ge_gerichte · ATA/1828/2019 · 2019-12-17 · fr

Résumé:
 Refus d'autorisation de construire et remise en état confirmées. Les murs érigés, à certains endroits, ne sont pas conformes à la limite maximale de hauteur prévue dans la loi et ces installations n'ont pas fait l'objet de l'accord de la commune. Elles n'ont pas non plus été préavisées favorablement par les commissions compétentes. La recourante ne peut se prévaloir d'aucun motif pour s'opposer à la remise en état. L'amende est confirmée dans son principe et dans sa quotité pour avoir procédé à des travaux avant la délivrance d’une autorisation alors que la recourante avait connaissance des procédures en matière de police des constructions. Recours rejeté.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2267/2017-LCI 
ATA/1828/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 17 décembre 2019 
3ème section 
 dans la cause 
 
A______ 
représentée par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
22 novembre 2018 (JTAPI/1138/2018) 


- 2/25 - 
A/2267/2017 
EN FAIT 
1) 
 
A______(ci-après : A______), active dans l'immobilier depuis 2004, est 
propriétaire des parcelles nos 1______, 2______ et 3______, feuille 4______, de 
la commune de B______, sise en zone 5, à l'adresse ______chemin C______. 
2) 
 
Par décision du 22 octobre 2013, le département de l'urbanisme, devenu le 
1er juin 2018 le département du territoire (ci-après : DT ou département), a délivré 
à A______ une autorisation de construire trois villas jumelles avec garages, 
piscines, locaux annexes et panneaux solaires en toiture (DD 5______). Une 
autorisation complémentaire a été délivrée portant sur une modification de la 
performance énergétique du projet et une modification des sous-sols 
(DD 6______). L'architecte en charge du projet était Monsieur D______. 
3) 
 
En date du 16 février 2016, suite à une dénonciation faite par « un tiers » du 
25 janvier 2016, un inspecteur du DT s'est rendu sur place et a constaté que 
l'ensemble des trois parcelles était clôturé par des murs de soutènement, des murs 
et des clôtures. Un mur avait été érigé à front du chemin C______ qui, à certains 
points, dépassait 2 m de hauteur. Des aménagements extérieurs avaient aussi été 
exécutés alors que ces éléments ne figuraient pas au dossier autorisé. 
4) 
 
Par courrier du 18 février 2016, le DT a informé M. D______ de ce qui 
précède et lui a imparti un délai de dix jours pour se prononcer sur les faits 
constatés, susceptibles de constituer une infraction à l'art. 1 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). 
5) 
 
Le 2 mars 2016, M. D______ a expliqué que la construction d'un muret de 
séparation avec clôture avait été motivée par les différences de niveaux constatées 
avec les parcelles voisines et avec l'accord des propriétaires de celles-ci. Quant au 
mur de soutènement, il permettait de masquer la cabane sise sur la parcelle 
adjacente. Il pensait que l'envoi des plans définitifs à la fin du chantier aurait suffi 
à mettre à jour ces éléments étant donné que les aménagements extérieurs 
respectaient les lois en vigueur. 
6) 
 
En date du 4 mars 2016, le DT a ordonné à M. D______ de déposer une 
requête en autorisation de construire pour tenter de régulariser les travaux réalisés. 
7) 
 
Conformément à cet ordre, A______ a déposé, le 28 avril 2016, une 
demande d'autorisation complémentaire pour la construction d'un mur en limite de 
propriétés et modifications des aménagements extérieurs. 
8) 
 
Dans le cadre de l'instruction de cette requête, les préavis suivants ont 
notamment été recueillis : 


- 3/25 - 
A/2267/2017 
- 
le 13 juin, la direction générale de l'agriculture et de la nature (ci-après : 
DGAN) a demandé une modification du projet ; 
- 
le 14 juin 2016, la commission d'architecture (ci-après : CA) a rendu un 
préavis défavorable au vu du caractère végétalisé des abords du chemin 
C______, le mur, en cloisonnant l'espace, viendrait créer un précédent 
inacceptable dans ce chemin, ce qui nuirait durablement à la qualité du site ; 
- 
le 5 juillet 2016, la commune de B______ a rendu un préavis défavorable, 
du fait que le mur avait été construit sans autorisation. Le chemin C______ 
avait une très grande valeur paysagère qui serait dénaturée et détruite par ce 
genre de projet. 
9) 
 
Le 21 juillet 2016, le DT a demandé à M. D______ de lui faire parvenir des 
photographies et un projet modifié, lequel, déposé, a conduit aux préavis suivants 
: 
- 
le 18 octobre 2016, sur la base des photographies transmises, la CA a été 
confortée dans son préavis défavorable à un mur haut sous forme de 
« grillage ». Par contre, elle ne serait pas opposée aux murets existants ; 
- 
le 25 octobre 2016, la DGAN s'est exprimée favorablement au projet sous 
des conditions liées à l'autorisation d'abattage et au respect du règlement sur 
la conservation de la végétation arborée ; 
- 
le 13 février 2017, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non 
ionisants de la direction générale de l'environnement (ci-après : SABRA) a 
relevé que les valeurs d'exposition au bruit étaient respectées et que, dès 
lors, la construction de murs n'était pas obligatoire au regard de la protection 
contre le bruit. 
10) 
Par décision du 28 mars 2017, le DT a refusé l'autorisation de construire 
sollicitée (DD 7______). 
 
 
Par ses dimensions et son aspect, le projet nuirait au caractère du quartier au 
sens de l'art. 15 LCI. Les murs érigés, à certains endroits, n'étaient pas conformes 
à la limite maximale de hauteur. De surcroît, ils n'étaient pas intégrés à un 
bâtiment. Les art. 79 et 112 LCI n’étaient pas respectés de ce fait. Au surplus, à 
teneur du préavis du SABRA, les valeurs limites n'étaient pas dépassées dans le 
périmètre concerné. Par conséquent, la construction de murs n'était pas justifiée 
du point de vue de la protection contre le bruit. 
11) 
Par courrier du même jour, le DT a ordonné à A______ la suppression des 
murs et grillages en limite de propriétés avec les parcelles nos 8______ et 
9______. Il lui a également infligé une amende de CHF 5'000.-. 


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A/2267/2017 
12) 
Par acte du 15 mai 2017, A______ a recouru contre cette dernière décision 
auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant 
à son annulation. Ce recours a été enregistré sous la cause A/2110/2017. 
13) 
Le 22 mai 2017, A______ a également recouru auprès du TAPI contre le 
refus d'autorisation de construire du 28 mars 2017, concluant principalement à son 
annulation, préalablement à la mise en œuvre d'un transport sur place, le tout sous 
suite de frais et dépens. Ce recours a été enregistré sous la cause A/2267/2017. 
 
 
La décision querellée violait les règles sur la récusation dans la mesure où 
elle était signée par la personne ayant également préavisé défavorablement le 
projet de construction complémentaire pour le compte de la CA, soit Monsieur 
E______. Elle ne respectait pas non plus les art. 15, 79 et 112 LCI, les conditions 
de ces dispositions n'étant pas réunies. L'ancienne propriété comportait déjà un 
mur en limite de propriétés et le quartier du chemin C______, plus largement de 
Conches, était largement compartimenté, que ce soit par des bordures végétales ou 
des murs. La pratique du DT consistant à n'autoriser que les murs répondant à un 
besoin de protection contre le bruit au sens de l’ordonnance sur la protection 
contre le bruit du 15 décembre 1986 (RS – 814.41) n'était pas acceptable selon la 
jurisprudence. Au demeurant, les installations litigieuses, adoptées en concertation 
avec le voisinage, ne nuisaient en rien au caractère esthétique du paysage et 
répondaient à la nécessité d'égaliser les différences de niveau constatées. 
14) 
Le DT a conclu au rejet du recours le 14 septembre 2017. 
 
 
Des pourparlers avaient été initiés par les parties - elles s'étaient également 
rendues sur place en date du 31 août 2017 - qui n'avaient pas pu aboutir sur une 
solution permettant de résoudre complètement le litige mais eu égard au principe 
de proportionnalité, et suivant en cela la CA, le département avait accepté que 
l'ordre de remise en état ne porte que sur la suppression des murs grillagés en 
limite de propriétés avec les parcelles nos 8______ et 9______ et le long du 
chemin C______, la destruction de la partie inférieure des murets n'étant plus 
requise. 
 
 
M. E______ avait signé la décision de refus attaquée en tant que chef de 
région ad intérim. Par contre, il n'avait pas préavisé défavorablement le projet, 
pour la CA, dont il n'était que le secrétaire. Une interprétation de l'art. 79 LCI 
conforme à son but et à la volonté du législateur ne pouvait conduire qu'à refuser 
la construction d'un mur qui ne s'intégrait pas, subsidiairement qui ne reposait pas 
sur des justes motifs. Les photographies produites au dossier permettaient 
clairement d'identifier l'impact négatif des palissades grillagées sur le site, 
conduisant au cloisonnement des parcelles, ce qui était de nature à nuire au 
caractère résidentiel des lieux, notamment au niveau de leur esthétique. 


- 5/25 - 
A/2267/2017 
15) 
Aussi, par décision du 14 septembre 2017, le DT a ordonné la suppression 
des murs grillagés en limite de propriétés avec les parcelles nos 8______ et 
9______ et le long du chemin C______, mais a renoncé à ordonner la démolition 
des murets et a persisté dans le prononcé de l'amende d'un montant de CHF 
5'000.- (INF 10______). 
16) 
Par acte du 16 octobre 2017, A______ a recouru contre cette nouvelle 
décision auprès du TAPI, concluant à son annulation. Cette procédure a été 
ouverte sous la cause A/4197/2017. 
 
 
La décision querellée violait le droit d'être entendu de A______, en tant 
qu'elle n'avait pas été invitée à se déterminer avant son prononcé. Elle ne 
respectait pas non plus les règles sur la récusation, l'intéressée reprenant à cet 
égard les arguments développés dans le recours formé dans la cause A/2267/2017. 
La décision violait également les art. 129 ss LCI en tant qu'elle prononçait des 
mesures administratives fondées sur une décision n'ayant pas acquis force de 
chose jugée et l'amende infligée était totalement disproportionnée tant dans son 
principe que dans sa quotité. Les installations s'intégraient bien au paysage et il 
était usuel de renvoyer à la fin d'un chantier l'intégration des aménagements 
finaux. A______ n'avait par ailleurs pas d'antécédent. Enfin, il était reproché une 
inégalité de traitement au vu de l'admission d'un mur en toile sur la parcelle 
voisine. 
17) 
Le DT a conclu au rejet du recours le 20 novembre 2017. 
 
 
Le droit d'être entendue avait été respecté. En effet, une inspection des lieux 
avait eu lieu en présence de l'intéressée le 31 août 2017. Par ailleurs, la décision 
attaquée n'était pas prématurée puisqu'au contraire, elle avait été prononcée, au vu 
des discussions qui avaient eu lieu entre les parties, bien après la décision de 
refus. S'agissant de le récusation, M. E______ n'était que le secrétaire et pas un 
membre de la CA comme l'indiquait l'arrêté du Conseil d'État du 7 mai 2014 que 
l'intimé produisait. Les conditions de remise en état étaient toutes réalisées et 
l'amende était proportionnée et conforme à la jurisprudence en la matière. Enfin, 
l'égalité de traitement était respectée, la situation évoquée par A______ ne pouvait 
être comparée car portant sur une toile et non sur un mur grillagé. 
18) 
Par jugement du 21 novembre 2017, le TAPI a constaté que le recours 
formé dans la procédure A/2110/2017 était devenu sans objet sur le fond et a rayé 
la cause du rôle (JTAPI/1218/2017). 
19) 
A______ a répliqué dans la cause A/2267/2017 en date du 27 novembre 
2017. Selon la jurisprudence constante, il était admis que le greffier était 
récusable. On imaginait par ailleurs sans peine que M. E______ fût intervenu dans 
la discussion avec Monsieur F______, président de la CA. La décision du 


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A/2267/2017 
département ne répondait par ailleurs à aucun intérêt public prépondérant 
justifiant sa position. 
20) 
Dans sa duplique du 19 décembre 2017, le DT a estimé qu'il avait fait 
preuve de proportionnalité en ne sollicitant pas la remise en état des murets. Quant 
aux murs grillagés, hormis la convenance personnelle de l'intéressée, ils ne 
répondaient à aucun intérêt particulier et aucune justification suffisante n'était 
apportée à leur réalisation. Son intérêt privé devait ainsi céder le pas à l'intérêt 
public visé par l'art. 79 LCI, à savoir la volonté d'éviter une prolifération de murs 
séparatifs en zone villas et conserver le caractère du quartier en évitant le 
cloisonnement progressif des parcelles en 5ème zone. 
21) 
Dans la cause n° A/4197/2017, en date du 25 janvier 2017 [recte : 2018], 
l'administrée a demandé au TAPI de renvoyer l'écriture du DT datant du 
20 novembre 2017 afin qu'il retire les mentions de la rencontre du 31 août 2017, 
tenue sous les réserves d'usage. Au surplus, il devait fournir des renseignements 
sur la dénonciation du 25 janvier 2016. Enfin, le TAPI était invité à procéder à un 
transport sur place, ainsi qu'à ordonner à l'intimé de justifier de sa pratique en 
produisant les vingt-cinq dernières amendes qu'il avait infligées dans des cas 
identiques. 
22) 
Le DT a dupliqué en date du 9 février 2018, relevant qu'il n'avait pas 
indiqué le contenu de la discussion qui avait eu lieu le 31 août 2017 et que les 
réserves d'usage ne lui étaient pas applicables. Il ne produirait pas les amendes 
infligées car elles étaient fixées en fonction des cas d'espèce et qu'elles ne 
sauraient restreindre les autorités dans leur pouvoir d'appréciation. Enfin, le 
département ne renseignerait pas sur la dénonciation ayant amené à l'ouverture de 
la présente procédure car il existait un intérêt public à une certaine protection des 
dénonciateurs. 
23) 
Par décision du 29 mars 2018, le TAPI a ordonné la jonction des causes 
A/2267/2017 et A/4197/2017 sous la procédure A/2267/2017 et réservé le sort des 
frais de la procédure jusqu'à droit jugé au fond (DITAI/149/2018). 
24) 
En date du 17 mai 2018, le TAPI a tenu une audience de comparution 
personnelle. Le DT était représenté par une juriste et par M. E______ en qualité 
d'attaché de direction. A______ était pour sa part représentée par son avocat et 
M. D______. Il a également entendu M. F______ en qualité de témoin. 
 
 
M. F______ a confirmé qu'il était président de la CA de juin 2016 à 2017 et 
qu'il avait pris part aux préavis de cette commission rendus les 14 juin 2016 et 
18 octobre 2016 dans la présente cause. Il ne se souvenait plus combien ils étaient 
pour rendre les préavis en question. Habituellement ils étaient douze membres. Il 
a indiqué que la décision se prenait collégialement. Il a déclaré qu'un délégué de 
la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) siégeait 


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à la CA mais qu'il ne se souvenait plus s’il était présent dans le cas d’espèce. 
M. E______ n'était pas membre de cette dernière, comme cela ressortait du 
règlement sur les commissions d’urbanisme et d’architecture du 19 juin 1974 
(ci-après : RCUA - L 1 55.03). M. E______ réceptionnait les dossiers, les 
préparait, les analysait et les présentait en commission. Les décisions faisaient 
l’objet d’un procès-verbal envoyé à tous les commissaires, membres de la CA. Le 
préavis était dicté à l’assistante de M. E______ puis rédigé par celle-ci sur la base 
du procès-verbal approuvé. Une fois validé, le préavis faisait l’objet d’un courrier 
au requérant. M. E______ ne prenait pas part à la décision et n’avait pas de droit 
de vote. Il avait un rôle important dans la préparation du dossier et les 
informations qu’il donnait. Enfin, M. F______ a ajouté que le contenu des préavis 
en question était très explicite, que le chemin C______ était très arborisé sur toute 
sa longueur et que la CA avait estimé que la clôture dénaturerait le chemin dans sa 
configuration très végétalisée. Celle-ci était parfaitement au courant du genre de 
grillage en question grâce aux photographies. Il a indiqué qu'elle ne savait pas 
forcément que la végétation traverserait le grillage, fait dont il doutait d’ailleurs de 
la véracité. Il s’agirait de toute manière d’un autre genre de végétation (lierre, 
rampants), alors que le chemin C______ était composé d’arbres et d’arbustes. 
 
 
M. E______ a ajouté qu'il avait signé les préavis en qualité de fonctionnaire 
du DT et secrétaire de la CA. Il a précisé qu'il avait signé la décision querellée en 
qualité de chef de région ad intérim mais que l’analyse du dossier avait été faite 
par une architecte LCI, soit Madame G______. Il a également indiqué que le 
délégué de la CMNS n’avait pas le droit de vote, mais une voix consultative, et 
que son rôle était de donner son avis sur les questions de protection du patrimoine. 
 
 
Finalement, M. D______ a confirmé qu'il était conscient que cette 
installation était soumise à autorisation de construire mais sachant qu'ils 
respecteraient le cadre légal et que la procédure d’autorisation de construire 
prendrait du temps, il avait décidé d’entreprendre déjà la construction, partant du 
principe que dans les plans révisés (finaux), il y aurait cette présence du muret. 
25) 
Le 28 mai, le DT, faisant suite à la demande du TAPI, a produit les extraits 
des procès-verbaux de la CA concernant ses préavis des 14 juin et 18 octobre 
2016. 
26) 
Dans ses observations sur l'audience du 29 juin 2018, le DT a exposé que le 
processus décisionnel exposé par M. F______ avait permis de démontrer qu'il 
n'existait aucun motif de récusation à l'encontre de M. E______. Ceci était 
corroboré par le contenu des extraits des procès-verbaux que le DT avait produits, 
les membres de la CA ayant été au nombre de dix, puis de onze pour le second 
préavis, pour se prononcer de manière collégiale, démontrant que M. E______ ne 
pouvait pas exercer d'influence sur la phase décisionnelle. Par ailleurs, les dossiers 
étaient instruits et préparés par les architectes spécialistes LCI et c'était suite à 


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cette analyse que M. E______ signait la décision en tant que responsable et 
fonctionnaire. 
27) 
En date du 15 août 2018, A______ a relevé qu'aucun membre de la CMNS 
n'avait participé aux préavis de la CA en cause, en violation de l'art. 6 al. 3 
RCUA. La procédure était également viciée en raison du double rôle de 
M. E______, celui-ci ne pouvant pas à la fois intervenir, avec un rôle important, 
dans la préparation d'un préavis donné par une commission supposément 
indépendante et ensuite prendre et signer la décision de refus se fondant sur ce 
même préavis. Enfin, le DT n'avait rien fait à ce jour s'agissant de la « bâche » 
non autorisée sur la parcelle voisine. 
28) 
Par jugement du 22 novembre 2018, le TAPI a rejeté le recours. 
 
 
Il a refusé de donner suite aux diverses mesures d'instruction requises car il 
disposait des éléments nécessaires pour rendre une décision, notamment les 
photographies produites et les données consultables par internet. 
 
 
L'administrée avait exercé son droit d'être entendue dans le cadre des 
observations émises par son architecte M. D______, dans le cadre de sa demande 
d'autorisation complémentaire et lors de l'inspection des lieux avec le 
département. Par ailleurs, il n'y avait aucun motif de récusation, bien que 
M. E______ soit intervenu dans la préparation des préavis en cause, il avait agi en 
tant que secrétaire de la commission et cela ne suffisait pas à fonder un motif de 
récusation. 
 
 
L'intéressée avait violé la loi en vigueur. La hauteur maximale de 2 m avait 
largement été dépassée à certains endroits par les installations litigieuses. En 
soutenant que ces dernières, adoptées en accord avec le voisinage, ne nuisaient en 
rien à l'esthétique du paysage et qu'elles répondaient à la nécessité d'égaliser les 
différences de niveau constatées avec les parcelles voisines, A______ n'avait fait 
valoir aucun intérêt public, ni privé prépondérant à l'intérêt public protégé par la 
loi. 
 
 
Finalement, en réalisant les murs grillagés sans autorisation de construire 
préalable, A______ avait sciemment violé la loi. L'intéressée était active dans 
l'immobilier depuis de nombreuses années. En outre, un mandataire 
professionnellement qualifié, conscient des procédures en matière de police des 
constructions, travaillait pour elle. 
29) 
Par acte du 8 janvier 2019, A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en 
concluant à l'annulation du jugement précité et des deux décisions du DT des 
28 mars et 14 septembre 2017. 


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Son droit d'être entendue avait été violé à deux égards. D’une part, elle 
n'avait pas été invitée par le département à se déterminer sur le prononcé de la 
décision d'amende et de suppression des aménagements litigieux. D’autre part, le 
TAPI avait omis de verser au dossier les éléments collectés spontanément grâce 
aux « outils internet » ou d'interpeller les parties à ce sujet. La décision querellée 
violait également les règles sur la récusation dans la mesure où elle était signée 
par la personne ayant également préavisé défavorablement le projet de 
construction complémentaire pour le compte de la CA, soit M. E______. Le 
RCUA prévoyait qu’un délégué de la CMNS siège dans la CA, la violation d'une 
telle règle devant conduire à l'annulation de la décision attaquée. 
 
 
La dénonciation devait être produite. La simple confirmation de l'autorité 
intimée n'était pas suffisante. 
 
 
Concernant la violation de la loi, le jugement du TAPI, indiquant « qu'aucun 
intérêt public ou privé » n'avait été allégué, érigeait une condition supplémentaire 
que l'art. 79 LCI ne posait pas. Enfin, les premiers juges avaient perdu de vue les 
réalités d'un chantier impliquant des adaptations qu'il était admis de faire autoriser 
à la fin des travaux. 
30) 
Le 23 janvier 2019, le TAPI a transmis son dossier sans formuler 
d'observations. 
31) 
Le 15 février 2019, le département a conclu au rejet du recours. 
 
 
La décision litigieuse remplaçait une décision précédente dont elle réduisait 
la portée puisqu'elle excluait la remise en état des murets. La recourante avait pu 
se déterminer de manière détaillée avant la notification de la première décision 
comme les premiers juges l'avaient relevé. L'amélioration de la situation de la 
recourante ne violait pas son droit d'être entendue surtout que cela survenait à la 
suite de pourparlers entre les deux parties en date du 31 août 2017. 
 
 
Le département ne donnait jamais suite aux dénonciations anonymes afin de 
« respecter la loi, la sphère privée des dénonciateurs et la paix du voisinage ». 
Enfin, cela dissuaderait les administrés d'entreprendre une telle démarche. 
 
 
La condition d'un intérêt public ou privé prépondérant à celui de 
l'art. 79 LCI ne se trouvait pas dans la loi mais reposait sur les travaux 
parlementaires et avait été confirmée par la jurisprudence du Tribunal fédéral. 
32) 
Le 8 avril 2019 à 14h15, la chambre administrative a organisé un transport 
sur place au ______, chemin C______, à H______. 
 
 
Le juge délégué a constaté que sur le côté nord du chemin permettant 
d'accéder aux trois villas, en limite de propriétés, était édifié un muret d'à peu près 
80 cm de haut, surmonté d'une cloison constituée de montants verticaux en 


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aluminium laqué, entre lesquels étaient tissés des « roseaux » horizontaux. La 
hauteur totale était de 2.20 m environ. À l'extrémité ouest de cette installation, un 
mur avait été construit. Il constituait l'arrière de la cabane de jardin située sur la 
parcelle voisine. Une installation similaire était édifiée le long du chemin 
C______. Toutefois, le muret inférieur était de moindre hauteur. À l'angle entre le 
chemin d'accès et le chemin C______, un mur isolait la place des poubelles. 
 
 
Directement à côté des parcelles concernées, tant le long du chemin 
C______ que de celui I______, un treillis, recouvert d'un tissu noir d'un peu plus 
de 2 m de haut, avait été installé. Le département avait indiqué qu'une procédure 
d'infraction avait été initiée concernant le tissu noir et la recourante avait 
manifesté son souhait de recevoir plus de détails à ce sujet. 
 
 
Les propriétés situées aux alentours étaient séparées de la route ou des 
propriétaires voisins par différentes installations notamment des murs, des murets 
ou des barrières parfois doublés d'un grillage, des treillis et/ou des haies, des 
palissades en bois, des bâches et des canisses. Leur hauteur dépassait parfois les 
2 m. Certaines des installations étaient recouvertes de crépis, de lichen, ou de 
lierre. 
 
 
Au terme du transport sur place, il a été convenu que le procès-verbal serait 
transmis avec un délai permettant aux parties de transmettre leurs remarques. 
33) 
Le 4 juin 2019, le DT a indiqué que le transport sur place avait permis de 
constater de visu que la hauteur de la construction litigieuse dépassait les 2 m en 
violation de la loi. Il avait également permis de noter que des 
murs/palissades/grillages étaient érigés sur certaines parcelles du quartier, 
cependant, cette constatation n'avait aucune conséquence pour trancher la présente 
cause. En effet, elle était exorbitante à l'objet du litige et n'était pas utile pour 
démontrer une violation de l'égalité de traitement. 
34) 
Le 29 juillet 2019, la recourante a indiqué que le transport sur place avait 
permis de constater que les installations litigieuses n'étaient pas des murs mais des 
grillages tressés. Les art. 79 et 112 LCI n'étaient plus applicables faute de « mur ». 
Le département n'a pas donné de retour quant à sa pratique en la matière. Il avait 
agi de manière isolé dans le cas d'espèce. Par ailleurs, la recourante contestait 
l'allégation qu'une procédure d'infraction aurait été ouverte contre le tissu noir se 
trouvant tout le long du chemin C______ et I______ car le département n'avait 
rien produit à ce sujet. 
 
 
La hauteur de 2.20 m incluait les 80 cm du seul muret installé, l'installation 
litigieuse était donc d'une hauteur de 1.40 m. La question de l'origine de la 
dénonciation n'avait toujours pas été instruite, ni démontrée ce qui faisait obstacle 
à toute procédure. 


- 11/25 - 
A/2267/2017 
 
 
Enfin, le transport sur place et les photos produites démontraient que la 
situation dénoncée était généralisée dans le quartier. Dans certains cas, de 
véritables murs étaient installés en limite de propriétés et non seulement des 
grillages ou roseaux. 
35) 
Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La recourante estime que son droit d'être entendue a été violé à plusieurs 
égards. Les pièces prouvant que le département avait ouvert une procédure 
d'infraction pour le tissu noir n'avaient pas été produites ainsi que la dénonciation 
sur laquelle se fondait l'enquête. Elle n'avait pas été invitée à se déterminer sur la 
décision du 14 septembre 2017. Le TAPI avait omis de verser au dossier les 
éléments collectés spontanément grâce aux « outils internet » ou d'interpeller les 
parties à ce sujet. 
 
a. 
La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire, selon 
laquelle l'autorité établit les faits d'office (art. 19 LPA), sans être limitée par les 
allégués et les offres de preuves des parties. Dans la mesure où l'on peut 
raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, elle réunit ainsi les 
renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision. Elle 
apprécie les moyens de preuve des parties et recourt s'il y a lieu à d'autres moyens 
de preuve (art. 20 LPA). 
 
b. 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b ; 127 III 576 
consid. 2c ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C.424/2009 du 6 septembre 2010 
consid. 2). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le 
juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à 
une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude 
que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir 
résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 
131 I 153 consid. 3 ; Arrêts du Tribunal fédéral 2C.58/2010 du 19 mai 2010 


- 12/25 - 
A/2267/2017 
consid. 4.3 ; 4A.15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; 
ATA/1602/2019 du 29 octobre 2019 consid. 3). Le droit d’être entendu ne 
contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve 
du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du 
litige (ATF 133 II 235 consid 5.2 ; 129 I 232 consid. 3.2 ; Arrêts du Tribunal 
fédéral 1C.424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2 ; 2C.514/2009 du 25 mars 
2010 consid. 3.1). 
 
c. 
Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt 6B_986/2016 
du 20 septembre 2017 consid. 1.1 ss), lorsqu'une juridiction d'appel entend fonder 
sa décision sur des preuves nouvelles, elle doit en informer les parties et leur 
donner l'occasion de s'exprimer à leur sujet (ATF 124 II 132 consid 2b et les 
références citées ; arrêts 6B_734/2016 du 18 juillet 2017 consid. 1.1 ; 
6B_103/2015 du 21 avril 2015 consid. 2). Néanmoins, il n'y a pas lieu 
d'administrer des preuves sur des faits non pertinents, notoires, connus de 
l'autorité ou déjà suffisamment prouvés (arrêts 6B_1369/2016 du 20 juillet 2017 
consid. 2.1; 6B_259/2016 du 21 mars 2017 consid. 5.1.2 et la référence citée). Les 
faits notoires, qu'il n'est pas nécessaire d'alléguer ni de prouver, sont ceux dont 
l'existence est certaine au point d'emporter la conviction du juge, qu'il s'agisse de 
faits connus de manière générale du public (« allgemeine notorische Tatsachen ») 
ou seulement du juge (« amtskundige oder gerichtskundige Tatsachen »). Le 
Tribunal fédéral a retenu que pour être notoire, un renseignement ne doit pas être 
constamment présent à l'esprit, il suffit qu'il puisse être contrôlé par des 
publications accessibles à chacun (ATF 135 III 88 consid. 4.1 ; ATF 134 III 224_ 
consid. 5.2), à l'instar par exemple des indications figurant au registre du 
commerce accessible sur Internet (ATF 138 II 557 consid. 6.2 ; arrêt 
4A_645/2011 du 27 janvier 2012 consid. 3.4.2). 
 
d. 
La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, 
du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même 
pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 ; 
133 I 201 consid. 2.2). Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de 
l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 126 I 68 
consid. 2 et la jurisprudence citée ; arrêts du Tribunal fédéral précités) ; elle peut 
cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait 
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure qui 
serait incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à un traitement rapide de 
la cause (ATF 133 I 201 consid. 2.2 ; 132 V 387 consid. 5.1 ; ATA/197/2013 du 
26 mars 2013). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les 
conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir 
de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi 
efficacement qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision 
litigieuse (ATA/801/2014 du 14 octobre 2014). 


- 13/25 - 
A/2267/2017 
 
e. 
En l'espèce, l’ensemble des documents concernant le litige a été produit par 
le département. Les pièces concernant l'ouverture d'une procédure d'infraction 
pour le tissu noir se trouvant le long du chemin C______ et I______ sont sans 
pertinence pour l’issue du litige. Il ne se justifie également pas d'ordonner à 
l'autorité intimée de produire d'éventuelles directives sur sa pratique relative aux 
dénonciations anonymes. Celles-ci n'apporteraient pas d'élément pertinent 
supplémentaire pour la résolution de la présente cause qui porte sur la conformité 
à la législation en vigueur des installations litigieuses érigées par la recourante. 
 
 
Par ailleurs, la recourante a été entendue une première fois par 
l'intermédiaire de son architecte, M. D______, en date du 2 mars 2016, qui a pu se 
déterminer sur les faits de la cause. A______ a déposé une requête en autorisation 
de construire le 4 mars 2016 pour tenter de régulariser les travaux réalisés. En date 
du 21 juillet 2016, M. D______ a fait parvenir des photographies et un projet 
modifié après l'émission de préavis défavorables. Finalement, une rencontre a eu 
lieu entre les parties le 31 août 2017 durant laquelle il a été décidé que le 
département renonçait à la suppression des murets. Dans ce contexte, il est 
indéniable que la recourante a participé à toutes les étapes de la décision en 
contribuant à atténuer la sanction à son encontre puisque seule la suppression des 
murs grillagés avait finalement été décidée. 
 
 
Il est vrai qu'une première décision a été rendue par le département le 
28 mars 2017 en ordonnant la suppression des murs et grillages, puis une seconde 
décision a été émise le 14 septembre 2017 renonçant à la suppression des murets 
et rendant de la sorte sans objet la première décision. Néanmoins, il convient de 
constater que la seconde décision a été prise sur la base des mêmes faits que la 
décision du 28 mars 2017, la seule différence étant que le département renonçait à 
la suppression des murets. Par conséquent, la recourante a eu l'occasion de 
s'exprimer au sujet de ces faits à de nombreuses reprises. Dans ces circonstances, 
le département pouvait valablement considérer que le droit d'être entendu avait été 
respecté dans le cadre de l'instruction des faits du cas d'espèce. 
 
 
Enfin, le TAPI s'est valablement référé aux « outils internet » pour rendre 
son jugement et n'a pas violé le droit d'être entendue de la recourante. Il ressort du 
dossier transmis que les parties ont pu avoir accès à tous les éléments permettant 
au TAPI de trancher le litige, en particulier, les nombreuses pièces et 
photographies produites, les plans, les préavis, les écritures et l'audience du 
17 mai 2018. D'autre part, la juridiction de première instance n'était pas limitée 
par l'offre de preuves des parties en vertu de la maxime inquisitoire. Enfin, il est 
aisé de déceler que le TAPI faisait référence au système d'information du territoire 
à Genève (SITG), librement accessible à chacun ; il s’agit de faits notoires, au 
sens de la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral 2C_569/2018 du 27 mai 2019, 
consid. 3.2). En tout état, même à considérer que le droit d'être entendu n'aurait 
pas été respecté en première instance, ce vice se trouverait réparé dans le cadre de 


- 14/25 - 
A/2267/2017 
la présente procédure de recours, dès lors que la chambre de céans dispose du 
même pouvoir de cognition que le TAPI et que la recourante a eu l'occasion de 
faire valoir ses arguments devant l'instance de recours. 
 
 
Partant, le grief de violation du droit d'être entendu sera écarté. 
3) 
 
La recourante reproche à l’autorité d’avoir donné suite à une dénonciation 
anonyme. 
 
 
Aux termes de l'art. 10A LPA, toute personne peut porter à la connaissance 
des autorités des faits susceptibles d’entraîner l’ouverture d’une procédure 
administrative. Toutefois, l’autorité ne donne aucune suite aux dénonciations 
anonymes. 
 
 
En l’espèce, le fait de savoir si la dénonciation est anonyme ou si l’autorité 
connaît le nom de la personne ayant signalé les faits litigieux n’est pas 
déterminant. L’autorité a fondé sa décision sur le constat qu’elle a effectué. De 
plus, il ne peut lui être reproché de veiller au respect de la législation 
(ATA/240/2017 du 28 février 2017, par analogie ; ATA/368/2009 du 28 juillet 
2009 consid. 3). Toute autre solution aurait pour conséquence de garantir 
l’impunité aux personnes visées par une dénonciation anonyme qui, par 
hypothèse, pourraient en être les auteurs. 
4) 
 
La recourante fait valoir une violation des règles sur la récusation, 
M. E______ ayant signé la décision querellée ainsi que le préavis défavorable 
pour le compte de la CA. 
 
a. 
Aux termes de l’art. 29 al. 1 Cst. – applicable lorsque l’impartialité des 
membres d’une autorité non judiciaire est invoquée (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_643/2010 du 1er février 2011 consid. 5.1 ; 2C_36/2010 du 14 juin 2010 
consid. 3.1) –, toute personne a droit, dans une procédure administrative, à ce que 
sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Selon la 
jurisprudence, ce droit permet notamment d’exiger la récusation des membres 
d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de nature à 
faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité. Il tend à éviter que 
des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en 
faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer 
même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, 
car une disposition interne de sa part ne peut pas être prouvée. Il suffit que les 
circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité 
partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent 
être prises en considération, les impressions purement individuelles d’une des 
personnes impliquées n’étant pas décisives (ATF 131 I 24 consid. 1.1 ; 127 I 196 
consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_629/2015 du 1er décembre 2015 
consid. 3.1 ; 1C_442/2011 du 6 mars 2012 consid. 2.1). La récusation doit 


- 15/25 - 
A/2267/2017 
demeurer l’exception (ATF 116 Ia 14 consid. 4). Un risque de prévention ne doit 
dès lors pas être admis trop facilement, mais doit se justifier par des motifs 
particulièrement importants (ATF 122 II 471 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 
1P.267/2006 du 17 juillet 2006 consid. 2.1 ; ATA/1628/2019 du 5 novembre 2019 
consid. 4c ; ATA/251/2018 du 20 mars 2018 consid. 7a ). 
 
b. 
L’art. 29 al. 1 Cst. n’impose pas l’indépendance et l’impartialité comme 
maxime d’organisation. En règle générale, les prises de position qui s’inscrivent 
dans l’exercice normal de fonctions gouvernementales, administratives ou de 
gestion, ou dans les attributions normales de l’autorité partie à la procédure, ne 
permettent pas la récusation (ATF 125 I 119 consid. 3f ; arrêts du Tribunal fédéral 
2C_629/2015 précité consid. 3.1 ; 1C_442/2011 précité consid. 2.1). À cet égard, 
une appréciation spécifique est nécessaire dans chaque situation particulière, en 
tenant compte des fonctions légalement attribuées à l’autorité (ATF 125 I 119 
consid. 3f ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 
consid. 3.2). Une autorité, ou l’un de ses membres, a en revanche le devoir de se 
récuser lorsqu’elle dispose d’un intérêt personnel dans l’affaire à traiter, qu’elle 
manifeste expressément son antipathie envers l’une des parties à la procédure ou 
s’est forgé une opinion inébranlable avant même d’avoir pris connaissance de tous 
les faits pertinents de la cause (arrêts du Tribunal fédéral 2C_629/2015 précité 
consid. 3.1 ; 1C_442/2011 précité consid. 2.1). Une partie ne peut pas justifier le 
devoir de récusation d'une personne au seul motif que cette personne a, dans une 
procédure antérieure, pris une décision à son détriment ou contribué à une prise de 
décision antérieure la concernant (ATF 114 Ia 278 consid. 1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_755/2008 du 7 janvier 2009 consid. 3.2 ; ATA/251/2018 précité 
consid. 7b). 
 
c. 
En droit administratif genevois, l’art. 15 LPA prévoit que les membres des 
autorités administratives appelés à rendre ou à préparer une décision doivent se 
retirer et sont récusables par les parties s’ils ont un intérêt personnel dans l’affaire 
(al. 1 let. a), s'ils sont parents ou alliés d’une partie en ligne directe ou jusqu’au 
troisième degré inclusivement en ligne collatérale ou s’ils sont unis par mariage, 
fiançailles, par partenariat enregistré, ou mènent de fait une vie de couple (al. 1 
let. b), s'ils représentent une partie ou ont agi pour une partie dans la même affaire 
(al. 1 let. c) ou s’il existe des circonstances de nature à faire suspecter leur 
partialité (al. 1 let. d). 
 
d. 
L'art. 5 let. e du règlement sur les commissions officielles du 10 mars 2010 
(ci-après : RCOf - A 2 20.01) stipule que la commission d'architecture est 
rattachée au département du territoire. La commission d’architecture est composée 
de 9 membres titulaires, dont 6 architectes, et de 4 suppléants, dont 3 architectes, 
choisis hors de l’administration publique (art. 5 al. 1 de la loi sur les commissions 
d’urbanisme et d’architecture du 24 février 1961 - LCUA - L 1 55). 


- 16/25 - 
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Selon l'art. 16 RCOf, le département auquel la commission est rattachée 
pourvoit aux besoins en matière de secrétariat. L'art. 6 al. 6 RCUA précise que 
l'office des autorisations de construire assume le secrétariat de la commission. 
 
e. 
En l'espèce, M. E______ a signé la décision de refus querellée en sa qualité 
de chef de région ad interim de l'office des autorisations de construire. À ce 
propos, il convient de préciser que l’analyse du dossier avait préalablement été 
effectuée par une architecte LCI. Il l'avait quant à lui signée en tant que son 
responsable et fonctionnaire du DT. 
 
 
Il ressort de l'audition de M. F______ et de M. E______, ainsi que de 
l'arrêté du Conseil d'État du 7 mai 2014, que M. E______ n'est pas membre de la 
CA et n'a aucun pouvoir décisionnel dans les préavis requis par le département, il 
en assume uniquement le secrétariat. La préparation des préavis en cause ne suffit 
pas à fonder un motif de récusation. 
 
 
La répartition des commissions officielles entre les différents départements 
genevois selon le RCOf est de nature à faire intervenir les employés dans 
différentes fonctions au sein de l'administration. C'est pourquoi, il ne peut être 
reproché à M. E______ d'être intervenu alternativement au sein de la CA en tant 
que secrétaire puis en tant que signataire de la décision litigieuse au vu de 
l'organisation étatique cantonale. 
 
 
Par conséquent, ce n'est pas M. E______ qui a préavisé défavorablement le 
projet pour la CA mais les membres élus de cette dernière. Les règles sur la 
récusation n'ont pas été violées et le grief sera rejeté. 
5) 
a. 
L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a droit, dans une procédure 
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée 
dans un délai raisonnable. La jurisprudence a tiré de cette disposition un droit à ce 
que l'autorité administrative qui statue, le fasse dans une composition correcte et 
impartiale (ATF 142 I 172 consid. 3.2 et les références citées). Cette disposition 
n'exclut pas une certaine liberté dans la composition de l'autorité, par exemple en 
permettant la participation de suppléants dans le processus décisionnel. Il faut 
toutefois, lorsque cela est possible, que la composition soit fondée sur des critères 
objectifs (ATF 142 I 172 consid. 3.2 ; 137 I 340 consid. 2.2.1). 
 
 
La composition de l'autorité est définie selon les règles du droit de 
procédure ou d'organisation. Celui-ci prévoit généralement des quorums afin 
d'assurer le fonctionnement des autorités collégiales. L'autorité est ainsi 
valablement constituée lorsqu'elle siège dans une composition qui correspond à ce 
que le droit d'organisation ou de procédure dispose (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_278/2017 du 17 août 2017 consid. 3.2). 


- 17/25 - 
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Le droit constitutionnel à une composition correcte de l'autorité 
décisionnelle est de nature formelle. Sa violation, quelles que soient les chances 
de succès du recours sur le fond, conduit à l'annulation de l'arrêt entrepris. Il est en 
outre exclu d'admettre la réparation d'un tel vice. Cela conduirait en effet à 
permettre à une autorité décisionnelle de se passer systématiquement de statuer 
dans une composition conforme au droit (ATF 142 I 172 consid. 3.2 et les 
références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_278/2017 précité consid. 3.2). 
 
b. 
Un délégué de la commission des monuments, de la nature et des sites 
participe aux séances de la commission d'architecture à titre d'expert permanent 
avec voix consultative (art. 6 al. 3 RCUA). 
 
 
Selon l'art. 21 RCOf, sauf disposition légale ou réglementaire contraire, une 
séance de commission ne peut être valablement tenue que si la moitié des 
membres sont présents, plus la présidence. Cas échéant, la séance est reportée à 
une date à fixer ultérieurement dans un délai raisonnable. 
 
c. 
La présence du délégué de la CMNS n'est pas une condition nécessaire à la 
tenue de la séance. Le représentant de cette commission peut décider de s'y rendre 
ou pas selon les objets devant être traités lors de la séance sans que cela touche la 
validité du préavis émis. 
6) 
 
La recourante soutient que les art. 79 et 112 LCI ne seraient pas applicables, 
faute de « mur ». 
 
a. 
Ni la LCI, ni le RCI ne contiennent de définition de la notion de « mur ». 
 
b. 
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le 
juge ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en 
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 
consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que 
ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de 
déroger au sens littéral d'un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1 ; 
ATA/607/2018 du 13 juin 2018 consid. 5) ; il en va de même lorsque le texte 
conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le 
sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (ATF 135 IV 113 
consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et 
du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 135 II 78 
consid. 2.2). Il convient alors de rechercher quelle est la véritable portée de la 
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des 
travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, 
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé 
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions 
légales (interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1). Le juge ne 
privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme 


- 18/25 - 
A/2267/2017 
pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 
consid. 2.2 ; 137 IV 180 consid. 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_839/2015 du 
26 mai 2016 consid. 3.4.1 ; 1C_584/2015 du 1er mars 2016 consid. 4.1). 
 
c. 
Selon la définition courante du terme, un mur est un ouvrage élevé sur une 
certaine longueur pour constituer le côté d'un bâtiment, enclore ou séparer des 
espaces (consulté le 4 décembre 2019 à l'adresse suivante : http://stella.atilf.fr/Den
dien/scripts/tlfiv5/visusel.exe?14;s=2874445425;r=1;nat=;sol=3). 
 
 
La chambre administrative a eu l’occasion de définir la notion de mur : 
 
- Un jour fixe, translucide et non transparent a été assimilé à un mur 
(ATA/880/2003 du 2 décembre 2003 consid. 3) ; 
 
- La décision du département refusant une autorisation de construire a été 
confirmée car la palissade litigieuse donnait l’effet d’un mur, malgré les 
ouvertures en V pratiquées tous les 2,50 m (ATA/510/2013 du 27 août 
2013) ; 
 
- Des panneaux de bois installés sur un muret ont été assimilés à un mur 
(ATA/1357/2017 du 3 octobre 2017) ; 
 
 
Il ressort de ce qui précède que constituent un mur, au sens des art. 79 et 
112 LCI, toutes les installations fixées dans le sol créant une séparation visuelle 
entre les deux côtés de l’installation. 
 
d. 
En l’espèce, les installations édifiées en limite de propriétés avec les 
parcelles voisines et le long du chemin C______, répondent à cette définition. 
Elles constituent en conséquence des murs, au sens des dispositions précitées. 
7) 
a. 
Sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, 
notamment, élever en tout ou partie une construction ou une installation, 
notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un 
hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (art. 1 al. 1 let. a LCI). 
 
 
Dès que les conditions légales sont réunies, le DT est tenu de délivrer 
l'autorisation de construire (art. 1 al. 6 LCI). 
 
b. 
Les murs en bordure d’une voie publique ou privée, ou entre deux propriétés 
ne peuvent, dans la mesure où ils sont autorisés, excéder une hauteur de 2 m. Le 
département peut exiger que les ouvrages autorisés soient distants jusqu’à 1.20 m 
du bord d’une voie publique ou privée. Il peut, en outre, exiger la plantation de 
végétation (art. 112 LCI). 


- 19/25 - 
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c. 
En 5ème zone, « sous réserve des murs de soutènement et des murets de 
80 cm de hauteur au maximum, le département peut refuser les murs séparatifs qui 
ne sont pas intégrés à un bâtiment » (art. 79 LCI). 
 
 
L’art. 79 LCI a été introduit lors de la modification de la LCI en 1988. Il 
concrétise une volonté d'éviter la prolifération de murs en zone villas, dont la 
justification n'est pas établie et qui seraient nuisibles à l'environnement et à 
l'esthétique des lieux (MGC 1988/II 1643). Il a été convenu, dans le rapport de la 
commission parlementaire, que le département ne refuserait les murs séparatifs 
que si ceux-ci faisaient l'objet d'un préavis négatif de la commission consultative 
compétente ou si le requérant n'apportait pas de justifications suffisantes à leur 
réalisation (MGC 1988/II 1628 ; ATA/20/2015 du 6 janvier 2015). 
 
d. 
Le département peut interdire ou n’autoriser que sous réserve de 
modification toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou son aspect 
extérieur nuirait au caractère ou à l’intérêt d’un quartier, d’une rue ou d’un 
chemin, d’un site naturel ou de points de vue accessibles au public (art. 15 
al. 1 LCI). La décision du département se fonde notamment sur le préavis de la 
commission d’architecture ou, pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de 
la commission des monuments, de la nature et des sites. Elle tient compte 
également, le cas échéant, de ceux émis par la commune ou les services 
compétents du département (art. 15 al. 2 LCI). Cette disposition renferme une 
clause d'esthétique, constituant une notion juridique indéterminée. 
8) 
a. 
Les art. 15 et 79 LCI reconnaissent tous deux au DT un large pouvoir 
d'appréciation. Ce dernier n'est limité que par l'excès ou l'abus du pouvoir 
d'appréciation (ATA/1382/2017 du 10 octobre 2017). La chambre de céans 
n'ayant pas compétence pour apprécier l'opportunité des décisions prises (art. 61 
al. 2 LPA ; ATA/1426/2019 du 24 septembre 2019). 
 
 
Constitue un excès négatif du pouvoir d'appréciation le fait que 
l'administration se considère comme liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon 
son appréciation, ou encore qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer 
son pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; Thierry TANQUEREL, 
op. cit., p. 171). 
 
 
Constitue un abus du pouvoir d'appréciation le cas où l'autorité reste dans le 
cadre fixé par la loi, mais se fonde toutefois sur des considérations qui manquent 
de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales 
applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de 
l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe 
de la proportionnalité (ATF 137 V 71 précité ; Thierry TANQUEREL, op. cit., 
p. 171). 


- 20/25 - 
A/2267/2017 
 
b. 
La chambre de céans a déjà jugé que la pratique du département consistant à 
n’autoriser que les murs répondant à un besoin de protection contre le bruit au 
sens de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 
(OPB - RS 814.41) n’était pas acceptable. En effet, si le législateur avait voulu 
être plus strict, il aurait formulé différemment l’art. 79 LCI. Par conséquent, les 
propriétaires peuvent, dans certains cas, protéger leur propriété des nuisances 
sonores, bien que les VLI ne soient pas dépassées (ATA/1382/2017 du 10 octobre 
2017 ; ATA/20/2015 précité ; ATA/475/2014 du 24 juin 2014). 
 
c. 
Il ressort ainsi de la jurisprudence de la chambre de céans que : 
 
- par arrêt du 6 janvier 2015, la chambre de céans a jugé que le DT avait 
abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant une autorisation de 
construire, et en s’écartant de tous les préavis positifs, pour un paroi 
anti-bruit le long d’un chemin devenu propriété d’une commune, car cette 
paroi poursuivait un intérêt public important, à savoir le maintien d’un 
passage hautement fréquenté par les écoliers (ATA/20/2015 précité) ; 
 
- lorsque les VLI ne sont pas dépassées et qu’aucun dispositif 
d’assainissement n’est nécessaire, l’autorité de décision est fondée à refuser 
d’autoriser la construction d’un mur antibruit. En revanche, même si elle 
dispose d’un certain pouvoir d’appréciation en matière d’esthétique, elle ne 
peut pas ignorer les préavis favorables émis par les organes compétents dans 
le domaine, en l’espèce, quatre préavis favorables, soit la commune, les 
directions générales de l’aménagement du territoire, de la nature et du 
paysage et de la mobilité étaient positifs. La paroi antibruit souhaitée par les 
propriétaires, entièrement végétalisée et érigée derrière une haie devait être 
autorisée (ATA/475/2014 précité consid. 6) ; 
 
- toutefois, dans un arrêt du 3 octobre 2017, la chambre administrative a 
confirmé le refus de la construction d’un muret surmonté de panneaux en 
bois, en zone villas, le propriétaire n’ayant pas apporté de justification 
suffisante à la réalisation de la paroi litigieuse. Son intérêt privé devait alors 
céder le pas à l’intérêt public visant à éviter une prolifération de murs 
séparatifs en zone villas (ATA/1357/2017 du 3 octobre 2017). 
9) 
a. 
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des 
départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_476/2015 du 3 août 2016, consid. 4.3.1). Ils n'ont 
qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; 
l'autorité reste ainsi libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison 
d'un intérêt public supérieur (ATA/1157/2018 du 30 octobre 2018 et les 
références citées). Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne 
pas le minimiser (ATA/873/2018 du 28 août 2018 et les références citées). 


- 21/25 - 
A/2267/2017 
 
 
Cependant, la délivrance d'autorisations de construire demeure de la 
compétence exclusive du département, à qui il appartient de statuer en tenant 
compte de tous les intérêts en présence (ATA/1273/2017 du 12 septembre 2017 et 
les références citées). 
 
b. 
Selon une jurisprudence bien établie, la chambre de céans observe une 
certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des 
commissions de préavis pour autant que l'autorité inférieure suive l'avis de 
celles-ci. Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne 
s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité 
technique consultative, composée de spécialistes capables d'émettre un jugement 
dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection 
fixés par la loi. De même, s'agissant des jugements rendus par le TAPI, la 
chambre administrative exerce son pouvoir d'examen avec retenue car celui-ci se 
compose pour partie de personnes possédant des compétences techniques 
spécifiques (ATA/166/2018 du 20 février 2018 et les références citées). 
 
c. 
En l'espèce, en application de l'art. 79 LCI et compte tenu de la volonté du 
législateur et de la jurisprudence précitée, le département peut refuser les murs qui 
ne sont pas intégrés à un bâtiment et qui ne peuvent être considérés ni comme un 
mur de soutènement ni comme un muret de moins de 80 cm de hauteur. 
 
 
Le département, qui dispose ainsi d'une certaine liberté d'appréciation 
s'agissant de la construction litigieuse, a, à juste titre, fondé sa décision sur les 
différents préavis émis. La CA et la commune notamment ont préavisé 
défavorablement la requête sous l'angle des art. 15, 79 et 112 LCI. Dans la mesure 
où le DT doit fonder sa décision sur le préavis de la CA et prendre en compte 
l'avis de la commune selon l'art. 15 al. 2 LCI, et dès lors qu'il a suivi les préavis de 
l'autorité technique consultative et des commissions consultatives, aucun motif ne 
justifie de s’en écarter. 
10) 
La recourante évoque une violation du principe de l’égalité de traitement. 
 
a. 
Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement garanti 
par l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par 
aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il 
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire 
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui 
est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La 
question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut 
recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, 
idéologies et situations du moment (ATF 142 I 195 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 8C_310/2017 du 14 mai 2018 consid. 6.2). 


- 22/25 - 
A/2267/2017 
 
 
Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre 
victime d'une inégalité de traitement au sens de l'art. 8 Cst. lorsque la loi est 
correctement appliquée à son cas, alors même que dans d'autres cas, elle aurait 
reçu une fausse application ou n'aurait pas été appliquée du tout. Cependant, cela 
présuppose de la part de l'autorité dont la décision est attaquée la volonté 
d'appliquer correctement, à l'avenir, les dispositions légales en question et de les 
faire appliquer par les services qui lui sont subordonnés. En revanche, si l'autorité 
persiste à maintenir une pratique reconnue illégale ou s'il y a de sérieuses raisons 
de penser qu'elle va persister dans celle-ci, le citoyen peut demander que la faveur 
accordée illégalement à des tiers le soit aussi à lui-même, cette faveur prenant fin 
lorsque l'autorité modifie sa pratique illégale. Encore faut-il que l'autorité n'ait pas 
respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas 
isolés, et qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la légalité 
qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de 
traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s'y oppose 
(ATF 139 II 49 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1098/2016 du 27 avril 
2018 consid. 7.1 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, vol. 2, 3ème éd., 2013, p. 500 s. n. 1074 ss). 
 
b. 
En l’espèce, la recourante fonde ce grief sur la présence de murs similaires 
au sien, existant dans le quartier. 
 
 
Or, le département a indiqué avoir ouvert des procédures à l'encontre de 
certaines des installations non conformes à la loi. Il ne tolère donc pas 
l’édification de murs contraires aux règles de la LCI et a réagi lorsqu’il a été mis 
au courant de la situation de la recourante. Au vu de ce qui précède, l'administrée 
ne peut pas être mis au bénéfice du principe de l'égalité dans l'illégalité. 
11) a. 
L'intéressée se prévaut du fait que les installations litigieuses avaient été 
construites en accord avec les voisins et ne nuiraient pas à l’esthétique du quartier. 
 
 
Seul le département est compétent pour délivrer des autorisations de 
construire. D’autre part, l’esthétique d’une construction ne rend pas celle-ci 
autorisable lorsqu’elle ne respecte pas les autres exigences légales permettant son 
édification. 
 
b. 
Enfin, la recourante soutient que seuls les murs répondant à un besoin de 
protection contre le bruit au sens de l'OPB seraient autorisés. 
 
 
La décision elle-même ne mentionne pas de pratique du département et ne 
fonde pas uniquement son refus sur le fait que les murs n'ont pas vocation à servir 
de mur anti-bruit mais également sur d'autres critères. C'est dès lors en vain que la 
recourante se prévaut de cet argument. Celle-ci n'invoque par ailleurs aucun 
besoin de se protéger de nuisances particulières nécessitant l'édification de murs. 


- 23/25 - 
A/2267/2017 
12) 
Il ressort de ce qui précède que la recourante n'invoque aucun intérêt public 
particulier à l'édification de la paroi litigieuse. Son intérêt privé n'est dès lors pas 
prépondérant et doit céder le pas à l'intérêt public visé par l'art. 79 LCI, à savoir la 
volonté d'éviter une prolifération de murs séparatifs en zone villas et de conserver 
le caractère du quartier en évitant le cloisonnement progressif et sans justification 
suffisante des parcelles en 5ème zone. Conformément à ce qu'a retenu le TAPI, le 
département, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de 
l'art. 79 LCI, n'a pas excédé ce pouvoir en suivant le préavis de la CA et de la 
commune. 
13) a. 
À teneur de l’art. 137 al. 1 LCI, est passible d’une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI (let. a), aux règlements et 
arrêtés édictés en vertu de la LCI (let. b) et aux ordres donnés par le département 
dans les limites de la LCI et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci 
(let. c). Le montant maximum de l’amende est de CHF 20'000.- lorsqu’une 
construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans 
autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales 
(art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, 
du degré de gravité de l'infraction ; constituent notamment des circonstances 
aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de 
récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le 
requérant, d'une attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité 
(art. 137 al. 3 LCI). 
 
b. 
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/1599/2019 du 29 octobre 2019 consid. 12b ; ATA/1411/2017 du 
17 octobre 2017 consid. 6b et les références citées). 
 
c. 
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du Code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. 
On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(ATA/319/2017 du 21 mars 2017 consid. 3d et les références citées). 
 
 
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous 
la forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, 
l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et 
jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de 
céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus. Enfin, l’amende doit respecter le 
principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/1249/2019 du 13 août 
2019 consid. 5c et les références citées). 


- 24/25 - 
A/2267/2017 
 
d. 
L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par 
la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 
al. 2 CP ; ATA/319/2017 précité consid. 3d et les références citées). 
14) a. 
Dans le cas présent, il résulte des considérations qui précèdent que les 
manquements reprochés à la recourante sont effectivement réalisés, constituant 
des fautes, passibles d’une amende administrative. Celle-ci est donc fondée dans 
son principe. 
 
b. 
Le département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en infligeant 
une amende à hauteur de CHF 5'000.-, sachant que le plafond s'élève à 
CHF 150'000.-. Elle apparaît justifiée dans sa quotité, compte tenu du fait que les 
travaux litigieux ne sont pas conformes aux prescriptions légales et ont été 
entrepris alors qu'ils auraient dû être préalablement autorisés. La recourante aurait 
dû le savoir car elle est active dans l'immobilier depuis 2004 et un mandataire 
professionnellement qualifié, conscient des procédures en matière de police des 
constructions comme il l'avait lui-même indiqué à l'audience devant le TAPI, 
travaille pour elle. 
15) 
Le recours sera en conséquence rejeté. 
 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’300.- sera mis à la charge de 
la recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 8 janvier 2019 par A______ contre le jugement 
du Tribunal administratif de première instance du 22 novembre 2018 ; 


- 25/25 - 
A/2267/2017 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1’300.- à la charge de A______; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être jointes à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat de la recourante, au 
département du territoire-oac, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
la greffière :