ge_gerichte · ATA/473/2009 · 2009-09-29 · fr

Résumé:
 Admission d'un recours contre une modification de limites de zones impliquant la diminution du périmètre de protection des rives de l'Arve. Pesée des intérêts. In casu, le Grand Conseil a mésusé de son pouvoir d'appréciation. La modification étant justifiée par des motifs de convenance et la procédure suivie contraire aux principes d'une planification directrice.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2563/2008-GC 
ATA/473/2009 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 29 septembre 2009 
 
dans la cause 
 
 
 
 
 
 
PRO NATURA GENÈVE 
représentée par Me Alain Maunoir, avocat 
 
 
contre 
GRAND CONSEIL 
 
 
et 
 
 
MAISON DE VESSY 
appelée en cause, représentée par Me François Bellanger, avocat 
 
 


- 2/17 - 
A/2563/2008 
EN FAIT 
1. 
 
La parcelle n° 2765 de la commune de Veyrier, d'une surface de 71'398 m2, 
est propriété de l'Hospice général. Située à l'angle de la route de Veyrier et du 
chemin des Beaux Champs au lieu-dit Grande Fin, ce terrain est colloqué en zone 
agricole au sens de l'art. 20 al. 1 de la loi d’application de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) et, pour partie, en 
zone de bois et forêt. Le bien-fonds abrite l'établissement médico-social "la 
Maison de Vessy" (ci-après : l'EMS), établissement de droit public formé de 
quatre bâtiments et d'annexes. 
2. 
 
La parcelle n° 1568 de la commune de Veyrier, d'une surface de 28'999 m2, 
est propriété de l'Etat de Genève. Située au nord de la parcelle n° 2765 qu'elle 
prolonge, elle est colloquée en zone agricole, libre de toute construction et 
entièrement incluse dans le périmètre de protection des rives de l'Arve, selon le 
plan annexé à la loi sur la protection générale et l'aménagement des rives de l'Arve 
du 4 mai 1995 (L 4 16 - LPRArve). 
 
 
La limite de la zone de protection sépare les deux parcelles puis se prolonge 
à l'ouest en longeant l'EMS, suivant la zone boisée, jusqu'à la route de Veyrier. A 
l'est des parcelles, sur le plateau de Vessy, la limite de protection est située plus au 
nord sur la partie centrale puis se rapproche de la route de Veyrier à l'autre 
extrémité du plateau. A l'exception de ces zones, tout le plateau de Vessy, formé 
par les terrains situés dans un méandre de l'Arve, est inclus dans la zone de 
protection. 
3. 
 
De juillet à septembre 2006, un avant-projet de modification de zones et de 
modification du périmètre de protection des rives de l'Arve, consistant 
principalement à placer en zone de développement 3 une surface totale d'env. 
55'000 m2, constitué essentiellement par une part de la parcelle n° 2765 et une 
bande de trente mètres de large de la parcelle n° 1568, représentant une surface 
d'environ 4'800 m2 (env. 160 m x 30 m selon les plans figurants au dossier) a été 
soumis par le département du territoire (ci-après : DT) aux services concernés 
pour préavis technique. Des immeubles d'habitations devaient être réalisés dans le 
sud du périmètre. Conjointement, un projet d'agrandissement et de mise aux 
normes de l'EMS incluant son intégration dans le nouveau quartier, devait être 
réalisé. 
 
 
Tous les préavis étaient favorables ou favorables sous réserve, excepté celui 
de la direction du domaine nature et paysage du département du territoire (ci-
après : le DNP). Concernant la question litigieuse de la modification du périmètre 
de protection, le DNP a relevé le 20 septembre 2006 que la modification proposée 
entraînerait un affaiblissement de la protection des rives de l'Arve. Le découpage 


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actuel du périmètre de protection résultait du constat, encore valide aujourd'hui, 
que l'inclusion d'une partie de la zone agricole du plateau de Vessy dans le 
périmètre de protection renforçait l'efficacité de cette dernière. Par ailleurs, ce 
recul de la zone de protection aurait pour effet de porter fortement atteinte à une 
pénétrante de verdure pourtant consacrée par le plan directeur cantonal (ci-après : 
PDC). 
 
 
Le 16 août 2006, la sous-commission nature et sites de la commission des 
monuments, de la nature et des sites (ci-après : SCNS), consultée à deux reprises, 
était favorable à la modification de zone compte tenu des projets en cours alors 
que dans un premier temps elle s'était opposée à la modification de la limite du 
périmètre de protection des rives de l'Arve. 
4. 
 
Le projet de loi de modification de zones a été mis à l'enquête publique du 
16 mai au 14 juin 2007 en même temps qu'un projet de plan localisé de quartier 
(ci-après : PLQ) prévoyant la réalisation de trois immeubles de trois étages sur 
rez-de-chaussée destinés à du logement sur le sud de la parcelle n° 2765 sur une 
surface d'environ 22'000 m2. 
5. 
 
Le 25 septembre 2007, le conseil municipal de la commune de Veyrier a 
délivré un préavis favorable au projet de modification de zones. 
6. 
 
Le 23 novembre 2007, le Conseil d'Etat a déposé sur le bureau du Grand 
Conseil le projet de loi n° 10174 modifiant les limites de zones et la procédure 
d'opposition a été ouverte du 19 décembre 2007 au 17 janvier 2008 simultanément 
à celle du projet de PLQ. 
 
 
L'exposé des motifs indiquait que "les résultats du concours d'architecture 
organisé par l'EMS avaient montré l'intérêt à disposer d'une bande de terrain 
supplémentaire d'environ trente mètres au nord des immeubles existants afin de 
permettre une mise aux normes et un développement rationnel de l'EMS". 
7. 
 
Le 16 janvier 2007, l'association Pro Natura Genève (ci-après : Pro Natura) 
a formé opposition tant au projet de loi qu'au projet de PLQ. 
 
 
Les motifs pour lesquels le périmètre de protection des rives de l'Arve 
devait être diminué n'étaient pas clairs. L'intérêt public commandait le maintien de 
l'espace protégé. 
8. 
 
Le 25 mars 2008, le projet de loi a été approuvé à l'unanimité par la 
commission de l'aménagement du Grand Conseil chargée de son étude. 
 
 
Le 25 avril 2008, le Grand Conseil a adopté la loi n° 10174 et rejeté 
l'opposition formée par Pro Natura. S'agissant des motifs du rejet, le rapport de la 
commission d'aménagement, auquel renvoyait l'arrêté, précisait que la 
modification des limites du périmètre de protection des rives de l'Arve permettait 


- 4/17 - 
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la construction de pavillons à l'arrière de l'EMS et son maintien en activité durant 
tout le temps du chantier. Pour le surplus le rapport reprenait textuellement 
l'exposé des motifs du projet de loi. 
9. 
 
La loi a été promulguée par arrêté du Conseil d'Etat du 18 juin 2008, paru 
dans la Feuille d'avis officielle (ci-après : FAO) du 23 juin 2008. 
10. 
 
Par deux arrêtés du 25 juin 2008, le Conseil d'Etat a adopté le PLQ et rejeté 
l'opposition de Pro Natura. 
 
11. 
 
Le 11 juillet 2008, Pro Natura a saisi le Tribunal administratif d'un recours 
contre la loi n° 10174 en concluant à son annulation en tant qu'elle s'appliquait à 
la parcelle n° 1568 de la commune de Veyrier et modifiait les limites du périmètre 
de protection des rives de l'Arve. Elle concluait également au versement d'une 
indemnité de procédure. 
 
 
La liberté d'appréciation dont bénéficiaient les autorités en charge de 
l'aménagement du territoire n'était pas totale. Elle devait s'exercer en tenant 
compte des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans le PDC. La 
pénurie de logements devait être mise en balance avec les autres activités 
requérant des parcelles constructibles et également avec la protection de la nature 
et du paysage. La pesée des intérêts avait été mal effectuée. 
 
 
Le périmètre de protection délimité par la LPRArve constituait une zone à 
protéger au sens de l'art. 17 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 
22 juin l979 (LAT - RS 700). Le PDC mentionnait l'Arve et ses abords comme 
une des principales pénétrantes de verdure à conserver et à mettre en valeur, selon 
le plan de la fiche 3.05 adoptée en 2007 par le Conseil d'Etat et approuvé par la 
Confédération. Le PDC prescrivait de "maintenir et mettre en valeur un ensemble 
diversifié de pénétrantes de verdure" en privilégiant les "pénétrantes à forte valeur 
paysagère ou liées au milieu aquatique". Sous l'angle des mesures compensatoires, 
la fiche 3.12 telle que modifiée en 2007 prévoyait qu'en cas d'extension urbaine 
dans la zone agricole, il convenait de procéder à des compensations, en faveur de 
la nature ou de l'agriculture. La mise en valeur et l'aménagement de pénétrantes de 
verdure faisaient partie des actions faisant office de compensation à une extension 
de la zone à bâtir au détriment de la zone agricole. Le secteur de Vessy était 
clairement mentionné comme une pénétrante de verdure à mettre en valeur. 
 
 
Face à cette pluralité d'intérêts publics, tous soutenus par les législations 
fédérale et cantonale en vigueur ainsi que par le PDC, les intérêts justifiant de 
réduire le périmètre de protection au nord de l'EMS étaient extrêmement flous et 
insuffisants dans le cadre d'une pesée globale des intérêts en présence. 
 
 
Aucun motif clair n'apparaissait dans le dossier et les raisons réelles de 
l'extension de l'EMS à l'intérieur du périmètre protégé étaient inconnues. Dans 


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l'hypothèse où l'extension de la zone à bâtir était justifiée par des besoins de 
surfaces utiles supplémentaires en faveur de l'EMS, se posait la question de savoir 
pourquoi ces extensions ne pouvaient se faire au sud des bâtiments, sur les 55'000 
m2 que la loi colloquait en zone de développement 3 avec un potentiel à bâtir de 
66'000 m2. En déduisant les 12'100 m2 de surfaces brutes de plancher prévues par 
le PLQ, il subsistait un solde de 53'900 m2 à disposition de l'EMS. Il était difficile 
de comprendre comment les besoins prévisibles réels de cette institution ne 
pouvaient raisonnablement être satisfaits sans entamer le périmètre de protection 
de l'Arve. 
 
 
En l'espèce, le projet de modification de zones prévoyait non seulement 
l'urbanisation d'une partie du plateau de Vessy mais aussi une réduction de la 
surface de protection de l'Arve, alors que le PDC imposait au contraire sa mise en 
valeur. Le projet litigieux allait à l'encontre des règles fixées par le PDC. 
12. 
 
Le 26 août 2008, l'EMS a sollicité son intervention dans la procédure. 
13. 
 
Le 25 septembre 2008, le Grand Conseil a répondu au recours en concluant 
à son rejet. 
 
 
Sur le plan de la procédure, il était favorable à l'appel en cause de l'EMS. 
 
 
Le développement du quartier de Vessy figurait parmi les sites possibles 
pour des extensions urbaines en zone agricole selon la fiche 2.04 du PDC. 
 
 
Une étude de faisabilité, intitulée "Quartier de Vessy, étude de vérification" 
avait été réalisée par la direction générale de l'aménagement du territoire en 2004. 
Le bureau de pilotage comprenait la commune de Veyrier, l'Hospice général et 
l'EMS ainsi qu'un groupe de travail, formé d'un bureau d'architecture et 
d'urbanisme, d'un bureau compétent en matière de trafic et d'un autre chargé des 
questions environnementales. Différents services avaient été consultés dans le 
cadre de cette étude dont la SCNS. Les conclusions de l'étude indiquaient qu'il 
était préférable de réaliser l'extension de l'EMS au nord de la parcelle en 
prévoyant un empiètement de 30 m sur la parcelle n° 1568 comprise dans le 
périmètre de protection des rives de l'Arve. 
 
 
Un premier préavis de la SCNS du 1er novembre 2004 préconisait une 
option de construction au sud de la parcelle et le respect des limites de la zone de 
protection des rives de l'Arve. Finalement, elle avait déclaré le 16 août 2006 ne 
pas être opposée au nouveau périmètre des rives de l'Arve, considérant les projets 
en cours sur ces parcelles. 
 
 
Un concours avait été organisé pour la rénovation et l'extension de l'EMS. 
Le projet primé prévoyait la construction de deux bâtiments parallèles au chemin 
des Beaux Champs qui nécessitaient la surface de 30 m de largeur prise sur la 
parcelle n° 1568. 


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La délimitation des zones était une question qui relevait surtout de la 
politique générale de l'aménagement du territoire et le contrôle par le juge des 
choix opérés par le législateur ne devait pas s'étendre aux questions d'opportunité. 
Seule la légalité du plan d'affectation pouvait être revue. Dans le contexte de la 
pénurie de logement, la création de nouvelles zones de développement était 
nécessaire. Une centaine de logements reliés à l'EMS par un vaste espace public 
pouvaient être réalisés au sud de la parcelle appartenant à l'Hospice général. 
 
 
La pénurie de logements se faisait également sentir dans le domaine 
particulier des EMS. Il s'agissait d'un intérêt public prioritaire et la modification 
de zones litigieuse s'inscrivait pleinement dans ce cadre. 
 
 
Le PDC n'avait pas pour but de régler directement le mode d'utilisation du 
sol. Les fiches indiquant que la coordination était "en cours", telles celles citées 
par Pro Natura, n'avaient qu'une valeur indicative. Dans le cas précis de la parcelle 
n° 1568, l'art. 17 al. 1 LAT laissait à l'autorité compétente une latitude 
d'appréciation considérable pour définir les objets protégés. La bande de terrain 
inconstructible longeant l'Arve n'était pas touchée par la modification de zone 
litigieuse. 
 
 
Le périmètre de protection datait de 1995 et avait été effectué alors que le 
déclassement du plateau de Vessy était une perspective à très long terme et que la 
nécessité de rénover l'EMS n'était pas aussi pressante qu'aujourd'hui. La limite 
avait été tracée sous l'empire d'un précédent PDC, en l'absence d'une étude 
approfondie. La limite du périmètre de protection suivait simplement celle des 
parcelles sans autre considération. Depuis lors, les besoins en logements et en 
EMS s'étaient accrus et commandaient une nouvelle appréciation de la situation. 
14. 
 
Le 30 octobre 2008, Pro Natura s'est déterminée en faveur de l'appel en 
cause de l'EMS, le projet étant justifié par les nécessités d'une "mise aux normes" 
de celui-ci. 
 
 
Elle persistait dans ses conclusions. A la lecture de la réponse du Grand 
Conseil, le fondement véritable du déplacement de trente mètres du périmètre de 
protection des rives de l'Arve restait des plus vagues. Aucune pièce produite ne 
permettait de comprendre les motifs raisonnables sur lesquels il s'était fondé pour 
estimer "qu'il était préférable de réaliser l'extension de cet établissement au nord 
de la parcelle". Il semblait que cette modification résultait d'un choix arbitraire. 
Aucun équipement ni aucune installation particulière ne devait impérativement 
trouver place au nord de la parcelle au vu du projet primé ; en l'absence de ces 
trente mètres, l'architecte aurait vraisemblablement déplacé les trois bâtiments 
prévus vers le sud, sans que le projet ne soit fondamentalement modifié. Il 
s'agissait d'une simple facilité octroyée pour des motifs mystérieux sans besoin ni 
nécessité. Le besoin de chambres supplémentaires pour l'EMS pouvait être 
facilement satisfait à l'intérieur de l'actuelle parcelle n° 1765, pour autant qu'un 


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indice d'utilisation du sol (ci-après : IUS) conforme au PDC soit appliqué. La 
diminution du périmètre de protection des rives de l'Arve n'avait pas pour effet de 
permettre la création d'un seul logement supplémentaire. 
 
 
A cela s'ajoutait que les nouveaux bâtiments prévus allaient s'implanter à la 
limite du périmètre de protection déplacé. Il était prévisible que, dans quelques 
années, l'EMS demanderait à nouveau le déplacement de la limite du périmètre en 
invoquant de nouveau besoins. 
 
 
Les différents schémas figurant dans "l'étude de vérification" et portant sur 
l'ensemble de la partie à urbaniser du plateau de Vessy indiquaient que, sur ce 
secteur, le périmètre de protection de l'Arve était dans tous les cas respecté. Les 
surfaces à urbaniser dans les prochaines années suivaient partout les contours 
dudit périmètre, sans l'entamer, sauf au nord de la parcelle n° 2765. Cela signifiait 
que, même face à l'important objectif de création de logements supplémentaires, il 
était prévu de respecter les limites actuelles du périmètre de protection de l'Arve. 
 
 
Les fiches du PDC indiquant que la coordination était "en cours" n'avaient 
pas seulement une valeur indicative, comme l'affirmait le Grand Conseil. Dans ce 
cas, le PDC n'aurait plus aucune valeur juridique puisque la plupart des fiches 
portaient cette mention. Au contraire, les fiches citées bénéficiaient de la force 
obligatoire visée à l'art. 9 LAT. Lorsqu'une fiche mentionnait "coordination en 
cours", cela visait le processus de mise en œuvre et de concrétisation des objectifs 
décrits par ladite fiche. Matériellement, la coordination entre des affectations 
rivales ou contradictoires était fixée par le contenu même de la fiche. 
15. 
 
Le 10 novembre 2008, le juge délégué a ordonné l'appel en cause de la 
Maison de Vessy. 
16. 
 
Le 16 décembre 2008, l'EMS a déposé ses observations. 
 
 
Le recours devait être rejeté. La mise aux normes consistait à adapter les 
locaux aux exigences actuelles pour les EMS. L'un des quatre pavillons ne pouvait 
plus être modifié vu sa vétusté, les trois autres seraient conservés et aménagés. En 
particulier, la cuisine ne pouvait pas être adaptée et devait être déplacée dans l'un 
des nouveaux pavillons du projet d'architecture primé. Ce projet avait l'avantage 
d'éviter de porter atteinte de manière excessive au parc situé devant les bâtiments. 
Deux des nouveaux pavillons devaient être réalisés à cheval sur les deux parcelles. 
Cet empiètement très limité justifiait la modification du périmètre de protection 
des rives de l'Arve. Ces deux constructions étaient plus éloignés des rives de 
l'Arve que ne l'étaient les pavillons actuels et ne porteraient ainsi aucune atteinte à 
celles-ci. 
 
 
Si l'EMS ne pouvait pas réaliser ce projet qui permettrait de porter le 
nombre de résidents de 194 à 240, il se verrait empêché de mener à bien sa 


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rénovation. Les nouveaux bâtiments devaient servir au logement des résidents 
actuels pendant la rénovation, toutes les chambres étant occupées en permanence. 
 
 
Si les futures constructions devaient être réalisées devant les bâtiments 
existants cela réduirait de manière considérable, voire supprimerait, l'avantage 
offert par le parc de l'EMS. En outre, l'éloignement des nouveaux pavillons, 
imposé par leur implantation devant le bâtiment principal, rendrait très difficile, 
voire impossible la réalisation de la nouvelle cuisine, celle-ci ne pouvant être trop 
éloignée du bâtiment actuel dans lequel se trouvait le restaurant. 
 
 
La modification du périmètre de protection était mineure et ne heurtait 
aucun intérêt prépondérant. L'agrandissement et la mise aux normes de l'EMS 
répondait à un intérêt général. 
 
 
Pour le surplus, il faisait sien l'argumentation développée par le Grand 
Conseil. 
17. 
 
Le 11 février 2009, Pro Natura a répliqué. 
 
 
La totalité de l'argumentation de l'EMS était fondée sur les détails du projet 
primé à l'issue du concours d'architecture. Or, il s'agissait d'un litige portant sur 
une modification de zone qui devait être examiné en fonction des affectations 
générales permises par la ou les nouvelles zones et non en examinant les détails 
constructifs d'un projet qui pourrait, cas échéant, faire l'objet d'une autorisation de 
construire. 
 
 
Une modification de zones, et a fortiori le passage d'une zone 
inconstructible à une zone à bâtir, ne saurait avoir comme unique justification le 
respect d'un certain nombre de normes relatives aux aménagements intérieurs du 
projet de construction. 
 
 
Toute la procédure suivie relevait du fait accompli. Le sens des circulations 
internes et les distances entre les différents locaux futurs de l'EMS avaient été 
fixés avant même que ne démarre la procédure de modification de zones. Il ne 
restait plus qu'à adapter les procédures et décisions administratives subséquentes 
pour que le projet initialement voulu soit réalisé sans aucune possibilité de 
modification de la part des autorités légalement compétentes. 
 
 
Le programme constructif présenté par l'EMS pouvait tenir à l'intérieur de la 
parcelle n° 2765, étant rappelé que la loi contestée permettait de faire passer 
55'000 m2 en zone de développement 3, dans laquelle l'indice usuel était de 1,2. 
En ajoutant, par exemple, un étage à deux des trois bâtiments projetés, on pouvait 
compenser facilement les surfaces débordant sur le périmètre de protection. 
 
 
Il n'y avait eu aucune mise en balance des tous les intérêts en présence ni de 
juste appréciation par l'autorité compétente. L'exposé des motifs de la loi ne 


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mentionnait même pas le fait que le maintien et la mise en valeur du périmètre de 
protection des rives de l'Arve constituaient une des compensations prévues par le 
PDC aux déclassements de la zone agricole. C'était lors de la mise en place des 
conditions du concours d'architecture que la réduction du périmètre de protection 
des rives de l'Arve avait été décidée par pure commodité, arbitrairement. Une fois 
le projet primé, il ne restait plus au Grand Conseil qu'à l'approuver, sans espace 
pour le moindre raisonnement critique. 
18. 
 
Le 13 mars 2009, le Grand Conseil a dupliqué. 
 
 
Le plan querellé répondait aux objectifs du PDC et faisait suite à une pesée 
rigoureuse de l'ensemble des intérêts en présence. 
 
 
La modification de zones reposait sur une étude commencée en août 2003 et 
terminée en novembre 2004 portant sur le développement de l'ensemble du 
quartier de Vessy qui concluait notamment à ce que l'extension de la Maison de 
Vessy nécessitait une modification du périmètre de protection des rives de l'Arve 
sur une bande de terrain d'une largeur de 30 mètres en direction du Nord. 
19. 
 
Le 16 mars 2009, l'EMS a dupliqué. 
 
 
L'extension du périmètre de l'EMS autorisé par la loi querellée était justifiée 
par des contraintes techniques et géographiques liées à l'extension et à la 
rénovation des bâtiments. 
 
 
A l'heure actuelle, en raison de l'exiguïté du territoire genevois et des 
besoins importants de surfaces constructibles, la réflexion sur des modifications 
de limites de zones était toujours effectuée par rapport à des projets concrets. 
 
 
Il y avait un double intérêt en jeu, celui de la rénovation qui nécessitait de 
loger provisoirement les résidents dans les nouveaux bâtiments et celui de 
l'augmentation du nombre résidents. 
 
 
La procédure reposait sur une analyse concrète et objective des besoins 
justifiant le changement de zone. 
20. 
 
Le 17 mars 2009, le greffe a informé les parties que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente 
(art. 35 al. 1 et 2 LaLAT). Il émane, en outre, d'une association dont la qualité 
pour agir est reconnue (art. 35 al. 3 LaLAT; ATA/551/2006 du 17 octobre 2006 ; 
ATA/50/2006 du 31 janvier 2006). 


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Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs remplies (art. 35 al. 4 
LaLAT ; art. 63 al. 1 let. a LPA), de sorte que le recours est recevable. 
2. 
 
Le litige porte sur une modification des limites de zones. La délimitation des 
zones est une question qui relève surtout de la politique générale de 
l'aménagement du territoire et le Grand Conseil dispose d'une grande liberté 
d'appréciation en la matière (ATF 108 Ib 479, consid. 3c). 
 
a. 
Aux termes de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal doit prévoir au moins 
une voie "de recours" contre les plans d’affectation. Parmi les autorités chargées 
de cette tâche, l'une d'elle au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen 
(art. 33 al. 3 let. b LAT). Selon la jurisprudence, cette disposition institue une 
protection juridique en faveur des propriétaires ou autres citoyens concernés par la 
planification (Arrêt du Tribunal fédéral 1C.84/2008 du 28 mai 2008 consid. 6). 
Pour le Tribunal fédéral, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de 
la constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle 
de l'opportunité ; l'autorité devant vérifier que la planification contestée devant 
elle est "juste" et "adéquate" (Arrêt du Tribunal fédéral 1C.84/2008 précité). 
 
 
Le Tribunal fédéral considère que l'exigence de la voie de "recours" visée 
par l'art. 33 al. 2 LAT est assurée par l'instauration, en droit cantonal, d'une voie 
d'opposition, soit d'un contrôle effectué par la même autorité que celle ayant 
adopté le plan attaqué (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242 ; Arrêt du Tribunal 
fédéral 1C.17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.4.1). L'art. 33 LAT n'est ainsi pas 
violé lorsque l'autorité d'adoption de la mesure et celle contrôlant sa légalité sont 
les mêmes, comme c'est le cas en l'espèce (le Grand Conseil étant compétent pour 
adopter le plan et statuer sur l'opposition selon l'art. 16 al. 5 LALAT). Dans son 
contrôle subséquent, le Tribunal administratif limite dès lors son pouvoir 
d'examen à la violation des seuls faits et du droit, en appliquant la réserve figurant 
à l'art. 61 al. 2 LPA (ATA/200/2008 du 29 avril 2008 consid. 3 ; ATA/331/2007 
du 26 juin 2007 consid. 2 ; ATA/474/2006 du 31 août 2006 consid. 5 ; 
ATA/352/2005 du 24 mai 2005). 
 
b. 
Le tribunal de céans a, en outre, admis la compatibilité de l'art. 61 al. 2 LPA 
avec les règles de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 
173.110 ; ATA/354/2009 du 28 juillet 2009). 
 
 
Au vu de ce qui précède, le Tribunal administratif ne peut revoir 
l'opportunité du plan litigieux mais doit se borner à examiner si la solution 
adoptée est conforme à la loi. 
3. 
a. 
Selon l'art. 3 LAT, le paysage doit être préservé (al. 2). Il convient 
notamment de réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables 
(al. 2 let. a) ; de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur 
ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage (al. 2 let. b) ; de 


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conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (al. 2 let. d). Il 
y a également lieu d'aménager les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des 
activités économiques selon les besoins de la population et de limiter leur étendue 
(al. 3) en répartissant judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail, 
et en les dotant d’un réseau de transports suffisant (al. 3 let. a), en préservant 
autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou 
incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations (al. 3 let. 
b) et en ménageant dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces 
plantés d’arbres (al. 3 let. e). 
 
 
L'art. 3 LAT n'est pas directement applicable. Il contient des principes, 
obligatoires pour les autorités, qu'il y a lieu de prendre en compte lors de 
l'élaboration des plans d'aménagement et de la prise de décision. Il s'agit donc 
d'une norme programmatique, les décisions proprement dites étant prises sur la 
base du droit cantonal (TSCHANNEN, Commentaire LAT, art. 1er N° 3 et art. 3 
N° 9 et 10 ; ATA/441/2006 du 31 août 2006 ; ATA/618/2003 du 26 août 2003). 
 
b. 
Les activités des autorités qui ont des effets sur l'organisation du territoire 
doivent être guidées par les buts et les principes qui régissent l'aménagement du 
territoire. Les principes énoncent un ensemble de valeurs ou de critères qui 
doivent guider les autorités chargées de l'aménagement du territoire dans les 
décisions à prendre, vu qu'elles disposent dans ce domaine d'une marge 
d'appréciation relativement grande (P. ZEN RUFFINEN, C. GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 50ss, 50 et 
53). Selon le Tribunal fédéral ces principes constituent des éléments 
d'appréciation et des critères de décision (ATF 115 Ia 353 consid. 3d). Ils servent 
exclusivement à protéger des intérêts publics (ATF 117 Ia 307 consid. 4b). Ils 
sont tous de même rang, car la loi n'établit pas de hiérarchie. Ils peuvent se 
contredire, ce qui oblige alors à apprécier les principes en cause en fonction de 
leur importance respective dans le cas concret. Les principes n'ont pas, en eux-
mêmes, une portée absolue : ils n'affectent en rien la répartition des compétences 
ou la législation et ne peuvent pas abroger les plans d'affectation en vigueur 
(P. ZEN RUFFINEN, C. GUY-ECABERT, op. cit. p. 54 et 55 ; cf. également 
FF 1978 I 1007 ad art. 3 p. 1017). 
4. 
 
L'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 
2000 (OAT - RS 700.1) impose à l'autorité qui, dans l'accomplissement et la 
coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire dispose d'un 
pouvoir d'appréciation, de procéder à une pesée des intérêts en présence. Elle doit 
déterminer les intérêts concernés (let. a). Il s'agit d'abord des intérêts poursuivis 
par la LAT elle-même, mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois 
spéciales ; les intérêts privés sont également pris en compte (Arrêt du Tribunal 
fédéral 1A.55/2002 du 25 novembre 2002, consid. 3.1). L'autorité apprécie ces 
intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des 


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implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT) et fonde sa décision sur cette 
appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, 
l'ensemble des intérêts concernés (art. 3 al. 1 let. c). 
5. 
 
Conformément à l'art. 11A al. 1 LaLAT, les autorités cantonales et 
communales appliquent les principes et les objectifs du PDC, notamment en 
veillant à ce que les plans d'affectation du sol soient conformes au PDC et à son 
concept de l'aménagement cantonal. 
6. 
a. 
En matière d'espace urbain, le concept de l'aménagement comprend 
plusieurs objectifs visant à répondre à la crise du logement que connaît le canton 
de Genève. Parmi ceux-ci figurent l'utilisation, en priorité et de manière 
judicieuse, des zones à bâtir existantes, tout en veillant à conserver les qualités et 
la diversité des secteurs urbanisés et à respecter les sites de valeur, la préférence 
étant donnée aux solutions qui prévoient un usage mesuré du sol ainsi que, sous 
certaines conditions, des déclassements limités de la zone agricole, en continuité 
de la zone à bâtir, pour répondre à des besoins d'intérêt général qui ne pourraient 
pas être satisfaits à l'intérieur de celle-ci (Plan directeur cantonal, Concept de 
l'aménagement cantonal, objectifs 2.2 et 2.3, p. 27). 
 
b. 
Le schéma directeur traite des extensions urbaines dans la zone agricole. Un 
inventaire a recensé les sites potentiels situés en zone agricole, mais contigus à la 
zone à bâtir, et répondant à des bonnes conditions d'aménagement, d'équipement 
et de desserte par les transports publics, par conséquent susceptibles d'être 
déclassés en cas de besoin pour l'urbanisation (fiche 2.04). 
 
c. 
Le territoire situé sur le plateau de Vessy en dehors de la zone de protection 
instaurée par la LPRArve est considéré comme site dévolu à une extension 
urbaine dans le schéma directeur cantonal (fiche 2.04). 
 
 
Il découle de ce qui précède, qu'en principe, la modification de zones, en 
tant qu'elle crée une zone de développement 3, est conforme au PDC. 
 
 
La modification de zones n'est d'ailleurs pas critiquée en elle même mais 
uniquement en tant qu'elle entraîne une diminution du périmètre de protection des 
rives de l'Arve en étendant la zone de développement 3 au delà des limites du 
périmètre fixé par la LPRArve et figurant dans le PDC. 
7. 
 
Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun 
(al. 1er). Ils font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se 
sont sensiblement modifiées (al. 2). Ce second alinéa a d'ailleurs été repris au 
niveau cantonal par l'art. 13A al. 1er LaLAT qui dispose que lorsque les 
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation sont 
réexaminés et, si nécessaire, adaptés. Ces dispositions tendent à assurer à la 
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne 


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peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105 ; 124 II 391 
consid. 4b p. 396 ; 123 I 175 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des 
plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit 
permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en 
œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation 
(ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). De manière générale, on considère que plus 
un plan est récent, plus on doit pouvoir compter sur sa stabilité, ce qui implique 
que les motifs justifiant une révision doivent être d'autant plus importants 
(H. AEMISEGGER/A. KUTTLER/P. MOOR/A. RUCH, Commentaire de la Loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, ad art. 21 p. 14). Les plans 
doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées 
depuis leur adoption. Les circonstances à prendre en considération peuvent être de 
fait ou de droit (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105). De façon générale, il y a lieu 
de reconnaître que les circonstances se sont sensiblement modifiées lorsque l'on 
pouvait raisonnablement estimer que la collectivité aurait pris des décisions 
différentes si elle avait été confrontée à ces circonstances au moment où elle s'est 
déterminée (H. AEMISEGGER/A. KUTTLER/P. MOOR/A. RUCH, op. cit., ad 
art. 21, p. 14). 
 
 
Dans la pesée globale des intérêts qui doit être faite par l'autorité, le 
Tribunal fédéral et la doctrine retiennent également comme critère l'étendue 
spatiale de la modification du plan. Les rectifications mineures de la zone à bâtir 
peuvent être autorisées indépendamment de la durée de validité du plan pour 
autant qu'un réexamen d'ensemble de la planification ne soit pas nécessaire (; ATF 
124 II 396 consid. 4b, JdT 1999 I 603 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1A.193/2001 du 
6 mai 2002 consid. 3.3 ; ZBl 1997 p. 333 consid. 4d/aa et bb ; B. WALDMANN, 
B. HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, p. 513 ; P. ZEN-RUFFINEN, C. 
GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 
2001, p. 185). 
8. 
 
En l'espèce, plusieurs intérêts doivent être pris en compte dans l'examen de 
la modification litigieuse, dont celui lié à la protection des rives de l'Arve et au 
maintien du réseau d'espaces verts. 
 
a. 
Aux termes de l'art. 17 al. 1 LAT, les zones à protéger comprennent les 
cours d'eau, les lacs et leurs rives. Ces objets forment des secteurs 
particulièrement sensibles. A cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé que "la 
définition des objets protégés à l'art. 17 al. 1 LAT laisse à l'autorité compétente 
une latitude d'appréciation considérable" (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.211/2003 
du 29 mars 2004). Pour définir le but et l'étendue de la protection et fixer les 
mesures d'aménagement adéquates, il faut tenir compte de la situation concrète au 
moment déterminant. 
 
 
La LPRArve fixe un périmètre de protection qui dans certaines zones, dont 
celle du plateau de Vessy, excède les zones déjà protégées par d'autres lois, tels 


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les zones de bois et forêts qui bordent la rivière et les rives inconstructibles en 
vertu de la loi sur les eaux du 5 juillet 1961 (RS L 2 05 - LEaux-GE). 
 
b. 
Le schéma directeur, fiche 3.05, indique que les espaces verts sont des 
éléments essentiels pour la qualité de l'espace urbain. Ils sont constitués de 
grandes pénétrantes de verdure et d'un maillage vert plus fin s'insérant dans le 
tissu urbanisé. Les premières, accompagnant les cours d'eau ou/et constitués de 
chapelets de parcs et d'espaces agricoles, grands espaces multifonctionnels 
s'insérant dans l'espace urbain à partir de la campagne. Le PDC prévoit de les 
maintenir et de les mettre en valeur, en coordination avec les actions de 
renaturation de rivières, en pérennisant et en renforçant les fonctions agricoles et 
naturelles des pénétrantes dont c'est la vocation principale. Le plan annexé à la 
fiche 3.12, intitulé mesures de compensation, prévoit la mise en valeur et 
l'aménagement des pénétrantes de verdure dont notamment le plateau de Vessy en 
dehors du périmètre fixé pour l'extension urbaine. 
 
 
Au vu de ce qui précède, il apparaît que l'atteinte portée à la pénétrante de 
verdure n'est pas négligeable. Comme l'a relevé le préavis du DNP, la diminution 
du périmètre de protection constitue un affaiblissement de la protection des rives. 
Au vu de sa surface, la modification litigieuse ne peut être qualifiée de peu 
d'importance et aucun changement de circonstance, lié à la zone de protection 
elle-même, n'a été constaté. De ce fait, contrairement à l'espèce jugée par le 
tribunal de céans concernant une autre portion du périmètre de protection de 
l'Arve, il n'est pas possible de considérer in casu que les circonstances ayant mené 
à la création de la zone protégée se sont sensiblement modifiées (ATA/580/2007 
du 27 novembre 2007). 
9. 
 
Parmi les intérêts publics invoqués dans l'appréciation globale faite par 
l'autorité quant à la nécessité de modifier les contours de la zone de protection, 
figure le besoin en logements pour les résidents en EMS. 
 
 
En décembre 2000, le moratoire suspendant la construction de nouveaux 
EMS a été levé par le Conseil d'Etat et un programme de construction et de mise 
en exploitation de 1130 nouveaux lits a été adopté en avril 2001. En juillet 2001, 
des directives pour la rénovation des EMS et la suppression progressive des 
chambres à lits multiples ainsi que la mise aux normes d'EMS existants ont été 
approuvées par le Conseil d'Etat (Exposé des motifs PL 9610). En octobre 2001, 
un plan directeur EMS 2010 a été élaboré par l'administration. 
 
 
En conséquence, un intérêt public à l'augmentation du nombre de lits en 
EMS et à la mise aux normes des anciennes structures existe. 
 
 
Néanmoins, en l'espèce, les circonstances avancées par l'autorité intimée et 
l'EMS sont surtout liées au projet concret de construction sur la parcelle. Du fait 
de la construction d'immeubles au sud de celle-ci et de la volonté d'aménager un 


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quartier comportant une place centrale permettant de relier les habitations à 
l'EMS, la place nécessaire à l'extension de l'EMS et sa mise aux normes actuelles 
nécessitent, selon l'étude préliminaire "Quartier de Vessy - étude de vérification", 
de déplacer de 30 mètres la zone constructible au nord. Les détails techniques de 
ces motifs, liés à des contraintes architecturales, ne sont pas exposés dans l'étude. 
Celle-ci fait figurer ce déplacement sur les plans des recommandations et, dans ses 
conclusions, indique que la limite de protection des rives de l'Arve doit être 
négociée en fonction de l'emprise requise pour la rénovation et l'agrandissement 
de l'EMS. 
 
 
Il apparaît dès lors que la diminution de la zone de protection de près de 
4'800 m2 est justifiée par des motifs de convenances, liés à un projet de 
construction précis, plutôt que par l'agrandissement de l'EMS lui-même. L'intérêt 
public à l'augmentation de l'offre de lits ne fonde pas directement la modification 
litigieuse. Rien, dans les faits établis, ne démontre que l'agrandissement de la 
structure nécessite impérativement des surfaces supplémentaires à celles 
déclassées par ailleurs par la loi. Sans tenir compte de la surface litigieuse (env. 
4'800 m2), ni de celle utilisée pour la réalisation du PLQ (env. 22'000 m2), une 
surface de 28'200 m2, sur laquelle est construit l'EMS, subsiste. Cette surface 
devrait permettre d'atteindre le but d'intérêt public lié à l'agrandissement et à la 
mise aux normes, sans qu'il ne soit porté atteinte à la zone de protection des rives 
de l'Arve. 
 
 
A cela s'ajoute également que la procédure suivie, s'agissant de l'extension 
de la surface de la zone à bâtir, relève du fait accompli. Elle est contraire aux 
principes d'une planification directrice qui implique un ordre séquentiel de 
décisions allant du plan directeur, qui lie les autorités, à une deuxième 
concrétisation représentée par les plans d'affectations, suivis par les autorisations 
de construire (P. MOOR, Commentaire LAT, art. 14 p. 24-25). 
10. 
 
Au vu de ce qui précède, force est de constater que le Grand Conseil a 
mésusé in casu de son pouvoir d'appréciation en effectuant la pesée des intérêts en 
présence s'agissant de modifier les limites de la zone de protection. Le recours 
sera admis et la loi modifiant les limites de zones sera annulée en tant qu'elle 
modifie les limites de protection des rives de l'Arve et fixe la limite de la zone de 
développement 3 au-delà de la limite actuelle de protection. 
11. 
 
Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la Maison de Vessy 
et un émolument de CHF 1'000.- à la charge du Grand Conseil, qui succombent. 
Une indemnité de CHF 1'500.- sera allouée à Pro Natura, à la charge des intimés, 
conjointement et solidairement (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
 


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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 11 juillet 2008 par Pro Natura Genève contre la 
loi n° 10174 adoptée par le Grand Conseil le 25 avril 2008 ; 
au fond : 
l'admet ; 
annule la loi n° 10174 adoptée par le Grand Conseil le 25 avril 2008 en tant qu'elle 
modifie les limites de protection des rives de l'Arve et fixe la zone de développement 3 
au delà de la limite de protection actuelle ; 
met à la charge du Grand Conseil un émolument de CHF 1'000.- ; 
met à la charge de la Maison de Vessy un émolument de CHF 1'000.- ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à Pro Natura Genève, à charge de la 
Maison de Vessy et du Grand Conseil, pris conjointement et solidairement ; 
dit que, conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 
juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi. 
communique le présent arrêt à Me Alain Maunoir, avocat de Pro Natura Genève, au 
Grand Conseil ainsi qu’à Me François Bellanger, avocat de la Maison de Vessy, appelée 
en cause. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy et Hurni, M. Dumartheray, juges, 
M. Bonard, juge suppléant. 
 
 
 


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A/2563/2008 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste adj. a. i. :
 
 
F. Rossi 
 
le vice-président : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :