ge_gerichte · JTAPI/1008/2022 · 2022-09-28 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1725/2022 LCI 
JTAPI/1008/2022 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 28 septembre 2022 
 
dans la cause 
 
COMMUNE de A______, représentée par Me Jean-Pierre CARERA, avocat, avec 
élection de domicile 
 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
B______ Sàrl, représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat, avec élection de 
domicile 
C______ SA 


- 2/24 - 
A/1725/2022 
EN FAIT 
1. 
La société C______ SA est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune 
de A______ (ci-après: la commune), sise en zone agricole. 
2. 
Le 16 avril 2020, B______ AG, aujourd'hui B______Sàrl (ci-après: B______) a 
requis du département du territoire (ci-après: le département ou DT) la délivrance 
d'une autorisation de construire portant sur la construction d'une nouvelle station 
de base de téléphonie mobile située sur la parcelle susmentionnée, accompagnée 
d'une demande de dérogation selon l'art. 27 de la loi d’application de la LAT du 4 
juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Cette requête a été enregistrée sous la référence DD 
2______ et a été publiée dans la Feuille d'avis officielle (ci-après: FAO) du 6 mai 
2020. 
La fiche de données spécifique au site du 13 décembre 2021, s'agissant du 
rayonnement dans les locaux à usage sensible (ci-après: LUS) et dans le lieu de 
séjour momentané (ci-après: LSM) les plus chargés, indiquait les mesures 
suivantes : 
- 
LSM n° 1 – Pied du mât ; maintenance : 8.24 V/m ; 
- 
LUS n° 2 – Maison, parcelle n° 1______ ; habitation : 4.92 V/m ; 
- 
LUS n° 3 – Maison, parcelle n° 3______ ; habitation : 4.22 V/m ; 
- 
LUS n° 4 – Maison, parcelle n° 4______ ; habitation : 2.72 V/m ; 
3. 
L'enquête publique a eu lieu du 15 mai au 15 juin 2020. 
4. 
Lors de l'instruction de cette requête, les préavis suivants ont notamment été 
recueillis: 
- 
le 27 avril 2020, la direction des autorisations de construire (ci-après: la 
DAC) s'est prononcée favorablement au projet avec dérogation au sens des 
art. 27 LaLAT et 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 
juin 1979 (LAT - RS 700) ; 
- 
le 29 mai 2020, l'office de l'urbanisme (ci-après: le SPI) a rendu un préavis 
favorable avec dérogation à l'art. 27 LaLAT, précisant en substance que si le 
projet n'était pas conforme à la zone agricole, il était imposé par sa 
destination à cet emplacement. Il était également relevé que le projet ne 
s'intégrait pas dans le paysage dès lors que le mât était d'une hauteur de 
35 m et dépassait largement le sommet des arbres alentours. Toutefois, en 
l'absence de mesures de protection spécifiques visant à préserver le paysage 
dans le secteur, le projet pouvait être autorisé ; 


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- 
le 5 juin 2020, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisant 
(ci-après: SABRA) a requis la production de pièces complémentaires, 
indiquant que vu les travaux dirigés par l'office fédéral de l'environnement 
(ci-après: OFEV) sur le déploiement de nouvelles antennes liées à la 5G, de 
type adaptatif, et sur la méthodologie de contrôle in situ du rayonnement en 
cours, le canton réservait sa position sur la conformité à l'ordonnance sur la 
protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI – RS 814.710) dans 
l'attente du résultat desdits travaux ; 
- 
le 15 juin 2020, la commune a rendu un préavis défavorable, s'opposant à 
l'installation d'un mât d'une hauteur de 35 m sur une parcelle en zone 
agricole. De plus, à la prise de connaissance des informations concernant les 
antennes adaptatives et la 5G ainsi que la mise en place du moratoire par le 
canton de Genève, elle appliquait le principe de précaution quant à ce genre 
d'installation sur son territoire tant que l'ensemble des principes et la 
publication de l'aide à l'exécution pour les antennes adaptatives de l'OFEV 
n'auraient pas été réalisées ; 
- 
le 30 juin 2020, le service des monuments et des sites (ci-après: SMS) s'est 
déclaré pas concerné par le projet, relevant la situation de l'antenne à 
proximité directe du plan de site de D______. Son impact serait important, 
au regard des vues lointaines depuis le site protégé. 
5. 
Par décision du 26 octobre 2020, le département a refusé de délivrer l'autorisation 
de construire DD 2______. Les enquêtes et investigations de l'OFEV devant 
permettre de lever les incertitudes quant aux effets de la 5G n'avaient pas encore 
abouti et le moratoire avait été prolongé par le Conseil d'État le 16 octobre 2019. 
L'absence de la transparence nécessaire au sujet de l'exposition effective de la 
population due à ces antennes et d'indications précises de la Confédération 
nécessaires à évaluer le respect de l'ORNI conduisaient à ce refus. 
6. 
Dans le cadre du recours formé le 18 novembre 2020 par D______ contre cette 
décision (A/5______), le Tribunal administratif de première instance (ci-après: le 
tribunal ou TAPI) a suspendu la cause d'entente entre les parties par décision du 
15 avril 2021 (DITAI/6______). 
7. 
Le 28 avril 2021, le Conseil d'État a levé le moratoire sur le développement de la 
5G. 
8. 
Le 7 juin 2021, le département a informé le tribunal qu'il reconsidérait sa décision 
du 26 octobre 2020 et reprenait l'instruction de la requête DD 113'477. 
9. 
Par jugement du 8 septembre 2021 (JTAPI/7______), le tribunal a déclaré le 
recours dans la procédure A/5______ sans objet et a rayé la cause du rôle. 
10. 
Le département a repris l'instruction de la requête en autorisation de construire. 


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11. 
Le 24 février 2022, le SABRA a rendu un préavis favorable au projet, sous 
conditions, indiquant que d'après la fiche de données spécifique au site du 13 
décembre 2021, l'installation se composait d'un groupe de vingt-sept antennes, 
réparties sur trois mâts situés au chemin de E______ et qu'elle était susceptible de 
produire des immissions dépassant la valeur limite d'installation (ci-après: VLInst) 
dans une surface d'un rayon de 240 m. 
 
Selon la fiche de données spécifique au site, il n'y avait pas de lieux normalement 
accessibles où la valeur limite d'immissions (ci-après: VLI) était épuisée. 
L'opérateur avait évalué les immissions sur les bâtiments voisins et la VLInst y 
était respectée. Cependant, pour les points d'évaluation nos 2 et 3, les immissions 
étaient supérieures à 80% de la VLInst dans des directions proches du rayon 
principal, l'exploitant devant ainsi effectuer, lors de la réception, des mesurages à 
ses frais. 
 
L'installation était conforme à l'ORNI et au règlement genevois sur la protection 
contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 
1999 (RPRNI - K 1 70.07). L'opérateur s'engageait à intégrer les antennes de cette 
installation dans son système d'assurance qualité (système AQ) permettant de 
surveiller les données d'exploitation conformément aux recommandations de 
l'OFEV. 
 
Le préavis mentionnait trois conditions, soit les mesurages de contrôle aux LUS 
nos 2 et 3, l'intégration des antennes de cette installation dans le système 
d'assurance qualité et que les parties accessibles pour l'entretien, où la VLI était 
épuisée, devaient être dûment protégées. 
12. 
Le 27 avril 2022, le département a délivré l'autorisation de construire sollicitée, 
laquelle a été publiée dans la FAO du même jour. 
13. 
Par acte du 24 mai 2022, sous la plume de son conseil, la commune a formé 
recours auprès du tribunal contre la décision précitée, concluant à son annulation, 
sous suite de frais et dépens. 
En sa qualité de commune du lieu de situation, elle disposait de la qualité pour 
recourir. 
 
Elle avait rendu un préavis défavorable en juin 2020, en raison de l'implantation 
de la construction en zone agricole, mais également du principe de précaution, 
dans l'attente du résultat des travaux scientifiques en cours à propos de la 5G, en 
indiquant sa volonté d'être consultée à nouveau si la situation devait évoluer. Or, 
le département avait repris l'instruction du dossier près de deux après le dépôt de 
la requête initiale et une suspension de l'instruction, au motif que la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après: chambre constitutionnelle) avait 
rendu un arrêt important sur la question et que le Conseil fédéral avait publié une 


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aide à l'exécution de l'ORNI, laquelle faisait notamment suite aux travaux des 
experts scientifiques. Ces éléments constituaient des faits nouveaux importants 
pour l'instruction de la demande qui auraient nécessité de solliciter un nouveau 
préavis de la commune. Il en allait de même des autres instances de préavis 
sollicitées, hormis le SABRA. En outre, dans l'intervalle, les circonstances avaient 
évolué avec le dépôt de deux demandes d'autorisation dans le secteur concerné 
impliquant des animaux (poules et abeilles) et la production de denrées 
alimentaires (œufs et miel), lesquelles n'étaient pas compatibles avec un tel projet 
d'installation. 
 
Malgré les études récentes et le respect des valeurs limites fixées par l'ORNI, il 
n'était pas possible d'affirmer que l'installation ne constituait pas un danger pour la 
population. Même si la jurisprudence de la chambre constitutionnelle retenait que 
la fixation des valeurs relevait du droit fédéral, le département disposait d'une 
marge de manœuvre lui permettant de refuser le projet en question en se basant 
sur le principe de précaution, celui-ci ne se limitant pas au respect des valeurs 
limites de l'ORNI. Les enjeux de protection de la santé de la population étaient 
nettement plus importants que celui de la mise en place d'un réseau de 
communication moderne et efficace. 
 
La technologie 5G était susceptible de causer des inconvénients graves pour le 
voisinage ou le public, notamment de porter atteinte à la santé des populations à 
proximité des antennes, en violation de l'art. 14 LCI, ce d'autant plus que le projet 
se situait en zone agricole comprenant plusieurs exploitations agricoles avec des 
logements. 
 
Enfin, le projet n'était pas imposé par sa destination en zone agricole, dès lors que 
le choix de regrouper vingt-sept antennes à cet emplacement était avant tout 
motivé par des considérations économiques afin d'éviter d'exploiter plusieurs 
installations plus petites, moins puissantes et plus onéreuses. 
14. 
Par écriture du 11 juillet 2020, sous la plume de son conseil, B______ (ci-après: 
B______) a répondu au recours, concluant à son rejet, sous suite de frais et 
dépens. 
Le SABRA avait constaté que les VLInst étaient respectées. En outre, la 
recourante avait pu s'exprimer pleinement sur le projet dans le cadre de son 
recours, de sorte qu'un éventuel vice de procédure était désormais réparé. 
 
Les cantons n'avaient pas la compétence d'aller plus loin que les exigences posées 
par l'ORNI en matière de protection de la population, le droit fédéral réglant la 
question de manière exhaustive. Partant, les griefs relatifs à une violation des 
art. 11 LPE et 14 LCI tombaient à faux, puisque le SABRA avait constaté que 
l'installation projetée respectait intégralement l'ORNI. 


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Selon les cartes de couverture produites en annexes de la demande d'autorisation 
de construire, l'installation projetée était indispensable pour obtenir une 
couverture de qualité suffisante dans la zone concernée, étant précisé que des 
puissances importantes étaient nécessaires. En outre, cette zone connaissait un 
déficit de capacité que le sites alentours ne pouvaient pas combler. Il était par 
ailleurs notoire que les besoins de couverture et de capacité réseau étaient en forte 
augmentation. La concentration des antennes de trois opérateurs sur un seul site 
entouré d'arbres permettait au mieux de préserver l'esthétique du paysage qui 
serait plus affectée par la construction de multiples mâts à l'intérieur de la zone à 
bâtir, lesquelles devraient nécessairement avoir une puissance plus faible. La 
majeure partie du village de F______ était située en zone agricole. Il était dès lors 
impossible d'un point de vue technique de desservir ce secteur exclusivement par 
des antennes situées en zone à bâtir. L'installation projetée ne pouvait donc pas 
être construite en zone à bâtir. Enfin, les autorités spécialisées, à savoir la DAC et 
le SPI, avaient préavisé favorablement l'emplacement du projet en zone agricole. 
15. 
Par écriture du 21 juillet 2022, le département a répondu au recours, concluant à 
son rejet. Il a produit son dossier. 
 
Aucune modification relative au projet d'autorisation de construire ne pouvait être 
qualifiée d'essentielle. La recourante ne démontrait pas le contraire, se contentant 
de relever que les circonstances avaient évolué de manière significative. Il n'était 
ainsi pas nécessaire de requérir un nouveau préavis de la commune, alors que le 
SABRA s'était prononcé favorablement, et qu'elle s'était déjà prononcée 
défavorablement le 15 juin 2020, sans expliquer en quoi le fait de la consulter à 
nouveau aurait eu une influence sur la décision litigieuse. 
 
En soutenant que le principe de précaution n'avait pas été respecté, la recourante 
se contentait d'invoquer un prétendu abus du pouvoir d'appréciation. 
L'autorisation litigieuse se basait sur l'examen minutieux opéré par le SABRA, 
lequel s'était fondé sur les valeurs indiquées dans la fiche de données spécifique 
au site du 13 décembre 2021 pour rendre son préavis favorable sous conditions, 
jugeant que les valeurs limites de l'ORNI et du règlement cantonal topique étaient 
respectées. 
 
Dans la mesure où, comme en l'espèce, la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la 
protection de l'environnement (loi sur la protection de l'environnement, LPE ; RS 
814.01) et l'ORNI étaient respectées, le projet litigieux ne pouvait être source 
d'inconvénients graves. 
 
Enfin, l'installation projetée était absolument nécessaire pour étendre la couverture 
de la zone visée, laquelle n'était pas couverte par le réseau de téléphonie mobile 
exploité par la requérante. Les antennes étaient donc bien destinées à pallier une 
lacune de couverture et de capacité. Selon les indications du Système 
d'Information du Territoire à Genève (ci-après : SITG), l'installation mobile la 


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plus proche se situait à 340 m du projet et émettait dans un rayon de 133 m alors 
que les antennes projetées émettraient des immissions dans un rayon de 240 m. Ce 
projet avait fait l'objet d'un examen minutieux et avait abouti au préavis favorable 
du SPI, confirmant que son implantation était imposée par sa destination. Le 
projet n'entrainerait qu'un empiètement minime sur la surface agricole dans la 
mesure où la superficie utilisée pour le support d'antennes était modeste et que la 
construction était prévue en applique du bâtiment agricole existant. En outre, les 
antennes seraient regroupées de sorte à réduire au minimum les atteintes à 
l'environnement. 
16. 
Invitée par le tribunal, la recourante n'a pas répliqué. 
EN DROIT 
1. 
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 
2. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
3. 
En effet, s'agissant de la qualité pour recourir de la commune, selon les art. 34 al. 
1 LaLAT et 145 al. 2 LCI, la commune du lieu de situation peut recourir contre 
les décisions du département du territoire. 
Elle dispose de cette qualité du seul fait que la construction ou l'installation 
projetée se trouve sur son territoire (ATA/1104/2020 du 3 novembre 2020, consid. 
1 et réf. cit). 
4. 
En l'espèce, le projet d'installation d'antennes pour téléphonie mobile litigieux est 
situé sur la parcelle n° 1______ sise sur le territoire de la commune, de sorte que 
sa qualité pour recourir est donnée. 
5. 
Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). 
En revanche, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier 
l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 
LPA), non réalisée en l'espèce. Il n'en résulte toutefois pas que l'autorité est libre 
d'agir comme bon lui semble, puisqu'elle ne peut pas faire abstraction des 


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principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la 
bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire 
(ATA/366/2013 du 11 juin 2013 consid. 3a et la référence citée). 
6. 
Sur le fond, le litige porte sur l’autorisation d’implanter une installation de 
téléphonie mobile en zone agricole. 
7. 
Dans un premier grief, la commune fait valoir qu'elle aurait dû être consultée une 
seconde fois lors de l'instruction du dossier suite à l'évolution des connaissances 
sur les effets des antennes 5G. 
8. 
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n'ont qu'un 
caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l'autorité 
reste ainsi libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un intérêt 
public supérieur. Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas 
le minimiser. Il n'en demeure pas moins que la délivrance de telles autorisations 
de construire demeure de la compétence exclusive du département, à qui il 
appartient de statuer en tenant compte de tous les intérêts en présence 
(ATA/259/2020 du 3 mars 2020 consid. 4b). 
9. 
Si un projet de construction subit des modifications essentielles en cours 
d'instruction, après avoir été porté à la connaissance de l'autorité de préavis, il 
appartient à l'autorité de décision de requérir à nouveau le préavis de cette 
dernière (ATA/927/2021 du 7 septembre 2021 consid. 6d ; ATA/414/2017 du 11 
avril 2017 consid. 4b ; ATA/198/2013 du 26 mars 2013 ; ATA/273/2011 du 3 mai 
2011). Un projet subit une modification essentielle, lorsque pris dans leur 
ensemble, tant l'implantation que la volumétrie des bâtiments ont été modifiées, 
notamment par une augmentation de l'emprise au sol de la construction réduisant 
les distances aux limites de propriété ou par un déplacement d'un bâtiment et une 
augmentation du nombre d'étages prévus. Il en est de même lorsque les 
modifications intervenues changent le régime juridique d'un projet le faisant 
passer notamment des règles ordinaires en matière de gabarit de hauteur à celles 
régissant les surélévations d'immeubles (ATA/198/2013 du 26 mars 2013). 
10. 
Dans l’affaire objet de l’arrêt ATA/414/2017 précité, la chambre administrative a 
confirmé la décision du TAPI de solliciter, après l’audition d’un de ses 
représentants, un préavis complémentaire de l’autorité spécialisée (soit l’office 
cantonal de l’énergie) sur la modification du projet litigieux due à la production 
d’une nouvelle pièce (à savoir un bilan thermique actualisé) par la requérante 
devant le TAPI et de donner aux parties la possibilité de se déterminer sur ce 
préavis complémentaire, au lieu de renvoyer le dossier au département pour 
nouvelle décision sur la demande d’autorisation de construire. Ladite 
modification, si elle pouvait avoir un certain impact sur les aspects énergétiques 
du bâtiment en cause, n’induisait pas de changement de régime juridique du projet 


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querellé et ne pouvait pas être qualifiée d’essentielle au sens de la jurisprudence 
(consid. 4c). 
11. 
Dans une affaire plus récente, la chambre administrative a admis, à la lumière de 
la jurisprudence précitée, qu’avant de rendre son jugement, le TAPI exige du 
département la production du préavis de la commission d’urbanisme – qui 
manquait au dossier – au sujet de la dérogation à la hauteur de gabarit et au 
coefficient d’occupation du sol du bâtiment, à vocation industrielle et artisanale, 
envisagé et qu’il transmette ledit préavis – favorable dans ce cas – aux parties en 
donnant à celles-ci la possibilité de se déterminer à son sujet. La chambre de céans 
a estimé qu’il ne ressortait pas de la jurisprudence précitée que « seuls des 
compléments relatifs à des préavis déjà émis pourraient être demandés par le 
TAPI » (ATA/615/2020 du 23 juin 2020 consid. 3b, confirmé par l’arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_449/2020 du 26 août 2021 consid. 3.2). 
12. 
En l'espèce, il ressort des différents préavis que l'autorisation de construire initiale 
avait été refusée uniquement sur la base des incertitudes liées au développement 
de la 5G et dans l'attente du résultat des travaux de la Confédération à ce sujet. En 
revanche, il est manifeste que le projet n'a pas évolué depuis son dépôt initial. 
Ainsi, seul le contexte global a évolué, la reprise de la procédure n'étant due qu'à 
la fin du moratoire sur le développement de la 5G et à la publication des résultats 
des études de l'OFEV. Il est ainsi manifeste que le projet n'a subi aucune 
modification essentielle nécessitant obligatoirement une nouvelle consultation de 
la commune, ce d'autant plus que vu la teneur de son acte de recours, il est évident 
que celle-ci n'a pas modifié son point de vue sur le projet et y reste défavorable 
pour des motifs de sécurité de la population. Il en va de même des projets de 
constructions en cours d'instruction à proximité de l'installation litigieuse, étant 
par ailleurs relevé que le projet de construction de la mieillerie est situé en dehors 
du rayon d'immissions de 240 m de l'installation. 
Partant, en ne sollicitant pas un nouveau préavis de la commune, le département 
n'a pas violé l'art. 3 al. 3 LCI. 
Le grief doit donc être écarté. 
13. 
La recourante allègue ensuite une violation du principe de précaution et une 
violation de l'art. 14 LCI. Ces deux griefs portent en substance sur des éléments 
proches, ce qui justifie de les examiner en même temps. 
14. 
Le développement du réseau de téléphonie mobile 5G s'inscrit dans un climat de 
tension entre intérêts publics contradictoires : d'un côté, la mise à disposition de la 
population d'un réseau mobile performant, et de l'autre, la protection de la santé de 
la population contre les rayonnements non ionisants (Joel DRITTENBASS, Risk-
Based Approach als Konkretisierungsvariante des umweltschutzrechtlichen 


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Vorsorgeprinzips : Angewendet am neuen 5G-Mobilfunkstandard, DEP 2021, p. 
134 ss, p. 139 s.). 
15. 
En droit fédéral, la protection contre les effets nocifs ou gênants causés 
notamment par les rayonnements non ionisants issus des antennes de téléphonie 
mobile est régie par la LPE et les ordonnances qui en découlent (cf. ATF 138 II 
173 consid. 5.1 ; arrêt 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 3.1 ; Joel 
DRITTENBASS, op.cit., p. 140). 
16. 
Selon l'art. 1 al. 1 LPE, la loi sur la protection de l'environnement a pour but de 
protéger l'homme, les animaux et les plantes, leurs communautés biotiques et 
leurs habitats contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et de préserver à 
long terme les bases naturelles de la vie. Les impacts qui pourraient devenir 
nuisibles ou gênants doivent être limités à un stade précoce par mesure de 
précaution (art. 1 al. 2 LPE). L'émission de rayonnements est limitée par des 
mesures à la source (art. 11 al. 1 LPE), notamment par l'édiction de valeurs limites 
d'émission dans les ordonnances (art. 12 al. 1 let. a et al. 2 LPE). 
17. 
Pour l'évaluation des effets nocifs ou gênants, le Conseil fédéral fixe par voie 
d'ordonnance des VLI ( art. 13 al. 1 LPE). Selon l'art. 14 let. a LPE, les VLI 
doivent être fixées de telle manière que des immissions inférieures à ces valeurs 
ne mettent pas en danger l'homme, les animaux et les plantes, leurs communautés 
biotiques et leurs habitats selon l'état de la science ou l'expérience. Bien que la 
disposition précitée se réfère à la pollution atmosphérique, elle s'applique 
également en règle générale à d'autres immissions, notamment celles causées par 
les rayonnements non ionisants (cf. ATF 146 II 17 consid. 6.5 ; 126 II 399 consid. 
4b ; 124 II 219 consid. 7a ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_579/2017 du 18 juillet 
2018 consid. 5.5 ; 1C_450/2010 du 12 avril 2011 consid. 3.3). 
18. 
Sur la base de la délégation de compétence de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil 
fédéral a édicté l'ORNI pour protéger les personnes contre les rayonnements non 
ionisants nocifs ou gênants provenant de l'exploitation d'installations fixes (art. 1 
ORNI). Cette ordonnance règle les limites d'émissions ainsi que les limites 
d'immissions pour les émetteurs de radiocommunication mobile et les 
raccordements d'abonnés sans fil (cf. art. 2 al. 1 let. a, et annexe 1 ch. 6, ainsi que 
l'annexe 2 de l'ORNI ; ATF 138 II 173 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 3.1). Pour se protéger contre les effets 
thermiques scientifiquement fondés du rayonnement des installations de 
radiocommunication mobile, l'ORNI prévoit des VLI qui doivent être respectées 
partout où des personnes peuvent être présentes (art. 13 al. 1 et annexe 2 ORNI ; 
ATF 126 II 399 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 
2020 consid. 3.1). 
19. 
En outre, le Conseil fédéral a fixé des VLInst pour concrétiser le principe de 
précaution en vertu de l'art. 11 al. 2 LPE (art. 3 al. 6 et art. 4 al. 1, ainsi que 


- 11/24 - 
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l'annexe 1 ch. 64 ORNI). Les VLInst ne sont pas directement liées à des dangers 
avérés pour la santé, mais ont été fixées en fonction de la faisabilité technique et 
opérationnelle ainsi que de la viabilité économique afin de minimiser le risque 
d'effets nocifs, dont certains ne sont que soupçonnés et pas encore prévisibles 
(ATF 126 II 399 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 
2020 consid. 3.1). Avec les VLInst, le Conseil fédéral a créé une marge de 
sécurité par rapport aux dangers avérés pour la santé (cf. ATF 128 II 378 consid. 
6.2.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1 ; 
1C_576/2016 du 27 octobre 2017 consid. 3.5.1). Dans les LUS, les installations 
de radiocommunication mobile doivent toujours respecter la VLInst d'une 
installation donnée (art. 3 al. 3 et al. 6, art. 4 al. 1 et annexe 1 ch. 65 ORNI ; cf. 
ATF 128 II 378 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 
octobre 2020 consid. 3.1). 
20. 
L'annexe 1 ch. 64 ORNI prévoit que la VLInst à respecter est de 4.0 V/m pour les 
installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 
900 MHz ou dans des gammes de fréquence plus basses (let. a); 6.0 V/m pour les 
installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 
1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées (let. b); et de 5.0 V/m 
pour toutes les autres installations (let. c). 
21. 
Ainsi, les VLI et VLInst de l'ORNI sont principalement adaptées à la protection 
de l'homme (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_579/2017 du 18 juillet 2018 consid. 
5.4 ; 1C_254/2017 du 5 janvier 2018 consid. 9.2 ; 1C_450/2010 du 12 avril 2011 
consid. 3.2). La doctrine a au surplus relevé que les valeurs limites prévues dans 
l'ORNI était dix fois plus strictes que celles recommandées par la Commission 
internationale de protection contre les rayonnements non ionisants (Joel 
DRITTENBASS, op. cit., p. 138). 
22. 
Les valeurs limites spécifiées dans l'ORNI pour la protection contre les 
rayonnements non ionisants sont fondées sur des résultats scientifiquement étayés 
concernant les risques pour la santé liés aux antennes de radiotéléphonie mobile. 
Le Conseil fédéral ou son autorité spécialisée, l'OFEV, suit en permanence 
l'évolution de la science avec un groupe consultatif d'experts (BERENIS) et doit, 
si nécessaire, adapter les valeurs limites à l'état de la science ou de l'expérience 
(cf. art. 14 LUS ; arrêts 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 ; 
1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4 ; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 
consid. 4.2.3). Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil 
fédéral s'agissant de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments 
démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de les 
remettre en cause (arrêts 1C_518/2018 précité consid. 5.1.1 ; 1C_323/2017 du 15 
janvier 2018 consid. 2.5). À cet égard, le Tribunal fédéral a encore récemment 
confirmé qu'en l'état des connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en 
vertu desquels ces valeurs limites devraient être modifiées (arrêts 1C_518/2018 


- 12/24 - 
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précité consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3; 1C_323/2017 
du 15 janvier 2018 consid. 2.5). La doctrine relève également que si des 
incertitudes scientifiques existent, le volume des études scientifiques permettant 
d'apprécier les effets des antennes de téléphonie mobile sur le corps humain a 
fortement augmenté et leurs conclusions emportent le constat qu'aucun effet du 
rayonnement de la téléphonie mobile sur la santé n’a pu être prouvé de manière 
cohérente en dessous des valeurs limites de l'ORNI (Martin RÖÖSLI, 
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: 
Auswirkungen 
von 
nichtionisierender 
Strahlung auf den Menschen, DEP 2021, p. 117-133, p. 127 ss). Sans indice 
concret indiquant que ces valeurs limites devraient être modifiées, le Tribunal 
fédéral a jugé, à diverses reprises, que les valeurs limites fixées dans l'ORNI 
étaient conformes à la Constitution et à la loi (cf. arrêts du Tribunal fédéral 
1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5 ; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 
5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3 ; 1C_323/ 2017 du 15 janvier 
2018 consid. 2.5). Le Tribunal fédéral en a tiré qu'il existe une présomption de 
respect du principe de prévention si les valeurs limites prévues par l'ORNI sont 
respectées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_518/2018 précité consid. 5.3). 
 
Par ailleurs, la CourEDH a en particulier confirmé, sous l'angle de l'art. 8 CEDH, 
que tant que la nocivité des antennes pour la population n'était pas prouvée 
scientifiquement, elle restait dans une large mesure spéculative, de sorte qu'on ne 
pouvait imposer à la Confédération l'obligation d'adopter des mesures plus amples 
(ACEDH, Luginbühl c. Suisse du 17 janvier 2006 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_518/2018 précité consid. 5.1.1). 
23. 
Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive - qui 
doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes - est 
reprise à l'art. 4 al. 1 ORNI. Cette limitation fait l'objet d'une réglementation 
détaillée à l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe 
notamment, pour les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements 
téléphoniques sans fils (ch. 6 annexe 1 ORNI), les VLInst mentionnées plus haut 
(ch. 64 annexe 1 ORNI). 
24. 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'étendue de la limitation préventive 
des émissions selon l'art. 4 al. 1 ORNI est déterminée de manière exhaustive avec 
l'édiction des VLInst, raison pour laquelle les autorités appliquant la loi ne 
peuvent pas exiger une limitation supplémentaire dans des cas individuels sur la 
base de l'art. 12 al. 2 LPE (ATF 133 II 64 consid. 5.2; Arrêts du Tribunal fédéral 
1A_251/2002 du 24 octobre 2003, consid. 4 ; 1A.10/2001 du 8 avril 2002, consid. 
2.2 ; Joel DRITTENBASS, op. cit., p. 141-142). 
25. 
Au sens de l'art. 12 al. 2 ORNI, pour vérifier si la VLInst, au sens de l’annexe 1, 
n’est pas dépassée, l'autorité procède ou fait procéder à des mesures ou à des 
calculs, ou se base sur des données provenant de tiers. L'OFEV recommande des 
méthodes de mesure et de calcul appropriées. 


- 13/24 - 
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26. 
Sur cette base, l'OFEV a publié le 23 février 2021 un document intitulé 
« Explications concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon 
l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) » (ci-
après: 
explications 
OFEV 
- 
https://www.newsd.admin.ch/newsd/ 
message/attachments/65389.pdf; consulté le 10 novembre 2021). Il y est 
expressément indiqué que l'ORNI s’applique aussi bien à la technologie de 
téléphonie mobile de type 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) ou 5G (New Radio) 
(Explications OFEV, p. 3). 
27. 
Aussi en date du 23 février 2021, l'OFEV a publié un complément à la 
recommandation d'exécution de l'ordonnance sur la protection contre le 
rayonnement non ionisant concernant les stations de base pour téléphonie mobile 
et raccordements sans fil (WLL) de l'OFEFP (actuellement : OFEV) de 2002 (ci-
après: 
le 
complément 
– 
https://www.newsd.admin.ch/ 
newsd/message/attachments/65394.pdf; consulté le 10 novembre 2021). 
 
Avant la publication du complément, des antennes adaptatives avaient été 
autorisées sur la base du scénario du pire. Le complément définit désormais 
comment les paramètres techniques des antennes adaptatives doivent être déclarés 
dans la fiche de données spécifique au site et comment leur contribution à 
l'intensité du champ électrique de l'installation de téléphonie mobile doit être 
calculée. Il indique en outre comment les antennes adaptatives doivent être 
contrôlées dans les systèmes d'assurance de la qualité utilisés par les opérateurs 
(complément, p. 6). 
 
Il y est aussi précisé que conformément à l’annexe 1 ch. 63 de l’ORNI révisée, le 
mode d’exploitation déterminant pour les antennes adaptatives correspond 
également au mode d’exploitation dans lequel un maximum de conversations et de 
données est transféré, l’émetteur étant au maximum de sa puissance. En raison des 
propriétés spécifiques des antennes adaptatives, la variabilité des directions 
d’émission et des diagrammes d’antenne doit également être prise en 
considération. Concrètement, il faut aussi tenir compte du fait que les antennes 
adaptatives ne peuvent pas émettre en même temps à la puissance d'émission 
maximale possible dans toutes les directions, ce qui correspond au scénario du 
pire. Dans la réalité, la puissance d'émission est répartie pour les signaux qui sont 
émis dans différentes directions. En outre, conformément à l'annexe 1 ch. 64 
ORNI, dans un LUS, la preuve par calcul du respect de la valeur limite de 
l'installation est fournie comme auparavant au moyen de la fiche complémentaire 
4a de la fiche de données spécifique au site (complément, p. 7 ss). 
28. 
De surcroît, le 24 mai 2022, l'OFEV a publié un rapport fédéral relatif aux 
mesures d'exposition aux rayonnements non ionisants occasionnés par les 
antennes 5G (Mesures d'exposition aux rayonnements non ionisants, Rapport 
annuel 
2021, 
Consortium 
de 
projet 
SwissNIS, 
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/71991.pdf ; ci-après : le 


- 14/24 - 
A/1725/2022 
rapport annuel 2021 sur la 5G). Le rapport annuel 2021 décrit d'une part le 
concept de base et le mode de collecte des données, et présente d'autre part les 
premiers résultats des mesures effectuées. Il ressort de ce rapport que les valeurs 
mesurées sont nettement inférieures aux valeurs limites, déterminantes en ce qui 
concerne les effets sur la santé (rapport 2021 sur la 5G, p. 58). 
29. 
Une nouvelle installation de radiocommunications mobiles et son exploitation ne 
peuvent être approuvées que si, sur la base d'une prévision mathématique, il est 
assuré que les valeurs limites fixées par l'ORNI peuvent probablement être 
respectées (art. 4 ss ORNI). La base de ce calcul est la fiche de données spécifique 
au site que doit remettre le propriétaire de l'installation projetée (art. 11 al. 1 
ORNI). Celle-ci doit contenir les données techniques et opérationnelles actuelles 
et prévues de l'installation, dans la mesure où celles-ci sont déterminantes pour 
l'émission de rayonnements (art. 11 al. 2 let. a ORNI). Cela inclut notamment la 
puissance ERP (art. 3 al. 9 ORNI), y compris la direction du faisceau principal des 
antennes, et si l'antenne fonctionne en mode adaptatif ou non. Les données 
correspondantes servent de bases pour le permis de construire et sont 
contraignantes pour l'opérateur ; toute augmentation de l'ERP au-delà de la valeur 
maximale autorisée et toute direction de transmission au-delà du domaine 
angulaire autorisé est considérée comme un changement de l'installation, ayant 
pour conséquence qu'une nouvelle fiche de données spécifique au site doit être 
présentée (annexe 1 ch. 62 al. 5 let. d et e ORNI ; ATF 128 II 378 [arrêt du 
Tribunal fédéral 1A.264/2000 du 24 septembre 2002] consid. 8.1, non publié). La 
fiche de données du site doit également contenir des informations sur le lieu 
accessible où ce rayonnement est le plus fort, sur les trois LUS où ce rayonnement 
est le plus fort, et sur tous les LUS où la valeur limite de l’installation au sens de 
l’annexe 1 est dépassée (art. 11 al. 2 let. c ORNI). 
30. 
Il est vrai que la prévision calculée qui doit être faite sur la base de ces 
informations est sujette à certaines incertitudes, car elle prend en compte les 
principaux facteurs d'influence mais ne tient pas compte de toutes les subtilités de 
la propagation du rayonnement. Cependant, le Tribunal fédéral a précisé que dans 
ce calcul, l'incertitude de mesure ne doit être ni ajoutée ni déduite. Seuls les 
valeurs mesurées doivent être prises en compte (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.4; 1C_132/2007 du 30 janvier 2008 
consid. 4.4-4.6 in RDAF 2009 I 536). En effet, c'est pour prendre en compte cette 
incertitude que des mesures de réception doivent être effectuées après la mise en 
service de l'installation si, selon la prévision calculée, 80 % de la valeur limite de 
l'installation est atteinte à un LUS (complément recommandation OFEV, ch. 
2.1.8 ; Benjamin WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2e éd., Zurich 
2008, p. 61 s. ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.148/2002 du 12 août 2003 consid. 
4.3.1 s.). Si, sur la base de ces mesures, il s'avère que la VLInst est dépassée lors 
du fonctionnement, la puissance d'émission maximale admissible doit être 
redéfinie et le respect des valeurs prescrites doit être démontré par des mesures 


- 15/24 - 
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supplémentaires (cf. arrêt du tribunal fédéral 1C_681/2017 du 1 décembre 2019 
consid. 4.5). De surcroît, le risque d'un pronostic erroné est supporté par le maître 
d'ouvrage dans la mesure où il peut encore être amené à prendre des mesures pour 
assurer le respect des valeurs limites ultérieurement, c'est-à-dire après la mise en 
service de l'installation (cf. ATF 130 II 32 consid. 2.4). 
31. 
De surcroît, il sied d'ajouter qu'au printemps 2005, le Tribunal fédéral avait estimé 
qu'il fallait mieux contrôler l'exploitation des antennes de téléphonie mobile, afin 
de garantir en particulier que les puissances émettrices et les directions d'émission 
autorisées soient respectées. Sur cette base, l'OFEV a mis en place un système 
d'assurance qualité prévoyant que pour chaque antenne, les valeurs correspondant 
à la direction et à la puissance émettrice maximale sont enregistrées dans une 
banque de données et comparées quotidiennement aux valeurs autorisées. Ce 
système est examiné périodiquement et certifié par un organe indépendant. 
SWISSCOM a mis en place un tel système de sécurité, dont les nouveaux 
paramètres relatifs aux antennes adaptatives ont été validé par l'OFCOM en date 
du 23 juin 2021 (Validierungszertifikat QSS Swisscom, accessible à l'adresse 
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/info-
specialistes/mesures-contre-l-electrosmog/assurance-de-la-qualite-en-ce-qui-
concerne-le-respect-des-valeur.html; consulté le 10 novembre 2021). 
32. 
Le Tribunal fédéral a reconnu le système d'assurance qualité comme un 
instrument de contrôle performant et n'a pas considéré nécessaire de recourir à un 
contrôle par des mesures de construction (arrêt du Tribunal fédéral 1C_282/2008 
du 7 avril 2009 consid. 3.5). 
33. 
Les valeurs limites sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères 
de l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation 
ainsi que le caractère économiquement supportable, sans référence directe aux 
dangers pour la santé prouvés ou supposés, avec toutefois la prise en compte d'une 
marge de sécurité (arrêt 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 
228). 
34. 
Enfin, dans la mesure où la LPE et l'ORNI sont respectés, un projet ne peut être 
source d'inconvénients graves pour le voisinage au sens de l'art. 14 LCI 
(ATA/404/2016 du 10 mai 2016 consid. 10 ; ATA/609/2004 du 5 août 2004 
consid. 4c). 
35. 
En l'espèce, d'après la fiche de données spécifique au site du 13 décembre 2021, 
transmise par B______ dans le cadre de l'instruction de l'autorisation de construire 
litigieuse, la VLInst à respecter est celle prévue à l'art. 3 al. 3 let. c ORNI, soit 5.0 
V/m, ce que ne conteste au demeurant pas la recourante. S'agissant du 
rayonnement dans les LUS les plus chargés, soit les LUS nos 2 et 3, toutes les 
mesures présentent une intensité de champ électrique inférieure à la VLInst fixée 
à 5.0 V/m. Ces mesures ont été vérifiée par le SABRA, autorité spécialisée 


- 16/24 - 
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compétente, sans que celle-ci n'ait mis en doute leur véracité. En l'absence 
d'éléments indiquant le contraire, il n'y a également pas lieu pour le tribunal de 
céans de les remettre en cause. 
 
Globalement, la procédure suivie par le département n'est pas critiquable. Le 
permis de construire garantit le respect des valeurs limites pertinentes, par le biais 
des conditions associées comprises dans le préavis du SABRA, notamment une 
mesure de contrôle aux LUS nos 2 et 3 et une intégration de cette installation dans 
son système d'assurance qualité (système AQ). C'est précisément le mécanisme de 
contrôle rétrospectif qui garantit que les calculs effectués à l'avance pourront être 
corrigés rétrospectivement si nécessaire, au cas où la réalité ultérieure ne 
correspondrait pas aux hypothèses prévues. Il sied à cet égard de préciser que la 
jurisprudence du Tribunal fédéral est claire : la limitation préventive des 
émissions prévues par l'ORNI est déterminée de manière exhaustive avec 
l'édiction des VLInst, sans que le département ne puisse exiger une limitation 
supplémentaire dans un cas individuel. 
 
Ainsi, en octroyant l'autorisation de construire sur la base de la prévision que 
l'installation respecterait les VLInst, moyennant les réserves émises dans le 
préavis du SABRA, la décision du département est conforme au droit fédéral. 
 
Par ailleurs, concernant les inquiétudes de la recourante au sujet des effets des 
antennes 5G sur le corps humain, celle-ci entend en substance démontrer que les 
ondes électromagnétiques induites par les antennes téléphoniques litigieuses 
présentent un risque pour la santé. Or, il est constant que le corps humain est 
sensible aux champs électromagnétiques, la question étant de savoir quelle 
intensité d'exposition peut être jugée acceptable. Par conséquent, les généralités 
sur les effets des champs électromagnétiques induits par les antennes de 
téléphonie mobile – aussi pertinentes soient-elles – n'apportent rien au débat sur la 
valeur probante – même relative – des nombreuses études scientifiques menées 
jusqu'ici et ne délégitime pas les valeurs limites fixées par l'ordonnance, ce 
d'autant plus que les valeurs mesurées sont inférieures aux valeurs limites, 
déterminantes en ce qui concerne les effets sur la santé. 
 
Partant, dès lors les VLInst sont respectées dans la présente espèce, il convient 
d'admettre que le principe de précaution n'a pas été violé. Il en va de même de 
l'art. 14 LCI. 
 
Les griefs sont rejetés. 
36. 
Enfin, la recourante fait valoir que le projet ne serait pas imposé par sa destination 
en zone agricole. 
37. 
L'autorisation de construire est délivrée si la construction ou l'installation est 
conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est 


- 17/24 - 
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équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser 
d'autres conditions (art. 22 al. 3 LAT). 
38. 
Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long 
terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer 
l'équilibre écologique ; elles doivent être maintenues autant que possible libres de 
toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole ; elles 
comprennent, d'une part, les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à 
l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes 
tâches dévolues à l'agriculture et, d'autre part, les terrains qui, dans l'intérêt 
général, doivent être exploités par l'agriculture (cf. art. 16 al. 1 LAT). 
39. 
À teneur de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole 
les constructions ou installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à 
l'horticulture productrice ; seules les constructions dont la destination correspond 
à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées, le sol devant être le facteur 
de production primaire et indispensable (ATF 133 II 370 consid. 4.2 ; 129 II 413 
consid. 3.1 ; 125 II 278 consid. 3a et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_314/2009 du 12 juillet 2010 consid. 5.1 ; 1C_72/2009 du 15 décembre 2009 
consid. 2.1). L'art. 34 al. 1 OAT reprend cette définition en précisant que sont 
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui 
servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne. 
40. 
À Genève, ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et 
installations qui sont destinées durablement à l'activité agricole ou horticole et aux 
personnes l’exerçant à titre principal (art. 20 al. 1 let. a LaLAT) et qui respectent 
la nature et le paysage (art. 20 al. 1 let. b LaLAT) ainsi que les conditions fixées 
par les art. 34 ss OAT (art. 20 al. 1 let. c LaLAT). 
41. 
En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être délivrée pour de 
nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir lorsque 
l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination 
(let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). 
Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 124 II 252 consid. 4 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.3) et doivent être 
examinées séparément (ATF 138 II 570 consid. 4). 
42. 
Selon l’art. 27 LaLAT, qui correspond à l'art. 24 LAT (cf. arrêts du Tribunal 
fédéral 1A.196/2006 du 12 mars 2007 consid. 5.3 ; 1A.69/2004 du 11 août 2004 
consid. 2.1), hors des zones à bâtir, en dérogation à l’art. 20 LaLAT, une 
autorisation ne peut être délivrée pour une nouvelle construction ou installation ou 
pour tout changement d’affectation que si l’emplacement de la construction 
prévue est imposé par sa destination (let. a) et si elle ne lèse aucun intérêt 


- 18/24 - 
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prépondérant, notamment du point de vue de la protection de la nature et des sites 
et du maintien de la surface agricole utile pour l’entreprise agricole (let. b). 
43. 
De façon générale, l'implantation d'une construction est imposée par sa destination 
lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, 
des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque 
l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que 
l'emplacement soit relativement imposé par la destination : il n'est pas nécessaire 
qu'aucun autre emplacement n'entre en considération ; il doit toutefois exister des 
motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître 
l'emplacement prévu comme plus avantageux que d'autres endroits situés à 
l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214 consid. 2.1 et les références citées ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1). L'examen 
du lieu de situation imposé par la destination apparaît incomplet lorsqu'aucune 
solution alternative ni aucun emplacement alternatif n'ont été débattus (ATF 136 
II 214 consid. 2.2 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_877/2013 
du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT 
doit être stricte, dès lors qu'il contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-
bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a ; 117 Ib 270 consid. 4a, 379 consid. 3a ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1). Seuls des critères 
objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons 
de commodité ou d'agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1 ; 124 II 252 consid. 4a ; 
123 II 499 consid. 3b/cc et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal fédéral 
1A.98/2005 du 19 février 2007 consid 3.1). 
44. 
Dans la mesure où la Confédération oblige les concessionnaires à assurer un 
service de téléphonie publique pour l’ensemble de la population et dans tout le 
pays (cf. art. 92 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 
avril 1999 - Cst. - RS 101 ; art. 14 al. 1 et 16 al. 1 let. a de la loi sur les 
télécommunications du 30 avril 1997 - LTC - RS 784.10), la couverture 
nécessaire à la téléphonie mobile vise tout le territoire suisse, qu’il soit bâti ou non 
(ATF 138 II 570 consid. 4.2). Dès lors, pour déterminer le lieu d'implantation 
d'une antenne de téléphonie mobile destinée à couvrir la zone agricole, il est 
déterminant que cet emplacement ait une relation fonctionnelle étroite avec la 
zone de couverture considérée (ATF 138 II 570 consid. 4.2 ; 138 II 173 consid. 
5.3). 
45. 
La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend en outre, selon l'art. 
3 OAT, la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le 
projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis 
par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, 
l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites 
naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 
3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE, 


- 19/24 - 
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LPN, LFo, OPB, OPAir) ; les intérêts privés sont également pris en compte (ATF 
134 II 97 consid. 3.1 ; 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.2.1). L'autorité doit ensuite apprécier 
ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des 
implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts 
proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des 
intérêts en présence et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.2.1). 
46. 
Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur l'application de l'art. 24 LAT aux 
projets de nouvelles installations de téléphonie mobile en zone agricole. 
Il a jugé, ici aussi, que l'exigence de l'implantation imposée par la destination 
(« Standortgebundenheit ») n'est pas absolue, mais relative. Il n'est pas nécessaire 
qu'aucun autre emplacement ne puisse entrer en considération, mais il doit 
cependant exister des raisons objectives importantes qui font apparaître 
l'emplacement retenu comme beaucoup plus favorable que d'autres emplacements 
situés dans la zone à bâtir. En principe, l'implantation imposée par sa destination 
est admise lorsque, pour des motifs radiotechniques, l'opérateur ne peut pas 
supprimer de manière suffisante un déficit de couverture ou de capacité du réseau 
en retenant un ou plusieurs emplacements à l'intérieur de la zone à bâtir, ou encore 
lorsque la réalisation de l'installation dans la zone à bâtir serait de nature à 
provoquer des perturbations ou des interférences sur le réseau. L'opérateur ne peut 
pas invoquer, pour le choix d'un emplacement en zone agricole, des avantages 
économiques (le prix du terrain moins élevé) ou la plus grande facilité à trouver 
des propriétaires fonciers (ou des voisins) prêts à accepter une telle installation. Si 
l'emplacement hors de la zone à bâtir est préférable en termes de couverture, 
encore faut-il que cet avantage soit important. Par ailleurs, si aucun terrain en 
zone à bâtir n'est disponible, il faut que les lacunes en matière de couverture ou de 
capacité ne puissent pas être comblées en utilisant un emplacement, en zone 
agricole ou dans une autre zone non constructible, où un autre opérateur a déjà 
installé des équipements de téléphonie mobile. Cet élément doit en effet être pris 
en considération dans le cadre de la pesée des intérêts selon l'art. 24 let. b LAT, en 
vue de déterminer le meilleur lieu de situation pour une installation dont 
l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (cf. not. ATF 
133 II 409 consid. 4.2 ; 133 II 321 consid. 4.3.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1A.98/2005 du 19 février 2007 consid. 3.1 ; 1A.294/2004 du 10 mars 2006 
consid. 2 ; 1A.186/2002 du 23 mai 2003, publié in ZBl 105/2004 p. 103, consid. 3 
; cf. aussi, s'agissant de la nécessité d'analyser les alternatives possibles qu’offrent 
l’utilisation des antennes existantes, ATF 138 II 570 consid. 4.3; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_228/2007 du 28 novembre 2008 ; Jean-Baptiste ZUFFEREY/Chantal 
PANTILLON, "La jurisprudence récente en droit public", in Journée suisse du 
droit de la construction, 2011, ch. 49, p. 273). 


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47. 
L'évaluation des besoins est une question délicate. L'élément décisif pour l'octroi 
d'une dérogation selon l'art. 24 LAT est l'absence d'un emplacement adéquat dans 
la zone à bâtir, où une installation ayant la même fonction pourrait être implantée. 
Le fait que l'emplacement choisi soit voisin de plusieurs zones à bâtir ne justifie 
pas que l'on soumette l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 LAT à des conditions 
moins restrictives ; au contraire, c'est un indice qu'il peut exister un emplacement 
équivalent, du point de vue des besoins radiotechniques de l'opérateur, à 
proximité, mais à l'intérieur des zones constructibles (arrêt du Tribunal fédéral 
1A.98/2005 du 19 février 2007 consid 3.3). 
48. 
Dans certaines circonstances particulières, un emplacement hors de la zone à bâtir 
peut au demeurant se révéler plus avantageux qu'en zone à bâtir en raison de tous 
les intérêts en présence et il peut exceptionnellement apparaître comme imposé 
par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT en dehors des cas mentionnés 
précédemment. À la différence d'autres constructions et installations (comme les 
routes, les parkings, les décharges, les gravières, les installations sportives, etc.), 
les antennes de téléphonie mobile peuvent trouver place en dehors de la zone à 
bâtir sans pour cela nécessairement occuper de nouveaux terrains jusqu'alors non 
construits. C'est le cas lorsqu'elles sont réalisées sur des constructions et 
installations existantes. Cet élément est à prendre en compte dans la pesée des 
intérêts nécessaire lors de l'évaluation des emplacements, en zone à bâtir comme 
hors zone. Cependant, si l’installation prévue est destinée à occuper une partie non 
négligeable d’une zone non constructible, on ne peut pas admettre que 
l’implantation dans cette zone est imposée par la destination au simple motif que 
l’emplacement en question a déjà fait l’objet de constructions ; il s’agit au 
contraire d’examiner si une telle localisation est clairement plus appropriée que de 
possibles implantations dans les zones à bâtir (ATF 133 II 409 consid. 4.2 ;133 II 
321 consid. 4.3.3 ; arrêts 1C_405/2011 du 24 avril 2012 ; 1C_478/2008 du 28 
août 2008 ; Jean-Baptiste ZUFFEREY/Chantal PANTILLON, op. cit., ch. 50 p. 
273 ; ATA/160/2014 du 18 mars 2014 consid. 7d). 
49. 
Ainsi, il est possible d'implanter des antennes non seulement lorsqu'elles sont 
inévitables pour assurer une couverture adéquate de la téléphonie mobile, mais 
aussi lorsque, suite à une pondération des intérêts par rapport à des emplacements 
en zone, elles paraissent plus propices et seront réalisées sur des constructions et 
installations existantes. Néanmoins, les exigences techniques de la téléphonie 
admettent que ces antennes soient imposées par leur destination uniquement aux 
conditions strictes suivantes : 
 
Par principe, il faudra que l'installation de téléphonie mobile hors zone ne génère 
pas une désaffectation importante du terrain inconstructible, ni ne soit gênante 
dans son apparence. La pondération des intérêts ne pourra dès lors aboutir à une 
telle appréciation positive que dans les localités qui abritent déjà des constructions 
et installations, conformes ou non à la zone. On peut penser aux pylônes des 


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lignes à haute tension, aux candélabres pour l'éclairage, à d'autres infrastructures 
de même type ainsi qu'aux bâtiments et installations agricoles. Dans cette 
perspective, des routes, des chemins ou des places de parc n'entrent pas en ligne 
de compte, au même titre que des terrains non construits. Et même lorsqu'un 
endroit déjà construit se révèle clairement préférable à un emplacement en zone à 
bâtir, l'antenne projetée n'obtiendra une dérogation qu'à la condition 
supplémentaire, prévue par art. 24 let. b LAT, qu'aucun intérêt prépondérant 
contraire ne s'y oppose (ATF 133 II 321 consid. 4.3.3). 
50. 
Chaque fois que l’autorité administrative suit les préavis des instances 
consultatives, l’autorité de recours observe une certaine retenue, fonction de son 
aptitude à trancher le litige (ATA/24/2014 du 14 janvier 2014; ATA/126/2013 du 
26 février 2013 et les références citées ; ATA/726/2012 du 30 octobre 2012 ; 
ATA/549/2011 du 30 août 2011 ; ATA/330/2009 du 30 juin 2009 ; 
ATA/129/2003 du 11 mars 2003). Elle se limite à examiner si le département ne 
s’écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l’autorité 
technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement 
dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection 
fixés par la loi (cf. ATA/24/2014 du 14 janvier 2014 ; ATA/126/2013 du 26 
février 2013 ; ATA/549/2011 du 30 août 2011 ; ATA/330/2009 du 30 juin 2009). 
51. 
En l'espèce, il n'est pas contesté que, prévu en zone agricole, le projet querellé 
n’est pas conforme à l’affectation de cette zone (art. 20 al 1 LaLAT). Pour être 
autorisé, il doit par conséquent remplir les conditions imposées par les art. 24 
LAT et 27 LaLAT. 
 
L'emplacement projeté de l’installation de téléphonie mobile litigieuse vise à 
améliorer la couverture du réseau de B______, déficient dans la zone, ce qui, en 
soi, n'est pas contesté. Celle-ci est donc bien destinée à pallier une lacune de 
couverture et de capacité, soit un besoin technique. 
 
En outre, il ressort des explications fournies par B______, des plans produits et du 
rapport justificatif que cette dernière a établi en avril 2020 à l'appui de sa demande 
d’autorisation de construire, notamment son annexe 2 (« Couverture actuelle 
B______ » et « Couverture projetée avec le nouveau site B______ »), que 
l'installation litigieuse vise avant tout et essentiellement à couvrir un périmètre 
affecté à la zone agricole. Il est ainsi manifeste que l'emplacement choisi pour la 
réalisation du projet litigieux présente une relation fonctionnelle étroite avec la 
zone de couverture considérée. 
 
Pour le surplus, du moment que l'installation en cause vise à desservir la zone 
agricole, il n'est pas nécessaire de démontrer que l'emplacement qui a été choisi 
est nettement plus favorable qu'un autre emplacement situé en zone à bâtir, de 
sorte que le département n'avait pas à se pencher de manière plus approfondie sur 
cette question. En effet, la présente problématique doit être distinguée des affaires 


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ayant donné lieu aux arrêts cités plus haut (not. ATF 133 II 409 consid. 4.2 et 
ATF 133 II 321 consid. 4.3.3). La jurisprudence en question traitait d'antennes de 
téléphonie mobile sises hors de la zone à bâtir, mais destinées à couvrir la zone à 
bâtir. Il ressort en effet des principes fondamentaux d'aménagement du territoire 
que les infrastructures desservant le milieu bâti - auxquelles appartiennent les 
antennes de téléphonie mobile - doivent en principe être réalisées dans la zone à 
bâtir qu'elles desservent. Comme le Tribunal fédéral l'a déjà observé, le régime 
dérogatoire prévu par la jurisprudence doit se comprendre dans ce contexte-là. En 
revanche, lorsque les installations en cause ont pour but de desservir la zone 
agricole, la situation doit être envisagée différemment. 
 
Dans ces circonstances, il apparaît que l'implantation de l'installation litigieuse est 
ici imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT. 
52. 
Cela étant, il convient d'examiner encore si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose 
à une telle installation (art. 24 let. b LAT). 
 
Il appert que le projet litigieux ne génère pas une désaffectation importante du 
terrain inconstructible. À l'instar de l'autorité intimée, on peut effectivement 
admettre qu'il n’entraînera pas, voire seulement un empiètement minime sur la 
surface agricole, notamment parce que la superficie, d'un peu moins de 30 m2, 
utilisée pour le mât appelé à supporter les antennes et l'équipement technique lui 
étant joint est très modeste (cf. plans « vue » et « vue en plan » versés au dossier 
de l'autorité, visés ne varietur le 27 avril 2022). Il ressort également de ces plans 
que le projet se situe à l'applique du bâtiment agricole existant et vise à regrouper 
les antennes de téléphonie des trois opérateurs, ce qui tend à minimiser l'impact 
sur le paysage en concentrant cette nouvelle installation autour d'une construction 
existante. En effet, dans son préavis du 29 mai 2020, le SPI, soit l'instance 
spécialisée, s'est prononcé favorablement à l'octroi d'une dérogation au sens de 
l'art. 27 LALAT relevant que la pratique actuelle tendait à concentrer les 
installations sur de grands mâts au lieu de plus petites installations plus 
nombreuses, sans qu'il ne soit pour l'heure démontré que l'une ou l'autre de ces 
variantes entraine un impact sur le paysage plus acceptable que l'autre, ce d'autant 
plus que l'implantation de ce genre d'installations génère un impact négatif sur le 
contexte environnant, quelle que soit leur situation. 
Enfin, comme déjà développé plus haut, il sera rappelé que s'agissant des craintes 
de la recourante quant aux éventuels effets nocifs liés au développement de la 5G, 
les récentes études de la Confédération à ce sujet ont démontré que le respect des 
valeurs limites fixées dans l'ORNI permettait d'assurer la sécurité de la population 
et partant également de la faune. 
Il résulte ainsi de ce qui précède que c'est à juste titre que l'autorité intimée a 
délivré l'autorisation de construire litigieuse sur la base des art. 24 LAT et 27 
LaLAT, en suivant les préavis favorables des instances compétentes. 


- 23/24 - 
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53. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la recourante qui succombe, est condamnée au paiement d’un 
émolument s'élevant à CHF 900.- couvert par l’avance de frais versée à la suite du 
dépôt du recours. 
54. 
Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge de la 
recourante, sera allouée à B______ (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA). 


- 24/24 - 
A/1725/2022 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable le recours interjeté le 24 mai 2022 par la commune de A______ 
contre la décision du département du territoire du 27 avril 2022 ; 
2. 
le rejette ; 
3. 
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert 
par l'avance de frais ; 
4. 
condamne la recourante à verser à B______ Sàrl une indemnité de procédure de 
CHF 1'500.- ; 
5. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Patrick BLASER et Isabelle 
KOECHLIN-NIKLAUS, juges assesseurs. 
 
Au nom du Tribunal : 
La présidente 
Sophie CORNIOLEY BERGER 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral 
de l’environnement. 
Genève, le 
 
La greffière