ge_gerichte · ATA/352/2005 · 2005-05-24 · de

Résumé:
 Recours d'un particulier à l'encontre d'une loi modifiant le régime des zones d'un secteur (zone de développement 3D en zone 4A et 4B protégée) le privant de ses droits à bâtir sur son terrain. Recours rejeté - Pouvoir d'examen du TA limité à celui de la légalité.

RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POUVOIR JUDICIAIRE
A/1823/2004-GC ATA/352/2005

ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 24 mai 2005

dans la cause

Monsieur Nicolas ZUBER

contre

GRAND CONSEIL

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EN FAIT

Monsieur Nicolas Zuber est propriétaire de la parcelle N° 359, feuille 16, du
cadastre de la commune de Chêne-Bourg.

Cette parcelle, de même que les parcelles N° 356, 357, 358, 1630, 1713,
1717, 1916, 1929, 1931, 1933, 2115, 2622, 3097, 3329, 3330, 3331, 3563, 3565,
3594, 3595, 3596, 4096, 4226, 4352 et 4353, feuille 16, du cadastre de la
commune de Chêne-Bourg forment un périmètre compris entre les rues
Peillonnex, François-Perréard, François-Adolphe Grison et Antoine-Floquet, au
lieu-dit «îlot Floquet » sur le territoire de la commune de Chêne-Bourg.

Ces parcelles ont été initialement classées en zone 4B par les plans annexés
à la loi sur les constructions et installations diverses du 27 avril 1940. Elles ont
ensuite été déclassées en «zone d’expansion de l’agglomération urbaine » de
type 4A, par le plan de zone N° 23798, adopté le 15 novembre 1958 par le Grand
Conseil.

Par une loi du 12 novembre 1966, le Grand Conseil a modifié les limites de
zones avec pour conséquence que l’îlot Floquet s’est retrouvé en zone de
développement 3. Cette modification a été reproduite dans un plan N° 25441, dont
le périmètre recouvre en partie celui du plan N° 23798.

Le secteur de l’îlot Floquet est resté depuis cette date et jusqu’à la loi
litigieuse en zone 4B de développement 3.

Selon la fiche de coordination SA, datée de février 2000, du plan directeur
communal de la commune de Chêne-Bourg, l’occupation du sol, formé de petits
immeubles de l’ancien bourg, villas et jardins, ne correspondait pas à la
destination de la zone 3D. Ce document précisait que: «l’ensemble de l’îlot
devrait être aménagé en harmonie avec la structure bâtie environnante. Le groupe
bâti formant le côté Nord de la rue de Peillonnex appartient, par sa typologie, à
l’ancien bourg. Les constructions nouvelles qui s’implanteraient à la rue François-
Grison, devraient s’harmoniser aux bâtiments leur faisant face. L’espace central
doit rester libre de constructions et être accessible au public depuis la rue Antoine-
Floquet, tout en offrant la sécurité voulue par les habitants. L’angle Nord de l’îlot
situé sur l’axe de symétrie de la Gare joue un rôle important dans un éventuel
réaménagement de la place ». A titre de proposition, cette fiche proposait un
changement de zone à l’initiative de la commune, ainsi qu’une étude directrice de
quartier par la commune en vue de l’adoption d’un PLQ].

La commune de Chêne-Bourg a chargé le bureau d’architectes et urbanistes
J. P. & A. Ortis de réaliser une étude de l’aménagement de l’îlot Peillonnex-

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Floquet-Perréard. Cette étude a abouti à la conclusion que: «la totalité du
périmètre est classée actuellement en zone de développement 3, ce qui ne
correspond pas à la vision que l’on peut avoir aujourd’hui de l’avenir de ce
secteur » (Etude, p. 3). Elle a proposé les modifications suivantes :

«- classement de l’ensemble bâti existant se rattachant à l’ancien bourg en zone
4B protégée, assorti d’une restriction de non-bâtir dans les jardins situés à
l’arrière,

- radiation de la notion de «zone de développement 3 » et maintien en zone
4B du secteur occupé par des immeubles plus récents à l’angle des rues
Peillonnex et Perréard ; les constructions basses qui occupent la partie
jardins de la parcelle 356 devraient, à la longue, être si possible démolies,

- classement en zone 4A de développement des parcelles offrant des
potentialités à bâtir le long de la rue François-Adolphe Grison (leur
constructibilité sera précisée par un plan localisé de quartier, mais il est
d’ores et déjà envisagé de ne pas bâtir des parcelles à l’arrière),

- classement des parcelles appartenant à la Commune en zone de verdure,
garantissant ainsi leur accessibilité par le public (la parcelle 4226 reste
constructible le long de l’avenue Grison) » (Etude, p. 5).

Sur la base de cette étude, le Conseil Municipal de la commune de Chêne-
Bourg a adopté, le 24 septembre 2002, une résolution demandant au Conseil
d’Etat d’engager la procédure en vue de la modification des zones de construction
du périmètre délimité par les rues Peillonnex-Floquet-Grison-Perréard en
prévoyant la suppression de la zone de développement 3 et la création de zones 4B
protégée et de développement 4A selon le plan établi par le bureau d’architectes
J.-P. & A. Ortis en liaison avec la direction de l’aménagement du département de
l’aménagement, de l’équipement et du logement (ci-après : le département).

Suite à cette résolution, la commune de Chêne-Bourg et le département ont
travaillé de concert afin d’élaborer un projet de loi portant sur la modification des
limites de zones dans le secteur îlot Floquet, Grison, Perréard et Peillonnex. Ce
projet portait le N° PL 9043 et incorporait le plan N° 29265-512 modifiant les
limites de zones sur le territoire de la commune de Chêne-Bourg avec la création
d’une zone de développement 4A et d’une zone 4B protégée, avec simultanément
l’abrogation la zone de développement 3 au lieu-dit « flot Floquet ».

Ce projet classait la parcelle N° 359, propriété du recourant, pour l’essentiel,
en zone 4B protégée et, pour une petite partie, en zone 4A de développement.

Ce projet a fait l’objet d’une enquête publique du 9 décembre 2002 au
24 janvier 2003.

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Le 15 mai 2003, le Conseil Municipal de la commune de Chêne-Bourg a
voté un préavis favorable à ce plan à l’unanimité des membres présents lors de sa
séance du 15 mai 2003.

M. Zuber a adressé, le 12 septembre 2003, une opposition au Conseil d’Etat
contre le projet de loi N° 9043. Il critiquait le principe du classement d’une large
partie du périmètre en zone 4B protégée en faisant valoir que cette mesure ne
pouvait être justifiée au réel motif de protection du patrimoine et qu’elle aboutirait
à porter atteinte au droit de propriété des propriétaires concernés par la mesure.

Le 30 juillet 2003, le Conseil d’Etat a déposé sur le bureau du Grand
Conseil le projet de loi N° 9043 modifiant les limites de zones sur le territoire de
la commune de Chêne-Bourg (création d’une zone de développement 4A et d’une
zone 4B protégée avec abrogation de la zone de développement 3) au lieu-dit îlot
Floquet.

Le 16 mai 2004, la commission d'aménagement du canton chargée d’étudier
le projet de loi N° 9043 a déposé son rapport. La commission a fait sienne les
motifs exposés à l’appui du projet de loi qui annonçait de manière détaillée les
raisons qui avaient incité la commune de Chêne-Bourg à proposer de restituer aux
parcelles comprises au lieu-dit «îlot Floquet » un statut juridique proche de celui
qui leur a été applicable avant leur incorporation dans la zone de développement.
S’agissant de l’opposition de M. Zuber, la commission a relevé qu’il invoquait
essentiellement des motifs d’ordre généraux et qu’il reprochait aux autorités
communales de mettre un frein au développement du secteur contrairement à
l’attitude adoptée précédemment par ces autorités. La commission estimait que cet
argument n’était pas fondé car la démarche de la commune était inspirée par la
volonté d’assurer un développement harmonieux de ce périmètre qu’elle
n’entendait plus densifier de manière aussi forte que cela avait été envisagé dans le
contexte dans le cadre d’une zone de développement 3. Elle proposait de rejeter
l’opposition de M. Zuber.

Le Grand Conseil a adopté la loi N° 9043, le 14 mai 2004, en rejetant
l’opposition de M. Zuber.

La loi N° 9043 a été promulguée par arrêté du Conseil d’Etat publié dans la
Feuille d’Avis Officielle du 12 août 2004.

Par acte daté du 31 août 2004, mis à la poste le ler septembre 2004,
M. Zuber a déposé un recours auprès du tribunal de céans contre cette loi. Les
considérations urbanistiques ayant prévalu lors de l’adoption de la loi N° 9043
n'étaient pas fondées en l’absence d’uniformité dans le traitement de l’ensemble
de l’îlot. Le déclassement découlant de l’abrogation de la zone de développement
3 induisait pour certains propriétaires, dont lui-même, une perte substantielle
résultant de la suppression des droits à bâtir auxquels s’ajoutent les contraintes

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liées au nouveau caractère protégé de la zone. Il se prévalait de l’existence du droit
de préemption légal de l’Etat lié au classement de la parcelle en troisième zone de
développement, qui démontrerait l’importance des droits à bâtir sur celle-ci. Le
déclassement constituait une expropriation matérielle. Le Tribunal administratif
devait juger que l’application de la loi N° 9043 serait inéquitable, ne respecterait
pas le principe d’égalité de traitement et lui imposerait un sacrifice
disproportionné justifiant une indemnisation adéquate de la radiation d’inscription
du droit de préemption en faveur de l’Etat et de la commune de Chêne-Bourg sur
la parcelle en question.

Le Grand Conseil a déposé son mémoire de réponse le ler octobre 2004. II
faisait valoir une irrecevabilité matérielle des conclusions prises par le recourant
qui étaient exorbitantes à l’objet du litige et n’entraient pas dans les compétences
du Tribunal administratif. Subsidiairement, la motivation du recourant était fondée
essentiellement sur des pertes financières qu’il subirait du fait du déclassement. En
revanche, le recourant n’alléguait pas d’arguments propres à mettre en cause le
bien-fondé de la mesure en regard du droit de l’aménagement du territoire. Il
rappelait les motifs urbanistiques ayant conduit à l’adoption de la loi querellée et
contestait que les pouvoirs publics auraient valorisé au maximum leurs propres
terrains dans ce périmètre avant d’imposer un régime plus restrictif aux
propriétaires privés. Aucun propriétaire privé n’avait droit au maintien du statut de
son terrain et il n’existait en outre aucun droit au déclassement. Aucun plan
localisé de quartier n’avait été adopté dans le périmètre où se trouve la parcelle du
recourant.

Le 7 octobre 2004, le Tribunal administratif a gardé la cause à juger.

EN DROIT

Le Tribunal administratif est compétent pour connaître des recours à
l'encontre des lois par lesquelles le Grand Conseil adopte les plans de zones (art.
35 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du
4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Le délai est de 30 jours dès la publication de
l'arrêté de promulgation de la loi dans la FAO (art. 35 al. 2 LaLAT).

En l'espèce, l'arrêté du Conseil d’Etat du 28 juillet 2004, promulguant la loi
N° 9043, est paru dans la feuille d’avis officielle le 2 août 2004. Le recours a été
mis à la poste le 1er septembre 2004. Il a été interjeté en temps utile devant la
juridiction compétente [art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du
22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05) ; art. 63 alinéa 1 lettre a de la loi sur la
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA -E 5 10)].

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Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs remplies (art. 35 al. 3
et 4 LaLAT), de sorte que le recours est recevable.

La délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique
générale de l'aménagement du territoire (ATF 108 Ib 479, consid. 3c), et le
contrôle par le juge des choix opérés par le législateur dans ce domaine ne saurait
par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (art. 61 al. 2 LPA).

Le Tribunal fédéral a récemment rappelé que le Grand conseil, en tant
qu'autorité cantonale supérieure de planification, possède un large pouvoir
d'appréciation (Arrêts du Tribunal fédéral 1A.140/1998 - 1P.350/1998 du
27 septembre 2000, consid. 3 ; 1P.444/2001 du 29 novembre 2001, consid. 3b bb).

Ces principes déterminent, en matière de recours contre les plans
d'affectation, le pouvoir d'examen du tribunal de céans, qui, outre le droit fédéral,
contrôle aussi l'application du droit cantonal (art. 69 al. 1 LPA).

S'agissant plus particulièrement de l'opportunité, il découle de l'article 33
alinéa 3 lettre b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT - RS 700)
que les plans d'affectation doivent pouvoir être soumis, sur recours, à une autorité
jouissant d'un libre pouvoir d'appréciation. Le Tribunal administratif n'est
cependant pas habilité à examiner l'opportunité des mesures d'aménagement dont
il a à connaître sur recours (art. 61 al. 2 LPA et 35 LaLAT ; J.-C. PAULI,
L'élargissement des compétences du Tribunal administratif en matière
d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur la conduite des
procédures à Genève, RDAF 2000, vol. I, p. 526 ; T. TANQUEREL, Le
contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la
propriété, 2000, p. 10). Le tribunal de céans ne peut donc revoir un plan
d'affectation que sous l'angle de la légalité, son opportunité n'étant examinée qu'au
stade de l'opposition, le Grand Conseil ayant un plein pouvoir d'examen.

Selon l'article 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour
chacun (al. 1). Ils font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances
se sont sensiblement modifiées (al. 2). Cette disposition tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105 ; 124 II 391
consid. 4b p. 396 ; 123 I 175 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des
plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit
permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en
oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF
120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent être révisés lorsque les
circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Les
circonstances à prendre en considération peuvent être de fait ou de droit (ATF 127
1 103 consid. 6b p. 105).

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L’îlot Floquet a été classé en zone de développement 3 par une loi du
12 novembre 1966. La loi litigieuse qui a modifié le régime des zones dans ce
secteur a été adoptée sur la base d’une analyse détaillée des besoins dans ce
secteur.

Le plan directeur pose, dans sa fiche 2.01, le principe d’une densification
différenciée de la couronne urbaine et, notamment de la commune de Chêne-
bourg. Il requiert la mise au point d’une politique d'utilisation du sol, tirant parti
au mieux de ses potentialités, en tenant compte des exigences de la protection des
sites et du patrimoine. Cette règle est concrétisée dans la fiche 2.12 qui impose
l’utilisation des potentiels à bâtir dans les zones de développement de manière
diversifiée, selon les indices usuels, pour autant que les impératifs de protection
du patrimoine et des sites, d’arborisation et de contraintes parcellaires le
permettent. En fonction de la qualité et des contraintes des sites urbains, les choix
d’aménagement pourront se faire entre le maintien de certaines poches de villas,
voire des mesures pour leur protection, des densifications mesurées et ponctuelles,
avec des types de constructions proches de celles existantes, s’insérant
ponctuellement et progressivement dans le tissu, des densifications intermédiaires
prévoyant une nouvelle urbanisation tout en laissant une large part au respect de la
structure du territoire (parcellaire, réseau viaire, relief) et à la verdure ou encore la
restructuration complète permettant des densités relativement importantes et
laissant place à un projet entièrement nouveau.

La carte du schéma directeur cantonal annexé à la fiche 2.01 précise les
types de densification retenus pour la couronne urbaine. Le secteur de l’îlot
Floquet est identifié comme une zone à faible densité ou de maintien, où l’indice
d'utilisation du sol ne doit pas dépasser 0,4 au plus.

A Genève, le plan directeur, dans sa teneur actuelle, est obligatoire pour les

autorités cantonales et communales, dès son approbation par le Grand Conseil
(ATA/45/2003 du 21 janvier 2003).

Selon la fiche de coordination SA, datée de février 2000, du plan directeur
communal de la commune de Chêne-Bourg, l’occupation du sol dans l’îlot
Floquet ne correspondait pas à la destination de la zone 3D. Cette fiche proposait
un changement de zone à l’initiative de la commune ainsi qu’une étude directrice
de quartier par la commune en vue de l’adoption d’un PLQ.

L’étude de l’aménagement de ce secteur réalisée à la demande de la
commune de Chêne-Bourg a mis en évidence l’intérêt de procéder au classement
de l’ensemble bâti existant se rattachant à l’ancien bourg en zone 4B protégée,
assorti d’une restriction de non-bâtir dans les jardins situés à l’arrière, à la
radiation de la notion de « zone de développement 3 » et au maintien en zone 4B
du secteur occupé par des immeubles plus récents à l’angle des rues Peillonnex et

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Perréard, ainsi qu’au classement en zone 4A de développement des parcelles
offrant des potentialités à bâtir le long de la rue François-Adolphe Grison.

Le plan litigieux a été élaboré puis adopté sur la base de ces éléments. Il
classe, conformément aux recommandations de l’étude d’aménagement, la
parcelle N° 359, propriété du recourant, pour l’essentiel en zone 4B protégée et
pour une petite partie en zone 4A de développement.

Le changement de limite de zones est justifié par la nécessité de rendre la
planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire. De plus, le
classement en zone 3D l’avait été 38 ans auparavant. Il est indiscutable que les
circonstances se sont sensiblement modifiées depuis 1966. Les fiches 2.01 et 2.12
du plan directeur cantonal illustrent ce changement. La modification des limites
de zones est donc conforme à l’article 21 LAT.

Le recourant ne développe et ne conteste pas les motifs ayant conduit le
Grand Conseil à adopter le régime de la zone 4A et 4B dans le secteur de l’îlot
Floquet au lieu de celui de la zone 3D. Il se plaint uniquement d’une privation des
droits à bâtir dont il aurait bénéficié si son terrain était resté en zone 3D. Cette
argumentation ne peut être retenue.

Le principe de l'égalité de traitement n'a, dans le droit de l'aménagement du
territoire, qu'une portée affaiblie. Sous réserve de la prohibition de l'arbitraire, des
parcelles de situation et de nature analogues peuvent donc être traitées de manière
tout à fait différente (ATF 117 Ia 302, consid. 4b). La solution urbaniste retenue
par le Grand Conseil repose sur le plan directeur cantonal et une étude détaillée au
niveau communal. Ces éléments justifient la mesure prise qui n’est pas arbitraire.

De plus, même si la parcelle du recourant était auparavant classée en zone
3D, cela ne signifiait pas qu’il ait un droit à construire en fonction des normes de
cette zone. L’article 12 alinéa 4 LaLAT précise que le « Conseil d’Etat peut, en
vue de la délivrance d’une autorisation de construire, autoriser le département à
faire application des normes résultant de la zone de développement, en lieu et
place de la zone à laquelle elle se substitue ». Le Conseil d’Etat bénéficie d’un
pouvoir discrétionnaire et le propriétaire d’un terrain situé en zone de
développement n’a pas de droit à l’application du régime de cette zone (arrêt du
Tribunal fédéral du 19 novembre 1975, en la cause SI Perly Soleil, in SJ 1976
545/553).

Le recourant ne peut pas plus se prévaloir de l’existence du droit de
préemption légal de l’Etat qui grève son immeuble. Il s’agit d’une restriction
légale à la propriété qui s’applique à tous les biens-fonds faisant l’objet d’une
modification des limites de zones, au sens de la LaLAT, et les biens-fonds sis en
zone de développement, au sens de la loi générale sur les zones de
développement, du 29 juin 1957, qui peuvent être affectés à la construction de

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logements, conformément à l’article 3 de la loi générale sur le logement et la
protection des locataires (LGL — I 4 05). L’existence d’un tel droit ne démontre
pas l’existence de droits à bâtir importants.

Le recourant se plaint encore du fait que le déclassement entraînera une
moins-value de la valeur de son terrain. Ce grief est exorbitant à l’objet du litige
qui est limité au contrôle de la conformité de la mesure d’aménagement au droit
public de l’aménagement du territoire et de l’environnement. Il sera néanmoins
rappelé au recourant que, de jurisprudence constante, des restrictions à la garantie
de la propriété sont admissibles pour autant qu’elles reposent sur une base légale,
qu’elles soient justifiées par un intérêt public suffisant et qu’elles respectent le
principe de proportionnalité (ATA/174/2001 du 13 mars 2001). Il résulte de ce qui
précède qu’en l’espèce toutes ces conditions sont réunies. Dès lors, une éventuelle
atteinte à la garantie de la propriété, si elle était avérée, serait admissible.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté.

Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge du recourant, qui
succombe. Il n'a pas droit à une indemnité (art. 87 LPA). Aucune indemnité n’est
allouée au Grand conseil.

XXE SX

PAR CES MOTIFS,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 1” septembre 2004 par Monsieur Nicolas Zuber

contre la loi N° 9043 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de
Chêne-Bourg (création d’une zone de développement 4A et d’une zone 4B protégée

avec abrogation de la zone de développement 3) ;

au fond :

le rejette ;

met à la charge du recourant un émolument de CHF 2'000.- ;

dit que conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation

judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans

les trente jours dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral ; le mémoire de
recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature

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du recourant ou de son mandataire ; il est adressé en trois exemplaires au moins au
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14 ; le présent arrêt et les pièces en possession du
recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur Nicolas Zuber ainsi qu’au Grand Conseil.

Siégeants : Mme Bovy, présidente, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges et
M. Bellanger, juge suppléant.

Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste : la vice-présidente :

C. Del Gaudio-Siegrist L. Bovy

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

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