ge_gerichte · ATA/28/2004 · 2004-01-13 · fr

Résumé:
 La pose de caissettes à journaux sur le trottoirs constitue un usage du domaine public, soumis à autorisation. Les intérêts publics défendus par les autorités communales compétentes en la matière (libre circulation des piétons, aménagement urbain, critères esthétiques...) priment sur des intérêts privés purement économiques et justifient des restrictions admissibles à la liberté économique, pour autant que l'égalité de traitement soit respectée, et notamment l'égalité de traitement entre concurrents directs. En l'espèce, et faute d'une pratique cohérente et constante, le refus d'autorisation opposé par la Ville à un éditeur de journal publicitaire, viole le principe de l'égalité de traitement et la liberté économique (27 CST).

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/894/2003-VG 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 13 janvier 2004 
 
 
 
dans la cause 
 
 
E. SARL 
représentée par Me Jaroslaw Grabowski, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
VILLE DE GENÈVE 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/894/2003-VG 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
La société E. Sàrl (ci-après : la société) a été 
constituée en octobre 2002 dans le but de publier et 
diffuser un journal publicitaire distribué gratuitement 
au public. Selon un article de la Tribune de Genève du 12 
février 2003, il devait être destiné aux particuliers 
comme aux professionnels, et offrir des prix compétitifs 
en matière d'annonces. Il devait être financé entièrement 
par la publicité et ne pas contenir de rédactionnel. A ce 
jour, la société n'a pas encore commencé son activité. 
 
2. 
Le 9 janvier 2003, la société s'est adressée au 
service des agents de ville et du domaine public de la 
Ville de Genève (ci-après : le service) pour demander 
quelles étaient les modalités à remplir pour pouvoir 
disposer 
de 
caissettes 
à 
journaux 
destinées, 
en 
complément à d'autres moyens, à la distribution d'un 
hebdomadaire d'annonces gratuit, le journal E.. 
 
3. 
A la même époque, la société a adressé une demande 
semblable à diverses communes genevoises. Au cours du 
printemps 2003, les communes de Bellevue, Confignon, 
Jussy, 
Satigny, 
Bardonnex, 
Pregny-Chambésy, 
Mies, 
Carouge, 
Vernier, 
Chêne-Bourg, 
Versoix, 
Veyrier, 
Grand-Saconnex et Thônex ont autorisé la société à 
disposer de caissettes pour diffuser le journal E.. 
 
4. 
Par lettre du 23 janvier 2003, le service a 
répondu qu'il souhaitait limiter les installations de 
matériel sur les trottoirs. La croissance pléthorique des 
caissettes à journaux constituait une entrave à la 
circulation publique, et les seules caissettes admises 
sur le domaine public étaient destinées à des quotidiens 
ou 
à 
des 
hebdomadaires 
d'information 
générale. 
Considérant la demande d'informations de la société comme 
une demande 
de 
permission 
d'utilisation 
du 
domaine 
public, le service l'a refusée. 
 
5. 
La société s'est ensuite adressée, par lettre le 
24 janvier, puis par fax le 2 février 2003, directement 
au maire de Genève, Monsieur André Hediger. Elle a 
sollicité une entrevue et demandé que le refus qui lui 
avait été opposé soit reconsidéré. Ces courriers sont 
restés sans réponse. 
 
6. 
Le 19 février 2003, le conseil de la société a 


 
 - 3 - 
 
 
 
repris des démarches plus classiques et a présenté une 
nouvelle demande au service des agents de ville et du 
domaine public. 
 
7. 
Le 17 avril 2003, le service a rendu une nouvelle 
décision (notifiée le 23 avril) confirmant son refus 
d'autoriser la société à installer des caissettes sur les 
voies publiques de la commune. Le service a indiqué que 
la libre circulation des piétons sur les trottoirs d'une 
part, les choix esthétiques en matière de mobilier urbain 
d'autre part, étaient des intérêts publics qui primaient 
sur l'intérêt économique privé de la société. Cette 
décision indiquait les voies et délai de recours. 
 
8. 
Par acte du 23 mai 2003, la société a interjeté 
recours contre cette décision. Elle a soulevé quatre 
griefs (précisés encore dans sa réplique du 8 août 2003): 
 
 
 
- la "violation de la liberté du commerce et de 
l'industrie (art. 34 Cst.)" (sic); 
 
 
 
- l'inégalité de traitement entre concurrents, le 
contenu des journaux dans les caissettes n'ayant aucune 
influence sur la gêne qu'elles pouvaient occasionner ou 
sur leur aspect esthétique. De plus, certaines caissettes 
diffusaient des publications commerciales, comme "Tout 
l'immobilier" ou "GHI"; 
 
 
 
- le grief d'arbitraire, vu l'absence d'examen 
concret du dossier et les fins de non recevoir opposées 
aux différentes demandes d'entretien présentées par la 
société; 
 
 
 
- 
et 
enfin, 
le 
non-respect 
du 
principe 
de 
proportionnalité, dans la mesure où il aurait été 
possible 
d'accorder 
une 
autorisation 
assortie 
de 
conditions en lieu et place d'une interdiction. 
 
 
 
 
 
La société a conclu à l'annulation de la décision 
attaquée et à l'octroi de l'autorisation sollicitée, 
subsidiairement au renvoi de la cause au service pour 
nouvelle décision. 
 
9. 
La Ville de Genève a conclu au rejet du recours, 
en développant les arguments suivants: 
 
 
 
Confrontée 
à 
une 
augmentation 
importante 
des 
demandes d'usage accru du domaine public, notamment par 
la pose de caissettes à journaux sur les trottoirs, la 


 
 - 4 - 
 
 
 
Ville de Genève avait été amenée à déterminer des 
critères objectifs à l'aune desquels étaient examinées 
les différentes requêtes qui lui parvenaient, afin de 
préserver l'intérêt public, soit notamment garantir la 
libre circulation des piétons sur les trottoirs, ainsi 
que d'une manière générale l'esthétique des rues. 
 
 
 
Depuis plusieurs années, seuls étaient acceptés 
les quotidiens ou hebdomadaires d'information générale de 
large audience, ce qui avait conduit la Ville de Genève à 
refuser, 
outre 
les 
caissettes 
d'E. 
, 
une 
demande 
présentée en mars 2001 par le magazine L. en provenance 
de Lyon, et à demander l'enlèvement des caissettes à 
journaux 
posées 
sans 
autorisation 
par 
le 
mensuel 
d'annonces I.. 
 
 
 
A propos de la liberté économique (art. 27 de la 
Constitution fédérale - Cst. féd. - du 18 avril 1999, RS 
101), 
la 
Ville 
de 
Genève 
s'est 
appuyée 
sur 
la 
jurisprudence récente pour affirmer que l'atteinte au 
droit constitutionnel de la société était admissible. 
 
 
 
Quant aux autres griefs, fondés notamment sur le 
fait que le service n'avait pas fait un examen concret du 
dossier, la Ville a relevé que la demande d'autorisation 
elle-même ne contenait aucun détail concernant le nombre 
et la localisation des caissettes, et qu'elle avait en 
conséquence rendu une décision de principe. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. 
Selon l'article 56 de la loi sur les routes du 
28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10), toute utilisation des 
voies publiques qui excède l'usage commun doit faire 
l'objet d'une permission, conformément à la présente loi 
et aux dispositions de la loi sur le domaine public du 
24 juin 1961 (LDP - L 1 05). Est notamment visé tout 
empiétement, occupation, dépôt sur ou sous la voie 
publique. 
L'article 
57 
LRoutes 
donne 
aux 
autorités 
communales la compétence d'accorder lesdites permissions 
s'il s'agit de voies communales. L'alinéa 3 laisse un 


 
 - 5 - 
 
 
 
large pouvoir d'appréciation à l'autorité communale, qui 
peut 
assortir 
de 
conditions 
et 
même 
refuser 
les 
permissions en cas de gêne ou de danger pour la 
circulation publique (notamment rues étroites) ainsi que 
pour tout autre motif d'intérêt général ou esthétique. 
 
 
 
Selon les articles 18 et 19 LDP, les permissions 
sont accordées à titre précaire, et elles ne sont 
transmissibles qu'avec le consentement de l'autorité qui 
les a accordées. 
 
3. 
L'article 1 du règlement concernant l'utilisation 
du domaine public du 21 décembre 1988 (RDP - L 1 10.12) 
traite de l'octroi des permissions pour un usage accru du 
domaine 
public. 
A 
son 
alinéa 
2, 
il 
dit 
que 
les 
particuliers disposent d'un droit à l'utilisation du 
domaine 
public 
excédant 
l'usage 
commun 
lorsqu'aucun 
intérêt prépondérant ne s'y oppose; l'alinéa 3 précise 
que lors de l'octroi de la permission, l'autorité 
compétente 
tient 
compte 
des 
intérêts 
légitimes 
du 
requérant, de ceux des autres usagers du domaine public 
et des voisins (...) ainsi que du besoin d'animation de 
la zone concernée. 
 
 
 
Le RDP a fait l'objet d'une réforme importante en 
1999. S'inspirant de la jurisprudence développée par le 
Tribunal fédéral à propos de l'exercice sur le domaine 
public 
des 
libertés 
garanties 
par 
la 
Constitution 
fédérale, ce règlement consacre désormais un droit à 
l'utilisation du domaine public excédant l'usage commun 
(art. 1 al. 2 et 3 RPD) et assouplit les modalités 
d'obtention de la permission prévue par l'article 13 de 
la LDP (et l'article 56 LRoutes). Ce droit est toutefois 
conditionnel, conformément à la jurisprudence, en ce sens 
qu'il n'est reconnu que dans les limites de la loi et 
moyennant le respect des conditions liées à l'octroi de 
la permission. Il ne doit en outre aller à l'encontre 
d'aucun 
intérêt 
prépondérant 
(M. 
HOTTELIER, 
La 
réglementation du domaine public à Genève, La semaine 
judiciaire 2002/II, pp. 147-148). 
 
4. 
En la présente cause, il n'est pas contesté que la 
pose de caissettes à journaux sur les trottoirs constitue 
un usage accru du domaine public, ni qu'il existe un 
droit, conditionnel, à cet usage accru. Le litige porte 
sur la reconnaissance d'un intérêt prépondérant qui 
justifierait un refus d'autorisation, c'est-à-dire une 
restriction à la liberté économique de la recourante, et 
sur l'application des principes d'égalité de traitement, 


 
 - 6 - 
 
 
 
d'interdiction de l'arbitraire et de proportionnalité. 
 
5. 
Dans un arrêt rendu en 2000, le Tribunal fédéral a 
précisé comment effectuer la pesée des intérêts dans les 
causes liées à l'utilisation accrue du domaine public. Le 
refus d'autorisation peut être assimilé à une atteinte à 
la liberté économique et est soumis dès lors à certaines 
conditions : il doit répondre à un intérêt public - des 
restrictions fondées sur des motifs de police ne sont pas 
les seules admissibles -, reposer sur des critères 
objectifs 
et 
respecter 
le 
principe 
de 
la 
proportionnalité. Un intérêt public que l'on doit placer 
au premier plan est la garantie d'un usage commun, pour 
le public, le moins perturbé possible; parmi les intérêts 
privés, il faut distinguer entre les intérêts idéaux et 
les autres, notamment les intérêts commerciaux. On doit 
davantage s'accommoder d'une entrave à l'usage commun ou 
à d'autres intérêts publics si elle résulte de l'exercice 
des libertés idéales plutôt que d'autres activités. 
Lorsque des motifs qui ne sont pas idéaux fondent la 
prétention à l'usage du domaine public, l'intérêt public 
à ce que l'usage commun ne soit pas troublé peut avoir un 
plus grand poids; cela ne viole aucunement la liberté 
économique si l'on accorde à de purs intérêts commerciaux 
une importance moins grande qu'à des intérêts idéaux (ATF 
126 I 133, JdT 2001 I p. 787). 
 
 
 
En l'espèce, la Ville de Genève défend, dans le 
cadre de sa gestion du domaine public en général, 
l'intérêt public de la libre circulation des piétons sur 
les trottoirs, dont c'est la destination première. Elle 
est dès lors appelée à refuser un grand nombre de 
demandes d'empiétements de tous ordres. 
 
 
 
Par ailleurs, la Ville s'efforce de développer une 
véritable politique d'aménagement urbain et d'améliorer 
l'esthétique du paysage et du mobilier urbain. 
 
 
 
Dans 
le 
but 
de 
mettre 
en 
application 
ces 
différents intérêts publics, la Ville annonce avoir 
défini, il y a quelques années, une pratique fondée sur 
des critères objectifs pour répondre à toutes les 
demandes 
de 
pose 
de 
caissettes 
à 
journaux: 
selon 
celle-ci, 
seuls 
sont 
acceptés 
les 
quotidiens 
(exceptionnellement 
les 
hebdomadaires) 
d'information 
générale. 
 
 
 
Ce faisant, la Ville agit dans le cadre des 
restrictions admissibles, au regard des dispositions 


 
 - 7 - 
 
 
 
légales applicables (art. 57 al. 3 LRoutes et art. 1 RDP 
notamment) 
et 
de 
la 
jurisprudence, 
à 
la 
liberté 
économique de la recourante. L'intérêt privé de celle-ci, 
purement économique, doit céder le pas devant les 
intérêts publics défendus par la Ville. 
 
 
 
6. 
Le Tribunal fédéral a également rappelé qu'en 
matière d'usage accru du domaine public, la question de 
l'égalité de traitement doit être examinée. Il ne faut 
pas seulement mettre en balance l'intérêt public d'une 
part et les intérêts privés d'autre part. L'exigence de 
l'égalité de traitement des concurrents doit également 
être prise en considération (ATF 108 Ia p. 135, JdT 1984 
I p. 2 et ATA J.P.R. du 29 octobre 1996). La pratique des 
autorités ne saurait avoir pour objectif d'intervenir 
dans le jeu de la libre concurrence ou d'en atténuer les 
effets (arrêt de la IIe cour de droit public du Tribunal 
fédéral du 12 mars 1987, SJ 1987, p. 510). 
 
7. 
Dans la décision litigieuse, l'intimée se réfère à 
une pratique établie depuis plusieurs années en matière 
de caissettes à journaux pour justifier son refus 
d'accorder 
la 
permission 
sollicitée. 
Elle 
mentionne 
également deux autres cas de refus à des journaux 
publicitaires, qui suffisent, selon elle, à démontrer le 
respect de l'égalité de traitement. 
 
 
 
On parle de pratique administrative pour désigner 
la répétition régulière et constante dans l'application 
d'une norme par les autorités de première instance (P. 
MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne, 1994, 2e éd., 
p. 76). La pratique administrative sera, en principe, 
constante. En effet, il est manifeste qu'une autorité ne 
peut fonctionner et éviter les inégalités de traitement 
que par une pratique cohérente et constante. La pratique 
est la manière dont les règles de droit sont comprises, 
interprétées et exécutées. Elle est l'accumulation de 
décisions d'exécution allant toujours dans le même sens 
(B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle, 1991, 
p. 84). 
 
 
 
La 
pratique 
de 
l'intimée 
en 
matière 
d'autorisations de diffusion de publications par voie de 
caissettes sur la voie publique est décrite dans un arrêt 
du tribunal de céans du 13 janvier 2004 en la cause FB 
Editions 
Sàrl. 
Diverses 
autorisations 
délivrées 
vraisemblablement vers la fin des années 70 ou le début 
des années 80 sont introuvables dans les archives du 
service 
compétent. 
Cela 
concerne 
les 
Nouvelles 
de 


 
 - 8 - 
 
 
 
Champel, Malagnou, Florissant, Vieille-Ville ainsi que le 
Journal des habitants du centre et de la Vieille-Ville. 
Il en va de même pour le bimensuel Le Genevois et pour 
l'hebdomadaire "GHI". 
 
 
 
Quant aux hebdomadaires "Tout l'immobilier" et 
"Tout l'emploi", qui contiennent des annonces en matière 
de logement et d'emploi, ils ont pris la place du Journal 
de Genève dont ils étaient originellement un supplément. 
De la même manière, "Gauche Hebdo", anciennement "VO 
Réalités", a succédé au quotidien "La Voix ouvrière". 
 
8. 
Ce tour d'horizon permet de constater d'emblée que 
la pratique de la Ville de Genève n'est ni cohérente, ni 
constante. 
D'une 
part, 
des 
journaux 
émanant 
d'associations de quartier ou de groupes politiques sont 
mis sur le même plan que des journaux commerciaux. 
D'autre part, certaines de ces autorisations, accordées 
il y a plus de vingt ans, n'ont fait l'objet d'aucun 
réexamen au moment où la Ville a décidé d'être plus 
restrictive. Enfin, de nouvelles publications succèdent à 
celles qui ont bénéficié de l'autorisation à l'origine 
sans que l'autorité compétente n'intervienne. 
 
 
 
Il convient de rappeler ici que les permissions 
d'usage accru du domaine public sont délivrées à titre 
précaire, et nul ne peut prétendre à leur renouvellement. 
Elles ne confèrent donc pas de droits acquis à leurs 
titulaires. Leur transfert éventuel suppose l'accord de 
l'autorité qui les a accordées et elles peuvent être 
retirées, 
sans 
indemnité, 
pour 
de 
justes 
motifs, 
notamment si l'intérêt général l'exige (art. 18 al. 1 et 
19 LDP; M. HOTTELIER, op. cit. pp. 147-148). 
 
 
 
Il faut également constater que les journaux 
commerciaux et publicitaires ne sont pas tous traités de 
la même manière. Ainsi, l'hebdomadaire "GHI", à vocation 
purement commerciale, bénéficie de son ancienneté et peut 
être diffusé par le biais de caissettes. Les journaux 
d'annonces 
"Tout 
l'immobilier" 
et 
"Tout 
l'emploi" 
profitent d'avoir été lancés comme suppléments d'un 
quotidien genevois, tandis qu'une publication comme celle 
que la recourante veut lancer se voit appliquer très 
strictement de nouveaux critères. 
 
 
 
La 
violation 
du 
principe 
de 
l'égalité 
de 
traitement par l'autorité intimée est manifeste, tant 
dans son application générale que dans son aspect plus 
restreint de l'égalité de traitement entre concurrents 


 
 - 9 - 
 
 
 
directs. Faute de respecter ce principe, la décision 
attaquée constitue une restriction inadmissible de la 
liberté économique garantie par l'article 27 Cst. féd. 
Pour ce motif, le recours devra être admis. 
 
9. 
Vu l'issue du litige, il n'est pas nécessaire 
d'examiner les griefs de violation des principes de 
proportionnalité et d'interdiction de l'arbitraire. La 
décision attaquée sera annulée et renvoyée à l'autorité 
intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. 
 
 
 
 
Aucun émolument ne sera mis à la charge de 
l'intimée. Il ne sera pas alloué d'indemnité à la 
recourante, faute de demande en ce sens. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 23 mai 2003 par E. SARL contre la décision 
de la Ville de Genève, service des agents de ville du 17 
avril 2003; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet ; 
 
 
 
 
renvoie la cause à la Ville de 
Genève 
pour 
nouvelle 
décision 
dans 
le 
sens 
des 
considérants; 
 
 
 
 
dit 
qu'aucun 
émolument 
n'est 
perçu; 
 
 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Me Jaroslaw Grabowski, avocat de la recourante, ainsi 
qu'à la Ville de Genève, service des agents de ville. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 
Mme Bonnefemme-Hurni, juges, M. Hottelier, juge 
suppléant. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le président : 
 


 
 - 10 - 
 
 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
N. Mega