ge_gerichte · A/1296/2023 · 2023-05-26 · fr


Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 26.05.2023 A/1296/2023

A/1296/2023
ACST/23/2023
du 26.05.2023
( ABST
)
, REFUSE
Par ces motifs
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1296/2023-ABST
ACST/23/2023
COUR DE JUSTICE
Chambre constitutionnelle
Décision du 26 mai 2023
sur effet suspensif
dans la cause
COMMUNE A______
représentée par Me Antoine BERTHOUD, avocat
recourante
contre
GRAND CONSEIL intimé
Attendu, en fait, que :
A.
a.
La commune A______ (ci-après : la commune) est une commune à fort potentiel de ressources au sens de la loi sur le renforcement de la péréquation financière intercommunale et le développement de l’intercommunalité du 3 avril 2009 (LRPFI - B 6 08).![endif]>![if>
Selon le rapport administratif et financier 2021-2022, les comptes de la commune pour l’année 2021 faisaient état de disponibilités et de placements à court terme de CHF 71'143'903.- et de fonds propres de CHF 291'273'960.-, dont un excédent au budget de CHF 276'717'752.-. Pour la péréquation intercommunale et son augmentation anticipée, ils faisaient état de CHF 31'197'162.- correspondant à l’addition d’une provision à court terme de CHF 16'029'015.- et d’une provision à long terme de CHF 15'168'447.-.
Dans son budget pour l’année 2023, la commune a fait état de revenus de CHF 64'189'605.- et d’un excédent final de CHF 17'378.-.
Les centimes additionnels communaux de la commune étaient de 31 en 2017, de 29 de 2018 à 2020 et de 27 de 2021 à 2023.
b.
La commune est membre de l’ASSOCIATION DES COMMUNES GENEVOISES (ci-après : ACG), une corporation de droit public dotée de la personnalité juridique instituée par les art. 77 ss de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). L’ACG est dirigée par un comité, dont l’un des membres actuels est un représentant de la commune.
B.
a.
Le 3 septembre 2021, le Grand Conseil a adopté la loi sur l’aide aux personnes sans abri (LAPSA - J 4 11), entrée en vigueur le 6 novembre 2021, qui vise à garantir à toute personne sans abri la couverture de ses besoins vitaux (art. 1 LAPSA) et la collaboration du canton et des communes à cette fin (art. 2 LAPSA).![endif]>![if>
b.
À la suite de la publication d’une étude mandatée par la Ville de Genève (ci-après : la ville) sur les besoins en matière d’hébergement d’urgence, des discussions ont été initiées entre l’ACG et la ville concernant un mécanisme de co-financement pérenne, la LAPSA ne fixant pas la contribution intercommunale. Pour l’année 2022, l’ACG avait ainsi alloué à la ville un montant de CHF 1'000'000.- prélevé sur le fonds intercommunal (ci-après : le fonds) instauré par l’art. 2 let. b LRPFI et régi par ses statuts du 3 avril 2009 (StFI - B 6 08.05), puis un montant supplémentaire de CHF 6'200'000.- voté par l’ACG en avril 2022 afin de permettre la réouverture en urgence de places d’accueil précédemment fermées par faute de moyens financiers. Cette dépense a mis en lumière la faible marge de manœuvre dont disposait le fonds pour soutenir des projets intercommunaux d’envergure.
c.
En juin 2022, l’assemblée générale de l’ACG a adopté une proposition de modification de la LRPFI qui visait à inscrire dans ladite loi les mécanismes de financement des prestations communales dédiées à l’aide aux personnes sans abri, mais tendant également à renforcer le financement du fonds afin d’éviter un découvert et de lui donner des ressources supplémentaires pour des projets intercommunaux, et enfin à renforcer la péréquation générale des ressources entre les communes pour leur permettre d’assurer le financement de tâches pouvant leur être transférées à l’avenir par le canton.
À terme, en plus du financement des prestations LAPSA, d’environ CHF 19'000'000.- dès 2023, du renforcement du fonds, de CHF 7'000'000.- dès 2023, la péréquation des ressources passerait dès 2025 de 2% du potentiel de ressources des communes à 3,5%, soit, si l’on appliquait les montants fondés sur les budgets 2023 des communes, près de CHF 70'000'000.- au lieu des quelque CHF 40'000'000.- actuellement. Plus précisément, il s’agissait d’augmenter le pourcentage lié à la contribution des communes à fort potentiel de ressources à hauteur de 3,5%, tout en rehaussant le facteur de multiplication de la valeur du centime de chaque commune servant à calculer l’attribution de l’ensemble des communes en faveur de la ville à concurrence de 0,75.
Selon le tableau « impacts chiffrés des modifications légales proposées » annexé, établi sur la base du budget 2023 des communes, la contribution de A______ pour 2023 serait de CHF 1'025'977.- pour l’hébergement d’urgence, de CHF 377'992.- pour l’augmentation de dotation du fonds, de CHF 4'155'555.- pour la péréquation des ressources de 2,5% et de CHF 116'777.- pour la contribution de ville-centre, soit au total un montant supplémentaire de CHF 5'676'301.- par rapport au budget LRPFI 2023. Les projections pour l’année 2024 sur la base du budget 2023 seraient, pour la commune, une contribution de CHF 1'025'977.- pour l’hébergement d’urgence, de CHF 377'992.- pour l’augmentation de dotation du fonds, de CHF 7'838'598.- pour la péréquation des ressources de 3% et de CHF 233'554.- pour la contribution de ville-centre, soit au total un montant supplémentaire de CHF 9'476'121.- par rapport au budget LRPFI 2023. Les projections pour l’années 2025 sur la base du budget 2023 seraient, toujours pour la commune, une contribution de CHF 1'025'977.- pour l’hébergement d’urgence, de CHF 377'992.- pour l’augmentation de dotation du fonds, de CHF 11'154'495.- pour la péréquation des ressources de 3,5% et de CHF 350'331.- pour la contribution de ville-centre, soit au total un montant supplémentaire de CHF 12'908'796.- par rapport au budget LRPFI 2023.
d.
Le 12 octobre 2022, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un projet de loi (ci-après : PL) modifiant la LRPFI qui reprenait les propositions de l’ACG sous réserve de deux exceptions, dont l’entrée en vigueur du texte, initialement prévue au 1
er
janvier 2023 malgré son adoption ultérieure. Selon le Conseil d’État, il s’agissait d’une rétroactivité impossible à mettre en œuvre en pratique puisque les charges et revenus visés par le PL devaient être versés mensuellement dès le 1
er
janvier 2023, sans garantie que la loi soit votée. Il convenait donc de remplacer cette disposition rétroactive par des dispositions transitoires, même s’il était compréhensible que les communes souhaitaient que les montants prévus pour 2023 soient versés en totalité. Par ailleurs, il était précisé que le PL augmentait la péréquation intercommunale sans la lier intrinsèquement à de nouvelles charges, les communes ayant manifesté le souhait d’anticiper, par ce biais, les charges que les transferts de compétence qui seraient décidés à l’avenir représenteraient.
e.
Le PL 13'193 a été renvoyé sans débat à la commission parlementaire des affaires communales, régionales et internationales (ci-après : la commission parlementaire), qui a rendu son rapport le 9 janvier 2023. Au cours de ses travaux, les commissaires ont notamment procédé à l’audition des représentants de l’ACG ainsi qu’à celle des représentants de la commune.
f.
Le 27 janvier 2023, le Grand Conseil a adopté la loi 13'193 modifiant la LRPFI, qui contient notamment les dispositions suivantes :
Art. 1
Modifications
La loi sur le renforcement de la péréquation financière intercommunale et le développement de l’intercommunalité, du 3 avril 2009 (LRPFI – B 6 08), est modifiée comme suit :
Art. 5, al. 1 (nouvelle teneur)
1
Les communes à fort potentiel de ressources, apprécié en regard de la moyenne des communes, versent aux communes à faible potentiel de ressources une allocation dont le montant total équivaut à 3,5% de la somme des potentiels de ressources de chacune des communes.
Art. 13 (nouvelle teneur)
La contribution à charge de chaque commune au sens de l’article 12 est calculée en multipliant par 0,75 la valeur du centime de la commune concernée.
Art. 30, al. 2 et 3 (nouvelle teneur)
2
Le montant des contributions des communes est calculé de manière à ce que le Fonds intercommunal encaisse annuellement un montant total de contributions de 30 millions de francs, réduit toutefois du montant total des contributions des communes pour le financement de la prise en charge des intérêts selon le chapitre III du titre II de la présente loi.
3
A cet effet, la contribution de chaque commune est calculée en multipliant :
a) la valeur de centime de chaque commune, au titre des centimes additionnels sur l’impôt cantonal sur le revenu et la fortune des personnes physiques et des centimes additionnels sur l’impôt cantonal sur le bénéfice net et le capital des personnes morales (compte tenu également des attributions à la commune concernée en provenance du fonds de péréquation intercommunale institué par l’article 295 de la loi générale sur les contributions publiques, du 9 novembre 1887) ;
par
b) le quotient obtenu en divisant, par la somme des valeurs de centime de toutes les communes, le montant de 30 millions de francs réduit de la somme des contributions des communes pour le financement de la prise en charge des intérêts selon le chapitre III du titre II de la présente loi.
Art. 36, al. 3 à 8 (nouveaux)
Modifications du 27 janvier 2023
4
En 2023, le pourcentage déterminant le calcul de la contribution des communes à fort potentiel de ressources, selon l’article 5, alinéa 1, est de 2,5%. Le facteur de multiplication déterminant le taux des contributions des autres communes en faveur de la Ville de Genève, au sens de l’article 13, est de 0,65. En 2024, le pourcentage est porté à 3% et le facteur de multiplication à 0,7. Le pourcentage et le facteur de multiplication introduits par la modification du 27 janvier 2023 sont pleinement applicables dès 2025.
5
L’année de l’entrée en vigueur de la modification du 27 janvier 2023, les montants versés et perçus par chaque commune sont calculés pour une année complète, quelle que soit la date d’entrée en vigueur de ladite modification.
7
Les versements mensuels prévus à l’article 13 du règlement d’application de la présente loi, du 18 novembre 2009, sont adaptés, dès l’entrée en vigueur de la modification du 27 janvier 2023, de manière à couvrir sur les mois restants de l’exercice budgétaire la totalité des sommes dues ou à percevoir par chaque commune.
Art. 3
Entrée en vigueur
Le Conseil d’État fixe l’entrée en vigueur de la présente loi.
g.
Par arrêté du 22 mars 2023, publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève du 24 mars 2023, le Conseil d’État a promulgué la loi 13'193 modifiant la LRPFI, laquelle est entrée en vigueur le lendemain de ladite publication.
C.
a.
Par acte expédié le 17 avril 2023, la commune a recouru auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la loi 13'193 modifiant la LRPFI, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours et principalement à l’annulation de l’art. 5 al. 1, de l’art. 13, de l’art. 30 al. 2 et 3 ainsi que de l’art. 36 al. 4, 5 et 7 de ladite loi.![endif]>![if>
Le financement de l’accueil d’urgence pour les personnes sans-abri, qui impliquait un supplément de charges annuelles estimé à CHF 1'025'977.-, n’était pas contesté, contrairement à la part qu’elle devait verser au titre d’augmentation de la dotation du fonds et à sa contribution en qualité de commune à fort potentiel de ressources en faveur des communes à faible potentiel de ressources.
La loi 13'193 violait l’autonomie communale. Les prélèvements qu’elle induisait étaient de nature à détériorer le budget communal, puisque la totalité des recettes seraient dédiées à la péréquation intercommunale, ce qui conduirait à l’augmentation du taux du centime additionnel, sans prestations supplémentaires en faveur des habitants. En tant que commune à fort potentiel de ressources, elle supporterait à elle seule une proportion évaluée entre 36,80% et 41,13% de l’augmentation de la contribution des communes. Elle ne disposait en outre que d’un pouvoir de décision limité sur l’utilisation des montants alloués au fonds, malgré l’augmentation substantielle de l’allocation annuelle de celui-ci, ce qui violait également son autonomie.
Le principe de la proportionnalité était violé du fait de l’augmentation massive du taux de l’allocation versée par les communes à fort potentiel de ressources et l’effet du mécanisme était manifestement déraisonnable la concernant, tant en proportion de son propre budget que de la part à assumer dans le cadre du mécanisme global de redistribution, comme le mentionnaient les chiffres avancés durant les travaux législatifs. Les effets de la loi contestée faisaient passer à l’arrière-plan le but poursuivi, qui était d’assurer un financement aux sans-abri, auquel avait été ajoutée une augmentation du fonds. La nécessité de modifier le taux de l’allocation versée par les communes à fort potentiel de ressources ne ressortait pas clairement de l’exposé des motifs du PL 13'193, pas plus que les nouvelles prérogatives devant être confiées aux communes ou encore les contours de la réforme de la péréquation financière intercommunale. À cela s’ajoutait que les communes contribuaient également à d’autres fonds intercommunaux, ce qui n’avait pas été pris en compte dans l’évaluation des effets globaux de la péréquation. Ainsi, augmenter de manière massive la participation de certaines communes au seul motif qu’elles étaient qualifiées à fort potentiel de ressources, sans que cette mesure soit requise par la situation financière des communes à faible potentiel de ressources et sans égard aux besoins nouveaux clairement identifiés n’était pas soutenable, ce d’autant moins que l’augmentation de sa participation qui en résultait s’apparentait à une confiscation de ses recettes fiscales et qu’il n’avait pas été tenu compte de facteurs extraordinaires de variation, comme le départ d’un important contribuable en 2022. Au surplus, le principe de la proportionnalité était également violé du fait de l’absence de plafonnement à la contribution des communes.
Tant l’augmentation annuelle de la dotation au fonds intercommunal que du taux de l’allocation versée par les communes à fort potentiel de ressources contrevenait à l’art. 143 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). Dans le premier cas, la participation des communes à des dépenses n’était admissible que si elles étaient impliquées dans le processus d’engagement de celles-ci et disposaient d’une véritable compétence décisionnelle, ce qui n’était pas le cas en l’occurrence puisqu’aucune des communes ne disposait à elle seule un tel contrôle. En outre, ladite augmentation n’était motivée ni justifiée par aucune charge supplémentaire des communes et aucun exemple concret de dépense ne figurait dans les travaux préparatoires. Pour l’augmentation du taux de l’allocation versée par les communes à fort potentiel de ressources, il ressortait de ses projections qu’à partir de 2025 elle devrait contribuer à hauteur de plus de CHF 11'000'000.- à la péréquation intercommunale en tant que commune à fort potentiel de ressources, ce qui portait sa contribution totale à CHF 44'500'000.- et pouvait représenter la totalité de ses recettes fiscales, lesquelles serviraient uniquement au financement des tâches dévolues aux autres communes. La loi litigieuse dépassait ainsi la limite de l’acceptable en impliquant un transfert massif de ressources à d’autres communes.
L’art. 36 al. 5 LRPFI violait le principe de l’interdiction de la rétroactivité puisqu’il aboutissait au résultat que le Conseil d’État avait voulu éviter, à savoir fixer la date d’entrée en vigueur de la loi de manière rétroactive. Même si l’existence du PL 13'193 était connue au moment du vote du budget, ses effets définitifs n’étaient pas mesurables.
L’effet suspensif devait être octroyé, au vu des chances du succès du recours et des griefs invoqués, lesquels étaient fondés. En particulier, dès son entrée en vigueur, la loi litigieuse prévoyait, en violation de l’interdiction de la rétroactivité, le calcul pour une année complète des montants versés et perçus par chaque commune. La chambre constitutionnelle avait d’ailleurs déjà jugé que, dans le cadre d’un litige relatif à des contributions publiques, un sérieux problème de rétroactivité proprement dite justifiait l’octroi de l’effet suspensif. Par ailleurs, la loi 13'193 impliquait non seulement une facture supplémentaire au titre de la péréquation intercommunale à certaines communes, mais aussi des versements supplémentaires immédiats à de nombreuses autres communes, lesquelles seraient exposées à devoir restituer des montants déjà dépensés.
b.a.
Le 12 mai 2023, le Grand Conseil a conclu au rejet de la demande d’effet suspensif.
L’autonomie communale ne pouvait pas être invoquée pour fonder la qualité pour recourir des communes en matière de péréquation intercommunale.
Les chances de succès du recours n’étaient pas manifestes. Ainsi, la jurisprudence mettait en échec le grief de l’autonomie communale soulevé par la commune, dès lors que le mécanisme de la péréquation pouvait mener à augmenter le centime communal sans pour autant porter atteinte à l’autonomie d’une commune. La commune avait au demeurant constitué des provisions visant à financer l’effet sur la péréquation financière de son contribuable fortuné, des hausses de cette péréquation et de la loi litigieuse, à l’élaboration de laquelle elle avait du reste participé sous l’égide de l’ACG. Au 31 décembre 2021, le solde de ses provisions se montait à CHF 31'000'000.-, ce qui lui permettait d’assumer à court et moyen terme les effets de la hausse de sa contribution sans devoir recourir à une hausse des centimes additionnels. De plus, à partir de 2024, la contribution de la commune serait amenée à baisser à la suite du départ de son contribuable fortuné pour atteindre un montant de CHF 22'408'253.-, de sorte que la hausse de la contribution alléguée ne pouvait être utilisée pour fonder un hypothétique besoin d’augmenter le centime communal. Enfin, il ressortait de ses comptes pour l’année 2021 que la commune pouvait assumer l’effet de cette hausse sans devoir s’appuyer sur la réserve, par le biais de ses disponibilités financières de plus de CHF 71'000'000.- ou en recourant à des emprunts sur la base de ses fonds propres de CHF 290'000'000.-, dont faisait partie un excédent au budget d’environ CHF 276'000'000.-. Par ailleurs, la commune avait baissé le taux de son centime additionnel en 2018 et en 2021 et était ainsi la deuxième commune de Genève avec le centime le plus bas.
La loi 13'193 répondait aux exigences du principe de la proportionnalité. En avançant l’argument d’absence de nouvelles prérogatives communales, la commune perdait de vue que le système de péréquation des communes à fort potentiel de ressources vers celles à faible potentiel de ressources ne visait pas à permettre auxdites communes d’assumer de nouvelles charges, mais d’assumer leurs charges malgré leur manque de moyens.
La répartition de la responsabilité financière n’était pas non plus violée. En tant que contribution des communes au fonds, il s’agissait d’une mesure visant à renforcer la péréquation financière intercommunales et non d’une problématique d’équivalence fiscale. Pour l’affectation des avoirs du fonds, les décisions étaient prises lors d’une assemblée générale de l’ACG à laquelle chaque commune était représentée, étant précisé que l’ensemble des conseillers municipaux pouvaient s’opposer aux décisions ainsi adoptées.
La loi 13'193 n’était pas contraire au principe de la non-rétroactivité, étant précisé que l’on pouvait douter en l’occurrence de la justiciabilité d’un tel grief développé en matière fiscale alors qu’il s’agissait de montants prélevés et répartis entre les communes, sans soumettre aucun fait passé à un nouvel impôt. Il ne s’agissait pas d’une charge imposée à la commune, mais d'une composante du mécanisme visant à déterminer le produit net représenté par la part d’impôt communal distribué à chaque commune et donc un domaine visant à répartir les ressources fiscales entre les différentes entités publiques qui en bénéficiaient. Dans son rapport administratif et financier 2021-2022, la commune avait d’ailleurs envisagé l’entrée en vigueur de la loi 13'193 et la possible diminution de ses recettes. En outre, la nature même du régime de la péréquation voulait que toutes les modifications du taux de contribution aient un certain caractère rétroactif improprement dit, puisque la répartition intercommunale était basée sur des faits passés, à savoir les comptes communaux de l’année « N-2 ». Même s’il s’agissait d’une rétroactivité proprement dite, les conditions permettant d’y déroger étaient de toute manière réunies, dès lors que la contribution de péréquation était due annuellement, si bien que l’application, même rétroactive, dès le 1
er
janvier, était inhérente au système mis en place par le législateur.
Les conditions permettant d’accorder l’effet suspensif n’étaient pas réunies. En particulier, il n’existait aucune menace grave et urgente pour les intérêts, purement financiers, de la commune, un arrêté définitif du Conseil d’État pour l’année 2023 ne devant être rendu qu’en 2024. L’entrée en vigueur immédiate de la loi ne mettait pas non plus la commune dans une situation financière grave au point de porter préjudice aux prestations qu’elle était légalement tenue de mettre en place pour ses administrés, étant rappelé qu’elle avait provisionné une partie de sa contribution 2023 au titre de la péréquation financière et ses fonds propres lui permettaient d’assumer l’augmentation de sa contribution. Par ailleurs, les différents intérêts publics en jeu plaidaient également pour une entrée en vigueur immédiate des modifications litigieuses de la LRPFI, qui étaient le fruit d’une volonté interne de l’ACG, laquelle avait au demeurant déjà pesé les différents intérêts en présence entre les communes à fort et faible potentiel de ressources, ces dernières comptant sur ces rentrées financières. La réforme de la LRPFI était un paquet global négocié par l’ACG, de sorte que si l’une ou l’autre des contributions était suspendue, c’était l’ensemble de la logique de la péréquation financière intercommunale qui serait remise en cause.
b.b.
Il a notamment produit un courriel du service des affaires communales (ci-après : SAFCO) du 4 mai 2023 confirmant avoir autorisé la commune à comptabiliser, à titre exceptionnel, des provisions annuelles entre 2017 et 2021 pour la péréquation financière intercommunale à payer respectivement annuellement entre 2019 et 2023.
c.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif, ce dont les parties ont été informées.
Considérant, en droit, que :
1) L’examen de la recevabilité du recours est reporté à l’arrêt au fond, en particulier la question de la qualité pour recourir de la commune fondée sur la violation de son autonomie (arrêt du Tribunal fédéral
2C_486/2017
du 1
er
février 2018 consid. 1.1).![endif]>![if>
2) Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).![endif]>![if>
3)
3.1
Selon l’art. 66 LPA, en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas d’effet suspensif (al. 2) ; toutefois, lorsqu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3). D’après l’exposé des motifs du projet de loi portant sur la mise en œuvre de la chambre constitutionnelle, en matière de recours abstrait, l’absence d’effet suspensif automatique se justifie afin d’éviter que le dépôt d’un recours bloque le processus législatif ou réglementaire, la chambre constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, l’effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données (PL 11'311, p. 15).![endif]>![if>
3.2
Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. La restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral
2C_246/2020
du 18 mai 2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt du Tribunal fédéral
8C_239/2014
du 14 mai 2014 consid. 4.1), l’autorité de recours n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF
145 I 73
consid. 7.2.3.2 ;
117 V 185
consid. 2b).
L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN [éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un dommage difficile à réparer (ATF
130 II 149
consid. 2.2 ;
127 II 132
consid. 3 = RDAF
2002 I 405
). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond (ATF
119 V 503
consid. 3 ;
ACST/8/2023
du 1
er
mars 2023 consid. 3b).
En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif suppose en outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167).
4) En l’espèce, le recours est dirigé contre la loi 13'193 modifiant la LRPFI – plus précisément contre les art. 5 al. 1, 13, 30 al. 2 et 3 et 36 al. 4, 5 et 7 de ladite loi –, acte visé à l’art. 57 let. d LPA, à l’encontre duquel le recours n’a pas d’effet suspensif. Il convient donc d’examiner s’il y a lieu de l’octroyer, ce qui, en matière de contrôle abstrait des normes, suppose généralement que les chances de succès du recours soient manifestes.![endif]>![if>
Tel n’apparaît, sur la base d’un examen sommaire, pas être le cas. En effet, pour autant que le grief de l’autonomie communale soit recevable, il n’apparaît pas que les communes genevoises disposeraient de compétences constitutionnelles en matière de péréquation financière ou de fixation du taux des centimes additionnels que le législateur cantonal ne pourrait pas restreindre (
ACST/20/2023
du 9 mai 2023 consid. 4.2), de sorte qu’il n’apparaît pas évident que la recourante pourrait se fonder sur un arrêt du Tribunal fédéral concernant le canton de Lucerne (ATF
147 I 36
) pour prétendre le contraire. À première vue, même si la contribution réclamée à la recourante au titre de la péréquation financière pourrait affaiblir ses finances et donc la conduire indirectement à augmenter ses impôts, ce qui n’apparaît au demeurant pas manifeste au vu du rapport administratif et financier 2021-2022 de la commune, il n’en résulterait pas pour autant une atteinte à son autonomie, étant donné que de tels effets résultent nécessairement de toute obligation financière mise à la charge des communes, lesquelles demeurent libres d’aménager leur budget et de choisir la manière dont elles entendent financer la contribution litigieuse (arrêt du Tribunal fédéral
2P.293/2004
consid. 5.2).
Il ne semble pas non plus, toujours à première vue, que l’effet du mécanisme de la LRPFI serait manifestement déraisonnable en proportion du budget de la recourante et de la part qu’elle doit assumer au titre de la redistribution, comme elle le soutient, étant donné que des contributions plus importantes sont exigées de l’ensemble des communes à différents mécanismes de la péréquation financière et que les communes à faible potentiel de ressources doivent pouvoir compter sur les contributions renforcées des communes à fort potentiel de ressources, comme la recourante, conformément aux buts de la LRPFI (art. 1 LRPFI). Il n’apparaît pas non plus évident qu’aucune description des prérogatives qui seraient confiées aux communes ou de description des contours de la réforme de la péréquation financière ne résulterait de l’exposé des motifs relatif au PL 13'193, dès lors que ce dernier a été élaboré sous l’égide de l’ACG, dont est membre la recourante, laquelle dispose en outre d’un représentant au sein de son comité, et que les représentants de la recourante ont été auditionnés lors des travaux en commission parlementaire. Il semble du reste ressortir de l’exposé des motifs de l’ACG relatif au PL 13'193 que l’un des buts de ce dernier consistait à renforcer la péréquation générale des ressources entre les communes pour leur permettre d’assumer le financement de tâches qui leur seraient à l’avenir transférées par le canton ainsi que de permettre aux communes à faible potentiel de ressources d’assumer correctement leurs tâches. À cela s’ajoute qu’
a priori
la commune semble avoir effectué des provisions en lien avec la présence d’un riche contribuable sur son territoire, conformément au courriel du SAFCO produit par l’intimé, rien ne permettant d’affirmer que l’entier de ses recettes serait affecté à la contribution de péréquation.
S’agissant du grief en lien avec une violation de l’art. 143 al. 1 Cst-GE, aux termes duquel la répartition des responsabilités financières tient compte du principe selon lequel chaque tâche est financée par la collectivité publique qui en a la responsabilité et qui en bénéficie, il ne semble
a priori
pas manifeste, pour autant qu’il soit justiciable, qu’il concernerait la contribution à la dotation du fonds mais paraît avoir trait à son affectation, décidée par l’ACG et sujette à opposition des conseils municipaux des communes (art. 79 al. 1 let. c LAC).
Enfin, il ne paraît pas non plus manifeste que l’art. 36 al. 5 LRPFI contreviendrait au principe de la non-rétroactivité des normes, l’arrêt de la chambre de céans (
ACST/13/2017
du 3 août 2017) invoqué par la recourante concernant la loi sur l’imposition des personnes physiques du 27 septembre 2009 (LIPP - D 3 08) et non pas la répartition du produit de l’impôt entre les collectivités publiques comme en l’espèce. Toujours
prima facie
, la loi 13'193 n’apparaît pas être entrée en vigueur de manière rétroactive, contrairement à celle ayant fait l’objet de l’arrêt précité, et il n’est pas évident qu’elle trouverait à s’appliquer à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur, le système péréquatif semblant être calculé sur la base d’années écoulées (« N-2 ») et la recourante paraissant avoir anticipé dans son rapport administratif et financier 2021-2022 une telle augmentation au moyens de provisions.
Pour ce dernier motif également, il ne paraît pas manifeste que l’urgence commanderait de faire droit à la requête de la recourante, qui ne semble pas subir de dommage irréparable du fait de l’entrée en vigueur de la loi entreprise, en particulier au vue de sa situation financière telle que résultant de son rapport administratif et financier 2021-2022, et se limite à faire valoir de manière très générale une augmentation de ses charges. La situation financière de la recourante semble toutefois lui permettre d’y faire face et son intérêt ne saurait primer sur celui des autres communes à voir la loi litigieuse être appliquée immédiatement.
Il ne se justifie dès lors pas de déroger au principe voulu par le législateur d’absence d’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, ce qui conduit au rejet de la demande d’octroi de l’effet suspensif au recours.
5) Il sera statué sur les frais de la présente décision avec l’arrêt à rendre au fond.![endif]>![if>
PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE
refuse d’octroyer l’effet suspensif au recours ;
dit qu’il sera statué sur les frais de la présente procédure dans l’arrêt au fond ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique la présente décision, en copie, à Me Antoine BERTHOUD, avocat de la recourante, ainsi qu’au Grand Conseil.
Le président :
Jean-Marc VERNIORY
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :