ge_gerichte · ATA/202/2026 · 2026-02-18 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2291/2025-EXPLOI 
ATA/202/2026 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 18 février 2026 
1ère section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourante 
représentée par Me Robert ASSAEL, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS ET DU NUMÉRIQUE 
intimé 
 
 


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A/2291/2025 
EN FAIT 
A. a. A______, ressortissante suisse née en 1978, exploite le salon de massages 
« B______ » situé au 1______, rue C______. Selon la base de données CALVIN 
de l’office cantonal de la population, elle s’appelait, jusqu’à son mariage le 
26 septembre 2017, D______. 
B. a. E______ est un ressortissant suisse né en 1970. En octobre 2010, il a déposé 
auprès de la brigade de lutte contre la traite d’êtres humains et la prostitution illicite 
(ci-après : BTPI ou brigade), un formulaire d’annonce pour l’exploitation de salons 
de massages nommés « F______ », dans plusieurs appartements à l’adresse 
2______, rue G______. Il en était le responsable, alors que la société H______ Sàrl 
(ci-après : la société) exploitait les salons. 
b. Par décision du 17 mars 2023, déclarée exécutoire nonobstant recours, le 
département des institutions et du numérique (ci-après : département ou DIN) a 
notamment ordonné la fermeture définitive desdits salons, avec un délai au 17 avril 
2023 pour ce faire. Il a également interdit à E______ d’exploiter tout autre salon de 
massages pendant une durée de dix ans. Les recours déposés par l’intéressé devant 
la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) 
puis le Tribunal fédéral ont été rejetés successivement le 25 août 2023 puis le 
15 février 2024. La décision du 17 mars 2023 est ainsi définitive. 
C. a. Le 11 décembre 2023, A______ a déposé une annonce en vue de l’ouverture d’un 
salon de massages, le « I______ », dont elle serait la responsable. Le salon était 
situé dans l’arcade du 2______, rue G______. 
b. Entendue par la brigade le 8 janvier 2024, l’intéressée a notamment expliqué que 
le salon serait inscrit au nom de la société dont elle avait acquis toutes les parts. 
E______, qui était un ami, lui avait en effet cédé la société à titre gratuit, par un 
contrat tacite, en décembre 2020. En contrepartie, elle avait accepté de s’occuper 
de sa fille au cas où il lui arriverait quelque chose. E______ en était resté le directeur 
et ils avaient les deux la signature individuelle. Il s’occupait de tous les documents 
et de l’administratif. Il ne pouvait être le responsable du salon du fait de la procédure 
en cours au Tribunal fédéral, mais il pouvait y travailler comme employé. Le salon 
était loué au nom de la société directement auprès de la régie. Elle envisageait de 
s’occuper des demandes d’autorisation de travail et des annonces auprès de la 
brigade, alors que E______ s’occuperait du paiement du loyer, des charges et des 
travaux. Elle prévoyait de venir sur place au moins une fois par semaine, son fils 
pouvant la remplacer si nécessaire. L’intéressée a outre expliqué qu’elle 
demanderait « CHF 100.- par jour aux filles qui viv[aient] dans les appartements de 
l’allée G______ 2______ qui [étaient] loués par la société. Elles pourr[aient] 
travailler dans l’arcade qui [avait] deux chambres dévolues à la prostitution et elles 
dormir[aient] dans les appartements à l’étage, soit CHF 50.- pour l’appartement et 


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CHF 50.- pour travailler dans l’arcade. Pour les filles qui n'[avaient] pas 
d’appartement, [ils] leur demander[aient] CHF 120.- par jour ». 
c. Le 22 janvier 2024, le département a invité l’intéressée à lui fournir diverses 
explications complémentaires. Elle a répondu le 31 janvier suivant. 
d. Le 13 février 2024, la BTPI a informé A______ qu’elle n’était pas en mesure de 
procéder à son inscription au registre des personnes responsables d’un salon de 
massages. Le « I______ » ne pouvait pas ouvrir ses portes. 
L’exploitation qu’elle faisait des appartements du 2______, rue G______ 
correspondait à la notion de salon de massages. Non seulement les personnes qui 
louaient ses appartements se livraient à des locations de courte durée, mais il 
s’agissait exclusivement de personnes exerçant la prostitution. Trois de ses 
locataires avaient reconnu continuer à se prostituer dans l’appartement qu’elles 
sous-louaient. Peu importait qu’elle intervienne ou non dans la relation avec le 
client. Sa société, E______ et/ou elle-même intervenaient comme intermédiaires en 
procurant des locaux utilisés à des fins prostitutionnelles. Les appartements étaient 
détournés de leur usage d’habitation. Elle percevait des loyers journaliers ou 
hebdomadaires 
largement 
supérieurs 
à 
ceux 
dont 
elle 
s’acquittait. 
Ses sous-locataires ne pouvaient payer que parce qu’ils/elles utilisaient ces locaux 
afin de se prostituer. Elle prétendait pouvoir percevoir des revenus de l’activité 
prostitutionnelle d’autrui tout en s’affranchissant de toutes les obligations légales 
imposées aux responsables de salons. Dans la mesure où elle refusait de rétablir une 
situation conforme au droit et qu’elle persistait à exploiter les appartements en 
violation de la loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49), elle ne 
remplissait pas la condition d’honorabilité prévues par l’art. 10 let. c de cette loi. 
Par ailleurs, elle refusait de répondre aux questions posées afin de clarifier la 
répartition des rôles avec E______, en violation de son devoir de collaboration. Les 
doutes quant à sa capacité à gérer l’exploitation du salon via la société dans laquelle 
E______ disposait de la signature individuelle n’étaient pas levés. 
Il ne ressort pas du dossier que l’intéressée aurait recouru contre cette décision. 
D. a. Le 19 avril 2024, A______ a vendu la totalité de ses parts dans la société à 
E______. Il en est devenu le gérant avec signature individuelle. L’intéressée n’était 
plus associée et ses pouvoirs ont été radiés. 
E. a. À teneur d’un rapport de renseignements établi le 23 avril 2024 par la police à 
l’attention du département, la BTPI avait entendu le même jour J______, une 
travailleuse du sexe arrivée la veille à Genève, qui avait déclaré exercer son activité 
dans un appartement situé au 2______, rue G______. Or, cet appartement faisait 
l’objet de la décision exécutoire du 17 mars 2023. Cette travailleuse du sexe avait 
en outre déclaré avoir loué cet appartement, pour CHF 120.- par jour, durant un 
mois, à A______. 
b. Le 26 avril 2024, le département a, sur mesures provisionnelles, ordonné à 
A______ la cessation immédiate de l’exploitation de tout salon de massages ou 


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agence d’escorte au 2______, rue G______ ou dans tout autre appartement privé. 
Il lui a en outre interdit d’exploiter tout autre salon de massages ou agence 
d’escorte. Cette décision était exécutoire nonobstant recours. Le département 
envisageait par ailleurs de prononcer l’interdiction d’utiliser ou de louer les 
appartements sis 2______, rue G______ à des fins de prostitution, de prononcer la 
fermeture définitive du « B______ », de lui interdire d’exploiter tout autre salon de 
massages pendant une durée de dix ans et de prononcer une amende administrative. 
Un délai au 25 mai 2024 lui était imparti pour se déterminer. 
Il ressortait du rapport précité qu’elle continuait à exploiter illicitement un salon de 
massages au 2______, rue G______, dans des locaux destinés au logement, sans 
avoir été enregistrée en qualité d’exploitante d’un salon. Elle savait que les locaux 
de l’ancien « F______ » ne pouvaient plus être utilisés à des fins de prostitution. 
Quant au « B______ », le dossier ne comportait pas de préavis du département du 
territoire (ci-après : DT) autorisant son affectation commerciale. 
c. Le 3 mai 2024, A______ a informé le département qu’elle envisageait de recourir 
contre la décision précitée pour violation du principe de la proportionnalité. Au vu 
de l’atteinte à sa liberté économique, elle a invité le département à reconsidérer sa 
décision. 
d. Le 6 mai 2024, le département a constaté qu’ordonner à l’intéressée la cessation 
immédiate de l’exploitation du « B______ » était susceptible de lui causer un 
préjudice. Dès lors, il renonçait, en l’état et sur mesures provisionnelles, à lui en 
interdire l’exploitation. La décision du 26 avril 2024 n’était modifiée que sur ce 
point. 
e. L’intéressée a fait part de ses déterminations le 7 juin 2024. 
À la suite du refus de l’ouverture du « I______ », elle avait décidé de rompre tout 
lien avec la société, celle-ci portant préjudice à son activité. Elle en avait donc 
vendu ses parts sociales et n’y exerçait plus aucune fonction. Elle confirmait une 
partie des déclarations faites par J______, mais contestait avoir reçu CHF 120.- par 
jour de loyer pour un apparemment. L’appartement situé au « B______ » étant 
complet, elle avait simplement dirigé l’intéressée vers la société, en lui indiquant 
que CHF 120.- était le prix demandé par cette dernière. Dès lors qu’elle n’était pas 
désignée comme la responsable des appartements du 2______, rue G______, elle 
ne pouvait être sanctionnée pour des infractions qui portaient sur ceux-ci. 
Elle exploitait le « B______ » depuis plus de dix ans, sans qu’aucune plainte ou 
dénonciation n’ait été formulée à son encontre. Son casier judiciaire était vide et 
elle ne faisait l’objet d’aucune poursuite. S’agissant du préavis du DT, la loi avait 
changé depuis l’ouverture du « B______ » et elle ignorait qu’une telle autorisation 
était nécessaire. Elle n’en avait pas été avertie. Au besoin, elle solliciterait ce 
préavis. 
f. Le 17 juin 2024, le département a transmis à l’intéressée le formulaire lui 
permettant de solliciter du DT l’affectation commerciale du « B______ ». Il a par 


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ailleurs pris note que l’intéressée n’était plus associée gérante de la société. Cela ne 
suffisait toutefois pas à démonter qu’elle avait cessé toute activité pour cette 
dernière et/ou en soutien à E______. Le rapport de police indiquait qu’elle avait 
aidé J______ à se prostituer, cette aide étant intervenue après qu’elle avait cédé ses 
parts de la société. 
g. Le 17 juillet 2024, A______ a insisté sur le fait qu’elle n’avait plus aucune 
activité en lien avec la société. Elle n’avait fait que rendre service à J______ qui 
cherchait une chambre. Elle a également produit la demande de préavis destinée au 
DT en priant le département de la faire suivre. 
h. Le 27 août 2024, le département a informé l’intéressée qu’il avait reçu le préavis 
négatif émis par le DT. Les locaux du « B______ » étaient affectés au logement et 
une demande d’autorisation de construire devait être déposée. Elle était invitée à se 
déterminer. 
i. L’intéressée a répondu qu’elle restait dans l’attente d’une décision claire du 
département concernant l’interdiction d’exploiter prononcée le 26 avril 2024. 
Son honorabilité ne pouvait plus être remise en cause. Elle avait besoin de savoir si 
le département serait prêt à accepter qu’elle ouvre le « I______ » avant de se 
déterminer. Elle en serait responsable en son nom propre et non plus pour le compte 
de la société. 
j. Le 8 octobre 2024, le département a informé l’intéressée qu’il n’envisageait pas 
de l’autoriser à exploiter le « I______ » pour le compte de la société avec laquelle 
elle prétendait n’avoir aucun lien, respectivement qu’elle prétendait avoir vendue, 
alors qu’elle lui avait été remise à titre gratuit. Soit elle avait conservé un lien avec 
la société et sa demande d’exploitation restait d’actualité, soit elle n’en avait plus 
et sa demande était devenue sans objet. En effet, la demande d’exploitation avait 
été faite au nom de la société et le bail était au nom de cette dernière. 
k. A______ a répondu qu’elle envisageait de faire transférer le bail à son nom, ce 
qui mettrait fin à toute relation avec la société. Elle n’avait pas effectué cette 
démarche car elle attendait que le département se détermine sur son intention 
formulée le 26 avril 2024 de lui interdire, pendant dix ans, d’exploiter un salon. 
Elle sollicitait du département qu’il rende une décision à ce sujet. 
l. Le département a rappelé à l’intéressée qu’il avait déjà refusé de l’enregistrer en 
qualité de responsable du « I______ ». La décision du 13 février 2024 était 
définitive. 
En l’absence d’infraction pénale, d’infraction à la LProst et à la condition qu’elle 
soit solvable, il pouvait envisager de l’autoriser à continuer d’exploiter le 
« B______ », voire l’autoriser à exploiter un second salon pour autant qu’elle 
prenne l’engagement formel, d’une part, d’assumer la gestion personnelle et 
effective du salon et, d’autre part, de ne plus participer, d’aucune manière, à la 
location d’appartements à des fins de prostitution, notamment au 2______, rue 
G______. 


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m. Le 6 janvier 2025, l’intéressée a pris l’engagement d’assumer la gestion 
personnelle et effective du salon. Le bail serait à son nom, le salon serait renommé 
et elle serait complétement indépendante de E______. Il ne lui appartenait 
cependant pas de prendre des engagements en lien avec les appartements du 
2______, rue G______ puisqu’elle n’avait plus de lien avec la société. 
n. Le 9 janvier 2025, le département a pris note que sa future demande 
d’exploitation d’un salon au rez-de-chaussée du 2______, rue G______ serait faite 
en son nom propre, en toute indépendance de E______ et de la société. Il s’étonnait 
de la fin de non-recevoir opposée à l’engagement de ne plus participer à la location 
d’appartements à des fins de prostitution, notamment à l’adresse précitée, dès lors 
qu’il s’agissait de respecter la loi, soit de ne pas louer des locaux d’habitation à des 
fins de prostitution. Il y avait dès lors lieu de douter de se bonne compréhension de 
la loi. Cela étant, cet engagement pourrait être formulé « pour l’avenir » et sans 
inclure la situation des locaux du « B______ » dans l’attente de la clarification de 
leur statut par le DT. Il était donc attendu qu’au moment du dépôt de sa potentielle 
demande d’exploitation, cet engagement soit pris formellement et par écrit. 
F. a. L’intéressée a été entendue par la brigade le 24 mars 2025 à la suite de sa 
demande d’ouverture d’un nouveau salon de massages, le « K______ », situé au 
rez-de-chaussée du 2______, rue G______. 
Elle devait travailler pour assumer ses charges de famille. Elle n’avait pas d’autres 
activités professionnelles que la gestion du « B______ » à la rue C______. 
Elle percevait un revenu net de CHF 1'000.- à CHF 2'000.- pour cette activité. 
Elle souhaitait rendre ce salon. 
Le « K______ » était déjà prêt. Elle avait racheté le fonds de commerce à la société 
pour CHF 100'000.-. Elle devait rembourser ce montant à cette dernière par des 
versements mensuels de CHF 1'700.- durant cinq ans. À part cela, elle n’avait plus 
rien à voir avec la société. Elle ignorait ce qu’elle était devenue et qui l’administrait. 
E______, avec qui elle n’avait plus de relations d’affaires, ne jouerait aucun rôle 
dans le nouveau salon. Elle avait inscrit le salon en son nom propre. Elle assumerait 
elle-même toutes les tâches inhérentes au salon, où elle passerait en principe tous 
les jours, étant secondée par sa fille et son fils. Elle s’engageait à assumer la gestion 
personnelle et effective du salon. Ce dernier serait ouvert tous les jours et 24h/24h. 
Les travailleuses du sexe ne seraient pas des employées. Elle prenait note de son 
obligation de déposer des demandes d’autorisation de travail du fait que les 
travailleuses du sexe travailleraient dans son salon. Elle s’occuperait seule du salon, 
notamment du ménage et du nettoyage du linge. Elle s’occuperait également des 
annonces auprès de la brigade, de la tenue du livre de police et des quittances. 
Les travailleuses du sexe allaient gérer leurs horaires, leurs clients, leurs 
rendez-vous, leurs annonces et leur argent. Elle n’interviendrait pas dans cela. 
Le recrutement se ferait par le « bouche à oreille », les travailleuses du sexe la 
contactant par téléphone. Si elles travaillaient, elles lui paieraient la journée, soit 
entre CHF 50.- ou CHF 60.- par jour. Si elles ne travaillaient pas, elles ne la 


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paieraient pas. Elle n’envisageait pas de les loger et ne s’occuperait pas de leur 
hébergement. Le lieu où elles logeaient n'était pas son problème. Les travailleuses 
du sexe devraient chercher elles-mêmes un logement. Elle s’engageait à ne pas 
louer d’appartements, notamment à la rue G______ 2______. Elle sous-louait à 
quelqu’un le bar « L______ », adjacent au 2______, rue G______, mais le bar et le 
salon ne seraient pas liés. Les travailleuses du sexe ne seraient pas dans le bar. 
b. Le département a interpellé l’intéressée le 1er avril 2025. Il lui a transmis le 
rapport établi à la suite de son audition précitée. 
Les relations avec E______ n’étaient pas rompues puisque, en sa qualité 
d’administrateur unique de la société, il allait recevoir un revenu mensuel de 
CHF 1'700.- pendant cinq ans. Le prix du fonds de commerce était surprenant pour 
un salon qui n’avait jamais été autorisé à ouvrir ses portes jusqu’alors et sans reprise 
d’une clientèle existante. En l’état du dossier et des liens financiers qu’elle persistait 
à maintenir avec E______ par le biais de la société, le risque de fraude à la loi 
identifié dans le cadre de sa première demande était toujours d’actualité. 
Ses déclarations selon lesquelles elle ne savait pas ce qu’était devenue la société, ni 
qui en était l’administrateur, alors qu’elle avait contracté avec cette société dont le 
précité était l’administrateur unique, ne parvenaient pas à convaincre. 
Son affirmation selon laquelle le lieu d’hébergement des travailleuses du sexe ne 
serait pas son problème en posait précisément un, les appartements situés en dessus 
du salon qu’elle convoitait continuant à être loués pour de courtes périodes, et le 
plus souvent à des fins prostitutionnelles, par E______ via la société. Or, elle était 
déjà intervenue pour participer à la location de ces appartements, alors qu’elle avait 
vendu ses parts sociales de la société. Il existait donc un risque concret que les 
travailleuses du sexe du « K______ » vivent et travaillent également dans les 
anciens locaux du « F______ » dès lors qu’elle considérait que leur lieu de vie 
n’était pas son problème. Enfin, le modèle d’exploitation – consistant à permettre 
successivement à deux travailleuses du sexe de se partager la même chambre durant 
la même journée – interpellait s’agissant de la salubrité et de l’hygiène des locaux. 
c. A______ a répondu le 25 avril 2025. 
Le local commercial qu’elle louait avait pour destination « l’exploitation d’un bar 
et salon de massages érotiques ». Il était divisé en deux espaces distincts, séparés 
par un mur. Le bar et le salon n’étaient pas liés. Elle n’exploiterait que la partie 
arrière dédiée à l’activité des travailleuses du sexe. La partie avant, aménagée en 
bar, était gérée par une tierce personne et ne faisait pas partie de son projet. 
Cette tierce personne lui versait CHF 4'200.- par mois et elle assumait elle-même 
le paiement d’un loyer de CHF 2'765.-. 
Le 1er mars 2025, elle avait acquis le fonds de commerce de la société pour 
CHF 100'000.-. Cette somme était réglée par mensualités de CHF 1'667.- sur cinq 
ans à la société. Il ne s’agissait pas d’une rémunération mensuelle fixe. Le rachat 
avait porté sur l’ensemble de la surface commerciale, à savoir les installations 


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du salon et du bar, le mobilier, les infrastructures et les travaux effectués. 
Il ne s’agissait donc pas de l’acquisition d’un simple carnet d’adresses ou d’un 
salon inexploité. Le contrat de cession de fonds de commerce signé le 1er mars 2025 
était joint à sa réponse. 
Le bail à loyer avait été conclu directement entre elle et la régie, sans intervention 
de la société. Le seul lien juridique existant entre elle et la société résidait dans la 
cession du fonds de commerce. Or, le remboursement s’effectuait exclusivement à 
partir des revenus issus de la sous-location du bar. En aucun cas le produit de 
l’exploitation du salon ne serait reversé à E______ ou à la société. Elle avait rompu 
tout lien commercial avec lui depuis près d’une année. La reprise du local s’était 
imposée comme la seule solution après la perte de son précédent local au 
1______, rue C______. Elle s’était tournée vers E______ dont elle savait qu’il 
disposait d’un local présentant une affectation conforme ainsi que des conditions 
locatives raisonnables. Ce choix s’était inscrit dans une démarche pragmatique et 
responsable, motivé par une volonté de régularisation, dans un esprit de 
transparence et de conformité administrative. Elle aspirait à exercer son activité en 
toute indépendance, sans implication de E______. 
Les travailleuses exerceraient leur activité au sein du local en toute indépendance. 
Elle leur mettrait uniquement à disposition des espaces de travail, sans 
hébergement. Leur lieu de résidence ne relevait pas de sa responsabilité. L’épisode 
relatif à J______ était isolé et elle avait pris l’engagement formel de ne pas louer 
des appartements à des fins de prostitution. 
Le modèle d’exploitation retenu, à savoir la mise à disposition de cabines partagées 
avec alternance d’usage et changement de draps entre chaque utilisatrice, était 
fréquemment utilisé dans d’autres établissements du quartier, sans objection du 
département. Les travailleuses du sexe étaient habituées à ce fonctionnement et 
disposaient de leurs propres draps et linges. Elle veillerait personnellement à 
l’hygiène et à l’entretien des locaux équipés d’une salle de bains fonctionnelle. 
Le matériel nécessaire serait disponible en tout temps. 
Elle avait fait preuve de bonne foi, entreprenant toutes les démarches nécessaires 
pour régulariser sa situation. Elle n’avait jamais cherché à contourner les règles. 
Dans la mesure où un malentendu devrait subsister, elle souhaitait pouvoir, lors 
d’une rencontre, exposer son projet et ses démarches. Enfin, les documents 
antérieurement fournis à propos de la société n’étaient plus pertinents, dès lors 
qu’elle agissait à titre individuel, au nom de son entreprise inscrite depuis plusieurs 
années au registre du commerce (ci-après : RC). 
d. Le 23 mai 2025, le département a refusé d’enregistrer A______ en qualité de 
responsable du salon de massages « K______ » sis 2______, rue G______. 
Ledit salon de ne pouvait en conséquence pas ouvrir ses portes. 
Une décision exécutoire et en force avait prononcé la fermeture définitive du 
« F______ » exploité dans des appartements situés 2______, rue G______. À cette 


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époque, l’intéressée était associée gérante de la société, aux côtés de E______. 
Or, cette décision n’était toujours pas respectée. Elle avait du reste elle-même 
contribué à installer une travailleuse du sexe dans l’un de ces appartements, à des 
fins de prostitution. Elle avait soutenu n’avoir plus aucun lien avec E______ et la 
société précitée, du moins depuis un an, tout en refusant de produire les contrats par 
lesquels cette société, dont il était l’unique animateur, lui aurait été cédée 
gratuitement avant de lui être revendue. Le caractère erroné de cette allégation et 
de sa prétendue ignorance de l’identité de l’administrateur de ladite société était 
démontré par la production du contrat de cession du fonds de commerce de mars 
2025 qu’elle avait conclu avec eux. Enfin, elle persistait à prétendre que le lieu de 
vie des travailleuses du sexe amenées à travailler au sein du salon ne la regardait 
pas. Ainsi, il fallait retenir qu’elle refusait de produire les documents, engagements 
et explications permettant d’écarter le risque identifié de fraude à la loi et que, bien 
qu’elle conservât des liens avec la société et E______, elle refusait de renseigner 
l’autorité. 
Par ailleurs, elle n’avait pas informé la BTPI de la perte alléguée des locaux du 
« B______ » au 1______, rue C______. Elle n’avait pas non plus annoncé la 
fermeture de cet établissement dont elle était toujours la responsable selon les 
fichiers de police. Son absence de collaboration à l’établissement des faits et ses 
réponses évasives, voire contradictoires, n’avaient pas permis d’écarter le risque de 
fraude à la loi. 
Son inscription en qualité de responsable annoncée du « K______ », situé au 
2______, rue G______, reviendrait à permettre et/ou à faciliter la poursuite de 
l’exploitation illicite des locaux du « F______ », dès lors que l’immeuble 
– pourtant voué au logement – restait intégralement voué à des fins de prostitution, 
en violation d’une décision exécutoire et en force prononçant la fermeture définitive 
des salons. Ce risque était d’autant plus concret qu’elle refusait de prendre des 
engagements concernant la vérification du lieu de vie des travailleuses du sexe 
officiant pour le « K______ ». Autoriser son inscription de responsable du salon 
permettrait en outre à E______ de continuer à se procurer des revenus provenant de 
la « prostitution d’autrui ». Ses déclarations contredites par pièces, son manque de 
collaboration et son refus de produire les pièces et de prendre les engagements 
sollicités ne satisfaisaient pas à l’exigence d’honorabilité prévue par l’art. 10 let. c 
LProst. 
G. a. Par acte mis à la poste le 27 juin 2025, A______ a recouru contre cette décision 
auprès de la chambre administrative. Elle a conclu à son annulation et à son 
inscription en qualité de responsable du « K______ ». 
Elle avait toujours fait preuve de transparence et exprimé avec constance ses 
intentions. À l’origine, elle avait envisagé la possibilité que E______ puisse être 
employé d’un salon. Dès que le département lui avait dit que cette solution n’était 
pas admissible, elle avait immédiatement décidé de rompre tout lien avec lui et la 
société. Elle lui avait restitué ses parts sociales, sans contrepartie. 


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Son projet avait toujours été d’ouvrir un salon de massages dans ces locaux. 
Ils offraient l’avantage d’une affectation appropriée et des loyers raisonnables. 
Dans cette optique, elle avait déposé une nouvelle demande auprès de la BTPI, en 
son nom propre. Afin de pouvoir exploiter les locaux situés au 2______, rue 
G______, elle avait dû racheter le fonds de commerce, dont elle était devenue la 
propriétaire. Cette démarche démontrait clairement qu’elle n’était plus liée à la 
société de E______. Il s’agissait d’une pratique habituelle, notamment dans le cadre 
de la reprise d’un bar. Elle avait pleinement collaboré en transmettant l’ensemble 
des documents requis pour l’ouverture d’une arcade. Elle avait proposé une 
rencontre avec le département, mais cette proposition était restée sans réponse. 
Au sujet de J______, elle s’était exprimée à trois reprises, précisant qu’il s’agissait 
d’une aide ponctuelle et gratuite, sans contrepartie ni avantage personnel. 
Il s’agissait d’un cas isolé. S’agissant du lieu de vie des travailleuses du sexe, elle 
avait précisé ne vouloir exploiter qu’une arcade commerciale. Il ne s’agissait pas 
de renvoyer ses clientes vers les locaux de E______. Elle n’y avait pas d’intérêt. 
Enfin, elle n’avait pas fermé le salon « B______ ». Elle avait simplement indiqué, 
lors de son audition, l’envisager. Elle connaissait les prescriptions légales de la 
LProst, exploitant un salon de massage depuis 2013, pour lequel aucun 
manquement n’avait jamais été constaté. Son honorabilité ne pouvait être remise en 
question et elle remplissait toutes les conditions pour être inscrite en qualité de 
responsable du salon de massage « K______ ». 
b. Le 29 août 2025, le département a conclu au rejet du recours. 
c. Le 7 octobre 2025, les parties ont été informées que, la recourante n’ayant pas 
fait usage de son droit à la réplique, la cause était gardée à juger. 
d. Il sera revenu en tant que de besoin dans la partie en droit sur les allégués, 
arguments et preuves produits par les parties. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
Le litige porte sur la conformité au droit de la décision de l’intimé refusant 
d’enregistrer la recourante en qualité de responsable du salon « K______ » au 
2______, rue G______. L’intimé fonde son refus sur un risque de fraude à la loi et 
le manque d’honorabilité de la recourante. 
3. 
La recourante soutient qu’elle remplit toutes les conditions pour être inscrite en 
qualité de responsable du salon. 
3.1 Selon son art. 1, la LProst a pour buts de garantir, dans le milieu de la 
prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la 


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législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des 
personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de la traite d'êtres 
humains, de menaces, de violences, de pressions ou d'usure ou que l'on ne profite 
pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte 
sexuel ou d'ordre sexuel (let. a) ; d'assurer la mise en œuvre des mesures de 
prévention et promotion de la santé et de favoriser la réorientation professionnelle 
des personnes qui se prostituent, désireuses de changer d'activité (let. b) ; de 
règlementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que 
de lutter contre les manifestations secondaires fâcheuses de celle-ci (let. c). 
Selon la jurisprudence, le but poursuivi par la LProst ne se confine pas à la 
prévention d'infractions pénales. Elle tend aussi à favoriser l'exercice conforme au 
droit de l'activité de prostitution dans son ensemble, ainsi qu'une gestion correcte et 
transparente des établissements publics actifs dans ce domaine à risque. Elle vise 
également le but d’intérêt public légitime de protection des personnes exerçant la 
prostitution contre l’exploitation et l’usure (ATA/685/2025 du 23 juin 2025 
consid. 3.1 et les arrêts cités). 
3.1.1 L’art. 8 LProst prévoit que la prostitution de salon est celle qui s’exerce dans 
des lieux de rencontre soustraits à la vue du public (al. 1). Ces lieux, quels qu’ils 
soient, sont qualifiés de salons par la LProst (al. 2). Toutefois, le local utilisé par 
une personne qui s’y prostitue seule, sans recourir à des tiers, n’est pas qualifié de 
salon au sens de la LProst (al. 3). 
3.1.2 À teneur de l’art. 9 LProst, toute personne physique qui, en tant que locataire, 
sous-locataire, usufruitière, propriétaire ou copropriétaire, exploite un salon et met 
à disposition de tiers des locaux affectés à l'exercice de la prostitution doit 
s'annoncer, préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le 
nombre et l'identité des personnes qui y exercent la prostitution (al. 1). La personne 
qui s'annonce est dûment informée que ses coordonnées (civilité, nom, prénom, date 
de naissance, nationalité, adresse complète, adresse du salon et coordonnées 
téléphoniques) sont transmises d'office au service du médecin cantonal, afin que 
celui-ci puisse accomplir les tâches de promotion de la santé et de prévention (al. 2). 
Lorsque les locaux destinés à l'exploitation d'un salon sont mis à la disposition de 
tiers par une personne morale, celle-ci communiquera préalablement et par écrit aux 
autorités compétentes les coordonnées de la personne physique qu'elle aura 
désignée pour assumer les obligations découlant de la présente loi, notamment pour 
effectuer l'annonce prévue par l'al. 1 (al. 3). La personne qui effectue l'annonce est 
considérée comme personne responsable au sens de la présente loi (al. 4). 
3.1.3 Selon l’art. 10 LProst, la personne responsable d'un salon doit remplir les 
conditions personnelles suivantes : être de nationalité suisse ou titulaire de 
l'autorisation nécessaire pour exercer une activité indépendante en Suisse (let. a) ; 
avoir l'exercice des droits civils (let. b) ; offrir, par ses antécédents et son 
comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère 
d'activité envisagée (let. c) ; être au bénéfice d'un préavis favorable du département 


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du territoire, confirmant que les locaux utilisés peuvent être affectés à une activité 
commerciale ou qu'une dérogation a été accordée (let. d) ; ne pas avoir été 
responsable, au cours des 10 dernières années, d'un salon ou d'une agence d'escorte 
ayant fait l'objet d'une fermeture et d'une interdiction d'exploiter au sens des articles 
14 et 21 (let. e). 
3.1.4 Fait l’objet de mesures et sanctions administratives la personne responsable 
d’un salon qui ne remplit pas ou plus les conditions personnelles de l’art. 10 (art. 14 
al. 1 let. c LProst). 
3.1.5 L’art. 9 du règlement d'exécution de la LProst du 14 avril 2010 
(RProst - I 2 49.01) prévoit que l'annonce de toute personne qui entend exploiter un 
salon et mettre à disposition de tiers des locaux affectés à l'exercice de la 
prostitution doit être formulée préalablement et par écrit au moyen du formulaire 
adéquat édicté par la brigade (al. 1). La personne qui effectue l’annonce est tenue 
de joindre au formulaire plusieurs documents dont la liste figure à l’al. 2. La brigade 
contrôle les pièces produites et procède à une enquête afin de s'assurer que la 
personne responsable d'un salon répond aux conditions prévues à l'art. 10 let. c et e 
de la loi. Elle sollicite le préavis du département du territoire, confirmant que les 
locaux utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale ou qu'une 
dérogation a été accordée (al. 3). Si la personne qui a effectué l'annonce remplit 
toutes les conditions personnelles et si le département du territoire délivre le préavis 
prévu à l'al. 3, la brigade procède à son inscription au registre des personnes 
responsables d'un salon (al. 4). 
3.2 L’abus de droit consiste à utiliser une institution juridique à des fins étrangères 
au but même de la disposition légale qui la consacre, de telle sorte que l’écart 
entre le droit exercé et l’intérêt qu’il est censé protéger s’avère manifeste 
(Pierre MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent 
MARTENET, 
Droit 
administratif, vol. I, 3e éd., 2012, n. 6.4.4 p. 933) On parle aussi, lorsque l’on recourt 
à un moyen apparemment légal pour contourner une interdiction légale, de « fraude 
à la loi », qui est bien une forme d’abus de droit (Thierry TANQUEREL/Frédéric 
BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n. 583 p. 222). 
L’interdiction de l’abus de droit vaut, tout comme la notion de fraude à la loi qui en 
constitue une composante, en droit administratif (ATF 142 II 206 consid. 2.3), et ce 
tant pour les administrés que pour l’administration (ATA/1003/2025 du 
9 septembre 2025 consid. 4.8 et l’arrêt cité). 
Selon la jurisprudence, il y a fraude à la loi lorsqu'un justiciable cherche à éviter 
l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais 
d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment 
conforme au droit (ATF 144 II 49 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_370/2021 du 10 novembre 2022 consid. 3.1). La norme éludée doit alors être 
appliquée nonobstant la construction destinée à la contourner (ATF 134 I 65 
consid. 5.1 ; 131 I 166 consid. 6.1 et les arrêts cités). 


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Pour décider s'il existe une fraude à la loi, il faut interpréter la norme d'interdiction 
en cherchant si, selon son sens et son but, celle-ci s'applique aussi à l'opération 
litigieuse, ou si cette dernière est exclue du champ d'application de la norme 
d'interdiction et est ainsi valable (ATA/1003/2025 précité consid. 4.8 et l’arrêt cité). 
3.3 Sans en faire un grief en soi, la recourante se réfère à la liberté économique. 
La liberté économique est garantie à l’art. 27 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Les personnes exerçant la 
prostitution ou exploitant des établissements permettant son exercice peuvent se 
prévaloir de la liberté économique, qui, comme tout droit fondamental, peut être 
restreinte aux conditions de l’art. 36 Cst. ; la restriction doit être fondée sur une 
base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et être proportionnée au 
but visé (al. 3), c’est-à-dire être apte à atteindre le but visé, nécessaire et présenter 
un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne 
visée et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_205/2024 du 15 octobre 2024 consid. 6.1 et les arrêts cités). 
4. 
En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante souhaite exploiter le 
« K______ », un salon au sens de la LProst. À teneur du bail à loyer signé le 4 mars 
2025 par la recourante, il s’agit d’une arcade d’environ 60 m² au rez-de-chaussée 
du 2______, rue G______. Les locaux sont destinés à l’exploitation d’un bar et d’un 
salon. Selon la recourante, l’arcade serait divisée en deux espaces distincts, séparés 
par un mur. Elle n’en exploiterait que la partie arrière, destinée aux travailleuses du 
sexe. 
4.1 Selon l’intimé, autoriser la recourante à exploiter ce salon reviendrait à 
permettre et/ou faciliter la poursuite par E______ de l’exploitation d’un autre salon, 
le « F______ », lequel est constitué de plusieurs appartements situés dans 
l’immeuble du 2______, rue G______ et dont la fermeture définitive ordonnée par 
le département le 17 mars 2023, avec un délai fixé au 17 avril 2023 pour ce faire, 
est entrée en force. De son côté, la recourante soutient qu’elle a toujours fait preuve 
de transparence et exprimé avec constance ses intentions au département. 
Elle expose que si elle avait d’abord envisagé la possibilité que E______ puisse être 
employé de son salon, elle avait immédiatement décidé de rompre tout lien avec lui 
et la société dès que le département lui avait expliqué que cette solution n’était pas 
admissible. Elle avait en outre restitué ses parts sociales à E______, ceci sans 
contrepartie. Elle ajoute que son projet avait toujours été d’ouvrir un salon dans 
l’arcade du fait d’une affectation appropriée et de loyers raisonnables. Dans cette 
optique, elle avait déposé une nouvelle demande pour ouvrir le « K______ », cette 
fois en son nom propre. Mais, afin de pouvoir exploiter les locaux situés au 
2______, rue G______, elle avait dû racheter le fonds de commerce dont elle était 
devenue la propriétaire. Selon la recourante, cette démarche démontrait clairement 
qu’elle n’était plus liée à la société de E______. 
Il ressort du dossier que la recourante a su adapter ses demandes aux remarques et 
commentaires formulées par le département. Elle échoue toutefois à démontrer 


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avoir rompu tout lien avec E______. Si elle a pris quelques distances avec lui et 
renoncé, après avoir envisagé qu’il soit le directeur avec signature individuelle du 
« I______ », à lui confier des responsabilités dans le cadre de l’exploitation du 
« K______ », il n’en demeure pas moins que c’est à la société qu’elle a racheté le 
fonds de commerce de l’arcade et à laquelle elle rembourse, chaque mois et pendant 
cinq ans, la somme de CHF 1'667.-. Son argument selon lequel ce remboursement 
s’effectuerait exclusivement à partir des revenus issus de la sous-location du bar ne 
change rien au fait qu’elle reste liée économiquement à la société dont E______ est 
aujourd’hui l’associé gérant unique. On ne peut donc, malgré les dénégations de la 
recourante et compte tenu des liens qui persistent entre elle, la société et E______, 
exclure que l’autoriser à exploiter le « K______ » dans l’arcade située au 2______, 
rue G______ ne permette de poursuivre l’exploitation illicite du « F______ », voire 
la location à des fins prostitutionnelles des appartements situés à cette adresse et 
destinés à l’habitation. Cette conclusion se trouve renforcée par ce qui suit. 
4.2 L’intimée soutient que la recourante n’offre pas les garanties d’honorabilité 
nécessaires au sens de l’art. 10 let. c LProst, ce que la recourante conteste. 
Il ressort tout d’abord du dossier, et en particulier de son audition par la brigade le 
8 janvier 2024 dans le cadre de sa demande d’ouverture du « I______ », que la 
recourante savait que E______ ne pouvait plus diriger un salon. Elle a, à ce propos, 
mentionné le fait que le recours dirigé contre l’interdiction faite à celui-là 
d’exploiter un salon était alors pendant devant le Tribunal fédéral. Cela n’a 
toutefois pas empêché la recourante d’envisager de travailler avec lui, d’en faire le 
directeur du salon qu’elle souhaitait ouvrir, déjà au 2______, rue G______, et même 
de lui confier la gestion « de tous les documents et de l’administratif ». Il ressort 
ensuite du dossier, et de la décision du 13 février 2024 par laquelle le département 
a refusé d’autoriser la recourante à exploiter le « I______ », qu’elle-même, 
E______ ou la société, dont elle possédait alors toutes les parts, avaient cherché à 
intervenir comme intermédiaires en procurant des appartements d’habitation à des 
fins prostitutionnelles. Cette décision retient en outre que la recourante avait 
cherché à percevoir des revenus de l’activité prostitutionnelle d’autrui, tout en 
s’affranchissant de toutes les obligations légales imposées aux responsables de 
salon. Ces faits peuvent être tenus pour établis, la recourante n’ayant pas recouru 
contre cette décision. Il ressort également du dossier que, en avril 2024, à savoir 
quelques jours seulement après le prononcé de cette décision, et peu de temps après 
qu’elle a vendu ses parts dans la société à E______, la recourante a, selon ses 
termes, dirigé une travailleuse du sexe vers la société dans le but de lui permettre 
de louer un appartement au 2______, rue G______. Si, comme elle soutient, il s’agit 
d’un cas isolé, cet épisode démontre le peu de cas que la recourante fait des 
décisions administratives prononcées à son endroit. Enfin, lors de son audition par 
la brigade le 24 mars 2025, la recourante a expliqué qu’elle avait racheté le fonds 
de commerce à la société. Elle a précisé qu’elle lui remboursait CHF 1'667.- par 
mois pendant cinq ans mais soutenu, contre toute évidence, qu’elle n’avait « à part 
cela » plus rien à voir avec la société. Au surplus et enfin, il ressort de cette audition 


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que la recourante a déclaré au policier qui l’interrogeait qu’elle ignorait ce que la 
société était devenue et qui l’administrait. Elle venait pourtant de signer, le 1er mars 
2025, le contrat de cession de fonds de commerce avec la société et donc avec 
E______, son associé gérant unique. Au vu de ce qui précède, en particulier de ses 
déclarations contradictoires et des libertés que prend la recourante avec les 
obligations que la loi impose aux personnes qui entendent gérer des salons, le 
département était, sans violer l’art. 10 let. c LProst, fondé à retenir que par ses 
antécédents et son comportement elle ne présente pas toute garantie d’honorabilité. 
Il n’apparaît pas que le département aurait excédé ou abusé de son pouvoir 
d’appréciation. 
4.3 L’interdiction faite à la recourante d’exploiter le « K______ » porte atteinte à 
sa liberté économique. Cette atteinte est toutefois justifiée par l’intérêt public 
défendu par la LProst et défini ci-dessus (consid. 3.1). Compte tenu des risques 
concrets d’usage illicite des appartements situés au 2______, rue G______ et du 
non-respect d’une condition importante prévue par l’art. 10 LProst, en l’occurrence 
l’honorabilité de la recourante, le refus de procéder à son inscription en qualité de 
responsable du « K______ » apparaît apte à protéger l’important intérêt public qui 
consiste, notamment, à favoriser l’exercice conforme au droit de l’activité de 
prostitution. Il n’apparaît pas qu’une mesure moins incisive permettrait de protéger 
cet intérêt public. La recourante n’en propose pas. 
Mal fondé, le recours sera rejeté. Il n’y a dès lors pas lieu de donner suite aux offres 
de preuves du département qui a sollicité l’audition de la recourante et de témoins. 
5. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 27 juin 2025 par A______ contre la décision du 
département des institutions et du numérique du 23 mai 2025 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 


- 16/16 - 
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dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit 
être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Robert ASSAEL, avocat de la recourante, ainsi qu'au 
département des institutions et du numérique. 
Siégeant : Michèle PERNET, présidente, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
N. GANTENBEIN 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
M. PERNET 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :