autoriser 
l'installation 
d'enseignes, 
attributs 
de 
commerce, 
panneaux, réclames, vitrines mobiles et autres objets 
soumis à la vue du public doit automatiquement solliciter 
un préavis de la CMNS. Il serait dès lors étonnant que la 
LPR dont l'un des buts est la protection des sites et 
l'esthétique des lieux (article 1 LPR) soit moins 
contraignante que l'article 106 LCI. 
 
 
 
De plus, dans le cas d'espèce, les emplacements 
d'affichage sont situés au centre du village de Bernex. 
On peut donc considérer qu'ils se trouvent près des 
immeubles du village de Bernex. Peu importe à cet égard 
qu'on ne connaisse pas la distance exacte séparant les 
immeubles des panneaux d'affichage. Peu importe également 
le fait que les panneaux se trouvent placés devant une 
haie de verdure. Le simple fait qu'on soit en zone 4B 
protégée permet d'affirmer que le critère de proximité 
posé par l'article 7 al 1 LPR est rempli. 
 
 
c. 
On ne saurait suivre l'argumentation de la commune 
selon laquelle dès lors qu'elle avait décidé de ne pas 
octroyer d'autorisation à la recourante, elle ne devait 
pas solliciter de préavis de la CMNS. En effet le préavis 
de la CMNS n'est pas facultatif. Il résulte du texte 
clair de l'article 7 LPR que dans les hypothèses visées 
par les 
lettres 
a 
à 
c 
l'autorité 
de 
décision 
a 
l'obligation 
de 
consulter 
la 
CMNS. 
L'hypothèse 
de 
l'article 7 alinéa 1 let. b étant réalisée, la commune 
devait consulter la CMNS avant de rendre ses décisions du 
10 mai 2001. 
 
6. 
Par conséquent, le recours sera admis. La cause 
sera renvoyée à la commune de Bernex pour qu'elle 
sollicite le préavis de la CMNS avant de rendre de 


 
 - 9 - 
 
 
 
nouvelles décisions. Il ne sera pas perçu d'émolument. 
Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée à 
P. AG. à la charge de la commune de Bernex. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 3 juin 2002 par P. AG. contre la décision de 
la 
commission 
cantonale 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions du 25 avril 2002; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet; 
 
 
 
 
annule 
la 
décision 
de 
la 
commission 
cantonale 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions du 25 avril 2002 et les décisions de la 
commune de Bernex du 10 mai 2001; 
 
 
 
 
renvoie la cause à la commune de 
Bernex pour nouvelles décisions au sens des considérants; 
 
 
 
 
dit 
qu'il 
n'est 
pas 
perçu 
d'émolument; 
 
 
 
 
alloue une indemnité de procédure 
de CHF 2'000.- à P. AG. à charge de la commune de Bernex; 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Me Pierre-Louis Manfrini, avocat de la recourante, ainsi 
qu'à Me Guy Schrenzel, avocat de l'intimée, à la 
commission de recours en matière de constructions et pour 
information 
au 
département 
de 
justice, 
police 
et 
sécurité. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste adj.: le vice-président : 
 
 
 M. Tonossi 
 F. Paychère 
 


 
 - 10 - 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci