ge_gerichte · ATA/778/2021 · 2021-07-27 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1484/2021-LIPAD 
ATA/778/2021 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 27 juillet 2021 
 
 dans la cause 
 
A______ 
représentée par Me Boris Lachat, avocat 
contre 
OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION 
FONCIÈRE 
et 
Madame B______ et Monsieur C______ 
représentés par l'ASLOCA 


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A/1484/2021 
EN FAIT 
1) 
 
La A______ (ci-après : A______) est propriétaire de l'immeuble sis chemin 
D______, à E______. 
 
 
Cet immeuble a été assujetti à la loi générale sur le logement et la protection 
des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05) jusqu'au 31 décembre 2011. 
2) 
 
Le 22 juin 2020, Madame B______ et Monsieur C______ (ci-après : les 
locataires) ont pris un appartement à bail dans cet immeuble. 
 
 
Par requête du 28 août 2020, les locataires, représentés par l'Association 
genevoise des locataires (ci-après : ASLOCA) ont saisi la juridiction des baux et 
loyers d'une contestation du loyer initial. 
 
 
Ils ont conclu notamment à ce qu'un calcul de rendement soit ordonné et en 
conséquence qu'il soit ordonné à la A______ de produire les pièces en sa 
possession permettant ledit calcul. 
3) 
 
Le 28 août 2020, en parallèle, les locataires ont sollicité de l'office cantonal 
du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) la remise des 
pièces utiles à l'établissement d'un calcul de rendement, notamment l'arrêté 
définitif du Conseil d'État, les justificatifs des charges courantes des trois derniers 
exercices précédents la sortie de l'immeuble du contrôle de l'État, le compte de 
réserve pour travaux et le dernier état locatif nominatif. 
4) 
 
Le 3 novembre 2020, la A______ s'est opposée à la remise par l'OCLPF des 
documents sollicités par l'ASLOCA pour le compte de ses mandataires. 
5) 
 
Le 11 novembre 2020, l'OCLPF a informé la représentante des locataires 
qu'il n'entendait pas procéder à la transmission des documents requis. Les 
documents en question ne reflétaient plus son activité, puisque l'immeuble était 
hors de la période de contrôle. La protection des données personnelles de tiers 
était désormais prépondérante. Les pièces pertinentes devaient par conséquent être 
requises et produites dans le cadre de la procédure civile, l'OCLPF ne pouvant 
s'immiscer dans un différend de droit privé lui étant étranger. 
6) 
 
Le 23 novembre 2020, les locataires ont sollicité la mise en place d'une 
médiation par le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence 
(ci-après : le préposé), laquelle est intervenue le 26 janvier 2021, sans qu'un 
accord ait pu être trouvé. 


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7) 
 
Le 11 mars 2021, la préposée cantonale adjointe à la protection des données 
et à la transparence (ci-après : la préposée adjointe) a recommandé la remise des 
documents sollicités. 
8) 
 
La A______ s'y est opposée une nouvelle fois le 24 mars 2021. 
9) 
 
L'OCLPF a, par décision du 26 mars 2021, constaté l'absence dans son 
dossier des justificatifs des charges courantes des trois derniers exercices 
précédents la sortie du contrôle étatique de l'immeuble sis ______, chemin 
D______ notamment et a décidé de communiquer aux locataires : 
 
- 
l'arrêté rendu le 26 février 2003 par le Conseil d'État approuvant le transfert 
des prestations de l'État à la A______, sous réserve du caviardage de l'identité des 
tiers autres que celle de la A______ ; 
 
- 
le plan financier définitif du 23 juillet 1998 sous-tendant l'arrêté du 
26 février 2003, sous réserve du caviardage de l'identité des tiers y figurant ; 
 
- 
la vérification du calcul des réserves pour entretien au 31 décembre 2008 
daté du 18 août 2019 liée aux immeubles sis chemin D______ ; 
 
- 
le dernier état locatif approuvé le 21 septembre 2009 par le service 
compétent afférent aux immeubles en question, sous réserve du caviardage de 
l'identité des locataires figurant dans ce document. 
10) 
Dans une recommandation datée du 30 août 2019, le préposé a considéré 
que, dans le cadre d'une procédure en baisse de loyer initiée par l'ASLOCA, pour 
le compte de locataires, ces derniers avaient qualité pour solliciter la modification 
de l'état locatif agréé de l'immeuble considéré, ainsi que celle de contester toute 
décision y relative (art. 42 ss LGL). Ils avaient la qualité de partie au sens de 
l'art. 60 let. a et b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10), si bien qu'à ce titre, ils pouvaient consulter les pièces relatives à la 
fixation et à la modification des loyers autorisés (art. 42 al. 8 LGL). Dès lors, la 
loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données 
personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) devait céder le pas à la LPA, de 
sorte que l'accès aux deux documents en cause, à savoir la vérification du calcul 
des réserves et le dernier état locatif, devait être examiné sous l'angle de cette 
dernière loi, dans le cadre du litige évoqué. 
11) 
L'OCLPF, dans cette même cause, qui ne concerne pas la présente 
procédure, a rendu une décision le 12 septembre 2019 sur la base de cette 
recommandation du 30 août 2019. Il a rappelé que la LIPAD ne s'appliquait pas 
aux procédures pénales et administratives en cours, et que la procédure devant le 
Tribunal des baux et loyers était soumise au code de procédure civile du 
19 décembre 2008 (CPC - RS 272). De plus, l'immeuble en cause n'était plus 
assujetti au contrôle étatique depuis le 1er septembre 2019, de sorte que la loi 


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générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), la 
LGL et la LPA ne trouvaient plus application depuis cette date. 
12) 
La A______ a formé recours à la chambre administrative de la Cour de 
justice (ci-après : chambre administrative) contre la décision de l'OCLPF du 26 
mars 2021 par acte déposé le 30 avril 2021 et a préalablement conclu à l'appel en 
cause du préposé, subsidiairement à son audition et plus subsidiairement encore à 
ce que sa position soit recueillie par écrit s'agissant de son changement de pratique 
et expliquant notamment les contradictions entre ses déterminations du 30 août 
2019 et du 11 mars 2021. 
 
 
La décision attaquée de l'OCLPF avait pour seule justification la 
recommandation de la préposée adjointe du 11 mars 2021, qu'elle faisait 
pleinement sienne. Or, cela revenait en substance, tant pour le préposé que pour 
l'OCLPF à revenir sur leur pratique et la solution adoptée dans les 
recommandations du 30 août 2019 et décision du 12 septembre 2019 
susmentionnées. La situation juridique du préposé était donc susceptible d'être 
affectée par l'issue de la présente procédure. Il se justifiait dès lors de l'appeler en 
cause, ce d'autant plus que la contradiction entre la recommandation du préposé et 
celle de la préposée adjointe était incompréhensible. Le préposé devait pouvoir en 
expliquer les motifs, si tant est qu'ils existent, à la chambre de céans et aux parties. 
 
 
Il en était de même de la volonté du législateur qui avait clairement souhaité 
l'intervention du préposé pour développer une pratique respectueuse et cohérente 
de la LIPAD. 
13) 
L'OCLPF a, le 3 juin 2021, soutenu la requête d'appel en cause formulée par 
la A______. 
 
 
Celle-ci soutenait notamment que la décision querellée serait de nature à 
rendre inopérantes les restrictions légales à la communication de données 
personnelles à des tiers. Or, le préposé disposait de la qualité pour recourir à 
l'endroit de décisions prises en matière de protection des données personnelles 
(art. 62 LIPAD). Ainsi, sa participation à la présente procédure se justifiait pour 
ce motif. 
 
 
Cette conclusion s'imposait d'autant plus que, selon le constat de l'OCLPF, 
les locataires d'immeubles anciennement soumis au contrôle étatique requéraient 
de plus en plus fréquemment, par le biais de l'ASLOCA, les documents versés à 
ses propres dossiers archivés en vue de procéder à un calcul approximatif du 
rendement des fonds propres investis par le bailleur dans le cadre de procédures 
de contestations de loyer devant les juridictions des baux et loyers. 


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La présente cause s'avérait ainsi être la première affaire de ce type soumise à 
la chambre administrative, de sorte que l'arrêt attendu constituerait un précédent 
déterminant. 
 
 
Dès lors que le préposé était chargé de garantir une mise en œuvre 
coordonnée des principes régissant la protection des données personnelles et que 
sa position en l'espèce était diamétralement opposée à celle de la A______, il 
devrait avoir l'opportunité de se prononcer sur le recours interjeté in fine contre sa 
recommandation du 11 mars 2021. Ladite recommandation apparaissait au 
demeurant en contradiction avec celle du 30 août 2019 rendue dans un cas 
similaire. 
14) 
Les locataires ont conclu le 7 juin 2021 au rejet de la demande d'appel en 
cause du préposé. 
 
 
Ces dernières années, l'OCLPF avait adopté une pratique changeante 
concernant l'accès aux documents requis par des locataires. Alors que dans le 
passé il y était systématiquement fait droit, l'OCLPF avait commencé à requérir la 
détermination des bailleurs à ce propos. Malgré certains refus de ces derniers, il 
avait admis à plusieurs occasions que les documents sollicités par les locataires, 
soit en règle générale les arrêtés définitifs du Conseil d'État, les justificatifs des 
charges courantes, le compte de réserve pour travaux et le dernier état locatif, leur 
soient transmis. 
 
 
La décision de l'OCLPF du 26 mars 2021 ne causait pas de préjudice au 
préposé qui n'avait aucun intérêt digne de protection à ce que cet acte soit annulé 
ou modifié, encore moins d'intérêt personnel, immédiat et actuel à ce faire. Il 
serait pour le moins incongru de considérer que la décision de l'OCLPF prise à la 
suite de la recommandation de la préposée adjointe lèse les intérêts de l'entité 
ayant rendu la recommandation. 
 
 
À la connaissance des locataires, il n'y avait pas de pratique du préposé 
quant aux demandes d'accès formulées par des locataires à des documents détenus 
par l'OCLPF, puisqu'une seule recommandation antérieure à la présente procédure 
avait été rendue, laquelle n'avait d'ailleurs pas totalement refusé l'accès aux 
documents, admettant que l'arrêté du Conseil d'État devait être transmis et 
considérant pour le reste que les locataires avaient accès aux documents sollicités 
par le biais de la LGL. Il n'y avait pas davantage de pratiques établies de l'OCLPF 
de refus de transmission des documents utiles pour vérifier la fixation des loyers. 
C'était au contraire l'opposé qui prévalait jusqu'à un passé très récent. 
 
 
Les art. 20 al. 2 let. b, 26 al. 1 et 27 al. 1 LPA, dont se prévalait la A______ 
pour conclure à titre subsidiaire à l'audition du préposé par la chambre 
administrative ou à recueillir ses observations par écrit, n'étaient en l'occurrence 


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pas pertinents puisqu'ils avaient vocation à être appliqués pour éclaircir une 
situation de fait, ce qui n'était pas le cas en l'occurrence. 
15) 
La A______ a brièvement répliqué le 6 juillet 2021, prenant en particulier 
acte de ce que l'OCLPF soutenait la requête d'appel en cause du préposé. 
16) 
Les parties ont été informées le 7 juillet 2020 que la cause était gardée à 
juger sur les questions de l'appel en cause et de la suite de la procédure. 
EN DROIT 
1) 
a. 
L’autorité peut ordonner, d’office ou sur requête, l’appel en cause de tiers 
dont la situation juridique est susceptible d’être affectée par l’issue de la 
procédure. La décision leur devient dans ce cas opposable (art. 71 al. 1). L’appelé 
en cause peut exercer les droits qui sont conférés aux parties (art. 71 al. 2 LPA). 
 
b. 
Cette disposition doit être interprétée à la lumière de celles relatives à la 
qualité pour recourir en procédure contentieuse. L’institution de l’appel en cause 
ne doit ainsi pas permettre à des tiers d’obtenir des droits plus étendus que ceux 
donnés aux personnes auxquelles la qualité pour agir est reconnue 
(ATA/664/2012 du 2 octobre 2012 consid. 3a ; ATA/281/2012 du 8 mai 2012 
consid. 7 ; ATA/623/1996 du 29 octobre 1996 consid. 2a), mais a pour but de 
sauvegarder le droit d’être entendu des personnes n’étant pas initialement parties à 
la procédure (arrêts du Tribunal fédéral 1C_134/2010 du 28 septembre 2010 
consid. 4.2 ; 1C_505/2008 et 1C_507/2008 du 17 février 2009 consid. 4.2). 
 
c. 
L'institution de l'appel en cause est aussi dictée par un souci d'économie de 
procédure dans la mesure où il a pour fonction d'éviter le déroulement d'une autre 
procédure sur les mêmes questions litigieuses. Il permet en outre de prévenir le 
prononcé de décisions ou de jugements contradictoires. Lorsque le juge appelle en 
cause une partie, il n'a en principe pas besoin d'entendre les participants à la 
procédure (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure 
administrative genevoise, 2017, n. 903 ss ad art. 71 LPA et les références citées). 
2) 
a. 
La LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux 
objectifs, à savoir, d'une part, favoriser la libre formation de l'opinion et la 
participation à la vie publique, ainsi que d'autre part, protéger les droits 
fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux 
données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 
 
 
Elle comporte deux volets. Le premier concerne l'information du public et 
l'accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le second 


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porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est prévue 
au titre III (art. 35 ss LIPAD). 
 
 
Le présent contentieux ne touche que le premier de ces deux volets, étant 
relevé que la recommandation de la préposée adjointe du 11 mars 2021 s'appuie 
sur les art. 24 ss LIPAD, de même que la décision attaquée. 
 
b. 
Selon l'art. 30 LIPAD, le préposé cantonal est saisi par une requête écrite de 
médiation sommairement motivée, à l'initiative d'un requérant dont la demande 
d'accès à un document n'est pas satisfaite (al. 1 let. a). Le délai pour saisir le 
préposé cantonal est de dix jours à compter de la confirmation écrite de l'intention 
de l'institution prévue à l'art. 28 al. 5 et 6 LIPAD. Si une institution tarde à se 
déterminer sur une demande d'accès à un document, le requérant ou l'opposant à la 
demande d'accès peuvent saisir le préposé cantonal (al. 2). Si la médiation aboutit, 
l'affaire est classée (al. 4). À défaut, le préposé cantonal formule, à l'adresse du 
requérant ainsi que de l'institution ou des institutions concernées, une 
recommandation écrite sur la communication du document considéré. L'institution 
concernée rend alors dans les 10 jours une décision sur la communication du 
document considéré (al. 5). 
 
 
En l'espèce, la médiation intervenue le 26 janvier 2021 devant le préposé n'a 
pas abouti à un accord. En conséquence, conformément à la recommandation de la 
préposée adjointe du 11 mars 2021, l'OCLPF a rendu le 26 mars 2021 la décision 
litigieuse dans la présente procédure. 
 
c. 
Selon l’art. 60 al. 1 LIPAD, en matière d’accès aux documents, seule est 
sujette à recours la décision que l’institution concernée prend à la suite de la 
recommandation formulée par le préposé en cas d’échec de la médiation, soit en 
l'espèce la décision de l'OCLPF du 26 mars 2021 ; les déterminations et autres 
mesures émanant des institutions en cette matière sont réputées ne pas constituer 
des décisions. 
 
d. 
En vertu de l’art. 62 LIPAD, le préposé a qualité pour recourir à l’endroit de 
décisions prises en application du titre III de la loi (Protection des données 
personnelles). 
3) 
 
En l'espèce, la recourante et l'autorité ayant rendu la décision litigieuse sont 
favorables à l'appel en cause du préposé, alors que les locataires intimés s'y 
opposent. 
 
 
Nul ne prétend, à juste titre, que le préposé ou la préposée adjointe devraient 
être partie(s) à la présente procédure. Dans la mesure où ce dernier n'a dans le cas 
présent pas rendu de décision en application du titre III LIPAD, il n'a pas la 
qualité pour recourir devant la chambre de céans. 


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Il est ensuite faux de soutenir, comme le font la A______ et l'OCLPF, que la 
situation juridique du préposé est susceptible d’être affectée par l’issue de la 
procédure. Son rôle dans le cas d'espèce était, après l'échec de la médiation, de 
rendre une recommandation. Rien ne l'empêcherait à l'avenir de s'éloigner de la 
solution retenue par la chambre administrative dans la présente cause, dont la 
décision ne lui sera pas directement opposable. Sous cet angle, il n'existe pas 
davantage de motifs d'appeler en cause le préposé. 
 
 
En conséquence, l'appel en cause du préposé sera refusé. 
4) 
a. 
La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire, selon 
laquelle le juge établit les faits d'office (art. 19 LPA), sans être limité par les 
allégués et les offres de preuves des parties. Dans la mesure où l'on peut 
raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, elle réunit ainsi les 
renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision. Elle 
apprécie les moyens de preuve des parties et recourt s'il y a lieu à d'autres moyens 
de preuve (art. 20 LPA). Mais ce principe n'est pas absolu, sa portée est restreinte 
par le devoir des parties de collaborer à la constatation des faits (art. 22 LPA). 
 
 
L'art. 26 al. 1 prévoit que les membres d’autorités administratives ainsi que 
les agents publics sont tenus de déposer devant les juridictions administratives 
lorsqu’ils en sont requis. 
 
 
L’autorité compétente dont ils dépendent peut toutefois les libérer de cette 
obligation et refuser de les délier du secret de fonction dans les cas où, à teneur de 
l’art. 25 al. 4, elle est en droit de refuser son assistance (art. 26 al. 2 LPA). 
 
 
Selon l'art. 25 al. 4 LPA, lorsque l’entraide sollicitée ne porte pas sur des 
données personnelles, l’autorité requise est tenue de prêter assistance, sauf : 
a) lorsque les pièces et informations demandées doivent rester secrètes en vertu de 
la loi ; b) lorsqu’un intérêt public ou privé prépondérant s’en trouve lésé ou risque 
sérieusement de l’être. 
 
 
Selon l'art. 27 LPA, l’autorité peut recueillir des renseignements écrits 
auprès de particuliers non parties à la procédure, ainsi que demander la production 
des pièces qu’ils détiennent (al. 1). Elle décide librement si ces renseignements 
ont valeur de preuve ou s’ils doivent être confirmés par témoignage (al. 2). 
 
b. 
Dans la mesure où la décision querellée a pour seule motivation la 
recommandation de la préposée adjointe du 11 mars 2021, recommandation qui 
selon la recourante serait en contradiction avec une recommandation du préposé 
du 30 août 2019 dans une affaire similaire, il est utile à la résolution du présent 
litige de recueillir la détermination du préposé sur cette possible contradiction. 


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En application de l'art. 27 LPA, il sera demandé au préposé de se déterminer 
sur des questions que lui soumettra la chambre de céans préalablement recueillies 
auprès des parties. 
 
 
Il sera partant fixé un délai à ces dernières pour ce faire, la suite de la 
procédure étant réservée. 
5) 
 
Le sort des frais de la procédure est réservé jusqu'à droit jugé au fond. 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
refuse d'ordonner l’appel en cause du préposé cantonal à la protection des données et à 
la transparence ; 
impartit un délai aux parties au 16 août 2021 pour soumettre à la chambre 
administrative les questions qu'elles entendent poser au préposé cantonal à la protection 
des données et à la transparence ; 
réserve le sort des frais de la procédure jusqu'à droit jugé au fond ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Boris Lachat, avocat de la recourante, à l’office 
cantonal du logement et de la planification foncière, à Madame B______ et à Monsieur 
C______, représentés par l’ASLOCA, ainsi qu’au préposé cantonal à la protection des 
données et à la transparence, pour information. 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, Mmes Droin et Pedrazzini Rizzi, M. Verniory, 
Mme Lauber, juges. 
 


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Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :