ge_gerichte · ATA/509/2021 · 2021-05-11 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/484/2021-EXPLOI 
ATA/509/2021 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 11 mai 2021 
2ème section 
dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par Me Stéphanie Butikofer, avocate 
contre 
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE 
TRAVAIL AU NOIR 
 
 


- 2/10 - 
A/484/2021 
EN FAIT 
1) 
 
Monsieur A______ est propriétaire et exploitant de l'établissement à 
l'enseigne « B______», sis avenue C______ à Genève. 
2) 
 
Selon le rapport de police établi le 19 janvier 2021, le même jour à 20h10, 
neuf personnes consommaient une bière sur la terrasse de l'établissement et ne 
portaient pas le masque de protection. Par ailleurs, trois tables hautes et des 
cendriers étaient mis à disposition des clients. Ces faits contrevenaient aux 
mesures ordonnées par le Conseil d'État. 
3) 
 
Invité par le service de police du commerce et de lutte contre le travail au 
noir (ci-après : PCTN) à se déterminer au sujet de ces constats, qui, notamment du 
fait que l'établissement était ouvert et avait servi des clients, pouvaient donner lieu 
à une décision de fermeture de l'établissement, M. A______ a exposé, par courrier 
du 22 janvier 2021, que son établissement était fermé, seule la vente à l’emporter 
avait lieu. Il ne pouvait pas « faire la police » avec le peu de clients qui 
commandaient à l’emporter. Cela ne dépendait pas de lui que certains aient bu 
leur boisson sans masque. Des personnes utilisaient sa terrasse pour se protéger du 
mauvais temps. Le ruban rouge et blanc indiquant qu’il était interdit de rester sur 
la terrasse avait été cassé. Il n’avait pas la place de ranger les tables hautes à 
l’intérieur de son restaurant. Il avait oublié de rentrer les cendriers. 
4) 
 
Par décision du 2 février 2021, notifiée le 8 février 2021, le PCTN a 
ordonné la fermeture immédiate de l'établissement « pour une durée de 28 jours 
supplémentaires à compter du 1er mars 2021, soit jusqu'au 28 mars inclus ». 
 
 
Le fait d'avoir toléré que des clients consomment des boissons sur la terrasse 
contrevenait aux arrêtés du Conseil d'État relatifs aux mesures destinées à lutter 
contre l'épidémie de Covid-19, notamment l'arrêté du 7 décembre 2020 du Conseil 
d'État et ses versions précédentes. Le non-respect de ces mesures favorisait 
activement la circulation du virus de Covid-19 et constituait un trouble grave à la 
santé publique. La fermeture immédiate de l'établissement était donc prononcée. 
 
 
À la suite de la modification du 13 janvier 2021 de l'ordonnance du Conseil 
fédéral sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en 
situation particulière du 19 juin 2020 et de l'arrêté du Conseil d'État du 
20 janvier 2021 modifiant l'arrêté du 1er novembre 2020 d'application des mesures 
fédérales destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation particulière, 
l'exploitation des restaurants était interdite jusqu'au 28 février 2021. 
 
 
La fermeture immédiate de l'établissement était donc prononcée pour 
vingt-huit jours supplémentaires à compter du 1er mars 2021, soit jusqu'au 
28 mars 2021. 


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5) 
 
Par acte expédié le 11 février 2021 à la chambre administrative de la Cour 
de justice (ci-après : chambre administrative), M. A______ a recouru contre cette 
décision, dont il a demandé l'annulation. Il a conclu, sur mesures provisionnelles, 
à la restitution de l’effet suspensif, à la réouverture immédiate de son 
établissement et à son audition. 
 
 
Il s’était contenté d’offrir la vente de nourriture à l’emporter. Il avait posé 
un panneau précisant que la consommation en terrasse était interdite ainsi que des 
rubans limitant l’accès à la terrasse. Il avait laissé une table haute pour y déposer 
du gel hydro-alcoolique et l’autre pour poser les commandes à l’emporter, afin de 
respecter la distance sanitaire avec les clients. 
 
 
Selon la capture d’écran des images de vidéo-surveillance qu’il produisait, 
huit clients séparés en deux groupes de trois personnes et un groupe de deux 
personnes se trouvaient sur la terrasse de son établissement. Certains 
consommaient une boisson. Il avait réduit son personnel et ne pouvait en 
permanence surveiller la terrasse. Sa situation financière était difficile, son épouse 
ne réalisant plus aucun revenu. 
 
 
Son droit d’être entendu avait été violé du fait que la décision ne 
mentionnait pas sa détermination du 22 janvier 2021. Par ailleurs, la décision 
violait le principe de la proportionnalité, dès lors que la durée totale de la 
fermeture était de 55 jours, alors qu’il n’avait aucun antécédent depuis l’ouverture 
de son restaurant en décembre 2015. 
6) 
 
Le PCTN a conclu au rejet du recours. 
 
 
La photographie produite ne permettait pas de retenir que le jour du contrôle 
de police, le panneau signalant l’interdiction de consommer sur la terrasse avait 
été posé. La disposition des tables hautes permettait la consommation sur place. 
Par ailleurs, selon la capture d’écran des images de vidéo-surveillance, la distance 
entre les personnes consommant sur la terrasse n’était pas respectée. 
 
 
Il appartenait à l'exploitante de veiller au respect des mesures sanitaires. Le 
non-respect de celles-ci constituait un trouble grave à l'ordre public, dès lors qu'il 
favorisait la propagation du virus de Covid-19. La décision était donc fondée. 
7) 
 
Par décision du 8 mars 2021, l’effet suspensif a été restitué au recours. 
8) 
 
Dans sa réplique, le recourant a relevé que ce n’était que dans les 
observations sur effet suspensif du PCTN du 3 mars 2021 que celui-ci avait 
précisé que malgré la fermeture immédiate du restaurant, le recourant pouvait 
continuer à vendre de la nourriture à l’emporter. Si cette possibilité avait été 
indiquée au recourant, il n’aurait pas recouru contre la décision du 2 février 2021. 
Par la faute du PCTN, il avait subi un préjudice financier, d’une part en subissant 
un manque à gagner et d’autre part en devant recourir aux services d’une avocate. 


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Il réclamait ainsi le paiement de la note d’honoraires de CHF 4'092.60, 
correspondant à 10 heures d’activité à CHF 380.-/heure. 
9) 
 
Le PCTN a contesté avoir adapté un comportement contradictoire. La vente 
à l’emporter n’était pas régie par la loi sur la restauration, le débit de boissons, 
l’hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22), de sorte 
que sa décision de fermeture immédiate ne pouvait qu’être comprise comme se 
rapportant à la restauration sur place. Il n’avait donc pas à mentionner dans sa 
décision que ladite fermeture ne concernait pas la vente à l’emporter. Enfin, en 
tant qu’il indiquait qu’il n’aurait pas recouru s’il avait su qu’il pouvait continuer à 
proposer de la vente à l’emporter, le recourant ne contestait pas les faits reprochés. 
10) 
Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger tant sur 
effet suspensif que sur le fond. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Bien que la durée de la fermeture ordonnée ait pris fin le 28 mars 2021, le 
recourant conserve un intérêt actuel à ce que le bienfondé de la décision soit 
examiné, dès lors que la situation pourrait se reproduire dans des circonstances 
semblables, d'une part, et que la sanction prononcée à son encontre pourrait, en 
cas d'inobservation d'autres prescriptions, être prise en compte à titre d'antécédent, 
d'autre part (ATF 135 I 79 consid. 1 ; 131 II 361 consid. 1.2 ; ATA/460/2021 du 
27 avril 2021 consid. 2; ATA/340/2021 du 23 mars 2021 consid. 1). 
3) 
 
Le recourant a sollicité, dans le cadre des mesures provisionnelles, son 
audition. Il n’y a pas lieu de donner suite à ce chef de conclusions, dès lors qu’il a 
déjà été statué sur effet suspensif. 
 
 
Par ailleurs, à supposer qu’il faille considérer que la demande d’audition ne 
se limitait pas aux mesures provisionnelles requises, il est relevé que la chambre 
de céans est en possession de l’ensemble des éléments permettant de trancher le 
litige, que le recourant s’est exprimé à plusieurs reprises par écrit devant le PCTN, 
puis la chambre de céans et qu’il n’apparaît pas que son audition serait de nature à 
modifier l’issue du litige. 
 
 
Partant, il ne sera pas procédé à son audition. 


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4) 
 
Le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu, la 
décision querellée ne faisant aucune référence à ses déterminations du 22 janvier 
2021. 
 
a. 
La jurisprudence déduit du droit d'être entendu, consacré par l'art. 29 al. 2 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), 
le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse en 
saisir la portée et, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause. Pour 
répondre à ces exigences, il suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement, 
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision (ATF 141 IV 
249 consid. 1.3.1 ; 139 IV 179 consid. 2.2). Elle n'est pas tenue de discuter tous 
les arguments soulevés par les parties, mais peut se limiter à l'examen des 
questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2). 
 
b. 
En l’espèce, la décision querellée indique les faits et les fondements 
juridiques la motivant. Comme cela vient d’être exposé, il n’était pas nécessaire 
qu’elle discute les points soulevés par l’intéressé dans ses observations précédant 
la décision. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé le PCTN, le 
droit à une décision motivée a été respecté. Le recourant a d’ailleurs été en mesure 
de faire valoir ses griefs se rapportant tant aux faits qu’au fond du litige. 
 
 
Le grief de violation du droit d’être entendu sera donc rejeté. 
5) 
 
Le recourant conteste les faits retenus dans la décision. Il soutient que son 
établissement était fermé, qu’il avait posé un panneau précisant que la 
consommation en terrasse était interdite ainsi que des rubans limitant l’accès à la 
terrasse, qu’il y avait que deux tables hautes, l’une pour y déposer du gel hydro-
alcoolique et l’autre pour poser les commandes à l’emporter, afin de respecter la 
distance sanitaire avec les clients. 
 
a. 
De jurisprudence constante, la chambre de céans accorde généralement une 
pleine valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi 
par des agents assermentés, sauf si des éléments permettent de s'en écarter 
(ATA/67/2021 du 19 janvier 2021 consid. 2b ; ATA/502/2018 du 22 mai 2018 et 
les références citées). 
 
b. 
En l'espèce, le rapport de police fait le constat que neuf clients 
consommaient une bière sur la terrasse de l'établissement, ne portaient pas le 
masque de protection et que trois tables hautes et des cendriers étaient mis à leur 
disposition. Dans ses déterminations du 22 janvier 2021, le recourant a reconnu 
que le ruban rouge et blanc interdisant l’accès à sa terrasse avait été cassé, qu’un 
cendrier était resté, par oubli, sur une table et qu’il avait laissé des tables hautes 
sur la terrasse, n’ayant pas la place de les stocker à l’intérieur de son restaurant. 
Selon le recourant, les personnes présentes attendaient leur commande de 
consommation à l’emporter. Il s’agissait donc de clients du recourant. Il ressort 


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par ailleurs de la capture d’écran de vidéo-surveillance que trois tables hautes 
étaient disponibles, les autres étant retournées. Les trois tables étaient utilisées par 
en tout cas huit personnes ayant déposé des boissons, contenues dans des verres 
ou gobelets. Un cendrier est bien visible. Une photo représente le panneau avec 
l’indication « Boissons à l’emporter consommation en terrasse interdite ». 
 
 
Les éléments qui précèdent ne permettent pas de mettre en doute les faits 
retenus dans le rapport de police. Au contraire, ils les renforcent. Il sera ainsi 
retenu que le 21 janvier 2021, trois tables hautes étaient utilisées par en tout cas 
huit clients, qui attendaient leur commande à l’emporter et consommaient des 
boissons sur la terrasse de l’établissement exploité par le recourant, des cendriers 
ayant été posés sur lesdites tables. 
6) 
 
Le recourant conteste la qualification des infractions retenues à son 
encontre. Son établissement était fermé ; il n'offrait que des consommations à 
emporter. 
 
a. 
Selon l'art. 24 al. 1 de la loi sur la restauration, le débit de boissons, 
l'hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22), 
l'exploitant doit veiller au maintien de l'ordre dans son établissement, qui 
comprend sa terrasse, et prendre toutes les mesures utiles à cette fin. Les 
manquements graves de l'exploitant sont opposables au propriétaire, en tant que 
responsable subsidiaire (art. 23 al. 3 LRDBHD). 
 
b. 
Selon l'art. 11 al. 1 let. d de l'arrêté du 7 décembre 2020 du Conseil d'État 
modifiant l'arrêté, du 1er novembre 2020, d'application de l'ordonnance fédérale 
sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation 
particulière du 19 juin 2020 et sur les mesures de protection de la population, dans 
sa version applicable au moment des faits, les installations et établissements 
offrant des consommations, les boissons et/ou la restauration étaient fermés. 
Faisaient exception à l'obligation de fermeture, « entre 6h00 et 23h00, les 
établissements qui proposent de la nourriture et des boissons à l'emporter ou qui 
livrent des repas à domicile » (art. 11 al. 2 let. a de l'arrêté). 
 
c. 
Dès lors que la loi impose clairement à l'exploitant l'obligation de veiller à 
l'observation des règles applicables à l'exploitation de son établissement, il 
incombait au recourant de prendre les mesures nécessaires à cet égard. Il devait, 
en particulier, veiller à ce que les mesures sanitaires soient respectées, soit en 
agissant personnellement, soit en instruisant son personnel de manière adéquate et 
suffisante pour que leur observation soit assurée. L'arrêté du Conseil d'État précité 
rappelait clairement que la responsabilité de l'observation des règles sanitaires 
incombait à l'exploitant. 
 
 
Il convient de relever que le port du masque à l'extérieur des établissements 
n'était, au moment des faits, plus exigé dès lors que la fermeture de ceux-ci avait 


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été prononcée. Certes, le fait qu’en tout cas huit personnes aient utilisé la terrasse 
de l'établissement pour boire leur bière en attendant leur commande de nourriture 
ou boisson à l'emporter n'est pas comparable à la situation où le restaurant aurait 
accueilli sa clientèle et l'aurait servie comme si l'établissement était ouvert. Il n'en 
demeure pas moins que le recourant a toléré que des clients utilisent sa terrasse 
pour y consommer une boisson et fumer. En ne prenant pas les mesures 
nécessaires pour s'assurer que tel ne soit pas le cas, le recourant a failli à ses 
obligations. Le prononcé d'une sanction était donc justifié en son principe. 
7) 
 
Il convient encore d'examiner la quotité de la sanction, que le recourant 
estime disproportionnée. 
 
a. 
Selon l'art. 62 al. 1 LRDBHD, si les circonstances le justifient, un 
commissaire de police procède à la fermeture immédiate, avec apposition de 
scellés, pour une durée maximale de dix jours, de toute entreprise dans laquelle 
survient une perturbation grave et flagrante de l'ordre public, notamment en 
matière de tranquillité, santé, sécurité et moralité publiques. La police fait rapport 
sans délai au département ainsi qu'à l'autorité compétente, si l'un des domaines 
visés à l'art. 1 al. 4 LRDBHD est concerné. Le département examine s'il y a lieu 
de prolonger la mesure, en application de l'al. 2. 
 
 
Aux termes de l'art. 62 al. 2 LRDBHD, le département peut procéder à la 
fermeture, avec apposition de scellés, pour une durée maximale de quatre mois, de 
toute entreprise dont l'exploitation perturbe ou menace gravement l'ordre public, 
notamment en matière de tranquillité, santé, sécurité et moralité publiques. 
 
b. 
Le principe de la proportionnalité, garanti par les art. 5 al. 2 et 36 al. 3 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), 
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que 
ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit 
toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre 
celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et 
les références citées). 
8) 
a. 
En l'espèce, les faits reprochés au recourant concernent l'inobservation de 
l'obligation de fermeture des établissements publics. Le non-respect de cette règle 
est susceptible de favoriser la propagation du coronavirus et est ainsi constitutif 
d'un grave trouble à la santé publique au sens de l'art. 62 al. 2 LRDBHD. 
 
 
La loi autorise d'ordonner dans ce cas une fermeture d'une durée maximale 
de quatre mois. 
 
b. 
Il ressort de la motivation de la décision attaquée que la fermeture de 
l'établissement a pris effet immédiatement, soit lors de sa notification le 
8 février 2021, pour une durée allant jusqu'à vingt-huit jours après la réouverture 


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des restaurants, qui était alors prévue le 1er mars 2021. Ainsi, la durée totale de la 
fermeture était de sept semaines, dont quatre semaines devaient concerner une 
période de réouverture (prévue) des restaurants. 
 
 
Il est précisé que dans la mesure où, le 21 janvier 2021, seule la vente à 
l’emporter était autorisée, le recourant pouvait, de bonne foi, considérer que la 
fermeture immédiate prononcée concernait également cette activité. En effet, la 
précision de l’effet immédiat de la sanction – et non à compter de la réouverture 
des établissements publics prévue le 1er mars 2021 – pouvait, de bonne foi, être 
comprise comme une mesure affectant immédiatement son activité de 
restaurateur, ce d’autant plus que la mesure repose sur des considérations de santé 
publique et retient l’existence d’une atteinte grave à la santé publique. 
 
c. 
Dans la fixation de la durée de la mesure de fermeture, il convient de tenir 
compte du fait qu'à teneur du dossier, le recourant ne présente pas d'antécédents 
en sa qualité de propriétaire et exploitant d'un établissement public et que les faits 
retenus sont d'avoir toléré qu’en tout cas huit clients buvaient une bière et 
fumaient sur sa terrasse. 
 
 
Dans un cas récent (ATA/284/2021 du 2 mars 2021 consid. 4d), la durée de 
fermeture prononcée en raison de l'inobservation des règles sanitaires a été fixée à 
cinq semaines. Le restaurateur avait accueilli, au minimum à cinq reprises, des 
clients au nombre de cinq ou six dans son établissement, malgré la fermeture des 
restaurants. Il n'avait pas mis à disposition de sa clientèle de gel hydro-alcoolique, 
n'avait pas fait respecter les distances de sécurité dans son établissement ni 
l'obligation de porter le masque d'hygiène. 
 
 
Dans un autre arrêt (ATA/340/2021 précité consid. 5c), la durée de la 
fermeture en raison de l'inobservation des règles sanitaires consistant à avoir 
dépassé, pour une table, le nombre de personnes alors autorisées à une table et à 
avoir toléré une distance insuffisante entre certaines tables a été fixée à deux 
semaines. 
 
 
Enfin, dans un arrêt très récent (ATA/460/2021 précité consid. 5b), qui 
concernait des faits présentant une forte similitude avec la présente espèce puisque 
l’infraction retenue consistait à avoir toléré que deux personnes consomment des 
boissons sur la terrasse de l'établissement, la sanction avait été fixée à une 
semaine. 
 
d. 
En l'espèce, les faits reprochés sont nettement moins graves que ceux du 
premier exemple cité ci-dessus et moins graves que ceux du second exemple. 
L'infraction concerne huit personnes, qui consommaient leur boisson à l'extérieur 
de l'établissement. Elle se rapporte toutefois également à un trouble grave à la 
santé publique, dès lors qu'elle est propre à favoriser la propagation du 
coronavirus. 


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Compte tenu de l'ensemble des circonstances, de la gravité des faits, de la 
faute du recourant, de l'absence d'antécédents ainsi que du contexte de crise et de 
mesures sanitaires ayant frappé tous les restaurateurs, la durée de la fermeture 
ordonnée par la décision attaquée apparaît disproportionnée et sera, dès lors, 
ramenée à une semaine. 
 
e. 
En principe, la mesure prononcée ne saurait être exécutée durant les 
périodes de fermeture générale, sous peine d'être privée de tout ou partie de son 
efficience et de consacrer ainsi une inégalité de traitement avec les restaurateurs 
respectant la loi (ATA/340/2021 précité consid. 5c ; ATA/284/2021 précité 
consid. 4d). 
 
 
Telle que fixée dans la décision attaquée en l'espèce, la mesure a désormais 
pris fin. Dès lors que la chambre de céans, liée par le principe de l'interdiction de 
la reformatio in pejus, (ATA/652/2015 du 23 juin 2015 consid. 11c ; 
ATA/285/2013 consid. 16 et la jurisprudence citée), ne peut péjorer la situation du 
recourant, elle annulera donc la décision uniquement en ce qui concerne la durée 
de la mesure et non son exécution, qui ne sera ainsi pas reportée au moment où les 
établissements publics seront autorisés à rouvrir (complètement) leurs portes. 
 
 
En conclusion, le recours sera partiellement admis et la décision attaquée 
modifiée en ce que la durée de la fermeture sera ramenée à une semaine. 
9) 
 
Le recourant, succombant sur le principe de la sanction, mais obtenant en 
grande partie gain de cause sur la durée de celle-ci, il ne sera pas perçu 
d'émolument (art. 87 al. 1 LPA), et il se verra allouer une indemnité de procédure, 
réduite, de CHF 800.-, ayant recouru aux services d'une avocate (art. 87 
al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 11 février 2021 par Monsieur A______ contre la 
décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 2 
février 2021 ; 
au fond : 
l'admet partiellement ; 


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annule la décision du 2 février 2021 uniquement en tant que la durée de la fermeture de 
l'établissement à l'enseigne « B______» est ramenée à une semaine ; 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ; 
alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 800.-, à la charge de 
l'État de Genève ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Stéphanie Butikofer, avocate du recourant, ainsi 
qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir. 
Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
la greffière :