ge_gerichte · ACST/35/2021 · 2021-10-21 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1812/2021-ABST 
ACST/35/2021 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 21 octobre 2021 
 
dans la cause 
 
FÉDÉRATION DES ENTREPRISES ROMANDES GENÈVE 
et 
A______ SA 
représentées par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
CONSEIL D’ÉTAT 
 
 


- 2/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
EN FAIT 
1) 
 
La Fédération des entreprises romandes Genève (ci-après : FER) est une 
association sise à Genève, dont le but statutaire est, parmi douze autres, de 
défendre les intérêts généraux de l’économie privée et ceux de ses membres. Elle 
est l’une des organisations patronales membres de l’union des associations 
patronales genevoises (ci-après : UAPG). 
 
 
La A______ SA (ci-après : la boulangerie) est une société anonyme inscrite 
au registre du commerce du canton de Genève depuis le 27 janvier 1992, dont le 
siège est à B______ et dont le but statutaire est l’exploitation de plusieurs 
boulangeries-pâtisseries et tea-rooms dans le canton de Genève. 
2) 
a. 
Le 9 avril 2018 a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) un avis selon lequel la communauté 
genevoise d’action syndicale (ci-après : CGAS) avait informé le Conseil d’État du 
lancement d’une initiative législative formulée intitulée : « 23 frs, c’est un 
minimum » (ci-après : l’IN 173) prévoyant notamment les modifications suivantes 
de la loi sur l’inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 
(LIRT - J 1 05) : 
« Art.1, al. 4 (nouveau) 
4 Elle institue un salaire minimum afin de combattre la pauvreté, de favoriser 
l’intégration sociale et de contribuer ainsi au respect de la dignité humaine. Elle 
définit le rôle de l’office, de l’inspection paritaire et des autres autorités 
concernées dans la mise en œuvre des dispositions de la présente loi sur le salaire 
minimum. 
(…) 
Chapitre IV B (nouveau) Salaire minimum 
(…) 
Art. 39K (nouveau) 
Montant du salaire minimum 
1 Le salaire minimum est de 23 francs par heure. 
2 Pour le secteur économique visé par l’article 2, alinéa 1, lettre d, de la Loi 
fédérale sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce (LTr) du 13 mars 
1964, le Conseil d’État peut, sur proposition du Conseil de surveillance du 
marché de l’emploi, fixer un salaire minimum dérogeant à l’alinéa 1 dans le 
respect de l’article 1 alinéa 4. 
3 Chaque année, le salaire minimum est indexé sur la base de l’indice des prix à la 
consommation du mois d’août, par rapport à l’indice en vigueur le 1er janvier 
2018. Le salaire minimum prévu à l’alinéa 1 n’est indexé qu’en cas 
d’augmentation de l’indice des prix à la consommation. 
4 Par salaire, il faut entendre le salaire déterminant au sens de la législation en 
matière d’assurance-vieillesse et survivants, à l’exclusion d’éventuelles 
indemnités payées pour jours de vacances et pour jours fériés. 
 
Art. 39L (nouveau) 
Primauté par rapport aux salaires prévus par les 
contrats individuels, les conventions collectives et les 
contrats-type 
Si le salaire prévu par un contrat individuel, une convention collective ou un 
contrat-type est inférieur à celui fixé à l’article 39K, c’est ce dernier qui 
s’applique. (…) » 


- 3/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
 
b. 
Selon l’exposé des motifs figurant sur la formule de récolte de signatures, 
l’initiative prévoyait l’instauration d’un salaire minimum de CHF 23.- de l’heure 
pour toutes les branches, soit CHF 4'086.- par mois pour quarante-et-une heures 
de travail hebdomadaire, indexé au coût de la vie, des exceptions étant notamment 
prévues pour les jeunes en formation. À Genève, près de la moitié des travailleurs 
n’étaient pas protégés par une convention collective de travail (ci-après : CCT) et 
dans plusieurs secteurs, les travailleurs qui en bénéficiaient percevaient des bas 
salaires, ce à quoi l’initiative voulait remédier, en contraignant les employeurs à 
accorder un salaire digne. 
3) 
 
Par arrêté du 31 octobre 2018, publié dans la FAO du 2 novembre 2018, le 
Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 173. 
4) 
 
Invité par le Conseil d’État à se déterminer au sujet de la validité de 
l’IN 173, le comité d’initiative (ci-après : le comité) a précisé, le 10 janvier 2019, 
que le montant de l’indexation pour l’année suivante serait connu au cours du 
mois de septembre, ce qui laisserait un délai de trois mois aux entreprises pour 
préparer l’adaptation des salaires. Ainsi, par exemple, dès janvier 2021, le salaire 
minimum légal serait indexé sur la base de l’écart mesuré entre janvier 2018 et 
août 2020. 
5) 
 
Par arrêté du 27 février 2019 publié dans la FAO du 1er mars 2019, le 
Conseil d’État a admis la validité de l’IN 173. 
 
 
L’initiative respectait les conditions de forme et de fond. Elle était conforme 
au principe de clarté, même si la formulation de l’art. 39K al. 3 LIRT projeté 
manquait de précision, si bien qu’il fallait considérer qu’il se référait au mois 
d’août de l’année précédente. Elle était également conforme au droit supérieur, 
dès lors que le montant du salaire horaire minimum de CHF 23.- pouvait se fonder 
sur les prestations complémentaires cantonales genevoises (ci-après : PCC) pour 
l’année 2018, destinées à couvrir les besoins vitaux, ce qui restait dans le cadre de 
la politique sociale et constituait la préoccupation poursuivie par les initiants, 
lesquels n’avaient pas pour objectif d’influer sur la libre concurrence. La méthode 
de calcul était la suivante : au montant de base déterminant pour couvrir les 
besoins sociaux, soit, pour 2018, le revenu minimum cantonal d’aide social 
garanti par le versement des PCC, de CHF 25'661.-, venait s’ajouter le montant 
pour le loyer et les frais accessoires, de CHF 13'200.-, et celui pour l’assurance 
obligatoire des soins, soit la prime moyenne cantonale d’assurance-maladie de 
CHF 6'996.-. À ce total de CHF 45'857.-, qui correspondait au salaire minimum 
net, s’ajoutait encore le montant annuel pour les cotisations aux assurances 
sociales, estimé à CHF 4'800.65, ce qui donnait un revenu annuel brut de 
CHF 50'657.65, soit un salaire brut horaire de CHF 23.76 pour une personne 
seule, à raison d’une activité à plein temps de quarante-et-une heures 
hebdomadaires. La fixation du montant du salaire minimum se situait ainsi à un 
niveau suffisamment bas, proche du revenu minimum résultant des systèmes 


- 4/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
d’assurance sociale, pour ne pas sortir du cadre de ladite politique sociale, de sorte 
que l’IN 173 était conforme à la liberté économique dans sa dimension 
institutionnelle et individuelle. 
6) 
 
Le 27 février 2019, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil son rapport 
sur la prise en considération de l’IN 173, proposant son rejet sans lui opposer de 
contreprojet. 
7) 
 
Le 7 octobre 2019, la commission de l’économie (ci-après : la commission) 
a rendu son rapport concernant l’IN 173, proposant son rejet sans lui opposer de 
contreprojet. 
 
 
Lors de ses travaux, la commission a notamment procédé à l’audition des 
représentants de l’UAPG. 
 
 
Elle a également entendu les représentants syndicaux, qui ont expliqué qu’à 
Genève, presque une personne sur dix, soit trente mille personnes, gagnaient 
moins de CHF 4'000.- par mois, ce qui ne suffisait pas pour subsister au regard du 
coût de la vie élevé dans le canton. C’était donc une question de dignité que de 
permettre à l’ensemble de ces personnes d’être indépendantes de l’aide sociale ou 
d’autres institutions sociales, étant précisé que l’institution du salaire minimum 
permettait aussi de lutter contre le cumul des emplois. 
 
 
Le représentant de l’office cantonal de la statistique (ci-après : OCSTAT) a 
indiqué qu’un salaire minimum de CHF 23.- par heure, converti dans le système 
statistique, correspondait à CHF 3’987.- par mois, soit en dessous des deux tiers 
du salaire médian, qui était égal à CHF 4’852.- en 2016, c’est-à-dire en dessous du 
niveau de bas salaire qu’adoptaient généralement les statisticiens. Durant la même 
année, 19,1 % des salariés avaient un salaire inférieur ou égal aux deux tiers du 
salaire médian, alors que 7,6 % des salariés percevaient un salaire inférieur à 
CHF 23.- par heure. 
8) 
 
Le 31 octobre 2019, le Grand Conseil a rejeté l’IN 173 et refusé de lui 
opposer un contreprojet, ce qui a été publié dans la FAO du 1er novembre 2019. 
9) 
 
Lors de la votation populaire du 27 septembre 2020, l’IN 173 a été acceptée 
par 58,16 % des citoyens. Ce résultat a été validé par un arrêté du Conseil d’État 
du 14 octobre 2020, publié dans la FAO du 16 octobre 2020. 
10) 
Par communiqué de presse du 12 octobre 2020, le département de la 
sécurité, de l’emploi et de la santé, devenu depuis lors le département de 
l’économie et de l’emploi (ci-après : le département), a indiqué que le conseil de 
surveillance du marché de l’emploi (ci-après : CSME), composé de représentants 
de l’État, des employeurs et des travailleurs, s’était réuni en séance extraordinaire, 
afin de discuter et de fixer les modalités d’application de la novelle issue de 
l’IN 173. 


- 5/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
11) 
Par arrêté du 28 octobre 2020, publié dans la FAO du 30 octobre 2020, le 
Conseil d’État a promulgué la novelle correspondant au texte de l’IN 173, qui est 
entrée en vigueur le lendemain conformément à son texte. 
12) 
Le 28 octobre 2020 également, le Conseil d’État a adopté l’arrêté relatif au 
salaire minimum légal pour 2020 et 2021 (ci-après : l’arrêté), publié dans la FAO 
du 30 octobre 2020, qui a la teneur suivante : 
« Art. 1 
Salaire minimum légal 
1 Le salaire minimum brut visé à l’article 39K de la loi sur l’inspection et les 
relations du travail, du 12 mars 2004, est de 23 francs au 1er novembre 2020 et de 
23.14 francs par heure au 1er janvier 2021, sous réserve des alinéas 2 et 3. 
2 Dans le secteur de l’agriculture, le salaire minimum brut est de 16.90 francs au 
1er novembre 2020 et de 17 francs par heure au 1er janvier 2021. 
3 Dans le secteur de la floriculture, le salaire minimum brut est de 15.50 francs au 
1er novembre 2020 et de 15.60 francs par heure au 1er janvier 2021. 
 
Art. 2 Entrée en vigueur 
Le présent arrêté entre en vigueur le 1er novembre 2020. » 
13) 
Le 21 avril 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement modifiant le 
règlement d’application de la LIRT du 23 février 2005 (RIRT - J 1 05.01), publié 
dans la FAO du lendemain, qui prévoit notamment ce qui suit : 
« Art. 1 
Modifications 
Le règlement d’application de la loi sur l’inspection et les relations du travail, du 
23 février 2005 (RIRT - J 1 05.01), est modifié comme suit : 
(…) 
Art. 56F Versement et établissement du salaire minimum (nouveau) 
1 Peuvent être pris en compte dans la composition du salaire horaire minimum les 
éléments de salaire visés à l’article 39K, alinéa 4, de la loi. 
2 Le versement de la rémunération conforme au salaire horaire minimum doit 
s’effectuer sur une base mensuelle ; seul le versement du 13e salaire peut 
intervenir de manière différée. 
3 L’indice des prix à la consommation au sens de l’article 39K, alinéa 3, de la loi 
est l’indice genevois. 
4 Le Conseil d’État publie chaque année au mois d’octobre un arrêté relatif au 
salaire minimum cantonal applicable dès le 1er janvier de l’année suivante aux 
différents secteurs économiques, y compris celui visé à l’article 39K, alinéa 2, de 
la loi. 
(…) 
Art. 2 Entrée en vigueur 
Le présent règlement entre en vigueur le lendemain de sa publication dans la 
Feuille d’avis officielle. » 
14) 
Par arrêt du 22 avril 2021 (ACST/16/2021), la chambre constitutionnelle de 
la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) a rejeté le recours 
interjeté par la FER et la boulangerie à l’encontre de l’art. 39K al. 3 LIRT. Le 
même jour, elle a également rejeté un autre recours portant sur la même loi 
(ACST/15/2021). 
15) 
Par acte expédié le 25 mai 2021, la FER et la boulangerie (ci-après : 
les recourantes) ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l’art. 56F al. 2 
RIRT, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours et 


- 6/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
principalement à l’annulation de la disposition contestée ainsi qu’à l’octroi d’une 
indemnité de procédure. 
 
 
Elles n’avaient pas été consultées par le Conseil d’État durant le processus 
ayant conduit à l’adoption de la disposition litigieuse, alors même que la FER était 
titulaire des droits spéciaux découlant de la liberté syndicale et que le recours 
formé à l’encontre de la loi formelle n’avait pas encore été tranché. Le 
Conseil d’État n’avait pas non plus permis à l’UAPG, dont la FER était membre, 
de participer audit processus. 
 
 
S’agissant d’une norme primaire, l’art. 56F al. 2 RIRT était contraire au 
principe de la séparation des pouvoirs. Il ressortait de l’ensemble des calculs ayant 
mené à l’adoption de la novelle issue de l’IN 173 que le revenu minimum se 
fondait sur une base annuelle, comme le prévoyaient du reste également diverses 
CCT ; le fait que l’art 39K al. 1 LIRT fixe ledit salaire à l’heure n’y changeait 
rien. L’art. 39L LIRT en était la preuve, puisqu’il prévoyait une comparaison 
entre le salaire prévu par le contrat de travail, le contrat-type et l’art. 39K al. 1 
LIRT qui ne pouvait s’entendre que sur une base annuelle. Il en résultait qu’en 
arrêtant un versement mensuel du salaire minimum, l’art. 56F al. 2 RIRT 
dépassait le cadre de la loi, qui ne contenait aucune délégation législative 
autorisant le Conseil d’État à adopter une norme primaire. Par ailleurs, en limitant 
le salaire différé pouvant être pris en considération au seul 13e salaire, la 
disposition litigieuse entrait également en contradiction avec l’art. 39K al. 4 
LIRT, qui renvoyait à la notion de salaire déterminant au sens de la 
loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 
(LAVS - RS 831.10), laquelle était beaucoup plus large et incluait par exemple les 
commissions versées à l’employé dans un temps différé. 
 
 
De ce point de vue, l’art. 56F al. 2 RIRT contrevenait aussi au droit fédéral, 
qui primait et définissait de manière exhaustive la notion de salaire différé. Il 
n’était pas non plus conforme à la liberté contractuelle résultant du droit fédéral, 
puisqu’il imposait un cadre temporel strict à la mise en œuvre du salaire minimum 
et en faisait une mesure de politique économique. Ainsi, le fait de retenir un 
critère de contrôle mensuel revenait à restreindre de manière inadmissible, voire à 
rendre impossibles de nombreuses formes de collaboration en vigueur à Genève, 
comme le travail sur appel, le travail à la commission ou encore l’intéressement 
des collaborateurs aux résultats de l’entreprise. De ce point de vue, la disposition 
litigieuse imposait un critère qui, par sa rigueur excessive, s’immisçait dans les 
formes de collaboration voulues libres par le droit fédéral. 
 
 
Enfin, la mesure était contraire aux principe de la proportionnalité, de 
l’égalité de traitement et de l’interdiction de l’arbitraire. En effet, elle se fondait 
sur la disponibilité temporelle du travailleur et fixait son critère d’examen à un 
rythme mensuel, alors qu’il ne s’agissait pas de la seule source de créance pour le 
salarié. Le développement de nouvelles formes de rétribution avait ainsi facilité 


- 7/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
l’émergence de nombreuses formes de collaboration, issues de la liberté 
contractuelle, comme l’association du salarié aux résultats de son travail. 
L’imposition d’un critère temporel strict revenait par conséquent à traiter de façon 
similaire une multitude de circonstances forcément différentes, sans parler de la 
restriction indéfendable des éléments du salaire différé ou arriéré au seul 
13e salaire, que rien ne justifiait. Au regard du principe de proportionnalité, le but 
poursuivi par la LIRT pouvait être atteint sans que ne soit imposé un critère aussi 
incisif que celui d’un rythme mensuel. Il aurait par exemple été raisonnable de 
demander à l’employeur de veiller à procéder à des calculs réguliers de la 
rémunération moyenne de ses employés, chaque année, afin de vérifier la 
conformité des salaires versés à la nouvelle législation, un critère annuel voire 
semestriel ayant été apte à atteindre le but fixé. 
16) 
Par décision du 23 juin 2021, la requête d’effet suspensif a été rejetée et le 
sort des frais de la procédure réservé jusqu’à droit jugé au fond. 
17) 
Le Conseil d’État a conclu au rejet du recours. 
 
 
Les recourantes ne pouvaient prétendre à une violation de leur droit d’être 
entendu dans le cadre du processus ayant conduit à l’adoption du RIRT, dès lors 
que les partenaires sociaux avaient non seulement été consultés, mais avaient 
aussi participé à la modification réglementaire dans le cadre de la commission des 
mesures d’accompagnement (ci-après : CMA) au sein de laquelle le patronat était 
représenté par l’UAPG, dont la FER était membre. 
 
 
La lettre de la LIRT ne suffisait pas pour déterminer l’échéance à laquelle le 
salaire horaire minimum devait être effectivement payé ni le moment auquel le 
respect devait en être contrôlé, si bien qu’il fallait recourir aux méthodes usuelles 
d’interprétation. En fait de référentiel, la loi n’évoquait que l’heure, qui constituait 
toutefois un paramètre du calcul du salaire minimum et non pas une indication du 
moment auquel le débiteur devait faire sa prestation. Il en allait de même de la 
référence annuelle, qui était le seuil en dessous duquel un travailleur restait pauvre 
en travaillant à plein temps. En tant que paramètre de calcul, l’heure ou l’année 
étaient ainsi sans pertinence pour le litige, qui ne portait pas sur le montant du 
salaire minimum mais sur son échéance, laquelle n’était pas déterminée par la loi, 
mais par la disposition querellée. 
 
 
Celle-ci n’emportait aucune violation du principe de la séparation des 
pouvoirs. En effet, les travaux préparatoires ayant mené à l’adoption de la novelle 
issue de l’IN 173 ne faisaient mention d’aucun versement d’un revenu annuel et 
encore moins de l’année comprise comme échéance. Le cadre temporel pertinent 
était le mois, puisque la pauvreté à combattre était celle vécue mensuellement par 
les travailleurs – ce qui constituait du reste une échéance usuelle au sens du droit 
privé et des contrats-type de travail avec un salaire minimum impératif –, et que le 
législateur avait voulu réguler la liberté contractuelle au nom d’un intérêt public 


- 8/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
jugé supérieur. Les recourantes faisaient ainsi une lecture erronée de l’art. 39K al. 
4 LIRT en considérant qu’il autorisait l’employeur à différer le paiement de tout 
ou partie du salaire, tout comme de la LAVS, qui ne traitait que du calcul des 
cotisations, sans faire mention de la possibilité de différer un quelconque 
paiement du salaire. En renvoyant au salaire déterminant selon la LAVS, 
l’art. 39K al. 4 LIRT se limitait en particulier à dire que pouvait être inclus dans le 
montant du salaire minimum tout ce sur quoi les cotisations à l’AVS étaient 
perçues. L’art. 56F al. 2 RIRT instaurait seulement une tolérance dans le système 
voulu par la LIRT et permettait à l’employeur de continuer à différer le versement 
du 13e salaire. Par conséquent, la rémunération conforme au salaire minimum 
devait s’effectuer sur une base mensuelle et la disposition litigieuse, contenant des 
normes secondaires, ne débordait pas du cadre de la loi, se limitant à la préciser. 
 
 
L’art. 56F al. 2 RIRT n’emportait pas non plus de violation du droit fédéral 
ni de la LIRT. En tant que tel, le salaire minimum était déjà une immixtion de 
l’État dans la liberté contractuelle, néanmoins avalisée par la jurisprudence 
fédérale. Puisque la disposition litigieuse n’était qu’une norme secondaire 
d’exécution, elle suivait le régime de la loi, ce d’autant plus qu’elle n’interdisait 
pas de différer le paiement du salaire ou d’une partie de celui-ci, mais limitait ou 
aménageait la possibilité de le faire. L’employeur était ainsi libre de différer le 
paiement du montant dépassant le salaire minimum et, pour le reste, devait établir 
chaque mois des provisions pour les versements à faire en fin d’année. 
 
 
La disposition contestée était en outre conforme aux principes de 
proportionnalité et d’égalité de traitement et n’était pas arbitraire. La loi traitait 
indistinctement tous les travailleurs accomplissant habituellement leur travail dans 
le canton, dans tous les secteurs économiques, indépendamment des contrats 
conclus. Tous ces travailleurs étaient ainsi traités de la même manière puisqu’ils 
devaient recevoir un salaire minimum, auquel l’art. 39L LIRT donnait la primauté 
par rapport aux contrats individuels, les CCT et les CTT. Au vu du champ 
d’application large de la LIRT, les situations différentes que l’art. 56F al. 2 RIRT 
traitait de manière identique n’étaient toutefois pas pertinentes. Par ailleurs, une 
échéance mensuelle permettait de lutter contre la pauvreté, qui ne pouvait souffrir 
de délai, ce qui constituait un but d’intérêt public pesant plus lourd que l’intérêt 
privé de l’entreprise à différer le versement du salaire, sous peine de faire porter le 
risque de l’entreprise au salarié. 
 
 
Le Conseil d’État a versé au dossier : 
- un procès-verbal du 5 mars 2021 de la séance de la CMA du 
25 février 2021 qui s’est tenue en présence notamment des représentants 
de l’UAPG, à savoir Madame C______, membre de la direction de la 
FER, et Monsieur D______, secrétaire général de la Fédération 
genevoise des métiers du bâtiment (ci-après : FMB), membre de 
l’UAPG. Au cours de ladite séance, la question de l’application du salaire 


- 9/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
minimum avait été abordée, le représentant du département ayant 
effectué un point de situation du RIRT et énoncé des propositions, 
formalisées dans une note ultérieurement adressée aux membres de la 
CMA ; 
- un procès-verbal du 26 mars 2021 de la séance de la CAM du 
15 mars 2021, qui s’est tenue en présence des mêmes représentants de 
l’UAPG, au cours de laquelle un point de la situation concernant le 
salaire minimum avait été fait. 
Selon les représentants de l’UAPG, un problème persistait en lien avec la 
mensualisation du salaire minimum et causait des difficultés à certaines 
professions dans lesquelles des parts variables de salaire étaient versées, 
dont une partie pouvait l’être annuellement ou trimestriellement, hors du 
13e salaire. Même s’il était logique de considérer que le salaire minimum 
soit versé mensuellement, il n’en demeurait pas moins qu’avant l’entrée 
en vigueur de la LIRT, les personnes concernées faisaient face à des 
échéances identiques, ce que l’institution d’un salaire minimum n’avait 
pas pour vocation de modifier. Il convenait en particulier d’éviter 
d’infliger une sanction à une entreprise qui ne serait pas en règle chaque 
mois mais le serait à l’échelle annuelle. 
Selon les représentants du département, le fait d’instaurer un salaire 
annuel comme limite de calcul paraissait incompatible avec le texte de la 
LIRT issu de la votation. Dans le versement mensuel pouvaient être 
intégrés tous les éléments qui entraient dans la motion de salaire au sens 
de la LAVS, à l’exception des éventuelles indemnités pour jours fériés et 
vacances. Ainsi, dans les secteurs qui connaissaient le versement de 
commissions, rien n’empêchait l’employeur d’effectuer des avances et 
retenues sur celles-ci aussi longtemps que le salaire mensuel 
correspondait au salaire minimum, l’objectif étant d’éviter un modèle de 
rémunération très bas à l’heure et un important rattrapage en fin d’année ; 
- des courriels échangés en novembre 2020 entre la direction de l’office 
cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT), 
rattachée au département, M. D______ et le représentant de la CGAS au 
sujet des réunions du groupe de travail concernant le salaire minimum ; 
- un courriel de la direction de l’OCIRT du 30 novembre 2020 concernant 
l’avant-projet RIRT et transmettant entre autres à M. D______ « le projet 
modifié en fonction de nos discussions » ; 
- un courriel du département du 15 février 2021 transmettant notamment à 
M. D______ les modifications de la prise de position de l’association des 
communes genevoises consultée dans le cadre de la modification du 


- 10/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
RIRT, lui accordant un délai pour prendre position, ainsi que la réponse 
de Mme C______ du 25 février 2021 indiquant que les membres de la 
CMA lui avaient transmis la requête, à laquelle elle répondait en leur 
nom et en celui de l’UAPG ; n’ayant pas encore été saisis du projet de 
modification du RIRT, il leur était en l’état difficile de se prononcer sur 
son contenu ; 
- un courriel de la direction de l’OCIRT du 26 février 2021 adressé entre 
autres à Mme C______ et M. D______ au sujet de la mise en place d’une 
« calculatrice de salaire minimum ». 
18) 
Dans le délai prolongé pour répliquer, les recourantes ont sollicité la tenue 
d’une audience publique de plaidoiries orales, persistant pour le surplus dans les 
conclusions et termes de leur recours. 
 
 
Les séances et les courriels auxquels le Conseil d’État se référait pour 
justifier leur participation à l’élaboration du RIRT ne suffisaient pas au regard des 
garanties syndicales puisque les positions exprimées n’avaient pas été prises en 
compte et le département leur avait opposé une fin de non-recevoir. 
 
 
Par ailleurs, à défaut de délégation législative, le Conseil d’État n’était pas 
habilité à poser des règles nouvelles par voie réglementaire – comme le faisait 
l’art. 56F al. 2 RIRT en imposant une échéance mensuelle –, qui ne figuraient pas 
dans la loi, même si elles se révélaient conformes à son but. 
19) 
Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger, y 
compris sur la question de la tenue d’une audience de plaidoiries orales. 
EN DROIT 
1) 
a. 
La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B 
al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05). 
 
b. 
Le recours est formellement dirigé contre un règlement cantonal, à savoir le 
règlement modifiant le RIRT du 21 avril 2021, et ce en l’absence de cas 
d’application (ACST/29/2021 du 29 juin 2021 consid. 1b). 
 
c. 
Le recours a été interjeté dans le délai légal à compter de la publication du 
règlement litigieux dans la FAO, qui a eu lieu le 22 avril 2021 (art. 62 al. 1 let. d 


- 11/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
et al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10). Il respecte également les conditions générales de forme et de 
contenu prévues aux art. 64 al. 1 et 65 al. 3 LPA. 
2) 
a. 
A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/16/2021 précité consid. 3a). 
 
 
Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un 
jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition 
toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un 
jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_468/2019 du 8 juin 2020 consid. 1.2). 
 
 
La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_682/2019 du 2 septembre 2020 consid. 6.2.2 ; 
ACST/4/2021 du 2 mars 2021 consid. 3a). 
 
b. 
Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir en 
son nom propre lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure. De 
même, sans être touchée dans ses intérêts dignes de protection, cette possibilité lui 
est reconnue pour autant qu’elle ait pour but statutaire la défense des intérêts de 
ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un 
grand nombre d’entre eux et que chacun de ceux-ci ait qualité pour s’en prévaloir 
à titre individuel (ATF 145 V 128 consid. 2.2 ; ACST/30/2021 du 29 juin 2021 
consid. 3b). En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l’un de ses 
membres ou pour une minorité d’entre eux (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_499/2020 du 24 septembre 2020 consid. 2). 
 
c. 
En l’espèce, dès lors que la boulangerie exploite plusieurs boulangeries-
pâtisseries et tea-rooms dans le canton de Genève et emploie du personnel, elle est 
directement concernée par l’art. 56F al. 2 RIRT, qui prévoit un versement mensuel 
de la rémunération conforme au salaire horaire minimum. S’agissant de la FER, 
elle a pour but statutaire la défense des intérêts de ses membres, soit des 


- 12/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
entreprises soumises à l’application de la disposition précitée et qui auraient ainsi 
qualité pour recourir à titre individuel. 
 
 
Le recours est par conséquent recevable. 
3) 
 
Les recourantes sollicitent préalablement la tenue d’une audience de 
plaidoiries orales. 
 
a. 
Les garanties minimales en matière de droit d’être entendu découlant de 
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst. - RS 101) ne comprennent en principe pas le droit d’être entendu 
oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_116/2021 du 
8 juillet 2021 consid. 2.2). L’art. 6 par. 1 de la Convention de sauvegarde des 
droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 
(CEDH - RS 0.101), qui s’applique aux contestations sur les droits et obligations 
de caractère civil et au bien-fondé de toute accusation en matière pénale, donne à 
toute personne notamment le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement 
et publiquement. La publicité des débats implique le droit pour le justiciable de 
plaider sa cause lui-même ou par l’intermédiaire de son mandataire (arrêt du 
Tribunal fédéral 5A_1062/2019 du 16 avril 2020 consid. 4.2 et les références 
citées). 
 
 
L’art. 6 CEDH n’exige pas nécessairement la tenue d’une audience dans 
toutes les procédures. Lorsqu’il n’y a que des questions de droit ou portant sur des 
faits, pour lesquelles le différend à traiter se prête mieux à des écritures qu’à des 
plaidoiries, un examen sur la base du dossier peut suffire (ACEDH Pfurtscheller 
c. Suisse du 18 septembre 2018, req. 13568/17, § 26). Il en va de même pour les 
affaires ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient requis une 
audience et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière 
équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et 
d’autres pièces (ACEDH Mutu et Pechstein c. Suisse du 2 octobre 2018, 
req. 40575/10 et 67474/10, § 177). De manière générale, il peut être fait 
abstraction d’une audience de débats publics lorsque le juge doit uniquement 
décider sur des questions de droit qui ne sont pas particulièrement complexes et 
qui ne soulèvent pas des questions de portée générale (ATF 147 I 153 
consid. 3.5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 8D_5/2019 du 4 juin 2020 consid. 3.2.2 ; 
1C_493/2018 du 8 avril 2019 consid. 6.1). 
 
b. 
En l’espèce, il ne se justifie pas d’accéder à la requête des recourantes visant 
à la tenue d’une audience de plaidoiries orales. En effet, les questions à trancher 
sont exclusivement de nature juridique, s’agissant d’un contrôle abstrait de 
conformité au droit supérieur d’une disposition réglementaire cantonale, et 
relativement techniques. Les recourantes ont au surplus pu s’exprimer dans leurs 
écritures sur tous les aspects contestés, répondre aux arguments de l’autorité 
intimée et produire toutes les pièces qu’elles estimaient utiles pour étayer leur 


- 13/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
point de vue. À cela s’ajoute que la demande, qui n’était pas contenue dans l’acte 
de recours mais n’a été formulée que le dernier jour du délai, au demeurant 
prolongé, fixé pour les observations finales, serait de nature à retarder l’issue du 
recours, alors qu’il est en état d’être jugé. La présente cause ne nécessite ainsi pas 
la tenue de débats publics, si bien qu’il ne sera pas fait droit à la demande des 
recourantes. 
4) 
 
À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 147 I 308 consid. 3 ; 146 I 70 consid. 4 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_793/2020 du 8 juillet 2021 consid. 2 ; ACST/30/2021 
précité consid. 4). 
5) 
 
Les recourantes se plaignent, dans un grief de nature formelle qu’il convient 
d’examiner en premier lieu (ATF 141 V 557 consid. 3), de ce que le règlement 
litigieux aurait été adopté au mépris de leur droit d’être entendu et de la liberté 
syndicale. 
 
a. 
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment 
le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une 
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves 
pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de 
participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Ce droit est garanti essentiellement dans le 
cadre des procédures administratives ou judiciaires. Ainsi, en matière 
administrative, il prévaut dans les procédures conduisant à l’adoption de décisions 
administratives, donc de mesures individuelles et concrètes fondées sur le droit 


- 14/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
public portant sur des droits ou obligations des administrés, soit, dans toutes les 
procédures d’application du droit. 
 
b. 
Dans le cadre d’une procédure législative, c’est-à-dire dans une procédure 
qui conduit à l’adoption de normes générales et abstraites, la Cst. ne confère pas 
aux citoyens le droit d’être entendus (ATF 137 I 195 consid. 2.4). 
 
 
Selon la jurisprudence, une exception n’est admise que lorsque certaines 
personnes (destinataires dits « spéciaux ») sont touchées de façon sensiblement 
plus grave que le plus grand nombre des destinataires « ordinaires », par exemple 
lorsqu’un décret de portée générale ne touche concrètement qu’un très petit 
nombre de propriétaires (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). 
 
 
Un droit d’être entendu peut aussi se déduire de la protection qu’offrent 
certains droits fondamentaux, comme la liberté syndicale (art. 28 Cst.) dans sa 
dimension collective, en tant qu’elle confère aux syndicats du secteur public le 
droit de s’exprimer sous une forme appropriée en cas de modifications législatives 
ou réglementaires significatives touchant le statut de leurs membres 
(ATF 144 I 50 consid. 5.3.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_752/2018 du 
29 août 2019 consid. 3.1 ; 1C_346/2018 du 4 mars 2019 consid. 5.1). 
 
c. 
En droit genevois, selon l’art. 109 Cst-GE, le Conseil d’État dirige la phase 
préparatoire de la procédure législative (al. 1). Il promulgue les lois, est chargé de 
leur exécution et adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (al. 4). 
L’art. 110 Cst-GE – situé dans le chapitre 2 du titre IV, consacré au Conseil d’État 
et non au Grand Conseil – prévoit que les communes, les partis politiques et les 
milieux représentatifs sont invités à se prononcer lors des travaux préparatoires 
concernant des actes législatifs et des conventions intercantonales importants, 
ainsi que sur les autres projets de grande portée. 
 
 
Instituée par l’art. 16 al. 2 let. c de la loi sur le service de l’emploi et la 
location de services du 18 septembre 1992 (LSELS - J 2 05), la CMA est une 
sous-commission du CSME, lequel est chargé d’examiner les problèmes 
d’application relatifs à la politique générale du marché du travail, est consulté 
avant que de nouvelles mesures touchant au marché du travail et au chômage ne 
soient prises (art. 12 al. 1 LSELS) et est l’autorité compétente en matière de 
politique générale du marché du travail (art. 18 al. 1 LIRT). La CMA comprend 
deux représentants de l’État, dont l’un qui la préside, et quatre représentants des 
milieux professionnels (deux employeurs et deux travailleurs), ainsi que leurs 
suppléants (art. 23B al. 2 du règlement d’exécution de la loi sur le service de 
l’emploi et la location de services du 14 décembre 1992 - RSELS - J 2 05.01). La 
CMA dépend du CSME et est chargée d’instruire pour lui les plaintes ou 
questions qui lui sont transmises (art. 18 al. 4 LIRT ; art. 39 al. 1 RIRT). Le 
CSME peut également déléguer à la CMA d’autres compétences (art. 39 al. 2 
RIRT). 


- 15/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
6) 
 
En l’espèce, outre les discussions entamées par le CSME au sujet des 
modalités d’application de la LIRT, il ressort des pièces versées à la procédure par 
l’autorité intimée que la FER, par le biais d’un membre de sa direction ainsi que 
d’un représentant de la FMB, laquelle est membre, comme la FER, de l’UAPG, a 
été consultée dans le cadre de l’élaboration de la modification du RIRT visant à 
mettre en œuvre le salaire minimum. En effet, lors des diverses séances de la 
CMA, les représentants de l’UAPG ont été associés aux discussions qui ont 
notamment porté, selon le procès-verbal de la séance du 15 mars 2021, sur la 
question de la mensualisation du salaire minimum. Dans ce cadre, lesdits 
représentants ont pu exprimer leur point de vue et les difficultés que pouvaient 
rencontrer certaines professions avec la disposition projetée, et ce avant son 
adoption. Même si la jurisprudence ne définit pas ce qu’il convient d’entendre par 
le fait de s’exprimer sous une forme appropriée (ACST/31/2020 du 
2 octobre 2020 consid. 7), il convient de considérer que tel a bien été le cas en 
l’espèce, au regard de ces éléments ainsi que des échanges de courriels versés au 
dossier par l’autorité intimée, et ce indépendamment de la solution finalement 
retenue et du fait que l’avis des membres de l’UAPG n’ait pas été suivi. À cela 
s’ajoute que la modification réglementaire litigieuse n’apparaît pas non plus 
significative, au sens de la jurisprudence (ATF 144 I 50 consid. 5.3.2) et au regard 
de ce qui suit. Le grief sera par conséquent rejeté. 
7) 
 
Les recourantes prétendent que l’art. 56F al. 2 RIRT serait contraire au 
principe de la séparation des pouvoirs, dès lors qu’il serait une norme primaire 
que l’autorité intimée ne pouvait adopter, à défaut de disposer d’une délégation 
législative dans la LIRT l’y habilitant. 
 
a. 
Le principe de la légalité, consacré à l’art. 5 al. Cst., exige que les autorités 
n’agissent que dans le cadre fixé par la loi (ATF 147 I 1 consid. 4.3.1). Hormis en 
droit pénal et fiscal où il a une signification particulière, le principe de la légalité 
n’est pas un droit constitutionnel du citoyen. Il s’agit d’un principe constitutionnel 
qui ne peut pas être invoqué en tant que tel, mais seulement en relation avec la 
violation, notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de l’égalité de 
traitement, de l’interdiction de l’arbitraire ou la violation d’un droit fondamental 
spécial (ATF 146 II 56 consid. 6.2.1 et les références citées). 
 
b. 
Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti, au moins 
implicitement, par toutes les constitutions cantonales, et à Genève même de 
manière expresse à l’art. 2 al. 2 Cst-GE, et représente un droit constitutionnel dont 
peut se prévaloir le citoyen. Il impose le respect des compétences établies par la 
Cst. et prohibe à un organe de l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre 
organe. En particulier, il interdit au pouvoir exécutif d’édicter des dispositions qui 
devraient figurer dans une loi, si ce n’est dans le cadre d’une délégation 
valablement conférée par le législateur (ATF 142 I 26 consid. 3.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_38/2021 du 3 mars 2021 consid. 3.2.1). Les règlements 


- 16/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
d’exécution doivent ainsi se limiter à préciser certaines dispositions légales au 
moyen de normes secondaires, à en combler le cas échéant les véritables lacunes 
et à fixer si nécessaire des points de procédure (ATF 139 II 460 consid. 2.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_845/2019 du 10 juin 2020 consid. 8.2.2). 
 
c. 
À Genève, le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif (art. 80 Cst-GE) et 
adopte les lois (art. 91 al. 1 Cst-GE), tandis que le Conseil d’État, détenteur du 
pouvoir exécutif (art. 101 Cst-GE), joue un rôle important dans la phase 
préparatoire de la procédure législative (art. 109 al. 1 à 3 et 5 Cst-GE), promulgue 
les lois et est chargé de leur exécution et d’adopter à cet effet les règlements et 
arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). Il peut ainsi adopter des normes 
d’exécution, secondaires, sans qu’une clause spécifique dans la loi soit nécessaire. 
Celles-ci peuvent établir des règles complémentaires de procédure, préciser et 
détailler certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables 
lacunes. Elles ne peuvent en revanche pas, à moins d’une délégation expresse, 
poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des administrés ou leur 
imposeraient des obligations, même si ces règles sont conformes au but de la loi 
(ATF 134 I 313 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_124/2019 du 
1er novembre 2019 consid. 9). Pour que le Conseil d’État puisse édicter des 
normes de substitution, ou normes primaires, il faut qu’une clause de délégation 
législative l’y habilite (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 ; ACST/30/2021 précité 
consid. 6c et les références citées). 
8) 
 
En l’espèce, selon les recourantes, le fait de prévoir à l’art. 56F al. 2 RIRT 
un versement mensuel constituerait une norme primaire, qui ne trouverait aucun 
fondement dans la loi, laquelle se limitait à se référer à l’année ou à l’heure. 
 
 
S’il est vrai que la LIRT mentionne un salaire horaire de CHF 23.-, que les 
travaux ayant conduit à son adoption en font de même, tout comme d’ailleurs 
l’arrêté du Conseil d’État relatif au salaire minimum légal pour 2020 et 2021 du 
28 octobre 2020, et que la même autorité, dans l’arrêté relatif à la validité de 
l’IN 173 du 27 février 2019 ainsi que la chambre de céans dans ses arrêts relatifs 
au salaire minimum du 22 avril 2021 (ACST/15/2021 et ACST/16/2021) se 
réfèrent à un salaire annuel, ces éléments ne suffisent pas à assoir la thèse des 
recourantes. En effet et contrairement à ce qu’elles semblent soutenir, lesdites 
références, horaires et annuelles, ne concernent pas l’échéance du salaire 
minimum, mais respectivement son montant et le calcul ayant permis d’y 
parvenir. Il ressort ainsi de l’arrêté précité du Conseil d’État sur la validité de 
l’IN 173 que c’est sur une base annuelle, en référence aux PCC déterminées de la 
même manière, qu’a abouti un salaire horaire brut de CHF 23.76 à raison d’une 
activité à plein temps de quarante-et-une heures hebdomadaires. Par ailleurs, les 
recourantes ne peuvent rien tirer des explications du comité du 10 janvier 2019 
adressées au Conseil d’État puisqu’elles concernent le temps d’adaptation 


- 17/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
nécessaire aux entreprises pour l’indexation du salaire minimum et non son 
échéance de paiement. 
 
 
Il ressort bien plus des considérations ayant présidé à l’adoption de la 
novelle issue de l’IN 173 que l’instauration d’un salaire minimum visait à lutter 
contre la pauvreté à Genève et enrayer le phénomène des travailleurs pauvres, en 
leur permettant de vivre de leur emploi sans devoir recourir à l’aide sociale, 
comme le prévoit l’art. 1 al. 4 LIRT. Or, pour atteindre un tel but, un salaire 
mensuel correspondant au salaire horaire minimum, obtenu par le calcul rappelé 
ci-dessus, doit leur être accordé chaque mois et non pas être différé en fin 
d’année. C’est dans ce sens que les représentants syndicaux à l’origine de 
l’IN 173, entendus devant la commission, ont expliqué qu’à Genève, presque une 
personne sur dix gagnait moins de CHF 4'000.- par mois, ce qui ne suffisait pas 
pour subsister au regard du coût de la vie élevé dans le canton. C’est aussi dans le 
même sens que le représentant de l’OCSTAT a indiqué qu’un salaire minimum de 
CHF 23.- par heure, converti dans le système statistique, correspondait à 
CHF 3’987.- par mois, soit un montant en dessous des deux tiers du salaire 
médian, qui était de CHF 4’852.- en 2016, c’est-à-dire en dessous du niveau de 
bas salaire. Admettre, comme le font les recourantes, que le versement de la part 
du salaire permettant d’atteindre le salaire minimum soit différé, par exemple en 
fin d’année, irait à l’encontre du sens et du but de la novelle issue de l’IN 173, 
dont elle entraverait l’application et ce de manière contraire à la volonté populaire. 
 
 
L’on ne saurait ainsi prétendre que l’art. 56F al. 2 RIRT ne trouve aucun 
fondement dans la loi, qu’elle met en œuvre sans pour autant poser une règle 
nouvelle. En effet, le principe veut que le salaire soit payé mensuellement, à la fin 
de chaque mois, comme le prévoit l’art. 323 al. 1 de la loi fédérale du 30 mars 
1911 complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) 
consacré aux délais et terme de paiement, même si d’autres termes peuvent être 
prévus conventionnellement. Cette disposition ne permet en particulier pas que le 
paiement du salaire soit ajourné à plus d’un mois après le moment où le travail a 
été accompli (arrêt du Tribunal fédéral 4A_192/2008 du 9 octobre 2008 
consid. 5 ; Rémy WYLER/Boris HEINZER, Droit du travail, 3ème éd., 2019, 
p. 202). Du moment où le salaire minimum constitue un élément du salaire, il doit 
par conséquent respecter l’échéance prévue par cet article, sous peine de faire 
supporter à l’employé le risque d’entreprise et le risque économique s’agissant de 
la part afférente au salaire minimum. Cette situation n’empêche toutefois pas 
l’employeur de différer le paiement pour les parts variables du salaire dépassant la 
part du salaire minimum inscrit dans la LIRT, ce que l’art 56F al. 2 RIRT permet 
en outre expressément pour le 13e salaire. Par ailleurs, la comparaison que tentent 
de faire les recourantes avec les CCT ou les contrats-types est également infondée 
puisqu’elles perdent de vue que l’art. 39L LIRT prévoit expressément la primauté 
du salaire minimum fixé à l’art. 39K LIRT sur tout autre salaire. 


- 18/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
 
 
Les recourantes ne peuvent pas non plus soutenir que la disposition 
litigieuse serait contraire à l’art. 39K al. 4 LIRT, lequel renvoie au salaire 
déterminant au sens de la LAVS. Cette dernière n’a en particulier pas trait à 
l’échéance du paiement du salaire, mais vise la rémunération soumise à 
déductions sociales et n’a pas pour vocation de déroger au terme de paiement de 
l’art. 323 al. 1 CO. Au contraire, en cas de salaire différé, à savoir lorsque le 
salaire n’est pas versé immédiatement à la fin de la période pour laquelle il est dû, 
l’élément déterminant est la période où le travail a été fourni et non la date à 
laquelle il est versé, si bien que les cotisations sont dues si les bénéficiaires du 
salaire différé étaient assurés et tenus de cotiser lorsqu’ils ont fourni le travail en 
question (Centre d’information AVS/AI et Office fédéral des assurances sociale, 
Cotisations salariales à l’AVS, à l’AI et aux APG, état au 1er janvier 2021, p. 14). 
Au demeurant, comme précédemment indiqué, rien n’empêche l’employeur de 
différer le paiement de la part du salaire dépassant le salaire minimum. 
 
 
Par conséquent, l’art. 56F al. 2 RIRT, en tant qu’il prévoit que le versement 
de la rémunération conforme au salaire horaire minimum doit s’effectuer sur une 
base mensuelle, est une norme secondaire, qui s’inscrit dans le cadre de la LIRT, 
qu’il met en œuvre. Le grief en lien avec la violation de la séparation des pouvoirs 
sera par conséquent écarté. 
9) 
 
Sous l’angle de la primauté du droit fédéral, les recourantes soutiennent que 
l’art. 56F al. 2 RIRT serait contraire à la liberté contractuelle et à la LAVS. 
 
a. 
En vertu du principe de la primauté du droit fédéral ancré à l’art. 49 al. 1 
Cst., les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement 
réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des 
règles de droit pour autant qu’elles ne violent ni le sens ni l’esprit du droit fédéral, 
et qu’elles n’en compromettent pas la réalisation (ATF 146 II 309 consid. 4.1). 
Cependant, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans 
un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine en 
particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. Ce 
n’est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un 
domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des 
dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit 
fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 145 IV 10 consid. 2.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 5A_485/2020 du 25 mars 2021 consid. 6.1.1). 
 
b. 
En l’espèce, les recourantes ne sauraient être suivies lorsqu’elles allèguent 
que la disposition litigieuse serait contraire à la liberté contractuelle en tant qu’elle 
restreindrait, voire rendrait impossibles, de nombreuses formes de collaboration 
entre un employeur et ses employés. 
 
 
Elles perdent de vue que la chambre de céans (ACST/15/2021 et 
ACST/16/2021 précités), à l’instar du Tribunal fédéral s’agissant d’une 


- 19/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
réglementation similaire (ATF 143 I 403), a déjà jugé que le salaire minimum 
institué par la novelle résultant de l’IN 173, de CHF 23.- de l’heure, ne constituait 
pas une mesure de politique économique et était conforme à la liberté 
économique, tant dans sa dimension individuelle qu’institutionnelle. En effet, les 
objectifs poursuivis par la LIRT relèvent de la politique sociale et les mesures 
qu’elle consacrent s’insèrent dans la législation protectrice de droit public que les 
cantons demeurent autorisés à adopter, et ce malgré les dispositions du droit 
fédéral en matière de droit du travail (ATF 143 I 403 consid. 7.5.3). L’application 
d’un contrat individuel de travail, d’une CCT ou d’un contrat-type de travail ne 
fait en outre pas obstacle à ce qu’une limite salariale en-deçà de laquelle 
l’employé ne saurait être rémunéré soit définie, ce qui ne contrevient pas non plus 
au droit fédéral (ATF 143 I 403 consid. 7.7). Il n’en va pas différemment de 
l’échéance de paiement prévue par la disposition litigieuse, qui se limite à mettre 
en œuvre la LIRT afin de s’assurer que ledit salaire minimum soit effectivement 
payé mensuellement aux employés afin d’atteindre les buts mentionnés à l’art. 1 
al. 4 LIRT. 
 
 
Des exceptions demeurent possibles, comme le retient la disposition 
litigieuse en lien avec le 13e salaire, et rien n’empêche les employeurs, comme l’a 
indiqué le Conseil d’État, de différer la part relative au salaire dépassant le salaire 
minimum institué par la LIRT. 
 
 
S’agissant, enfin, de la violation alléguée de la LAVS, elle se révèle 
également infondée, pour les raisons précédemment évoquées. Le grief en lien 
avec la primauté du droit fédéral sera par conséquent également écarté. 
10) 
Les recourantes se plaignent de ce que l’art. 56F al. 2 RIRT emporterait une 
inégalité de traitement, serait arbitraire et contraire au principe de la 
proportionnalité. 
 
a. 
Un arrêté de portée générale viole le principe de l’égalité de traitement 
consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des 
circonstances. Il faut que le traitement différent ou semblable, injustifié, se 
rapporte à une situation de fait importante. L’inégalité de traitement apparaît ainsi 
comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale 
ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 143 I 361 
consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_827/2018 du 21 mars 2019 consid. 6.1). 
Un acte normatif viole le principe de l’interdiction de l’arbitraire (art. 9 Cst.) s’il 
ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou s’il est dépourvu de sens et de 
but (arrêt du Tribunal fédéral 2C_327/2018 du 16 décembre 2019 consid. 7.1). Le 
législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le cadre de ces 
principes (ATF 145 I 73 consid. 5.1). 


- 20/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
 
b. 
Le principe de proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une 
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) 
et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la 
nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige 
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis 
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; 
ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_360/2019 du 15 janvier 
2020 consid. 3.5). 
 
c. 
En l’espèce, s’il est vrai que la disposition litigieuse traite de la même façon 
des situations différentes, il n’en demeure pas moins qu’elle constitue le 
prolongement du salaire minimum de CHF 23.- issu de l’IN 173, qui s’applique à 
l’ensemble des relations de travail des travailleurs accomplissant habituellement 
leur travail dans le canton (art. 39I LIRT) et à tous les secteurs économiques, 
hormis les dérogations et exceptions limitativement prévues par la loi (art. 39J et 
39K al. 2 LIRT). Or, le montant permettant de vivre décemment dans le canton, 
comme l’échéance de paiement de ce montant, ne diffère pas d’un secteur 
économique à l’autre, si bien que le traitement identique que l’art. 56F al. 2 LIRT 
réserve à l’ensemble des salariés concernés se justifie pleinement, étant rappelé 
que les employeurs disposent de la possibilité de différer le paiement d’une partie 
du salaire dépassant le salaire minimum. Dans ce sens, la disposition litigieuse 
respecte également le principe de la proportionnalité, puisqu’elle permet non 
seulement de différer le paiement du 13e salaire, mais également celui de la part 
dépassant le salaire minimum. L’on ne voit au demeurant pas quelle autre mesure 
aurait permis d’atteindre l’objectif sous-tendu par l’instauration du salaire 
minimum, rappelé à l’art. 1 al. 4 LIRT, qu’un paiement différé en fin d’année 
aurait rendu vain. L’intérêt public consistant à lutter contre la pauvreté et à offrir 
des conditions de vie décente aux travailleurs à Genève, et cela chaque mois, 
l’emporte ainsi sur l’intérêt privé des employeurs à différer le paiement du salaire 
minimum. C’est également en vain que les recourantes se prévalent de 
l’interdiction de l’arbitraire au regard des objectifs sur lesquels la mesure repose 
ainsi que de son sens et de son but, pleinement justifiés, comme précédemment 
exposé. 
 
 
Entièrement mal fondé, le recours sera par conséquent rejeté. 
11) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.-, qui comprend la 
décision sur effet suspensif, sera mis à la charge solidaire des recourantes, qui 
succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera 
accordée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 


- 21/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 25 mai 2021 par la Fédération des entreprises 
romandes Genève et la A______ SA contre l’art. 56F al. 2 du règlement modifiant le 
règlement d’application de la loi sur l’inspection et les relations du travail du 23 février 
2005 (RIRT - J 1 05.01), publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève du 22 avril 2021 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire de la Fédération des entreprises 
romandes Genève et de la A______ SA ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat des recourantes, ainsi qu’au 
Conseil d’État. 
Siégeant : M. Knupfer, président, Mme Krauskopf, M. Pagan, Mmes Lauber et 
McGregor, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Gutzwiller 
 
 
le président siégeant : 
 
 
P. Knupfer 
 


- 22/22 - 
 
A/1812/2021 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :