ge_gerichte · ATA/454/2011 · 2011-07-26 · fr

Résumé:
 Arrêté du Conseil d'Etat interdisant à la Ville de Genève d'affecter une partie de son budget à l'allocation de prestations complémentaires aux prestations complémentaires fédérales et cantonales versées sur la base de la LPC et de la LPCC. Violation de l'autonomie communale admise en l'espèce, aux motifs que la compétence historique de la commune dans ce domaine n'est pas contraire au droit fédéral et ne peut être retirée par le canton sans base légale expresse.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/829/2011-DELIB 
ATA/454/2011 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 26 juillet 2011 
 
dans la cause 
 
VILLE DE GENÈVE 
 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


- 2/16 - 
A/829/2011 
EN FAIT 
1. 
 
Depuis le 1er janvier 1987, la Ville de Genève (ci-après : la ville) verse aux 
personnes bénéficiaires des prestations complémentaires AVS/AI de l'office 
cantonal des personnes âgées (ci-après : OCPA, devenu depuis lors le service des 
prestations complémentaires : ci-après : SPC) une aide mensuelle dont le montant 
est fixé dans le règlement du conseil administratif relatif aux aides financières du 
service social du 17 décembre 1986 (ci-après : le règlement municipal - 
LC 21 511). 
2. 
 
En juillet 2006, le président du département de la solidarité et de l'emploi 
(ci-après : DSE), a informé l'association des communes genevoises que le SPC 
prendrait en compte les prestations municipales dans le calcul du revenu 
déterminant fondant le droit aux prestations complémentaires AVS/AI, à compter 
du 1er janvier 2008. 
3. 
 
Considérant que son autonomie lui conférait le droit d'octroyer à ses 
habitants des prestations supplémentaires aux prestations complémentaires 
fédérales et cantonales, la ville s'est opposée à cette prise en compte. 
4. 
 
Elle a mandaté Maître Jacques-André Schneider pour établir un avis de droit 
sur la question litigieuse, qui a été rendu le 30 novembre 2007 (ci-après : avis de 
droit de Me Schneider). 
5. 
 
Se fondant sur cet avis, qui concluait que les aides financières litigieuses 
relevaient des compétences communales et pouvaient être accordées aux 
bénéficiaires en sus des prestations complémentaires fédérales et cantonales, la 
ville a maintenu le versement de ses prestations et voté la dépense correspondante 
dans son budget. 
6. 
 
Parallèlement, une initiative populaire municipale demandant le maintien de 
ces prestations a été lancée par les groupements « Avivo » et « A Gauche Toute ». 
7. 
 
Bien qu'elle ait reçu le nombre de signatures requis par la loi, cette initiative 
a été invalidée par le Conseil d'Etat par arrêté (ci-après : ACE) du 13 février 2009, 
au motif, notamment, qu’elle violait le droit fédéral. 
8. 
 
Cette invalidation a été confirmée par le Tribunal administratif le 
1er décembre 2009 (ATA/630/2009), qui n'est toutefois pas entré en matière sur le 
fond du litige, l'initiative violant les règles formelles. 
 
 
Le recours interjeté contre cet arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral, le 
8 juillet 2010 (1C_49/2010 et 1C_51/2010). 


- 3/16 - 
A/829/2011 
9. 
 
Par courrier du 4 décembre 2007, le président du DSE a campé sur ses 
positions. 
 
 
Il avait pris connaissance de l'avis de droit de Me Schneider, mais en 
contestait 
vigoureusement 
les 
conclusions. 
Dorénavant, 
les 
prestations 
complémentaires communales seraient prises en compte dans le calcul du revenu 
déterminant des bénéficiaires. 
10. 
 
Le 1er septembre 2010, le conseil administratif a déposé son projet de budget 
2011 devant le conseil municipal. 
11. 
 
Le 7 décembre 2010, le Conseil d'Etat a adressé une lettre à la ville. 
 
 
Il avait pris connaissance de son budget de fonctionnement 2011. Il 
s'étonnait de constater qu'une ligne budgétaire d'environ CHF 10'000'000.- y 
figurait sous la mention « subventions accordées - personnes physiques ». 
 
 
Ainsi qu'il résultait de son ACE du 13 février 2009, entré en force de chose 
jugée, ce montant ne pourrait être utilisé pour subventionner les bénéficiaires des 
prestations complémentaires cantonales, un tel versement étant contraire au droit 
supérieur et, en particulier, à la nouvelle loi fédérale sur les prestations 
complémentaires à l’AVS et à l’AI du 6 octobre 2006 (LPC - RS 831.30). 
 
 
Il la priait de bien vouloir l'éclairer sur l'affectation prévue du montant 
litigieux avant le vote du budget, qui avait lieu dans trois jours, et d'envisager à 
terme l'abrogation du règlement municipal. 
12. 
 
La ville a répondu à ce courrier le 9 décembre 2010. 
 
 
La loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05) 
ne prévoyait qu'un contrôle des délibérations a posteriori et non ante. Le Conseil 
d'Etat n'était ainsi pas en droit d'influer sur le débat démocratique avant que n'ait 
lieu la délibération. 
 
 
Les tribunaux avaient confirmé l'annulation de l'initiative populaire 
municipale prononcée dans l’ACE du 13 février 2009 pour des raisons purement 
formelles, sans s'être jamais prononcés sur le fond, soit sur la compatibilité du 
règlement municipal avec le droit supérieur. L'entrée en force dudit ACE ne 
portait ainsi pas sur cette question. 
 
 
Si l'Etat souhaitait désormais intégrer les aides municipales dans le calcul du 
revenu déterminant, en tirer lui-même un lourd avantage, et priver les personnes 
du revenu complémentaire litigieux, il lui appartenait d'en assumer la 
responsabilité plutôt que de faire endosser celle-ci à la ville. 
 
 
Elle voterait en conséquence son budget comme prévu. 


- 4/16 - 
A/829/2011 
13. 
 
Par délibération du 14 décembre 2010, le conseil municipal a approuvé le 
projet de budget 2011 déposé par le conseil administratif. 
14. 
 
Par ACE du 16 février 2011, le Conseil d'Etat a approuvé ladite délibération 
avec la « remarque » suivante : 
 
 
« Le Conseil d’Etat rappelle que les sommes portées au budget de 
fonctionnement d’une commune sont des autorisations de dépenses accordées par 
le conseil municipal qui ne peuvent être utilisées que dans le respect du droit 
supérieur et du principe de la légalité. Cela vaut en particulier pour la ligne 
budgétaire n° 500700.366 libellée « subventions accordées - personnes 
physiques » d’un montant de 10 millions de francs, qui ne peut servir au 
versement de prestations complémentaires municipales venant s’ajouter aux 
prestations complémentaires fédérales et cantonales à l’AVS/AI, dans la mesure 
où elles ne sont pas conformes au droit supérieur comme l’a constaté le Conseil 
d’Etat par arrêté du 13 février 2009, entré en force. 
 
 
En revanche, le Conseil d’Etat autorise le conseil administratif de la Ville de 
Genève à utiliser une partie de cette ligne budgétaire afin de préserver la situation 
des bénéficiaires actuels des prestations complémentaires municipales, étant 
précisé que les montants des prestations doivent être figés à leur niveau actuel et 
qu’aucun nouveau bénéficiaire ne peut être admis à compter du 1er mars 2011. De 
même, le Conseil d’Etat n’a aucune objection à ce que la Ville de Genève utilise 
également une partie de cette ligne budgétaire à d’autres fins d’aide sociale, par 
exemple à destination des personnes âgées ou handicapées victimes des effets de 
seuil induits par la législation fédérale et qui ne peuvent de ce fait bénéficier des 
prestations complémentaires et des soutiens additionnels qui y sont liés (subsides 
d’assurance-maladie, 
frais 
médicaux, 
frais 
de 
transport, 
redevance 
radio-télévision, etc.). 
 
 
Pour le surplus, le Conseil d’Etat invite le conseil administratif à abroger 
son règlement relatif aux aides financières du service social et à prévoir des 
dispositions transitoires allant dans le sens des présentes. » 
15. 
 
Le 21 mars 2011, la ville a recouru contre cet ACE auprès de la chambre 
administrative de la section administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative). Elle conclut préalablement à la « [confirmation] de 
l'effet suspensif ». Principalement, elle demande que la chambre constate 
« la nullité de la remarque formulée sous lettre A » de l'arrêté attaqué et, 
subsidiairement, qu'elle annule celle-ci, avec suite de dépens. 
 
 
La remarque litigieuse était une décision sujette à recours, car elle 
conduisait à invalider partiellement une délibération du conseil municipal. 


- 5/16 - 
A/829/2011 
 
 
Son droit d'être entendu avait été violé sous l'angle du droit à obtenir une 
décision motivée. En effet, la remarque en question n'était pas motivée, de sorte 
qu'elle ne pouvait se déterminer à son propos et se défendre en connaissance de 
cause. 
 
 
Selon l'avis de droit de Me Schneider, qu'elle versait à la procédure, les 
prestations complémentaires municipales n'étaient pas contraires au droit fédéral. 
Si elles l'avaient été, il était inexplicable que le Conseil d'Etat ne l'ait pas relevé 
pendant plus de vingt ans. Si ce dernier avait réellement considéré que ces 
prestations étaient devenues illégales en 2007, il aurait exigé de la recourante 
qu'elle en suspende immédiatement le versement. En lieu et place, il avait informé 
la ville qu'il les intégrerait dans le calcul du revenu déterminant. Jusqu’en 2005, 
l’OCPA avait envoyé à la ville la liste des bénéficiaires des prestations 
complémentaires cantonales pour faciliter le versement des prestations 
municipales. Le Conseil d'Etat ne pouvait changer de pratique sans l'adoption 
d'une base légale claire supprimant cette compétence historique. 
 
 
Son autonomie était violée. 
 
 
Il était par ailleurs contradictoire de la part du Conseil d'Etat d'admettre la 
légalité de ces prestations pour les anciens bénéficiaires et non pour les nouveaux. 
 
 
L’arrêté violait le principe de l’égalité de traitement, car il créait une 
discrimination inadmissible entre les anciens bénéficiaires, qui pouvaient encore 
percevoir les prestations municipales, et les nouveaux, qui ne le pouvaient pas. 
 
 
Les restrictions qu’il imposait aux bénéficiaires étaient par ailleurs 
disproportionnées. Les prestations municipales complémentaires participaient à la 
couverture des besoins liés à une vie décente. Les supprimer allait à l’encontre des 
buts poursuivis par la LPC. 
16. 
 
Par décision du 21 avril 2011, la présidente siégeant a constaté l'effet 
suspensif ex lege du recours, conformément aux conclusions concordantes de la 
recourante et du Conseil d'Etat (ATA/262/2011). 
17. 
 
Cette décision ayant été interprétée de manière différente par les parties, elle 
a donné lieu à une demande de « retrait d'effet suspensif et de mesures 
provisionnelles avec octroi de mesures pré-provisionnelles urgentes » déposée par 
la ville, qui a abouti - après un échange d'écritures - à une décision prise par la 
présidente siégeant de la chambre administrative le 26 mai 2011, prononçant 
l'entrée en vigueur immédiate de l’ACE litigieux. 
18. 
 
Le Conseil d'Etat a répondu au recours le 26 avril 2011 en concluant à son 
rejet et à l'octroi d'une indemnité de procédure. 


- 6/16 - 
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La ville avait eu tout loisir de s'exprimer avant la procédure et son droit 
d'être entendu n'avait pas été violé. 
 
 
La remarque litigieuse n’était qu’explicative. Elle n’avait pas la portée 
d’une décision, car elle ne faisait que rappeler l’exigence du respect du droit 
supérieur en circonscrivant le cadre dans lequel pouvaient s’exercer les 
compétences communales. 
 
 
Sur le fond, l'allocation de prestations complémentaires à l'AVS/AI était 
contraire au droit supérieur. La réforme de la péréquation financière et la 
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons qu’avait consacrée la 
révision de la LPC avait signé la fin des compétences communales en la matière. 
 
 
Contrairement à la LPC en vigueur avant 2006, la novelle instaurait une 
responsabilité commune de la Confédération et des cantons en matière de 
prestations complémentaires. Celles-ci étaient versées selon un système uniforme 
et cohérent, que la Confédération et les cantons finançaient ensemble. Le 
législateur fédéral contraignait uniquement la Confédération et les cantons à 
verser ces prestations, à l'exclusion des communes. Les cantons étaient par 
ailleurs seuls habilités à décider de l’octroi de prestations additionnelles, allant 
au-delà des exigences fédérales. Les communes ne disposaient plus d’aucune 
compétence en la matière, sur la base du droit fédéral. Une telle compétence ne 
pouvait trouver son fondement que dans une loi cantonale. Or, telle n’avait pas été 
la volonté clairement exprimée du législateur cantonal dans la loi sur les 
prestations cantonales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à 
l’assurance-invalidité du 25 octobre 1968 (LPCC - J 7 15). 
 
 
La nouvelle, comme l’ancienne LPCC, ne prévoyaient pas de compétences 
communales résiduelles, contrairement au canton de Zurich, dont la loi autorisait 
expressément les communes à allouer des prestations complémentaires. Dans un 
canton urbain comme Genève, il y avait lieu de considérer que le revenu 
minimum nécessaire aux bénéficiaires des rentes AVS/AI pour mener une 
existence décente ne différait pas d’une commune à l’autre. Au contraire, une 
différenciation des situations créerait des inégalités de traitement inadmissibles. 
 
 
Le législateur cantonal avait épuisé toute la compétence laissée au canton 
par l’art. 2 al. 2 LPC. 
 
Elle versait à la procédure l'avis de droit qu'elle avait sollicité de Monsieur 
Claude Rouiller, daté du 28 janvier 2008. 
19. 
 
La commune a répliqué le 15 juin 2011 en persistant dans ses conclusions. 
 
 
La remarque querellée violait les art. 73 à 78 LAC, qui fixaient les limites 
au contrôle budgétaire et comptable des communes par le Conseil d’Etat. 


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A teneur de l’art. 168 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), la ville était compétente en matière 
d’action sociale communale. Les prestations sociales litigieuses entraient dans le 
champ de cette compétence. 
 
 
Si le canton entendait revenir sur la pratique ayant prévalu depuis 1987, il 
devait procéder par voie législative, conformément au principe de la légalité. Les 
réglements successifs prévoyant les aides litigieuses n’avaient jamais été annulés 
par le Conseil d’Etat dans le cadre de sa suveillance. Le Conseil d’Etat ne pouvait, 
par le biais d’une procédure budgétaire, annuler indirectement un règlement dont 
il avait précédemment admis la validité. Un tel procédé était contraire aux 
principe de la bonne foi et de la sécurité du droit. 
 
 
L’art. 36 LAC permettait le lancement d’initiatives municipales dans le 
domaine des activités sociales notamment, ce qui réaffirmait les compétences 
communales dans cette matière. 
 
 
Ces compétences ne violaient pas le droit supérieur. La LPC n’interdisait 
pas aux communes d’allouer des prestations complémentaires allant au-delà du 
minimum prescrit. La Ville de Zurich en était une belle illustration. La 
Confédération n’était jamais intervenue auprès de ce canton pour lui signifier son 
désaccord. 
 
 
La LPC excluait du revenu déterminant pour le calcul du droit aux 
prestations complémentaires, les prestations d’aide sociale, et celles provenant de 
personnes et d’institutions publiques ou privées et ayant un caractère d’assistance 
manifeste (art. 3 let. b et c LPC). 
 
 
Les prestations accordées par la ville découlaient de la seule volonté du 
conseil municipal. Elles n’étaient pas des prestations complémentaires 
d’assurance au sens de la LPC ou de la LPCC, car elles pouvaient être supprimées 
par la commune en tout temps. De plus, les bénéficiaires n’avaient pas cotisé pour 
en bénéficier. Il s’agissait donc bien de prestations d’aide sociale, que la 
commune pouvait allouer librement. 
20. 
 
Le Conseil d’Etat a dupliqué le 13 juillet 2011. 
 
 
Le rattachement que faisait le règlement au système des prestations 
complémentaires donnait aux prestations municipales le caractère de prestations 
complémentaires d’assurance, qui n’entraient pas dans le champ de l’aide sociale, 
domaine dans lequel les communes avaient conservé des compétences. Les aides 
sociales étaient individuelles et précaires ; elles n’avaient pas pour but de couvrir, 
de manière générale, les besoins vitaux de tous les membres d’un groupe social 
normativement défini, comme le faisaient les prestations complémentaires. 


- 8/16 - 
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21. 
 
Le 20 juillet 2011, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Selon l’art. 70 al. 5 LAC, lorsqu'une délibération du conseil municipal est 
annulée totalement ou partiellement par le Conseil d'Etat, ce dernier communique 
sa décision au conseil administratif ou au maire de la commune, qui peut recourir 
à la chambre administrative de la Cour de justice dans un délai de trente jours. 
 
 
L'arrêté litigieux empêche la ville d'utiliser la ligne budgétaire 
50070000.366 conformément à l'affectation prévue (l’octroi de prestations 
complémentaires communales n’est pas autorisé). Ce faisant, il annule 
partiellement la délibération municipale. 
 
 
Statuant sur les droits et les obligations de la commune, il constitue une 
décision sujette à recours au sens de la disposition précitée. 
 
 
Interjeté contre une décision au sens de l’art. 4 LPA, dans les délais (art. 17 
al. 3 LPA) et devant la juridiction compétente, le recours est recevable. 
2. 
 
La recourante se plaint de vices de notification devant entraîner la nullité de 
l’arrêté litigieux. 
3. 
 
Selon l’art. 46 al. 1 LPA, les décisions doivent être désignées comme telles 
et indiquer les voies et délais de recours. 
 
 
L’arrêté est vicié sur ce point, puisqu’il ne comporte aucune de ces 
indications. 
 
 
Aux termes de l’art. 47 LPA, une notification irrégulière ne peut entraîner 
aucun préjudice pour les parties. 
 
 
En l’espèce, la commune a recouru dans les délais prescrits, de sorte qu’elle 
n’a subi aucun préjudice de ce fait. 
 
 
Ce grief sera donc rejeté. 
4. 
a. 
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., confère à 
toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision 
défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se 
laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence ; elle 
contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire (Arrêt du Tribunal fédéral 
1C_369/2009 du 25 février 2010). L'objet et la précision des indications à fournir 
dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas ; 


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néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins 
brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 133 III 439 consid. 3.3 p. 445 ; 
126 I 97 consid. 2b p. 102 ; 125 II 369 consid. 2c p. 372 ; ATF 112 Ia 107 
consid. 2b p. 109). L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives 
pour l'issue du litige ; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la 
portée de la décision et l'attaquer à bon escient et que l'autorité de recours puisse 
exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 ; 133 I 270 consid. 3.1 
p. 277 ; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540 ; 125 II 369 consid. 2c p. 372 et les 
références citées). 
 
 
Dans son arrêté, le Conseil d’Etat motive sa position en indiquant que les 
prestations communales « ne sont pas conformes au droit supérieur, comme 
(il l'avait) constaté (…) par arrêté du 13 février 2009 ». 
 
 
La simple mention de la non-conformité au droit supérieur, sans indication 
d’aucune disposition légale sur le droit dont il s’agit, et le renvoi à un arrêté rendu 
dans une cause, certes connexe, mais néanmoins différente du litige opposant les 
parties, ne saurait satisfaire le droit d’être entendu. 
 
 
L’arrêté viole dès lors cette garantie constitutionnelle. 
 
b. 
Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une 
violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la 
possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du 
même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler 
librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée 
(ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 ; 129 I 129 consid. 2.2.3 p. 135 ; 127 V 431 
consid. 3d/aa p. 437 ; 126 V 130 consid. 2b p. 132). Toutefois, la réparation de la 
violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF 126 V précité) et 
n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement 
grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est 
importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 124 V 180 consid. 
4b p. 183 s.). 
 
 
En l’espèce, le litige porte sur des questions de droit, que la chambre de 
céans peut revoir librement ; un double échange d’écritures a été ordonné et les 
parties ont pu développer amplement leurs arguments dans ce cadre. 
 
 
Le droit d’être entendu a ainsi été réparé. 
5. 
 
Selon le règlement municipal relatif aux aides financières du service social 
de la ville, du 26 février 2003 (ci-après : règlement), toute personne ou famille 
bénéficiaire de prestations cantonales complémentaires à l’AVS/AI peut 
demander l’attribution de prestations sociales auprès du service social (art. 7 et 8 
du règlement). Ces prestations dépendent de la composition du groupe familial ; 


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elle sont de CHF 185.- par mois pour une personne seule et de CHF 265.- pour les 
couples (art. 8 du règlement). 
 
 
L’arrêté querellé constate l'illégalité de ces prestations, qu'il ne supprime 
cependant que pour les nouveaux bénéficiaires. 
6. 
 
A l'appui de sa décision, le Conseil d'Etat invoque tout d'abord la non-
conformité de ces prestations au droit fédéral, soit à la LPC, sous l'angle de la 
compétence communale. Il relève, en substance, que cette loi, dans sa teneur 
révisée, ne reconnaît plus de compétence normative aux communes dans ce 
domaine et que le canton peut désormais, en application de l'art. 11 al. 1 let. d 
LPC, intégrer les prestations communales dans le calcul du revenu déterminant 
donnant droit aux prestations complémentaires cantonales. La prestation 
municipale ne pourrait ainsi plus, comme auparavant, venir s'ajouter aux 
prestations complémentaires cantonales, mais serait portée en déduction de celles-
ci, avec pour effet d'alléger la dette cantonale et d'empêcher à la prestation 
municipale d'atteindre son but, qui est d'allouer une prestation supplémentaire à 
celles versées par le canton sur la base de la LPC. 
7. 
 
Selon l'art. 112 al. 2 let. b Cst., l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité 
doit couvrir les besoins vitaux de manière appropriée. Si ces besoins ne sont pas 
couverts par les rentes AVS/AI, la Confédération et les cantons versent des 
prestations complémentaires aux bénéficiaires (art. 112a al. 1 Cst.). La LPC 
actuelle, en vigueur depuis le 1er janvier 2008, fixe le montant de ces prestations et 
définit les tâches et les compétences de la Confédération et des cantons dans ce 
domaine (art. 112a al. 2 Cst. et 2 LPC). 
 
 
A teneur de l'art. 2 LPC, la Confédération et les cantons accordent aux 
personnes qui remplissent les conditions fixées aux art. 4 à 6 LPC, des prestations 
complémentaires destinées à la couverture des besoins vitaux. Les cantons 
peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par cette 
loi et fixer leurs conditions d’octroi. Les prestations complémentaires garanties 
par la LPC apparaissent ainsi comme des prestations minimales, que les cantons 
sont libres d'augmenter. 
 
 
Cette possibilité a été utilisée notamment par le canton de Genève, qui a 
introduit le concept de « revenu minimum d'aide sociale ». Ce revenu est fixé, 
depuis le 1er janvier 2011, à CHF 25'342.- pour une personne célibataire et à 
CHF 38'013.- pour un couple (art. 3 al. 1 let. a et b du règlement d’application de 
la loi sur les prestations cantonales complémentaires à l’assurance-vieillesse et 
survivants et à l’assurance-invalidité du 25 juin 1999 - RPCC - J 7 15.01). 
 
 
La LPC n'exclut pas que les communes puissent participer à cet effort en 
accordant des prestations supplémentaires au droit cantonal. Sous l'égide de la 
LPC de 1965 (aLPC), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007, plusieurs 


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communes versaient déjà des prestations complémentaires à celles octroyées par 
le canton (E. CARIGET : Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Zurich 1995, p. 52). 
Cette situation perdure aujourd'hui dans plusieurs cantons, malgré la réforme de la 
LPC, dont les principes sont demeurés les mêmes dans leur essence. 
 
 
Les modifications de la LPC ont été apportées suite à la réforme de la 
péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les 
communes, qui a entraîné la modification d'une trentaine de lois. Les travaux 
préparatoires ne font aucunement état de la volonté du législateur fédéral d'exclure 
une compétence communale qui serait conforme au droit cantonal. 
 
 
A titre d'exemple, la loi cantonale topique du canton de Zurich (Gesetz über 
die 
Zusatzleistungen 
zur 
eidgenossischen 
Alters-, 
Hinterlassenen-und 
Invalidenversicherung du 7 février 10971 ; RS/ZH 831.3) laisse aux communes le 
soin de mettre en œuvre la législation cantonale sur les prestations 
complémentaires. Cette loi a été validée par la Confédération, dans le cadre de la 
surveillance instaurée par les art. 28 et 29 LPC, qui prescrivent que les 
dispositions d’exécution édictées par les cantons sont soumises à l’approbation de 
la Confédération. 
 
 
On ne peut ainsi valablement soutenir que la LPC interdit aux communes 
d'octroyer des aides complémentaires aux prestations cantonales. 
8. 
 
Dans la LPC, le droit aux prestations complémentaires fédérales est 
déterminé par l'absence de couverture, par le revenu déterminant, des dépenses 
reconnues par la loi. Le montant de la prestation complémentaire annuelle 
correspond ainsi à la part des dépenses reconnues qui excède le revenu 
déterminant (art. 9 LPC). Sont prises en compte dans le calcul de ce revenu, 
notamment, les rentes, pensions et « autres prestations périodiques » (art. 11 al. 1 
let. d LPC). 
 
 
Cette prise en compte existait déjà dans l'aLPC. 
9. 
 
A teneur de l'art. 11 al. 3 let. b et c LPC, les prestations « d’aide sociale » et 
celles provenant de personnes et d’institutions publiques ou privées « ayant un 
caractère d’assistance manifeste » ne sont pas comptabilisées dans ce calcul. 
 
 
Une réglementation identique existait également dans l'aLPC. 
10. 
 
La question se pose aujourd'hui de savoir dans laquelle de ces deux 
catégories se trouvent les prestations communales. 
11. 
 
Les directives fédérales concernant les prestations complémentaires 
mentionnent au titre des « prestations d'assurance » visées par l'art. 11 al. 1 let. d 
LPC, les revenus provenant notamment de rentes versées par des institutions 


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d'assurances privées, de pensions versées par des institutions de droit public ou 
privé, y compris tous les suppléments (avis de droit de Me Schneider, p. 10). 
 
 
Selon M. Rouiller, les prestations communales tombent dans le champ 
d'application de cette disposition, qui doit s'interpréter extensivement. Le droit 
fédéral s'oppose ainsi, indirectement et par ce biais, au versement de ces 
prestations. Il admet qu'il n'y a pas eu de césure entre l'ancien et le nouveau droit 
dans ces critères d'octroi, mais il soutient que les prestations communales étaient 
illicites dès leur début, et que la tolérance dont elles ont bénéficié pendant 
vingt-quatre ans ne saurait justifier leur maintien. 
 
 
Me Schneider est d'un autre avis. Il affirme avec M. Rouiller que les 
prestations municipales sont plus proches des prestations d'assurance, dans leur 
nature, que de celles relatives à l'aide ou à l'assistance sociale, dont elles ne 
revêtent pas les caractéristiques (précarité et adaptation de l'allocation à la 
situation concrète du bénéficiaire, remboursement exigible si retour à meilleure 
fortune, etc.). Il en déduit que, littéralement, elles devraient tomber dans le champ 
d'application de l'art. 11 al. 1 let. d LPC. Cette interprétation littérale se heurte 
toutefois, selon lui, à la longue pratique en Suisse du versement par les communes 
de prestations complémentaires municipales - dont la validité n'a jamais été 
contestée par la Confédération dans le cadre de sa surveillance - à l'instar du 
modèle zurichois. 
12. 
 
La chambre est d'avis que l'art. 11 al. 1 let. d LPC ne peut viser les 
prestations municipales. En effet, celles-ci existent de longue date, et aucune 
volonté de les exclure ne figure dans les différents messages du Conseil fédéral 
relatifs à la LPC et à ses modifications successives. L'absence de toute 
contestation ultérieure de la Confédération dans le cadre de sa surveillance atteste 
du maintien de ce système et de sa compatibilité au but poursuivi par cette loi, qui 
est d'assurer un minimum vital aux personnes dont les rentes AVS/AI sont 
insuffisantes et non d'intervenir dans les rapports entre les cantons et les 
communes quant à la gestion de leurs fonds publics. 
 
 
Quant au principe de l'égalité de traitement, il n'est évoqué nulle part dans 
les travaux préparatoires. En laissant aux cantons la faculté d'accorder aux 
personnes situées sur leur territoire des prestations supplémentaires aux 
prestations minimales fédérales et en admettant le principe des prestations 
complémentaires municipales, la LPC admet que les bénéficiaires domiciliés dans 
les différents cantons ou communes ne soient pas traités de manière identique. La 
compatibilité de la loi fédérale à l'art. 8 Cst. ne peut être revue par la chambre de 
céans (art. 190 Cst.). 
 
 
Les prestations complémentaires versées par les communes en sus des 
prestations complémentaires cantonales ne sauraient dès lors être considérées 
comme contraires à la LPC. 


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13. 
 
La compatibilité des prestations municipales avec le droit fédéral ne suffit 
cependant pas pour affirmer leur légalité. Il faut encore déterminer si l'exercice de 
la compétence communale respecte le droit cantonal. 
 
 
Aux termes de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans 
les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune 
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit 
cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans 
la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le 
domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou 
d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté 
dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne 
doit pas nécessairement concerner l'ensemble d'une tâche communale, mais 
uniquement le domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie 
communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la 
constitution et la législation cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412 ss ; 129 
I 313 consid. 5.2 p. 320 ; 126 I 133 consid. 2 p. 136 ; Arrêt du Tribunal fédéral 
1C_384/2007 du 14 mai 2008 ; A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, Vol. 1, Berne 2006, p. 94, n. 272). 
14. 
 
La Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 
(Cst-GE - A 2 00) règle l'organisation des communes et des autorités communales 
à ses art. 144 ss. Le principe de l'autonomie communale n'y est pas expressément 
mentionné, mais il est consacré à l'art. 2 de la loi sur l’administration des 
communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05), qui dispose que l'autonomie 
communale s'exerce dans les limites de l'ordre juridique et plus particulièrement 
des compétences cantonales et fédérales, ainsi que du pouvoir de surveillance 
auquel la commune est soumise. 
15. 
 
En vertu de ces principes, pour écarter la compétence communale, il faudrait 
admettre que le canton s'est attribué l'exclusivité des compétences laissées par la 
LPC aux cantons et aux communes, ou qu'il a utilisé celles-ci de telle sorte qu'il 
n'y aurait, matériellement, plus de place laissée à la commune dans ce domaine. 
16. 
 
Selon l'art. 1 LPCC, les personnes âgées, les conjoints ou partenaires 
enregistrés survivants, les orphelins et les invalides ont droit à un revenu 
minimum cantonal d’aide sociale, qui leur est garanti par le versement de 
prestations cantonales complémentaires à l'AVS/AI. 
 
 
Le principe de base, selon lequel le montant annuel de la prestation 
complémentaire cantonale correspond à la part des dépenses reconnues qui excède 
le revenu annuel déterminant de l'intéressé, est calqué sur le droit fédéral (art. 15 
al. 1 LPCC). Les dépenses reconnues sont celles énumérées par la loi fédérale et 
ses dispositions d'exécution, à l'exclusion du montant destiné à la couverture des 
besoins vitaux, remplacé par le montant destiné à garantir le revenu minimum 


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cantonal d'aide sociale défini à l'article 3 LPCC (art. 6 LPCC). Par ce renvoi, les 
« prestations périodiques » visées à l'art. 11 al. 1 let. d LPC sont prises en compte 
dans le calcul du revenu déterminant et les prestations d'aide sociale et ayant un 
caractère d'assistance manifeste au sens de l'art. 11 al. 3 let. b et c LPC ne le sont 
pas. 
17. 
 
La LPCC est muette sur l'existence de compétences municipales 
résiduelles ; rien n'indique qu'elle les exclut ou qu'elle les admet. Les travaux 
préparatoires anciens et récents, jalonnant les révisions successives de la loi - et, 
en particulier la révision entrée en vigueur le 1er janvier 2008 mettant en œuvre la 
nouvelle LPC - ne font état d'aucune exclusivité de la compétence cantonale. 
 
 
En 1987, lors de l'adoption du règlement municipal concerné, le Conseil 
d'Etat n'a pas contesté l'exercice de la compétence communale dans le cadre de sa 
surveillance. Pendant des années, l'OCPA a envoyé au service social de la ville la 
liste des bénéficiaires des prestations complémentaires pour faciliter le versement 
des prestations municipales. 
 
 
Le Conseil d'Etat invoque aujourd'hui un changement de pratique. 
 
 
Celui-ci trouverait appui dans les nouveaux principes de gestion rationnelle 
et efficace des finances publiques. La nouvelle LPCC devrait dorénavant être 
interprétée comme constituant une réglementation exhaustive. Le principe de 
l'égalité de traitement s'opposerait également à l'octroi de prestations 
complémentaires municipales. 
 
 
Une compétence communale historiquement reconnue ne peut être retirée 
sur la base d'une simple interprétation nouvelle de la LPCC, lorsque les principes 
de la loi concernée n'ont pas changé. En effet, la garantie de l'autonomie 
communale, qui dispose d'un statut équivalent à un droit fondamental, ne peut être 
restreinte sans base légale et sans une volonté clairement manifestée du législateur 
cantonal de supprimer la compétence litigieuse. 
 
 
Une telle base légale fait défaut en l'espèce. 
 
 
Le grief de violation de la garantie de l'autonomie communale sera donc 
admis. 
18. 
 
 Le principe de l'égalité de traitement, tel qu'il est garanti par l'art. 8 Cst., ne 
s'oppose pas à une différenciation des situations entre les habitants domiciliés 
dans des communes différentes, dont les situations ne peuvent être comparées. 
Comme exposé ci-dessus, cette différence de traitement est d'ailleurs acceptée et 
intégrée dans la loi fédérale s'agissant des prestations complémentaires. 
 
 
Si le législateur cantonal entend donner une nouvelle portée au principe de 
l'égalité de traitement en cette matière, s'agissant des personnes domiciliées sur 


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son territoire, affirmer un changement de valeurs dans ce domaine et rompre avec 
l'ancien système, il doit le faire par l'adoption d'une base légale claire, 
conformément au principe de la légalité. 
19. 
 
Le recours sera dès lors admis. Le remarque sera par conséquent annulée et 
l'arrêté confirmé pour le surplus. 
20. 
 
Un émolument de CHF 2'000.- sera mis la charge du Conseil d'Etat. 
Conformément à la jurisprudence de la chambre administrative, aucune indemnité 
ne sera allouée à la ville, qui compte plus de 10'000 habitants et dispose d'un 
service juridique pour assurer sa défense (ATA/163/2011 du 15 mars 2011 et les 
références citées ; ATA/362/2010 du 1er juin 2010 et les références citées). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 21 mars 2011 par la Ville de Genève contre 
l'arrêté du Conseil d'Etat du 16 février 2011 ; 
au fond : 
l'admet ; 
annule la « remarque » figurant dans l'arrêté du Conseil d'Etat du 16 février 2011 ; 
confirme ledit arrêté pour le surplus ; 
met à la charge du Conseil d'Etat un émolument de CHF 2'000.- ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 


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communique le présent arrêt à la Ville de Genève ainsi qu'au Conseil d'Etat. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Derpich 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :