ge_gerichte · ATA/1141/2018 · 2018-10-30 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4522/2017-LIPAD 
ATA/1141/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 30 octobre 2018 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
 
contre 
COMMANDANTE DE LA POLICE 
 
 


- 2/9 - 
A/4522/2017 
EN FAIT 
1. 
 
Le 22 septembre 2014, Madame A______, épouse de Monsieur A______, a 
été appelée ou, selon la police, interpellée suite à un léger accrochage qu'elle avait 
eu le matin même sur la route avec un motocycliste. Elle a été invitée à se 
présenter au poste de gendarmerie de Plainpalais le lendemain. 
2. 
 
Le 23 septembre 2014, Mme A______ s'est présentée au poste de 
gendarmerie de Plainpalais, où elle a été auditionnée par trois gendarmes, dont le 
sergent-chef B______. 
3. 
 
Le 30 septembre 2014, M. A______ s'est adressé à la commandante de la 
police pour se plaindre d'un abus d'autorité et d'un comportement inadmissible au 
poste de gendarmerie de Plainpalais, en lien avec les faits précités. 
 
 
M. B______ avait menacé Mme A______ de la retenir au poste toute la 
journée – alors que les faits à l'origine de l'audition étaient insignifiants –, lui avait 
saisi son téléphone portable lorsqu'elle avait voulu appeler son mari, et 
finalement, l'appel ayant eu lieu et les deux hommes ayant eu une conversation, 
M. B______ s'était montré désagréable et avait raccroché le combiné au nez de 
son interlocuteur. 
4. 
 
Le 25 février 2015, la commandante de la police a reçu une note de service 
au sujet de l'incident, laquelle comprenait une note explicative rédigée le 
27 septembre 2014 par M. B______. 
5. 
 
Le 29 juin 2015, la commandante de la police a adressé un courrier à 
Mme A______, indiquant que les trois gendarmes avaient agi de manière 
professionnelle et proportionnée et qu'ils avaient rempli leur mission dans le 
respect des normes légales et des dispositions réglementaires applicables à ce type 
d'événement. 
6. 
 
Le 13 juillet 2015, M. A______ a demandé à la commandante de la police 
de lui adresser un exemplaire du document établi par les fonctionnaires de police 
suite à l'audition de son épouse. 
7. 
 
Le 23 février 2017, la commandante de la police s'est adressée à 
Mme A______. Elle n'était pas en mesure de donner une suite favorable à la 
demande concernant la transmission de la note de service du 25 février 2015, 
laquelle englobait la note explicative du 27 septembre 2014, toutes deux établies 
suite à l'audition du 23 septembre 2014. Le refus se basait sur les art. 28 al. 6 et 
30 al. 2 de la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 
5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08). 


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A/4522/2017 
8. 
 
Le 13 mars 2017, M. A______ a réitéré sa demande d'accès à ces 
documents. 
9. 
 
Le 1er juin 2017, la commandante de la police a indiqué à M. A______ 
qu'elle souhaitait consulter le préposé cantonal à la transparence et à la protection 
des données (ci-après : le PPDT). Une fois en possession de la détermination 
requise, elle reviendrait à lui dans les meilleurs délais. 
10. 
 
Le 3 octobre 2017 s'est tenue, sur proposition du PPDT, une séance de 
médiation, qui n'a pas abouti. 
11. 
 
Le même jour, après la séance de médiation, M. A______ a écrit au PPDT. 
S'il devait être considéré que des références à l'audition de son épouse feraient 
obstacle à la remise du document demandé, il proposait, alternativement, la 
présentation d'un accord de l'intéressée ou le caviardage des passages qui ne le 
concernaient pas. 
12. 
 
Le 17 octobre 2017, le bureau du PPDT a rendu une recommandation, dans 
laquelle il était préconisé « à la police de donner au requérant l'accès au courriel 
du 
27 
septembre 
2014 
adressé 
par 
le 
sergent-chef 
B______ 
à 
Mme la Commandante selon les modalités proposées par le requérant dans son 
courriel du 3 octobre 2017 ». 
 
 
Un courriel constituait bien un document selon la LIPAD. Le document en 
cause ressortissait à l'exercice d'une tâche publique. Sa délivrance permettrait de 
lever, du moins en partie, la divergence entre les parties sur le déroulement des 
faits s'étant produits le 23 septembre 2014. 
13. 
 
Par décision du 30 octobre 2017, la commandante de la police a refusé 
l'accès au courriel du 27 septembre 2014 adressé à elle-même par le sergent-chef 
B______. 
 
 
Le courriel en question était une note explicative lui relatant les faits qui 
s'étaient déroulés le 23 septembre 2014 lors de l'audition de Mme A______. Cette 
note lui avait permis de former son opinion sur cette affaire et de prendre position 
sur les doléances formulées par M. A______. Il ne s'agissait donc pas d'un 
document au sens de l'art. 25 al. 2 LIPAD. 
14. 
 
Par acte posté le 13 novembre 2017, M. A______ a interjeté recours auprès 
de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative), en concluant à son annulation et à la condamnation de la 
commandante de la police à lui donner accès au document sollicité. 
 
 
Un courriel constituait bien un document. Il ne s'agissait pas d'une note 
interne rédigée parallèlement à l'instruction de sa plainte, mais d'un document 


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A/4522/2017 
écrit avant ladite plainte et ayant servi à déterminer la suite qu'il fallait donner à 
cette dernière. 
 
 
Les éléments éventuellement contenus dans la note qui concernaient son 
épouse ne pouvaient justifier un refus d'accès, vu la possibilité de les caviarder et 
le fait qu'il avait mené ses différentes démarches d'un commun accord avec son 
épouse. 
15. 
 
Le 12 décembre 2017, la commandante de la police a conclu au rejet du 
recours. 
 
 
Les rapports de synthèse, notes et avis internes relatifs à un événement 
donné et permettant à la hiérarchie de la police de prendre position à ce sujet 
constituaient des notes internes soustraites au droit d'accès aux documents, au sens 
de l'art. 25 al. 4 LIPAD. 
 
 
Elle joignait à sa réponse une copie du document litigieux, aux conditions 
de l'art. 63 LIPAD. 
16. 
 
Le 15 décembre 2017, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 
26 janvier 2018 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, 
après quoi la cause serait gardée à juger. 
17. 
 
Le 19 janvier 2018, M. A______ a persisté dans ses conclusions. 
 
 
Le courriel avait été décrit par la police comme faisant partie intégrante de 
la note de service du 25 février 2015, note dont la police n'avait pas affirmé qu'elle 
échapperait à la LIPAD. C'était au surplus précisément parce que le courriel 
demandé avait permis à la commandante de la police de fonder sa prise de 
position, à savoir le caractère non critiquable de l'entretien téléphonique entre 
M. B______ et lui-même, qu'elle constituait un document auquel il devait 
impérativement avoir accès. 
18. 
 
La commandante de la police ne s'est quant à elle pas manifestée. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 60 al. 1 de la loi sur l’information du 
public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001 - LIPAD - A 2 08). 
2. 
 
La LIPAD régit l’information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux 


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objectifs, à savoir, d’une part, favoriser la libre formation de l’opinion et la 
participation à la vie publique ainsi que, d’autre part, protéger les droits 
fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux 
données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 
 
 
La LIPAD comporte deux volets. Le premier concerne l’information du 
public et l’accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le 
second porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est 
prévue au titre III (art. 35 ss LIPAD). 
 
 
La LIPAD s’applique notamment aux pouvoirs exécutif, législatif et 
judiciaire cantonaux, ainsi qu’à leurs administrations et aux commissions qui en 
dépendent (art. 3 al. 1 let. a LIPAD). 
3. 
 
En édictant cette loi, le législateur genevois a renversé le principe du secret 
assorti d’exceptions prévalant jusqu’alors dans l’administration genevoise, au 
profit 
de 
celui 
de 
la 
transparence 
sous 
réserve 
de 
dérogations 
(MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7675 ss ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9679 ss). Il a 
érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie 
que le contrôle de l’administration et de valoriser l’activité étatique et favoriser la 
mise en œuvre des politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7671 ss). 
 
 
Le principe de transparence est un élément indissociable du principe 
démocratique et de l’État de droit prévenant notamment des dysfonctionnements 
et assurant au citoyen une libre formation de sa volonté politique 
(ATA/1060/2015 du 6 octobre 2015 consid. 3 et les références citées). Ce droit 
trouve depuis 2013 une assise constitutionnelle à l’art. 28 al. 2 de la Constitution 
de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). Ni 
cette disposition, ni l’art. 9 al. 3 Cst-GE n’ont cependant une portée plus large que 
la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral du 29 janvier 2015 1C_379/2014 consid. 5.4 ; 
Bulletin officiel de l’Assemblée constituante genevoise, Tome IV p. 1888 s ; 
Rapport sectoriel 102 du 30 avril 2010 de la Commission 1 « Dispositions 
générales et droits fondamentaux », p. 49). 
4. 
a. 
En tant qu’elle régit l’information relative aux activités des institutions, la 
LIPAD prévoit que toute personne a accès aux documents en possession de 
celles-ci, sauf exception (art. 24 al. 1 LIPAD). L’accès comprend la consultation 
sur 
place 
des 
documents 
et 
l’obtention 
de 
copies 
des 
documents 
(art. 24 al. 2 LIPAD). 
 
b. 
Les documents sont tous les supports d’informations détenus par une 
institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche 
publique, à savoir notamment les messages, rapports, études, procès-verbaux 
approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, 
préavis ou décisions (art. 25 al. 1 et 2 LIPAD). Les notes à usage personnel ainsi 


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que les brouillons ou autres textes inachevés ne constituent pas des documents 
(art. 25 al. 4 LIPAD). 
 
 
Le document doit avoir un contenu informationnel, c’est-à-dire contenir un 
élément de connaissance ou un renseignement, quelle qu’en soit la nature, à 
condition toutefois qu’il concerne l’accomplissement d’une tâche publique, à 
savoir une activité étatique ou para-étatique (art. 1 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 
7641 p. 7693 ; ATA/1003/2016 du 29 novembre 2016). 
 
c. 
Selon l'art. 26 al. 3 LIPAD, les notes échangées entre les membres d’une 
autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs sont exclues du 
droit d’accès institué par la présente loi. 
 
 
Aux termes de l'art. 7 al. 3 du règlement d'application de la LIPAD du 
21 décembre 2011 (RIPAD - A 2 08.01), sont également soustraits au droit 
d’accès au sens de l’art. 26 al. 3 de la loi les notes, avis de droit, correspondances, 
courriels, rapports et autres écrits échangés : a) entre membres du Conseil d’État, 
de délégations de celui-ci, du collège des secrétaires généraux ou des collèges 
spécialisés ; b) entre cadres supérieurs de la fonction publique ou collaborateurs 
de l’entourage immédiat des conseillers d’État et du chancelier d’État ainsi 
qu’entre ces cadres ou proches collaborateurs et les membres des collèges visés à 
la let. a. 
 
 
Selon les travaux préparatoires de la LIPAD, en excluant purement et 
simplement du droit d’accès aux documents les notes échangées entre les 
membres d’autorités collégiales (comme le Conseil d’État et les exécutifs 
communaux) ainsi qu’entre eux et leurs collaborateurs, l’art. 26 al. 3 LIPAD 
renforce l’exception tirée du risque d’entrave notable au processus décisionnel 
mentionnée à l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD. Il s’agit de permettre la libre formation 
de l’opinion du collège gouvernemental, en mettant ses membres à l’abri des 
pressions auxquelles les exposerait la communication de leur opinion souvent 
provisoire formulée au stade antérieur à la prise collective de décisions. Comme il 
est admis que les séances du Conseil d’État et des exécutifs communaux doivent 
se tenir à huis clos (art. 7 et 11 LIPAD), il faut préserver à ces autorités collégiales 
un espace de délibération et de préparation de leurs décisions collectives en 
dehors de tout regard extérieur. Le caractère catégorique de cette exception, en 
particulier le fait qu’une décision contraire de l’autorité collégiale elle-même ne 
soit pas réservée, se justifie par le souci d’engager chacun de ses membres dans le 
processus collégial et de les empêcher d’exercer un jeu de pouvoir des uns sur les 
autres sur la scène publique. Il s’agit aussi de permettre aux collaborateurs des 
membres d’autorités collégiales d’exprimer librement leurs opinons et 
propositions à l’intention de ces derniers (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7698). 
 
 
S'agissant de l'exception de l'art. 26 al. 3 LIPAD, le Tribunal fédéral a jugé 
qu'étendre l'application de cette disposition à n'importe quel document, quel qu'en 


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soit le contenu, sous prétexte qu'il aurait été produit à l'intention de l'autorité – en 
l'occurrence collégiale – dans la perspective d'une prise de décision, allait de 
manière insoutenable à l'encontre du principe de transparence posé par la loi (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 consid. 3.5). 
 
d. 
Les documents à la communication desquels un intérêt public ou privé 
prépondérant s’oppose sont soustraits au droit d’accès institué par la LIPAD, en 
particulier lorsque l’accès aux documents est propre à porter atteinte à la sphère 
privée ou familiale (art. 26 al. 2 let. g LIPAD). 
 
e. 
Sont également exclus du droit d’accès les documents à la communication 
desquels le droit fédéral ou une loi cantonale fait obstacle (art. 26 al. 4 LIPAD). 
5. 
 
En l'espèce, l'intimée ne soutient plus – et ce à juste titre – que la cause 
relèverait de la loi sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance 
des certificats de bonne vie et mœurs du 29 septembre 1977 (LCBVM - F 1 25), et 
n'a jamais non plus soutenu que le droit fédéral de procédure pénale ferait obstacle 
à la délivrance du document sollicité, au sens de l'art. 26 al. 4 LIPAD. 
 
 
La question principale qui se pose est donc de savoir si le courriel dont 
l'accès est demandé constitue un document soumis au droit d'accès et si, le cas 
échéant, une exception à ce dernier s'appliquerait, en vertu des art. 25 et 
26 LIPAD. 
6. 
 
Le courriel litigieux est un message (ou une correspondance), doublé d'une 
prise de position. Il a un contenu informationnel, concerne l'exécution d'une tâche 
publique et peut facilement être imprimé. En outre, il ne s'agit clairement pas de 
notes personnelles, ou encore d'un brouillon, mais bien du rapport définitif fait par 
un fonctionnaire de police à son commandant. Il s'agit donc bien d'un document 
au sens de l'art. 25 al. 2 LIPAD, et l'exception de l'art. 25 al. 4 LIPAD ne lui est 
pas applicable. 
 
 
Quant aux art. 26 al. 3 LIPAD et 7 al. 3 RIPAD, ils ne sauraient eux non 
plus être invoqués en l'espèce, la commandante de la police étant par définition 
une personne physique unique (art. 4 al. 2 de la loi sur la police du 9 septembre 
2014 - LPol - F 1 05) et non une autorité collégiale, et n'étant ni Conseillère d'État 
ni secrétaire générale. Comme le souligne du reste la jurisprudence du Tribunal 
fédéral citée plus haut, le fait qu'un document ait été produit à l'intention de 
l'autorité dans la perspective d'une prise de décision ne suffit pas à le soustraire au 
droit d'accès. 
 
 
Il apparaît enfin qu'aucun autre intérêt prépondérant, de nature publique et 
privée, ne s'oppose à la communication du document sollicité. En particulier, 
qu'une partie du message litigieux concerne Mme A______ et non son mari ne 
pose pas problème, dans la mesure où rien dans le dossier ne laisse à penser que 


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celui-ci n'agirait pas, depuis sa première intervention, avec l'accord de sa femme, 
voire en tant que son représentant au sens de l'art. 9 LPA. 
 
 
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis. L’intimée, à qui le 
dossier sera renvoyé, devra donner au recourant accès au document qu'il demande, 
sans qu'un caviardage quelconque soit nécessaire. 
7. 
 
Au vu de l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument 
(art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera en revanche pas alloué d'indemnité de procédure, le 
recourant n'y ayant pas conclu et n'ayant pas allégué avoir exposé de frais 
particuliers pour assurer sa défense (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 13 novembre 2017 par Monsieur A______ 
contre la décision de la commandante de la police du 30 octobre 2017 ; 
au fond : 
l'admet ; 
renvoie le dossier à la commandante de la police au sens des considérants ; 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Monsieur A______, à la commandante de la police, ainsi 
qu’au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence, pour 
information. 


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Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mme Krauskopf, 
MM. Pagan et Verniory, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :