ge_gerichte · A/2363/2013 · 2014-08-19 · fr

DOMAINE PUBLIC ; USAGE COMMUN ACCRU ; TERRASSE DE RESTAURANT ; COMPÉTENCE ; POUVOIR D'APPRÉCIATION ; AUTORISATION OU APPROBATION(EN GÉNÉRAL) ; PRATIQUE JUDICIAIRE ET ADMINISTRATIVE ; PROTECTION CONTRE LE BRUIT ; LIBERTÉ ÉCONOMIQUE ; INTÉRÊT PUBLIC; PESÉE DES INTÉRÊTS ; PROPORTIONNALITÉ | La Ville de Genève ne peut pas refuser, sur la base d'une pratique constante visant à protéger la population contre le bruit, l'installation d'une terrasse à un dancing sans procéder à une pesée des intérêts et sans examiner la proportionnalité, notamment sous l'angle du droit fédéral, de la mesure qu'elle souhaite prendre. | LRDBH.4.al3; LRDBH.16.al1.letf; LDPu.13; LDPu.15; RUDP.1; OPB.2.al1; LPE.7.al7; LPE.11; LPE.12.al1; LPE.25; RPBV.1; RPBV.4

Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 19.08.2014 A/2363/2013

A/2363/2013
ATA/646/2014
du 19.08.2014
sur JTAPI/284/2014 ( DOMPU
)
, REJETE
Descripteurs
:
DOMAINE PUBLIC ; USAGE COMMUN ACCRU ; TERRASSE DE RESTAURANT ; COMPÉTENCE ; POUVOIR D'APPRÉCIATION ; AUTORISATION OU APPROBATION(EN GÉNÉRAL) ; PRATIQUE JUDICIAIRE ET ADMINISTRATIVE ; PROTECTION CONTRE LE BRUIT ; LIBERTÉ ÉCONOMIQUE ; INTÉRÊT PUBLIC; PESÉE DES INTÉRÊTS ; PROPORTIONNALITÉ
Normes
:
LRDBH.4.al3; LRDBH.16.al1.letf; LDPu.13; LDPu.15; RUDP.1; OPB.2.al1; LPE.7.al7; LPE.11; LPE.12.al1; LPE.25; RPBV.1; RPBV.4
Parties
:
VILLE DE GENEVE, SERVICE DE LA SECURITE ET DE L'ESPACE PUBLICS / EXCELLENCE BUSINESS SA
Résumé
:
La Ville de Genève ne peut pas refuser, sur la base d'une pratique constante visant à protéger la population contre le bruit, l'installation d'une terrasse à un dancing sans procéder à une pesée des intérêts et sans examiner la proportionnalité, notamment sous l'angle du droit fédéral, de la mesure qu'elle souhaite prendre.
En fait
En droit
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2363/2013
-
DOMPU
ATA/646/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 19 août 2014
1
ère
section
dans la cause
VILLE DE GENÈVE, SERVICE DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ESPACE PUBLICS
contre
EXCELLENCE BUSINESS SA
_________
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 20 mars 2014 (
JTAPI/284/2014
)
EN FAIT
1) Excellence Business SA (ci-après : Excellence Business) est une société anonyme inscrite au registre du commerce depuis 2001. Son siège est à Genève et elle a notamment pour but de fournir services et conseils ou encore d'assumer des fonctions d'intermédiaire dans des transactions financières ou commerciales.
2) Le 2 mai 2013, Excellence Business a sollicité l'autorisation d'exploiter un établissement régi par la loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement du 17 décembre 1987 (LRDBH - I 2 21) auprès du service du commerce (ci-après : Scom).
Elle était propriétaire du fonds de commerce du dancing à l'enseigne
« V Club Café », sis 18, quai du Seujet. La requête avait pour objet un changement d'exploitant, Madame Sandra FLUCK remplaçant Monsieur Roberto RIZZO, lequel avait obtenu du Scom une autorisation d'exploiter le dancing le 13 février 2013. Mme FLUCK était titulaire du certificat de capacité de cafetier-restaurateur, l'exploitant économique étant la société Starnight Management SA.
3) Le 24 mai 2013, le Scom a délivré l'autorisation d'exploiter le dancing à l'enseigne « VClub ».
L'horaire d'exploitation de l'établissement était fixé de 18h00 à 5h00 quel que soit le jour de la semaine. Le dancing pouvait également être ouvert dès 15h00 le samedi et le dimanche. L'exploitation simultanée d'un café-restaurant n'était pas autorisée.
4) Le 6 mai 2013, Excellence Business a sollicité la permission d'utiliser le domaine public auprès du service de la sécurité et de l'espace publics de la Ville de Genève (ci-après : la ville).
Elle souhaitait installer une terrasse d'été, soit du 1
er
mars au 31 octobre, pour le « VClub ».
5) Le 13 juin 2013, la ville a refusé l'installation de cette terrasse.
Le Scom avait autorisé l'exploitation d'un dancing. Or, d'entente avec ce service et de pratique constante, la ville n'autorisait pas l'installation d'une terrasse sur son domaine public par un établissement de nuit. L'emploi de deux tables au plus, munies de cendriers, mais sans chaises, était autorisé pour la clientèle consommant du tabac à fumer. La consommation de boissons ou nourritures était interdite hors les murs de l'établissement.
La décision était déclarée exécutoire nonobstant recours.
6) Le 16 juillet 2013, Excellence Business a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI). Préalablement, elle a conclu à la restitution de l'effet suspensif et, principalement, à son annulation. Cela fait, elle a conclu à ce qu'il soit dit qu'il n'y avait pas lieu de délivrer une autorisation pour l'installation d'une terrasse sur le domaine public communal, étant précisé que la surface concernée relevait du domaine privé. Subsidiairement, elle a conclu à l'annulation de la décision et à la délivrance d'une nouvelle autorisation. Plus subsidiairement encore, elle a conclu à l'annulation de la décision et à ce que la ville soit invitée à délivrer l'autorisation sollicitée.
Aucun intérêt public ou privé ne s'opposait à la restitution de l'effet suspensif dès lors que la terrasse, par son implantation, son aménagement et sa construction, garantissait l'ordre et la tranquillité publics. Ses intérêts économiques étaient menacés et le principe d'égalité de traitement avait été violé puisqu'une terrasse de taille similaire, exploitée par un établissement voisin, était implantée à quelques mètres du lieu où elle souhaitait installer la sienne.
Elle souhaitait installer sa terrasse juste sous l'avancée de façade faisant partie intégrante de l'immeuble sis quai du Sujet 18-20. Si on tirait un trait vertical entre l'extrême limite de l'avancée de façade dudit immeuble et le sol, on obtenait une zone rectangulaire faisant partie intégrante de la propriété de l'immeuble qui laissait un large espace « à titre de trottoir ». Dès lors qu'il s'agissait avant tout d'une propriété privée, l'installation de la terrasse ne nécessitait pas d'autorisation de la ville.
Le dancing à l'enseigne « V Club » était, de par la loi, autorisé à assurer un service de restauration. Une cuisine avait été installée et un large choix de plats cuisinés était proposé. Elle avait ainsi souhaité établir une sous-enseigne, soit le « V Café », lequel avait une entrée distincte du dancing, pour assurer ledit service de restauration dès l'ouverture de ses portes à 18 heures, conformément à l'autorisation délivrée par le Scom le 13 février 2013. L'établissement public à l'enseigne « V Club », respectivement sa sous-enseigne « V Café », devait être considéré comme étant un établissement public assurant un service de restauration. Partant, les conditions d'installer une terrasse étaient remplies.
La pratique constante de la ville violait la loi et aucune base légale n'interdisait à un dancing autorisé à assurer un service de restauration d'installer une terrasse.
La ville avait confondu les exploitants de dancings « purs » ouvrant leurs portes dès 23h00, des dancings assurant un service de restauration, lesquels permettaient l'accès à la clientèle dès 18h00. La ville aurait pu et dû autoriser la terrasse et fixer son horaire d'ouverture jusqu'à 2h00. En refusant totalement son installation, elle avait violé le principe de la proportionnalité. Si le TAPI n'admettait pas le caractère privé de la surface d'emplacement de la terrasse, il y avait lieu de retenir que la ville avait abusé de son pouvoir d'appréciation.
7) Le 25 juillet 2013, la ville s'est opposée à la restitution de l'effet suspensif.
8) Le TAPI a rejeté la demande d'effet suspensif le 26 juillet 2013. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
9) Le 19 août 2013, la ville a conclu au rejet du recours.
a. La terrasse devait être installée sur la parcelle n° 4'024 de la commune Genève - Petit-Saconnex. Cette parcelle appartenait au domaine privé de la ville. Elle ne traitait toutefois pas différemment les dossiers selon qu'ils concernaient son domaine privé ou son domaine public.
b. Excellence Business avait créé une sous-enseigne, pratique prohibée par la loi. Dans les faits, « V Club » et « V Café » formaient un seul et même établissement. L'autorisation délivrée par le Scom portait sur l'exploitation d'un dancing dont la vocation première n'était pas la restauration, à la différence de l'établissement voisin qui disposait d'une terrasse.
c. La pratique concertée de la ville et du Scom était avant toute chose déterminée par la nécessité de lutter contre les nuisances sonores, dans une tranche horaire où la majorité de la population cherchait le repos.
10) Sur demande du juge délégué du TAPI, la ville a précisé, par courrier du
20 décembre 2013, sa pratique en matière d'autorisation d'installer des terrasses et expliqué comment elle se coordonnait avec le Scom.
a. Le Scom n'avait jamais délivré d'autorisation d'exploiter une terrasse à un dancing ou à un cabaret dancing. La ville n'avait quant à elle jamais délivré d'autorisation d'utilisation accrue de son domaine public à l'usage d'une terrasse pour un établissement d'une de ces deux catégories. Les seuls établissements publics susceptibles d'obtenir une autorisation d'exploiter une terrasse étaient les cafés-restaurants et les buvettes permanentes. Le milieu connaissant cette pratique, les demandes d'autorisation étaient rares. Elle joignait à son envoi les copies de deux refus prononcés en 2010, d'un refus prononcé en 2011 et d'un autre prononcé en 2012.
b. Lorsqu'elle était saisie d'une demande visant l'exploitation d'une terrasse sur le domaine public, elle vérifiait tout d'abord si l'établissement était autorisé à exploiter. Dans ce cadre, elle prenait contact avec le Scom pour s'assurer de la validité de l'autorisation en question. Par ailleurs, depuis plusieurs années, se tenaient des séances tripartites entre la ville, l'îlotier LRDBH et un représentant du Scom. D'autres services étaient parfois conviés à ces séances.
c. La pratique de la ville et du Scom s'inscrivait dans le cadre de la lutte contre les nuisances sonores, nocturnes en particulier.
11) Le 23 décembre 2013, Excellence Business a relevé que le seul et unique argument invoqué par la ville pour justifier sa pratique était celui des nuisances sonores que pourraient générer l'exploitation de nuit d'une terrasse par un dancing. Or, la « quasi-intégralité » du voisinage du « V Club » était constituée de bureaux, les seules habitations voisines se situant à partir du 6
ème
étage des immeubles adjacents et/ou à proximité immédiate de l'établissement.
12) Par jugement du 20 mars 2014, le TAPI a admis le recours et annulé la décision de la ville. Le dossier était renvoyé à cette dernière pour nouvelle décision.
a. En tant qu'il portait sur des griefs relatifs à la LRDBH, le recours était irrecevable, faute d'attribution de compétence en faveur du TAPI dans ce domaine. Il était recevable dans la mesure où il portait sur une autorisation d'utilisation du domaine public.
b. La voie du quai du Seujet appartenait au réseau routier communal et le trottoir y afférant, accessible à tout un chacun, était compris dans le domaine public communal.
c. L'installation d'une terrasse saisonnière sur le domaine public constituait un usage accru du domaine public. Dès lors, l'aménagement de la terrasse litigieuse était soumis à la délivrance d'une permission.
d. La ville avait invoqué les nuisances sonores pour refuser la permission. Or, elle n'avait pas au préalable sollicité le préavis du service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA), autorité compétente à Genève en matière de protection contre le bruit. Elle y était pourtant tenue selon la législation applicable. La ville avait ainsi méconnu le droit et abusé de son pouvoir d'appréciation.
13) Par acte daté du 7 mai 2014, mais déposé le 23 avril 2014, la ville a recouru contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Elle a conclu, « sous suite de dépens », à son annulation et à la confirmation de sa décision du 13 juin 2013.
a. Le TAPI, contrairement à l'usage, ne lui avait pas transmis le courrier qu'Excellence Business avait versé à la procédure le 23 décembre 2013. Si ce courrier n'avait pas une incidence déterminante sur l'issue de la procédure, elle n'en avait appris l'existence qu'à la lecture du jugement.
b. Elle disposait des bases légales lui permettant d'autoriser ou de refuser l'installation d'une terrasse. Elle s'était appuyée sur les dispositions légales pertinentes, en respectant le principe de la proportionnalité. Elle n'avait pas excédé son pouvoir d'appréciation, même si elle n'avait pas sollicité un préavis du SABRA.
c. Excellence Business avait bel et bien créé une sous-enseigne, pratique que la loi n'autorisait pas. En outre, le législateur n'avait visiblement pas souhaité que les dancings, dont la vocation première n'était pas d'assurer un service de restauration, fassent concurrence aux cafés-restaurants. L'installation de terrasses par des dancings ou des cabarets-dancings était systématiquement refusée. La pratique voulait qu'on ne tolère que des tables hautes de bar pour les fumeurs.
d. La tranquillité publique devait tout particulièrement être prise en compte et la pratique de la ville et du Scom avait pour but la nécessité de lutter contre les nuisances sonores nocturnes.
Les réglementations cantonales et communales invoquées par le TAPI ne prescrivaient pas que la ville devait obligatoirement obtenir le préavis du SABRA. Elle disposait au contraire d'un large pouvoir d'appréciation.
Un préavis du SABRA n'était pas nécessaire pour savoir que l'établissement en cause se trouvait dans une zone d'habitations où les problèmes de nuisances nocturnes étaient déjà notoires. Sa position au bord du Rhône était un facteur aggravant du fait de la diffusion facilitée de ces nuisances par l'effet de l'eau. En outre, un préavis du SABRA n'aurait eu qu'un caractère théorique et spéculatif puisqu'il aurait porté sur une situation non encore existante.
Dès lors que le règlement sur la protection contre le bruit et les vibrations du 12 février 2003 (RPBV - K 1 70.10) instituait une commission de suivi et de coordination relative aux établissements, cela amoindrissait « encore l'idée selon laquelle un préavis du SABRA serait impératif en l'espèce ».
14) Le 25 avril 2014, le TAPI a transmis son dossier sans formuler d'observations.
15) Le 29 avril 2014, le juge délégué a fixé au mandataire d'Excellence Business un délai au 27 mai 2014 pour lui faire parvenir ses observations.
Le 23 mai 2014, ce mandataire a informé le juge délégué qu'il avait cessé d'occuper.
16) En conséquence, par courrier du 26 mai 2014 envoyé à son adresse mentionnée au registre du commerce, le juge délégué a prolongé le délai fixé à Excellence Business au 15 juin 2014.
17) Excellence Business ne s'est pas manifestée.
18) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
2) La recourante déplore de n'avoir appris l'existence du courrier adressé par Excellence Business au TAPI le 23 décembre 2013 qu'au moment où elle a pris connaissance du jugement de ce dernier. Ce courrier ne lui avait en effet pas été adressé par ce tribunal. La recourante, qui ne se plaint d'ailleurs pas d'une violation de son droit d'être entendu, n'en fait pas formellement grief au TAPI et relativise cet oubli en soulignant elle-même qu'il n'a pas eu une incidence déterminante quant au sort du litige.
3) Le litige porte sur l'annulation, par le TAPI, de la décision de la ville du
13 juin 2013. La ville estime qu'elle était fondée, sur la base de sa pratique, à refuser à Excellence Business l'installation d'une terrasse du fait qu'elle était autorisée à exploiter un dancing au sens de l'art. 16 al. 1 let. f LRDBH.
4) Il n'est pas contesté que la surface concernée par l'installation de la terrasse est incluse dans la parcelle n° 4'024 de la commune Genève - Petit-Saconnex. Cette parcelle appartient au domaine privé de la ville, comme en atteste le registre foncier. Dès lors qu'Excellence Business entendait tirer de cet état de fait qu'elle n'avait pas besoin d'obtenir une autorisation pour y installer une terrasse, le TAPI a rappelé à juste titre que la doctrine et la jurisprudence s'accordaient à considérer que le fait qu'un bien-fonds ne soit pas inscrit comme parcelle du domaine public au registre foncier ne faisait pas obstacle à son affectation au domaine public (ATF
97 I 911
consid. 3 ;
ATA/678/2009
du 22 décembre 2009 ;
ATA/288/2004
du 6 avril 2004). Le critère déterminant pour attribuer un bien au domaine public d'une collectivité n'était pas la teneur de l'immatriculation au registre foncier mais l'usage effectif de ce bien-fonds. Le trottoir qui borde le Quai du Seujet sur lequel la terrasse devrait être installée est accessible et utilisable par chacun, de sorte qu'il doit être admis qu'il est compris dans le domaine public.
5) a. La jurisprudence et la doctrine connaissent trois types d'usage du domaine public. Est considérée comme usage commun du domaine public l'utilisation que toute personne peut en faire gratuitement et conformément à sa destination, sans que cet usage n'entrave ou n'exclue un usage similaire. L'usage accru se caractérise par l'exclusion de l'usage commun pour les tiers d'une certaine partie du domaine public, pour une durée déterminée ; à l'opposé de l'usage commun, cette utilisation va à l'encontre de la destination ordinaire de la chose et est soumise à autorisation (ATF
135 I 302
consid. 3.2). Enfin, l'usage privatif a une intensité et une durée supérieure à tout autre usage ; il n'est pas conforme à la destination ordinaire de la chose et s'oppose de manière absolue à l'usage commun ou à l'usage accru. Il est soumis à concession et crée en faveur de son titulaire des droits acquis (
ATA/63/2012
du 31 janvier 2012 consid. 6b et les références citées).
b. L'installation d'une terrasse saisonnière sur le domaine public en constitue un usage accru (
ATA/96/2005
du 1
er
mars 2005 consid. 3 ;
ATA/69/2004
du
20 janvier 2004 consid. 3 et la jurisprudence citée).
6) Le refus de l'autorité d'octroyer une autorisation pour un usage accru du domaine public s'analyse comme une restriction à la liberté économique (
ATA/96/2005
précité consid. 6 ;
ATA/451/1998
du 28 juillet 1998 consid. 4). Cette restriction doit par conséquent reposer sur une base légale, être motivée par un intérêt public et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. -RS 101 ; ATF
132 I 97
consid 2.2 p. 101 et les références citées).
7) En vertu de l'art. 13 de la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05), toute utilisation du domaine public excédant l'usage commun est subordonnée à une permission.
L'art. 15 LDPu, selon lequel la permission visée par l'art. 13 de la loi est accordée par l'autorité cantonale ou communale qui administre le domaine public, constitue une base légale suffisante pour limiter les libertés (
ATA/63/2012
précité consid. 7b ;
ATA/417/2007
du 28 août 2007 consid. 6). La compétence communale découle en outre de l'art 4 al. 3 LRDBH, lequel  prévoit que l'exploitation, sur domaine public ou privé, d'une terrasse saisonnière ou permanente, en plein air, couverte ou fermée, accessoire à un établissement, nécessite l'accord de la commune concernée pour les terrasses situées sur domaine public, respectivement l'accord du propriétaire du terrain pour les terrasses situées sur domaine privé.
Le 6 avril 2005 le conseil administratif de la ville (ci-après : conseil administratif) a adopté le règlement sur les terrasses d'établissements publics
(LC 21 314) (ci-après : RTEP). Ce règlement est applicable à toutes les terrasses situées sur le domaine public de la ville (art. 1). Le conseil administratif a délégué au service de la sécurité et de l'espace publics la compétence de délivrer les permissions d'installation des terrasses (art. 3).
8) Le Tribunal fédéral a précisé que les communes genevoises jouissent en vertu du droit cantonal d'une importante liberté d'appréciation dans la gestion du domaine public communal et, plus particulièrement, dans l'octroi ou le refus de permissions d'utilisation excédant l'usage commun (arrêt du Tribunal fédéral
2P.69/2006
du 5 juillet 2006 consid. 2.2 ;
2P.107/2002
du 28 octobre 2002
consid. 2.2).
L'art. 1 al. 2 du règlement concernant l'utilisation du domaine public du
21 décembre 1988 (RUDP - L 1 10.12) prévoit que, dans les limites de la loi et le respect des conditions liées à l'octroi de la permission, les particuliers disposent d'un droit à l'utilisation du domaine public excédant l'usage commun si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ce droit est conditionnel, conformément à la jurisprudence, en ce sens qu'il n'est reconnu que dans les limites de la loi et moyennant le respect des conditions liées à l'octroi de la permission. Il ne doit en outre aller à l'encontre d'aucun intérêt prépondérant. L'art. 1 al. 3 RUDP précise que l'autorité compétente tient compte des intérêts légitimes du requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des voisins, de ceux découlant des concessions ou droits d'usage exclusif ainsi que du besoin d'animation de la zone concernée.
9) Le Tribunal fédéral a précisé comment effectuer la pesée des intérêts dans les causes liées à l'utilisation accrue du domaine public. Le refus d'autorisation doit répondre à un intérêt public - des restrictions fondées sur des motifs de police ne sont pas les seules admissibles -, reposer sur des critères objectifs et respecter le principe de la proportionnalité (
ATA/63/2012
précité consid. 8a et la jurisprudence citée).
Un intérêt public que l'on doit placer au premier plan est la garantie d'un usage commun, pour le public, le moins perturbé possible ; parmi les intérêts privés, il faut distinguer entre les intérêts idéaux et les autres, notamment les intérêts commerciaux. On doit davantage s'accommoder d'une entrave à l'usage commun ou à d'autres intérêts publics si cette entrave résulte de l'exercice des libertés idéales plutôt que d'autres activités.
Lorsque des motifs qui ne sont pas idéaux fondent la prétention à l'usage commun du domaine public, l'intérêt public à ce que l'usage commun ne soit pas troublé peut avoir un plus grand poids ; cela ne viole aucunement la liberté du commerce et de l'industrie si l'on accorde à de purs intérêts commerciaux une importance moins grande qu'à des intérêts idéaux (
ATA/27/2004
du 13 janvier 2004).
S'agissant plus particulièrement du bruit, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que les mesures de limitation des émissions de bruit des établissements publics sont généralement ordonnées à l'occasion de la procédure d'octroi de l'autorisation de construire ou d'exploiter. L'autorité peut alors, sur la base d'une pesée complète des intérêts en jeu et en appliquant le droit fédéral de la protection de l'environnement, fixer les horaires et autres conditions d'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral
1A.233/2002
du 23 janvier 2004 consid. 2.3 ;
ATA/96/2005
précité consid.10b).
10) La terrasse d'un établissement public est une installation fixe dont l'exploitation produit du bruit extérieur, notamment en raison des bruits générés par les clients. Elle est dès lors soumise aux règles du droit fédéral sur la protection contre le bruit (art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41) en relation avec l'art. 7 al. 7 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE -RS 814.01). Le Tribunal fédéral a d'ailleurs confirmé que les règles fédérales sur la limitation des émissions du bruit s'appliquaient aux établissements publics tels que cafés, restaurants, discothèques, un établissement public produisant généralement du bruit qui pouvait provenir de l'intérieur des locaux ou encore de l'extérieur par exemple d'une terrasse (ATF
130 II 32
consid. 2.1 et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal fédéral
1A.109/2005
du 6 décembre 2005 consid. 3.2).
L'art. 11 LPE prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux. Il importe en premier lieu, à titre préventif et indépendamment des nuisances existantes, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). En outre, s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes, les émissions doivent être limitées plus sévèrement (al. 3). L'art. 12 al. 1 LPE énumère les différents instruments de limitation des émissions ; pour le bruit, il s'agit essentiellement d'appliquer des prescriptions en matière de construction, d'équipement, de trafic ou d'exploitation (let. b et c). S'agissant plus particulièrement du bruit des établissements publics, la limitation des émissions peut être réalisée par l'application de prescriptions en matière d'exploitation, soit principalement par la fixation d'un horaire d'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral
1A.109/2005
précité consid. 4.2)
Dès lors qu'il s'agit d'une installation nouvelle, la terrasse litigieuse est par ailleurs soumise aux exigences de l'art. 25 LPE, lequel prévoit que de nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage ; l'autorité qui délivre l'autorisation peut exiger un pronostic de bruit (al. 1). Des allégements peuvent être accordés si l'observation des valeurs de planification constitue une charge disproportionnée pour une installation présentant un intérêt public prépondérant, relevant notamment de l'aménagement du territoire. Néanmoins, en cette circonstance et sous réserve de l'al. 3, les valeurs limites d'immissions ne doivent pas être dépassées (al. 2)
11) En l'espèce, la ville a refusé l'installation de la terrasse litigieuse sur la seule base de sa pratique, laquelle veut que, d'entente avec le Scom, elle n'autorise pas l'installation sur son domaine public d'une terrasse par un dancing ou un cabaret-dancing au sens de l'art. 16 al. 1 let f et g LRDBH.
a. La notion de pratique désigne la répétition régulière et constante dans l'application d'une norme par les autorités de première instance. Elle vise à résoudre de manière uniforme des questions de fait, d'opportunité ou d'efficacité. La pratique ne peut être source de droit et ne lie donc pas le juge, mais peut néanmoins avoir indirectement un effet juridique par le biais du principe d'égalité de traitement (
ATA/533/2014
du 17 juillet 2014 consid. 14 ; Pierre MOOR, Droit administratif, vol. 1, 3
ème
éd., 2012, n° 2.1.3.3 p. 89). La pratique est la manière dont les règles de droit sont comprises, interprétées et exécutées. Elle est l'accumulation de décisions d'exécution allant toujours dans le même sens
(Blaise KNAPP, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., 1991, p. 84).
b. La ville a expliqué le 20 décembre 2013, après avoir été interpellée par le juge délégué du TAPI, que les demandes par des établissements de nuit d'installer des terrasses étaient rares. Elle a toutefois été en mesure de verser à la procédure des copies de décisions de refus d'installation de terrasses suite à des demandes déposées par des établissements de nuit. La pratique de la ville peut ainsi être tenue pour établie.
12) Les art. 13 et 15 LDPu et 4 al. 3 LRDBH confère à la ville la compétence de refuser l'installation de la terrasse sollicitée. Aucune disposition ne lui donne par contre la compétence de la refuser sans respecter l'ensemble des principes rappelés ci-dessus. Elle doit ainsi, ce qu'elle n'a pas fait dans le cas d'espèce, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, procéder à une pesée des intérêts et examiner la proportionnalité de la mesure qu'elle entend prendre, en se fondant notamment sur les critères de l'art. 11 al. 2 LPE.
13) La ville s'est dotée du RTEP le 6 avril 2005. Outre que ce règlement n'exclut pas les dancings du champ d'application des établissements susceptibles d'installer une terrasse, son art. 3 prévoit que les requêtes sont soumises aux services cantonaux et municipaux compétents.
Le SABRA est, s'agissant de la protection contre le bruit des établissements publics, le service compétent à Genève pour rendre les décisions ou émettre les préavis relatifs aux installations nouvelles et existantes, aux installations qui vont être modifiées et aux projets d'aménagement (art. 1 et 4 al. 1 et 4 du règlement sur la protection contre le bruit et les vibrations du 12 février 2003 - RPBV - K 1 70.10). Comme l'a retenu le TAPI, le préavis du SABRA, lequel s'inscrit dans la procédure relative à un refus d'octroi d'une autorisation pour un usage accru du domaine public pour des motifs de protection contre le bruit, était nécessaire. La recourante aurait dès lors dû le solliciter.
14) Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté et le jugement du TAPI confirmé.
15) Malgré l'issue du recours, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA et 12 al. 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée, Excellence Business, qui n'a pas produit d'observations, n'y ayant pas conclu (art. 87 al. 2 LPA).
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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 23 avril 2014 par la Ville de Genève, service de la sécurité et de l'espace publics, contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 20 mars 2014 ;
au fond :
le rejette ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à la Ville de Genève, service de la sécurité et de l'espace publics, au Tribunal administratif de première instance, à Excellence Business SA, ainsi qu'au service du commerce pour information.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Verniory et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :