ge_gerichte · ATA/269/2006 · 2006-05-16 · de


RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POUVOIR JUDICIAIRE

A/4265/2005-CE ATA/269/2006
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 16 mai 2006

dans la cause

Monsieur Jean OPÉRIOL
représenté par Me Peter Pirkl, avocat

contre

CONSEIL D'ÉTAT

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EN FAIT

Monsieur Jean Opériol est propriétaire de la parcelle n° 3932, feuille 3 de la
commune de Thônex, à l’adresse 7, route De-Rossillon. Cette propriété, située
dans le hameau de Villette, est pour partie en zone 4B protégée et pour partie en
zone agricole au sens des articles 16 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), 19 alinéa 2 lettre b et 20 de la loi
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987
(LaLAT - L 1 30).

La commune de Thônex s’est dotée d’un plan directeur communal (PDC-
Thônex) en mai 1999. Dans ce cadre, il a été reconnu que le hameau de Villette,
classé en zone 4B protégée et le site environnant devaient être préservés.
L’adoption d’un plan de site pourrait s’avérer nécessaire.

La fiche de coordination H du PDC-Thônex précité contient des
propositions, notamment l’application d’un indice d’utilisation du sol (IUS) égal
ou inférieur à 0,2 en zone 5 et d’éviter la densification du secteur situé sous la
route de Villette et classé en zone 4B protégée (envisager l’application d’un IUS
égal ou inférieur à 0,2). Au besoin, l’étude d’un plan de site en élargissant le
périmètre au secteur sis sur la commune voisine pourrait être éventuellement
envisagé.

Dans sa séance du 30 octobre 2001, le Conseil municipal de la commune de
Thônex a décidé, par voie de résolution, de demander au département de
l’aménagement, de l’équipement et du logement (devenu depuis lors le
département des constructions et des technologies de l’information ; ci-après : le
département) d'élaborer un plan localisé de quartier (PLQ) englobant toute la zone
protégée de Villette et un PLQ valant plan de site pour le périmètre central du
hameau de Villette.

En juin 2002, le département a donné suite à cette demande. L’étude y
relative serait pilotée par le service des monuments et des sites (CMNS), en
association avec la direction de l’aménagement et les autorités communales.

Un premier projet de plan de site n° 29°376A-537 et son règlement ont été
mis à l’enquête publique dès le 17 novembre 2004.

Par courrier du 16 décembre 2004, M. Opériol - dont la propriété se trouve
dans le sous-périmètre 2 - a formulé des observations.

L’objectif de la protection du village de Villette n’était pas atteint de façon
optimale. En premier lieu, l’exigence de doter les nouvelles constructions de toits
plats, notamment dans le sous-périmètre 4, était susceptible de dénaturer le

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caractère du village. Les accès aux nouvelles constructions réservées dans le sous-
périmètre 3 n'étaient pas suffisants. Il en allait de même de la question du
stationnement qui n’était pas garanti. L’implantation d’un nouvel immeuble prévu
sur la parcelle n° 2792, situé dans le sous-périmètre 1, devait être revue. Enfin,
plusieurs parcelles du sud du périmètre, dont celle de l’opposant, étaient situées en
partie en zone 4B protégée et en partie en zone agricole. Des constructions
existantes vouées à l’habitation s’y trouvaient d’ailleurs, en zone agricole. Il
convenait d’examiner l’opportunité de déclasser la totalité de ces parcelles en
zone 4B protégée. Enfin, le sort des bâtiments du sous-périmètre 2 en cas de
démolition n’était pas réglé.

Un échange de correspondance s’en est suivi entre M. Opériol et le
département qui a abouti à un remaniement du projet du plan de site (29°376B-
537). Ce nouveau projet a été mis à l’enquête publique dès le 1° juillet 2005.

Le 29 juillet 2005, M. Opériol a formulé opposition au projet de plan de site
29°376B-537. Il a repris pour l’essentiel ses précédentes observations.

Par arrêté du 2 novembre 2005, le Conseil d’Etat a approuvé le plan de site
et son règlement annexé numéro 29°376B-537.

Le règlement annexé au plan de site définit le but général qui est de protéger
le village de Villette. Le périmètre recouvre les terrains situés pour partie en zone
4B protégée, pour partie en 5°" zone et pour partie en zone agricole. Le plan de
site comprend quatre sous-périmètres, précise les bâtiments maintenus, les
bâtiments intégrés et les autres bâtiments, fixe les aires libres de construction,
celles destinées aux constructions nouvelles, précise les accès et les
stationnements, les cheminements publics, les aménagements paysagés, la
végétation et les dérogations.

Par arrêté du 2 novembre 2005, le Conseil d’Etat a rejeté l’opposition de
M. Opériol.

Il était douteux que les griefs invoqués par M. Opériol, en tant qu’ils portent
sur des prescriptions applicables aux biens-fonds situés dans les autres sous-
périmètres que celui dans lequel se trouvait sa parcelle, soient recevables. En tout
état, M. Opériol n’établissait pas que le parti urbanistique retenu serait de nature à
léser ses droits notamment de voisin. Ses critiques visaient des options prises par
l’autorité chargée de l’aménagement du territoire, en fonction de la marge
d’appréciation qui était la sienne et qui ne saurait donc être revue dans le cadre
d’une opposition ou d’un recours. Quant au grief lié à l’opportunité de déclasser
les parcelles situées en zone agricole, le département avait déjà précisé à
M. Opériol que l’incorporation de sa parcelle dans une zone à bâtir irait à fin
contraire des objectifs de protection poursuivis par le plan de site.

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12.

M. Opériol a saisi le Tribunal administratif d’un recours par acte du
5 décembre 2005.

Il conclut à l’annulation des deux arrêtés du Conseil d’Etat précités avec
suite de frais et dépens.

Ses griefs, limités au sous-périmètre 2 ne portent plus que sur la limitation
de l’IUS à 0,2 ainsi que sur la non-inclusion de la partie de sa parcelle classée en
zone agricole en zone 4B protégée.

Concernant le premier grief, le plan de site entendait amputer l’usage de la
zone 4B protégée de manière sensible puisqu'il fixait un taux maximal d’IUS à
0,2, soit celui applicable à la zone villas. Il s’agissait donc d’un déclassement
déguisé, entrepris sous la forme d’un plan de site pour tenter de faire l’économie
de la procédure normalement applicable et qui n’était pas de la compétence finale
du Conseil d'Etat mais du Grand Conseil. Le plan de site consacrait ainsi une
expropriation matérielle qui devait donner lieu à une indemnité pour
expropriation, réservée par l’article 41 de la loi sur la protection des monuments,
de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05).

Quant au refus d’engager un processus de déclassement de la partie agricole
de la parcelle du recourant pour un régime de zone applicable au restant de la
parcelle, soit celui de la zone 4B protégée, il procédait également de la violation
du principe de la séparation des pouvoirs, dès lors que l’autorité qui avait élaboré
le plan de site attaqué n’était en réalité pas compétente pour procéder à un tel
déclassement. La motivation pour refuser d’entrer en matière était lacunaire et ne
décrivait nullement les objectifs de protection qui seraient mis en péril par ce
déclassement.

Dans sa réponse au recours du 23 janvier 2006, le département (département
rapporteur du Conseil d’Etat) a conclu au rejet du recours.

Le hameau de Villette, de par l’ensemble de ses caractéristiques, répondait
aux critères qui présidaient à la délimitation des zones protégées au sens de
l’article 17 LAT. Le recours à l’instrument du plan de site, dans le cas particulier,
était particulièrement approprié pour atteindre l’objectif de protection recherché,
notamment par les autorités communales. Cet instrument n’avait nullement pour
but ou pour effet de modifier le régime juridique applicable aux bien-fonds
concernés, mais d’en déterminer la portée.

S’agissant de la limitation de l’IUS, à l’exception de l’article 59 de la loi sur
les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), la
législation cantonale ne comportait pas de norme fixant de manière impérative le
niveau de ce taux. Celui-ci était déterminé, dans chaque cas d’espèce, en fonction
notamment des circonstances concrètes. En l’occurence, le régime ordinaire

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13.

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16.

dévolu aux terrains localisés dans le périmètre à protéger (zone 4B protégée) était
appelé à s’effacer au profit de la réglementation particulière instituée par le plan
de site. Ainsi, dans le souci de garantir une cohérence du tissu bâti pour
l’ensemble du village de Villette, le Conseil d’Etat avait estimé qu’il s’imposait de
retenir un IUS restreint et le plus uniforme possible. En réalité, les critiques de
M. Opériol à ce propos ne s’appuyaient pas sur des motifs d’urbanisme, mais
obéissaient essentiellement à des considérations d’ordre économique.

Concernant la demande d’incorporation de la partie de la parcelle n° 3932
sise en zone agricole dans la zone à bâtir 4B protégée, le but de l’adoption du plan
de site n’était pas de procéder au réexamen du statut foncier des parcelles situées
dans le périmètre de protection mais bien celui de la protection en tant que telle du
village de Villette.

À la demande de M. Opériol, un second échange d’écritures a été autorisé.
M. Opériol a répliqué le 28 février 2006.

Les observations du département le confortaient dans l’idée que le plan de
site n’avait pas pour but de protéger le village de Villette mais bien de contourner
indûment les règles applicables en matière de déclassement des zones. Par
ailleurs, dans le climat actuel de tension sur le marché immobilier à Genève, il
était fort probable que le Grand Conseil aurait refusé de ramener la densité à 0,2,
celle-ci devant rester à 0,5 comme cela était d’ordinaire le cas en zone 4B
protégée.

Enfin, la réalisation de toits plats dans une zone 4B protégée était dénuée de
tout fondement, ce d’autant que la quasi-totalité des toits du hameau de Villette
n'étaient précisément pas plats.

Le département a dupliqué le 30 mars 2006. La dernière écriture de
M.Opériol n’apportait pas d’élément nouveau.

S'agissant de l’IUS, tant les articles 106 LCI que 38 alinéa 2 lettre b
LPMNS permettaient à l’autorité compétente de déterminer une densité inférieure
à celle appliquée dans les zones de construction ordinaires, notamment dans la
4ème zone de construction. En l’espèce, l’IUS de 0,2 répondait à la volonté du
Conseil municipal de la commune de Thônex, exprimée dans le PDC-Thônex.

À la demande du Tribunal administratif, le département a apporté les
précisions suivantes :

- La CMNS (plénière) s’était déclarée favorable au projet de plan de site dans
son préavis du 26 septembre 2004, versé au débat.

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- La commune de Thônex avait préavisé favorablement la version A du projet
de plan de site. Pour tenir compte du souhait exprimé par le Conseil municipal
sous chiffre 2 de ce préavis, le département avait supprimé la servitude de passage
pour piétons dont la création était envisagée par-dessus la Seymaz. Ce souhait
répondait également à la volonté de nombreux propriétaires.

Une seconde modification avait été apportée à la version initiale du projet de
plan, en ce sens que l’aire d’implantation des constructions prévues sur les
parcelles n° 2790 et 2792 avait été réduite, à la demande des propriétaires de ces
biens-fonds.

Sur le vu des modifications mineures apportées au projet de plan, la version
définitive de ces derniers (indice B) n’avait pas été soumise, une seconde fois, au
Conseil municipal et, pas d’avantage, à la CMNS.

Ces observations et les pièces y relatives ont étés portées à la connaissance
du recourant.

EN DROIT

Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est
recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -
LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 - LPA -E 5 10 ; art. 40 al. 5 LPMNS).

Le recourant conclut à titre principal à l’annulation des deux arrêtés du
Conseil d’Etat rejetant son opposition au plan de site 29°376 B-537, d’une part, et
approuvant ledit plan de site, d’autre part.

Le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès du
pouvoir d'appréciation ; toutefois, les juridictions administratives n'ont pas
compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception
prévue par la loi (art. 61 al. 1 let. a et al. 2 LPA ; art. 35 al. 5 LALAT).

a. Selon une jurisprudence bien établie, le tribunal de céans observe une
certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des
commissions de préavis pour autant que l'autorité inférieure suive l'avis de
celles-ci (ATA/585/1996 du 15 octobre 1996 et les arrêts cités).

b. Lorsque la consultation de la CMNS est imposée par la loi, le préavis de
cette commission a un poids certain dans l'appréciation qu'est amenée à effectuer
l'autorité de recours (ATA/589/1998 du 15 septembre 1998 et les jurisprudences
citées). En revanche, le Tribunal administratif ne s'impose pas de réserves face à

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un préavis négatif de la CMNS lorsque ce dernier a été requis sans nécessité et
que l'objet architectural litigieux n'est pas complexe (SJ 1995 p. 596).

c. Enfin, et toujours selon une jurisprudence constante, le Tribunal
administratif, lorsqu'il est confronté à des préavis divergents, a d'autant moins de
raisons de s'imposer une certaine restriction de son propre pouvoir d'examen qu'il
a procédé à un transport sur place (ATA/80/2001 du 6 février 2001 et les réf. cit.).

Selon l’article 1 LAT, les autorités, notamment les cantons, doivent veiller à
assurer une utilisation mesurée du sol aux fins, entre autres, de créer et de
maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat et à
l’exercice des activités économiques et de favoriser la vie sociale, économique et
culturelle des diverses régions du pays.

Pour réaliser ces principes, les autorités doivent prévoir des plans
d’affectation réglant le mode d’utilisation du sol et délimiter entre autres les zones
à protéger, qui comprennent les paysages d’une beauté particulière tant pour leur
intérêt pour les sciences naturelles que pour leur grande valeur en tant
qu’éléments du patrimoine culturel, ainsi que les localités typiques, les lieux
historiques et les monuments naturels ou culturels (art. 17 LAT)

En droit genevois, ces dispositions sont concrétisées dans la LaLAT,
notamment par les plans de zone, eux-mêmes précisés par d’autres plans
d’affectation, tels que les pans de sites visés par la LPMNS (art. 12 et 13 let. c
LaLAT). Les sites et paysages, tels que définis à l’article 35 LPMNS, constituent
des zones à protéger au sens de l’article 17 LAT (art. 29 let. b LaLAT).

La LPMNS protège les sites et paysages, espèces végétales et minéraux qui
présentent un intérêt biologique, scientifique, historique, esthétique ou éducatif
(art. 35 al. 1 LPMNS). Constituent notamment des sites, au sens de l'alinéa 2 de
cette disposition, les paysages caractéristiques, tels que les rives, les coteaux et les
points de vue (let. a) ainsi que les ensembles bâtis qui méritent d'être protégés
pour eux-mêmes ou en raison de leur situation privilégiée (let. b).

Aux termes de l'article 38 LPMNS, le Conseil d'Etat peut édicter les
dispositions nécessaires à l'aménagement ou à la conservation d'un site protégé
par l'approbation d'un plan de site assorti, le cas échéant, d'un règlement. Ce plan
et ce règlement déterminent notamment les mesures propres à assurer la
sauvegarde ou l'amélioration des lieux tels que maintien des bâtiments existants,
alignement aux abords des lisières de bois et forêts ou de cours d'eau, angles de
vue, arborisation ; les conditions relatives aux constructions, installations et
exploitations de toute nature (implantation, gabarit, volume, aspect, destination) ;
les cheminements ouverts au public ainsi que les voies d'accès à un site ou à un
point de vue ; les réserves naturelles (art. 38 al. 1 et 2 LPMNS). Un tel plan,
qualifié de plan d’affectation spécial, déploie des effets contraignants pour les

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particuliers (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.801/1999 du 16 mars 2000 ;
T. TANQUEREL, La participation de la population à l'aménagement du territoire,
1988, p. 260).

Le projet de plan de site est élaboré par le département de sa propre
initiative ou sur demande du Conseil d'Etat, du Grand Conseil, d'une commune ou
d'une association au sens de l'article 63 ; il est mis au point par le département
dans le respect de la demande et en collaboration avec la commune et la CMNS,
sur la base d'un avant-projet étudié par le département, la commune ou des
particuliers (art. 39A al. 1 LPMNS).

Dans le cadre de l’adoption d’un plan de site, les préavis de la commune et
de la CMNS sont obligatoires (art. 40 al. 3 LPMNS et 5 al. 2 let. 1 du règlement
général d’exécution de la loi sur la protection des monuments de la nature et des
sites du 29 novembre 1976 — RPMNS- L 4 05 01; ATA/884/2003 du
2 décembre 2003).

Après avoir été soumis à une enquête publique d’au moins 30 jours, le
projet de plan de site fait l’objet d’une publication dans la Feuille d’avis officielle
(art. 40 al. 5 LPMNS). Pendant un délai de 30 jours à compter de la première
publication, toute personne, organisation ou autorité qui dispose de la qualité pour
recourir contre le plan de site peut déclarer son opposition, par acte écrit et
motivé, au Conseil d’Etat (art. 40 al. 6 LPMNS). Le Conseil d’Etat statue sur les
oppositions, modifie le projet et adopte ensuite le plan de site. S’il a apporté des
modifications à celui-ci, il examine préalablement s’il y a lieu de rouvrir tout ou
partie de la procédure prévue au présent article. L’adoption du plan fait l’objet
d’une publication dans la Feuille d’avis officielle (art. 40 al. 7 LPMNS).

En l’espèce, le plan de site 29°376B-537 a été valablement adopté dans la
mesure où la procédure définie à l’article 40 LPMNS a été respectée. Certes, la
version définitive du plan de site n’a-t-elle pas été soumise au Conseil municipal
de la commune de Thônex ni à la CMNS. Au vu des explications fournies par le
département (cf. chiffre 16 supra), il faut admettre que les modifications apportées
au plan de site initial ne modifient pas celui-ci de manière fondamentale. C’est
donc à juste titre que le Conseil d’Etat, usant du pouvoir d’appréciation que
l’article 40 alinéa 7 LPMNS lui compète, a estimé qu’il ne s’imposait pas de
rouvrir toute ou partie de la procédure d’adoption du plan de site et partant, qu’il
n’y avait pas lieu de soumettre la version modifiée à la commune et à la CMNS
(ATA/734/2004 du 21 septembre 2004)

Le recourant conteste l’IUS fixé à 0,2, notamment dans le sous-périmètre 2.
Ce taux serait applicable en zone villas et non à un village protégé, classé en zone
4B protégée. Il invoque une pratique constante selon laquelle l’IUS de 0,5 serait
systématiquement appliqué en zone 4B.

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a. Le plan directeur cantonal, adopté par le Grand-Conseil le 8 juin 2000, a
pour point cardinal le principe d’urbanisation. Dans les sites sensibles où la
structure bâtie et/ou arborée présentent une valeur patrimoniale d’ensemble, des
poches faiblement urbanisées doivent être maintenues en l’état et des mesures de
protection telles que plans de site doivent être prises (schéma directeur cantonal -
projets et mesures, fiche 2.01).

Dans les villages, l’objectif est de permettre une évolution raisonnable en
utilisant notamment dans la zone 4B et 4B développement, les terrains à bâtir
selon l’indice usuel de 0,6 si le site le permet et de réaliser des immeubles
d’habitations et/ou d’activités plutôt que des villas, en veillant toutefois à
respecter la morphologie du village. Enfin, les sites, paysages et patrimoine bâtis
doivent être préservés (fiche 2.03).

Le plan directeur cantonal ne définit pas l’IUS usuel en zone 4B protégée.

b. Selon la fiche de coordination H du PDC-Thônex, le hameau de Villette et
le site environnant doivent être protégés, un IUS égal ou inférieur à 0,2 doit être
appliqué en zone 5 et il convient d’éviter la densification du secteur situé sous la
route de Villette, classé en zone 4B protégée, au besoin par l’application d’un IUS
égal ou inférieur à 0,2.

c. Au niveau de législation, la seule norme impérative est celle de l’article 59
LCI, inopérante en l’espèce puisqu’elle concerne la zone villas.

L'article 106 alinéa 1 LCI prévoit que dans les villages protégés, le
département, sur préavis de la commune et de la CMNS, fixe dans chaque cas
particulier l’implantation, le gabarit, le volume et le style des constructions à
édifier, de manière à sauvegarder le caractère architectural et l’échelle de ces
agglomérations, ainsi que le site environnant (...).

Enfin, l’article 38 alinéa 2 LPMNS permet au Conseil d’Etat de fixer, par le
biais d’un plan de site assorti d’un règlement, le gabarit et l’implantation des
constructions dont l’édification est prévue dans le périmètre à protéger.

Il résulte des deux dispositions légales susmentionnées que le Conseil d’Etat
dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour fixer le potentiel constructible des
terrains faisant l’objet d’un plan de site.

d. En l’espèce, l’IUS de 0,2 est compatible avec le but de protection recherché.
Il a rencontré l’aval de la commune de Thônex et de la CMNS. Ces deux préavis
étant prévus par la loi, le Tribunal administratif ne s’en écartera pas. Pour le
surplus, la contestation du recourant manque singulièrement de substance. Elle
repose sur une pétition de principe formulée de manière toute générale, sans la
moindre référence à des cas concrets qui permettraient d’asseoir une pratique
systématique d’un IUS de 0,5 à la zone 4B protégée.

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9. Le recourant conteste la réalisation de toits plats en zone 4B protégée,
relevant au surplus que la quasi-totalité des toits du hameau de Villette ne sont
précisément pas plats.

L’article 9 alinéa 4 du règlement de plan de site prévoit que les toitures
doivent êtres plates afin de préserver les vues. Cette limitation ne concerne que le
sous-périmètre 2, soit précisément celui qui se trouve au-dessous de la route de
Villette. L’injonction contenue dans le plan de site qui a pour but de préserver les
vues n’est donc pas dénuée de pertinence. Elle est par ailleurs compatible avec le
souci exprimé dans la fiche de coordination H du PDC-Thônex d’éviter que les
constructions nouvelles n’altèrent l’aspect traditionnel du site. Dans cette optique,
la mesure préconisée tend à respecter et à protéger les volumes et l’image
historiques du village.

10. Le recourant reproche au Conseil d’Etat de n’avoir pas engagé un processus
de déclassement de sa parcelle, tendant à ce que la partie de celle-ci sise en zone
agricole soit soumise au régime applicable à la zone 4B protégée.

Ce faisant, le recourant perd de vue que le but d’un plan de site est
l’aménagement ou la conservation d’un site protégé et non pas le réexamen du
statut foncier des parcelles incluses dans ce plan. Le recourant se méprend donc
fondamentalement sur la portée d’un tel plan.

C’est à juste titre que le Conseil d’Etat n’a pas donné suite à la demande du
recourant qui sort manifestement de la mesure de protection élaborée.

11. En tous points mal fondé, le recours sera rejeté.

Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 2’000.- sera mis à la charge du
recourant.

XXE SX

PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 5 décembre 2005 par Monsieur Jean Opériol
contre les arrêtés du Conseil d'Etat du 2 novembre 2005 ;

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au fond :
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 2°000.- ;
communique le présent arrêt à Me Peter Pirkl, avocat du recourant ainsi qu'au Conseil

d'Etat.

Siégeants : M. Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin et Mme Junod,

juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. : la vice-présidente :
M. Tonossi L. Bovy

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

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