ge_gerichte · ATA/951/2024 · 2024-08-20 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2340/2023-LCI 
ATA/951/2024 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 20 août 2024 
3ème section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourante 
représentée par Me François BELLANGER, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE 
intimé 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
14 décembre 2023 (JTAPI/1391/2023) 


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A/2340/2023 
EN FAIT 
A. a. A______, anciennement B______(ci-après : la société) est propriétaire de la 
parcelle n° 1______, feuille 43 de la commune de Genève-Cité, sise en zone 1, sur 
laquelle est notamment construit un immeuble mixte, commercial et d'habitation, à 
l'adresse C______. Cet immeuble est géré depuis le 1er février 2018 par D______ 
(ci-après : la régie). 
b. À la suite d’une dénonciation, l’office des autorisations de construire (ci-après : 
OAC) du département du territoire (ci-après : le département) a ouvert au printemps 
2023 une enquête portant sur l’éventuelle existence d'une clinique médicale, sur 
plusieurs étages, dans cet immeuble, sans qu'un changement d'affectation n'ait été 
autorisé. 
c. E______, chef de service au département, a contacté téléphoniquement une 
employée de la régie le 3 avril 2023 pour l’informer de cette dénonciation et lui 
demander de produire un état locatif de l’immeuble. Il a réitéré cette requête, sans 
succès, le 24 avril suivant. 
d. Par courriel du 27 avril 2023, E______ a rappelé à la régie ce qui précède et l’a 
invitée à se déterminer dans un délai de dix jours, toutes mesures et/ou sanction 
demeurant réservées. 
e. Par courriel du 23 mai 2023, la régie a transmis au département deux états locatifs 
de l'immeuble aux 31 mai 2023 et 31 janvier 2018. Depuis qu’elle avait repris la 
gérance de l'immeuble, aucun appartement n'avait été reloué en bureau, ajoutant 
que les quelques trois surfaces de bureaux, qui ne pouvaient se comprendre comme 
« une clinique médicale sur plusieurs étages », existaient déjà en 2016. 
f. Selon l'état locatif au 31 janvier 2018, des dépôts au sous-sol, des locaux 
commerciaux au rez-de-chaussée et des bureaux au deuxième étage étaient loués à 
la F______. 
g. Par décision du 30 juin 2023, dont le concerne indique « Affectations non 
validées », le département a mentionné l’existence d’une autorisation validant un 
centre de remise en forme dans l’arcade du rez-de-chaussée, et non un cabinet 
médical, et l’absence d’autorisation de construire validant le changement 
d’affectation des bureaux sis aux 2ème et 3ème étages de l’immeuble. Cela étant, il a 
ordonné à la société, « afin de tenter de régulariser les affectations et éventuelles 
transformations des rez-de-chaussée, 1er, 2ème et 3ème étages », de requérir une 
autorisation de construire définitive d'ici au 4 août 2023, ajoutant qu’à l’issue de 
son instruction, il statuerait « par décision séparée sur les mesures applicables visant 
au rétablissement d’une situation conforme au droit, y compris l’interdiction 
d’utiliser les locaux si nécessaire ». Si la société estimait que son droit d’être 
entendue n’avait pas été totalement respecté, elle pouvait y pourvoir dans un délai 
de dix jours, en application de l’art. 41 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Cette décision était susceptible de recours 


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devant le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), dans le 
même délai. 
B. a. Par jugement du 14 décembre 2023, le TAPI a déclaré irrecevable le recours de 
la société du 13 juillet 2023 contre la décision susvisée du département. Celle-ci 
n’avait pas d’autres effets que de lui ordonner le dépôt d’une demande 
d’autorisation de construire afin de régulariser les différents éléments dont elle 
faisait la description. Elle ouvrait en conséquence une étape qui devait permettre au 
département de procéder à une analyse sur le fond et à l’amener à rendre une 
décision ultérieure pouvant, sur la base d’un dossier complet, soit constater que les 
modifications apportées à l’immeuble n’étaient pas soumises à autorisation, soit 
qu’elles l’étaient et, dans ce cas, accorder ou refuser l’autorisation sollicitée. La 
décision litigieuse était donc bien incidente ; elle ne se prononçait pas sur la licéité 
des transformations à instruire, puisque tel était le but de l’instruction approfondie 
de la requête sollicitée. Il appartenait à l’autorité d’établir les faits d’office et de 
réunir les éléments pour fonder sa décision, laquelle serait susceptible de recours. 
L’obligation de constituer un dossier en vue du dépôt d’une requête en autorisation, 
nonobstant les démarches qu’elle imposait au propriétaire, ne pouvait être 
considérée comme causant un préjudice irréparable. Les conditions liées à une 
procédure longue et coûteuse n’étaient en l’espèce pas réalisées et les deux 
conditions de l’art. 57 let. c LPA ne s’appliquaient pas. 
C. a. Par acte expédié le 30 janvier 2024, la société a recouru contre ce jugement auprès 
de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) en concluant principalement à son annulation et au renvoi de la 
cause au TAPI pour un nouveau jugement après instruction au fond. Elle a pris une 
conclusion subsidiaire tendant à l’octroi d’un délai pour compléter son recours au 
fond si la chambre administrative décidait d’instruire la cause plutôt que de la 
renvoyer au TAPI à cette fin. 
Selon elle, la décision du 30 juin 2023 était finale car elle tranchait de manière 
définitive le caractère illicite du changement d’affectation des locaux et ne faisait 
qu’ouvrir différentes options pour des procédures ultérieures, fondées sur ce 
constat. L’autorité avait déjà procédé à une analyse au fond et l’issue finale de la 
procédure ne faisait aucun doute, qu’une demande d’autorisation soit déposée ou 
pas. Les faits ne lui avaient pas été notifiés avant la prise de la décision et elle 
n’avait pas pu s’exprimer à leur sujet, de sorte que cette décision avait été rendue 
en violation grave de son droit d’être entendue. À supposer que la chambre 
administrative confirme le caractère incident de la décision querellée, elle subissait 
un dommage irréparable. Si elle devait déposer une demande d’autorisation de 
construire, elle ne disposait d’aucun autre élément que ceux qu’elle avait déjà 
mentionnés et devrait constituer un dossier d’autorisation pour valider des 
occupations de son bâtiment sans savoir quels étaient les griefs de l’autorité intimée. 
Enfin, ne pas admettre un contrôle immédiat de la décision du 30 juin 2023 
entrainait l’ouverture d’une autre procédure administrative impliquant un 


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traitement "inacceptablement" long et coûteux. Dès lors, en application de l’art. 57 
let. c LPA, le jugement entrepris devait être annulé. 
b. Le département a conclu au rejet du recours. Le TAPI avait constaté à juste titre 
que la décision du 30 juin 2023 n’avait pas d’autre effet juridique que d’ordonner à 
la recourante de déposer une autorisation de construire. Or, conformément à la 
jurisprudence du Tribunal fédéral, l’ordre de déposer une requête de permis de 
construire après avoir constaté un changement d’affectation constituait une décision 
incidente, simple étape dans le cours d’une procédure administrative. À l’issue de 
celle-ci, le département rendrait une décision sur la base d’un dossier complet et sa 
décision pourrait soit constater que le changement d’affectation n’était pas soumis 
à autorisation, soit qu’il l’était et l’accorder, soit refuser l’autorisation de construire. 
Le département n’avait donc pas procédé à l’analyse au fond du dossier et n’avait 
pas anticipé le résultat final. La phrase sur laquelle la recourante s’appuyait pour 
prétendre le contraire n’était qu’une réserve mentionnant les mesures pouvant être 
prises à l’issue de la procédure à engager. La décision querellée ne tranchait donc 
pas la question de savoir si les travaux pouvaient être autorisés a posteriori et n’était 
en conséquence qu’une décision incidente. 
c. La recourante a répliqué et persisté dans ses conclusions. 
d. Les parties ont été informées le 25 avril 2024 que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours contre le 
jugement litigieux par la destinataire est recevable (art. 132 de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 60 al. 1 let. a et 
b, art. 62 al. 1 let. a et art. 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
La recourante considère principalement que la décision de l’intimé du 30 juin 2023 
constituait une décision finale, laquelle avait été prise en violation de son droit 
d’être entendue. 
2.1 Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit 
pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne 
soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des 
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le 
moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; 142 III 48 consid. 4.1.1 ; 140 I 
285 consid. 6.3.1). 
2.2.1 La décision administrative est définie, en procédure administrative genevoise, 
à l’art. 4 al. 1 LPA. Il s’agit d’une mesure individuelle et concrète, prise par 


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l’autorité dans les cas d’espèce fondée sur le droit public fédéral, cantonal, 
communal et ayant pour objet, notamment, de créer, modifier ou annuler des droits 
ou obligations (let. a). 
2.2.2 En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral. Il ne 
suffit pas que l'acte querellé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise 
des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à 
modifier la situation juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur 
la base de et conformément à la loi. La décision a pour objet de régler une situation 
juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en 
tant que tels. 
2.2.3 Constitue une décision finale, celle qui met un point final à la procédure, qu’il 
s’agisse d’une décision sur le fond ou d’une décision qui clôt l’affaire en raison 
d’un motif tiré des règles de la procédure (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit 
administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 256 n. 2.2.4.2 ; ATA/521/2020 du 26 mai 
2020 consid. 3b). Est en revanche une décision incidente, celle qui est prise pendant 
le cours de la procédure et ne représente qu’une étape vers la décision finale 
(ATA/521/2020 précité consid. 3b et les arrêts cités) ; elle peut avoir pour objet une 
question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 139 
V 42 consid. 2.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_567/2016 et 2C_568/2016 du 10 
août 2017 consid. 1.3). 
2.2.4 La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises la nature de la 
décision du département par laquelle il ordonne de requérir une autorisation de 
construire, en application de la jurisprudence du Tribunal fédéral (1C_278/2017 du 
10 octobre 2017 consid. 2.2 ; ATA/878/2023 du 22 août 2023 ; ATA/957/2020 du 
29 septembre 2020 ; ATA/1548/2017 du 28 novembre 2017 ; ATA/362/2017 du 
28 mars 2017 ; ATA/526/2016 et ATA/527/2016 du 21 juin 2016). Ainsi, et 
contrairement aux allégués du recourant, la nature incidente de la décision 
d'ordonner le dépôt d'une requête en autorisation de construire est ancienne et a été 
régulièrement confirmée par le Tribunal fédéral (1C_278/2017 du 10 octobre 2017 ; 
1C_390/2016 du 5 septembre 2016 consid. 2.2 ; 1C_386/2013 du 28 février 2014 ; 
1C_470/2008 du 11 novembre 2008 consid. 2.2). 
 
2.3 En l’espèce, il ressort du dossier qu’une dénonciation a incité le département 
intimé à ouvrir une procédure à l’encontre de la recourante, afin d’en mesurer la 
pertinence, sans se prononcer définitivement sur le caractère potentiellement illégal 
des changements d’affectation à instruire, mais précisément dans le but d’élucider 
cette question, contrairement à ce que persiste à affirmer la recourante. En 
conséquence, comme l’a relevé le TAPI à juste titre, l’ordre du département porte 
uniquement sur le dépôt d’une demande d’autorisation de construire et réserve 
expressément la suite de la procédure, informant la recourante des sanctions 
possibles si l’autorisation devait ne pas être délivrée. Il constate prima facie 


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l’absence d’une autorisation de construire aux 2ème et 3ème étages et permet à la 
recourante de la requérir, sans se prononcer formellement sur l’éventuelle illicéité 
de la situation actuelle et en laissant ouvertes les possibilités qui résulteront de 
l’analyse au fond de la procédure à entamer. Il s’agit à l’évidence d’une étape 
nécessaire à la prise d’une décision ultérieure et donc d’une décision incidente. 
Dans ce cadre restreint, la recourante a été invitée à s’exprimer sur la situation de 
l’immeuble en cause pour permettre un examen préalable, ce qu'elle a fait ; en tant 
qu'il visait la décision contestée, son droit d'être entendue a ainsi été respecté. Quant 
au fond, elle aura la possibilité de faire valoir ses moyens dans la procédure 
subséquente. 
Ainsi, a priori, le présent recours contre le jugement litigieux doit être rejeté et ledit 
jugement d’irrecevabilité confirmé, étant précisé que le droit d’être entendue de la 
recourante n’a pas été violé. 
3. 
La recourante argue qu’elle subirait, si la chambre administrative devait confirmer 
le caractère incident de la décision querellée, un préjudice irréparable, étant alors 
exposée à une procédure d’une durée inacceptable, au sens de l’art. 57 let. c LPA. 
3.1 Sont susceptibles de recours les décisions incidentes si elles peuvent causer un 
préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à 
une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse 
(art. 57 LPA let. c). 
3.2 Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, un préjudice est 
irréparable au sens de cette disposition lorsqu’il ne peut être ultérieurement réparé 
par une décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 
consid. 1.2 ; 134 III 188 consid. 2.1 et 2.2 ; 133 II 629 consid. 2.3.1). Le préjudice 
irréparable suppose que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la 
décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée, comme un intérêt 
économique ou un intérêt tiré du principe de l’économie de la procédure 
(ATF 135 II 30 ; 134 II 137 ; 127 II 132 consid. 2a ; ATA/1187/2015 du 3 novembre 
2015 consid. 2c). Le simple fait d’avoir à subir une procédure et les inconvénients 
qui y sont liés ne constitue toutefois pas, en soi, un préjudice irréparable 
(ATF 133 IV 139 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2008 du 
12 août 2008 consid. 2.1 ; ATA/305/2009 du 23 juin 2009 consid. 2b et 5b et les 
références citées). Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure 
ou un accroissement des frais de celle-ci, n’est notamment pas considéré comme un 
dommage irréparable de ce point de vue (ATF 133 II 629 consid. 2.3.1 ; 131 I 57 
consid. 1 ; 129 III 107 consid. 1.2.1 ; 127 I 92 consid. 1c ; 126 I 97 consid. 1b). 
La 
chambre 
administrative 
a 
précisé 
à 
plusieurs 
reprises 
que 
l’art. 57 let. c LPA devait être interprété à la lumière de ces principes 
(ATA/231/2017 du 22 février 2017 consid. 3c et les références citées). 


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3.4 En application de ces principes, la décision litigieuse ne cause aucun préjudice 
irréparable à la recourante, qui n’a qu’à subir une procédure et les inconvénients 
qu’elle comporte. Elle se plaint principalement de la durée inacceptable de la 
procédure à intenter, mais elle omet de préciser que, dans l’attente de son issue, la 
situation restera telle qu’elle existe actuellement et depuis plusieurs années, selon 
ses dires, n’engendrant à ce titre aucun préjudice. L’injonction du département se 
limite à obliger la recourante au dépôt d'une requête, sans aucunement préjuger de 
la décision finale et n'exclut aucune hypothèse à l'issue de l'instruction de la 
demande d'autorisation de construire, la recourante conservant par ailleurs la 
possibilité de recourir contre la décision qui sera alors rendue. 
La recourante se contente d'affirmer qu’elle subit un préjudice irréparable sans en 
démontrer la teneur au sens de la jurisprudence exposée ci-dessus, et on ne voit pas 
à quoi elle pourrait être exposée, dès lors que la légalité du changement d'affectation 
sera prochainement examinée par l'autorité administrative compétente, sur la base 
du dossier qu'elle doit déposer. Quant à l'obligation de constituer un dossier en vue 
du dépôt d'une requête en autorisation, si elle impose différentes démarches au 
propriétaire concerné, on ne saurait considérer qu'elle cause un préjudice irréparable 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_470/2008 du 11 novembre 2008 consid. 2.3). Le 
mémoire de recours ne contient du reste pas la démonstration de l'existence ou du 
risque d'un tel préjudice, alors qu'il incombe à son auteur de présenter une 
argumentation motivée sur ce point. 
Ainsi, ce grief doit aussi être rejeté et le jugement d’irrecevabilité confirmé. 
4. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 900.- sera mis à la charge de la 
recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 30 janvier 2024 par A______ contre le jugement 
du Tribunal administratif de première instance du 14 décembre 2023 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 900.- à la charge de A______ ; 


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dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me François BELLANGER, avocat de la recourante, au 
département du territoire – office des autorisations de construire ainsi qu'au Tribunal 
administratif de première instance. 
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Patrick CHENAUX, juge, 
Louis PEILA, juge suppléant. 
Au nom de la chambre administrative : 
 
la greffière-juriste : 
 
 
D. WERFFELI BASTIANELLI 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :