ge_gerichte · ATA/83/2009 · 2009-02-17 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4073/2008-DCTI 
ATA/83/2009 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 17 février 2009 
1ère section 
dans la cause 
 
Monsieur R______ 
représenté par Me Bruno Mégevand, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE 
L'INFORMATION 
 
 


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A/4073/2008 
EN FAIT 
1. 
 
Monsieur R______, viticulteur, est propriétaire de la parcelle n° X______, 
feuille n° Y______ de la commune de Z______, à l’adresse 54, route F______, 
hameau F______. 
 
 
Ce bien-fonds, d’une surface de 9'365 m2, est situé en zone agricole et 
partiellement englobé dans le plan de site de F______ n° V______ adopté par 
arrêté du Conseil d’Etat du 20 août 2002. 
2. 
 
Le 3 août 2007, M. R______ a déposé auprès du département des 
constructions et des technologies de l’information (ci-après : le département) une 
demande d’autorisation en procédure accélérée ayant pour objet l’installation 
provisoire de containers sur la parcelle précitée (APA T______). 
 
 
Dans un courrier complémentaire, M. R______ expliquait que ces 
installations étaient destinées à loger décemment pendant les travaux viticoles des 
effeuilles et des vendanges quelques-uns des nombreux employés saisonniers 
qu’il occupait. Elles seraient utilisées comme dortoir en période estivale et 
automnale, ne seraient pas équipées de salles d’eau ni de chauffage. 
 
 
Les préavis recueillis par le département dans le cadre de l’instruction de 
cette demande ont tous été défavorables. 
 
 
Le 22 novembre 2007, le département a refusé l’autorisation sollicitée. 
 
 
Dite décision est entrée en force. 
3. 
 
Le 23 mai 2008, le service des monuments et des sites du département a été 
informé que des constructions étaient en cours de réalisation à l’intérieur du plan 
des site de F______, en zone agricole, sans autorisation de construire. Il s’est 
avéré que la parcelle concernée était celle de M. R______. 
 
 
Nanti de cette information, le département a procédé, le 5 juin 2008 à un 
constat sur place, en présence du propriétaire. 
 
 
Le rapport d’enquête dressé à cette occasion mentionne que des pilotis ont 
été fichés en terre dans le but de supporter des containers, lesquels sont destinés à 
être aménagés en logements pour les ouvriers agricoles saisonniers. M. R______ a 
déclaré qu’il n’avait trouvé aucune autre solution pour loger ces derniers. 
 
 
Un ordre d’arrêt immédiat des travaux lui a été notifié sur le champ par 
l’inspecteur du département. 


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4. 
 
Par décision du 9 juin 2008, le département a confirmé l’ordre d’arrêt 
immédiat des travaux signifié sur place le 4 (sic) juin 2008, invité M. R______ à 
présenter ses observations dans un délai de dix jours, toutes autres mesures et/ou 
sanctions justifiées par la situation demeurant réservées. 
 
 
La décision précisait que l’arrêt de chantier pouvait faire l’objet d’un 
recours au Tribunal administratif dans un délai de trente jours dès sa notification. 
Il était déclaré exécutoire, nonobstant recours. 
5. 
 
M. R______ s’est expliqué par courrier du 13 juin 2008. Ne trouvant aucune 
solution acceptable aux besoins de logements de son personnel d’exploitation, il 
avait pris la liberté de ne pas tenir compte de l’interdiction du département. 
 
 
Son exploitation viticole comprenait plus de cent hectares en propriété, 
locations et gérances. La mise en place provisoire des containers avait pour objet 
de loger dix personnes dans des conditions acceptables. Il s’agissait d’employés 
temporaires bénéficiant de permis de travail de nonante jours par an, qui venaient 
du Portugal pour des travaux d’effeuilles (soixante jours) et de vendanges (trente 
jours). Il estimait non seulement nécessaire, mais indispensable, de fournir à ses 
travailleurs (dix heures de travail par jour, par tous les temps) un abri décent. 
 
 
L’emplacement choisi n’était visible d’aucune route menant ou traversant le 
village. Il était curieux que la pose provisoire des containers de chantier, qu’il 
avait autorisée sur la parcelle voisine pendant les travaux routiers du village, ne 
fasse pas l’objet d’une démarche similaire de la part du département. Enfin, 
étrangement, il se trouvait une piscine (tolérée ou autorisée ?) située en zone 
agricole se trouvait à une centaine de mètres de ses containers. 
6. 
 
Par décision du 27 juin 2008, le département a ordonné à M. R______ de 
démolir, dans un délai de trente jours, les pilotis fichés dans le sol en vue de 
procéder à l’installation de containers à des fins d’habitation. En 2004 déjà, il 
avait dû intervenir à l’encontre de M. R______ dans le cadre d’aménagements 
illicites de jardins familiaux en zone agricole. 
 
 
C’était donc en parfaite connaissance de cause que M. R______ récidivait, 
de sorte qu’une amende administrative de CHF 3'000.- lui était infligée, celle-ci 
tenant compte des travaux entrepris sans autorisation, de surcroît suite à une 
décision de refus du département d’une part et de la récidive, d’autre part. 
 
 
Dite décision indiquait la voie et le délai de recours au Tribunal 
administratif. 
7. 
 
A l’occasion de nouveaux contrôles effectués sur place les 14 et 28 août 
2008, le département a constaté que les containers-logements avaient été installés 
sur les pilotis décrits dans le rapport précédent. Rencontré sur place, M. R______ 
a repris les arguments développés dans son courrier du 13 juin 2008. 


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8. 
 
Par décision du 13 octobre 2008, le département a intimé à M. R______ 
l’ordre de procéder, dans un délai de trente jours, à la suppression des containers 
et de démolir, dans le même délai, les pilotis installés sur sa parcelle. 
 
 
Par ailleurs, une amende administrative de CHF 6'000.- lui était infligée, ce 
montant tenant compte de la gravité de l’infraction commise tant sur le plan 
objectif que subjectif et de l’attitude répétée de M. R______ à faire fi des 
injonctions du département. 
 
 
Dite décision indiquait la voie et le délai de recours au Tribunal 
administratif. 
9. 
 
M. R______ a saisi le Tribunal administratif d’un recours contre la décision 
précitée par acte du 12 novembre 2008. 
 
 
Il s’était acquitté de l’amende de CHF 3'000.- qui lui avait été infligée le 
27 juin 2008 et installé les containers pour les travaux d’effeuilles et de vendanges 
2008. Il précisait être sur le point de finaliser un projet de transformation de 
hangar existant pour y loger son personnel. Pendant les quelques cinq ans que 
devait prendre la réalisation de ce projet, il avait besoin des containers litigieux. 
C’était à tort que le département avait refusé l’autorisation y relative car selon la 
jurisprudence du Tribunal fédéral, de telles installations provisoires n’étaient pas 
soumises à autorisation. Dès lors, aucune mesure, ni sanction ne pouvait être prise 
à son encontre et pour ce seul motif, la décision du 13 octobre 2008 devait être 
annulée. 
 
 
Par surabondance de moyens, M. R______ soulevait que bien que la 
jurisprudence restrictive relative à la conformité de la zone agricole n’admette pas 
que le logement du personnel soit indispensable sur le lieu d’exploitation, il n’en 
demeurait pas moins que les containers discutés étaient affectés au seul usage des 
travaux agricoles de son domaine viticole. Ils n’étaient pas visibles de la voie 
publique, de sorte que la référence au plan de site du village de F______ n’était 
pas déterminante. Enfin, l’installation temporaire des containers n’enfreignait 
aucun intérêt public si bien que, en toute hypothèse, l’attitude rigoriste du 
département ne se justifiait pas. 
 
 
Il conclut à l’annulation de la décision litigieuse et à ce qu’il soit dit que le 
dépôt provisoire de containers sur sa parcelle n’est pas assujetti à autorisation, 
avec suite de frais et dépens. 
10. 
 
Dans sa réponse du 15 décembre 2008, le département s’est opposé au 
recours. 
 
 
La décision de refus du 22 novembre 2007 n’avait fait l’objet d’aucun 
recours et était par conséquent en force. Au demeurant, elle était conforme à la loi. 


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L’amende de CHF 6'000.- était fondée dans son principe et dans sa quotité 
vu le comportement de M. R______. 
11. 
 
Par lettre du 5 janvier 2009, le Tribunal administratif a informé les parties 
que sans observations de leur part, la cause était gardée à juger au 30 janvier 2009. 
12. 
 
Le 20 janvier 2009, le département a répondu qu’il n’entendait pas déposer 
d’observations complémentaires ni solliciter d’autres mesures d’instruction. 
13. 
 
M. R______ s’est déterminé le 25 janvier 2009 en sollicitant un transport 
sur place ainsi qu’une comparution personnelle des parties. 
14. 
 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
 
Tel qu'il est garanti par l'article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu 
comprend en particulier le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de 
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55). Le droit de faire administrer des preuves 
n'empêche pas cependant le juge de procéder à une appréciation anticipée des 
preuves qui lui sont offertes, s'il a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à 
modifier son opinion (ATA/14/2009 du 13 janvier 2009 et les références citées). 
 
 
En l’espèce, le Tribunal administratif dispose d’un dossier complet, 
comprenant notamment plusieurs photographies prises tant par le recourant que 
par l’autorité intimée. Ces éléments suffisent pour lui permettre de rendre sa 
décision en toute connaissance de cause, de sorte qu’il ne sera pas donné suite aux 
conclusions de transport sur place prises par le recourant. 
 
 
Il en va de même concernant la demande de comparution personnelle des 
parties, cette mesure n’étant pas de nature à apporter des éléments autres que ceux 
que le recourant a déjà largement développés aussi bien devant le département que 
devant le tribunal de céans. 
3. 
 
L’aménagement du territoire est régi au niveau fédéral par la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) et ses dispositions 


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cantonales d’application, dont notamment la loi d’application de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). 
4. 
 
La création ou la transformation d’une construction ou d’une installation en 
zone agricole est soumise à autorisation (art. 22 al. 1 LAT). Cette dernière est 
délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone 
(art. 22 al. 2 let. a LAT). Aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 LAT). Ce principe 
est rappelé par la législation genevoise (art. 1 de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). A cet égard, l'article 1 du 
règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses 
du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) précise que sont réputées constructions ou 
installations toutes choses immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou 
au-dessous du sol ainsi que toutes leurs parties intégrantes et accessoires. 
 
 
Au vu de ce qui précède, les containers litigieux son soumis à autorisation. 
 
 
Il est constant qu’en l’espèce, l’autorisation y relative a été refusée au 
recourant. C’est en vain que, par le biais de la contestation de l’ordre de 
suppression des containers litigieux, celui-ci tente de discuter le refus 
d’autorisation antérieur qui lui a été opposé, alors même que cette décision est 
entrée en force. 
5. 
 
En application des articles 129 et 130 LCI, lorsque l’état d’une construction, 
d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux prescriptions de la 
loi, des règlements qu’elle prévoit ou des autorisations délivrées en application 
des dispositions légales ou réglementaires, le département peut en ordonner la 
remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition. 
Cependant, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit, en application 
des principes de la proportionnalité et de la bonne foi, respecter les conditions 
suivantes (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et jurisprudence citée ; ATA/434/2008 du 27 
août 2008 et les références citées) : 
− 
L’ordre doit être dirigé contre le perturbateur (ATF 107 Ia 23) ; 
− 
Les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisables en vertu du 
droit en vigueur au moment de leur réalisation (ATF 104 Ib 304 ; 
ATA/429/2008 déjà cité et les références) ; 
− 
Un délai de plus de trente ans ne doit pas s’être écoulé depuis l’exécution 
des travaux litigieux (ATF 107 Ia 121 = JdT 1983 I 299) ; 
− 
L’autorité ne doit pas avoir créé chez l’administré concerné - par des 
promesses, des informations, des assurances ou un comportement - des 
expectatives, dans des conditions telles qu’elle serait liée par le principe de 
la bonne foi (ATF 117 Ia 287 consid. 2b et jurisprudence citée ; ATA L. du 


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23 février 1993 confirmé par ATF non publié du 21 décembre 1993 ; 
B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, n° 509, p. 108) ; 
− 
L’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit 
l’emporter sur l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations 
litigieuses ; 
− 
Le rétablissement de l’état antérieur ne doit pas porter une atteinte 
disproportionnée au droit de propriété des recourants. 
6. 
 
En l’espèce, la condition de l’intérêt public invoqué par le département est 
discutée par le recourant, dans la mesure où il qualifie l’attitude du département 
de « rigoriste ». 
 
 
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage 
édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en 
principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité 
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de 
rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent 
pour le constructeur (ATF 108 la 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à 
une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé 
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de 
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore 
s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme 
au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255 ; 
Arrêt du Tribunal fédéral 1C_117/2008 du 12 août 2008 et les références citées). 
 
 
Les constructions réalisées hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation 
de la zone violent fondamentalement le droit fédéral de l'aménagement du 
territoire et doivent être démolies (P. ZEN-RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction et expropriation, Berne 2001, p. 426 ss). 
La séparation entre zone à bâtir et zones inconstructibles est un principe essentiel 
d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer 
d'application stricte (ATF 111 Ib 213 consid. 6b p. 225). 
 
 
En l'espèce, l'intérêt public à prendre en compte est principalement celui lié 
au respect de la législation relative à l’aménagement du territoire. Le Tribunal 
fédéral a déjà souligné l'importance du maintien de la zone agricole dans le canton 
de Genève, « s'agissant de constructions édifiées dans la zone agricole dans un 
canton déjà fortement urbanisé où les problèmes relatifs à l'aménagement du 
territoire revêtent une importance particulière, l'intérêt public au rétablissement 
d'une situation conforme au droit l'emporte sur celui, privé, du recourant à 
l'exploitation de son entreprise sur le site litigieux ». Les règles relatives à la 
délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors 
des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du 


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territoire ; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié 
d'important (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.251/2005 du 25 octobre 2005 
consid. 4.2 ; ATA/43/2008 du 5 février 2008 et les références citées). 
 
 
Or, l’intérêt privé du recourant, atteint par l’ordre de suppression des 
containers, relève essentiellement de la convenance personnelle. En effet, la 
nécessité qu’il invoque, à savoir le logement de ses ouvriers pendant les travaux 
viticoles, peut être satisfaite par d’autres moyens, comme il l’exposait lui-même 
dans son courrier au département du 13 juin 2008 notamment. Il s’ensuit que 
l’intérêt public à faire respecter les lois en vigueur l’emporte sur l’intérêt privé du 
recourant au maintien des constructions litigieuses. 
 
 
Partant, l’ordre de suppression des containers et des pilotis est fondé dans 
son principe et ne peut être que confirmé. 
7. 
 
Devant le Tribunal administratif, le recourant ne discute nullement l’amende 
administrative de CHF 6'000.- qui lui a été infligée. Toutefois, dans la mesure où 
il conclut à l’annulation de la décision querellée, il faut admettre qu’implicitement 
il s’oppose à cette amende. 
 
 
Est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.- tout 
contrevenant à la LCI. Le montant de l’amende est de CHF 60'000.- au plus si les 
travaux n’étaient pas autorisables comme en l’espèce (art. 137 al. 1er LCI). 
 
a. 
Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne 
permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la 
compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister 
(ATA/813/2001 du 4 décembre 2001 ; P. MOOR, Droit administratif : Les actes 
et leur contrôle, tome 2, Berne 2002, pp. 139-141 ; P. NOLL et S. TRECHSEL, 
Schweizerisches Strafrecht : allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 
6ème édition, Zurich 2004, p. 37). C'est dire que la quotité de la peine 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/360/2006 du 27 juin 2006 ; ATA/813/2001 précité). En vertu de 
l'article 1er de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), il y a 
en effet lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code 
pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). 
 
b. 
La punissabilité du contrevenant exige que celui-ci ait commis une faute 
(ATF 101 Ib 33 consid. 3 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.531/2002 du 27 mars 
2003 ; ATA/168/2004 du 25 février 2004 ; P. MOOR, op. cit., n. 1.4.5.), fût-ce 
sous la forme d'une simple négligence. La sanction doit respecter le principe de la 
proportionnalité (ATA/168/2004 déjà cité). Matériellement, malgré l'aspect de 
répression individuelle qu'une mesure peut prendre, l'administration doit non 
seulement veiller au respect du droit par ceux qui en tirent avantage, mais aussi 
particulièrement lorsque la violation est grave, manifester sa vigilance par la 


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sévérité de la sanction qu'elle prononce (ATF 111 Ib 213 ; 103 Ib 126 ; 100 1a 
36 ; P. MOOR, op. cit., p. 118 n. 1.4.3.1.). Quand bien même le principe de la 
proportionnalité doit être respecté et l'amende administrative doit être mesurée 
d'après les circonstances du cas, la sévérité s'impose pour détourner le 
contrevenant et stimuler le respect de la loi dans l'intérêt de la collectivité 
(ATF 100 1a 36). 
 
c. 
Selon la jurisprudence, l'autorité qui prononce une amende administrative 
dispose d'un large pouvoir d'appréciation ; ce n'est qu'en cas d'excès que le 
Tribunal administratif la censure (ATA/81/2009 du 13 janvier 2009 et les 
références citées). Le département prend en considération la nature, la gravité et la 
fréquence des infractions commises dans le respect du principe de 
proportionnalité (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1985 III p. 4275). 
 
 
En l'espèce, les travaux effectués en violation de l’article 1er LCI n'étant pas 
autorisables, le maximum de l'amende est de CHF 60'000.-. La faute du recourant 
est avérée, de sorte que le principe de l'amende est justifié. Quant à la gravité de 
celle-ci, le département a estimé qu’elle était importante, eu égard à l’attitude du 
recourant qui fait manifestement fi des décisions qui lui sont notifiées d’une part 
et qui, pour avoir déjà été une fois sanctionné pour des infractions à la LCI et ses 
dispositions d’exécution, doit être considéré comme récidiviste, d’autre part. Dans 
ce contexte, le montant de l’amende de CHF 6'000.- respecte le principe de la 
proportionnalité. Pour le surplus, le recourant ne fait pas état de difficultés 
pécuniaires particulières l’empêchant de s’acquitter d’un tel montant. 
8. 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de 
CHF 1'500.- sera mis à la charge du recourant qui succombe et aucune indemnité 
ne sera allouée (art. 87 LPA) 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 12 novembre 2008 par Monsieur R______ 
contre la décision du 13 octobre 2008 du département des constructions et des 
technologies de l'information ; 
 
 


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au fond : 
le rejette ; 
dit qu’un émolument de CHF 1'500.- est mis à la charge du recourant ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ; 
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, 
motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il 
doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Bruno Mégevand, avocat du recourant, au 
département des constructions et des technologies de l'information ainsi qu’à l’office 
fédéral du développement territorial. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy et Hurni, juges. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste adj. : 
 
 
M. Tonossi 
 
le vice-président : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
la greffière :