ge_gerichte · ACST/23/2019 · 2019-05-08 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2974/2018-DIV 
ACST/23/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 8 mai 2019 
 
dans la cause 
Madame A______ 
et 
Monsieur B______ 
et 
Monsieur C______ 
et 
Monsieur D______ 
et 
Monsieur E______ 
et 
Monsieur F______ 
et 
Monsieur G______ 
et 
Monsieur H______ 
et 
Monsieur I______ 
représentés par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
GRAND CONSEIL 


- 2/8 - 
A/2974/2018 
 
EN FAIT 
1. 
 
Le 22 septembre 2017, le Grand Conseil a adopté la loi 11391 sur 
l’organisation des institutions de droit public (LOIDP - A 2 24), loi qui règle 
l’organisation des institutions décentralisées cantonales de de droit public, dont 
l’art. 22 avait la teneur suivante : 
« Art. 22 Rémunération 
1Le Conseil d’État détermine, par voie réglementaire, le montant et les modalités de la 
rémunération des membres du conseil, conformément aux principes de rémunération de la 
fonction publique et en respectant le principe d’égalité de traitement. Le montant de la 
rémunération de chaque membre du conseil, y compris de toutes éventuelles indemnités 
forfaitaires pour frais, est public. La rémunération ne peut dépasser pro rata temporis 
toutes indemnités comprises le maximum de la classe 33 annuité 22 de la loi concernant le 
traitement et les diverses prestations allouées aux membres du personnel de l’État, du 
pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973. 
2Le représentant du personnel, s’il existe, peut être rémunéré ou recevoir une décharge en 
temps afin de préparer les séances du conseil et d’y participer. 
3Lorsque des membres du conseil siègent, à titre de représentants de l’institution, dans 
d’autres institutions publiques ou privées, ladite rémunération est publique. Elle est 
reversée à l’institution, pour éviter une double rémunération. » 
2. 
 
Par acte expédié le 18 décembre 2017, Madame A______, Messieurs 
B______, C______, D______, E______, F______, G______, H______ et 
I______ (ci-après : les réclamants) ont recouru auprès de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) 
contre l’art. 22 al. 2 LOIDP, concluant à son annulation, subsidiairement à son 
interprétation conforme ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure. 
 
 
Le mémoire de recours, long de onze pages et demie, développait trois 
griefs, à savoir la violation de l'égalité de traitement dans la loi, la violation de la 
liberté syndicale et celle des art. 12 et 13 de la loi fédérale sur l’information et la 
consultation des travailleurs dans les entreprises du 17 décembre 1993 (loi sur la 
participation - RS 822.14). 
3. 
 
Le 7 février 2018, le Grand Conseil a répondu au recours, concluant 
principalement à son rejet. 
4. 
 
Le 20 février 2018, le juge délégué a accordé aux parties un délai au 
23 mars 2018, prolongé au 29 mars 2018, pour formuler toutes requêtes ou 
observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger. 
5. 
 
Le 26 février 2018, le Grand Conseil a persisté dans ses écritures, indiquant 
qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à formuler. 


- 3/8 - 
A/2974/2018 
 
6. 
 
Dans leurs observations du 29 mars 2018, les réclamants, par le biais d'une 
écriture de cinq pages, ont persisté dans les conclusions et termes de leur recours, 
en reprenant leurs trois griefs pour répliquer aux arguments du Grand Conseil à 
leur sujet. 
7. 
 
Le 4 mai 2018, le conseil des réclamants a sollicité la tenue d'une audience 
publique de plaidoiries. 
8. 
 
Le juge délégué a fait droit à cette demande. L'audience s'est tenue le 
6 juin 2018 à 14h00, hors les murs de la Cour de droit public, en présence des 
cinq juges de la composition appelée à siéger et d'une greffière de chambre, et a 
duré environ vingt-cinq minutes. 
9. 
 
Par arrêt du 28 juin 2018 (ACST/16/2018), la chambre constitutionnelle a 
rejeté le recours, mis un émolument de CHF 2'000.- à la charge solidaire des 
réclamants, et dit qu'il n'était pas alloué d'indemnité de procédure. 
 
 
L'art. 22 al. 2 LOIDP n'était pas constitutif d'une inégalité de traitement, 
l'obtention d'une décharge en temps permettant aux réclamants d'exercer leur 
activité d'administrateur sans préjudice par rapport aux autres membres du 
conseil. Il n'en demeurait pas moins que dans le cas de postes à responsabilités ou 
de surcharge de travail, une décharge en temps pouvait se révéler, totalement ou 
partiellement, impossible à mettre en œuvre. Il convenait dès lors d'interpréter 
l'art. 22 al. 2 LOIDP de manière à laisser au représentant du personnel concerné, 
et non aux autorités, le choix quant à la manière dont il entendait être rétribué 
pour ses activités au sein du conseil d'administration, en temps ou en argent en 
fonction de sa situation, ces deux modes pouvant être panachés mais pas cumulés. 
 
 
Mal fondé, le recours devait par conséquent être rejeté, malgré les 
conclusions subsidiaires des réclamants en interprétation conforme, dès lors que le 
recours, en matière de contrôle abstrait des normes, portait principalement sur 
l’annulation de la disposition contestée. 
10. 
 
Le 3 septembre 2018, les réclamants ont formé un recours en matière de 
droit public auprès du Tribunal fédéral à l'encontre de l'arrêt précité, concluant 
principalement à son annulation et à celle de l'art. 22 al. 2 LOIDP, et 
subsidiairement à un renvoi de la cause à la chambre constitutionnelle pour 
nouvelle décision dans le sens des considérants, ainsi qu'à la condamnation de la 
chambre constitutionnelle en tous les frais et dépens (cause 2C_752/2018). 
11. 
 
Le même jour, les réclamants ont formé contre l'arrêt du 28 juin 2018 une 
réclamation sur émolument, concluant à ce que ce dernier soit ramené à 
CHF 500.-. 


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A/2974/2018 
 
 
 
L'avance de frais qui leur avait été demandée, et qui selon l'art. 87 LPA était 
destinée à couvrir les frais et émoluments présumables, était de CHF 500.-. 
La chambre administrative (sic) avait, dans le cadre de la procédure, procédé à 
« un échange d'écritures » et tenu une brève audience de plaidoiries. Pourtant, elle 
avait mis à la charge des réclamants un émolument « qualifié » de CHF 2'000.-, 
lequel quadruplait celui estimé en début de procédure, en ne motivant nullement 
sa décision. 
 
 
Dans une cause sensiblement similaire, un émolument de CHF 1'000.- avait 
été mis à la charge des personnes dont le recours avait été rejeté. 
 
 
Dans ces circonstances, l'émolument de CHF 2'000.- apparaissait 
manifestement disproportionné, et était incompréhensible sauf à y voir une 
volonté de sanctionner le fait que les réclamants aient sollicité la tenue d'une 
audience publique de plaidoiries. 
12. 
 
Le 5 septembre 2018, le Grand Conseil s'en est rapporté à justice. Dès lors 
que la réclamation était dirigée contre une décision de la chambre 
constitutionnelle, il s'en remettait à l'appréciation de celle-ci. 
13. 
 
Le 11 septembre 2018, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 
28 septembre 
2018 
pour 
formuler 
toutes 
requêtes 
ou 
observations 
complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger. 
14. 
 
Aucune des parties ne s'est manifestée. 
EN DROIT 
1. 
 
Adressée devant la juridiction compétente en temps utile, compte tenu de la 
suspension des délais de recours, la réclamation est recevable (art. 130A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 87 al. 4 de 
la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
a. 
La chambre de céans statue sur les frais de procédure, indemnités et 
émoluments dans les limites établies par règlement du Conseil d'État et 
conformément au principe de la proportionnalité (art. 87 al. 1 et 3 LPA ; pour la 
chambre administrative de la Cour de justice : ATA/510/2016 du 14 juin 2016 
consid. 2 ; ATA/581/2009 du 10 novembre 2009 et les références citées). 
 
 
Selon l’art. 1 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en 
procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), les frais de 
procédure qui peuvent être mis à la charge de la partie comprennent l’émolument 
d’arrêté au sens de l’art. 2 et les débours au sens de l’art. 3. En règle générale, 
l’émolument d’arrêté n’excède pas CHF 10'000.- (art. 2 al. 1 RFPA) ; toutefois, 


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dans les contestations de nature pécuniaire, l’émolument peut dépasser cette 
somme, sans excéder CHF 15'000.- (art. 2 al. 1 RFPA). 
 
b. 
Un principe général de procédure administrative veut que les frais soient 
supportés par la partie qui succombe et dans la mesure où elle succombe 
(René RHINOW et al., Öffentliches Prozessrecht, 2ème éd., 2014, n. 951). 
 
 
La chambre de céans dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant à la 
quotité de l'émolument qu’elle met à charge de la partie qui succombe. Cela 
résulte notamment de l'art. 2 al. 1 RFPA dès lors que ce dernier se contente de 
plafonner – en principe – l'émolument d'arrêté à CHF 10'000.- (ATA/378/2015 du 
21 avril 2015 consid. 2). 
3. 
 
Les 
réclamants 
considèrent le montant 
de l’émolument comme 
disproportionné. 
 
a. 
Il est de jurisprudence constante que la partie qui succombe supporte une 
partie des frais découlant du travail qu’elle a généré par sa saisine (ATA/182/2018 
du 27 février 2018 consid. 2). Les frais de justice sont des contributions causales 
qui trouvent leur fondement dans la sollicitation d'une prestation étatique et, 
partant, dépendent des coûts occasionnés par le service rendu. Il est cependant 
notoire que, en matière judiciaire, les émoluments encaissés par les tribunaux 
n'arrivent pas, et de loin, à couvrir leurs dépenses effectives (ATF 143 I 227 
consid. 4.3.1 ; 141 I 105 consid. 3.3.2 ; 133 V 402 consid. 3.1). 
 
b. 
En l’espèce, les intéressés ont succombé. 
 
 
Le travail nécessité par le recours a impliqué une instruction écrite 
comportant – contrairement aux allégués des réclamants – un double échange 
d’écritures (les réclamants ont répliqué à la suite de la réponse du Grand Conseil) 
et une audience de plaidoiries, cette dernière réunissant cinq magistrats et une 
greffière, ayant tous dû bloquer une après-midi entière à ces fins quand bien 
même l'audience a finalement été plus courte. Cette dernière a été tenue à la 
demande des réclamants, et n'était par ailleurs pas présumable lors du dépôt du 
recours, s'agissant d'un acte d'instruction non expressément prévu par la LPA ; 
elle justifie la différence avec l'émolument de CHF 1'000.- prononcé dans la cause 
parallèle citée dans la réclamation (cause A/4939/2017 ayant donné lieu à 
l'ACST/15/2018). 
 
 
Au surplus, l’arrêt qui, comme c'est la règle en matière de contrôle abstrait, 
traitait de questions non encore abordées par la jurisprudence cantonale, fait 
dix-huit pages. 
 
 
Compte tenu du travail induit par la cause pour la chambre de céans, le 
montant de l’émolument n’apparaît dès lors pas disproportionné. 


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L’émolument s’inscrit, au demeurant, dans le bas de la fourchette de 
l’art. 2 RFPA. 
4. 
 
Les réclamants se plaignent que le montant est quatre fois plus élevé que 
l’avance de frais sollicitée. 
 
a. 
La juridiction invite le recourant à faire une avance ou à fournir des sûretés 
destinées à couvrir les frais de procédure et les émoluments présumables. Elle fixe 
à cet effet un délai suffisant (art. 86 al. 1 LPA). 
 
b. 
En l’espèce, comme déjà indiqué, les frais liés à l'audience de plaidoiries 
n’étaient pas présumables. Au surplus, le fait que l’avance de frais soit évaluée à 
un montant moindre est favorable au justiciable et élargit son accès à la justice, 
étant précisé que les frais présumables sont fixés prima facie et en faisant preuve 
de réserve et de modération. Ce grief n’est pas recevable au moment de la fixation 
de l’émolument en application de l’art. 87 al. 1 LPA. 
5. 
 
Les réclamants invoquent que le montant de l'émolument constituerait une 
sanction à leur égard. 
 
 
Rien ne soutient cette allégation. À l'évidence, comme expliqué ci-avant, il 
ne s'agissait nullement de « punir » les réclamants, mais de prendre en compte les 
coûts supplémentaires d'un acte d'instruction aussi exigeant en ressources qu'une 
audience tenue hors les murs et mobilisant cinq magistrats et une greffière, sans 
parler pour cette dernière du travail supplémentaire lié aux convocations. 
 
 
Par ailleurs, si la chambre de céans avait souhaité agir de façon punitive à 
l’égard des réclamants, elle aurait prononcé une amende au sens de l’art. 88 LPA 
relatif à l’emploi abusif des procédures. 
 
 
Par conséquent, la réclamation sera rejetée. 
6. 
 
Il s'agit de la première réclamation fondée sur l'art. 87 LPA à être traitée par 
la chambre de céans. À la différence de la chambre administrative, dont la 
pratique pourrait du reste être prochainement amenée à changer (ATA/1185/2018 
du 6 novembre 2018 consid. 8), la chambre de céans entend appliquer les règles 
générales en matière de frais et indemnités dans le cadre de la procédure de 
réclamation sur émolument ou indemnité. 
 
 
Les réclamants succombant, un émolument de CHF 250.- sera ainsi mis à 
leur charge, solidairement (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure 
ne leur sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 


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A/2974/2018 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
à la forme : 
déclare recevable la réclamation formée le 3 septembre 2018 par Madame A______ et 
Messieurs B______, C______, D______, E______, F______, G______, H______ et 
I______ contre l’arrêt de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice rendu le 
28 juin 2018 dans la cause A/5011/2017 (ACST/16/2018) ; 
au fond : 
la rejette ; 
met à la charge de Madame A______ et Messieurs B______, C______, D______, 
E______, F______, G______, H______ et I______, pris solidairement, un émolument 
de CHF 250.- pour la présente cause ; 
dit qu’il n’est pas alloué d'indemnité de procédure dans la présente cause ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat des réclamants, au 
Grand Conseil, ainsi qu'au Tribunal fédéral, pour information. 
Siégeant : M. Verniory, président, Mmes Galeazzi et Payot Zen-Ruffinen, M. Martin, 
Mme McGregor, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. Michel 
 
le président : 
 
 
J.-M. Verniory 


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A/2974/2018 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :