ge_gerichte · ATA/288/2004 · 2004-04-06 · fr

Résumé:
 Même sans acte formel d'affectation, une parcelle qui est la place du village fait partie du domaine public communal et un usage accru est soumis à autorisation en vertu de l'article 13 LDP. L'acte de refus est une décision sujette à recours. Le droit à l'usage accru du domaine public, prévu à l'article 1 al. 2 RDP, n'est pas absolu ; un refus d'autorisation doit s'analyser comme une restriction à une liberté et respecter les conditions de l'article 38 Cst. féd. La liberté de conscience et de croyance peut être exercée pleinement en d'autres lieux que sur le domaine public. En ce sens, un refus d'autoriser la célébration d'une messe sur la place du village, assorti de la mise à disposition gratuite d'une salle communale, ne viole pas la liberté de conscience et de croyance, ni la liberté de culte, et est proportionnée. L'article 1 de la loi genevoise sur le culte extérieur n'est cependant pas applicable, vu la jurisprudence fédérale à ce propos.

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/113/2004-CM 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 6 avril 2004 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur O. P. 
 
et 
 
SOCIÉTÉ ... ... DE ... 
représentés par Me François Membrez, avocat 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
COMMUNE DE ... 
représentée par Me François Bellanger, avocat 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/113/2004-CM 
EN FAIT 
 
1. 
Le 25 novembre 2003, la Société ... ... de ..., 
constituée en association (ci-après : la paroisse), et 
Monsieur O. P., curé, se sont adressés à la commune de ... 
pour solliciter l'autorisation d'utiliser la Place du 
Village, le 9 mai 2004 de 10 à 12 heures, afin de célébrer 
la messe de première communion. A l'appui de leur demande, 
ils ont fait valoir que, vu le nombre élevé de communiants 
cette année, leur église ne pourrait accueillir tous les 
participants attendus, soit les enfants et leurs familles. 
Ils proposaient de placer l'autel sur le perron du centre 
paroissial, tandis que les participants se tiendraient sur 
la place. Ils demandaient également que la fontaine soit 
arrêtée pendant la durée de la célébration. 
 
2. 
Par courrier du 17 décembre 2003, le maire de la 
commune, Monsieur ...-... ..., a communiqué le refus du 
Conseil 
administratif 
d'accorder 
l'autorisation 
sollicitée. Il fondait sa décision sur l'article 1 de la 
loi sur le culte extérieur du 28 août 1875 (C 4 10), et 
observait que les participants à la messe se trouveraient 
sur le domaine public. 
 
 
 
Toutefois, comprenant l'impossibilité d'accueillir 
autant de personnes dans l'église, le Conseil administra-
tif a proposé de mettre gracieusement à disposition de la 
paroisse la salle ... ou la salle de gymnastique de 
l'école de ...-.... 
 
3. 
Le 19 janvier 2004, la paroisse et M. P. ont 
interjeté 
recours 
contre 
dite 
décision, 
critiquant 
l'application d'une disposition légale qui avait été 
déclarée inconstitutionnelle par le Tribunal fédéral. Ils 
ont invoqué les articles 15 (liberté de conscience et de 
croyance) et 22 (liberté de réunion) de la Constitution 
fédérale du 18 avril 1999 (Cst. féd. - RS 101), ainsi que 
l'article 164 (liberté des cultes) de la Constitution 
genevoise du 24 mai 1847 (Cst. GE - A 2 00) et concluent à 
l'annulation de la décision entreprise. 
 
4. 
Le Conseil administratif s'est déterminé le 8 mars 
2004. Réflexion faite, il considérait que la Place du 
Village n'appartenait pas au domaine public, faute d'acte 
d'affectation, mais au patrimoine privé de la commune, et 
qu'à 
ce 
titre, 
la 
parcelle 
concernée 
n'était 
pas 
assujettie à la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 
(LDP - L 1 05). Le recours devait être déclaré irrecevable 
pour ce motif. 
 
 
 
Se prononçant néanmoins sur le fond du litige, il 
a estimé que la tenue d'un office religieux sur la Place 
du Village était de nature à choquer ou gêner les citoyens 
qui n'étaient pas de la même confession, voire qui s'esti-


 
 - 3 - 
 
 
 
maient sans religion. Il a également relevé avoir mis gra-
cieusement à disposition de la paroisse une salle communa-
le, et se demandait dès lors quels buts poursuivait effec-
tivement la paroisse. Il conclut au rejet du recours. 
 
 
 
EN DROIT 
 
1. 
L'autorité intimée prétend que son courrier du 17 
décembre 2003 n'est pas une décision au sens de l'article 
4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septem-
bre 1985 (LPA - E 5 10), et donc qu'il n'est pas suscep-
tible de recours, parce que la parcelle concernée appar-
tient au patrimoine privé de la commune et n'est pas 
soumise à la LDP. 
 
 
 
Selon l'article 4 alinéa 1 LPA, sont considérées 
comme des décisions les mesures individuelles et concrètes 
prises par l'autorité dans les cas d'espèce, fondées sur 
le droit public fédéral, cantonal ou communal, et visant à 
créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations. 
 
 
 
Il s'agit d'établir si la parcelle ... de la Com-
mune de ... appartient au patrimoine privé ou au domaine 
public de la commune, afin de déterminer si le droit 
public est applicable à la présente cause. 
 
2. 
L'affectation d'un bien-fonds au domaine public 
doit faire l'objet d'une loi conformément à l'article 1 
LDP. De plus, en cas d'acquisition d'un bien-fonds, l'Etat 
ou la commune intéressée doit requérir du Registre foncier 
l'inscription du bien immobilier en cause comme élément du 
domaine public (art. 10 LDP). Même s'il n'a pas fait for-
mellement l'objet d'un acte d'affectation, un bien-fonds 
peut être assimilé, en raison de sa destination et de son 
caractère, à une dépendance du domaine public (ATF 97 I 
911). Tel est le cas, par exemple, de la plaine de 
Plainpalais (ATF P 610/85 du 21 janvier 1987) (F. 
BELLANGER, Commerce et domaine public, in F. BELLANGER et 
T. TANQUEREL, Le domaine public, Genève-Zurich-Bâle 2004, 
p. 46 note 15). 
 
 
 
Il existe des affectations "immémoriales" dont il 
serait vain de rechercher un acte administratif constitu-
tif. D'ailleurs, la doctrine considère qu'aucune forme 
n'est requise : l'affectation peut intervenir tacitement. 
Il en va ainsi de rues ou de places ouvertes au public 
sans qu'aucune décision n'ait jamais été prise, alors même 
que la parcelle serait immatriculée au Registre foncier 
comme propriété privée de l'Etat. La simple mise à dispo-
sition par la collectivité d'une surface pour un usage 
commun est un acte concluant d'affectation qui, en soi, 
est suffisant : ainsi une commune installe une fontaine ou 
transforme l'un de ses terrains privés pour en faire un 
parc, une place piétonnière, un square; des aménagements 
matériels suffisent, dont on peut déduire l'affectation 


 
 - 4 - 
 
 
 
décidée (P. MOOR, Droit administratif, vol. III : L'orga-
nisation des activités administratives; les biens de 
l'Etat, Berne 1992, pp. 272-273). 
 
 
 
La parcelle ... est immatriculée au Registre 
foncier comme propriété privée de la commune de ... et 
aucune indication d'affectation au domaine public n'y 
figure. Cependant, il s'agit de la Place du Village, 
récemment aménagée en zone piétonnière. Ce fait n'est pas 
contesté. Dès lors, et conformément à la doctrine et à la 
jurisprudence, l'affectation de cette parcelle au domaine 
public ne fait aucun doute, même sans acte formel. La LDP 
est donc applicable à cette parcelle, et le refus d'en 
autoriser un usage accru se fonde sur le droit public 
cantonal. Le courrier du 17 décembre 2003 doit donc être 
qualifié de décision, et est à ce titre sujet à recours. 
 
 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est donc recevable (art. 56A de la 
loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a LPA). 
 
3. 
Les recourants se plaignent de l'application d'une 
disposition qui a été déclarée inconstitutionnelle par le 
Tribunal fédéral, l'article 1 de la loi sur le culte exté-
rieur, selon lequel toute célébration de culte, procession 
ou cérémonie religieuse quelconque est interdite sur la 
voie publique. 
 
 
 
Dans l'arrêt R. du 12 mars 1982 (ATF 198 Ia 41), le 
Tribunal fédéral a examiné la constitutionnalité de cette 
disposition. Il a considéré, à propos d'une procession qui 
aurait dû emprunter la rue pendant une dizaine de minutes, 
que telle qu'elle était formulée, l'interdiction absolue 
posée par la loi sur le culte extérieur était contraire à 
la liberté de culte (art. 50 aCst. féd., art. 15 Cst. 
féd.) et aux principes jurisprudentiels. 
 
 
 
Quoique le Tribunal fédéral s'en prenne au carac-
tère absolu de l'interdiction, et non au principe de 
l'interdiction de célébrer une cérémonie religieuse sur la 
voie publique, il faut admettre qu'en l'état, l'article 1 
de la loi sur le culte extérieur n'est pas applicable. Sur 
ce point, la motivation de la décision du Conseil adminis-
tratif de ... est erronée. 
 
 
 
Le tribunal de céans n'étant pas lié par les motifs 
que les parties invoquent (art. 69 al. 1 LPA), il faut 
encore examiner si le dispositif de la décision, soit le 
refus d'autorisation, est contraire aux libertés constitu-
tionnelles invoquées par les recourants. 
 
4. 
L'article 15 Cst. féd. garantit la liberté de 
conscience et de croyance, ainsi que l'article 9 de la 
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des 
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 


 
 - 5 - 
 
 
 
0.101) et l'article 18 du Pacte international relatif aux 
droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte II 
- RS 0.103.22). 
 
 
 
Selon la jurisprudence fédérale, la liberté reli-
gieuse garantit la libre formation, le libre exercice et 
la libre expression de la conviction religieuse de chaque 
être humain, sans que l'Etat puisse en principe y toucher. 
Elle protège également toutes les attitudes et activités 
qui sont directement liées à la religion, notamment celles 
qui consistent à manifester, à exprimer, à pratiquer ou à 
divulguer ses convictions religieuses (A. AUER, G. MALIN-
VERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 
II: Les droits fondamentaux, Berne 2000, p. 219 et les 
références citées, p. 222). 
 
 
 
Le litige ne porte pas sur la tenue de la cérémonie 
religieuse, mais seulement sur le lieu de son déroulement. 
Or, la commune a spontanément cherché à en faciliter la 
réalisation en mettant gratuitement une salle communale à 
disposition des recourants. En ce sens, la décision atta-
quée ne limite aucunement la liberté religieuse des recou-
rants, pas plus que celle des participants attendus lors 
de la cérémonie du 9 mai 2004. Le grief de violation de la 
liberté religieuse doit donc être écarté. 
 
 
 
Les recourants, qui n'ont pas donné suite à l'of-
fre du Conseil administratif, semblent plutôt se prévaloir 
d'un droit à célébrer leur culte sur le domaine public. 
 
5. 
Selon l'article 72 alinéa 1 Cst. féd., les cantons 
sont compétents pour réglementer les rapports entre 
l'Eglise et l'Etat. L'article 164 Cst. GE garantit la 
liberté de culte. L'article 165 alinéa 1 précise toutefois 
que les cultes s'exercent et les églises s'organisent en 
vertu de la liberté de réunion et du droit d'association, 
leurs adhérents étant tenus de se conformer aux lois 
générales ainsi qu'aux règlements de police sur leur 
exercice extérieur. 
 
 
 
En vertu de l'article 13 LDP, toute utilisation du 
domaine public excédant l'usage commun est subordonnée à 
une permission. L'article 1 alinéa 2 du règlement concer-
nant l'utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 
(RDP - L 1 10.12), reprenant, dans sa teneur du 27 janvier 
1999, la récente jurisprudence fédérale en la matière, 
prévoit que, dans les limites de la loi et le respect des 
conditions liées à l'octroi de la permission, les 
particuliers disposent d'un droit à l'utilisation du 
domaine public excédant l'usage commun si aucun intérêt 
prépondérant ne s'y oppose. L'alinéa 3 précise que 
l'autorité compétente tient compte des intérêts légitimes 
du requérant, de ceux des autres usagers du domaine public 
et des voisins, de ceux découlant des concessions ou 
droits d'usage exclusifs ainsi que du besoin d'animation 
de la zone concernée. 


 
 - 6 - 
 
 
 
 
 
 
Lorsque l'usage accru du domaine public vise à 
permettre l'exercice d'une liberté, la jurisprudence tant 
fédérale qu'européenne a admis que le régime d'autorisa-
tion est conforme à la Constitution et à la CEDH en raison 
de la diversité des intérêts en présence et de la nécessi-
té de procéder, de cas en cas, à leur évaluation et à leur 
pesée objectives (ACDH Kokkinakis c/Grèce du 25 mai 1993, 
paragraphes 31-33). Tant l'Etat, qui a mission de protéger 
la sécurité et la tranquillité publiques ainsi que la 
propriété, que les organisateurs d'une réunion, qui ont le 
droit de propager leurs idées, peuvent se prévaloir d'un 
droit conféré par l'ordre juridique. Seul le régime de 
l'autorisation rend possible cette délicate balance des 
intérêts. L'essentiel est que l'autorité compétente procè-
de à une pesée objective de tous les intérêts en présence 
et que sa décision soit susceptible d'un recours judiciai-
re. 
 
 
 
Ainsi, le droit à un usage accru du domaine public 
n'est pas absolu. Les organisateurs d'une manifestation ne 
peuvent par exemple pas exiger de la tenir dans un lieu 
précis et à un moment déterminé, sans égard aux intérêts 
des autres usagers. Mais l'autorité est quant à elle tenue 
d'examiner avec eux des solutions alternatives, conformé-
ment au principe de la proportionnalité, par exemple la 
mise à disposition des organisateurs d'une autre place 
appropriée (G. MALINVERNI, L'exercice des libertés idéales 
sur le domaine public, in F. BELLANGER et T. TANQUEREL, 
op. cit., p. 29 et les références citées, p. 36; ATF 127 I 
164; ACEDH 2001 504 consid. 3a). 
 
 
 
Selon MALINVERNI toujours, la jurisprudence fédé-
rale privilégie les libertés idéales par rapport à 
d'autres, comme la liberté économique. Ainsi, il faut 
davantage s'accommoder d'une entrave à l'usage commun ou à 
d'autres intérêts publics si elle résulte de l'exercice 
des libertés idéales (ATF 126 I 133). Cependant, le 
Tribunal fédéral semble faire une distinction entre deux 
catégories d'activité : celles qui ne peuvent être exer-
cées efficacement que sur les voies publiques, comme les 
manifestations, et celles qui peuvent l'être autrement, 
par exemple la diffusion d'imprimés (ATF 105 Ia 22). 
S'agissant des premières, le pouvoir d'appréciation de 
l'autorité saisie d'une demande d'autorisation semble être 
très réduit. Pour les secondes en revanche, dès lors 
qu'elles peuvent fort bien être exercées sans mettre à 
contribution le domaine public, l'usage de celui-ci est 
considéré comme un avantage particulier. Le pouvoir d'ap-
préciation de l'autorité est alors plus étendu et elle 
peut se montrer moins libérale (G. MALINVERNI, ibid. p. 
38). 
 
 
 
La célébration d'une messe appartient clairement à 
la catégories des libertés qui peuvent être exercées plei-
nement en d'autres lieux que sur le domaine public. 


 
 - 7 - 
 
 
 
 
6. 
En tout état de cause, un refus des autorités d'oc-
troyer une autorisation pour un usage accru du domaine 
public doit s'analyser comme une restriction à cette 
liberté et respecter les conditions posées par l'article 
36 Cst. féd., à savoir l'existence d'une base légale, d'un 
intérêt public et le respect du principe de la proportion-
nalité. 
 
 
 
En l'espèce, les articles 13 LDP et 1 RDP consti-
tuent des bases légales claires et suffisantes pour refu-
ser une autorisation. 
 
 
 
S'agissant de l'intérêt public en jeu, il convient 
de relever la diversité de la population meyrinoise sur 
les plans tant religieux, culturel que social. Les autori-
tés communales ont adopté une attitude prudente pour 
assurer une cohabitation harmonieuse. Dans ce contexte, il 
ne leur est pas apparu judicieux d'autoriser la célébra-
tion d'une messe en plein air sur le domaine public. 
 
 
 
Enfin, la décision de l'autorité intimée est pro-
portionnée, dans la mesure où elle a proposé une solution 
alternative adéquate aux recourants, qu'ils n'ont pas 
jugée utile de relever. 
 
 
 
Pour tous ces motifs, le dispositif de la décision 
litigieuse doit être confirmé, et le recours sera rejeté. 
 
7. 
Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge des 
recourants, pris conjointement et solidairement. Il ne 
sera pas alloué d'indemnité à l'intimée, qui est une 
commune de plus de 10'000 habitants, conformément à la 
jurisprudence du tribunal de céans en la matière (ATA 
G.-S. du 4 novembre 2003). 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare recevable le recours inter-
jeté le 19 janvier 2004 par Monsieur O. P. et la Société 
... ... de ... contre la décision de la commune de ... du 
17 décembre 2003; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
met à la charge des recourants, 
pris conjointement et solidairement, un émolument de 
CHF 500.-; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
François Membrez, avocat des recourants, ainsi qu'à Me 


 
 - 8 - 
 
 
 
François Bellanger, avocat de l'intimée. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Hurni, Bovy juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
 la greffière-juriste : 
le vice-président : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
 F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme N. Mega