ge_gerichte · ATA/766/2016 · 2016-09-13 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3116/2015-FPUBL 
ATA/766/2016 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 13 septembre 2016 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
et 
SYNDICAT DE LA POLICE DE LA SÉCURITÉ INTERNATIONALE 
tous deux représentés par Me Jacques Roulet, avocat 
contre 
 DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ÉCONOMIE 
 
 


- 2/13 - 
A/3116/2015 
EN FAIT 
1. 
 
Monsieur A______est fonctionnaire de police, avec le grade de caporal, 
affecté à l'unité visas (migrations) au sein de la police de la sécurité internationale 
(ci-après : PSI). Il est également président du Syndicat de la police de la sécurité 
internationale (ci-après : SPSI). 
2. 
 
Le SPSI est une association à but non lucratif poursuivant l'amélioration de 
la situation économique, sociale et juridique de ses membres. 
3. 
 
Le 16 décembre 2009, le Conseil d'État, représenté par la Conseillère d’État 
en charge, à l’époque, du département de la sécurité, de la police et de l’énergie, 
devenu depuis lors le département de la sécurité et de l’environnement, puis le 
département de la sécurité et de l’économie (ci-après : DSE ou le département), 
ainsi que le Groupement des associations de police (ci-après : GAP) – regroupant 
l'Union du personnel du corps de police (ci-après : UPCP), le Syndicat de la 
police judiciaire (ci-après : SPJ) et le SPSI – ont signé un protocole d'accord 
concernant la nouvelle rémunération des fonctionnaires de police applicable dès le 
1er janvier 2010 et jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi no 10’541 modifiant la loi 
sur la police du 26 octobre 1957 (aLPol - F 1 05) (ci-après : le protocole d’accord 
du 16 décembre 2009). Le protocole formalisait un accord des parties au sujet de 
différents aspects de la rémunération des policiers (grille salariale de la 
gendarmerie et de la police judiciaire, traitement des agents de la police de la 
sécurité internationale, traitement de certains fonctionnaires de police en cas 
d’adoption d’une modification de l’art. 44 aLPol introduite par la L 10'541) ainsi 
que la durée du travail, les horaires de service, les heures supplémentaires et les 
congés, les indemnités pour inconvénient de service, et pour service de nuit et 
responsabilités spéciales, la compensation pour le service de « piquet ». De même, 
le protocole réglait certaines questions relatives aux gardiens de prison et 
surveillants de maisons d’arrêt. Un groupe de suivi technique a été mis sur pied 
pour le suivi et la mise en œuvre du protocole, qui devait faire rapport à la 
délégation du Conseil d’État aux affaires du personnel. 
 
 
Concernant certains éléments non encore réglés, les parties s’engageaient à 
poursuivre et à mener en toute bonne foi des négociations portant sur l'évolution 
et la simplification du mode de rémunération des policiers et à renoncer à toute 
mesure de lutte, tant que des négociations seraient en cours. 
 
 
Parmi les questions non encore réglées, figuraient les indemnités forfaitaires 
pour débours, pour lesquelles les parties s’engageaient à trouver un accord d’ici 
au 31 janvier 2010. 
 
 
La loi no10'541 précitée est entrée en vigueur le 1er juin 2010. 


- 3/13 - 
A/3116/2015 
4. 
 
Le 29 juin 2010, le Conseil d’État et le GAP ont signé un second protocole 
d’accord (ci-après : le protocole de 2010) aux termes duquel, notamment, dès le 
1er juin 2010, une indemnité forfaitaire pour débours était versée aux 
fonctionnaires de la police et aux agents de la PSI lorsqu’il s’avèrait 
disproportionné de demander un justificatif pour le remboursement de frais 
effectifs qu’ils engageaient afin de mener à bien leurs missions opérationnelles. 
Les frais de représentation n’étaient pas couverts par cette indemnité. Dite 
indemnité n’était pas fiscalisée. Son versement était effectué sur la base des jours 
effectivement travaillés et son montant était adapté au taux d’activité, ainsi qu’à la 
nature et à la fréquence des frais liés à l’activité des collaborateurs au sein des 
différentes unités et brigades. 
 
 
Le Conseil d’État devait adopter avec effet au 1er juin 2010, une 
modification du règlement concernant les indemnités des fonctionnaires de police 
du 21 février 2009 (RIPol - F 1 05.10). 
 
 
Les parties s’engageaient à poursuivre les négociations et discussions 
portant sur les indemnités pour débours et sur le solde des heures supplémentaires 
des policiers au 31 décembre 2009. 
5. 
 
La modification du RIPol précitée n’a jamais vu le jour. En lieu et place, 
dans l’attente des dispositions réglementaires prévues à l’art. 45 aLPol, le 
24 avril 2011, l'office du personnel de l'État (ci-après : OPE) a émis une fiche 
02.03.10 dans le mémento des instructions de l’office du personnel de l’État 
(ci-après : MIOPE) intitulée « indemnités pour débours en faveur des 
fonctionnaires de police ». Cette fiche concrétisait les accords intervenus au 
travers des deux protocoles d’accords précités. 
 
 
La fiche MIOPE précitée définit les types d’indemnisation pour débours 
remboursés de manière forfaitaire et journalière aux fonctionnaires de police des 
différents corps dont la PSI, leurs montants de base respectifs ainsi que le mode 
de calcul permettant d’arrêter le montant des débours accordé selon le type 
d’activité des policiers. 
 
 
Les débours étaient de quatre types : 
 
Nature 
Montant de base 
D1 
Fréquentation d’établissements publics dans le 
cadre 
du 
travail 
en 
patrouille 
(incluant 
consommation obligatoire d’un sandwich, casse-
croûte, etc.) 
CHF 20.- 
D2 
Fréquentation d’établissements publics – cherté du 
milieu (fréquentation de cabarets, dancings, hôtels 
CHF 35.- 


- 4/13 - 
A/3116/2015 
de luxe à prix de consommations majorés) 
D3 
Rencontre avec les informateurs 
CHF 10.- 
D4 
Frais 
d’assistance 
aux 
victimes 
ou 
lors 
d’arrestations, 
d’auditions, 
d’interrogatoires, 
d’accidents, etc. (boissons, sandwich, …) 
CHF 5.- 
 
 
À ces montants était appliqué un taux déterminé en fonction de la fréquence 
annuelle en jours (fréquence exceptionnelle : 0 %, 21 jours et moins : 10 %, de 22 
à 98 jours : 25 % ; de 99 à 154 jours : 50 %, 155 jours et plus 80 %). 
 
 
La révision de la fiche précitée s’effectuerait une fois par année dans le 
cadre de la commission paritaire des membres du corps de police avec l’accord de 
l’office du personnel de l’État (ci-après : OPE). 
6. 
 
Le 19 novembre 2014 s’est tenue une séance de la commission paritaire à 
laquelle, outre les représentants des syndicats des corps de police précités, 
participaient le conseiller d’État en charge du département de la sécurité et de 
l’économie (ci-après : DSE) et son secrétaire général, la cheffe de la police, ainsi 
que des membres des directions desdits corps de police. Selon le procès-verbal qui 
en a été tenu, la question du montant des débours octroyés au sein de la police a 
été abordée. 
 
 
Le directeur des ressources humaines de la police (ci-après : le DRH) y a 
présenté un tableau faisant état, pour les années 2014 et 2015, des différentes 
demandes de réexamen ou de fixation des indemnités pour débours. Tous les 
besoins avaient été rassemblés et l’Etat-Major de la police avait validé la 
proposition. Pour six entités cela équivalait à une augmentation, pour six autres à 
une nouvelle indemnité, pour quatre, il n’y avait aucun changement et pour six 
entités de la PSI, il s’agirait d’un débours unique moyen. En effet, pour ces 
dernières, il y était fait état d’une proposition de prévoir une indemnité forfaitaire 
journalière unique appliquée à tous les policiers, d’un montant de CHF 10.50 en 
2014 et de CHF 20.- en 2015. 
 
 
Selon le représentant du SPSI, son syndicat était d’accord avec le principe 
d’un débours unique de CHF 20.-, mais pas avec le montant de CHF 10.50 
proposé pour 2014. 
 
 
Selon le chef du département, l’indemnité pour débours devait correspondre 
à la compensation de frais effectifs. Le principe du paiement d’un débours unique 
devait concerner l’ensemble de la police et non seulement le personnel de la PSI. 
Il ne pourrait pas présenter au Conseil d’État un système combinant un débours 
moyen unique avec des débours qui varieraient d’un corps de police à l’autre. En 
outre, l’octroi de tout nouvel « avantage », qui aurait un impact budgétaire 


- 5/13 - 
A/3116/2015 
significatif, serait de la compétence du Conseil d’État. Pour le surplus, le débours 
ne se négociait pas et la coexistence entre un débours unique et un débours 
variable était extrêmement problématique. 
7. 
 
Dans une note établie postérieurement au 19 novembre 2011 à l’attention 
des membres de la commission paritaire, le SPSI a motivé les raisons pour 
lesquelles il demandait que le montant de base de l’indemnité forfaitaire pour 
débours passe à CHF 20.- par jour de travail. Le montant des débours en vigueur 
ne correspondait ni à la nature des activités sur le terrain, ni à leur fréquence. 
8. 
 
Le 24 juillet 2015, le Conseiller d'État en charge du DSE a adressé un 
courrier au GAP, à l'attention de Messieurs B______, (poste) de l'UPCP, 
C______, (poste) du SPJ, et A______, (poste) du SPSI. 
 
 
Il avait, lors de la séance de commission paritaire le 19 novembre 2014, 
validé trois demandes de nouveaux débours pour la brigade opérationnelle mixte 
(BOM), l'inspection générale des services (IGS) et les préposés au refoulement, ce 
pour des motifs objectifs liés à l'égalité de traitement et aux spécificités des 
fonctions concernées. 
 
 
Par ailleurs, ainsi qu'il s'y était engagé, il avait dûment interpellé le Conseil 
d'État concernant dix autres demandes formulées au cours de la séance du 
19 novembre 2014 par les associations destinataires du courrier, parmi lesquelles 
la demande de regroupement des débours actuels en un seul (CHF 20.-) destiné à 
la police de la sécurité internationale. 
 
 
Il avait soumis ces demandes au Conseil d'État. Celui-ci avait cependant 
refusé d'entrer en matière, principalement en raison de considérations budgétaires, 
s’interrogeant sur la nature même du système de débours de la police, qui n'avait 
pas d'équivalent dans toute l'administration cantonale. Le Conseiller d'État 
suggérait alors d'aborder ce point dans le cadre des discussions du groupe de 
travail sur les composantes de la rémunération de la police, ou lors d'une 
prochaine rencontre ordinaire entre le département, la direction de la police et les 
associations membres du GAP. 
9. 
 
Le 11 août 2015, le SPSI, sous la signature de son secrétaire et de son 
président, s'est adressé au Conseil d'État, soit pour lui son président, lui 
demandant « de bien vouloir reconsidérer sa décision », suite au courrier du 
24 juillet 2015 du chef du DSE. 
 
 
La réponse donnée par le chef du DSE n'était pas acceptable, car ainsi qu'il 
l'avait lui-même rappelé lors de la réunion du 19 novembre 2014, l'indemnité pour 
débours correspondait par définition à la compensation de frais effectifs. Il avait 
également indiqué que les débours ne se négociaient pas, mais se fixaient en 
fonction de critères de pondération. Le critère utilisé pour déterminer le montant 


- 6/13 - 
A/3116/2015 
de base de l’indemnité de type D2 n'avait jamais été pris en compte pour leur 
catégorie de personnel, alors qu'il était reconnu pour la brigade de police 
judiciaire de l'aéroport (BAERO). Il menaçait de saisir la chambre administrative 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). 
10. 
 
Le 14 septembre 2015, M. A______et le SPSI ont recouru auprès de la 
chambre administrative contre le courrier du 24 juillet 2015, concluant 
principalement à l'annulation « de la décision du Conseiller d'État en charge du 
DSE » et, cela fait, à ce qu'il soit dit que le forfait unique à titre d'indemnité pour 
débours au sein de l'ensemble de la PSI est de CHF 20.- par jour. Ils concluaient 
subsidiairement au renvoi de la cause au département pour nouvelle décision. 
 
 
Le recours devait être déclaré recevable, dans la mesure où le courrier du 
24 juillet 2015 devait être considéré comme une décision au sens de l'art. 4 de la 
loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), émanant 
de l’autorité compétente. Par ailleurs, tant M. A______que le SPSI disposaient de 
la qualité pour recourir. 
 
 
Au fond, les débours actuels ne correspondaient pas à l'activité, à la nature 
et à la fréquence des frais liés à la fonction des collaborateurs de la PSI. Or, les 
modifications proposées, qui avaient été avalisées par les ressources humaines de 
la police, étaient nécessaires, justifiées et correspondaient aux besoins des 
collaborateurs concernés. Les propositions soumises au Conseiller d'État en 
charge du département reposaient ainsi sur des éléments objectifs. Les débours 
devaient être alloués sur une base égalitaire. 
11. 
 
Le 19 novembre 2015, le DSE a conclu à l'irrecevabilité du recours et, au 
fond, à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité. 
 
 
Le SPJ ne pouvait pas se prévaloir de la qualité pour recourir, dans la 
mesure où le nombre de personnes touchées par le contenu du courrier du 
24 juillet 2015 n'avait pas été démontré. 
 
 
Par ailleurs, la lettre du 24 juillet 2015 n'était pas une décision, mais une 
information aux présidents des trois syndicats composant la police cantonale suite 
à l'interpellation de l'autorité compétente pour décider d'une augmentation des 
indemnités pour débours. Conformément à l'art. 45 de la loi sur la police du 
27 octobre 1957 (aLPol - F 1 05) alors en vigueur, seul le Conseil d'État était 
compétent pour fixer, par voie réglementaire, le montant des indemnités 
auxquelles avaient droit les fonctionnaires de police. Aucun règlement n'avait 
toutefois été édicté s'agissant des indemnités pour débours, ce malgré le contenu 
du protocole d'accord du 29 juin 2010. Compte tenu de cette absence, un accord 
conclu entre le Conseil d'État et le GAP était appliqué dans les faits, lequel était 
concrétisé par la fiche MIOPE 02.03.10. Dans la mesure où le Conseil d'État état 
partie à cet accord, il était seul susceptible de rendre des décisions en la matière. 


- 7/13 - 
A/3116/2015 
Dans l'hypothèse où le courrier du 24 juillet 2015 venait à être considéré comme 
une décision, elle devait être qualifiée de nulle, faute d'avoir été prise par une 
autorité compétente, ce que ne pouvaient ignorer les recourants. Cela était d'autant 
plus vrai que ces derniers avaient interpellé le Conseil d'État, estimant que la prise 
de position de celui-ci n'était pas acceptable. Or, le recours à la chambre 
administrative avait été interjeté avant que le Conseil d'État ne réponde au courrier 
du 11 août 2015. 
 
 
Au fond, les recourants ne pouvaient pas se prévaloir du principe de l'égalité 
de traitement, car ils n'expliquaient, ni ne démontraient en quoi la situation des 
collaborateurs travaillant au sein de l'unité migrations de la PSI serait similaire à 
celle de leurs collègues de la police judiciaire de la BAERO, dont l'activité 
présentait un caractère moins administratif et se déroulait davantage sur le terrain. 
Chaque brigade ou unité au sein de la police exerçait des missions différentes, 
nécessitant un travail plus ou moins important sur le terrain. Or, la directive 
applicable en la matière prévoyait une détermination du montant des débours 
notamment selon la nature des activités et la fréquence des frais y relatifs. Ainsi, 
la demande des recourants visant à obtenir un débours unique, appliqué à 
l'ensemble des collaborateurs de la PSI quelle que soit leur unité, n'était pas 
cohérente et violait le principe de l'égalité de traitement. Il n'était de plus pas 
établi, factures à l'appui par exemple, que les indemnités pour débours que 
percevaient les policiers concernés ne suffisaient pas à rembourser leurs frais 
effectifs. 
 
 
Le fait que la direction des ressources humaines de la police ait donné son 
aval aux chiffres avancés par les recourants ne signifiait pas que ceux-ci 
correspondaient à des frais effectifs, ni que les demandes avaient été validées par 
l'autorité compétente. Les directives applicables prévoyaient en effet que la cheffe 
de la police était compétente pour déterminer les taux des indemnités pour 
débours à appliquer. Le chef du département était quant à lui compétent pour 
valider les indemnités pour débours et paramétrer les nouvelles dispositions, étant 
rappelé qu'en vertu de l'art. 45 LPol, seul le Conseil d'État avait au final la 
compétence de déterminer, dans un règlement, le montant des indemnités 
auxquelles les fonctionnaires de police avaient droit. En l'occurrence, le Conseil 
d'État avait refusé d'entrer en matière sur les demandes des syndicats. 
 
 
Enfin, le versement forfaitaire des indemnités pour débours tel que prévu 
dans les protocoles d'accord des 16 décembre 2009 et 29 juin 2010 et dans la 
directive (fiche MIOPE 02.03.10) était voué à disparaître prochainement. Il s'était 
en effet avéré que l'indemnité octroyée couvrait davantage que les frais réels liés 
aux activités des policiers, raison pour laquelle l'employeur entendait mettre en 
place un système de remboursement sur présentation de factures, à l'instar de ce 
qui était prévu pour les autres collaborateurs de l'administration cantonale. 


- 8/13 - 
A/3116/2015 
12. 
 
Le 13 janvier 2016, M. A______et le SPSI ont persisté dans leurs 
conclusions. 
 
 
La qualité pour recourir du syndicat, qui comptait cent septante-six 
membres actifs, devait être reconnue. Chaque collaborateur actif au sein de la PSI 
était susceptible de changer d'affectation, cette possibilité étant favorisée par la 
mise en place par le Conseiller d'État en charge du DSE du système dit des 
« silos ». Tout collaborateur et, a fortiori tout membre du syndicat était en 
conséquence potentiellement touché par la « décision litigieuse ». 
 
 
Les syndicats avaient interpellé plus de deux ans auparavant le Conseil 
d'État, l'OPE et les ressources humaines au sujet de la problématique des débours. 
Si la LPol invitait précisément le Conseil d'État à fixer les indemnités dues aux 
fonctionnaires par la voie réglementaire, celui-ci n'avait jamais usé de cette 
faculté, de sorte que dans les faits, c'était le protocole d'accord du 29 juin 2010 qui 
régissait la question des débours et la fiche MIOPE 02.03.10 qui précisait que le 
chef du département les validait et faisait paramétrer les nouvelles dispositions. 
Dans la mesure où les fiches MIOPE étaient validées par le Conseil d'État, il y 
avait lieu de considérer que celui-ci avait délégué sa compétence au chef du DSE. 
 
 
En l'état, le département poursuivait la politique adoptée depuis le début des 
discussions, visant à maintenir une confusion permanente entre les personnes 
responsables des questions qui lui étaient soumises. Ce comportement empêchait 
les collaborateurs concernés d'exercer leurs droits légitimes. Si le Conseil d'État 
avait signé un protocole d'accord avec les syndicats, aucun montant exact n'avait 
été défini dans le cadre de ce protocole. Les discussions à ce sujet avaient eu lieu 
avec de nombreux intervenants, notamment les ressources humaines de la police 
et l'état-major, et avaient souvent été menées par le Conseiller d'État en charge du 
département. Ce dernier avait d'ailleurs indiqué dans son courrier du 
24 juillet 2015 « j'ai validé [trois] demandes de nouveaux débours ». Il semblait 
en outre avoir, en sa qualité d'interlocuteur privilégié avec le SPJ, pris le rôle de 
porte-parole du Conseil d'État, rapportant au GAP et aux syndicats l'issue des 
discussions menées en son sein au sujet de leurs requêtes. Il fallait ainsi considérer 
que le Conseil d'État, qui n'avait pas informé personnellement les principaux 
intéressés de l'issue de ses discussions au sujet des dix demandes de débours, 
s'était exprimé par le biais de l'un de ses représentants. Par ailleurs, dès lors que le 
DSE avait admis sa qualité de partie dans le cadre de la présente procédure, il 
admettait sa compétence ; s'il estimait que tel n'était pas le cas, le département 
aurait dû s'abstenir de répondre au recours et transmettre le dossier au Conseil 
d'État, apparemment seul compétent selon lui. 
 
 
Au fond, le refus d'allouer les débours sollicités, qui correspondaient à la 
réalité du terrain, maintenait des inégalités de traitement entre les collaborateurs 
de la PSI et ceux de la gendarmerie ou de la police judiciaire. 


- 9/13 - 
A/3116/2015 
13. 
 
Le 14 mars 2016, le département a persisté dans son écriture du 
19 novembre 2015. 
 
 
Il ne pouvait pas être considéré que les fiches MIOPE étaient validées par le 
Conseil d'État et que celui-ci avait délégué la compétence résultant de la LPol au 
chef du DSE s'agissant des indemnités pour débours. En effet, le MIOPE était une 
ordonnance administrative visant à expliciter une pratique de l'administration 
cantonale, laquelle devait évidemment être conforme aux lois et règlements 
pertinents. Les fiches qui figuraient dans le MIOPE n'étaient en aucun cas 
validées par le Conseil d'État. 
 
 
Il ressortait des annexes du protocole d'accord du 29 juin 2010 que c'était 
bien le Conseil d'État qui avait déterminé les montants exacts des indemnités 
auxquelles avaient droit les policiers. Il en découlait que le Conseiller d'État en 
charge du département n'avait pas la compétence pour rendre des décisions fixant 
le montant des indemnités pour débours accordées aux policiers, même si la fiche 
MIOPE 02.03.10 indiquait qu'il validait le taux à appliquer et faisait paramétrer 
les nouvelles dispositions. Il ne fallait pas confondre les notions de qualité pour 
recourir et de qualité pour défendre ou de légitimation passive, avec celle 
d'autorité compétente pour rendre une décision, situation dans laquelle aucune 
représentation n'était possible. 
14. 
 
Le 14 avril 2016, le SPSI et M. A______ont persisté dans leurs conclusions 
et leur précédente argumentation. 
 
 
L'attitude du département, qui persistait à décliner sa compétence pour 
éviter d'être confronté à la question de fond qui lui était soumise, était critiquable, 
heurtait le sentiment de justice, s'inscrivait dans une administration de l'autorité 
contraire au principe de la bonne foi et constituait un abus de droit manifeste. Le 
Conseil d'État ne s'était pas manifesté et son silence démontrait que la « décision » 
entreprise avait bien été prise par le chef du DSE, qu’il agisse en son nom, ou en 
celui du Conseil d'État. Quoi qu'il en soit, il restait insoutenable que le Conseiller 
d'État continue à prétendre ne pas avoir la compétence de fixer les montants des 
débours forfaitaires, alors même qu'il adoptait dans certaines circonstances un 
comportement et des propos témoignant du contraire et se réfugiait, entre autres 
justifications, derrière le Conseil d'État. 
15. 
 
Le 19 avril 2016, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1. 
 
La chambre administrative est en principe compétente pour statuer sur un 
recours dirigé contre un acte qui concerne le traitement des fonctionnaires de 


- 10/13 - 
A/3116/2015 
police, dès le moment où sont réalisées les conditions prévues par l’art. 132 al. 2 
de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), à 
savoir notamment que l’acte litigieux soit une décision au sens de l’art. 4 LPA. 
2. 
 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Ce n’est pas la forme de 
l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/509/2016 du 
14 juin 2016 consid. 4c ; ATA/15/2016 du 12 janvier 2016 consid. 2a). 
 
 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 -
PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus 
exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, 
de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts 
du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; 8C_191/2010 du 
12 octobre 2010 consid. 6.1 ; 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 2 ; 
ATA/932/2014 du 25 novembre 2014 consid. 2b et les arrêts cités ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, pp. 269 ss n. 783 ss ; Pierre 
MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, pp. 179 ss 
n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix 
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., 2016, p. 195 n. 874 ss). 
3. 
 
Toute décision administrative au sens de l’art. 4 LPA doit avoir un 
fondement de droit public. Il ne peut en effet y avoir décision que s’il y a 
application, au travers de celle-ci, de normes de droit public (Jacques 
DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 314 
n. 857 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 
2011, p. 194 n. 2.1.1.1). De nature unilatérale, une décision se référait à la loi dont 
elle reproduit le contenu normatif de la règle (Pierre MOOR/Etienne POLTIER, 
op. cit., p. 174 n. 2.1.1.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 274 n. 798). Une 
décision tend à modifier une situation juridique préexistante. Il ne suffit pas que 
l’acte visé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets 
juridiques. Sa caractéristique en tant qu’acte juridique unilatéral tend à modifier la 
situation juridique de l’administré par la volonté de l’autorité, mais sur la base et 
conformément à la loi (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit. 
p. 320 n. 876). 


- 11/13 - 
A/3116/2015 
4. 
a. 
Une décision n’est formellement valable que si elle a été prise par une 
autorité habilitée par l’ordre juridique à la prononcer (Thierry TANQUEREL, 
op. cit., p. 302 n. 880) 
 
b. 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
5. 
 
Il s’agit de déterminer si le courrier du chef du département du 
24 juillet 2015 adressé au SPSI, dont est recours, constitue une décision au sens de 
l’art. 4 LPA. 
6. 
 
Selon l’art. 45 aLPol, dont le principe, au demeurant, a été repris à l’art. 26 
LPol en vigueur actuellement, il appartient au Conseil d’État de fixer par voie 
réglementaire le montant et la valeur des indemnités et compensations auxquels 
ont droit les différentes catégories de personnel de la police, une telle compétence 
réglementaire ne pouvant être déléguée au département (art. 2 al. 5 let. a de la loi 
sur l'exercice des compétences du Conseil d'État et l'organisation de 
l'administration du 16 septembre 1993 (LECO - B 1 15). 
7. 
 
Depuis le 1er juin 2010, date d’adoption de l’art. 45 aLPol, aucun règlement 
n’a été adopté par le Conseil d’État en exécution de cette disposition légale. En 
lieu et place, le cadre normatif des indemnités a fait l’objet des protocoles 
d’accord en 2009 et 2010, définissant la nature et le montant des indemnités 
auxquelles les policiers ont droit, parmi lesquels les policiers appartenant à la PSI. 
 
 
En l’occurrence, le courrier du 24 juillet 2015 litigieux constitue un refus du 
département d’admettre la demande du SPSI tendant à l’augmentation de 
l’indemnité journalière à laquelle les policiers de la PSI peuvent prétendre. Ce 
courrier n’a toutefois pas pour objet la signification aux intéressés ou à leur 
organisation syndicale d’une décision individuelle, ni même générale, exprimant 
la position de l’autorité au regard de l’application du cadre normatif existant, mais 
son refus d’entrer en matière sur une modification de l’indemnité journalière pour 
le futur, dans le sens revendiqué par le syndicat. Une telle prise de position, dès 
lors qu’elle ne se réfère pas à l’application du droit existant, ne remplit pas toutes 
les conditions d’une décision au sens de l’art. 4 LPA. En particulier, il ne s’agit 
pas d’une décision rejetant une demande tendant à créer un droit au sens de l’art. 4 
al. 1 let. c LPA. Cette hypothèse légale vise en effet les cas de décisions par 
lesquelles l’autorité refuse de mettre un administré au bénéfice d’un droit conféré 
par la loi, mais pas les actes d’une autorité refusant de créer de nouveaux droits, 
par l’adoption de nouvelles règles de portée générale. 
 
 
En l’absence de décision au sens précité, les conditions de l’art. 132 
al. 2 LOJ ne sont pas réunies. Aucune voie de droit n’étant ouverte pour contester 
le contenu du courrier du 24 juillet 2015, le recours doit être déclaré irrecevable, 


- 12/13 - 
A/3116/2015 
sans qu’il y ait besoin de traiter les autres questions de recevabilité formelle de 
celui-ci, s’agissant notamment de la qualité pour recourir de l’organisation 
syndicale, ou des questions relatives aux compétences respectives de la cheffe de 
la police, du département ou du Conseil d’État en matière de fixation des 
indemnités et débours des fonctionnaires de police, ou encore la légalité du 
système actuel arrêtant les indemnités de débours accordées aux policiers. 
8. 
 
Vu l’issue du recours, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge 
conjointe et solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de 
procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 14 septembre 2015 par Monsieur A______et le 
Syndicat de la police et de la sécurité internationale contre le courrier du département de 
la sécurité et de l'économie du 24 juillet 2015 ; 
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de 
CHF 500.- ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 


- 13/13 - 
A/3116/2015 
communique le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat des recourants, ainsi qu'au 
département de la sécurité et de l'économie. 
Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et 
Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :