ge_gerichte · ATAS/955/2021 · 2021-09-14 · fr


Siégeant : Eleanor McGREGOR, Présidente; Michael RUDERMANN et Jean-Pierre 
WAVRE, Juges assesseurs 
 
 
 
 
RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GEN ÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
 
A/2246/2020 
ATAS/955/2021 
COUR DE JUSTICE 
Chambre des assurances sociales 
Arrêt du 14 septembre 2021 
9ème Chambre 
 
En la cause 
A______, sise ______, à GENÈVE 
 
 
recourante 
 
contre 
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique, rue 
des Gares 16, GENÈVE 
 
 
intimé 
 


 
 
 
 
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EN FAIT 
A. a. A______ (ci-après : l’association) est une association sans but lucratif, avec siège 
à Genève, ayant pour but de promouvoir et renforcer l’Examen Périodique 
Universel du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies par tous les moyens 
qu’elle juge nécessaire (art. 3 de ses statuts). Elle poursuit cette mission notamment 
par l'organisation de formations sur les droits de l'hommes, de réunions entre la 
société civile et les missions permanentes et de rencontres avec les États afin de 
leur fournir une expertise technique. 
b. Les ressources de l’association proviennent de legs, dons, donations, actions, 
subventions privées et subventions publiques (art. 4 al. 1). 
B. a. Par courriel du 25 mai 2020, l’association a transmis à l’office cantonal de 
l’emploi (ci-après : l’OCE) un formulaire de préavis de réduction de l’horaire de 
travail (ci-après : RHT), signé du même jour, annonçant une perte de travail de 
50 % pour toute l’entreprise, soit onze employés, du 1er juin 2020 au 31 août 2020. 
b. Le 2 juin 2020, l’association a transmis à l’OCE ses statuts, comptes de pertes et 
profits 2018 et 2019, l’organigramme de l’organisation et un contrat type de 
l’association. En réponses aux questions de l’OCE, l’association a précisé qu’elle 
bénéficiait de financements liés à la réalisation de ses programmes de la part de la 
Confédération, du canton et de la Ville de Genève. Elle n’était cependant pas 
subventionnée par des aides étatiques. À ce jour, l’association ne pouvait être 
considérée comme étant en faillite même si sa situation financière était critique. Si 
l’organisation reçoit en tout ou en partie les financements demandés, elle pourrait 
poursuivre la mise en œuvre de ses programmes. À défaut, elle devrait réduire des 
temps de travail ou supprimer des postes. Si l’organisation bénéficiait des mesures 
de soutien RHT, elle pourrait maintenir un taux d’activité minimum lui permettant 
de réaliser sa mission de promotion des droits humains en temps de crise et 
poursuivre ses activités avec une équipe engagée dès que sa situation financière 
s’améliorera. Sur la base des financements reçus à ce jour, l’association devrait 
réduire ou supprimer des postes, ce qui mettrait en danger la mission de 
l’organisation. Les activités de l’organisation consistant en la facilitation de 
formation tant à Genève qu’à l’étranger ne pouvaient être réalisées depuis le début 
du confinement. Cette suspension d’activités se poursuivait en raison des 
restrictions sanitaires et liées aux déplacements à l’étranger. L’association avait mis 
en place des solutions de formation à distance. 
c. Par décision du 3 juin 2020, l’OCE a fait opposition au paiement de l’indemnité 
en cas de RHT. La très grande majorité des recettes de l’association provenaient 
d’États ou d’administrations comme la Ville de Genève, de sorte qu’elle n’assumait 
pas de risque entrepreneurial ou de risque de faillite, si bien que les problèmes de 
liquidités, les dépenses supplémentaires ou même les pertes résultant de l’activité 
de l’entreprise étaient couvertes en majorité par des moyens publics. Les conditions 
du droit à l’indemnité n’étaient dès lors pas réunies. 


 
 
 
 
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d. Le 12 juin 2020, l’association a formé opposition contre cette décision. 
L’association était une organisation reconnue d’utilité publique mais elle n’était pas 
une entreprise de droit public. Les fonds qu’elle recevait de la Ville de Genève ainsi 
que des ministères des affaires étrangères de différents pays étaient alloués pour la 
réalisation de projets spécifiques. Ils couvraient les salaires, les frais de 
fonctionnement et les coûts liés à la réalisation des activités convenues. Les 
problèmes de liquidités, dépenses supplémentaires ou pertes n’étaient pas couverts 
par des moyens publics. L’absence de contributions par des donateurs entraînait un 
risque entrepreneurial pour l’organisation. 
e. Par décision sur opposition du 2 juillet 2020, l’OCE a confirmé sa décision du 
3 juin 2020. L’association ne produisait pas de biens ou n’offrait pas des services 
qui étaient en contact avec le marché. Elle n’encourait en conséquence aucun risque 
entrepreneurial. La majeure partie de ses recettes provenaient d’États et 
d’administrations. Elle n’encourait ainsi pas le même risque que les entreprises 
actives sur le marché, dont les recettes provenaient du fruit de ses activités. 
C. a. Par acte du 27 juillet 2020, l’association a formé recours contre cette décision 
par-devant la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : 
CJCAS), concluant à l’octroi d’indemnités en cas de RHT. Si une indemnité en cas 
de RHT n'était pas accordée à l'association, elle se verrait contrainte de supprimer 
des emplois. Elle ne disposait pas de fonds propres suffisants et ne bénéficiait pas 
de subventions étatiques garantissant le paiement du salaire de ses employés. 
C’était à tort que l’OCE avait retenu que l’association n’assumait pas de risque 
entrepreneurial. Contrairement à ce qu’il soutenait, l’association fournissait des 
services (formations, conseils) et était actrice du marché économique en fournissant 
des emplois et en rémunérant ses prestataires (loyers, services de conférences, 
interprètes, hôtels, agences de voyages, taxes aéroportuaires) contribuant à 
l’économie locale et à la Genève internationale. Par ailleurs, la décision consacrait 
une inégalité de traitement car l’OCE avait accordé des indemnités en cas de RHT à 
des organisations non gouvernementales basées à Genève et effectuant une activité 
au moyen de sources de financement semblables à celles de l’association. 
À l'appui de son recours, l'association a produit, à titre d'exemple, trois accords de 
subvention conclus avec des organismes pour la réalisation des projets de 
promotion des droits de l'homme (soit l'Organisation internationale de la 
Francophonie, la Norvège et le Canton de Genève). Il ressort notamment de ces 
documents que l'association doit utiliser le montant de la subvention aux seules fins 
du protocole et que la part des fonds non utilisée pour la réalisation des projets 
convenus doit être rétrocédée en fin d'exercice. 
Ce recours a été enregistré sous le numéro de cause A/2246/2020. 
b. Par réponse du 4 août 2020, l’OCE a conclu au rejet du recours. 
c. Par réplique du 26 août 2020, l’association a persisté dans ses conclusions. Se 
référant à une prise de position du Conseil fédéral (réponse du Conseil fédéral du 


 
 
 
 
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19 août 2020 à la question posée par B______ relative à l’indemnisation en cas de 
RHT pour les ONG, 20.1006), l’association a relevé que si les ONG subissaient une 
perte de travail, elles avaient généralement droit à une compensation dès lors 
qu’elles pouvaient être confrontées à des risques de licenciement. Or, c’était bien le 
cas de l’association qui avait dû se séparer d'un membre de son équipe et réduire le 
salaire de sa directrice. Pour le reste, l’association a repris en substance la 
motivation contenue dans son recours. 
d. Par duplique du 22 septembre 2020, l’OCE a persisté dans ses conclusions, étant 
rappelé que 80 % des revenus de l’association provenaient de subventions étatiques, 
de sorte que ses pertes étaient couvertes par des moyens publics et non par les 
revenus générés par son activité. De plus, au vu du but de l’association, soit 
l’amélioration des droits de l’homme par la promotion d’actions de sensibilisation, 
son activité n’était clairement pas en lien avec un marché économique. C’était par 
conséquent à juste titre que l’OCE avait refusé la demande d’indemnités en cas de 
RHT de l’association. Enfin, il a rappelé que si l’OCE avait, à tort, octroyé des 
indemnités à une autre ONG, une telle décision ne saurait avoir d’incidences sur le 
bien-fondé ou non de la décision querellée, dès lors qu’il ne saurait y avoir d’égalité 
dans l’illégalité. 
e. Le 2 octobre 2020, l’association a produit une liste non exhaustive des ONG 
ayant reçu des indemnités en cas de RHT. 
f. Le 20 octobre 2020, l’OCE a relevé que les situations des ONG ayant reçu des 
indemnités étaient très différentes de celle de l’association, notamment en matière 
de subventions, étant précisé que les recettes de l’association étaient composées à 
plus de 80 % de subventions. Il allait de soi que des situations différentes soient 
traitées de manière différente. 
g. Le 23 novembre 2020, la chambre de céans a tenu une audience de comparution 
personnelle, lors de laquelle la représentante de l’association a relevé que le 
maintien de son activité durant la pandémie était très important compte tenu de la 
situation des droits humains qui était particulièrement mise à mal durant cette 
période (violences policières, traitements inhumains à l’égard des femmes et des 
enfants…). En début 2020, l’association avait constaté un retard dans les réponses 
des donateurs concernant les budgets octroyés. Constatant dès les mois de 
mars 2020 que certaines activités ne pourraient pas être pleinement réalisées, 
l’association avait anticipé afin de ne pas être confrontée à l’obligation de restituer 
des montants reçus mais non justifiés par des activités effectives. Il n’était pas 
possible de faire supporter à des donateurs des salaires ne correspondant pas à une 
activité effective. Les financements reçus par les collectivités publiques étaient 
destinés, contractuellement, à la fourniture de prestations, sous forme de séminaires 
de formation, d’organisation de conférences en Suisse ou à l’étranger, 
d’organisations de plateformes plaidoyers en présentiel et la fourniture de conseils. 


 
 
 
 
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La représentante de l’OCE a rappelé que l’institution de la RHT impliquait une 
perte de travail par rapport à des entreprises finançant leur activité par le produit de 
leurs propres activités, services ou biens. Or, l’association ne se trouvait pas dans ce 
cas de figure. 
h. Le 27 novembre 2020, l’OCE a relevé qu’il avait accordé des indemnités en cas 
de RHT à cinq ONG sans procéder à une instruction particulière sur leur mode de 
financement, de sorte qu’il était possible que la RHT leur ait été accordée à tort. En 
revanche, des indemnités avaient été accordées à l’une des ONG, qui exploitait un 
restaurant ainsi que des salles de banquets, de sorte qu’elle retirait un revenu propre 
d’une activité économique, justifiant l’octroi de RHT. Enfin, deux autres ONG 
avaient déclaré percevoir des subventions à hauteur de 50 %, de sorte qu’il avait été 
retenu qu’elles retiraient un revenu propre de leurs activités. 
i. Le 24 décembre 2020, l’association a persisté dans ses conclusions. 
j. Par pli du 8 juillet 2021, la chambre de céans a invité l'association à lui 
transmettre le bilan et compte de résultat pour l'année 2020 ainsi que les 
mouvements de fonds affectés de l'exercice 2020 et lui a posé des questions 
complémentaires. 
k. Le 14 août 2021, l'association a produit les pièces sollicitées par la chambre de 
céans. Répondant aux questions complémentaires, elle a relevé qu'afin d'éviter de 
rembourser des fonds aux donateurs, l'association avait négocié des reports 
d'activités en 2021. Elle a précisé que sans ses engagements sociaux et contractuels, 
la survie et la crédibilité de l'organisation aurait été mise en péril en 2020. 
Il ressort de ces pièces, en particulier du "Mouvement des fonds affectés de 
l'exercice 2020" (pièce B) qu'en 2020 l'association a perçu des fonds à hauteur de 
CHF 1'215'591.80, dont CHF 275'252.80 ont été reportés à 2021. En 2019, le 
montant total des fonds perçus s'élevait à CHF 1'081'398.85, dont CHF 70'453.48 
avaient été reportés à 2021 (pièce 10). 
La chambre de céans a transmis ces pièces à l'OCE. 
D. a. Parallèlement, par courriel du 28 août 2020, l’association a transmis à l’OCE un 
formulaire de préavis de RHT, signé du même jour, annonçant une perte de travail 
de 50 % pour toute l’entreprise, soit six employés concernés, du 14 septembre 2020 
au 13 décembre 2020. 
b. Par décision du 31 août 2020, l’OCE a refusé la demande de RHT, au motif que 
le risque immédiat de disparition d'emplois concernait uniquement les entreprises 
qui finançaient la fourniture de prestations exclusivement avec des revenus perçus 
ou avec des fonds privés. 
c. Le 25 septembre 2020, l’association a formé opposition contre cette décision. 
L’association était une association de droit privé. Elle recevait à ce titre des 
financements sur une base contractuelle afin de fournir des services déterminés. Ces 
financements étaient les revenus de l'organisation. Un défaut de paiement des 


 
 
 
 
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contributions par des donateurs ou l'incapacité de conduire des activités entraînaient 
un risque entrepreneurial pour l'organisation. Par ailleurs, les accords de 
financement signés avec les donateurs exigeaient que l'organisation rembourse les 
fonds non utilisés en cas de non réalisation des activités. 
d. Par décision sur opposition du 14 décembre 2020, l’OCE a confirmé sa décision 
du 31 août 2020, en reprenant en substance la motivation de sa décision sur 
opposition du 2 juillet 2020 concernant la même organisation. 
E. a. Par acte du 21 janvier 2021, l’association a formé recours contre cette décision 
par-devant la chambre de céans, concluant à l’octroi d’indemnités en cas de RHT. 
Elle a rappelé qu'elle ne disposait pas de fonds propres suffisants et ne bénéficiait 
pas de subventions étatiques garantissant le paiement du salaire de ses employés. 
Le refus de l'indemnité avait déjà entraîné des conséquences négatives pour 
l'association qui avait été contrainte de licencier une employée, de réduire les 
salaires et les taux d'activité de ses employés sans garantie de compensation. Pour 
le reste, l'association a repris en substance l'argumentation de son recours dans la 
cause A/2246/2020. 
Ce recours a été enregistré sous le numéro de cause A/229/2021. 
b. Par réponse du 11 février 2021, l’OCE a conclu au rejet du recours. S'agissant de 
l'argument relatif à l'égalité de traitement, il ne pouvait que confirmer que des 
situations différentes avaient pu être traitées de manière différente, et ce dans le 
respect des dispositions légales et des directives applicables et que si la RHT avait 
pu être accordée à tort à certaines entreprises, il ne saurait y avoir d'égalité dans 
l'illégalité. 
c. Par réplique du 11 mars 2021, l’association a persisté dans ses conclusions. 
d. Par duplique du 29 mars 2021, l’OCE a persisté dans ses conclusions. Le refus 
d'octroi de la RHT était fondé sur l'absence d'un quelconque revenu propre 
provenant de son activité, ses projets étant uniquement financés par des subventions 
(privées ou publiques), des legs, des dons et des donations. L'organisation n'exerçait 
dès lors pas d'activité économique à proprement parler. Elle n'assumait ainsi pas de 
risque entrepreneurial et il n'existait pas de risque immédiat et concret de 
disparition d'emplois. 
La chambre de céans a transmis cette écriture à l'association. 
EN DROIT 
1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 
26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour 
de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi 
fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 
(LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et 


 
 
 
 
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l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, 
LACI - RS 837.0). 
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 
2. Interjetés dans la forme et le délai prévus par la loi, compte tenu notamment de la 
suspension des délais pour la période du 18 décembre au 2 janvier inclusivement 
(art. 38 al. 4 let. c LPGA et art. 89C let. c LPA), les recours sont recevables 
(art. 56 ss LPGA et 62 ss LPA). 
3. En vertu de l'art. 70 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10), l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même 
procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause 
juridique commune (al. 1). La jonction n'est toutefois pas ordonnée si la première 
procédure est en état d'être jugée alors que la ou les autres viennent d'être 
introduites (al. 2). 
En l'espèce, au vu de l'identité des parties et de la connexité matérielle des causes, il 
se justifie de joindre les causes A/2246/2020 et A/229/2021. 
4. Le litige porte sur le droit de la recourante à une indemnité en cas de RHT du 
1er juin 2020 au 31 août 2020, puis du 14 septembre 2020 au 13 décembre 2020. 
5. a. Afin de surmonter des difficultés économiques passagères, un employeur peut 
introduire, avec l’accord de ses employés, une RHT, voire une suspension 
temporaire de l’activité de son entreprise (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur 
l’assurance-chômage, 2014, ch. 1 relatif aux remarques préliminaires concernant les 
art. 31ss). En effet, selon l’art. 31 al. 1 let. b et d LACI, les travailleurs dont la 
durée normale du travail est réduite ou l’activité suspendue ont droit à l’indemnité 
en cas de RHT lorsque la perte de travail doit être prise en considération et la 
réduction de l’horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l’on peut 
admettre qu’elle permettra de maintenir les emplois en question. Une perte de 
chiffre d’affaires ne suffit pas à entraîner une indemnisation. Encore faut-il que 
cette perte se traduise par une diminution des heures travaillées (cf. RUBIN, op. 
cit., n. 4 ad art. 32 LACI). L’indemnité s’élève à 80 % de la perte de gain prise en 
considération (art. 34 al. 1 LACI). L’indemnité en cas de RHT doit être avancée par 
l’employeur (art. 37 let. a LACI) et sera, par la suite, remboursée par la caisse de 
chômage à l’issue d’une procédure spécifique (art. 36 et 39 LACI), étant précisé 
qu’un délai d’attente de deux à trois jours doit être supporté par l’employeur 
(art. 32 al. 2 LACI et 50 al. 2 de l’ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire 
et l’indemnité en cas d’insolvabilité du 31 août 1983 [ordonnance sur 
l’assurance-chômage, OACI - RS 837.02], étant précisé que l’art. 50 al. 2 OACI a 
été supprimé temporairement en raison de la pandémie de coronavirus). 
b. Le but de l’indemnité en cas de RHT consiste, d’une part, à garantir aux 
personnes assurées une compensation appropriée pour les pertes de salaire dues à 
des réductions de temps de travail et à éviter le chômage complet, à savoir des 
licenciements et résiliations de contrats de travail. D’autre part, l’indemnité en cas 


 
 
 
 
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de RHT vise au maintien de places de travail dans l’intérêt tant des travailleurs que 
des employeurs, en offrant la possibilité de conserver un appareil de production 
intact au-delà de la période de réduction de l’horaire de travail (ATF 121 V 371 
consid. 3a). 
Une perte de travail est prise en considération lorsqu’elle est due, entre autres 
conditions, à des facteurs économiques et qu’elle est inévitable (art. 32 al. 1 
let. a LACI). Ces conditions sont cumulatives (ATF 121 V 371 consid. 2a). Le 
recul de la demande des biens ou des services normalement proposés par 
l’entreprise concernée est caractéristique pour apprécier l’existence d’un facteur 
économique (DTA 1985 p. 109 c. 3a). L’art. 32 al. 3 phr. 1 prévoit en outre que 
pour les cas de rigueur, le Conseil fédéral règle la prise en considération de pertes 
de travail consécutives à des mesures prises par les autorités, à des pertes de 
clientèle dues aux conditions météorologiques où à d’autres circonstances non 
imputables à l’employeur. L’art. 51 OACI concrétise l’art. 32 al. 3 LACI en 
énumérant, à son al. 2, de façon non exhaustive (cf. ATF 128 V 305 consid. 4), 
différentes situations (notamment des mesures d’autorités) permettant de prendre en 
considération une perte de travail (interdiction d’importer ou d’exporter des 
matières premières ou des marchandises (let. a) ; contingentement des matières 
premières ou des produits d’exploitation, y compris les combustibles (let. b) ; 
restrictions de transport ou fermeture des voies d’accès (let. c) ; interruptions de 
longue durée ou restrictions notables de l’approvisionnement en énergie (let. d) ; 
dégâts causés par les forces de la nature (let. e). L’art. 51 al. 4 OACI précise encore 
que la perte de travail causée par un dommage n’est pas prise en considération tant 
qu’elle est couverte par une assurance privée. 
La seule présence d’un motif de prise en considération de la perte de travail au sens 
des art. 31 et 32 LACI n’est pas suffisante pour conduire à une indemnisation. 
Lorsque la perte de travail est due à l’un des motifs de l’art. 33 LACI, 
l’indemnisation est exclue. Ainsi, lorsqu’en plus des mesures prises par les autorités 
ou des circonstances indépendantes de la volonté de l’employeur au sens de 
l’art. 51 al. 1 OACI, l’une des conditions de l’art. 33 LACI est réalisée, par exemple 
en présence d’un risque normal d’exploitation, l’indemnisation est exclue (RUBIN, 
op. cit., n. 18 ad art. 32 LACI et n. 4 ad art. 33 LACI et les références citées, 
notamment ATF 138 V 333 consid. 3.2 et ATF 128 V 305 consid. 4a). 
c. Selon l'Aide-mémoire Pandémie / Coronavirus (assurance chômage) du 
28 mars 2020, édictée par le Secrétariat d'État à l'économie (ci-après : SECO), 
l'indemnité 
en 
cas 
de 
RHT 
a 
été 
instituée 
pour 
les 
entreprises 
qui produisent des biens, offrent des services, qui sont directement en contact avec 
le marché et assument un risque propre d'exploitation, c'est-à-dire de liquidation en 
cas de difficultés économiques. La notion d'entreprise n'est pas la même que la 
notion d'employeur. Or, le simple fait d'être employeur n'est pas suffisant pour 
pouvoir bénéficier de l'indemnité en cas de RHT. Encore faut-il être une entreprise 
au contact direct avec un marché économique. 


 
 
 
 
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Dans un arrêt du 16 novembre 2020, le Tribunal administratif du canton de Berne, 
interprétant la notion d'employeur au sens des dispositions, a retenu que le 
législateur a voulu compenser les pertes de travail qui entraînaient un manque à 
gagner pour l'employeur qui avait besoin de ce gain notamment pour payer les 
salaires de ses employés. Le travail du personnel domestique, par exemple, ne visait 
pas l'obtention d'un tel gain. L'employeur rétribuait ses employés de maison avec 
d'autres sources de revenus (ou fortune) que le travail qu'ils fournissaient. Ainsi, en 
matière de personnel de maison, la condition d'une perte de travail due à des 
facteurs d'ordre économique n'était pas remplie puisque dans ce secteur, aucune 
fluctuation conjoncturelle ou structurelle impliquant un manque à gagner n'était 
susceptible de se produire. La condition du cas de rigueur au sens de l'art. 32 
al. 3 LACI et 51 OACI n'était pas non plus remplie car l'employeur n'était pas 
empêché d'exercer une activité économique et, par conséquent, pas soumis en 
raison d'une telle entrave, à des risques d'exploitation inhabituels qu'il ne pouvait 
assumer seul. Il n'était pas exposé à une perte de gain. Le salaire du personnel 
domestique était payé à partir d'autres sources que le travail qui n'avait pas pu être 
fourni. Le seul risque encouru par l'employeur était celui de devoir payer le 
personnel, selon la législation sur le contrat de travail, sans que le travail puisse être 
effectué (arrêt 200.2020.611.AC du Tribunal administratif du canton de Berne du 
16 novembre 2020). 
d. Les pertes de travail au sens de l’art. 51 OACI ne peuvent toutefois être prises en 
considération que si l’employeur ne peut les éviter par des mesures appropriées et 
économiquement supportables ou s’il ne peut faire répondre un tiers du dommage 
(cf. art. 51 al. 1 OACI ; RUBIN, op. cit, n. 15 et 18 ad art. 32 LACI et les 
références citées). Cette condition est l’expression de l’obligation de diminuer le 
dommage voulant que l’employeur prenne toutes les mesures raisonnables pour 
éviter la perte de travail. La caisse niera le droit à l’indemnité uniquement si des 
raisons concrètes et suffisantes démontrent que la perte de travail aurait pu être 
évitée et s’il existe des mesures que l’employeur a omis de prendre 
(ATF 111 V 379 consid. 2a ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 218/02 du 
22 novembre 2002 consid. 2 ; Bulletin LACI RHT du SECO, état au 
1er janvier 2021, C3 et C4). 
6. Pour lutter contre l'épidémie de coronavirus (ci-après : COVID-19) qui a atteint la 
Suisse début 2020, le Conseil fédéral a pris une série de mesures urgentes. 
Ainsi, le 28 février 2020, le gouvernement suisse a adopté, en se fondant sur la loi 
fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme du 
28 septembre 2012 (Loi sur les épidémies, LEp - RS 818.101), l'ordonnance sur les 
mesures destinées à lutter contre le coronavirus (Ordonnance COVID-19 - 
RS 818.101.24), dont le but est de prévoir des mesures devant permettre de 
diminuer le risque de transmission du COVID-19 (art. 1), laquelle a été abrogée et 
remplacée par l'ordonnance 2 sur les mesures destinées à lutter contre le 
coronavirus du 13 mars 2020 (ordonnance 2 COVID-19). 


 
 
 
 
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Par cette nouvelle ordonnance - modifiée à plusieurs reprises depuis son adoption -, 
le Conseil fédéral a notamment, en date du 17 mars 2020, interdit les manifestations 
publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et les activités 
associatives (art. 6 al. 1), fermé les établissements publics, tels que les magasins et 
les restaurants (art. 6 al. 2), les inhumations dans le cercle familial restreint étant 
autorisées (art. 6 al. 3 let. l). Après avoir qualifié la situation en Suisse de 
« situation extraordinaire » au sens de l’art. 7 LEP, le Conseil fédéral a procédé à 
des modifications de cette ordonnance, notamment en ordonnant la fermeture des 
restaurants (art. 6 al. 2 let. b). Cette modification est entrée en vigueur le 
17 mars 2020 (RO 2020 783). Les magasins et marchés ont pu rouvrir dès le 
11 mai 2020 (RO 2020 1401). 
Dès le 21 mars 2020, les rassemblements de plus de cinq personnes ont été interdits 
dans les lieux publics (art. 7c al. 1). Dans le cas d'un rassemblement de 
cinq personnes au plus, celles-ci devaient désormais se tenir à au moins 
deux mètres les unes des autres (art. 7c al. 2). 
À la suite de ces mesures, il y a eu de nombreuses annulations de vols et des 
restrictions de voyager, de sorte que les clients internationaux ne se sont plus 
déplacés à Genève et les expositions internationales, congrès et autres événements 
de masse prévus au printemps 2020 ont été annulés. 
7. S’agissant du domaine particulier de l’indemnité en cas de RHT, le Conseil fédéral 
a adopté, le 20 mars 2020, l’ordonnance sur les mesures dans le domaine de 
l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus (Ordonnance COVID-19 
assurance-chômage ; RS 837.033), avec une entrée en vigueur rétroactive au 
1er mars 2020 (art. 9 al. 1), qui prévoyait, à son art. 8b al. 1 que l’employeur n’était 
pas tenu de respecter un délai de préavis, lorsqu’il avait l’intention de requérir 
l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail en faveur de ses travailleurs. 
Cette disposition a été abrogée avec effet au 1er juin 2020 (RO 2020 3569). Quant à 
l’art. 8c de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage, il prévoyait qu’en 
dérogation à l’art. 36 al. 1 LACI, le préavis devait être renouvelé lorsque la 
réduction de l’horaire de travail durait plus de six mois. Cette disposition a été 
abrogée par modification du 12 août 2020, avec effet au 1er septembre 2020 
(RO 3569). 
Le 19 mars 2021, l’Assemblée fédérale a adopté l’art. 17b de la loi fédérale sur les 
bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de 
COVID-19 (loi COVID-19 - RS 818.102). D’après son al. 1er, en dérogation à 
l’art. 36 al. 1 LACI, aucun délai de préavis ne doit être observé pour la réduction de 
l’horaire de travail. Le préavis doit être renouvelé lorsque la réduction de l’horaire 
de travail dure plus de six mois. À partir du 1er juillet 2021, une réduction de 
l’horaire de travail pour une durée de plus de trois mois ne peut être autorisée que 
jusqu’au 31 décembre 2021 au plus tard. Toute modification rétroactive d’un 
préavis existant doit faire l’objet d’une demande auprès de l’autorité cantonale 
jusqu’au 30 avril 2021 au plus tard. 


 
 
 
 
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D’après le ch. III al. 7 de la modification du 19 mars 2021 à la loi COVID-19 
(RO 2021 153), l’art. 17b al. 1 entre en vigueur rétroactivement le 
1er septembre 2020 et a effet jusqu’au 31 décembre 2021. 
Il ressort du message du Conseil fédéral relatif à une modification de la loi 
COVID-19 du 17 février 2021 que l’art. 17b crée une disposition directement 
applicable qui, après son entrée en vigueur, n’a pas besoin d’être mise en œuvre 
dans l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage. L’al. 1, 1ère phr., supprime 
totalement le délai de préavis pour toutes les entreprises. Le début de la réduction 
de l’horaire de travail pourra être autorisé à partir de la date du préavis pour autant 
que toutes les autres conditions dont dépend le droit à l’indemnité soient remplies. 
Par ailleurs, selon l’art. 36 al. 1 LACI, le préavis doit être renouvelé et la réduction 
de l’horaire de travail autorisée de nouveau si celle-ci dure plus de trois mois. 
L’al. 1, 2ème phr., de l’art. 17b de la loi COVID-19 prévoit que l’autorisation de 
réduction de l’horaire de travail émise par l’autorité cantonale sera désormais 
valable pendant six mois. Autrement dit, l’entreprise ne devra renouveler le préavis 
que si la réduction de l’horaire de travail dure plus de six mois. Cette 
réglementation allègera la charge administrative des entreprises et des organes 
d’exécution (FF 2021 285, p. 29 ss.). 
8. Aucune modification n’a toutefois été apportée aux critères relatifs à la perte de 
travail à prendre en considération (art. 31 al. 1 let. b et 32 al. 1 et 3 LACI). 
9. Le SECO a également adopté plusieurs directives concernant les règles spéciales 
s’appliquant à la pandémie. Destinées à assurer l'application uniforme des 
prescriptions légales, les instructions de l'administration, en particulier de l'autorité 
de surveillance, visent à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. 
Elles ont notamment pour but d'éviter, dans la mesure du possible, que les caisses 
ne rendent des décisions viciées qu'il faudra ensuite annuler ou révoquer et d'établir 
des critères généraux pour trancher chaque cas d'espèce, cela aussi bien dans 
l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants 
droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de 
l'administration. Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit, et donnent le point 
de vue de l'administration sur l'application d'une règle de droit, et non pas une 
interprétation contraignante de celles-ci (ATF 129 V 200 consid. 3.2). Elles ne 
constituent pas des normes de droit fédéral et n'ont pas à être suivies par le juge. 
Elles servent tout au plus à créer une pratique administrative uniforme et présentent 
à ce titre une certaine utilité. Elles ne peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la 
norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de 
lacune, les directives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la 
législation ou de la jurisprudence (ATF 141 V 175 consid. 4.1). 
a. Dans la directive du 10 mars 2020 (directive 2020/01 sur les règles spéciales en 
cas de limitation de l’activité des organes d’exécution pour cause de pandémie), le 
SECO a précisé que, du fait de sa soudaineté, de son ampleur et de sa gravité, une 
pandémie n'est pas un risque normal d'exploitation à la charge de l'employeur, au 


 
 
 
 
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sens de l'art. 33 al. 1 let. a LACI même si, dans certaines circonstances, elle est 
susceptible de toucher tout employeur (p. 3 ; cf. Jean-Philippe DUNAND / 
Rémy WYLER, Quelques implications du coronavirus en droit suisse du travail, in 
NewsletterDroitduTravail.ch du 9 avril 2020 de l'Université de Neuchâtel, p. 14). 
b. Dans la directive 1er juin 2020 (directive 2020/08, remplaçant la directive 
2020/06 du 9 avril 2020, et applicable avec effet rétroactif au 1er mars 2020 et 
jusqu’au 31 août 2020), le SECO a précisé, s’agissant des demandes émanant des 
fournisseurs de prestations publiques (employeurs publics, administrations, etc.), 
que le but de l’indemnité en cas de RHT est de préserver les emplois. L’objectif 
était d’éviter des licenciements à court terme, consécutifs à un recul temporaire de 
la demande de biens et de services, et la perte de travail qui en résulte 
(ATF 121 V 362 consid. 3a). De manière générale, ce risque (immédiat) de 
disparition d’emplois concernait uniquement les entreprises qui finançaient la 
fourniture de prestations exclusivement avec les revenus ainsi perçus ou avec des 
fonds privés (p. 6). 
c. Dans la directive du 30 octobre 2020 (directive 2020/15, applicable avec effet 
rétroactif au 1er mars 2020 et jusqu’au 31 décembre 2020), le SECO a apporté des 
précisions relatives au préavis des organisations n’exerçant pas d’activité 
économique : en règle générale, les personnes et donc les organisations (quelle que 
soit leur forme juridique) auprès desquelles elles sont employées n'ont pas droit à 
l'indemnité en cas de RHT s'il n'y a pas des pertes d’heures dues à des raisons 
économiques et si l'indemnité en cas de RHT ne sert pas à maintenir les places du 
travail (chiffre 2.6 a, p. 14). Une organisation, par exemple une association ou une 
coopérative dont le but est le bien-être de ses membres et qui est financée par les 
cotisations des membres, ne subit aucune perte économique et les emplois ne sont 
pas menacés. Il n'y a donc pas de droit à l'indemnité en cas de RHT, même si le 
travail des employés doit être temporairement suspendu en raison de mesures 
officielles (p. 14). Toutefois, une association qui fournit des services et se finance 
grâce aux droits qu'elle reçoit en retour (par exemple, le produit des ventes, les 
droits d'entrée) peut subir des pertes économiques en raison de mesures officielles 
et des emplois peuvent être menacés. Par conséquent, le droit à l'indemnité en cas 
de RHT peut être rempli si les autres conditions sont remplies (perte de travail 
inévitable, qui ne peut être évitée par des mesures économiquement raisonnables, 
au moins 10 %, temporaire, type de contrat de travail). 
Dans le cas des organisations qui représentent un mélange de ces deux cas 
extrêmes, par exemple celles qui cofinancent la dotation en personnel par le biais de 
contrats ou de mandats de moindre importance, une pondération des intérêts doit 
être effectuée au cas par cas (pp. 14-15). 
Dans la directive 2021/06 du 19 mars 2021, applicable à partir du 19 mars 2021, le 
SECO a précisé, s'agissant du préavis des organisations n'exerçant pas d'activité 
économique, que les conditions donnant droit à l'indemnité en cas de RHT sont 
fixées à l'art. 31 LACI. On ne peut d'emblée partir du principe que les travailleurs 


 
 
 
 
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du service public, d'entreprises parapubliques ou d'associations privées n'ont pas 
droit à une indemnité en cas de RHT. Le statut de l'employeur (entité de droit 
public, association, coopérative, fondation, etc.) n'a aucune importance en l'espèce. 
Le critère déterminant est bien plus le statut du travailleur en matière de cotisations. 
Il convient donc de vérifier au cas par cas si les conditions visées à l'art. 31 LACI 
sont remplies et si les travailleurs concernés risquent de perdre leur emploi. 
Lorsque les tâches au sein d'une entreprise doivent être accomplies 
indépendamment de la situation économique et que les problèmes de liquidités, les 
dépenses supplémentaires ou les pertes sont couverts par des moyens publics, il 
n'existe généralement pas de risque de licenciement immédiat pour les travailleurs 
concernés. Par conséquent, le droit à l'indemnité en cas de RHT devrait être refusé 
(directive 2021/06 ch. 2.6a p. 18). Ces principes ont été repris dans la directive 
2021/13 du 30 juin 2021, applicable dès le 1er juillet 2021. 
10. Dans la décision entreprise, l'intimé a considéré que les conditions du droit au 
paiement de l'indemnité en cas de RHT n'étaient pas remplies dans le cas de la 
recourante, au motif que l'intéressée ne produisait aucun bien, ni n'offrait de 
services en contact avec le marché économique. Par ailleurs, dans la mesure où la 
majeure partie des recettes de l'association provenait d'États et d'administrations, 
elle n'encourait aucun risque entrepreneurial. 
Il convient en premier lieu d'examiner si la recourante a subi une perte de travail. 
En l'occurrence, la recourante est une organisation non gouvernementale ayant pour 
mission la promotion des droits de l'homme. Elle poursuit cet objectif notamment 
par l'organisation de formations sur les droits de l'hommes, de réunions entre la 
société civile et les missions permanentes et de rencontres avec les États afin de 
leur fournir une expertise technique. Devant la chambre de céans, la recourante a 
expliqué qu'en raison des mesures sanitaires prises par les autorités, qui ont 
notamment entraîné la suppression de nombreux vols internationaux, la recourante 
n'a pas été en mesure de poursuivre ses différentes activités. Tous les déplacements 
à l'étranger ont dû être annulés et de nombreuses activités prévues dans les 
différents contrats de prestations ont dû être revues. Cette situation a entraîné un 
ralentissement des activités de la recourante, ce qui a provoqué une perte de travail. 
Cette perte de travail est en outre consécutive aux mesures prises par les autorités 
au sens de l'art. 32 al. 3 LACI. 
La question se pose toutefois de savoir si la recourante est éligible à recevoir 
l’indemnité en cas de RHT compte tenu de son statut d'organisation n'exerçant pas 
d'activité économique. L'intimé le conteste, au motif que la recourante ne saurait 
être considérée comme une entreprise en contact avec le marché. 
En l'occurrence, pour poursuivre sa mission de promotion des droits de l'homme, la 
recourante perçoit des financements par les collectivités publiques, lesquels sont 
destinés à la réalisation des projets convenus dans les contrats de subvention. Cela 
ressort non seulement des explications apportées en audience par la recourante mais 
également des trois exemples d'accords de subvention produits dans la présente 


 
 
 
 
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procédure (cf. accords de subvention conclus avec l'Organisation internationale de 
francophonie, avec le Service de solidarité internationale du canton de Genève et le 
Département des affaires étrangères de la Norvège, pièce 4 recourante). L'intéressée 
s'engage donc à allouer les fonds perçus par les donateurs aux seuls projets 
convenus dans les contrats de prestations, étant précisé que la part des fonds non 
utilisée pour la réalisation des projets convenus doit, en principe, être rétrocédée en 
fin d'exercice (cf. art. 7 de l'accord de subvention conclu avec l'Organisation 
internationale de francophonie ; art. 3 de la convention conclue avec le Service de 
solidarité internationale du canton de Genève ; art. 11.1 de l'accord de subvention 
conclu avec le Département des affaires étrangères de la Norvège ; pièce 4 
recourante). En raison de la crise sanitaire, qui a entraîné la suppression des vols et 
l'annulation de nombreuses activités, la recourante n'a pas été en mesure d'honorer 
les engagements pris avec ses partenaires contractuels. Afin d'éviter de rembourser 
les fonds non justifiés par les activités prévues, la recourante s'est vue contrainte de 
négocier des reports d'activités à 2021. Ainsi, en 2020, des subventions à hauteur de 
CHF 275'252.80, sur un montant total de CHF 1'215'591.80 perçus dans l'année 
(soit près de 23 % des subventions reçues), ont été reportées à 2021 
(cf. Mouvement des fonds affectés de l'exercice 2019, pièce B recourante, produite 
à l'appui de l'écriture du 14 août 2021). Or, le montant des subventions faisant 
l'objet du report d'activité est significativement plus élevé que celui de l'exercice 
précédent, qui s'élevait à CHF 70'453.48 sur un total de CHF 1'081'398.85 perçus 
dans l'année (soit 6.5 % des subventions reçues, cf. Mouvement des fonds affectés 
de l'exercice 2019, pièce 10 recourante). Dans ces conditions, il faut admettre que 
les pertes de travail ont entraîné un manque à gagner pour la recourante qui avait 
besoin de ce gain, notamment pour payer le salaire de ses employés. En témoigne le 
fait que la recourante a été contrainte de licencier l'une de ses employés pour le 
31 août 2020 et de réduire les taux d'activité de ses collaborateurs durant une 
période limitée. Ainsi, contrairement à ce que soutient l'intimé, la recourante était 
bien soumise à des risques d'exploitation inhabituels qu'elle ne pouvait assumer 
seule. Les conditions pour la reconnaissance d’un cas de rigueur, au sens des art. 32 
al. 3 LACI et 51 OACI, dont la liste n’est pas exhaustive, doivent partant être 
considérées comme étant réalisées. 
S'agissant de l'art. 33 al. 1 let. a LACI, il n'est pas contesté que la pandémie du 
coronavirus constitue une circonstance exceptionnelle qui dépasse le cadre du 
risque normal d'exploitation à la charge de l'employeur. 
Reste à examiner si la recourante aurait pu éviter les pertes de travail par des 
mesures appropriées et économiquement supportables. En l'occurrence, la 
recourante a expliqué avoir développé une plateforme en ligne, par laquelle des 
offres de formation et d'assistance technique ont été proposées. Elle a également 
cherché de nouveaux donateurs et négocié des reports d'activités afin d'éviter de 
devoir rembourser des fonds. Il n'est pas contesté que de telles mesures ont permis 
de réduire la perte de travail. On ne voit d'ailleurs pas, et l'intimé ne le précise pas 


 
 
 
 
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non plus, quelle mesure la recourante aurait omis de prendre pour éviter la perte de 
travail. Il convient donc d'admettre qu'elle a pris toutes les mesures raisonnables 
pour diminuer le dommage. 
Au vu de ce qui précède, les conditions posées par la loi pour accorder des 
indemnités en cas de RHT sont réunies. Le droit à l'indemnité en cas de RHT doit 
être reconnu à la recourante, sous réserve de l'examen par la caisse de chômage des 
conditions conformément à l'art. 39 LACI. 
11. Reste à déterminer depuis quand la recourante a droit à l’indemnité en cas de RHT. 
Elle a conclu à son octroi du 1er juin 2020 au 31 août 2020 pour onze employés et 
du 14 septembre 2020 au 13 décembre 2020 pour six employés. 
Dès lors que la recourante a déposé son préavis le 24 mai 2020 pour l'octroi 
d'indemnités en cas de RHT pour la période du 1er juin 2020 au 31 août 2020, elle a 
droit à l’indemnité dès le début de la période requise, soit le 1er juin 2020, en 
application de l’art. 8b al. 1 de l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage. Quant 
à la demande de préavis relative à l'octroi d'indemnités pour la période du 
14 septembre 2020 au 13 décembre 2020, elle a été déposée le 28 août 2020, de 
sorte que les indemnités peuvent être accordées dès la date requise, soit le 14 
septembre 2020 (cf. art. 17b al. 1 de la loi COVID-19). 
12. En conséquence, les recours seront admis, les décisions litigieuses annulées et il 
sera dit que la recourante a droit à l'indemnité en cas de RHT du 1er juin 2020 au 
31 août 2020, puis du 14 septembre 2020 au 13 décembre 2020, sous réserve de 
l'examen par la caisse de chômage des conditions conformément à l'art. 39 LACI. 
Bien qu'obtenant gain de cause, la recourante, qui n'est pas représentée en justice et 
qui n'a pas allégué avoir déployé des efforts dépassant la mesure de ce que tout un 
chacun consacre à la gestion courante de ses affaires, n'a pas droit à des dépens. 
Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA et art. 61 let. fbis a 
contrario, en lien avec l’art. 1 al. 1 LACI). 
* * * * * * 
 


 
 
 
 
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PAR CES MOTIFS, 
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : 
Statuant 
Préalablement: 
1. Prononce la jonction des causes A/2246/2020 et A/229/2021 sous le numéro de 
cause A/2246/2020. 
À la forme : 
2. Déclare les recours recevables. 
Au fond : 
3. Les admet. 
4. Annule les décisions sur opposition des 2 juillet 2020 et 14 décembre 2020. 
5. Dit que la recourante a droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail 
du 1er juin 2020 au 31 août 2020 pour onze personnes, puis du 14 septembre 2020 
au 13 décembre 2020 pour six personnes, sous réserve de l'examen par la caisse de 
chômage des conditions conformément à l'art. 39 LACI. 
6. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens. 
7. Dit que la procédure est gratuite. 
8. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt 
dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral 
(Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit 
public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les 
conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de 
son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l'envoi. 
 
La greffière 
 
 
 
 
Marie NIERMARÉCHAL 
 
La présidente 
 
 
 
 
Eleanor McGREGOR 
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat 
d'État à l'économie par le greffe le