ge_gerichte · ATA/837/2022 · 2022-08-23 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1948/2022-FPUBL 
ATA/837/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 23 août 2022 
 
 
 dans la cause 
 
 
Madame A______ 
représentée par Me Robert Assael, avocat 
contre 
VILLE DE GENÈVE 
et 
Monsieur D______ 
 
 
 


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A/1948/2022 
EN FAIT 
1) 
 
Madame A______ a été engagée le 1er juillet 2014 en qualité de cheffe 
d’unité au Service B______ de la Ville de Genève (ci-après : la ville). Le 18 
novembre 2015, elle a été nommée au poste de directrice du département 
C______, avec effet au 1er février 2016. 
2) 
 
Par décision du 19 janvier 2022, déclarée exécutoire nonobstant recours, le 
Conseil administratif de la ville (ci-après : le CA) a prononcé la suspension avec 
effet immédiat de Mme A______ de son activité de directrice du C______ 
jusqu’au prononcé d’une éventuelle sanction ou d’un licenciement et l’a informée 
de ce que le CA avait décidé, dans un premier temps, de mandater un expert 
externe pour effectuer notamment un état des lieux de la situation au sein de la 
direction du C______. 
 
 
Le recours formé par Mme A______ le 31 janvier 2022 contre cette 
décision a été déclaré irrecevable par la chambre administrative de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre administrative) par arrêt du 23 juin 2022 
(ATA/652/2022). 
3) 
 
Par décision du 2 mars 2022, déclarée exécutoire nonobstant recours, le CA 
a ouvert une enquête administrative à l’encontre de Mme A______, qu’il a 
confiée à Monsieur D______. 
 
 
Par acte réceptionné à la chambre administrative le 16 mars 2022, 
Mme A______ a formé recours devant la chambre administrative contre cette 
décision. 
 
 
La procédure a été ouverte sous le n° A/839/2022. 
4) 
a. 
Parallèlement, par courrier du 7 mars 2022 adressé au CA, Mme A______ a 
sollicité la récusation de M. D______. 
 
 
Le rapport de proximité entre son représentant et M. D______ pouvait 
donner l’apparence d’une partialité. Si le principe de l’enquête administrative 
devait être confirmé, il conviendrait de choisir un enquêteur en dehors du canton 
de Genève, compte tenu de sa fonction et de ses prétendues « difficultés 
relationnelles multiples envers la magistrate en charge du C______ ». 
 
b. 
Par décision du 18 mars 2022, déclarée exécutoire nonobstant recours, le 
CA a rejeté la demande de récusation formée par Mme A______. 
 
 
M. D______ avait accepté sans aucune réserve le mandat d’enquêteur qui 
lui avait été confié. La demande de récusation n’était nullement motivée et aucune 


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circonstance n’était de nature à faire suspecter une partialité de l’enquêteur. De 
plus, le conseil de Mme A______ avait récemment accepté de défendre un des 
collaborateurs de la ville contre une décision de sanction qui faisait suite à un 
rapport établi par M. D______. La conduite d’une enquête administrative en 
dehors du canton de Genève n’avait pas lieu d’être, étant précisé que 
Mme A______ n’occupait une fonction de directrice qu’au sein de l’un des 
départements d’une administration communale. Enfin, une enquête administrative 
effectuée dans le canton de Genève s’imposait pour éviter qu’une telle procédure 
ne puisse devenir longue et coûteuse. 
 
c. 
Le recours formé par Mme A______ le 28 mars 2022 contre cette décision 
devant la chambre administrative a été rejeté par arrêt du 3 mai 2022 
(ATA/461/2022). 
 
 
La recourante n’avait pas précisé la nature du rapport de proximité, ni 
exposé en quoi l’enquêteur présenterait concrètement un cas de récusation. 
 
d. 
Le 10 juin 2022, Mme A______ a interjeté un recours contre cet arrêt 
devant le Tribunal fédéral. 
5) 
 
Parallèlement, par courrier du 10 mai 2022 adressé au CA, Mme A______ a 
à nouveau sollicité la récusation de M. D______. 
 
 
Elle avait appris, le 5 mai 2022, que M. D______ était membre du conseil 
d’administration de la E______, désigné en 2018 par le Conseil administratif de la 
ville. 
6) 
 
Par décision du 2 juin 2022, déclarée exécutoire nonobstant recours, le CA a 
déclaré la demande en récusation formée par Mme A______ irrecevable et, en 
tout état, infondée. 
 
 
Mme A______ avait connaissance depuis de nombreuses années de la 
position de M. D______ en tant que membre du conseil d’administration de la 
E______ désigné par la ville. Il ressortait de son cahier des charges qu’elle avait 
notamment pour tâche d’examiner et analyser les différents points à l’ordre du 
jour des séances du CA et que la désignation de M. D______ avait été portée à sa 
connaissance en 2018 déjà, au vu des documents qui lui avaient été adressés en sa 
qualité de directrice. Mme A______ ne niait du reste pas qu’une telle information 
lui avait été communiquée en son temps. Le fait qu’elle ne s’en soit pas souvenu 
n’était pas pertinent. Dans la mesure où elle avait été informée le 2 mars 2022 de 
la désignation de M. D______ en tant qu’expert, sa demande était tardive. Sa 
désignation comme membre délégué par la ville au sein du CA de la E______ 
avait d’ailleurs été à nouveau communiquée le 27 avril 2022. Pour le reste, 
Mme A______ ne démontrait nullement l’existence de circonstances de nature à 
faire suspecter une partialité de l’enquêteur. Ce nouveau motif de récusation était 


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d’ailleurs en contradiction manifeste avec les premiers reproches avancés à 
l’endroit de l’enquêteur. Enfin, l’activité exercée par M. D______, avocat 
indépendant, au sein de la E______ portait sur le domaine bancaire et n’était pas 
rémunérée par la ville. 
7) 
 
Par acte mis à la poste le 13 juin 2022, Mme A______ a interjeté recours 
devant la chambre administrative contre la décision du 2 juin 2022, concluant à 
son annulation et à l’octroi de mesures provisionnelles tendant à enjoindre 
l’enquêteur d’annuler l’audience du 16 juin 2022 et de ne pas entreprendre d’acte 
d’enquête jusqu’à droit connu définitif dans la demande en récusation. 
 
 
En percevant un revenu mensuel de CHF 6'485.- grâce à la ville, l’enquêteur 
présentait une apparence de partialité. Il aurait dû spontanément se retirer de la 
procédure. 
 
 
Elle ne pouvait se souvenir de la centaine de communications qu’elle 
recevait par jour, ce d’autant moins que son assistante ne lui communiquait que 
celles qui nécessitaient une action de sa part ou dont le sujet pouvait avoir une 
importance pour le département. M. D______ n’était pas un personnage public, 
dont la nomination aurait attiré l’attention. 
8) 
 
Le 14 juin 2022, la chambre administrative a rejeté la demande de mesures 
provisionnelles tendant à enjoindre l’enquêteur d’annuler l’audience du 16 juin 
2022 et de n’entreprendre aucun acte d’enquête jusqu’à droit connu définitif dans 
la demande de récusation. 
9) 
 
Le 17 juin 2022, M. D______ a relevé qu’il n’existait pas de motif de 
récusation. 
 
 
Sa qualité d’administrateur de la E______ avait fait l’objet d’un arrêté du 
Conseil d’État du 28 mars 2018, la banque ayant pour sa part émis un 
communiqué de presse. L’information avait été reprise par différents médias. 
Lorsque son mandat avait été renouvelé, l’information avait à nouveau fait l’objet 
d’un communiqué du Conseil d’État. Son mandat d’administrateur était encadré 
par la loi sur la E______ et ses statuts. D’après les statuts, les membres du conseil 
d’administration de la E______ devaient exercer leur mandat de manière 
indépendante et ne pas avoir de conflit d’intérêt avec cette activité. C’était dans ce 
contexte d’indépendance qu’il exerçait son activité d’administrateur. Le reproche 
qui lui était formulé était dès lors infondé. Les revenus réalisés grâce à cette 
activité faisaient l’objet d’une publication annuelle dans le rapport de la E______ 
et ne provenaient nullement de la ville. Il semblait que la demande de récusation 
avait été formée pour empêcher le déroulement de la procédure. 
 
 
L’enquête administrative devait désormais suivre son cours dans l’intérêt de 
Mme A______. 


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10) 
Par réponse du 4 juillet 2022, la ville a conclu à ce que la demande d’octroi 
de mesures provisionnelles soit déclarée irrecevable, subsidiairement rejetée. Sur 
le fond, elle a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle 
s’est rapportée à justice quant à la condamnation de Mme A______ à une amende 
ou à un émolument pour téméraire plaideur. 
 
 
L’intimée disposait d’un intérêt public évident à l’exécution immédiate de la 
décision et la recourante n’apportait pas la preuve d’un intérêt privé supérieur. Les 
chances de succès du recours s’avéraient en outre particulièrement faibles. 
 
 
Sur le fond, et pour les raisons déjà mentionnées dans la décision entreprise, 
la demande de récusation était tardive. En réalité, la recourante tentait par tous les 
moyens d’empêcher qu’une enquête administrative puisse être diligentée à son 
encontre. La demande de récusation était, à ce titre, téméraire. 
 
 
À l’appui de sa réponse, la ville a produit : 
- 
Un courriel de Madame F______ du 20 mars 2018, adressé à Mme 
A______, lui transférant le courriel du « dfl » du même jour au sujet de 
la désignation des représentants de la ville à la E______ ; 
- 
Un courriel de Madame G______ du 26 mars 2018, adressé à 
Mme A______, l’informant que le projet de procès-verbal de la séance 
du CA ordinaire du 21 mars 2018 était à disposition ; 
- 
Le point n° 36 figurant à l’ordre du jour de la séance du 21 mars 2018 au 
sujet du mandat des membres délégués par la ville au sein du Conseil 
d’administration de la E______, dont celui de M. D______. 
11) 
Par réplique du 27 juillet 2022, Mme A______ a persisté dans ses 
conclusions, reprenant la motivation de son recours. Elle a admis, en particulier, 
que les documents visés par l’intimée et datant de 2018 avaient dû lui être 
adressés. 
12) 
Le 3 août 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger sur mesures provisionnelles et au fond. 
EN DROIT 
1) 
 
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a et 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), étant précisé, s'agissant d'une décision 
incidente, que le refus de récuser le membre d'une autorité constitue, selon la 


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jurisprudence, un préjudice irréparable au sens de l'art. 57 let. c LPA 
(ATA/666/2018 du 26 juin 2018 consid. 2a et les références citées). 
2) 
 
Le litige porte sur le bien-fondé de la décision par laquelle l’intimée a 
déclaré la demande de récusation de l’enquêteur irrecevable pour tardiveté et, en 
tout état, infondée. 
 
a. 
L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst - RS 101) dispose que toute personne a droit, dans une 
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée 
équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la 
récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le 
comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur 
impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne 
puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne 
concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du 
membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part 
ne peut guère être prouvée ; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de 
la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des 
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les 
impressions purement individuelles d'une personne impliquée ne sont pas 
décisives 
(ATF 
134 
I 
20 consid. 
4.2 
et 
les 
arrêts 
cités ; 
127 I 196 consid. 2b ; 125 I 119 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_425/2009 du 9 octobre 2009 consid. 5.1). Les soupçons de prévention peuvent 
être fondés sur un comportement ou sur des éléments extérieurs, de nature 
fonctionnelle ou organisationnelle (arrêt du Tribunal fédéral 2C_171/2007 du 19 
octobre 2007 consid. 5.1 ; Florence AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la 
LTF, 2014, n. 33 ad art. 34 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 
- 
LTF - RS 173.110). 
 
 
Le Tribunal fédéral a rappelé que la procédure de récusation n'avait pas pour 
objet de permettre aux parties de contester la manière dont est menée l'instruction 
et de remettre en cause les différentes décisions incidentes prises par la direction 
de la procédure. Même dans ce cadre, seules des circonstances exceptionnelles 
permettent de justifier une récusation, lorsque, par son attitude et ses déclarations 
précédentes, le magistrat a clairement fait apparaître qu'il ne sera pas capable de 
revoir sa position et de reprendre la cause en faisant abstraction des opinions qu'il 
a précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). 
 
 
Conformément au principe de la bonne foi, il appartient aux parties de faire 
valoir sans délai, sous peine de péremption, les motifs de récusation. 
Une demande de récusation tardive apparaît en effet abusive lorsque son auteur 
laisse la procédure suivre son cours et invoque après coup des moyens dont il 


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connaissait l'existence (ATF 124 I 121 consid. 2 ; 121 I 225 consid. 3 ; 
119 Ia 221 consid. 5a). 
 
b. 
Sur le plan cantonal, l’art. 15 al. 1 let. d LPA prévoit que les membres des 
autorités administratives appelés à rendre ou à préparer une décision doivent se 
retirer et sont récusables par les parties s’ils ont un intérêt personnel dans l’affaire 
(let. a), s’ils sont parents ou alliés d’une partie en ligne directe ou jusqu’au 
troisième degré inclusivement en ligne collatérale ou s’ils sont unis par mariage, 
fiançailles, par partenariat enregistré, ou mènent de fait une vie de couple (let. b), 
s’ils représentent une partie ou ont agi pour une partie dans la même affaire (let. c) 
et s’il existe des circonstances de nature à faire suspecter leur partialité (let. d). 
 
 
La demande de récusation doit être présentée sans délai à l’autorité 
(art. 15 al. 3 LPA). 
 
 
L’art. 15 LPA est calqué sur les art. 47 ss du code de procédure civile du 
19 décembre 2008 (CPC - RS 272 ; ATA/987/2019 du 4 juin 2019 
consid. 2b ; ATA/578/2013 du 3 septembre 2013 consid. 7c, avec référence au 
MGC 2008-2009/VIII A 10995), ces derniers, tout comme les art. 56 ss du 
code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0), avec 
lesquels ils sont harmonisés, étant calqués, à l'exception de quelques points 
mineurs, 
sur 
les 
art. 34 ss LTF, si bien que la doctrine, et la jurisprudence rendue à leur sujet, 
valent 
en 
principe 
de 
manière 
analogique 
(arrêt 
du 
Tribunal 
fédéral 6B_621/2011 du 19 décembre 2011 consid. 2.2 ; Message du Conseil 
fédéral du 28 juin 2006 relatif au code de procédure civile suisse, FF 2006 6841 
ss, spéc. 6887 ad art. 45 [devenu l'art. 47 CPC] ; Message du Conseil fédéral sur 
l'unification de la procédure pénale, FF 2005 1125 s.). 
 
 
Dans un arrêt du 23 juin 2015 (ATA/657/2015, consid. 3), la chambre 
administrative a considéré que le fait que les deux enquêteurs désignés par le 
Conseil administratif, respectivement directeur général adjoint à la direction 
générale de l'administration municipale et juriste, dépendaient directement ou 
indirectement du secrétaire général ne permettait pas, en l'absence d'autres indices 
concrets, de mettre en doute leur objectivité. Dans un arrêt du 20 juin 2017 
(ATA/678/2017, consid. 7), elle a considéré que la possibilité de nommer 
des enquêteurs internes, dont dispose la Ville à l'art. 97 al. 1 de son Statut du 
personnel du 29 juin 2010 (LC 21 151), était de nature à augmenter le risque 
qu'une apparence de partialité soit créée, dont le corollaire devait être l'exigence 
que les enquêteurs portent une attention toute particulière au déroulement serein 
de l'enquête et fassent preuve dans la conduite de celle-ci de la plus grande 
neutralité avec pour seul but d'établir les faits visés par celle-ci. 
 
c. 
En l’occurrence, dans sa réponse au recours, l’intimée a produit plusieurs 
pièces datant de 2018, lesquelles attestent de ce que la recourante, en sa qualité de 


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directrice, avait reçu directement, sur sa messagerie électronique, des 
communications l’informant de la désignation de M. D______ comme membre 
désigné par la ville au sein du conseil d’administration de la E______. Cette 
information figurait également à l’ordre du jour de la séance du CA du 21 mars 
2018, lequel a été transmis par courriel à la recourante. Il ressort par ailleurs du 
cahier des charges de l’intéressée qu’il lui appartenait de préparer et assurer le 
suivi des séances du CA, ainsi que d’examiner et analyser les différents points 
figurant à l’ordre du jour desdites séances. Elle devait également assurer une 
bonne circulation de l’information au sein de la direction. Compte tenu de 
l’ensemble de ces éléments, la recourante ne pouvait ignorer, lors de la 
désignation de l’enquêteur le 2 mars 2022, que ce dernier avait été désigné par la 
ville au Conseil d’administration de la E______. Elle a toutefois attendu près de 
deux mois pour se prévaloir de ce motif de récusation. Sa demande de récusation 
doit donc être considérée comme tardive. 
 
 
Devant la chambre de céans, la recourante fait valoir qu’elle ne pouvait pas 
se souvenir de la centaine de communications qu’elle recevait chaque jour et que 
son assistante ne lui communiquait que celles nécessitant une action de sa part. 
Cette explication ne convainc pas, du fait déjà que la désignation de M. D______ 
figurait à l’ordre du jour d’une séance du CA. S’ajoute à cela que la désignation 
de M. D______ par la ville au Conseil d’administration de la E______ ressort de 
publications générales facilement accessibles puisqu’elle fait l’objet, à tout le 
moins, d’un arrêté du Conseil d’État du 28 mars 2018 et d’une publication sur le 
site internet de la E______. Quoi qu’il en soit, même à suivre le raisonnement de 
la recourante, sa demande de récusation serait de toute façon infondée. Le fait que 
l’enquêteur ait été désigné par la ville en qualité de membre du conseil 
d’administration de la E______ ne constitue en effet pas une circonstance 
suffisante pour conclure à sa prévention ou sa partialité. Ainsi que l’a relevé 
l’intimée, l’enquêteur, dont l’activité d’administrateur est rémunérée par la 
E______, n’entretient aucun lien de dépendance ou de subordination avec la 
hiérarchie de la recourante. Il exerce son mandat d’administrateur en toute 
indépendance, dans le respect des règles bancaires strictes qui s’appliquent à cette 
fonction. Dans ces conditions, on ne voit pas, et la recourante ne le démontre pas, 
en quoi sa désignation par la ville au sein du conseil d’administration de la 
E______ devrait conduire à une apparence de partialité. 
 
 
C’est partant à raison que l’autorité intimée a refusé d’admettre la demande 
de récusation formée par la recourante. 
 
 
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 
3) 
 
L’intimée s’en rapporte à justice quant au prononcé d’une amende pour 
plaideur téméraire à l’encontre de la recourante. 
 


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a. 
Selon l'art. 88 LPA, la juridiction administrative peut prononcer une amende 
à l’égard de celui dont le recours, l’action, la demande en interprétation ou en 
révision est jugée téméraire ou constitutive d’un emploi abusif des procédures 
prévues par la loi (al. 1). L’amende n’excède pas CHF 5'000.- (al. 2). 
 
b. 
En l’occurrence, dans son arrêt du 3 mai 2022 (ATA/461/2022), la chambre 
de céans avait déjà relevé que le recours interjeté contre la décision de l’intimée 
refusant d’admettre la demande de récusation formée par la recourante à 
l’encontre de M. D______ frisait la témérité. Ce nonobstant, la recourante a à 
nouveau interjeté recours contre une décision rejetant une deuxième demande de 
récusation, qui est manifestement tardive. Ainsi que l’ont soulevé l’intimée et 
l’enquêteur, il apparait que le but de la recourante n’est pas tant d’assurer que 
l’enquête soit diligentée par une personne impartiale et indépendante que 
d’empêcher, par tous les moyens, le déroulement de l’enquête. Eu égard au 
maximum de CHF 5'000.-, la chambre administrative lui infligera une amende de 
CHF 500.- pour emploi abusif des procédures. 
4) 
 
Le prononcé du présent arrêt rend sans objet la demande d’octroi de mesures 
provisionnelles. 
5) 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 800.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée, ni à l’autorité intimée ni à l’enquêteur qui n’y a pas conclu 
(art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 13 juin 2022 par Madame A______ contre la 
décision du Conseil administratif de la Ville de Genève du 2 juin 2022 ; 
 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de Madame A______ un émolument de CHF 800.- ; 
inflige une amende de CHF 500.- à Madame A______ ; 


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dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, s'il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n'est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 
113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Robert Assael, avocat de la recourante, à 
Monsieur D______ ainsi qu'à la Ville de Genève. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, 
Mme McGregor, M. Mascotto, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
la greffière : 
 
 


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