ge_gerichte · ACST/15/2019 · 2019-03-25 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/499/2019-ELEVOT et A/958/2019-ABST 
ACST/15/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 25 mars 2019 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
et 
GRAND CONSEIL 
 


- 2/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
EN FAIT 
1. 
 
La Caisse de prévoyance de l'État de Genève (ci-après : CPEG), constituée 
en établissement de droit public, assure le personnel de l'État de Genève ainsi que 
des autres employeurs affiliés contre les conséquences économiques de la retraite, 
de l'invalidité et du décès. Ses prestations, établies selon le principe de la primauté 
des prestations, sont garanties par l’État de Genève. Elle fonctionne en système de 
capitalisation partielle, avec l’approbation de l’Autorité cantonale de surveillance 
des fondations et des institutions de prévoyance (ci-après : ASFIP), valable en 
l’état jusqu’au 31 décembre 2019. Elle est tenue légalement d'assurer son 
équilibre financier à long terme, par une approche prospective sur 20 ans, en 
tenant compte d’un objectif de taux de couverture de ses engagements à 80 % au 
1er janvier 2052 et, dans ce cadre, de maintenir les taux de couverture acquis et de 
respecter les taux de couverture prescrits par la loi la régissant (soit la loi 
instituant la Caisse de prévoyance de l'État de Genève du 14 septembre 2012 
[LCPEG – B 5 22]), à savoir de respecter un chemin de croissance lui permettant 
d’atteindre un taux de couverture d’au minimum 60 % au 1er janvier 2020, 63 % 
au 1er janvier 2025, 66 % au 1er janvier 2030, 69 % au 1er janvier 2035, 72 % au 
1er janvier 2040 et 76 % au 1er janvier 2045. 
 
 
En cas de déséquilibre financier structurel prévisible à long terme, attesté 
par un expert agréé en prévoyance professionnelle, la CPEG doit en informer le 
Conseil d'État et l’ASFIP, et établir dans les meilleurs délais un rapport fixant le 
catalogue des mesures envisageables pour rétablir l'équilibre. Elle décide des 
mesures à prendre pour rétablir l’équilibre à long terme. 
2. 
 
À la suite de baisses du taux d’intérêt technique (utilisé pour évaluer les 
engagements d'une caisse de pension), l’expert agréé a constaté, dans son rapport 
du 13 octobre 2016, que la CPEG ne serait pas en mesure, dans les dix ans, de 
respecter son chemin de croissance précité sans que des mesures structurelles 
importantes ne soient prises touchant aux prestations et/ou au financement de la 
CPEG. 
3. 
 
Agissant dans son domaine de compétence, le comité de la CPEG a adopté, 
le 15 décembre 2016, une première mesure destinée à rétablir l’équilibre financier 
de la CPEG à long terme (à savoir l’élévation de l’âge pivot, impliquant une 
réduction de 5 % des prestations, mesure qui entrera en vigueur le 
1er janvier 2018). Le 8 juin 2017, il a adopté un second volet de mesures (dont, 
principalement, une réduction du taux de pension de 1.5 % à 1.35 % par année 
d’assurance), mesures impliquant une réduction supplémentaire de 10 % des 
prestations mais dont le comité de la CPEG a d’abord différé de fixer la date 
d’entrée en vigueur, avec l’accord de l’ASFIP, afin de laisser le temps aux 
autorités 
d’adopter 
une 
loi 
prévoyant 
notamment 
une 
capitalisation 


- 3/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
complémentaire de la CPEG. L’ASFIP exigera cependant, en juin 2018, qu’un 
nouveau plan de financement répondant aux exigences légales, approuvé par 
l’expert agréé de la CPEG, lui parvienne au plus tard au 30 juin 2019 et que, le 
cas échéant, le second volet de mesures structurelles précité entre en vigueur au 
plus tard le 1er janvier 2020. Le 20 septembre 2018, le comité de la CPEG fixera 
l’entrée en vigueur de ce second volet de mesures au 1er janvier 2020, sans 
préjudice que celui-ci soit rendu caduc en cas de promulgation d’une loi 
prévoyant une capitalisation complémentaire de la CPEG avant le 31 mai 2019, 
échéance reportée ultérieurement au 5 juin 2019. 
4. 
 
Dans l’intervalle, plusieurs propositions législatives ont été formulées en 
vue de rétablir l’équilibre financier de la CPEG à long terme, à savoir : 
- 
le lancement, publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève (ci-après : FAO) du 4 septembre 2017, d’une initiative 
législative cantonale formulée intitulée « Sauvegarder les rentes en créant 
du logement » (ci-après : IN 168), par laquelle le Cartel intersyndical du 
personnel de l’État et du secteur subventionné et l’ASLOCA proposaient 
une modification de la LCPEG visant à préserver les prestations de la CPEG 
par une recapitalisation intégrale de la CPEG à hauteur des exigences 
légales, par l’État ou toute entité tierce, par le biais de transferts à la CPEG 
de terrains ou de droits à bâtir dont l’État est propriétaire (notamment dans 
le secteur Praille-Acacias-Vernets) afin qu’elle y construise du logement 
locatif accessible à la majorité des habitants ; ni la primauté des prestations, 
ni la répartition des cotisations entre les salariés à concurrence de ⅓ et de 
l'employeur à concurrence de ⅔ n’étaient remises en question ; 
- 
le dépôt par le Conseil d’État, le 4 octobre 2017, d’un projet de loi 12188 
modifiant la LCPEG (ci-après : PL 12188), prévoyant une recapitalisation 
de la CPEG à hauteur de 80 %, un passage au régime de la primauté des 
cotisations et une répartition des cotisations (réduites de 27 % à 24 %) à 
hauteur de 42 % à la charge des salariés et de 58 % à celle de l’employeur ; 
- 
le dépôt par des députés, le 28 novembre 2017, d’un projet de loi 12228 
modifiant la LCPEG (ci-après : PL 12228), reprenant les grandes lignes de 
l’IN 168 (dont la cession à la CPEG de terrains et droits à bâtir) ainsi que, 
pour la recapitalisation de la CPEG, le principe, prévu par le PL 12188, d’un 
versement extraordinaire de l’État et des employeurs affiliés parallèlement à 
un prêt simultané de la CPEG en faveur de l’État ; ni la primauté des 
prestations, ni la répartition des cotisations entre les salariés à concurrence 
de ⅓ et de l'employeur à concurrence de ⅔ n’étaient remises en cause. 
5. 
 
L’IN 168 a abouti et, par arrêté du Conseil d’État du 20 juin 2018 publié 
dans la FAO du 22 juin 2018, elle a été déclarée valide (sous réserve de la 


- 4/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
suppression – ici sans pertinence et restée non contestée – d’un membre de phrase 
à l’art. 25A al. 6 LCPEG/IN 168). 
6. 
 
Le 14 novembre 2018, considérant que le PL 12188 issu des travaux de la 
commission parlementaire (ci-après : PL 12188-A) avait subi des modifications le 
détournant de ses objectifs initiaux, le Conseil d’État a déposé un nouveau projet 
de loi modifiant la LCPEG (ci-après : PL 12404). À teneur de son exposé des 
motifs, le PL 12404 prévoyait, sur la base d’hypothèses actuarielles prudentes, 
une réforme structurelle du système de prévoyance professionnelle avec le 
passage de la primauté des prestations à celle des cotisations ainsi que le maintien 
des prestations actuelles de la CPEG, voire une légère baisse en cas de 
dégradation des paramètres techniques de cette dernière, au moyen d'une 
recapitalisation de la CPEG et de mesures d'accompagnement significatives. 
7. 
 
Le 14 décembre 2018, le Grand Conseil a adopté successivement la 
loi 12228 (à 15h47, par 52 oui, 0 abstention et 47 non) et la loi 12404 (à 16h55, 
par 47 oui, 14 abstentions et 37 non), dans des versions amendées sur quelques 
points. Le Conseil d’État a retiré le PL 12188. 
8. 
 
Par deux arrêtés du 19 décembre 2018, publiés dans la FAO du 
21 décembre 2018, le Conseil d’État a fait publier les lois 12228 et 12404 dans 
leur teneur respective adoptée par le Grand Conseil, avec l’indication que ces 
deux lois étaient exposées au référendum facultatif ordinaire et que le délai 
référendaire expirait le 11 février 2019. 
9. 
 
Par communiqué de presse du 21 décembre 2018, le Conseil d’État a 
annoncé qu’en cas de référendum lancé contre chacune de ces deux lois aux 
contenus incompatibles, il déposerait un projet de loi assorti de la clause 
d’urgence pour introduire dans la loi sur l’exercice des droits politiques du 
15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05) le mécanisme de la question subsidiaire 
permettant au peuple, en cas d’acceptation de deux lois incompatibles l’une avec 
l’autre, de marquer sa préférence pour l’une ou l’autre d’entre elles. 
10. 
 
Le lancement d’un référendum contre la loi 12228 a été annoncé au Conseil 
d’État le 2 janvier 2019 et publié dans la FAO du 7 janvier 2019. Celui d’un 
référendum contre la loi 12404, annoncé le 10 janvier 2019, sera publié dans la 
FAO du 18 janvier 2019. 
11. 
 
Le 16 janvier 2019, le Conseil d’État a déposé un projet de loi 12424 
modifiant la LEDP (ci-après : PL 12424), visant à introduire une modalité de vote 
du corps électoral avec un régime de question subsidiaire lorsque deux lois de 
contenu incompatible modifiant la même loi, votées par le Grand Conseil lors de 
la même session, font toutes deux l’objet d’un référendum et sont soumises en 
votation lors d’une même opération électorale. Il proposait de munir la loi qui 
serait votée de la clause d’urgence, en considération du scrutin du 19 mai 2019 


- 5/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
lors duquel les deux lois 12228 et 12404 seraient soumises au vote en cas 
d’aboutissement des référendums lancés à leur encontre. 
12. 
 
Le 24 janvier 2019 à 21h52, le Grand Conseil a accepté l’IN 168 (par 
50 oui, 0 abstention et 47 non). 
13. 
 
Le 31 janvier 2019, le Grand Conseil a adopté la loi 12424 dans la teneur 
proposée par le PL 12424, avec la clause d’urgence (l’une et l’autre par 84 oui, 
0 abstention et 11 non), après avoir refusé un amendement général proposant 
l’abrogation de la loi 12404. 
 
La loi 12424 a la teneur suivante : 
Art. 1 Modifications 
La loi sur l’exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, est 
modifiée comme suit : 
Art. 57, al. 2 (nouveau, les al. 2 et 3 anciens devenant les al. 3 et 
4) 
2 Lorsque deux lois de contenu incompatible modifiant la même loi 
sont votées par le Grand Conseil lors de la même session, qu’elles 
font toutes deux l’objet d’un référendum et qu’elles sont soumises 
en votation lors de la même opération électorale, l’électeur doit au 
surplus indiquer sa préférence pour l’une ou l’autre des deux lois 
en répondant à la question subsidiaire. Pour ce faire, il doit cocher, 
sur le bulletin ou le bulletin électronique, la case correspondant à la 
loi qu’il choisit. 
Art. 94, al. 2 (nouveau, les al. 2 et 3 anciens devenant les al. 3 et 
4) 
2 Dans le cas d’une votation où deux lois de contenu incompatible 
modifiant la même loi au sens de l’article 57, alinéa 2, obtiennent 
la majorité absolue des suffrages, la loi qui a obtenu le plus grand 
nombre de suffrages à la question subsidiaire est acceptée. En cas 
d’égalité à la question subsidiaire, la loi qui a obtenu le plus grand 
nombre de suffrages est acceptée. 
Art. 2 Clause d’urgence 
L’urgence est déclarée. 
14. 
 
Par arrêté du 1er février 2019, publié dans la FAO du même jour, le Conseil 
d’État a fixé au dimanche 19 mai 2019 la date et les objets d’une votation 
populaire portant sur plusieurs objets cantonaux (en plus de deux objets fédéraux), 
à savoir notamment la loi 12228 (dite loi 1) et la loi 12404 (dite loi 2) et la 
question subsidiaire libellée comme suit : 
 si la loi 1 : loi modifiant la loi instituant la Caisse de 
prévoyance de l’État de Genève (LCPEG) (Financement de la 
CPEG) (B 5 22 – 12228), du 14 décembre 2018 et 
 la loi 2 : loi modifiant la loi instituant la Caisse de prévoyance 
de l’État de Genève (LCPEG) (B 5 22 – 12228), du 
14 décembre 2018 sont acceptées, laquelle des deux a-t-elle 
votre préférence, loi 1 ou loi 2 ? 


- 6/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
15. 
 
La loi modifiant la loi instituant la Caisse de prévoyance de l’État de 
Genève (LCPEG) émanant de l’IN 168 du 24 janvier 2019 a également été 
publiée dans la FAO du 1er février 2019, avec l’indication qu’elle était exposée au 
référendum facultatif ordinaire et que le délai référendaire expirait le 
13 mars 2019. 
16. 
 
Le lancement d’un référendum contre cette loi a été publié dans la FAO du 
5 février 2019. 
17. 
 
Le 7 février 2019, Monsieur A______, citoyen suisse domicilié dans le 
canton de Genève, a recouru par-devant la chambre constitutionnelle de la Cour 
de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l’arrêté précité du 
Conseil d’État du 1er février 2019 (cause A/499/2019), en concluant, 
principalement, à l’annulation de la votation cantonale du 19 mai 2019 en tant 
qu’elle portait sur la loi 12228, la loi 12404 et la question subsidiaire, 
subsidiairement au constat que la loi 12228 était abrogée et à l’annulation de 
ladite votation cantonale en tant qu’elle portait sur la loi 12228 et la question 
subsidiaire. 
 
Le Conseil d’État avait eu un comportement contradictoire, contraire à la 
bonne foi, en déclarant, lors d’une conférence de presse du 17 décembre 2018, 
qu’il n’y aurait pas de question subsidiaire pour départager les résultats d’un vote 
référendaire portant sur ces deux lois, puis en introduisant une telle question 
subsidiaire. 
 
La loi 12424 n’avait pas été promulguée, ce qui empêchait de former tant un 
recours qu’un référendum à son encontre. 
 
Elle avait été munie de la clause d’urgence en violation de l’art. 70 al. 1 de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00). 
 
L’introduction par voie législative (et non constitutionnelle) d’une question 
subsidiaire pour départager les résultats d’un vote référendaire portant sur 
deux lois contradictoires était contraire aux exigences du principe de la légalité et 
du parallélisme des formes. 
 
La loi 12228 devait être considérée comme ayant été abrogée par la loi 
12404 et comme ne pouvant pas être exécutée, si bien qu’il était contraire à la 
garantie des droits politiques de la soumettre à un vote référendaire. 
 
Voter sur deux lois contradictoires était aussi contraire à cette garantie 
(comprenant le principe de l’unité de la matière), en même temps qu’au principe 
de la clarté. 


- 7/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
 
La loi 12424 obligeait les électeurs à choisir entre la loi 12228 et la 
loi 12404, à défaut de quoi leur vote sur ces deux lois serait annulé ou traité 
comme un vote blanc. 
18. 
 
Par arrêté du 6 février 2019, publié dans la FAO du 8 février 2019, le 
Conseil d’État a promulgué la loi 12424, qui pouvait faire l’objet d’un référendum 
facultatif ordinaire dans un délai expirant le 20 mars 2019. 
19. 
 
Le 11 février 2019, les comités référendaires ont déposé au service des 
votations et élections (ci-après : SVE) les formulaires de signatures en indiquant 
avoir recueilli respectivement 8'815 signatures à l’appui du référendum contre la 
loi 12228 et 10'165 signatures à l’appui du référendum contre la loi 12404. 
20. 
 
Par mémoire du 15 février 2019, le Conseil d’État s’en est remis à justice 
concernant la recevabilité du recours A/499/2019 et, au fond, a conclu à son rejet. 
 
La déclaration du président du Conseil d’État du 17 décembre 2018 excluant 
une question subsidiaire devait être remise dans son contexte. Elle avait été 
accompagnée de l’indication qu’une solution était en voie de recherche pour que 
les deux lois considérées puissent, au cas où elles seraient frappées toutes deux 
d’un référendum, être soumises à un vote référendaire répondant aux exigences 
découlant de la garantie des droits politiques. 
 
La loi 12424 avait dans l’intervalle été promulguée, mais le Conseil d’État 
avait dû, par son arrêté du 1er février 2019, d’ores et déjà organiser le scrutin du 
19 mai 2019. 
 
Il y avait urgence à permettre que la volonté populaire puisse s’exprimer de 
façon fidèle et sûre le 19 mai 2019, afin que, premièrement, puisse être respectée 
l’exigence légale d’annoncer aux employeurs affiliés l’adoption d’un régime 
substantiellement modifié au plus tard six mois avant que celui-ci ne prenne effet 
(art. 53f de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants 
et invalidité du 25 juin 1982 - LPP - RS 831.40), soit au plus tard à fin juin 2019, 
en second lieu, que les assurés désireux de prendre une retraite anticipée, suivant 
le nouveau régime qui sera adopté, puissent le faire dans les délais prévus pour 
cela, et, troisièmement, que la CPEG puisse adopter les règlements internes 
nécessaires aux changements décidés. Il n’y avait pas d’alternative valable à la 
solution de la question subsidiaire. Compte tenu de récentes projections, intégrant 
une forte baisse du taux de couverture des engagements de la CPEG et la baisse, 
depuis la fin de l’année 2018, des taux d’intérêts à long terme, il était fort 
probable que, sans augmentation du financement de la CPEG, le comité de cette 
caisse de pension soit obligé d’adopter de nouvelles mesures structurelles pour 
respecter les contraintes légales fédérales et cantonales et obtenir l’autorisation de 
fonctionner en capitalisation partielle. 


- 8/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
 
Il n’y avait pas violation des principes de la légalité et du parallélisme des 
formes. L’exigence de se doter d’une constitution démocratique (art. 51 al. 1 
phr. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - 
Cst. - RS 101) ne privait pas les cantons de la vaste autonomie leur étant reconnue 
pour définir les titulaires, l’étendue et les modalités d’exercice des droits 
politiques, pas exclusivement au niveau de leur constitution mais aussi à celui de 
leur législation. Il n’était pas exclu qu’une extension des droits populaires puisse 
avoir lieu par voie législative. En droit constitutionnel genevois, la loi devait 
garantir que toute personne jouissant des droits politiques puisse effectivement les 
exercer (art. 45 al. 2 Cst-GE), et aucune disposition ne réglait spécifiquement la 
votation faisant suite à une demande de référendum. Les modalités d’exercice du 
droit de vote étaient réglées par la LEDP. La loi 12424 n’introduisait pas une 
extension des droits politiques, mais une modalité procédurale dans une situation 
spécifique afin d’assurer l’expression fidèle et sûre de la volonté du corps 
électoral. Il n’était pas déterminant que la Cst-GE prévoie la question subsidiaire 
dans le cas d’une initiative à laquelle un contreprojet est opposé (art. 63 
al. 3 Cst-GE), ni qu’elle prévoie une modalité de vote particulière concernant le 
référendum en matière d’assainissement financier (art. 66 Cst-GE). Il n’y avait pas 
de silence qualifié de l’Assemblée constituante sur le sujet considéré ; le 
référendum avec variante que celle-ci avait rejeté différait fondamentalement de la 
question subsidiaire prévue par la loi 12424, dès lors qu’il aurait permis au Grand 
Conseil de proposer une variante sur un point précis d’une loi principale en amont 
de tout référendum contre celle-ci, variante devenant caduque à défaut de 
référendum aboutissant contre la loi principale, tandis que la loi 12424 permettait 
d’éviter que l’acceptation de deux lois concurrentes s’excluant l’une l’autre ne 
puisse finalement pas être mise en œuvre. La loi 12424 n’introduisait pas une 
modification majeure du système d’expression de la volonté populaire, mais 
permettait aux citoyens de marquer leur préférence en présence de deux lois 
incompatibles qui seraient toutes deux acceptées ; par ailleurs, dans le cas 
particulier des lois 12228 et 12404 dont aucune, à défaut, ne pourrait être 
promulguée en cas de double acceptation, elle permettrait d’éviter l’entrée en 
vigueur du second volet de mesures structurelles adopté par le comité de la CPEG, 
contrairement à la volonté qu’aurait exprimée le corps électoral, étant ajouté que 
ce second volet de mesures risquait de ne pas suffire à assurer l’équilibre financier 
de la CPEG à long terme. 
 
Le vote référendaire sur la loi 12228 n’était ni sans objet ni non exécutable, 
car cette loi ne pouvait être considérée comme ayant été abrogée par la loi 12404 ; 
la règle voulant que la loi postérieure prime la loi antérieure ne pouvait trouver 
application, et il n’y avait pas de principe supérieur interdisant au Grand Conseil 
de voter deux lois contradictoires. 
 
La loi 12424 n’obligeait nullement les électeurs à répondre à la question 
subsidiaire sous peine que leur vote sur les deux lois considérées soit annulé ou 


- 9/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
traité comme un vote blanc. Cette loi reproduisait le mécanisme de la question 
subsidiaire prévu et bien connu dans le cas d’un contreprojet opposé à une 
initiative. 
21. 
 
Le 27 février 2019, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement des 
référendums lancés contre les lois 12228 et 12404, et il a indiqué à la chambre 
constitutionnelle qu’il adopterait le texte définitif de la brochure explicative des 
objets soumis au vote du 19 mai 2019 et le matériel de vote au plus tard le 
27 mars 2019, date à partir de laquelle il ne serait plus possible d’apporter des 
modifications au matériel électoral. 
22. 
 
Dans des observations du 27 février 2019 dans la cause A/499/2019, 
M. A______ a persisté, pour l’essentiel, dans les termes et conclusions de son 
recours, en précisant cependant qu’il souhaitait que le corps électoral soit appelé à 
se prononcer, le 19 mai 2019 sur la loi 12404 mais pas sur la loi 12228, à 
considérer comme ayant été abrogée, donc sans qu’une question subsidiaire ne 
soit posée sur le sujet considéré. 
 
Il a consacré de longs développements à fustiger les lenteurs dont les 
autorités (notamment le Conseil d’État et le Grand Conseil) et la CPEG avaient 
selon lui fait montre dans le traitement des problèmes de cette caisse de pension, 
pour en déduire notamment que le recours à la clause d’urgence pour la loi 12424 
était abusif. Il y avait des solutions juridiquement possibles à court terme, dont 
l’adoption d’une nouvelle loi, au besoin avec la clause d’urgence, pour abroger les 
lois 12228 et/ou 12404, ou l’insertion dans les dispositions finales et transitoires 
de la LCPEG du second volet de mesures structurelles décidées par le comité de la 
CPEG. La pièce produite à l’appui de l’allégation du Conseil d’État que de 
nouvelles mesures structurelles risquaient de devoir être décidées par le comité de 
la CPEG à défaut de recapitalisation à court terme de cette caisse de pension était 
irrecevable. 
 
Le mécanisme prévu par la loi 12424 revenait à introduire le référendum 
avec variante rejeté par le constituant genevois. 
 
M. A______ déclarait retirer son grief de violation du principe de la clarté. 
 
À la place de la question subsidiaire, il aurait été plus judicieux de prévoir à 
nouveau deux questions avec oui / non tout en indiquant que l’emporterait la loi 
qui remporterait le plus de voix, afin que l’électeur puisse exprimer sa préférence 
pour le statu quo si les deux lois étaient acceptées. 
23. 
 
Par une écriture du 4 mars 2019, M. A______ a déclaré retirer son grief tiré 
d’un empêchement de recourir contre la loi 12424, de même que celui tiré d’une 
assurance donnée par le président du Conseil d’État qu’il n’y aurait pas de 
question subsidiaire. Il a en outre rectifié quelques erreurs de plume affectant ses 


- 10/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
observations précitées du 27 février 2019, et précisé qu’il ne doutait pas qu’il y ait 
en soi urgence à résoudre les problèmes de la CPEG mais qu’il y avait d’autres 
moyens de le faire, en cas de refus de la loi 12404 le 19 mai 2019, jusqu’au 
31 décembre 2019 ; aucune pièce n’attestait que le comité de la CPEG retirerait 
son second volet de mesures structurelles en cas d’acceptation même de la 
loi 12404, car il apparaissait certain que ce second volet devrait tôt ou tard être 
activé. 
24. 
 
Par décision ACST/6/2019 du 8 mars 2019 publiée sur le site 
« Jurisprudence » du Pouvoir judiciaire, la présidence de la chambre 
constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif à un recours interjeté 
par-devant la chambre constitutionnelle contre la loi 12424 (cause A/532/2019). 
25. 
 
Par acte du 11 mars 2019, M. A______ a recouru par-devant la chambre 
constitutionnelle contre la loi 12424 (cause A/958/2019), en concluant, 
formellement, à l’annulation des art. 57 al. 2 et 94 al. 2 que cette loi introduisait 
dans la LEDP, mais en contestant aussi le recours à la clause d’urgence, et en 
proposant de joindre cette cause avec la cause A/499/2019. 
 
Aucun expert n’attestait qu’il fallait impérativement adopter la loi 12404 en 
mai 2019. Il y aurait encore deux dates possibles de votations en 2019, à savoir les 
20 octobre et 24 novembre. En cas d’acceptation des deux lois 12228 et 12404, ce 
serait au juge de trancher laquelle des deux serait valable ; si la loi 12404 était 
refusée, le Conseil d’État pourrait encore proposer la même loi au Grand Conseil, 
en urgence. La loi 12228 devait être considérée comme abrogée. 
 
Se référant à la réponse présentée par le Conseil d’État au recours 
A/499/2019, M. A______ a à nouveau développé le grief qu’une modification de 
la Cst-GE était nécessaire pour introduire la question subsidiaire litigieuse. Le 
corps électoral devait se prononcer par référendum obligatoire sur un nouveau cas 
de référendum cantonal. 
 
La loi 12424 n’avait pas une densité normative suffisante, car elle ne visait 
pas tous les cas de lois contradictoires susceptibles de se présenter. 
26. 
 
Le 13 mars 2019, le comité référendaire a déposé au SVE les formulaires de 
signatures en indiquant avoir recueilli 7'130 signatures à l’appui du référendum 
contre la loi issue de l’adoption de l’IN 168. 
27. 
 
Par mémoire du 14 mars 2019, le Grand Conseil s’en est remis à justice 
concernant la recevabilité du recours A/958/2019 et, au fond, a conclu à son rejet. 
 
Une loi munie de la clause d’urgence entrait immédiatement en vigueur. 
Elle était promulguée une première fois, dès son adoption, avec l’effet d’ouvrir le 
délai référendaire à son encontre, puis, le cas échéant, une seconde fois à défaut de 
référendum ou d’aboutissement d’un référendum ou en cas d’acceptation de la loi 


- 11/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
en votation référendaire durant l’année à compter de son entrée en vigueur, et, 
dans ces cas, elle restait en vigueur au-delà de ladite année. En cas de refus de la 
loi en votation référendaire, la loi devenait caduque à l’échéance dudit délai d’une 
année. 
 
Le Grand Conseil a repris pour le surplus quasiment mot pour mot les 
développements, résumés ci-dessus (ch. 20), que le Conseil d’État avait consacrés 
aux mêmes griefs du recourant relatifs notamment à un défaut de réalisation des 
conditions d’application de la clause d’urgence ainsi qu’à une violation de 
l’exigence d’institutions démocratiques et des principes de la légalité et du 
parallélisme des formes. 
 
Il n’appartiendrait pas au juge de déterminer, dans la situation visée par la 
loi 12424, laquelle des deux lois contradictoires devrait être considérée comme 
adoptée si toutes deux étaient acceptées en votation référendaire. 
 
La loi 12424 ne restreignait pas les droits politiques dans la situation qu’elle 
visait, mais permettait d’éviter une situation de blocage en cas de double 
acceptation par le corps électoral. 
 
Il ne pouvait être retenu que la seconde loi acceptée par le Grand Conseil 
(comme la loi 12404) impliquait que la première votée (comme la loi 12228) était 
abrogée, alors que non seulement les deux lois contradictoires n’étaient pas en 
vigueur, mais aussi que le Grand Conseil les avait sciemment adoptées toutes 
deux. 
28. 
 
Le 15 mars 2019, M. A______ a déposé au greffe de la chambre 
constitutionnelle une demande de récusation contre le magistrat ayant rendu la 
décision précitée A/6/2019 refusant l’octroi de l’effet suspensif dans la cause 
A/532/2019, voire tous les juges de la chambre constitutionnelle. En rendant cette 
décision, ledit magistrat avait préjugé de l’issue qui serait donnée à ses recours 
A/499/2019 et A/958/2019 (cause A/1086/2019). 
 
Cette demande de récusation a aussitôt été transmise à la Présidence de la 
Cour de justice, pour raison de compétence, comme l’a ensuite également été, le 
18 mars 2019, le « complément – rectification » que M. A______ a apporté ce 
jour-ci à cette demande de récusation. 
29. 
 
Dans des observations du 18 mars 2019 dans la cause A/958/2019, 
M. A______ a persisté dans les termes et conclusions de son recours. 
 
La loi 12228 devant être considérée comme ayant été abrogée par la 
loi 12404, le référendum lancé contre la première citée était caduc ; il n’y avait 
pas matière à voter contre « une loi qui n’exist[ait] plus ». Subsidiairement, il 
pourrait être voté seulement pour ou contre l’abrogation implicite de la loi 12228 
(et non pour ou contre la loi 12228). 


- 12/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
 
Il n’y avait pas dans le dossier d’expertises fiables et récentes, mais plutôt 
des avis contradictoires, quant à l’urgence d’arrêter une solution pour recapitaliser 
et assurer l’équilibre financier de la CPEG à l’échéance de mai-juin 2019. Même 
avec les mesures prévues, le chemin de croissance prescrit ne pourrait pas être 
respecté et cette caisse de pension était de toute façon vouée à « couler ». Les 
autorités essayaient de faire pression sur les juges de la chambre constitutionnelle. 
 
L’art. 70 Cst-GE prévoyait une limitation à une année de la durée de validité 
d’une loi munie de la clause d’urgence indépendamment du lancement ou non 
d’un référendum contre une telle loi. 
 
Le cas d’un contreprojet opposé à une initiative n’était pas comparable à 
celui où le Grand Conseil adoptait deux lois contradictoires modifiant la même 
loi. Le principe du type de vote dans ce cas-ci devait être ancré au niveau 
constitutionnel, car il s’agissait d’une nouveauté modifiant les droits populaires. 
 
Plutôt qu’une question subsidiaire, il aurait mieux valu prévoir la possibilité 
pour l’électeur de marquer une préférence aussi pour le statu quo en cas 
d’acceptation des deux lois concurrentes par le corps électoral, par un vote qui ne 
compte pas comme vote blanc. 
 
L’art. 45 al. 2 Cst-GE ne permettait pas d’édicter la loi 12424. 
30. 
 
Le 19 mars 2019, la chambre constitutionnelle a transmis cette écriture au 
Grand Conseil, et elle a informé les parties que les deux causes A/499/2019 et 
A/958/2019 étaient gardées à juger. 
31. 
 
Par décision du 19 mars 2019, la délégation des Juges de la Cour de justice 
en matière de récusation a rejeté la demande de récusation précitée formée par 
M. A______ (ACST/10/2019). 
32. 
 
Par écriture du 21 mars 2019 (dont la chambre constitutionnelle a transmis 
une copie au Grand Conseil et au Conseil d’État pour information), M. A______ a 
développé les griefs figurant dans ses précédentes écritures, concernant 
notamment la nécessité d’une assise constitutionnelle à la procédure de vote 
prévue par la loi 12424, le défaut de réalisation des conditions de recours à la 
clause d’urgence et l’abrogation implicite de la loi 12228. 
33. 
 
Aucun référendum n’a été lancé contre la loi 12424. 
EN DROIT 
1. 
 
Il se justifie, préalablement, de joindre les deux recours A/499/2019 et 
A/958/2019 en une même procédure, dès lors qu’ils sont interjetés tous deux par 
le même recourant pour des griefs se recoupant pour l’essentiel, à l’encontre 


- 13/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
certes de deux actes différents émanant de deux autorités différentes mais se 
rapportant à une cause juridique commune, et qu’ils sont tous deux en état d’être 
jugés (art. 70 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10). 
 
Ces deux recours soulèvent en effet notamment la question de la validité de 
la question subsidiaire en cas de votation référendaire portant, lors d’un même 
scrutin, sur deux lois contradictoires adoptées par le Grand Conseil lors d’une 
même session. Cette question doit être examinée à titre incident pour le recours 
A/499/2019 dirigé contre l’arrêté du Conseil d’État du 1er février 2019 fixant la 
date et, au titre des objets d’une votation cantonale, les lois 12228 et 12404 
modifiant l’une et l’autre la LCPEG et une question subsidiaire visant à 
départager lesdites lois en cas de double acceptation. Elle doit l’être à titre 
principal pour le recours A/958/2019 formé contre la loi 12424 adoptée par le 
Grand Conseil le 31 janvier 2019 introduisant le mécanisme de la question 
subsidiaire dans la LEDP dans des situations de ce genre. 
2. 
a. 
Le recours A/499/2019 est un recours relatif à l’exercice des droits 
politiques en matière cantonale, relevant de la compétence de la chambre 
constitutionnelle en vertu des art. 124 let. b Cst-GE et 180 LEDP, tandis que le 
recours A/958/2019 est un recours contre un acte normatif aux fins de contrôle 
abstrait de sa conformité au droit supérieur, du ressort de la chambre 
constitutionnelle en vertu des art. 124 let. a Cst-GE et 130B al. 1 let. a de la loi sur 
l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). C’est le lieu de 
relever que si elle porte l’empreinte des circonstances ayant marqué son adoption, 
liées aux divergences prévalant sur la réforme à faire de la CPEG, la loi 12424 
n’en constitue pas moins un acte normatif, c’est-à-dire une mesure de portée 
générale et abstraite, et non une loi décisionnelle (ACST/1/2015 précité 
consid. 2) ; elle est bien sujette à recours. 
b. 
Les deux recours ont été interjetés en temps utile, à savoir, s’agissant du 
premier cité, dans le délai de six jours prévu par l’art. 62 al. 1 let. c LPA, et, 
s’agissant du second cité, dans celui de trente jours prévu par l’art. 62 al. 1 
let. d LPA, à compter du lendemain respectivement du jour où le recourant a eu 
connaissance dudit arrêté du Conseil d’État, qui a été publié dans la FAO du 
1er février 2019, et de la promulgation de ladite loi, qui est intervenue dans la 
FAO du 8 février 2019 (art. 62 al. 3 LPA). 
c. 
Nonobstant leur prolixité et par endroits leur manque de clarté, les 
deux recours respectent les conditions de forme et de contenu prévues par les 
art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA, y compris – exigence posée pour les recours en 
contrôle abstrait des normes – celle d’un exposé détaillé des griefs (art. 65 
al. 3 LPA ; Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de procédure 
administrative genevoise, 2017, n. 815). 


- 14/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
d. 
La qualité pour recourir est reconnue, pour les recours pour violation des 
droits politiques, notamment à toute personne physique ayant le droit de vote dans 
l’affaire en cause (ACST/7/2019 du 11 mars 2019 consid. 2c ; ACST/8/2016 du 
3 juin 2016 consid. 3a). Pour les recours en contrôle abstrait des normes, elle l’est 
notamment à toute personne touchée directement par l’acte normatif attaqué 
(art. 60 al. 1 let. b LPA), actuellement ou virtuellement. L’élargissement de la 
qualité pour recourir propre au recours en matière de votations et d’élections vaut 
aussi pour le recours en contrôle abstrait des normes dans la mesure où l’acte 
normatif attaqué relève du domaine des droits politiques et où les recourants 
soulèvent à son encontre le grief de violation des droits politiques (ACST/3/2017 
du 23 février 2017 consid. 3a ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 3c). 
 
Il y a dès lors lieu, pour les deux recours, de reconnaître la qualité pour 
recourir à M. A______, qui est titulaire des droits politiques dans le canton de 
Genève. 
e. 
Les deux recours sont donc recevables. 
3. 
a. 
Selon le recourant, une question subsidiaire en cas de référendums contre 
des lois contradictoires doit disposer d’une assisse constitutionnelle, au regard de 
l’exigence que les cantons se dotent de constitutions démocratiques (art. 51 
al. 1 Cst.) et de la règle du parallélisme des formes (art. 5 al. 1 Cst.) voulant en 
l’occurrence que les dispositions sur les droits politiques, de rang constitutionnel, 
soient modifiées ou complétées par des normes de rang constitutionnel. 
 
b. 
Le principe démocratique qu’exprime l’art. 51 Cst. implique que les cantons 
se donnent une constitution adoptée par le peuple et pouvant être révisée si la 
majorité du corps électoral le demande – ce dont se déduit que les modifications 
des constitutions cantonales doivent faire l’objet d’un référendum obligatoire et 
pouvoir être obtenues par le biais de l’initiative populaire –, qu’ils aient un 
parlement élu au suffrage universel, doté de la compétence de prendre les 
décisions importantes, et que ces votations et élections reflètent fidèlement la 
volonté des citoyens. 
 
 
La portée de l’art. 51 Cst. n’est pas définie de façon précise et univoque. Il 
n’est en particulier pas répondu identiquement à la question de savoir si le 
principe démocratique implique le principe de la séparation des pouvoirs (non 
selon Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. I, 3ème éd., 2014, n. 85, note ad 
p. 110 ; oui d’après Jacques DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, n. 3691, 
et selon Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, 3ème éd., vol. I, 2013, n. 190 in fine, qui font cependant 
référence à cet égard au Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle 
constitution fédérale [FF 1997 I 1 ss, 220 s.], renvoyant à un passage où le Conseil 
fédéral – dans un message relatif à la garantie de constitutions cantonales 


- 15/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
[FF 1995 I 957 ss, 965] – indique que le principe de la séparation des pouvoirs est 
un principe écrit ou non écrit de droit constitutionnel cantonal). 
 
 
La jurisprudence et la doctrine relèvent en revanche d’une part que les 
cantons ont tous dépassé le minimum d’institutions démocratiques que prescrit 
l’art. 51 Cst., mais d’autre part aussi qu’ils détiennent une très large autonomie 
pour déterminer leur structure et organisation de même que pour déterminer 
l'étendue et les modalités d'exercice des droits politiques sur les plans cantonal et 
communal (ATF 131 I 126 consid. 5 ; 121 I 138 consid. 3 et 4 ; 99 Ia 518 
consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_59/2012 et 1C_61/2012 du 
26 septembre 2014 consid. 7.1 et 8.1 [en matière d'élections] ; 1C_248/2007 du 
21 avril 2008 consid. 5.1 ; 1P.771/2006 du 29 janvier 2007 consid. 2.2 ; 
ACST/3/2017 
précité 
consid. 3b ; 
ACST/1/2015 
précité 
consid. 
9a 
; 
Jacques DUBEY, 
op. 
cit., 
vol. II, 
n. 4955 ss ; 
Ulrich 
HÄFELIN 
/ 
Walter HALLER / Helen KELLER / Daniela THURNHER, Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 9ème éd., 2016, n. 1015 ss ; Eva Maria BELSER / 
Nina MASSÜGER, in Bernhard WALDMANN / Eva Maria BELSER / 
Astrid EPINEY [éd.], Bundesverfassung, 2015, n. 1, 8 ss et 18 ss ad art. 51 Cst. ; 
Alexander RUCH, in Bernhard EHRENZELLER / Benjamin SCHINDLER / 
Rainer J. SCHWEIZER / Klaus A. VALLENDER [éd.], Die schweizerische 
Bundesverfassung, 3ème éd., 2014, n. 7 ss ad art. 51 Cst. ; Pascal MAHON, op. 
cit., 
vol. I, 
n. 
85 
; 
Andreas 
AUER / 
Giorgio 
MALINVERNI 
/ 
Michel HOTTELIER, 
op. 
cit., 
vol. I, 
n. 190 ss, 
1705 ss, 
1717 s. ; 
Jean-François AUBERT / Pascal MAHON, Petit commentaire de la Constitution 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, p. 436 ; Vincent MARTENET, 
L’autonomie constitutionnelle des cantons, 1999, p. 233 s.). Un auteur précise par 
exemple que cette norme constitutionnelle ne contraint pas les cantons à choisir 
un régime de démocratie directe, comportant donc des possibilités d’initiatives et 
de référendum législatifs, plutôt que de démocratie parlementaire, concentrant les 
pouvoirs entre les autorités élues, parlement et gouvernement (Pascal MAHON, 
op. cit., vol. I, n. 85 p. 110). 
 
c. 
Le Tribunal fédéral a rendu quelques arrêts sur l’exigence d’une base 
constitutionnelle dans le domaine des droits politiques, sans la rattacher 
systématiquement à l’art. 51 Cst. et en évoquant dans ce contexte plus ou moins 
explicitement la règle du parallélisme des formes. 
 
Dans un arrêt du 5 juillet 1978 (ATF 104 Ia 343), devant statuer sur le point 
de savoir si une initiative tendant à introduire un référendum obligatoire pour le 
préavis que le canton est appelé à donner à l’autorité fédérale dans le domaine de 
l’énergie atomique était de rang législatif ou constitutionnel, le Tribunal fédéral a 
jugé qu’en droit (en l’occurrence) neuchâtelois les droits populaires étaient tous 
définis par la constitution, tandis que la loi sur l’exercice des droits politiques n’en 
créait pas elle-même ni n’en instituait de nouveaux, son rôle essentiel étant de 


- 16/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
fixer les règles de procédure nécessaires à l’exercice de ces droits et à un 
déroulement normal des opérations de scrutin. Aussi fallait-il retenir que seule une 
initiative constitutionnelle pouvait proposer de modifier les droits populaires, le 
principe du parallélisme des formes exigeant en tout cas que les règles de degré 
constitutionnel existantes soient modifiées le cas échéant par la voie de l’initiative 
constitutionnelle. 
 
Une semaine plus tard, le 12 juillet 1978 (ATF 104 Ia 226), le Tribunal 
fédéral a jugé qu’il était conforme à leur importance que des opérations 
électorales sollicitant l’intervention de l’ensemble des citoyens pour exercer une 
fonction publique en tant qu’organe suprême de formation de la volonté étatique 
ne soient ordonnées que dans la mesure où la constitution et la loi les prévoient et 
qu’elles se déroulent dans le strict respect des lignes tracées par le droit. Il n’en a 
pas moins renoncé à trancher de façon catégorique et générale la question de 
l’exigence d’une base légale pour l’organisation du vote considéré dans cette 
affaire, compte tenu des circonstances particulières du cas d’espèce, dans lequel il 
s’agissait d’un vote consultatif organisé dans une situation dans laquelle la 
collectivité publique considérée se trouvait mise sous pression à la suite de 
deux rejets populaires d’un projet de réorganisation du canton et de ses 
communes. 
 
Dans un arrêt 1P.470/2005 du 23 décembre 2005 (consid. 4 in initio), le 
Tribunal fédéral a indiqué que les droits politiques sont en principe définis dans 
les constitutions cantonales, que celles-ci « doivent, selon l’art. 51 Cst., contenir 
les principes relatifs au droit de vote, au référendum et à l’initiative en matière 
constitutionnelle », et que de « manière plus générale, la constitution cantonale 
doit définir l’ensemble des droits populaires » (en faisant référence à ce dernier 
égard à Étienne GRISEL, Initiative et référendum populaires, Traité de la 
démocratie semi-directe en droit suisse, 3ème éd., 2004, p. 39). 
 
Dans un arrêt du 25 mars 2014 (cause 1C_51/2014) – après avoir relevé que 
la doctrine publiée postérieurement à l’ATF 104 Ia 226 précité exigeait, sur le 
plan du principe, qu’une votation consultative repose sur une base légale 
(consid. 2.5) et rappelé que, d’après son arrêt 1P.470/2005 précité, l’organisation 
d’un vote populaire consultatif représentait un élargissement des droits politiques 
ne pouvant intervenir que sur la base d’une modification constitutionnelle, le cas 
échéant aussi d’une modification légale (consid. 2.6) –, le Tribunal fédéral a 
confirmé que l’organisation d’un vote populaire consultatif devait reposer sur un 
fondement juridique (consid. 2.7 et 2.10), niant au surplus que les autorités se 
trouvaient en l’espèce dans une situation d’urgence temporelle les exposant à 
subir une mesure de substitution (consid. 2.9). 
 
Le 3 juin 2016 (ATF 142 I 216), le Tribunal fédéral a jugé qu’une initiative 
invitant des communes et les autorités cantonales à organiser des votes 
consultatifs ne reposait sur aucune base légale (consid. 8.3.2). 


- 17/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
d. 
Il faut retenir de ces différents arrêts du Tribunal fédéral que la matière des 
droits populaires est de rang constitutionnel au niveau des principes, autrement dit 
dans les grandes lignes. Il ne saurait en être déduit que les droits populaires, en 
particulier les initiatives et référendums législatifs, doivent être réglés de façon 
détaillée ni a fortiori exhaustive au niveau de normes de rang constitutionnel. Au 
surplus, des circonstances particulières peuvent justifier une approche souple de la 
question, et des nuances peuvent aussi devoir être faites selon les différentes 
constitutions cantonales. 
4. 
a. 
La Cst-GE contient d’assez nombreuses dispositions sur les droits politiques 
(art. 44 à 79). 
b. 
En matière d’initiative cantonale et communale, elle prévoit la possibilité, 
pour le Grand Conseil, d’opposer un contreprojet à une initiative cantonale, ou, 
pour le conseil municipal, à une initiative communale (art. 62 al. 1 let. c et 74 al. 1 
let. c Cst-GE). Lorsque tel est le cas, de façon nullement remise en question lors 
des travaux de l’Assemblée constituante, le contreprojet est soumis au corps 
électoral si l’initiative n’est pas retirée ; celui-ci « se prononce indépendamment 
sur l’initiative et sur le contreprojet, puis indique sa préférence entre les deux en 
répondant à une question subsidiaire » (art. 63 al. 3 phr. 2 et 75 al. 3 
phr. 2 Cst-GE). 
c. 
Définissant la mesure dans laquelle le corps électoral peut et doit le cas 
échéant être appelé à exercer directement la souveraineté populaire dans le 
processus final d'adoption des lois, le constituant genevois a décidé de : 
- soumettre les révisions de la constitution cantonale au référendum 
obligatoire (art. 65 Cst-GE) ; 
- permettre de prévoir par la loi la soumission d’office au corps électoral 
des mesures de rang législatif nécessaires à l'assainissement financier, en 
opposant à chacune des mesures réduisant les charges une augmentation 
d’impôt d’effet équivalent, l’électeur ne pouvant opposer ni un double 
refus ni une double acceptation à l’alternative proposée (art. 66 Cst-GE) ; 
- exposer les lois, ainsi que les autres actes du Grand Conseil prévoyant 
des dépenses, au référendum facultatif ordinaire, devant être demandé par 
initialement 3 % puis, depuis le 21 octobre 2017 [ROLG 2017 p. 664], 
2 % des titulaires des droits politiques (art. 67 al. 1 Cst-GE) ; 
- prévoir le référendum facultatif facilité, devant être demandé par 
500 titulaires des droits politiques, contre les lois qui ont pour objet un 
nouvel impôt ou qui portent sur la modification du taux ou de l'assiette 
d'un impôt existant, ou qui comportent une modification de la législation 
sur le logement, la protection des locataires et l'habitat, y compris les 


- 18/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
voies de droit en la matière (art. 67 al. 2 let. a et b Cst-GE ; cf. art. 230 
al. 2 Cst-GE) ; 
- instituer le référendum extraordinaire, permettant au Grand Conseil de 
soumettre au corps électoral les lois normalement exposées au 
référendum facultatif (ordinaire ou facilité), par décision prise à la 
majorité des deux tiers des voix exprimées, les abstentions n'étant pas 
prises en considération, mais au moins à la majorité de ses membres 
(art. 67 al. 3 Cst-GE) ; 
- exclure le référendum contre la loi annuelle sur les dépenses et les 
recettes prise dans son ensemble, sauf en ce qui concerne ses dispositions 
spéciales établissant un nouvel impôt ou modifiant le taux ou l'assiette 
d'un impôt (art. 69 Cst-GE). 
d. 
La Cst-GE n’a pas prévu de référendum avec variante, institution connue 
dans les cantons de Berne (art. 63 al. 2 de la Constitution du canton de Berne du 
6 juin 1993 - RS-BE 101.1) et de Zurich (art. 34 de la Constitution du canton de 
Zurich du 27 février 2005 - RS-ZH 101). Plus complexe, le système zurichois 
permet non seulement de présenter une variante à l’ensemble du projet ou à 
certaines de ses dispositions, mais aussi de soumettre séparément au vote du 
peuple certaines dispositions particulières du projet. Dans l’un et l’autre de ces 
deux cantons, une disposition de rang constitutionnel complète le système du 
référendum avec variante par une disposition prévoyant que les électeurs se 
prononcent simultanément sur les projets concurrents, peuvent valablement les 
approuver et décident celui auquel ils donnent leur préférence, comme lorsqu’un 
contreprojet est opposé à une initiative (art. 63 al. 4 Cst-BE renvoyant à la 
procédure applicable à une initiative avec contreprojet, soit à l’art. 60 
al. 2 Cst-BE ; art. 36 Cst-ZH). 
5. 
a. 
Lors des travaux de l’Assemblée constituante, la commission thématique 
n° 2 (ci-après : CoT2), chargée de préparer les débats relatifs aux droits politiques, 
a examiné si de nouveaux instruments de démocratie directe devaient être 
introduits. Elle a accepté en particulier le référendum avec variante mais renoncé 
au référendum consultatif, au référendum constructif, à l’initiative destitutive et à 
la motion populaire (Rapport général 200 « Les droits politiques [y compris 
révision de la Constitution] », du 30 avril 2010, in BOACG, tome V, p. 2215 ss, 
2229 ; Rapport sectoriel 202 « Instruments de démocratie directe », du 
30 avril 2010, in BOACG, tome V, p. 2295 ss, 2299, 2320 ss). 
b. 
Au titre des formes particulières de référendum, le référendum avec variante 
a fait l’objet de la thèse 202.51.b, tenant en trois points : le parlement pourrait 
décider de joindre à un projet soumis au référendum obligatoire ou facultatif une 
variante ; le vote populaire aurait lieu selon la procédure relative aux initiatives 


- 19/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
avec contreprojet ; la variante serait caduque en cas de projet soumis au 
référendum facultatif qui ne serait pas demandé ou n’aboutirait pas. 
 
D’après l’argumentaire de la majorité de la CoT2 (BOACG, tome V, 
p. 2322 s.), ce mécanisme permettait à la majorité du parlement de soumettre au 
référendum, en sus de son projet principal, une variante ; il avait pour objectif de 
gagner du temps lorsque le principe d’une nouvelle loi faisait l’objet d’un 
consensus, mais qu’un aspect particulier de cette nouvelle loi rencontrait des 
résistances. La majorité parlementaire pouvait estimer, dans un tel cas, qu’il était 
préférable de présenter d’emblée une variante, tenant compte des résistances, 
plutôt que de risquer un échec de l’ensemble du projet, avec la nécessité de 
remettre l’ouvrage sur le métier, ce qui pouvait retarder de plusieurs années 
l’entrée en vigueur d’une législation nécessaire. La CoT2 proposait, par souci de 
simplification, de ne permettre la présentation que d’une seule variante, 
contrairement au système zurichois. Les électeurs pouvaient accepter ou refuser 
aussi bien le projet de base que la variante ; si les deux projets étaient acceptés, ils 
étaient départagés par une question subsidiaire, mécanisme « maintenant bien 
connu des électeurs, qui le comprennent et le maîtrisent » et ne présentant 
« absolument aucune difficulté supplémentaire dans le cas d’un projet avec 
variante » (BOACG cité, p. 2322). Le référendum avec variante élargissait les 
possibilités d’action du parlement, sans réduire le contrôle du peuple ; il était un 
instrument souple de facilitation, permettant d’éviter des blocages politiques 
(BOACG cité, p. 2323). 
 
Pour une minorité de la CoT2, le système était trop complexe, ouvrait la 
porte à des marchandages qui pourraient décrédibiliser l’assemblée délibérative et 
rendre les travaux opaques pour les citoyens. On ne savait pas si le Conseil d’État 
pourrait proposer une variante ou retirer un texte principal auquel une variante lui 
déplaisant aurait été proposée. La définition même de la variante n’était pas claire. 
Le corps électoral risquait de ne plus rien y comprendre (BOACG cité, p. 2327 s.). 
c. 
Le 24 juin 2010, lors de la lecture dite 0 des thèses en séance plénière de 
l’Assemblée constituante, davantage de voix se sont exprimées en défaveur du 
référendum avec variante. Il y aurait affaiblissement des pouvoirs institutionnels ; 
cela dénaturerait l’institution du référendum et la démocratie parlementaire ; le 
parlement devait savoir se décider entre deux variantes, et non s’en remettre au 
peuple ; le système obligeait à lancer un référendum contre le projet principal afin 
qu’une variante estimée préférable puisse être adoptée (BOACG, tome VI, 
p. 2772-2778). Mise aux voix, la thèse 202.51.b a été refusée (BOACG cit., 
p. 2779), si bien qu’elle ne s’est pas trouvée dans l’avant-projet de constitution du 
13 janvier 2011 (BOACG, tome XXVIII, p. 14679 ss). 
d. 
La CoT2 a néanmoins proposé à l’Assemblée constituante, en vue de la 
1ère lecture de l’avant-projet de constitution, un amendement introduisant le 
référendum avec variante. Il s’agissait d’une innovation de la constitution 


- 20/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
zurichoise, une faculté reprenant la logique du contreprojet offerte au Grand 
Conseil ; le peuple pourrait ainsi choisir entre une variante minimaliste, une 
variante maximaliste ou le statu quo ; une seule variante pourrait être présentée 
(Rapport de la CoT2 en vue de la première lecture de l’avant-projet de 
constitution, de juillet 2011, in BOACG, tome XIV, p. 7475 ss, 7524). 
 
Le 29 septembre 2011, lors de la séance plénière de l’Assemblée 
constituante (BOACG, tome XVI, p. 8440-8445), il a été argumenté que le 
référendum avec variante était un outil tournant le référendum vers des solutions, 
vers quelque chose de constructif plutôt que d’être purement de blocage (BOACG 
cité, p. 8442). Mais, majoritairement, il a été objecté que cette proposition, née 
« dans l’esprit d’un technicien, mais pas d’un politique », inviterait le Grand 
Conseil à ne pas s’exprimer clairement, à ne pas défendre les compromis auxquels 
il serait parvenu, et conduirait les députés « à se dépouiller d’une partie de leurs 
prérogatives et à s’en remettre à ceux qui les [avaient] pourtant élus pour 
décider » (BOACG cité, p. 8440 s). Avec un tel système, il y aurait des majorités 
mouvantes au sein du parlement, et le peuple ne s’y retrouverait pas. Si, pour un 
autre intervenant, on pouvait faire confiance dans la faculté de compréhension des 
votants, il était gênant que l’alternative soit proposée par le Grand Conseil, et non 
par les référendaires (BOACG cité, p. 8442 s.). Cet outil était un ferment de 
confusion, alors que la démocratie avait besoin de clarté ; il supposait que le 
Grand Conseil soit « un peu schizophrène [… ait] une double intention, d’abord 
son projet principal, ensuite son projet moins principal » pour faire trancher par le 
corps électoral ; le « mieux [était] l’ennemi du bien » (BOACG cité, p. 8443). Il y 
avait risque que le Grand Conseil rajoute fréquemment des variantes aux lois pour 
le cas où il y aurait un référendum ou, en cas de référendum probable, pour créer 
du trouble, sans que les référendaires ne puissent avancer leurs idées, comme en 
matière de référendum constructif (BOACG cité, p. 8444 s.). Mis aux voix, 
l’amendement proposé a été refusé par l’Assemblée constituante (BOACG cité, 
p. 8446). 
e. 
Il n’a plus été proposé, devant l’Assemblée constituante, d’introduire le 
référendum avec variante. 
f. 
L’absence d’un référendum avec variante dans la Cst-GE est donc 
volontaire, le constituant genevois ayant écarté explicitement cette forme 
particulière de référendum. 
6. 
a. 
Le contexte dans lequel la loi 12424 litigieuse a été adoptée démontre qu’il 
n’est pas impossible pour autant que le Grand Conseil crée une situation ayant un 
effet proche de celui qu’entend régler l’instrument de démocratie directe qu’est le 
référendum avec variante. 
b. 
En effet, en votant la loi 12404 volontairement sans abroger la loi 12228 
qu’il venait d’adopter une heure et huit minutes plus tôt, le Grand Conseil – par le 


- 21/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
jeu de votes combinant différemment les oui, les non et les abstentions pour 
chacune d’elles – a créé une situation inédite, reportant sur le corps électoral – à 
cet égard-ci comme dans le système du référendum avec variante – le choix entre 
ces deux lois et un statu quo (que les mesures structurelles déjà adoptées 
modifieraient cependant dès le 1er janvier 2020 en cas de refus de ces deux lois), 
étant ajouté que celles-ci étaient toutes deux exposées à un référendum facultatif 
ordinaire dont le lancement et l’aboutissement apparaissaient d’emblée fort 
probables. Sans doute, contrairement à un projet principal et sa variante dans le 
système du référendum avec variante, ces deux lois 12228 et 12404 adoptées dans 
la foulée ne sont-elles pas juridiquement liées l’une à l’autre, et ne 
constituent-elles ni l’une ni l’autre respectivement une proposition principale et 
une variante par rapport à l’autre, mais par rapport au droit en vigueur (tel qu’il 
serait modifié par lesdites mesures structurelles). Comme la chambre 
constitutionnelle le relèvera plus loin (infra consid. 15b), ces deux lois n’en sont 
pas moins incompatibles l’une avec l’autre, sans pour autant que l’une puisse être 
considérée comme abrogeant l’autre (infra consid. 6c et 15b in fine), et il ne serait 
pas concevable de ne pas passer par l’adoption d’une loi pour en établir une 
version consolidée ou abroger l’une d’elles en cas de double acceptation de ces 
deux lois ; de surcroît, comme la chambre constitutionnelle l’admettra plus loin 
(infra consid. 11f), la soumission au vote populaire simultanément des deux lois, 
le 19 mai 2019, se justifie compte tenu de la nécessité de dégager, jusqu’au 
5 juin 2019 au plus tard, la solution à retenir finalement pour assurer l’équilibre 
financier de la CPEG et permettre au comité de cette dernière de revenir sur le 
second volet des mesures structurelles devant à défaut entrer en vigueur le 
1er janvier 2020. 
c. 
La solution de situations de ce genre, telles que les vise la loi 12424, ne 
réside pas – ou du moins peut ne pas résider – dans l’application d’un principe 
juridique qui voudrait que l’une des lois adoptées doive être tenue pour non 
valide, en particulier comme abrogée. Sans doute arrive-t-il que des conflits de 
normes coexistant se résolvent en vertu des règles classiques qu’expriment les 
adages lex superior derogat inferiori (la norme supérieure prime la norme 
inférieure), lex specialis derogat generali (la norme spéciale prime la norme 
générale) ou lex posterior derogat anteriori (la norme postérieure prime la norme 
antérieure). La première se réfère au principe de la hiérarchie des normes, ayant 
pour corollaire celui du parallélisme des formes ; elle prévaut sur les deux autres ; 
en effet, en présence de règles de droit contradictoires de rangs différents, le juge 
est tenu de se conformer à la règle supérieure et, partant, de faire abstraction de la 
règle inférieure, ce qui signifie notamment que les dispositions d'une loi formelle 
ont toujours préséance par rapport aux dispositions réglementaires qui leur sont 
contraires (ATF 137 V 410 consid. 4.2.1 ; 129 V 335 consid. 3.3 ; 128 II 112 
consid. 8a ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_736/2010 du 23 février 2012 
consid. 6.3 ; ATA/1000/2014 du 16 décembre 2014 consid. 11 ; Milena PIREK, 
L’application du droit public dans le temps : la question du changement de loi, 


- 22/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
2018, n. 641 ss ; Bernd RÜTHERS / Christian FISCHER / Axel BIRK, 
Rechtstheorie mit juristischer Methodenlehre, 7ème éd., 2013, n. 773). Il n’existe 
en revanche pas de hiérarchie stricte entre la deuxième et la troisième de ces 
règles (ATF 134 II 329 consid. 5.2 ; Peter FORSTMOSER / Hans-Ueli VOGT, 
Einführung in das Recht, 5ème éd., 2012, n. 279 ; Bernd RÜTHERS / 
Christian FISCHER / Axel BIRK, op. cit., n. 771 ; Hansjörg SEILER, Einführung 
in das Recht, 3ème éd., 2009, n. 17). 
 
L’hypothèse sous-jacente à la loi 12424 est celle, exceptionnelle, dans 
laquelle – comme dans le cas des lois 12228 et 12404 – le Grand Conseil adopte 
sciemment deux lois contradictoires dans la perspective de faire trancher le peuple 
souverain (art. 2 al. 1 phr. 1 Cst-GE) lors d’une votation référendaire apparaissant 
à tout le moins probable. S’il doit encore être examiné si le procédé est compatible 
avec le droit supérieur dès lors qu’il ne reposerait pas sur une norme de rang 
constitutionnel, il se justifie d’admettre, dans de tels cas de figure, d’une part 
qu’aucune des deux lois concurrentes ne revêt ratione materiae un caractère 
spécial par rapport à l’autre, à telle enseigne que l’une ne peut être considérée 
comme évinçant l’autre, et d’autre part que la chronologie de leur adoption 
successive, ne reflétant aucun ordre de priorité déterminant, n’autorise pas à 
donner à la seconde à avoir été adoptée la préséance sur la première. 
 
Au surplus, ce n’est pas la date d’adoption de lois contradictoires qui 
pourrait déterminer une postériorité de l’une par rapport à l’autre (en l’occurrence 
à l’heure près) et, partant, une préséance de l’une sur l’autre, mais celle de leur 
entrée en vigueur. Or, dans le contexte envisagé par la loi 12424, la date d’entrée 
en vigueur risquerait fort d’être identique pour les deux lois concurrentes 
(notamment pour les lois 12228 ou 12404), si bien que la règle « lex posterior 
derogat anteriori » ne serait d’aucun secours pour les départager. 
7. 
a. 
En adoptant la loi 12424 sur proposition du Conseil d’État, le Grand Conseil 
a entendu régler – par le biais d’une modification de la LEDP, donc au niveau 
législatif, nonobstant l’absence voulue d’un référendum avec variante dans l’ordre 
constitutionnel genevois – une situation dans laquelle des lois contradictoires 
seraient adoptées par le Grand Conseil, ne pourraient coexister, devraient être 
soumises à une votation référendaire et le seraient lors d’un même scrutin, afin 
que soit déterminé, dans un tel cas, laquelle doit être tenue pour adoptée par le 
corps électoral en cas d’acceptation des deux lois concurrentes. 
b. 
Peu importe que le dispositif prévu par la loi 12424 ne vise pas tous les 
scenarii imaginables dans lesquels des lois contradictoires, incompatibles l’une 
avec l’autre (ou les unes avec les autres), seraient adoptées, que ce soit lors d’une 
même session parlementaire ou lors de sessions différentes (mais par exemple à 
des dates proches, comme le 14 décembre 2018 pour les lois 12228 et 12404 et le 
24 janvier 2019 pour la loi issue de l’acceptation de l’IN 168, avant même qu’un 
scrutin populaire ne soit fixé lors duquel les différentes lois ainsi adoptées 


- 23/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
pourraient être soumises au vote du corps électoral en cas d’aboutissement de 
référendums lancés à leur encontre). Peu importe également que ne soit pas 
indiqué non plus, dans ce dispositif, quelles conséquences s’attacheraient à 
l’absence de référendum lancé ou aboutissant à l’encontre soit d’aucune des lois 
concurrentes, soit de l’une seulement d’entre elles. Le caractère incomplet des 
dispositions considérées ne saurait constituer une carence qui affecterait la validité 
de ces dernières, que ce soit au regard de l’interdiction de l’arbitraire 
(art. 9 Cst.) – dès lors que la loi 12424 ne se trouverait pour autant ni dépourvue 
de sens et d’utilité, ni privée d’un fondement sérieux et objectif (ATF 136 I 241 
consid. 3.1 ; 134 I 23 consid. 8 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2ème éd., 2018, n. 605 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 160 ; 
Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, 
n. 1144 s.) – ou sous l’angle de l’exigence de densité normative et de clarté se 
déduisant du principe de la légalité (art. 5 al. 1 et 36 al. 1 Cst. ; ATF 140 I 168 
consid. 4 ; 138 I 378 consid. 7.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_59/2018 et 
1C_69/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1 et jurisprudence citée). 
c. 
Il n’y a en revanche pas de doute sur le sens à donner à la loi 12424, à 
savoir, dans le cas de lois de teneur incompatible visé par cette loi, le même sens 
que celui qui est donné aux dispositions prévoyant la question subsidiaire en cas 
de contreprojet opposé à une initiative populaire alors non retirée (art. 63 al. 3 
phr. 2 Cst-GE) : le corps électoral est invité à se prononcer indépendamment sur 
les deux objets soumis au vote (soit, sur l’initiative et le contreprojet dans un cas, 
sur les deux lois concurrentes dans l’autre), puis à indiquer sa préférence entre les 
deux en répondant à une question subsidiaire. 
 
Nonobstant l’utilisation, à l’art. 57 al. 2 LEDP, du verbe « devoir », dans les 
membres de phrase « l’électeur doit au surplus indiquer sa préférence pour l’une 
ou l’autre des deux lois en répondant à la question subsidiaire » et « il doit cocher, 
sur le bulletin ou le bulletin électronique, la case correspondant à la loi qu’il 
choisit », il est loisible à l’électeur de ne pas indiquer de réponse à la question 
subsidiaire, comme d’ailleurs à l’une et/ou l’autre des questions portant sur 
chacune des deux lois concurrentes. Il peut voter blanc à chacune ou à l’une et/ou 
à l’autre des trois questions en lien avec le sujet considéré (constitué des deux lois 
concurrentes et de la question subsidiaire). Il peut voter oui ou non à l’une et/ou à 
l’autre des deux lois – mais logiquement pas simultanément oui et non à la même 
question (art. 65A al. 3 let. b LEDP) –, et ne pas indiquer de préférence ou 
indiquer sa préférence pour le cas où les deux lois seraient acceptées. S’il coche 
les deux cases concernant la question subsidiaire, son vote, uniquement pour cette 
question, est comptabilisé comme vote blanc (art. 65A al. 3 let. c LEDP). Il est par 
ailleurs logique qu’en plus de pouvoir le faire à titre principal en votant deux fois 
non aux deux lois concurrentes, l’électeur ne reçoive pas la possibilité de marquer 
une préférence pour le statu quo en répondant à la question subsidiaire, dès lors 
qu’il s’agit à ce stade de départager deux lois qui seraient acceptées 


- 24/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
majoritairement, voulant l’une et l’autre des modifications du régime existant, et 
non de compenser un déficit de suffrages accordés au maintien du statu quo. 
 
Le libellé du nouvel art. 57 al. 2 LEDP a été repris de l’ancien al. 2 devenu 
al. 3 de cette disposition, prévoyant que lors d'un vote sur une initiative et un 
contreprojet, l'électeur doit au surplus exprimer sa volonté exclusivement en 
cochant, sur le bulletin ou le bulletin électronique, la case « initiative » ou la case 
« contreprojet » pour répondre à la question subsidiaire posée. Il n’a jamais été 
déduit de cette disposition une quelconque obligation de l’électeur de marquer son 
choix entre l’initiative et le contreprojet, sous peine que le vote qu’il exprimerait 
pour l’un ou/et l’autre de ces objets (oui-oui, non-non, oui-non ou non-oui) ne 
serait pas valable. Il est certain que la même compréhension doit être faite du 
nouvel art. 57 al. 2 LEDP. Tel est le sens que les diverses méthodes 
d’interprétation des lois commandent, de façon convergente au-delà d’une 
interprétation étroitement littérale non pertinente, de donner à ladite disposition et, 
plus généralement, à la loi 12424, en particulier l’interprétation systématique, 
téléologique et historique (ATF 129 V 258 consid. 5.1 et les références citées ; 
ACST/5/2019 du 27 février 2019 consid. 5a). Il sied au surplus de rappeler que 
lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, la 
chambre constitutionnelle s’impose une certaine retenue et, en particulier, qu’elle 
n’annule les dispositions attaquées que si celles-ci ne se prêtent pas à une 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur (ACST/5/2019 précité consid. 5b 
et jurisprudence et doctrine citée). 
d. 
Les griefs que le recourant émet à ces égards sont mal fondés. 
8. 
a. 
La question se pose de savoir si, dans la situation visée par la loi 12424, ce 
n’est pas un impératif dicté par la garantie constitutionnelle des droits politiques 
qu’une règle permette de déterminer laquelle des deux lois soumises à votation 
référendaire doit être tenue pour adoptée en cas d’acceptation des deux lois. 
b. 
L’ordre constitutionnel garantit les droits politiques, à savoir l’ensemble des 
droits que les membres de l’organe étatique qu’est le corps électoral détiennent 
pour participer à la prise des décisions de leur communauté politique 
démocratique que forment respectivement la Confédération, les cantons et les 
communes. Tel est l’objet des art. 34 Cst. et, dans une même mesure, 44 Cst-GE, 
dont les al. 2 prévoient, de façon identique, que cette garantie protège la libre 
formation de l’opinion des citoyennes et des citoyens et l’expression fidèle et sûre 
de leur volonté, soit, plus généralement, les droits de voter, d’élire et de signer des 
initiatives et des demandes de référendum, expressions du droit du peuple à 
l’autodétermination et à la participation à la formation de la volonté desdites 
collectivités. Il résulte de cette garantie que chaque citoyen doit pouvoir se 
déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible 


- 25/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
et exprimer son choix en conséquence (ATF 141 I 221 consid. 3.1 ; 141 I 186 
consid. 4 ; 137 I 200 consid. 2.1 ; 136 I 241 consid. 1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_415/2015 du 27 avril 2016 consid. 2.4 ; ACST/23/2018 du 9 novembre 2018 
consid. 3a ; ACST/1/2015 précité consid. 9a ; Jacques DUBEY, op. cit., vol. II, 
n. 4836 ss ; Ulrich HÄFELIN / Walter HALLER / Helen KELLER / 
Daniela THURNHER, 
Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 
9ème éd., 
2016, 
n. 1363 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. I, n. 122 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 618, 623, 645 
ss, et vol. II, n. 35). La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au 
processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie 
directe (ATF 140 I 394 consid. 8.2 ; 140 I 338 consid. 5 ; 139 I 2 consid. 6.2 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 1C_610/2017 du 7 mai 2018 consid. 2.2 ; 1C_130/2015 
du 20 janvier 2016 consid. 3.1 ; ACST/7/2018 du 5 avril 2018 consid. 8b). 
 
 
La garantie des droits politiques se décline en plusieurs maximes, que la 
doctrine énumère de façon globalement convergente tout en les répertoriant de 
façon nuancée, n’excluant pas certains chevauchements (Jacques DUBEY, op. 
cit., vol. II, n. 5104 ss, 5188 ss., 5217 ss, 5237 ss, 5301 ss, 5315 ss, 5358 ss ; 
Pascal MAHON, op. cit., vol. I, n. 151 à 153 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 913 ss). De la 
liberté de vote découle, au stade de la préparation des votations et élections, le 
droit à la formulation claire et correcte des questions soumises au vote, une 
exigence d’unité de la matière et un devoir d’exactitude et de réserve des autorités 
dans la campagne ; en matière de déroulement du scrutin, il en résulte le droit à 
une composition correcte du corps électoral, le droit à l’égalité des chances et des 
armes et la garantie du secret du vote ; il s’en déduit aussi le droit à une 
constatation exacte des résultats du vote (pouvant éventuellement impliquer le 
droit à un recomptage). 
 
c. 
Or, l’impasse à laquelle conduirait une acceptation des deux lois sans 
qu’une règle ne permette de déterminer laquelle serait adoptée soulève un double 
problème au regard de la garantie des droits politiques. 
 
 
Une telle situation représente une forme d’atteinte au principe de l’unité de 
la matière, qui constitue un sous-aspect de la liberté de vote. En effet, si – dans 
son acception habituelle – cette exigence interdit de mêler, dans un même objet 
soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui 
forceraient le citoyen à une approbation ou une opposition globales alors qu’il 
pourrait n’être d’accord qu’avec une partie des propositions qui lui sont soumises 
de façon indûment amalgamée (ATF 137 I 200 consid. 2 et 4 ; 130 I 185 
consid. 3 ; 129 I 381 consid. 2 ; 129 I 366 consid. 2.3 ; 128 I 190 consid. 3.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1P.223/2006 du 12 septembre 2006 consid. 2 ; 
ACST/7/2019 précité consid. 4c ; Jacques DUBEY, op. cit., vol. II, n. 5217 ss), 
elle s’oppose aussi à ce qu’une incompatibilité irréductible, donc une 


- 26/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
interdépendance existant en réalité entre différents objets soumis au vote soit 
ignorée artificiellement, car les électeurs ne doivent pas être placés dans une 
situation comparable d’embarras, en plus d’incompréhension des enjeux de leurs 
votes, faute, précisément, de règle articulant ces derniers les uns par rapport aux 
autres sur les objets se contredisant, qui relèvent d’une même matière. 
 
 
La situation considérée est par ailleurs contraire à l’exigence d’une 
constatation exacte des résultats du vote. Il sied de préciser, à ce propos, que la 
notion de résultats du vote n’englobe pas seulement un dénombrement exact des 
oui, des non, des votes blancs et des votes nuls, mais aussi la détermination 
correcte de l’issue de la votation sur le sujet considéré ; elle suppose l’existence 
même d’une issue, autrement dit s’oppose à ce qu’une ambiguïté ou une 
incertitude subsiste sur le point de savoir – dans le cas de figure visé par la 
loi 12424 – quelle loi doit être tenue pour adoptée au sortir des urnes. À défaut, il 
n’y a pas d’expression fidèle et sûre de la volonté du souverain qu’est le corps 
électoral (art. 2 al. 1 phr. 1 Cst-GE). 
 
d. 
De la garantie constitutionnelle des droits politiques se déduit donc qu’une 
votation référendaire doit aboutir à un résultat univoque dûment constatable, plus 
précisément, dans le cas de figure visé par la loi 12424, à une détermination claire 
et précise de la loi à tenir pour adoptée. Cette exigence rejaillit sur les stades 
antérieurs à la constatation exacte des résultats, dès l’organisation du scrutin, car il 
importe que la règle arrêtée aux fins de déterminer l’issue de la votation soit 
connue des électeurs, en particulier qu’elle se traduise sans ambiguïté dans 
l’énoncé des questions soumises au corps électoral, tant dans l’arrêté fixant la date 
et les objets du scrutin que sur les bulletins de vote. 
 
e. 
Cette conclusion ne saurait être remise en question par la considération 
qu’en cas d’adoption de lois de contenu incompatible, celles-ci ne doivent pas 
nécessairement être soumises simultanément au vote du peuple, et qu’en 
particulier lorsque l’une d’elles émane de l’initiative de députés (comme c’est le 
cas de la loi 12228), le Conseil d’État a la possibilité, en application de l’art. 109 
al. 5 Cst-GE, de la représenter au Grand Conseil avec ses observations, dans un 
délai de six mois, étant précisé que si, après en avoir délibéré de nouveau, le 
Grand Conseil adopte comme précédemment la loi lui ayant été ainsi représentée, 
le Conseil d’État est alors tenu de la « promulguer ». Il n’est pas ici pertinent 
d’établir si l’art 109 al. 5 Cst-GE parle à bon escient de promulgation plutôt que 
de publication, étant néanmoins précisé qu’il n’apparaîtrait en tout état pas 
concevable que le Conseil d’État fasse usage de cette faculté de représenter une 
loi au Grand Conseil après que ladite loi a été acceptée en votation populaire. 
L’important est de relever que, dans l’hypothèse considérée, le Conseil d’État 
n’est pas tenu de procéder ainsi ; il lui est loisible de faire courir les délais 
référendaires contre les lois émanant de l’initiative de députés plutôt que de les 
leur représenter et, en cas d’aboutissement d’un référendum contre chacune des 


- 27/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
lois concurrentes, de les soumettre au vote populaire, à la date de son choix et 
possiblement lors d’un même scrutin (art. 19 LEDP ; ACST/7/2019 précité 
consid. 4). 
 
 
Il n’est pas non plus déterminant qu’en cas d’adoption de lois non 
susceptibles de coexister dans le contexte visé, il puisse le cas échéant être encore 
envisageable qu’une nouvelle loi soit adoptée, pour abroger l’une d’elles ou pour 
en établir une nouvelle, fondée sur un compromis. Cela relève de conjectures, se 
situant au demeurant en dehors du processus législatif et référendaire pertinent, 
qui doit trouver un épilogue juridique (quand bien même celui-ci serait susceptible 
d’être remis en question par une nouvelle loi, fût-ce avant l’entrée en vigueur de la 
loi devant être tenue pour adoptée au terme de la procédure référendaire). 
 
f. 
Au demeurant, dans l’examen de la conformité de la loi 12424 au droit 
supérieur, il faut réputer remplies les conditions d’application qu’énumère cette 
loi (infra consid. 15b). 
9. 
a. 
S’il est impératif que, dans la situation visée par la loi 12424, une règle 
permette de sortir de la situation de blocage à laquelle conduirait une acceptation 
des deux lois concurrentes, force est de constater que le droit en vigueur n’en 
énonçait pas jusqu’à l’adoption de la loi litigieuse. Cela n’est pas surprenant, dès 
lors qu’une situation telle que celle qui a été créée par l’adoption des lois 12228 et 
12404 apparaît ne jamais s’être encore présentée ni n’avoir été imaginée 
jusqu’alors, et que l’Assemblée constituante n’a pas voulu du référendum avec 
variante (supra consid. 5). 
b. 
Les recourants voient dans le refus du constituant genevois d’introduire le 
référendum avec variante un silence qualifié excluant que la question subsidiaire 
soit introduite dans le cas de figure considéré au titre d’un comblement de lacune 
par le biais d’une loi. 
 
Un silence qualifié est une absence intentionnelle de norme, une norme en 
quelque sorte négative, l’expression d’une volonté de ne pas réglementer une 
situation ou de ne pas inscrire une solution déterminée dans la loi ou la 
constitution. Lorsqu’il est certain qu’il a été arrêté à dessein, un silence qualifié 
doit être respecté ; il n’y a pas place pour le comblement d’une lacune. Les 
lacunes improprement dites, résultant de réponses objectivement insoutenables ou 
insatisfaisantes apportées par une norme, ne sont pas non plus susceptibles d’être 
comblées, contrairement aux lacunes proprement dites, tenant à une absence de 
solution normative à une question devant impérativement être réglée 
(Thierry TANQUEREL, Manuel cité, n. 440 ss ; Jacques DUBEY, op. cit., vol. II, 
n. 3429, 3554, 3698, 5450 ss ; Pierre MOOR / Alexandre FLÜCKIGER / 
Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, p. 150 ss). 


- 28/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
 
Il n’est pas douteux que le législateur ne saurait créer l’instrument de 
démocratie directe qu’est le référendum avec variante par le biais d’une loi, déjà 
parce que le sujet requerrait en lui-même qu’au moins son principe soit posé au 
niveau de la constitution, et d’autant plus que l’Assemblée constituante a rejeté 
cette forme particulière de référendum. Ce refus du constituant genevois n’a pas 
eu la portée limitée de nier que ce système devrait le cas échéant être prévu par 
une norme de rang constitutionnel en fixant les grandes lignes ; autrement dit, ce 
refus ne saurait être compris comme l’admission que le référendum avec variante 
soit introduit par le biais d’une loi, comme s’il s’agissait d’un sujet de moindre 
importance. Il porte sur le principe même d’un référendum avec variante. 
c. 
Il appert cependant, à la lecture des travaux préparatoires de la Cst-GE 
portant sur les instruments de la démocratie directe, que les constituants n’ont à 
aucun moment envisagé – que ce soit à la CoT2 ou en Assemblée plénière – que 
le Grand Conseil, saisi de deux projets lois incompatibles, pouvait coup sur coup 
les adopter les deux dans l’idée de reporter sur les citoyens, en cas de référendum 
alors escompté contre les deux lois concurrentes, la responsabilité d’opérer le 
choix que lui-même n’avait pas su ou voulu faire. Il ne s’y trouve pas le moindre 
indice qui étayerait l’avis, en particulier, qu’une question subsidiaire permettant le 
cas échéant de départager deux textes législatifs concurrents soumis aux suffrages 
du corps électoral serait critiquable, sur le modèle bien connu depuis plus de 
vingt-cinq ans pour les initiatives auxquelles un contreprojet est opposé, système 
explicitement repris à l’art. 63 al. 3 Cst-GE pour ce cas de figure-ci. Si la question 
subsidiaire s’inscrit dans la logique du référendum avec variante, ce n’est pas elle 
qui a suscité le rejet de cette forme particulière de référendum, mais le fait que le 
parlement pourrait joindre une variante à un projet principal pour le cas où un 
référendum serait lancé et aboutirait contre ce dernier et – selon la perception 
ayant nettement prévalu devant l’Assemblée constituante – en quelque sorte se 
décharger d’une responsabilité sur le corps électoral (cf. supra consid. 5). 
L’Assemblée constituante n’a pas rejeté la règle que le Grand Conseil a adoptée, 
par le biais de la loi 12424, pour permettre de sortir d’une situation de blocage 
potentiel résultant, comme dans le cas des lois 12228 et 12404, de l’adoption de 
lois concurrentes. 
 
Il n’y a donc pas de silence qualifié du constituant genevois sur le fait 
qu’une question subsidiaire serait le cas échéant le moyen idoine de déterminer, 
dans les cas de figure visés par la loi 12424, laquelle des deux lois concurrentes 
doit être tenue pour adoptée en cas de double acceptation de ces dernières. 
d. 
C’est plutôt une lacune proprement dite qui doit être admise, dans la mesure 
où il s’impose, dans les cas de figure visés par la loi 12424, que la votation 
aboutisse à un résultat univoque consistant, en cas d’acceptation des deux lois 
concurrentes, en l’adoption de l’une d’elles. La question est de savoir si cette 
lacune peut être comblée par la voie législative, donc sans modification de la 


- 29/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
Cst-GE elle-même. Cela revient à se demander, sans même passer par le détour du 
comblement d’une lacune, si une question subsidiaire dans la situation visée par la 
loi 12424 peut être considérée comme relevant des modalités d’exercice du droit 
de vote et de détermination des résultats du vote, pouvant à ce titre être de rang 
légal. 
10. 
a. 
Si les instruments de la démocratie directe doivent être institués par des 
normes de rang constitutionnel qui en arrêtent au moins les principes (supra 
consid. 3c et d), en particulier dans le canton de Genève, dont la constitution est 
relativement détaillée sur ces questions (supra consid. 4), leur mise en œuvre n’en 
peut, voire n’en doit pas moins intervenir par le biais de dispositions de rang légal 
et réglementaire et même par le biais de décisions, de mesures d’organisation et 
d’actes matériels. C’est ainsi logiquement et à bon droit que la LEDP précise 
notamment tant la manière dont les électeurs ont à exprimer leur volonté que les 
conditions auxquelles un texte soumis à référendum est réputé accepté. 
 
Sur le premier sujet, la LEDP prévoit que lors d'une votation, l'électeur doit 
exprimer sa volonté exclusivement en cochant, sur le bulletin ou le bulletin 
électronique, la case « oui » ou la case « non » correspondant à chacune des 
questions posées (art. 57 al. 1 LEDP). Précisant à cet égard la règle ayant certes 
un ancrage constitutionnel dans ce cas de figure traditionnel (art. 63 al. 3 
phr. 2 Cst-GE), elle indique que lors d'un vote sur une initiative et un contreprojet, 
l'électeur doit au surplus exprimer sa volonté exclusivement en cochant, sur le 
bulletin ou le bulletin électronique, la case « initiative » ou la case « contreprojet » 
pour répondre à la question subsidiaire posée (art. 57 al. 3 LEDP). Explicitant la 
règle constitutionnelle prévue pour le référendum en matière d’assainissement 
financier (art. 66 al. 3 Cst-GE), elle prévoit que lors d’un tel vote, l’électeur doit 
exprimer sa volonté exclusivement en cochant, sur le bulletin ou le bulletin 
électronique, la case « variante 1 » ou la case « variante 2 » pour répondre à la 
question posée (art. 57 al. 4 LEDP). 
 
Sur le second sujet précité, la LEDP indique que le texte soumis à 
référendum est accepté lorsqu'il réunit la majorité absolue des suffrages, soit le 
nombre des voix immédiatement supérieur à la moitié du total des votes valables 
(art. 94 al. 1 LEDP), et, lorsqu’un contreprojet est opposé à une initiative, elle 
complète doublement l’art. 63 al. 3 phr. 2 Cst-GE en précisant qu’en cas de 
double acceptation c’est le projet qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages à 
la question subsidiaire qui est adopté et qu’en cas d’égalité à la question 
subsidiaire, le projet qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages est accepté 
(art. 94 al. 4 LEDP). Pour le référendum en matière d’assainissement financier, 
elle précise que le vote d'un électeur est comptabilisé comme vote blanc lorsque 
les deux cases concernant le choix de la variante en matière d’assainissement 
financier sont cochées (art. 65A al. 3 let. d LEDP), mais elle ne comporte pas une 
règle semblable à l’art. 94 al. 4 LEDP susrappelé. 


- 30/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
b. 
Le constituant genevois a lui-même prévu que les principes exprimés au 
niveau constitutionnel concernant les droits politiques appellent l’édiction de 
normes de rang légal. C’est ainsi qu’il a précisé, à l’art. 44 al. 3 Cst-GE, que la loi 
veille à l’intégrité, à la sécurité et au secret du vote, et, à l’art. 45 al. 2 Cst-GE, 
que la loi garantit que toute personne jouissant des droits politiques puisse 
effectivement les exercer. De ces normes constitutionnelles ne saurait au 
demeurant être déduit qu’en l’absence d’une telle mention, il n’y aurait pas place 
pour des normes de rang légal. La CoT2 avait supprimé la disposition (formant 
alors l’art. 45 al. 3 phr. 1) de l’avant-projet de constitution du 13 janvier 2011 en 
tant qu’elle prévoyait que la loi réglerait les modalités d’exercice des droits 
politiques (BOACG, tome XXVIII, p. 14688), ce nullement parce qu’elle n’aurait 
pas reconnu cette compétence au législateur, mais parce que cette précision était 
superflue (BOACG, tome XIV, p. 7485). 
 
Au surplus, les art. 34 Cst. et 44 Cst-GE énonçant la garantie des droits 
politiques constituent en eux-mêmes un ancrage supplémentaire possible de 
dispositions légales mettant en œuvre la liberté de vote résultant de cette garantie. 
 
Sans doute la démarcation entre un élargissement du droit de référendum 
d’un côté et la réglementation de l’exercice du droit de vote et de la détermination 
du résultat du vote de l’autre côté peut-elle être ténue, au point que l’un participe 
immanquablement un peu de l’autre. C’est vrai pour la question subsidiaire 
prévue par la loi 12424 ; à l’instar de celle figurant à l’art. 94 al. 4 LEDP, elle 
n’est pas parfaitement neutre, autrement dit influe dans une certaine mesure sur la 
façon de voter. En effet, si la règle retenue pour départager les lois en concurrence 
était de retenir comme étant adoptée la loi obtenant le plus grand nombre de voix, 
sans question subsidiaire, les électeurs opposés au maintien du statu quo seraient 
contraints de choisir l’une seulement des lois concurrentes, quitte à voter en 
faveur de celle qui n’aurait pas leur préférence mais paraîtrait susceptible 
d’emporter une majorité de suffrages. L’introduction d’une question subsidiaire 
leur permet d’affiner leur vote, à savoir, notamment, autant de refuser le maintien 
du statu quo que de soutenir simultanément les deux lois concurrentes, tout en 
marquant leur préférence pour celle leur paraissant préférable. La différence entre 
ces deux solutions n’est cependant que toute relative comparée à une absence de 
règle permettant de déterminer laquelle des lois en concurrence doit être tenue 
pour adoptée en cas d’acceptation des deux lois, absence qui constitue quant à elle 
une sérieuse entrave au libre exercice du droit de vote référendaire. 
c. 
Il se justifie de retenir que ni l’une ni l’autre de ces deux solutions évoquées 
ne reviendrait à instituer un nouveau type de référendum, ni même à produire une 
extension un tant soit peu marquée du droit de référendum ordinaire. Les règles 
qui les institueraient auraient le caractère prépondérant de normes de mise en 
œuvre du référendum dans la situation spécifique visée par la loi 12424, normes 
qui, en tant que telles, peuvent être de rang légal. 


- 31/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
 
Le législateur genevois a choisi la solution de la question subsidiaire, à 
savoir celle qui est plus fine et par ailleurs bien connue du droit genevois dans le 
cas d’un contreprojet opposé à une initiative. Ce choix est d’autant moins 
critiquable qu’il peut s’appuyer tant sur des déclarations, non contestées sur ce 
point précis, faites devant l’Assemblée constituante lorsque lui était proposé 
d’introduire le référendum avec variante, que, par analogie, sur la solution que le 
constituant genevois a retenue pour le cas assez similaire d’un contreprojet opposé 
à une initiative (art. 63 al. 3 Cst-GE), à l’instar, pour ce cas-ci traditionnel, du 
droit fédéral (art. 139b Cst. précisé par l’art. 76 de la loi fédérale sur les droits 
politiques du 17 décembre 1976 [LDP - RS 161.1] ; Jacques DUBEY, op. cit., 
vol. II, n. 4914 ss) et d’autres droits cantonaux (cf. p. ex. art. 60 al. 3 Cst-BE ; 
art. 34 al. 3 et 4 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 - Cst-VS - 
RS-VS 101.1 ; infra consid. 10d), tandis que celui du Jura a opté pour la solution 
du plus grand nombre de voix sans question subsidiaire (art. 76 al. 5 de la 
Constitution de la République et Canton du Jura du 20 mars 1977 - Cst-JU – 
RS-JU 101 ; Goran SEFEROVIC, Volksinitiative zwischen Recht und Politik, 
2018, n. 117 s.). 
d. 
C’est le lieu de noter que plusieurs cantons prévoient la question subsidiaire, 
pour le cas d’un contreprojet opposé à une initiative, au niveau de leur législation 
sur les droits politiques. C’est un indice supplémentaire qu’en tant que telle la 
question subsidiaire ne doit pas forcément avoir un ancrage au niveau de la 
constitution, mais peut être prévue et réglementée au niveau de la loi. 
 
Ainsi, dans le canton de Vaud, le constituant a délégué au législateur 
cantonal le soin de régler le mode de traitement de l'initiative par le Grand Conseil 
et la procédure de vote populaire lorsqu'un contre-projet est opposé à l'initiative 
(art. 81 al. 1 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 - Cst-VD - 
RS-VD 101.01), et c’est à l’art. 103b de la loi (vaudoise) sur l'exercice des droits 
politiques du 16 mai 1989 (RS-VD 160.01) qu’est prévu le mode de scrutin, 
comprenant la question subsidiaire. Dans le canton de Neuchâtel, seule est prévue, 
au niveau constitutionnel, la possibilité de soumettre au peuple un contreprojet 
opposé à une initiative (art. 44 al. 1 let. a de la Constitution de la République et 
Canton de Neuchâtel du 24 septembre 2000 - Cst-NE - RS-NE 101 ; cf. aussi 
art. 102 al. 3 et 4 Cst-NE pour la possibilité reconnue au Grand Conseil d’opposer 
un contreprojet à une initiative rédigée ou générale visant à une révision partielle 
de la constitution cantonale) ; la question subsidiaire n’y est pas mentionnée ; elle 
est instituée à l’art. 113 de la loi (neuchâteloise) sur les droits politiques du 
17 octobre 1984 (RS-NE 141). Il en va de même dans le canton de Fribourg 
(art. 44 de la Constitution du Canton de Fribourg du 16 mai 2004 – Cst-FR – 
RS-FR 10.1 ; art. 125 al. 5 à 7 de la loi [fribourgeoise] sur l’exercice des droits 
politiques du 6 avril 2001 - RS-FR 115.1). 


- 32/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
e. 
Il est par ailleurs indéniable qu’une question subsidiaire représente un 
moyen permettant aux électeurs d’exprimer leur volonté le plus librement qui soit 
en présence de deux propositions incompatibles, à savoir de préférer le maintien 
du statu quo (par un double non), rejeter l’une d’elles (en votant non à l’une et oui 
à l’autre), soutenir les deux (par un double oui), et, en tout état (quel que soit leur 
propre vote), d’indiquer leur préférence pour l’une ou l’autre des deux si toutes 
deux étaient acceptées. Ce mécanisme respecte pleinement les droits politiques 
des électeurs (Patrizia ATTINGER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu 
kantonalen Volksinitiativen, 2016, p. 173 ss ; Stéphane GRODECKI, L’initiative 
populaire cantonale et municipale à Genève, 2008, p. 367 s.). 
 
Un auteur estime d’ailleurs qu’il serait envisageable de prévoir une question 
subsidiaire pour départager deux initiatives portant sur le même sujet mais 
proposant des solutions différentes et soumises simultanément au corps électoral, 
à 
la 
condition 
que 
le 
droit 
cantonal 
prévoie 
cette 
possibilité 
(Stéphane GRODECKI, op. cit., n. 1319, qui ne précise pas que celle-ci devrait 
l’être au niveau constitutionnel ; ZBl 1986 p. 172). 
 
La situation n’est pas comparable à celle du vote référendaire en matière 
d’assainissement financier, lors duquel les électeurs ont à l’inverse des possibilités 
restreintes d’exprimer leur volonté, à savoir ne peuvent opposer ni un double 
refus, ni une double acceptation à l’alternative proposée, ainsi que le prévoit et 
doit assurément le prévoir une norme de rang constitutionnel (cf. art. 66 
al. 3 Cst-GE ; cf. aussi art. 57 al. 4 et 65A al. 3 let. d LEDP). Cette modalité 
d’exercice 
du 
droit 
de 
vote 
n’est 
au 
demeurant 
pas 
indiscutée 
(Thierry TANQUEREL, L’interdiction du double non en cas de vote populaire sur 
une alternative respecte-t-elle la liberté de vote ?, in Staats- und Verwaltungsrecht 
auf vier Ebenen – Festschrift für Tobias Jaag, 2012, p. 339 ss, 347). 
f. 
Enfin – et au besoin subsidiairement –, dans l’appréciation de la nécessité 
d’un ancrage constitutionnel d’une question subsidiaire dans la situation visée par 
la loi 12424, il s’impose de tenir compte de la spécificité et de l’exceptionnalité 
d’une situation dans laquelle le Grand Conseil adopte coup sur coup, lors d’une 
même session parlementaire, deux lois incompatibles l’une avec l’autre, toutes 
deux frappées d’un référendum et soumises en même temps au scrutin populaire, 
de surcroît concernant un domaine devant impérativement donner lieu à bref délai 
à l’adoption ou la modification d’une loi. Dans sa jurisprudence susrappelée sur 
l’exigence d’une base constitutionnelle dans le domaine des droits populaires 
(supra consid. 3c), le Tribunal fédéral a admis que des circonstances particulières 
peuvent justifier une approche souple de la question. 
 
À cette considération s’ajoute qu’on voit mal que la Cst-GE soit modifiée 
pour qu’y soit prévu le mode de déterminer laquelle de deux lois contradictoires 
par hypothèse toutes deux acceptées en votation référendaire doit être tenue pour 
adoptée (de préférence au maintien du statu quo), alors que le référendum n’a pas 


- 33/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
été conçu dans la perspective que le Grand Conseil vote des lois concurrentes dans 
un contexte matériel et temporel propre à créer une telle situation de blocage, 
même si le constituant n’a pas envisagé et dès lors pas formellement exclu ce cas 
de figure jusque-là inédit. 
g. 
Au demeurant, dans la mesure où la situation visée par la loi 12424 ne peut 
qu’être tout à fait exceptionnelle, il serait même admissible qu’étant 
constitutionnellement en charge du pouvoir exécutif (art. 101 Cst-GE) et, en 
particulier, de l’organisation et de la surveillance des opérations électorales 
(art. 46 al. 1 Cst-GE), le Conseil d’État introduise la question subsidiaire de cas en 
cas, lorsque se présenterait une telle situation très exceptionnelle, notamment par 
le biais de son arrêté fixant la date et les objets d’opérations électorales, à titre de 
mesure dictée par la garantie constitutionnelle des droits politiques dans un tel cas 
de figure (art. 34 Cst. et 44 Cst-GE ; supra consid. 8). 
 
Il est évident que la solution arrêtée par le Grand Conseil, sur proposition du 
Conseil d’État, non seulement repose sur des motifs pertinents, mais aussi 
bénéficie d’une plus grande légitimité, dès lors qu’elle a été traduite en une norme 
insérée dans une loi, à savoir la LEDP, au sein des dispositions idoines de cette 
dernière (soit à ses art. 57 et 94 traitant respectivement de la manière pour 
l’électeur d’exprimer sa volonté et des conditions auxquelles un texte soumis à 
référendum est accepté). 
h. 
En conclusion, la chambre constitutionnelle retient que les deux dispositions 
que la loi 12424 a introduites dans la LEDP – à savoir les nouveaux art. 57 al. 2 et 
94 al. 2 – ne sont pas contraires au droit supérieur. Contrairement à ce que plaide 
le recourant, elles n’enfreignent ni l’art. 51 Cst., ni le principe du parallélisme des 
formes, ni les dispositions de la Cst-GE sur les droits politiques. 
11. 
a. 
Le recourant attaque aussi la clause d’urgence dont la loi 12424 a été munie, 
à ses yeux en violation de l’art. 70 al. 1 Cst-GE. 
b. 
À teneur de cette disposition, les lois dont l’entrée en vigueur ne souffre 
aucun retard peuvent être déclarées urgentes par décision du Grand Conseil à la 
majorité des deux tiers des voix exprimées, les abstentions n’étant pas prises en 
considération, mais au moins à la majorité de ses membres (al. 1 phr. 1). Ces lois 
entrent en vigueur immédiatement (al. 1 phr. 2). Si le référendum est demandé, la 
loi devient caduque un an après son entrée en vigueur, à moins qu’elle n’ait été 
dans l’intervalle acceptée par le corps électoral (al. 2 phr. 1). La loi caduque ne 
peut être renouvelée selon la procédure d’urgence (al. 2 phr. 2). 
c. 
Quand bien même – contrairement à l’ancienne Constitution de la 
République et canton de Genève du 24 mai 1847 (aCst-GE - A 2 00) – elle 
n'exclut plus tout référendum, l'urgence implique un déficit démocratique 
important, dès lors qu'elle fait immédiatement entrer en vigueur la loi déclarée 


- 34/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
urgente et impose donc l'application de normes qui ne sont en réalité pas encore 
définitivement adoptées. Le procédé ne se trouve pas suffisamment légitimé par la 
majorité qualifiée requise pour que l'urgence soit déclarée ; l'urgence ne se décrète 
pas, mais doit être constatée et donc être constatable. Il faut que l'entrée en 
vigueur de la loi considérée « ne souffre aucun retard », à teneur même de l'art. 70 
al. 1 Cst-GE. Le système genevois s'inspire très largement des règles fédérales en 
matière de loi urgente (art. 165 Cst. ; David HOFMANN, Le Conseil d’État dans 
la constitution genevoise du 14 octobre 2012, in David HOFMANN / 
Fabien WAELTI [éd.], Actualités juridiques de droit public 2013, 2013, p. 111 ss, 
122 s. ; Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, La constitution genevoise 
du 14 octobre 2012, in SJ 2014 II 341 ss, 371), bien que celles-ci présentent des 
spécificités liées à la différence faite entre des lois fédérales urgentes pourvues ou 
au contraire non pourvues d’une base constitutionnelle. 
 
d. 
Sous l'empire de l'art. 55 aCst-GE, prévoyant que seules les lois « ayant un 
caractère d'urgence exceptionnelle » pouvaient être munies de la clause d'urgence, 
le Tribunal fédéral a jugé qu'il ne fallait en admettre l'utilisation que 
restrictivement. Une loi ne pouvait être déclarée urgente que si sa mise en vigueur 
ne pouvait souffrir le retard qu'impliquerait l'organisation d'un scrutin référendaire 
en cas de lancement et d'aboutissement d'une demande de référendum ; il fallait 
qu'une application immédiate s'impose sans conteste. À l'élément matériel de la 
nécessité et d'une certaine importance d'une application des mesures considérées 
devait s'ajouter un élément temporel d'urgence (ATF 130 I 226 consid. 3.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1P.118/2002 – 1P.268/2002 du 9 août 2002 consid. 2.2 ; 
cf. ATF 103 Ia 152). 
 
 
Ainsi, le Tribunal fédéral a admis l'urgence à faire entrer immédiatement en 
vigueur les seules dispositions d'une modification de la loi d'application dans le 
canton de Genève de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite d'alors 
(aLaLP - E 3 60) visant à prévenir deux réorganisations successives des offices 
des poursuites et des faillites incompatibles l'une avec l'autre, décidées coup sur 
coup (respectivement par une loi 8621 du 21 septembre 2001 et une loi 8658 du 
21 février 2002) ; l'urgence consistait à assurer l'efficacité des institutions et le 
respect des justiciables (arrêt du Tribunal fédéral 1P.118/2002 du 9 août 2002). Le 
Tribunal fédéral a estimé qu'il y avait urgence, du point de vue tant matériel que 
temporel, à l'entrée en vigueur immédiate d'une loi 9384 du 28 octobre 2004 
modifiant la LOJ pour permettre au Tribunal cantonal des assurances sociales de 
siéger dans une composition régulière, sans plus risquer l'annulation de ses 
jugements du chef d'une composition irrégulière ni devoir, en guise d'alternative, 
attendre l'élection des juges assesseurs par le peuple et accumuler ainsi un retard 
inadmissible dans le traitement des procédures (ATF 130 I 226). Le Tribunal 
fédéral a nié un caractère d’urgence exceptionnelle à accélérer la réalisation, sur 
un terrain communal, d’un projet immobilier ayant accumulé du retard 
(ATF 103 Ia 152). 


- 35/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
 
e. 
La modification essentielle que la Cst-GE a apportée en matière de clause 
d’urgence a consisté – conformément à la thèse 202.41.c (BOACG, tome V, 
p. 2318 s.) – à ne plus soustraire au référendum les lois qui en sont munies, mais à 
y attacher l’effet que ces lois entrent en vigueur immédiatement pour une durée 
maximale d’une année, à l’expiration de laquelle elles deviennent caduques si, en 
cas de référendum aboutissant à leur encontre, elles ne sont pas acceptées dans 
l’intervalle par le corps électoral. Les conditions mêmes auxquelles l’urgence peut 
être déclarée n’ont guère été discutées ni, surtout, disputées (BOACG, tome XIV, 
p. 7523 ; tome XVI, p. 8438 s. : tome XXI, p. 110162 ; tome XXV, p. 12859 s.). 
f. 
Il n’est pas nécessaire de dire en l'espèce si et dans quelle mesure les 
exigences à poser au recours à la clause d'urgence sont moindres au regard de 
l'art. 70 Cst-GE qu'elles ne l’étaient au regard de l'art. 55 aCst-GE. Il ne fait pas de 
doute, en effet, qu’il était urgent de pouvoir appliquer la loi 12424 pour la fixation 
au 19 mai 2019 du scrutin portant sur les lois 12228 et 12404 modifiant la 
LCPEG, compte tenu des contraintes relevées ci-après de nécessité et 
d’importance d’une réforme de la CPEG ainsi que de temps, à telle enseigne que 
le recours à la clause d’urgence était conforme aux exigences posées par l’actuel 
art. 70 al. 1 Cst-GE comme il l’aurait été au regard de l’art. 55 aCst-GE. 
 
En effet, il est impératif qu’une solution définitive soit arrêtée au plus tard le 
5 juin 2019 pour garantir le financement à long terme de la CPEG et le cas 
échéant encore permettre au comité de cette dernière de revenir sur l’entrée en 
vigueur au 1er janvier 2020 déjà décidée du second volet des mesures structurelles 
adoptées. Il faut en effet tenir compte du temps nécessaire à la CPEG pour 
annoncer aux employeurs affiliés au moins six mois à l’avance un changement de 
régime substantiel, adopter les règlements internes nécessaires aux changements 
décidés, le cas échéant solliciter et obtenir l’autorisation de l’ASFIP de 
fonctionner en système de capitalisation partielle au-delà du 31 décembre 2019, et 
aussi permettre aux salariés le désirant suivant le nouveau système finalement 
adopté de prendre une retraite anticipée à temps selon le régime leur convenant le 
mieux. Il n’est au surplus pas imaginable que se succèdent à bref délai notamment 
des régimes de financement très différents d’une caisse de prévoyance 
professionnelle de l’importance de la CPEG, de même que des systèmes fondés 
sur des principes si différents de primauté soit de prestations soit de cotisations ; 
au-delà du 5 juin 2019, la situation devra être définitivement claire. Or, la solution 
dépend du sort qui sera donné aux lois 12228 et 12404 ; elle doit donc sortir des 
urnes dès lors que ces deux lois ont chacune fait l’objet d’un référendum, lancés 
début janvier 2019 et dont l’aboutissement apparaissait probable dans un délai 
permettant de fixer, même conditionnellement, le scrutin sur ces deux objets au 
plus tôt mais aussi au plus tard au 19 mai 2019. Cette date-ci était celle des 
prochaines votations fédérales utiles, avec lesquelles il y a lieu, dans la mesure du 
possible, de faire coïncider les votations cantonales (art. 19 al. 2 LEDP), celle du 
10 février 2019 étant alors bien trop proche pour pouvoir être retenue. Il incombe 


- 36/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
au Conseil d’État de fixer la date des scrutins cantonaux au plus tard 
quinze semaines avant le dernier jour du scrutin (art. 19 al. 1 LEDP), à savoir, 
pour le 19 mai 2019, avant le 3 février 2019. Il fallait que la loi 12424 soit en 
vigueur, le 1er février 2019, lorsque le Conseil d’État entendait appliquer la 
question subsidiaire prévue par cette loi au scrutin portant sur les deux lois 12228 
et 12404. 
g. 
Il s’imposait dans ces conditions que la loi 12424, adoptée le 
31 janvier 2019, soit munie de la clause d’urgence. Contrairement à ce que 
prétend le recourant, il n’y a nulle violation du droit dans le recours que le Grand 
Conseil a fait en l’espèce à la clause d’urgence. 
 
L’urgence doit être admise sans qu’il soit nécessaire de s’appuyer à cet 
égard sur l’allégation qu’à défaut de recapitalisation à court terme de la CPEG 
(requérant l’adoption d’une loi), le comité de cette caisse de pension risquerait fort 
de devoir adopter de nouvelles mesures structurelles compte tenu de récentes 
projections liées à la baisse du taux de couverture des engagements de la CPEG et 
des taux d’intérêts à long terme. 
12. 
a. 
Comme le dit explicitement l’art. 70 al. 1 phr. 2 Cst-GE, une loi munie de la 
clause d’urgence entre en vigueur immédiatement. Son entrée en vigueur ne 
dépend pas même de la publication de son texte dans la FAO, qui intervient dans 
le plus bref délai après son adoption par le Grand Conseil, en même temps que 
celle de son arrêté de promulgation (art. 9 et 12 al. 3 de la loi sur la forme, la 
publication et la promulgation des actes officiels du 8 décembre 1956 - LFPP -
B 2 05). Du fait de la publicité des séances du Grand Conseil (art. 53 de la loi 
portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 
13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01), au surplus diffusées en direct à la télévision 
(art. 45 al. 2 LRGC), il est satisfait aux exigences du principe de publicité des 
normes (art. 11 al. 2 phr. 1 Cst-GE ; ACST/9/2016 du 5 juillet 2016 consid. 2b in 
fine et références citées) pour l’intervalle de temps séparant l’adoption d’une loi 
avec la clause d’urgence et sa publication dans la FAO. 
b. 
Les notions de promulgation et d’entrée en vigueur des lois ne se 
confondent 
pas 
(ACST/13/2017 
du 
3 
août 
2017 
consid. 24b ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel cité, n. 397 ss). La promulgation constate 
l’adoption de la loi selon le processus normatif prévu par l’ordre juridique, avec la 
particularité, pour une loi munie de la clause d’urgence, qu’elle est encore 
exposée à un référendum résolutoire. Sous la réserve de cas spécifiques fondés sur 
une règle de droit en vigueur dans lesquels un effet anticipé est attribué à des 
normes non encore formellement en vigueur (Thierry TANQUEREL, Manuel cité, 
n. 422 ss), seule une loi dûment adoptée peut déployer des effets juridiques. Mais 
elle peut entrer en vigueur avec un effet à un jour qui ne coïncide pas avec celui 
de sa promulgation, le plus souvent à un moment postérieur à cette dernière, 
comme lorsque le Conseil d’État est chargé d’en fixer la date d’entrée en vigueur 


- 37/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
(art. 14A LFPP), et plus exceptionnellement à une date antérieure, lorsqu’un effet 
rétroactif est admissible (infra consid. 13b) ou, précisément, lorsque la loi est 
munie de la clause d’urgence. 
 
L’art. 14 al. 2 LFPP – selon lequel, en cas d’extrême urgence, un acte peut, 
par décision du Grand Conseil, être rendu exécutoire dès l’instant même de la 
publication de l’arrêté de promulgation – n’a pas été modifié depuis son adoption, 
le 8 décembre 1956, donc n’a pas été adapté à l’art. 70 al. 1 phr. 2 Cst-GE, tandis 
que la LRGC l’a été, par le biais de la loi 11583 du 4 juin 2015, dès le 
28 août 2015 (ROLG 2015, p. 415 ss). Il n’a alors pas été fait de distinction entre 
des lois munies de la clause d’urgence et des lois auxquelles le Grand Conseil 
reconnaîtrait, par une décision (au demeurant pas même prise à une majorité 
qualifiée, contrairement à la clause d’urgence), un caractère d’extrême urgence. 
La portée de l’art. 70 al. 1 phr. 2 Cst-GE doit prévaloir : les lois déclarées urgentes 
« entrent en vigueur immédiatement ». Aussi cela prête-t-il à confusion et est-il 
inexact de dire, comme le fait l’arrêté de promulgation de la loi 12424, que cette 
dernière est promulguée « pour être exécutoire pour une année dans tout le canton 
dès le lendemain de la publication » de cet arrêté (cf. art. 70 al. 2 phr. 1 Cst-GE, 
qui fait mention d’un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur d’une loi 
munie de la clause d’urgence). 
c. 
La loi 12424 était en vigueur lorsque le Conseil d’État en a fait application, 
le 1er février 2019, en prenant l’arrêté attaqué fixant au dimanche 19 mai 2019 la 
date et les objets de la votation populaire portant notamment sur les lois 12228 et 
12404 et la question subsidiaire. Le Conseil d’État n’a pas fait une application 
anticipée de la loi litigieuse. 
d. 
Compte tenu du grief au demeurant difficilement compréhensible que 
soulève le recourant concernant la durée pour laquelle le Conseil d’État a 
promulgué la loi 12424, il sied encore de préciser qu’une loi munie de la clause 
d’urgence est promulguée (et, par-là, publiée) une première fois, dès son adoption, 
avec l’effet d’ouvrir le délai référendaire à son encontre, puis, le cas échéant, une 
seconde fois à défaut de référendum ou d’aboutissement d’un référendum ou en 
cas d’acceptation de la loi en votation référendaire durant l’année à compter de 
son entrée en vigueur, cas dans lesquels elle reste en vigueur au-delà de ladite 
année. En cas de refus de la loi en votation référendaire, la loi devient caduque à 
l’échéance dudit délai d’une année. 
13. 
a. 
Le recourant paraît soutenir que l’application de la loi 12424 au vote 
référendaire portant sur les lois 12228 et 12404 contrevient à l’interdiction de la 
rétroactivité des lois, dès lors qu’elle reviendrait à soumettre ces dernières à un 
régime référendaire différent de celui qui prévalait lors de leur adoption. 
b. 
En règle générale, la loi applicable est celle qui est en vigueur au moment 
où les faits pertinents doivent être régis (ATF 140 II 134 consid. 4.2.4). Le 


- 38/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
principe est celui de l’interdiction de la rétroactivité des lois. Une norme a un effet 
rétroactif lorsqu'elle s'applique à des faits entièrement révolus avant son entrée en 
vigueur (ATF 119 Ia 254 consid. 3 ; 116 Ia 207 consid. 4a ; ACST/16/2015 du 
2 septembre 2015 consid. 16b ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 7c ; 
ATA/210/2016 du 8 mars 2016 consid. 10c). 
 
Il ne peut en principe être adopté de normes qui déploieraient des effets 
juridiques à des faits entièrement révolus avant leur entrée en vigueur (arrêt du 
Tribunal fédéral 1D_3/2016 du 27 avril 2017 consid. 4.1), ceci pour des motifs de 
sécurité et de prévisibilité du droit, immanents aux principes de la légalité, de la 
bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire découlant des art. 5 al. 3 et 9 Cst. (cf., 
en droit privé, art. 1 Tit. fin. du Code civil suisse du 10 décembre 1907 - CC - 
RS 210 ; ATF 138 I 189 consid. 3.4 ; 133 III 105 consid. 2.1.1 ; 125 I 182 
consid. 2b.cc ; 122 II 124 consid. 3b.dd ; 119 Ia 257 consid. 3a ; arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_806/2012 du 12 juillet 2013 consid. 8.2 non publié in 
ATF 139 I 229 ; 5A_690/2011 du 10 janvier 2012 consid. 3.2 ; Jacques DUBEY / 
Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 137 n. 383 ; 
Georg MÜLLER, in Jean-François AUBERT et al. [éd.], Commentaire de la 
Constitution Fédérale de la Confédération Suisse du 29 mai 1874, 1996, n. 74 
ad art. 4 aCst.). Si la rétroactivité d’une norme de droit matériel est directement 
contraire au principe de la sécurité et de la prévisibilité du droit, c’est parce qu’au 
moment où les faits pertinents se sont passés, les intéressés ne pouvaient connaître 
les conséquences qu’ils auraient (ATF 122 V 405 consid. 3b.aa ; 119 Ia 258 
consid. 3b ; 119 V 4 consid. 2a ; Pierre MOOR / Alexandre FLÜCKIGER / 
René WIEDERKHER / Paul RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, 
2012, p. 283 n. 844 ; Georg MÜLLER, op. cit., n. 74 ad art. 4 aCst. ; 
Vincent MARTENET, op. cit., p. 198 ; dans le domaine fiscal, cf. ACST/13/2017 
du 3 août 2017 consid. 22a et jurisprudence citée). 
 
Il ne peut être dérogé qu’exceptionnellement au principe de la 
non-rétroactivité des normes, à des conditions cumulatives rigoureuses, et ce 
également en cas de rétroactivité en faveur des administrés ou citoyens. Une 
rétroactivité n’est possible que s'il existe un intérêt public important. Elle doit être 
expressément prévue par une loi et raisonnablement limitée dans le temps. Elle ne 
doit pas engendrer d'inégalités choquantes et elle ne doit pas porter atteinte à des 
droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b.cc ; 122 V 405 consid. 3b.aa ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_273/2014 du 23 juillet 2014 consid. 4.1 ; ACST/17/2015 
précité consid. 23 ; ACST/1/2015 précité consid. 7). 
c. 
Il n'y a pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend 
réglementer un état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se 
prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Autrement dit, il n’y 
a pas rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend régler, de façon 
nouvelle pour l’avenir, un état de fait qui a pris naissance dans le passé et perdure 


- 39/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
au moment de l’entrée en vigueur du nouveau droit ; ce dernier attache des 
conséquences juridiques à des faits ayant pu se produire antérieurement, mais 
uniquement pour la période future et en tant que leur survenance passée a créé une 
situation qui continue à déployer ses effets. Cette rétroactivité improprement dite, 
n’ayant en réalité que l’apparence d’une rétroactivité, est en principe admise, sous 
réserve du respect des droits acquis (ATF 140 V 154 consid. 6.3.2 ; 138 I 189 
consid. 3.4 ; 122 II 113 consid. 3b ; arrêts du Tribunal fédéral 1D_3/2016 précité 
consid. 4.1 ; 2C_273/2014 du 23 juillet 2014 consid. 4.1 ; ACST/1/2017 du 
27 janvier 2017 consid. 7). 
d. 
Il sied de préciser que la portée de ces règles ne se trouve nullement 
modifiée, dans le canton de Genève, par la loi sur les effets et l'application des lois 
du 14 ventôse XI (A 2 10), qui pose dans son unique article que la loi ne dispose 
que pour l’avenir et qu'elle n’a point d’effet rétroactif. 
14. 
a 
À l’égard des lois 12228 et 12404, la loi 12424 n’avait de portée que pour 
l’organisation du scrutin populaire qu’il y aurait lieu de fixer en prévision de 
l’aboutissement des référendums lancés contre chacune d’elles, et non pour la 
publication de ces dernières ni, partant, leur exposition à un type déterminé de 
référendum. 
 
Ces deux lois étaient et restaient, nonobstant l’adoption de la loi 12424, 
exposées au référendum facultatif ordinaire (art. 67 al. 1 Cst-GE). Il revenait au 
Conseil d’État – ainsi qu’il l’a fait – de les publier sans retard dans la FAO 
(art. 8 LFPP), avec les précisions utiles sur le nombre de signatures à recueillir à 
l’appui de demandes de référendum et sur l’échéance du délai référendaire. Le 
Conseil d’État n’était nullement tenu – ni en mesure eu égard aux contraintes 
temporelles déjà évoquées (supra consid. 11f) – de différer de publier la loi 12228 
dans le but de la représenter au Grand Conseil en application de l’art. 109 
al. 5 Cst-GE (supra consid. 8e). 
 
b. 
La situation n’est pas comparable à celle dans laquelle la chambre 
constitutionnelle a retenu une violation du principe de l’interdiction de la 
rétroactivité des lois, à savoir dans le cas d’une loi (la loi 11473 du 27 juin 2014) 
par laquelle le Grand Conseil avait décrété que la loi 10697 sur le transport 
professionnel de personnes qu’il avait adoptée le 27 mars 2014 était soumise 
intégralement au référendum facultatif facilité en dépit du fait qu’il s’agissait 
d’une loi mixte, comportant pour l’essentiel des dispositions exposées au 
référendum facultatif ordinaire mais aussi une, voire deux dispositions exposées 
quant à elles au référendum facultatif facilité, et ce en déclarant déroger à l’art. 85 
al. 2 LEDP alors en vigueur, qui interdisait les lois mixtes, autrement dit imposait 
leur scission (ACST/1/2015 du 23 janvier 2015). La loi 11473 modifiait en effet 
rétroactivement le régime référendaire applicable à la loi 10697 : au lieu d’être 
scindée en deux lois distinctes, devant être exposées l’une, rassemblant l’essentiel 
des dispositions considérées, au référendum facultatif ordinaire (dont la demande 


- 40/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
devait recueillir le soutien d’à l’époque au moins 3 % des titulaires des droits 
politiques) et l’autre, ne contenant qu’une voire deux dispositions de nature 
fiscale, au référendum facultatif facilité (pouvant être demandé par 500 titulaires 
des droits politiques), ladite loi aurait été, par l’effet d’une loi postérieure à son 
adoption, soumise intégralement au référendum facultatif facilité. La loi 12424 
n’a nullement un effet semblable ou comparable pour les lois 12228 et 12404. 
 
 
La loi 12424 donne une assise légale à une modalité d’exercice du droit de 
vote et de détermination des résultats du vote dans des situations postérieures à 
son adoption (supra consid. 10). Tant l’exercice du vote que la détermination des 
résultats du vote sont postérieurs à son adoption pour les lois 12228 et 12404, 
quand bien même celles-ci étaient alors déjà adoptées. Il n’y avait alors pas encore 
eu aboutissement des référendums lancés à leur encontre, ni même dépôt au SVE 
des listes de signatures déjà recueillies à l’appui de ces demandes de référendums. 
Seules les prémisses potentielles d’une telle situation préexistaient, et il s’agissait 
de déterminer comment, en cas d’aboutissement des deux référendums, les 
électeurs devraient être appelés à se prononcer le moment venu sur ces deux lois 
d’une façon respectant pleinement leur liberté de vote et permettant en particulier 
de déterminer une issue de ladite votation référendaire qui soit l’expression fidèle 
et sûre de la volonté populaire. Le matériel de vote n’était pas encore distribué aux 
électeurs, et il ne l’est toujours pas à ce jour, et la campagne de votation n’a pas 
encore débuté, si bien qu’aucun effet rétroactif ne saurait être vu dans cette 
situation. 
 
c. 
Au demeurant, il ne s’agirait jamais que d’un effet rétroactif improprement 
dit, qui n’engendrerait aucune atteinte à des droits acquis. 
 
 
Personne ne saurait prétendre qu’un droit lui a été reconnu, par des normes 
constitutionnelles ou légales ou par des assurances données, de tirer on ne sait 
quel bénéfice d’une situation de blocage, née dans un contexte inédit, telle qu’elle 
se produirait en cas d’acceptation simultanée des deux lois considérées. 
 
 
De l’art. 230 Cst-GE, aux termes duquel l’ancien droit s’applique aux 
demandes de référendum portant sur les actes adoptés avant l’entrée en vigueur de 
la Cst-GE, ne saurait se déduire qu’une question subsidiaire ne peut être prévue 
dans la situation très spécifique que l’adoption coup sur coup des lois 12228 et 
12404 a créée, en marge des prévisions imaginées par le constituant. 
 
 
Dès l’adoption de ces deux lois, le Conseil d’État a déclaré qu’il assurerait 
le respect des droits politiques. Si, lors d’une conférence de presse du 
17 décembre 2018, son président avait apparemment exclu que les deux lois 
considérées pourraient être départagées par une question subsidiaire, il n’en avait 
pas moins indiqué que les services juridiques de l’État cherchaient à résoudre le 
problème posé par l’adoption de ces deux lois contradictoires, et assuré que le 
Conseil d’État ne tenterait pas de privilégier la loi 12404 plutôt que la loi 12228. 


- 41/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
Par un communiqué de presse du 21 décembre 2018, conjointement à la 
publication de ces deux lois, le Conseil d’État a annoncé qu’en cas de référendum 
lancé contre chacune d’elles il déposerait un projet de loi assorti de la clause 
d’urgence pour introduire dans la LEDP le mécanisme de la question subsidiaire 
permettant au peuple, en cas d’acceptation de deux lois incompatibles l’une avec 
l’autre, de marquer sa préférence pour l’une ou l’autre d’entre elles. 
15. 
a. 
En conclusion, il n’y avait pas de contre-indication juridique à l’application, 
par le biais de l’arrêté attaqué du 1er février 2019, de la loi 12424 au scrutin 
populaire concernant les lois 12228 et 12404. 
b. 
Il sied de préciser que les conditions d’application posées par la loi 
litigieuse se trouvent réunies dans le cas de ces deux lois adoptées à une heure et 
huit minutes d’intervalle, lors d’une même session parlementaire, volontairement 
sans que l’une (en particulier la seconde) n’abroge l’autre, et qui sont toutes deux 
frappées d’un référendum ayant abouti et sont soumises à votation lors de la 
même opération électorale. 
 
En complément à ce qui a déjà été dit à ce propos (supra consid. 6b), il y a 
lieu de retenir que ces deux lois ne peuvent coexister ; elles ont des contenus 
incompatibles. La loi 12228 maintient le système de primauté des prestations, ne 
touche en rien aux prestations de la CPEG en faveur de ses assurés et laisse 
subsister la répartition actuelle des cotisations entre les salariés à concurrence de 
⅓ et l'employeur à concurrence de ⅔, tandis que la loi 12404 prévoit le passage en 
primauté des cotisations, une baisse maximale de 5 % des prestations et une 
répartition de la charge de cotisations, maintenue en moyenne à 27 %, à raison 
d’en moyenne 42 % pour les salariés et 58 % pour l’employeur. 
 
Quant à l’établissement d’une version consolidée des deux lois, il ne serait 
pas possible sans l’adoption d’une nouvelle loi qui arbitrerait les choix opérés par 
le corps électoral, et ces choix seraient difficiles à définir dès lors que les 
suffrages exprimés par les électeurs portent sur l’ensemble de chacun des 
deux objets soumis au vote, et non distinctement sur les différents aspects de ces 
objets. En cas de double acceptation des lois 12228 et 12404, il ne pourrait être 
retenu, par exemple et notamment, que le peuple aurait choisi le système de la 
primauté des cotisations, quand bien même la loi 12228 ne prévoit certes pas 
explicitement celui de la primauté des prestations mais ne modifie pas la LCPEG 
sur ce point, et ce d’autant plus que les partisans de la loi 12228 défendent le 
maintien de ce régime-ci. L’adoption même d’une nouvelle loi ne peut non plus 
être tenue pour un acquis, avec ou sans clause d’urgence, pas davantage qu’aucun 
référendum ne serait lancé et n’aboutirait contre une nouvelle loi, que celle-ci soit 
une loi de compromis ou une loi abrogeant celle des deux lois qui, lors dudit 
scrutin populaire, aurait obtenu le moins de suffrages. 


- 42/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
 
Il n’y a par ailleurs pas de doute que – par le jeu de votes combinant 
différemment les oui, les non et les abstentions, donnant des majorités 
différentes –, le Grand Conseil a sciemment adopté ces deux lois, dans la 
perspective que le corps électoral tranche (même s’il ne savait alors pas comment 
les deux lois seraient départagées devant le peuple), et, en particulier, qu’il n’a pas 
voulu que l’une de ces deux lois abroge l’autre, en particulier que la loi 12404 
adoptée une heure et huit minutes après la loi 12228 soit considérée comme 
abrogeant cette dernière, fût-ce implicitement. 
c. 
Enfin, il était loisible au Conseil d’État de fixer la date du scrutin considéré, 
portant aussi sur les lois 12228 et 12404, alors qu’il n’était pas encore établi que 
les référendums lancés contre ces lois aboutiraient, donc sous la réserve de leur 
aboutissement. Telle est aussi la pratique du Conseil fédéral pour les votations 
fédérales ; il a par exemple inscrit au programme de ce même scrutin populaire du 
19 mai 2019 le vote sur la loi fédérale du 28 septembre 2018 relative à la réforme 
fiscale et au financement de l’AVS, en date du 28 septembre 2018 déjà mais 
encore le 16 janvier 2019, alors qu’il n’a pu constater l’aboutissement du 
référendum lancé contre cette loi fédérale que le 4 février 2019. 
 
Preuve en est qu’il est possible de retirer une initiative encore dans les 
trente jours suivant la publication de la décision définitive du Grand Conseil sur 
sa prise en considération et le cas échéant l’adoption d’un contreprojet (art. 93 
al. 1 LEDP), soit alors que la votation sur ces objets peut déjà avoir été fixée 
depuis plusieurs semaines, au moins quinze semaines avant le dernier jour du 
scrutin, s’agissant de la date mais aussi, en principe, des objets du scrutin (art. 19 
al. 1 LEDP). 
 
Le procédé était en l’espèce d’autant plus admissible dans le contexte 
temporel d’urgence déjà évoqué (supra consid. 10f). 
d. 
Les griefs que le recourant émet à l’encontre de l’arrêté litigieux sont mal 
fondés, y compris celui qu’il n’y aurait pas lieu de soumettre la loi 12228 au vote 
référendaire du 19 mai 2019, ni, partant, de prévoir la question subsidiaire. 
16. 
a 
Les deux recours doivent donc être rejetés. 
b. 
Tel devrait au demeurant être l’issue à donner au recours A/499/2019 pour 
le cas où, contrairement à ce que la chambre constitutionnelle retient, la loi 12424 
présenterait des carences affectant sa validité ou son applicabilité en l’espèce. En 
effet, dans cette hypothèse, eu égard à la spécificité et l’exceptionnalité de la 
situation créée par l’adoption des deux lois considérées réformant l’une et l’autre 
la CPEG de façon contradictoire dans un contexte temporel commandant qu’une 
solution à l’imbroglio créé soit trouvée, il serait justifié d’admettre que le Conseil 
d’État détenait la compétence d’introduire la question subsidiaire, pour le scrutin 


- 43/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
devant avoir lieu le 19 mai 2019 sur ces deux lois, par le biais de son arrêté 
contesté (supra consid. 10g). 
17. 
 
En dépit de l'issue donnée aux recours A/499/2019 et A/958/2019 (art. 87 
al. 1 et 2 LPA), il ne sera pas mis d’émolument à la charge du recourant, dès lors 
qu’il a obtenu l’assistance juridique, du moins dans la cause A/499/2019. Il ne lui 
sera pas alloué d’indemnité de procédure. 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
préalablement : 
joint les causes A/499/2019 et A/958/2019 en une même procédure, sous le numéro de 
cause A/499/2019 ; 
à la forme : 
déclare recevable le recours A/499/2019 interjeté le 7 février 2019 par Monsieur 
A______ contre l’arrêté du Conseil d’État du 1er février 2019 fixant au dimanche 19 
mai 2019 la date et, au titre des objets d’une votation cantonale, les lois 12228 et 12404 
modifiant l’une et l’autre la loi instituant la Caisse de prévoyance de l'État de Genève du 
14 septembre 2012 et une question subsidiaire visant à départager lesdites lois en cas de 
double acceptation ; 
déclare recevable le recours A/958/2019 interjeté le 11 mars 2019 par Monsieur 
A______ contre la loi 12424 modifiant la loi sur l’exercice des droits politiques du 
15 octobre 1982 ; 
au fond : 
les rejette ; 
dit qu’il n’est pas mis d’émolument à la charge de Monsieur A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 


- 44/44 - 
 
A/499/2019 
 
 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Monsieur A______, au Grand Conseil et au Conseil 
d’État. 
Siégeant : M. Verniory, président, Mme Cramer, MM. Pagan et Martin, et 
Mme Tapponnier, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
le greffier-juriste : 
 
 
 
 
I. Semuhire 
 
le président siégeant : 
 
 
 
 
J.-M. Verniory 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
la greffière :