ge_gerichte · ATA/51/2011 · 2010-09-23 · fr

Résumé:
 Recours contre la brochure explicative rédigée par le Conseil d'Etat en vue de votations. La brochure explicative contient d'une manière clairement séparée une partie explicative et la recommandation du Grand Conseil concernant l'objet soumis au vote la mention de l'opinion divergente du Conseil d'Etat peut et doit figurer dans la partie explicative. En revanche, cette indication ne doit pas être reprise dans la partie contenant la recommandation du Grand Conseil. In casu, la mention de la position du Grand Conseil dans la page des recommandations bien que contraire à la loi apparaît secondaire dans le processus de la formation de la volonté populaire. Recours rejeté.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/97/2011-ELEVOT 
ATA/51/2011
ARRÊT 
DE LA COUR DE JUSTICE 
CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
du 1er février 2011 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur Jean-Michel GROS 
représenté par Me Nicolas Jeandin, avocat 
 
contre 
 
CONSEIL D'ÉTAT 


- 2/13 - 
A/97/2011 
EN FAIT 
1. 
 
Le 23 septembre 2010, le Grand Conseil de la République et canton de 
Genève a adopté la loi 10'657 modifiant la loi de procédure fiscale par 
l’instauration d’une amnistie fiscale cantonale. 
2. 
 
Une partie de ce texte étant soumis à référendum obligatoire, le Conseil 
d’Etat a fixé la date de la votation au dimanche 13 février 2011 par arrêté du 3 
novembre 2010. 
3. 
 
Le 2 décembre 2010, la chancelière d’Etat a transmis au bureau du Grand 
Conseil (ci-après : le bureau) le projet de "commentaires des autorités" concernant 
la votation cantonale du 13 février 2011. 
 
 
Le lendemain, le bureau s’est déterminé. Le Grand Conseil et le Conseil 
d’Etat avaient un avis divergent au sujet de la loi 10'657. Seule la 
recommandation du Grand Conseil devait être mentionnée en fin de texte. La 
formulation proposée dans la partie introductive était inadéquate puisqu’elle 
faisait apparaître la recommandation divergente du Conseil d’Etat. La phrase 
finale pourrait être « en conclusion, le Grand Conseil invite les citoyens et les 
citoyennes à voter OUI le 13 février prochain ». 
4. 
 
La brochure explicative concernant les votations cantonales du 13 février 
2011 a été rendue publique par le Conseil d’Etat et mise en ligne sur le site 
internet du canton de Genève avant le 11 janvier 2011. 
 
 
Le texte de la loi 10'657 figurait à la page 8 alors que le commentaire des 
autorités était imprimé aux pages 9 à 12. Ce dernier était constitué de vingt-sept 
lignes exposant le cadre législatif fédéral, de trente lignes résumant les objectifs 
de la loi en question, de dix-huit lignes exposant le dispositif de la loi 10'657 
soumis au référendum obligatoire, de quatorze lignes résumant le point de vue 
d’une minorité du Grand Conseil et de seize lignes mentionnant le point de vue du 
Conseil d’Etat, dont la teneur était la suivante : 
 
« Le Conseil d’Etat n’est pas favorable à cette amnistie fiscale qui permet à 
quelques contribuables fortunés de régulariser leur situation à très bon 
compte, en comparaison surtout avec l’immense majorité des contribuables 
qui ont jusqu’ici déclaré scrupuleusement leurs ressources. Par ailleurs, le 
dispositif envisagé donne également un message de laisser-faire à Genève à 
l’égard des autres cantons, tout comme il crée une mauvaise image vis-à-vis 
de l’étranger et de l’Union européenne en particulier, dont la Suisse subit 
déjà des pressions au plan de la fiscalité, portant à croire que notre canton se 


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A/97/2011 
livre à des pratiques consistant à ne pas taxer ses contribuables à leur juste 
mesure ». 
 
 
Les commentaires des autorités se terminaient par les paragraphes suivants, 
étant précisé qu’ils étaient imprimés en caractères gras, le premier en noir -comme 
l’ensemble des commentaires - et le second en vert : 
 
« Le dispositif de la loi 10’657 introduisant une amnistie fiscale cantonale a 
été adopté par le Grand Conseil, lors de sa séance du 23 septembre 2010, par 
61 oui contre 29 non et 0 abstention. 
 
Voilà les raisons pour lesquelles, contrairement à l’avis du Conseil d’Etat, le 
Grand Conseil invite les citoyens et les citoyennes à voter OUI le 13 février 
prochain ». 
 
 
Les pages 13 à 23 du fascicule concernaient l’autre objet cantonal soumis à 
votation, non litigieux en l’espèce. 
 
 
A la page 24, intitulée « recommandations de vote du Conseil d’Etat et du 
Grand Conseil » était imprimé le tableau suivant : 
 
Conseil 
d'Etat 
Grand 
Conseil 




Acceptez-vous la loi modifiant la loi sur l’imposition des personnes 
physiques (LIPP - D 3 08) - (D 3 17 - 10657 (Amnistie fiscale 
cantonale), article 2 souligné, alinéa 1), du 23 septembre 2010? 
NON 
OUI 




Acceptez-vous la loi modifiant la loi générale sur le logement et la 
protection des locataires (LGL), du 14 octobre 2010 (I 4 05 - 
10330)? 
OUI 
OUI 
 
 
Les prises de position concernant les objets fédéraux et cantonaux étaient 
rappelées aux pages 25 à 29 de la brochure. 
5. 
 
Le 12 janvier 2011, le Conseil d'Etat a accusé réception du courrier que lui 
avait adressé le Grand Conseil le 3 décembre 2010. Il maintenait son point de vue 
quant aux commentaires concernant l'objet n° 1. 
6. 
 
Le 12 janvier 2011 encore, Monsieur Jean-Michel Gros, ressortissant suisse 
et domicilié dans le canton de Genève, a écrit au Conseil d’Etat. 
 
 
Il avait pris connaissance de la brochure explicative concernant la votation 
cantonale du 13 février 2011 sur le site internet de l’Etat de Genève et avait 
constaté que le Conseil d’Etat donnait, à deux reprises, soit aux pages 12 et 24, 
une recommandation de vote concernant la loi 10'657. Selon l’art. 53 de la loi sur 
l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05), le Conseil 
d’Etat pouvait inclure son avis dans le commentaire des autorités, mais ne devait 
mentionner que les recommandations de vote du Grand Conseil. 


- 4/13 - 
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Le Conseil d’Etat était invité à confirmer dans la journée que ces deux 
irrégularités seraient corrigées dans la brochure remise aux électeurs, à défaut de 
quoi M. Gros saisirait la justice. 
7. 
 
Le même jour, le Conseil d’Etat s’est déterminé. Il avait le droit d’exprimer 
son avis dans la brochure explicative lorsque celui-ci divergeait de celui du Grand 
Conseil. Par souci de cohérence et de transparence, il avait également fait mention 
de son point de vue dans le chapitre des recommandations. L’art. 53 al. 1er LEDP 
ne mentionnant que la recommandation du Grand Conseil, la version internet de la 
brochure explicative serait modifiée. Il n’était en revanche pas possible de 
modifier les documents déjà parvenus aux Suisses de l’étranger et ceux sur le 
point de l’être au reste de l’électorat. 
8. 
 
Le 13 janvier 2011, la présidence du Grand Conseil a diffusé un 
communiqué de presse. Elle constatait avec regret que le Conseil d’Etat n’avait 
pas tenu compte de l’observation du bureau concernant les commentaires de la loi 
10'657. Le fait que la recommandation de vote du Conseil d’Etat soit mentionnée 
à la page 24 constituait une nouveauté contraire à la LEDP. 
 
 
Le document mis en ligne avait été modifié, mais il semblait trop tard pour 
que les brochures imprimées le soient aussi. 
 
 
Le bureau déplorait cette situation et faisait part de sa grande préoccupation 
quant à l’absence de respect des obligations institutionnelles et légales par le 
pouvoir exécutif. 
9. 
 
Par acte déposé le 14 janvier 2011 au greffe de la chambre administrative de 
la section administrative de la Cour de Justice (ci-après : la chambre 
administrative), M. Gros a saisi cette dernière d’un recours. Les al. 1 et 2 de 
l’art. 53 LEDP étaient violés par la brochure explicative rédigée par le Conseil 
d’Etat, tant à la page 12 qu’à la page 24. 
 
 
Ces violations constituaient une atteinte au droit de vote garanti par la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), 
ce que le Conseil d’Etat admettait, dès lors qu’il avait modifié la page 24 de la 
brochure mise en ligne. Cette violation était de nature à influencer le scrutin. 
 
 
M. Gros concluait à ce que, sur mesures provisionnelles, l’opération 
électorale du 13 février 2011 soit suspendue en ce qu’elle concernait l’objet 
cantonal n° 1 et à ce qu’il soit fait interdiction au Conseil d’Etat d’envoyer aux 
électeurs la brochure explicative relative à cette votation. Au fond, l’opération 
électorale devait être annulée en ce qu’elle concernait la loi 10'657 et une 
indemnité de procédure devait lui être allouée, à la charge de l’Etat de Genève. 
10. 
 
Le jour même, la chambre administrative a invité le Conseil d’Etat à 
communiquer le plus rapidement possible la date à laquelle le matériel électoral 


- 5/13 - 
A/97/2011 
devait être remis à la poste et fixé un délai de réponse concernant d’une part la 
demande de mesures provisionnelles et d’autre part le fond du litige. 
11. 
 
Le 17 janvier 2011, le Conseil d’Etat a transmis à la juridiction de céans une 
note du chef du service des votations et élections dont il ressortait que le service 
compétent procéderait à la mise sous pli du matériel de vote du 10 au 19 janvier 
2011 et transmettrait au fur et à mesure les chars à la poste suisse. Le matériel de 
vote concernant les communes où le vote par internet était autorisé serait livré 
directement à la poste de Montbrillant par l’entreprise qui le confectionnait. 
12. 
 
Le 19 janvier 2011, le Conseil d'Etat s'est opposé à la requête de mesures 
provisionnelles. 
13. 
 
Par décision du 20 janvier 2011, la présidente siégeant de la chambre 
administrative a rejeté la requête de mesures provisionnelles d'une part, parce que 
si ces mesures étaient accordées, elles anticiperaient le jugement à rendre au fond 
et, d'autre part, parce qu'elles bloqueraient aussi la votation fédérale et qu'elles 
seraient impossible à exécuter, le matériel de vote ayant déjà largement été remis 
à la poste suisse. 
14. 
 
Le 24 janvier 2011, le recourant a versé l'avance de frais sollicitée. 
15. 
 
Le même jour, le Conseil d'Etat s'en est rapporté à justice quant à la 
recevabilité du recours et a conclu à son rejet et à ce que le recourant soit 
condamné aux frais de la procédure. 
 
 
Si une interprétation littérale de l’art. 53 al. 1 LEDP allait dans le sens de la 
position du recourant, une interprétation historique, systématique et téléologique 
ainsi qu'une interprétation conforme à l'art. 34 Cst. démontrait le contraire. En tout 
état, le vice allégué n'était pas suffisamment grave pour justifier l'annulation de 
l'opération électorale en cours. 
 
 
Le détail de cette argumentation, ainsi que des pièces produites, sera en tant 
que de besoin repris dans la partie en droit. 
16. 
 
Le 24 janvier 2011 toujours, le juge délégué a accordé aux parties un délai 
échéant le 27 janvier 2011 à 12h00 pour formuler d'éventuelles requêtes d’actes 
d'instruction complémentaires. 
17. 
 
Par télécopie du 26 janvier 2011 - dont un exemplaire a été adressé au 
Grand Conseil - le recourant a demandé, d'une part que le Grand Conseil soit 
invité à s'exprimer sur les faits allégués par le Conseil d'Etat et, d'autre part, qu'un 
très bref délai lui soit accordé pour qu'il puisse se déterminer par rapport à la 
réponse du Conseil d'Etat. 


- 6/13 - 
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Un délai au 28 janvier 2011 lui a en conséquence été accordé pour produire 
une ultime écriture. 
18. 
 
Les 27 janvier 2011, le Grand Conseil a adressé un courrier, ainsi que des 
annexes, à la chambre administrative. Ces documents, non sollicités, lui ont été 
retournés. 
 
 
Par télécopie du même jour, le Conseil d’Etat a demandé à pouvoir 
dupliquer. 
19. 
 
Dans le délai qui lui avait été imparti, M. Gros a persisté dans ses 
conclusions. La lettre de l’art. 53 LEDP n’était pas équivoque. Grossières, les 
violations de cette disposition étaient de nature à influencer les électeurs et 
devaient entraîner l’annulation de la votation. 
20. 
 
Le 28 janvier 2011, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1. 
 
La chambre administrative est compétente pour connaître des recours visant 
la violation de la procédure des opérations électorales communales (art. 132 al. 6 
de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 180 LEDP). 
 
 
L'envoi à tous les électeurs du matériel de vote fait partie de cette procédure, 
de sorte que l'autorité de céans est matériellement compétente pour trancher le 
litige (ATA/583/2008 du 28 novembre 2008). 
2. 
 
M. Gros est domicilié dans le canton de Genève où il exerce ses droits 
politiques : il a ainsi la qualité pour recourir. 
3. 
 
L’acte de recours a été déposé au greffe de la chambre de céans le 14 janvier 
2011. M. Gros indique qu'il a pris connaissance de la brochure explicative le 
11 janvier 2011. Selon les indications du Conseil d'Etat, le matériel de vote a été 
expédié aux électeurs ultérieurement. Le recours est ainsi recevable, car déposé 
dans le délai de six jours prescrit à l’art. 62 al. 1 let. c de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
4. 
a. 
D’une part, le recourant demande à ce que le Grand Conseil soit invité à se 
déterminer, référence étant faite aux échanges de correspondance produits par le 
Conseil d'Etat, inconnus de M. Gros. 
 
 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend 
notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre 


- 7/13 - 
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connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le 
moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; ATF 127 I 54 consid. 2b 
p. 56 ; ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C.573/2007 
du 23 janvier 2008 consid. 2.3). Le droit de faire administrer des preuves 
n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines 
preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en 
particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son 
opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier 
(ATF 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; 130 I 425 consid. 2.1 p. 428 ; Arrêts du 
Tribunal fédéral 2C.402/2008 du 27 juin 2008 consid. 3.2 ; 2P.205/2006 du 
19 décembre 2006 consid. 2.1 et les arrêts cités ; ATA/859/2010 du 7 décembre 
2010). 
 
 
En l'espèce, le contenu des échanges entre le Conseil d'Etat et le Grand 
Conseil n'apparaît pas pertinent quant à l'issue du litige, qui dépend exclusivement 
du matériel effectivement envoyé aux électeurs. Dès lors, la chambre 
administrative ne procédera pas à l'acte d'instruction sollicité. 
 
b. 
D’autre part, le recourant a demandé et obtenu le droit de se déterminer sur 
la réponse du Conseil d'Etat, ce dernier demandant alors la possibilité de 
dupliquer. 
 
 
Selon l’art. 74 LPA, la juridiction peut autoriser une réplique et une 
duplique si ces écritures sont estimées nécessaires. 
 
 
De plus, l'exercice du droit de se déterminer sur les écritures de la partie 
adverse est garanti par l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de 
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101) 
(ATF 133 I 98 ; ATF 132 I 42 ; SJ 2007 I 487), étant précisé que cette notion 
s’applique uniquement aux personnes protégées par la convention précitée, ce qui 
n’est pas le cas des autorités dans une procédure administrative. 
 
 
Les litiges en matière de droits politiques présentent, en règle générale, un 
certain caractère d'urgence mis en évidence notamment par la brièveté du délai de 
recours prévu par la loi. Au vu du pouvoir d'appréciation que lui laisse l'art. 74 
LPA, elle n'entend pas autoriser un deuxième échange d'écritures. Toutefois, en 
application du principe du droit à la réplique, rappelé ci-dessus, M. Gros a été 
autorisé à se déterminer suite à la réponse produite par le Conseil d'Etat, sans que 
ce dernier ne soit en conséquence autorisé à dupliquer. 
5. 
 
La liberté de vote est garantie par l’art. 34 al. 2 Cst. 


- 8/13 - 
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Selon la doctrine, cette liberté se décompose en plusieurs sous-principes, au 
nombre desquels figure l’intervention de l’autorité dans les campagnes 
référendaires et électorales (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse vol. I, 2ème édition, Berne 2006, n° 876). Pour ces 
auteurs, la liberté de vote impose aux autorités une double obligation, qui 
comporte un aspect positif et un aspect négatif. Positivement, les autorités sont 
tenues de fournir aux électeurs les informations relatives à l’objet et aux enjeux 
des votations populaires, ainsi qu’aux modalités des élections. Négativement, elles 
doivent s’abstenir de leur donner des informations susceptibles d’exercer une 
influence illicite sur le résultat du scrutin. Il peut s’agir de messages explicatifs 
qui donnent une image subjective ou inexacte du but et de la portée de ce dernier 
(…) (n° 887). 
 
 
Le respect de la garantie des droits politiques suppose que les objets soumis 
au vote soient portés à temps et de façon adéquate à la connaissance des électeurs. 
La manière dont l’information des citoyens doit intervenir découle avant tout du 
droit cantonal, étant précisé que les dispositions de ce droit qui règlent le devoir 
d’information des autorités ne sont pas de simples prescriptions d’ordre. Les 
explications ne doivent toutefois pas donner une image subjective ou inexacte du 
but et de la portée de la votation (S. GRODECKI, L’initiative populaire cantonale 
et municipale à Genève p. 369, n° 1322, thèse Genève, 2008). 
6. 
a. 
Le Tribunal fédéral a déduit de cette disposition constitutionnelle que les 
procédures électorales devaient être menées de manière à garantir la libre 
formation de la volonté des électeurs (ATF 130 I 290 consid. 3). 
 
 
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le droit de vote 
autorise tout électeur à exiger que le résultat d'une votation ou d'une élection ne 
soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre d'une volonté librement 
exprimée par le corps électoral. La validité du scrutin suppose en outre la libre 
formation de cette volonté ; cela implique que chaque électeur puisse se 
déterminer dans le cadre d'un processus d'élaboration de l'opinion publique 
comportant une discussion et une confrontation des points de vue les plus libres et 
les plus ouvertes possibles. Le résultat peut donc être faussé par une influence 
inadmissible exercée sur l'opinion publique (ATF 121 I 252 consid. 2 et les 
références citées). A cet égard, le Tribunal fédéral a précisé que, s’il était admis 
que l’autorité compétente recommande au peuple d’accepter le projet qu’il lui 
soumet et qu’il lui adresse un message explicatif, elle devait toutefois se borner à 
une information objective ; sans être tenue à la neutralité, elle devait s’abstenir de 
toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet (ATF 117 I a 46 et ss. 
consid. 5a). Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que l’autorité attente au droit de vote 
si elle s’écarte de ses devoirs de retenue et d’objectivité, si elle intervient en 
violation de prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs ou si elle 
influence l’opinion par d’autres procédés condamnables (ATF 121 I 252 


- 9/13 - 
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consid. 2). En revanche, des explications de l'organe exécutif sur la votation, dans 
lesquelles l'autorité recommande le refus ou l'acceptation de l'objet, sont 
admissibles (ATF 130 I 290 consid 3.2). 
7. 
 
Les notices explicatives officielles ne doivent pas porter atteinte à la libre 
formation de la volonté du corps électoral. Contrairement aux partis ou 
groupements politiques, l'autorité doit faire preuve d'une grande rigueur 
(A. AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes 
référendaires in RDAF 1985 pp. 200, 201). 
 
 
La brochure explicative doit être claire, objective (A. AUER, 
G. MALINVERNI et M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne, 
2000, p. 287), aisément compréhensible, ne pas être trop longue et ne pas avoir 
pour dessein de reproduire le débat parlementaire. 
 
 
Elle doit permettre à l'électeur de se forger une opinion sur le but et la portée 
de l'objet de la votation (ATA/122/2004 du 3 février 2004). Elle doit 
correspondre, dans le ton utilisé et la manière dont les arguments sont exposés, 
aux critères de retenue et d’objectivité qu’exigent la jurisprudence. Elle ne doit 
pas donner l’impression que l’autorité détient la vérité absolue sur la question 
soumise au vote, ce qui serait de nature à influencer la libre volonté des votants 
(ATA D. du 26 septembre 1991). 
8. 
a. 
Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi 
que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique) (ATF 129 V 258 consid. 5.1 p. 263/264 et 
les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes 
d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de 
priorité hiérarchique (ATF 125 II 206 consid. 4a p. 208/209). Enfin, si plusieurs 
interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la 
Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités). 
9. 
 
Les parties s’opposent, d’une part au sujet de la mention de la position du 
Conseil d’Etat dans le dernier paragraphe du commentaire et, d’autre part, sur la 
recommandation de cette autorité figurant dans le tableau à la page 24 du 
fascicule. 
 
a. 
L'art. 53 al. 1 et al. 2 LEDP a la teneur suivante : 


- 10/13 - 
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1 Les électeurs reçoivent de l'Etat pour les votations cantonales et des 
communes pour les votations communales, au plus tôt quinze jours avant le 
jour de la votation mais au plus tard dix jours avant cette date : 
– le bulletin de vote ; 
– les textes soumis à la votation ; 
– des explications qui comportent s'il y a lieu, un commentaire des 
autorités d'une part et des auteurs du référendum ou de l’initiative d'autre 
part ; 
– les recommandations du Grand Conseil ou du Conseil municipal. 
 
2 En matière cantonale, le commentaire des autorités est rédigé par le 
Conseil d'Etat. Il défend de façon objective le point de vue du Grand 
Conseil et indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l'avis 
du Conseil d'Etat et d'importantes minorités. Le Conseil d'Etat soumet son 
projet de commentaire au bureau du Grand Conseil, dont il recueille les 
observations. 
 
b. 
Une analyse littérale de ce texte ne permet pas de résoudre la question à 
trancher. La disposition concernée utilise cinq substantifs ou expressions, soit les 
termes « commentaire », « explication », « recommandation », « point de vue » et 
« avis » qui recouvrent des notions extrêmement proches. Selon le dictionnaire 
des synonymes de l’Université de Caen (http://www.crisco.unicaen.fr/cgi-
bin/cherches.cgi), « avis » est synonyme de « recommandation », « explication » 
est synonyme de « commentaire », « point de vue » l’est « d’avis ». 
 
 
On ne peut tirer de la simple lecture que la liste des documents que doit 
recevoir l'électeur, mentionnée à l’alinéa 1, est exhaustive. Bien au contraire, le 
fait que le deuxième alinéa autorise le Conseil d'Etat, cas échéant à donner son 
avis, suggère que ce dernier peut émettre une recommandation, la différence entre 
un avis et une recommandation étant loin d'être évidente dans le cadre d'une 
votation populaire. 
 
c. 
Historiquement, cette teneur de l’art. 53 al. 1 et al. 2 LEDP est entrée en 
vigueur le 28 août 2007. Le Grand Conseil avait été saisi d'un projet de loi visant 
à éviter que les brochures explicatives contiennent des positions divergentes 
émanant d'autorités « parce qu'elles placent l'électeur dans la situation absurde de 
devoir arbitrer entre deux instances politiques qui présentent, à première vue, une 
légitimité égale à prendre position dans le débat démocratique. Or, tel n'est pas le 
cas, puisqu'en matière de législation, qu'elle soit constitutionnelle ou ordinaire, le 
Grand Conseil a le dernier mot et ce sont ses projets qui sont soumis à la sanction 
du peuple. Le Conseil d'Etat a certes l'initiative conjointe des lois et il peut 
proposer des amendements tout au long du processus parlementaire, mais il n'a, 


- 11/13 - 
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c'est une évidence, pas la capacité de les adopter, si bien que ce ne sont en 
définitive pas ses textes qui sont soumis au verdict populaire » (exposé des motifs 
du PL 9868, in MGC 2005-2006/X A, p. 8438). 
 
 
Lors des débats devant la commission parlementaire en charge de ce projet, 
il lui avait été rappelé par le représentant du Conseil d’Etat que « la jurisprudence 
du Tribunal fédéral n'admet pas la suppression dans la brochure officielle d'avis 
d'autorités et de minorités importantes. Il ajoute par ailleurs que selon cette 
jurisprudence la brochure explicative doit être un instrument d'information 
objective et non de propagande », ce qui avait amené la commission à modifier le 
projet afin que le commentaire figurant dans la brochure explicite l'avis du Grand 
Conseil, celui du Conseil d'Etat s'il est divergent, et celui de minorités importantes 
et que, au regard du principe de la séparation des pouvoirs, une seule 
recommandation de vote émanant de l'organe législatif figure dans la brochure 
officielle (MGC 2006-2007/VIII A , p. 6182). 
 
 
Il ressort de ces éléments qu’en adoptant ce texte, le législateur désirait que 
la recommandation de vote - unique - soit clairement séparée du commentaire, 
lequel devait objectivement exposer la position du Grand Conseil ainsi que, en cas 
de divergence, celle du Conseil d'Etat. 
 
d. 
D'un point de vue téléologique, soit celle cherchant le but ou la finalité de la 
norme en question, il y a lieu de retenir que le but du législateur était de donner au 
corps électoral la possibilité de se former une opinion en toute connaissance de 
cause et le plus objectivement possible. Cette approche recouvre celle d'une 
interprétation conforme à l'art. 34 Cst. qui protège la libre formation de l’opinion 
du corps électoral et l’expression fidèle et sûre de sa volonté. 
 
 
En l'espèce, la prise en compte des éléments rappelés ci-dessus permet de 
comprendre que l'art. 53 LEDP prévoit que la brochure explicative adressée aux 
électeurs contient, d'une manière clairement séparée, une partie explicative d'une 
part et la recommandation du Grand Conseil concernant l’objet soumis au vote, 
d'autre part. La partie explicative peut, et même doit, contenir la position du 
Conseil d'Etat, en particulier en cas de divergence. Dans ce cadre, le Conseil 
d'Etat peut donner son avis et indiquer clairement s'il est en faveur ou contre 
l'objet soumis au peuple. Cette indication ne doit pas être reprise dans la partie 
contenant la recommandation du Grand Conseil. 
 
 
Au vu de ce qui précède, la chambre administrative constatera que le grief 
du recourant concernant la page 12 de la brochure est infondé et doit être écarté. 
En revanche, la mention d'une recommandation du Conseil d'Etat à la page 24 de 
la brochure est contraire à l'art. 53 al. 1, in fine, LEDP. 
10. 
 
Toute informalité entachant une procédure électorale ne conduit pas 
forcément à l’annulation du scrutin. Encore faut-il que l’irrégularité constatée 


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revête une importance déterminante dans la formation de la volonté des électeurs. 
Selon les termes du Tribunal fédéral, il faut bien plutôt examiner selon l’ensemble 
des circonstances, d’un point de vue tant quantitatif que qualitatif, si le résultat de 
la votation a pu en être influencé. Le recourant n’a pas à établir un lien de 
causalité entre le vice qui affecte le scrutin et les résultats de ce dernier : il suffit 
que les irrégularités aient été propres à influencer le résultat du scrutin (ATF 130 I 
290 consid. 4 à 6 ; 117 I a 41 et ss., consid. 5 b). 
 
 
En l'espèce, la mention de la position du Conseil d'Etat dans la page des 
recommandations, certes contraire à l'art. 53 al. 1 LEDP, apparaît secondaire dans 
le processus de la formation de la volonté populaire. Comme cela a été exposé ci-
dessus, le Conseil d'Etat est autorisé à affirmer sa position dans la brochure 
adressée aux électeurs. La mention de cette recommandation à la page 24 de la 
brochure n'est ni fausse, ni partiale, ni incorrecte ou incomplète. Elle apparaît dès 
lors inapte à exercer une influence décisive sur l'issue de la votation populaire. 
11. 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de procédure 
de CHF 1’000.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 LPA). Vu 
l’issue du litige, aucune indemnité ne sera accordée. 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 14 janvier 2011 par Monsieur Jean-Michel Gros 
contre la brochure explicative relative à la votation cantonale et fédérale du 13 février 
2011, en ce qui concerne l’objet n°1 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de M. Jean-Michel Gros ; 
n’alloue aucune indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 


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conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Nicolas Jeandin, avocat du recourant, ainsi qu'au 
Conseil d'Etat. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière :