ge_gerichte · ATA/813/2022 · 2022-08-17 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1559/2022-EXPLOI 
ATA/813/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 17 août 2022 
1ère section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
représentée par Me François Bellanger, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'ÉCONOMIE ET DE L'EMPLOI 
représenté par Me David Hofmann, avocat 


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A/1559/2022 
EN FAIT 
1) 
 
La société A______ (ci-après : la société ou A______) est inscrite au 
registre du commerce du canton de Genève (ci-après : RC) depuis le 12 juin 2002. 
 
 
Elle a pour but la détention et l’exploitation d’hôtels, notamment à 
proximité de l’aéroport international de Genève, ainsi que toutes activités liées à 
ce but, à l’exception d’opérations soumises à la loi fédérale sur l’acquisition 
d’immeubles par des personnes à l’étranger du 16 décembre 1983 (LFAIE - 
RS 211.412.41). 
 
 
Elle détient les hôtels A______, B______ et C______ qui, ensemble 
forment un complexe hôtelier à proximité de l’aéroport international de Genève. 
2) 
 
L'hôtel A______, exploité par la société depuis 2014, a été surélevé et 
rénové entre mai et décembre 2019, en vertu de l’autorisation de construire 
DD 1______, obtenue le 7 janvier 2014. Le nombre de chambres est ainsi passé 
de cent cinquante à cent septante-trois. 
3) 
 
Le 28 février 2021, A______ a formé auprès du département du 
développement économique, devenu depuis lors le département de l’économie et 
de l’emploi (ci-après : DEE ou le département), une demande d’aide financière 
pour cas de rigueur en raison de la crise sanitaire. 
 
 
Elle indiquait dans le formulaire, un chiffre d’affaires (ci-après : CA) de 
CHF 9'213'515.- pour 2018, CHF 8'053'708.- pour 2019 et de CHF 2'273'597.- 
pour 2020. 
4) 
 
Par décision du 18 mars 2021, le DEE a accordé à A______ une aide 
financière extraordinaire basée sur la loi relative aux aides financières 
extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la 
crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de 
coronavirus pour l’année 2021 (12'863) du 29 janvier 2021, entrée en vigueur le 
1er janvier 2021 (ci-après : aLAFE-2021). 
 
 
Le montant alloué, de CHF 750'000.-, correspondait au maximum de 
l’indemnité conformément à l’art. 8 al. 2 de l’ordonnance concernant les mesures 
pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-
19 du 25 novembre 2020 (ordonnance Covid-19 cas de rigueur 2020, OMCR 20 - 
RS 951.262 ; ci-après : ordonnance Covid-19), dans sa teneur au 14 janvier 2021. 
Le département retenait comme CA CHF 3'512'582.-, des coûts totaux de 
CHF 5'434'587.- et des coûts fixes de CHF 2'885'058.30. 


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Cette décision indiquait que la société était potentiellement éligible à une 
aide complémentaire conformément à l’art. 8 al. 2bis de l’ordonnance Covid-19, 
car elle s’était vu allouer le montant d’aide maximum. 
5) 
 
Le 22 avril 2021, A______ a déposé une seconde demande d’aide financière 
en ligne, indiquant les mêmes chiffres d’affaires pour 2018, 2019 et 2020, que 
ceux figurant dans sa demande en ligne de février 2021. 
6) 
 
Par décision du 12 novembre 2021, le département a informé l’entreprise 
que sa demande satisfaisait aux conditions requises pour bénéficier d’une 
indemnisation en vertu de la loi relative aux aides financières extraordinaires de 
l'État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique 
ou directement par les mesures de lutte contre l'épidémie de coronavirus, pour 
l'année 2021 (12938), du 30 avril 2021 - version consolidée (modifiée par les lois 
12'991, du 2 juillet 2021, 13'029, du 7 octobre 2021, et 13'072, du 24 février 2022 
; 
ci-après : LAFE-2021) et du règlement d'application de la loi 12'938 relative aux 
aides 
financières 
extraordinaires 
de 
l'État 
destinées 
aux 
entreprises 
particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures 
de lutte contre l'épidémie de coronavirus, pour l'année 2021, du 5 mai 2021 - 
version consolidée (modifié par règlements des 7 juillet 2021, 2 février 2022 et 2 
mars 2022 ; ci-après : RAFE-2021). 
 
 
Toutefois, il existait des divergences entre les chiffres mentionnés dans le 
formulaire de demande en ligne et les éléments présentés dans les documents 
comptables, de telle sorte que l’examen s’était fondé sur ces derniers uniquement, 
seuls habilités à faire foi selon l’art. 15 al. 4 LAFE-2021. 
 
 
En retenant des CA pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2018 et 
2019 de respectivement CHF 9'679'417.00 et CHF 3'809'328.- et de 
CHF 2'186'599.00 pour l'année 2020, l’aide financière octroyée s’élevait à 
CHF 389'443.-. 
7) 
 
Le 13 décembre 2021, la société a formé réclamation auprès du département 
à l’encontre de la décision précitée. Pour l’année 2019, le CA découlant de la 
variante no 4, soit CHF 9'834'867.15 devait être pris en compte, subsidiairement 
les variantes no 1 à 3 représentant des CA de respectivement CHF 9'600'011.76, 
CHF 9'378'183.12, et CHF 9'242'255.44. 
 
 
De mai à décembre 2019, l’hôtel avait été fermé pour des travaux de 
rénovation et de surélévation. Le CA 2019 était donc largement inférieur à ceux 
des années précédentes. D______ (ci-après : la fiduciaire) avait effectué plusieurs 
calculs afin de déterminer « quel aurait été le chiffre d’affaires pour l’année 2019 
si l’hôtel n’avait pas dû fermer en raison des travaux, en remplaçant les chiffres 
effectifs par les chiffres et moyennes des années précédentes », à savoir : 


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Variantes CA 
moyen 
(CHF) 
Recul du CA 
(CHF) 
Montant 
de 
l’aide financière 
(CHF) 
Méthode de calcul 
Variante 
1 
9'600'011.76 
7'413'412.79 
(recul 
de 
77.2 %) 
1'103'353.20 
(7'413'412.79 x 
25 %)-(CHF 750'000 
déjà versés) 
Variante 
2 
9'378'183.12 
7'191'584.12 
(recul 
de 
76,7 %) 
1'047'896.03 
(7'191'584.12 x 
25 %)-(CHF 750'000 
déjà versés) 
Variante 
3 
9'242'255.44 
7'055'656.44 
(recul 
de 
76,3 %) 
1'013'914.11 
(7'055'656.44 x 
25 %)-(CHF 750'000 
déjà versés) 
Variante 
4 
9'834'867.15 
7'648'268.15 
(recul 
de 
77,8 %) 
1'162'067.04 
(7'648'268.15 x 
25 %)-(CHF 750'000 
déjà versés) 
 
 
Le département avait à tort retenu le CA effectif ressortant des pièces 
comptables, soit CHF 9'679'417.- pour 2018, CHF 3'809'328.- pour 2019 et 
CHF 2'186'599.- pour 2020. Or, les différentes variantes calculées par sa 
fiduciaire démontraient que l’indemnité versée par le département était largement 
inférieure aux CA des autres années, non pas en raison d’une moindre attractivité 
de l’hôtel mais à cause des travaux de transformation. Sa situation avait donc été 
péjorée en raison de circonstances « qui visaient en premier lieu à augmenter la 
disponibilité et l’attractivité de son activité ». 
 
 
En prenant en considération le CA issu de ses comptes, le département 
traitait sa situation de la même manière qu’une société qui aurait ouvert en 2019 
ou 2020, soit juste avant ou pendant la crise sanitaire, et qui aurait donc réalisé un 
CA bas. Or, le principe de l’égalité de traitement imposait de traiter la société 
différemment. En s’appuyant sur un tel CA, le DEE pénalisait les sociétés qui 
avaient réalisé des travaux avant la survenance de la crise sanitaire par rapport à 
des sociétés qui avaient « profité de la fermeture forcée de leurs établissements 
durant la crise ». 
 
 
Enfin, les éléments retenus pour calculer le montant d’aide financière 
accordée n’étaient pas détaillés dans la décision. 
8) 
 
Par décision du 30 mars 2022, le département, soit pour lui la direction 
générale du développement économique, de la recherche et de l’innovation 
(ci-après : DG DERI) a rejeté la réclamation. 


- 5/20 - 
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Seule l’activité réelle de la société était prise en compte dans la 
détermination de l’indemnité versée, conformément à la LAFE-2021. Il avait 
fondé son examen sur les documents comptables transmis à l’appui de la 
demande, seuls habilités à faire foi, ceux-ci reflétant « la situation réellement 
vécue par l’hôtel ». 
 
 
Le CA généré avant et pendant la période durant laquelle les travaux avaient 
été effectués au titre de rénovation et de surélévation devait être évalué en accord 
avec les états financiers fournis par la société pour cette période et ne pouvait être 
modifié, en simulant une situation où de tels travaux n’auraient pas eu lieu. 
Partant, la période du 28 février 2019 au 31 décembre 2019 devait être prise en 
considération, même si la société n’avait pas réalisé le même volume de CA que 
les années précédentes. 
 
 
Ainsi, la période de référence pertinente était celle du 1er janvier 2018 au 
31 décembre 2019, sans interruption. Cette interprétation avait été confirmée par 
la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) dans un arrêt du 1er février 2022 (ATA/86/2022). La date de 
création retenue par le département était celle de l'inscription au registre du 
commerce, soit le 12 juin 2002. 
 
 
Les éléments retenus dans le calcul de l’aide octroyée étaient les suivants : 
un CA de CHF 9'679'417.44 pour 2018, de CHF 3'809'328.27 pour 2019 et de 
CHF 2'186'599.- pour 2020. Le taux forfaitaire applicable était de 25 % et l’aide 
précédemment perçue de CHF 750'000.-. Le CA de référence s’élevait à 
CHF 6'744.373.-, le recul du CA à CHF 4'557'774.-, soit 67,58 %. Le calcul de 
l’aide pour cas de rigueur se faisait selon l’équation (recul du CA en francs x le 
taux forfaitaire) - (aide précédemment perçue), ce qui représentait, en chiffres : 
(4'557'774.- x 25%) – (750'000.-), soit CHF 389'443.-. 
9) 
 
Par acte du 16 mai 2022, A______ a interjeté recours auprès de la chambre 
administrative contre la décision précitée, concluant principalement à son 
annulation, de même qu'à celle de la décision du 12 novembre 2021, et au renvoi 
de la cause au DEE pour nouvelle décision, en prenant comme référence le CA 
annualisé réalisé entre le 1er janvier 2018 et le 30 avril 2019, subsidiairement les 
variantes no 1, no 2, no 3 ou no 4. 
 
 
La notion de CA de référence utilisée dans les normes fédérales et 
cantonales était fondamentale, car elle déterminait le montant total de l’aide 
financière qui pouvait être octroyé à la société. Le CA retenu par le DEE 
pénalisait la recourante, en la traitant comme si son activité « avait été de moindre 
qualité ou de moindre attractivité l’année précédant la survenance de la 
pandémie » alors que la société avait réalisé le même chiffre d’affaires en 2018 
qu’en 2019, sur la même période, de janvier à avril. 


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Les chiffres retenus par le département ne reflétaient donc pas la situation de 
l’hôtel, qui avait été fermé pour travaux entre mai et décembre 2019, ce qui était 
exceptionnel. Si la baisse avait reflété un changement durable d’activité de l’hôtel, 
ce qui n'était pas le cas, il aurait été justifié de lui allouer une aide financière plus 
faible, proportionnelle à la diminution durable de ses coûts fixes. La fermeture en 
cause ne visait pas à diminuer l’activité de l’hôtel mais au contraire à l’accroître 
grâce à la création de vingt-trois chambres. 
 
 
Le montant octroyé de CHF 389'443.- était « dérisoire en comparaison des 
CHF 2'885'058.30 de coûts fixes pour l’année 2020 ». 
 
 
Le département aurait donc dû prendre en compte un CA moyen 
correspondant à l’activité habituelle de l’hôtel, soit en se fondant sur le CA 
annualisé réalisé entre le 1er janvier 2018 et le 30 avril 2019, soit une période de 
seize mois reportée sur une période de douze mois, de manière conforme aux 
dispositions légales, soit en procédant selon les quatre variantes, déjà présentées 
dans sa réclamation. 
 
 
L’application de la loi faite par le département créait une inégalité de 
traitement, car elle était traitée de la même manière qu’une société qui aurait 
ouvert des hôtels en 2019 ou 2020, juste avant la crise sanitaire, et qui aurait donc 
réalisé un CA très bas. De telles sociétés ne pouvaient en effet pas bénéficier 
d’aides importantes, pour des raisons évidentes. En revanche, elle-même 
exploitait ses hôtels depuis de nombreuses années et son CA était, jusqu’à la 
fermeture partielle des hôtels pour travaux, constant d’année en année. Les 
travaux de 2019 étaient prévus de longue date et faisaient partie d’un plan de 
grande envergure d’agrandissement et de rénovation de son complexe hôtelier. Se 
fonder sur l’année 2019 ne reflétait donc pas l’activité habituelle qu’elle exerçait 
et revenait à la pénaliser, alors qu’elle jouait un rôle fondamental dans l’économie 
du secteur de l’aéroport et à pénaliser les entreprises qui comme elle avait réalisé 
des travaux d’amélioration avant le Covid-19. 
 
 
Elle a joint à son recours un chargé de pièces contenant notamment les 
calculs des différentes variantes, ainsi que les extraits des autorisations de 
construire issues du site SAD-Consult. 
10) 
Dans sa réponse du 16 juin 2022, le département a conclu au rejet du 
recours, et à la condamnation de la recourante aux frais de la procédure. 
 
 
La situation de A______ était identique à celle déjà traitée dans 
l’ATA/86/2022 précité. 
 
 
La recourante ne critiquait pas les chiffres d’affaires effectifs retenus par le 
département pour 2018, 2019 et 2020, qui étaient identiques à ceux de sa 
fiduciaire. 


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Aucune des variantes présentées ne reposait sur une base légale ou 
réglementaire. L’imagination « aurait aussi permis de créer des variantes 
supplémentaires : pourquoi ne pas combler les mois de mai à décembre par les 
chiffres 2017 ou prendre en compte la moyenne de 2015 à 2018 ? ». Les variantes 
présentées en ch. 1 à 3 étaient des « tentatives mathématiques » de la recourante 
pour augmenter – artificiellement – son CA et ne correspondaient pas à la réalité 
de la période avant le Covid-19. Le législateur fédéral avait fait le choix de 
sélectionner une moyenne entre 2018 et 2019 pour le CA, en vue d’éviter une 
période trop brève. À l’inverse, il n’avait pas souhaité que les entreprises créées 
avant le 31 décembre 2017 puissent sélectionner librement leur période de 
référence. La recourante n’expliquait pas pourquoi, dans la variante 4, il aurait 
fallu anticiper le CA futur réalisé après travaux pour la période avant travaux. 
Cette hypothèse n’était pas plausible. 
 
 
L'annualisation du CA ou son calcul sur douze mois n’était possible selon le 
texte de l’art. 3 al. 2 ordonnance Covid-19, que pour les entreprises dont la 
création était postérieure au 31 décembre 2017, ce qui n’était pas le cas de la 
recourante. Les règles pour les entreprises créées avant cette date étaient claires : 
il fallait comparer le CA réalisé pendant la période Covid-19 avec celui de la 
période antérieure, constitué de la moyenne 2018-2019, conformément à l’art. 5 
al. 1 et à l’art. 8b ordonnance Covid-19. 
 
 
Il avait pris en compte les chiffres réels résultant de l’activité/inactivité de 
2018 et 2019, avec « les aléas économiques d’avant la pandémie et les choix 
entrepreneuriaux et commerciaux qui [avaient] été faits par la recourante ». Ces 
choix avaient nécessité la fermeture partielle de l’hôtel pour travaux et ne 
résultaient pas d’une décision étatique imposant de facto une indemnisation. 
 
 
Le grief de la violation de l’égalité de traitement devait être écarté. La 
législation faisait une distinction entre les sociétés créées avant le 31 décembre 
2017, celles créées entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020 et celles créées 
après le 1er mars 2020. Or, la recourante, par son argumentation mais sans l’écrire 
clairement, souhaitait en réalité pouvoir déterminer son CA de référence, au même 
titre qu’une société nouvellement créée, ce qu’elle n’était pas. La chambre 
administrative avait déjà retenu dans l’ATA/86/2022 précité, que le fait qu’il 
n’existait pas de normes spéciales ou d’exception pour les entreprises créées avant 
le 31 décembre 2017 était un silence qualifié du législateur. 
 
 
Enfin, la recourante ne mentionnait aucune entreprise qui aurait été traitée 
différemment d’elle-même. 
 
 
Le calcul concret et détaillé du montant versé était mathématiquement et 
juridiquement correct. 


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11) 
Dans sa réplique du 18 juillet 2022, A______ a ajouté que la jurisprudence 
citée par le département n’avait certes pas été contestée au Tribunal fédéral 
(ci-après : TF), mais que l’ATA/501/2022 du 15 mai 2022, qui reprenait le même 
raisonnement, l'avait été. Il n’existait donc pas de jurisprudence définitive quant à 
la problématique. 
 
 
La volonté parlementaire fédérale était favorable à une période de référence 
plus large qu’une année ou deux. L’approche du département, trop stricte, entrait 
en contradiction avec l’interprétation historique de la loi Covid-19 (RS 818.102), 
élaborée dans l’urgence. Il convenait donc d’interpréter les dispositions de 
l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur conformément à la volonté parlementaire, à 
l’esprit de la loi et au principe d’équité. Le département, en faisant une 
interprétation littérale du texte, sans respecter la volonté du législateur, avait violé 
« le but et l’esprit de la règle, ainsi que le principe de la légalité ». 
 
 
En outre, l’annualisation du CA avait été prévue pour les entreprises qui ne 
comprenaient pas deux années entières de CA avant le début de l’épidémie de 
Covid-19, ce qui était son cas, vu la fermeture de l'hôtel entre mai et décembre 
2019, interrompant sans sa faute toute activité économique. Faute d'annualiser 
son CA entre le 1er janvier 2018 et le 30 mai 2019, elle serait doublement 
pénalisée. Les variantes proposées étaient mathématiquement exactes et 
conformes au but de la loi. 
12) 
Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le litige porte sur le bien-fondé de la décision du DEE du 30 mars 2022 
fixant le montant de l’aide financière complémentaire « cas de rigueur » allouée 
sur la LAFE-2021. 
3) 
 
La recourante estime dans un premier grief que le CA retenu par le 
département, tel que ressortant des documents comptables fournis, serait erroné. 
Le département aurait dû prendre en considération un autre CA, hypothétique, 
reflétant l’activité de la société si des travaux n’avaient pas eu lieu, selon les 
diverses variantes calculées par sa fiduciaire. 
 
a. 
Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi Covid-19. 


- 9/20 - 
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À son art. 12, celle-ci prévoit des mesures destinées aux entreprises. Dans sa 
teneur antérieure au 19 décembre 2020, la disposition prévoyait que dans des cas 
de rigueur, la Confédération pouvait, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, 
soutenir financièrement les entreprises particulièrement touchées par les 
conséquences de l’épidémie de Covid-19 en raison de la nature même de leur 
activité économique, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de 
création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur 
des voyages ainsi que les entreprises touristiques pour autant que les cantons 
participent pour moitié au financement. Un cas de rigueur existe si le CA annuel 
est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la 
dotation en capital globales doivent être prises en considération (al. 1). Le soutien 
n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant le début de la 
crise 
du 
Covid-19 et à condition qu’elles n’aient pas déjà bénéficié d’autres aides 
financières de la Confédération. Le Conseil fédéral règle les détails dans une 
ordonnance (al. 4). Dès le 19 décembre 2020, la comparaison avec le CA 
pluriannuel pour la détermination du cas de rigueur a été reprise dans un nouvel 
al. 1bis de l’art. 12 loi Covid-19. La condition de la rentabilité et de la viabilité de 
l’entreprise bénéficiaire avant l’apparition du Covid-19 a, quant à elle, été reprise 
dans un nouvel al. 2bis. 
 
 
La loi Covid-19 a été modifiée à de nombreuses reprises entre la session de 
printemps 2021 de l’Assemblée fédérale et la session d’hiver 2021 (RO 2021 
no 153, RO 2021 no 354, RO 2021 no 762), sans que cette notion de moyenne 
pluriannuelle ne soit modifiée. 
 
b. 
Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance Covid-19. 
 
 
Conformément aux principes généraux du droit intertemporel, lorsqu'un 
changement de droit intervient au cours d'une procédure administrative 
contentieuse ou non contentieuse, la question de savoir si le cas doit être tranché 
sous l'angle du nouveau ou de l'ancien droit se pose. En l'absence de dispositions 
transitoires, s'il s'agit de tirer les conséquences juridiques d'un événement passé 
constituant le fondement de la naissance d'un droit ou d'une obligation, le droit 
applicable est celui en vigueur au moment dudit événement. Dès lors, en cas de 
changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui 
était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié 
juridiquement 
ou 
qui 
a 
des 
conséquences 
juridiques 
(ATA/918/2018 
du 11 septembre 2018 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 
2018, n. 403 ss). 
 
 
Selon l’ordonnance Covid-19, dans sa version applicable au moment du 
dépôt de la demande le 22 avril 2021, soit celle du 1er avril 2021 jusqu’au 18 juin 
2021, la Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les 


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cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton (art. 1 al. 1) à 
certaines conditions. 
 
 
L’entreprise a la forme juridique d’une entreprise individuelle, d’une société 
de personnes ou d’une personne morale ayant son siège en Suisse (art. 2 al. 1) et 
elle a un numéro d’identification des entreprises (art. 2 al. 2). 
 
 
L’ancien art. 3 prévoyait avant le 1er avril 2021, au nombre des exigences 
pour bénéficier du soutien financier, l’entreprise doit établir notamment qu’elle 
s’est inscrite au RC avant le 1er mars 2020, ou, à défaut d’inscription au RC, a été 
créée avant le 1er octobre 2020 (art. 3 al. 1 let. a), et a réalisé en 2018 et en 2019 
un CA moyen d’au moins CHF 50'000.- (art. 3 al. 1 let. b). Si elle a commencé 
son activité commerciale le 1er janvier 2020 ou plus tard, ou si elle a été créée en 
2018 ou en 2019 et présente ainsi un exercice d’une durée supérieure à une année 
civile, le CA moyen est celui qui a été réalisé entre le 1er janvier 2018 et le 29 
février 2020, calculé sur douze mois (art. 3 al. 2). 
 
 
Dès le 1er avril 2021, l’art. 3 a été modifié. Selon l’al. 1 let. a, l’entreprise 
doit s’être inscrite au RC avant le 1er octobre 2020, ou, à défaut d’inscription au 
registre du commerce, avoir été créée avant le 1er octobre 2020 et elle a réalisé 
pour les exercices 2018 et 2019 un CA moyen d’au moins 50'000 francs (let. b). 
Selon l’al. 2 par CA annuel moyen des exercices 2018 et 2019, on entend, (a) pour 
une entreprise qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, (1) 
le CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 29 février 
2020, calculé sur douze mois, ou (2) le CA moyen qui a été réalisé entre la 
création de l’entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois, et (b) 
pour une entreprise qui a été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020, 
le CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 
2020, calculé sur douze mois. 
 
 
L’entreprise doit également établir que son CA 2020 est inférieur à 60 % du 
CA moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par les 
autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie (art. 5 al. 1). 
 
 
Les entreprises qui ont enregistré un recul du CA pendant plus de douze 
mois peuvent ajouter le recul du CA pour les mois de janvier à juin 2021 si ceux-
ci ne sont pas déjà pris en compte dans le calcul visé à l’art. 5 ; le recul du CA est 
calculé par rapport au CA moyen des périodes correspondantes pour les exercices 
2018 et 2019 (art. 8b al. 2 ordonnance Covid-19). 
 
c. 
Aux termes du commentaire de l’ordonnance Covid-19 établi le 18 juin 
2021 par l’administration fédérale des finances (ci-après : commentaire AFF, 
accessible 
à 
l’adresse 
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/67163.pdf, consulté le 
11 août 2022), ladite ordonnance comportait une série de prescriptions 


- 11/20 - 
A/1559/2022 
contraignantes concernant les conditions d’éligibilité, le calcul des contributions, 
les plafonds applicables, les prestations propres, la participation aux bénéfices, les 
justificatifs et le traitement des prêts, cautionnements et garanties s’agissant des 
entreprises dont le CA annuel dépassait CHF 5'000'000.-, que les cantons devaient 
reprendre sans y déroger, afin qu’une réglementation uniforme s’applique dans 
l’ensemble du pays (p. 3). 
4) 
a. 
Au plan cantonal, le Grand Conseil a adopté le 29 janvier 2021 
l’aLAFE-2021 qui avait pour but de limiter les conséquences économiques de la 
lutte contre l'épidémie de coronavirus (Covid-19) pour les entreprises sises dans le 
canton de Genève conformément à la loi et à l’ordonnance Covid-19 (art. 1 al. 1), 
en atténuant les pertes subies par les entreprises dont les activités avaient été 
interdites ou réduites en raison même de leur nature entre le 1er janvier et le 
31 décembre 2021 (art. 1 al. 2), et en soutenant par des aides cantonales certaines 
entreprises ne remplissant pas les critères de l’ordonnance Covid-19 en raison 
d’une perte de chiffre d’affaire insuffisante et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes 
dans les limites prévues à l’art. 12 (art. 1 al. 3). 
 
 
Peuvent prétendre à une aide les entreprises qui, en raison des mesures 
prises par la Confédération ou le canton pour endiguer l'épidémie de Covid-19, 
doivent cesser totalement ou partiellement leur activité selon les modalités 
précisées dans le règlement d'application (art. 3 al. 1 let. a), ou dont le CA a subi 
une baisse substantielle selon les dispositions de l’ordonnance Covid-19 (art. 3 al. 
1 let. b). L’indemnité est notamment versée aux entreprises dont l’activité est 
interdite par décision des autorités fédérales ou cantonales (art. 7 et 8), dont le CA 
est inférieur à 60 % du CA antérieur (art. 9 à 11). 
 
b. 
Le 3 février 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application de 
l’aLAFE-2021 (ci-après : aRAFE-2021). 
 
 
Sont bénéficiaires de l’aide les entreprises qui répondent aux exigences de 
l’ordonnance Covid-19 définies dans ses sections 1 et 2 (art. 3 al. 1). 
 
 
Selon l’art. 11 al. 1 aRAFE-2021, peuvent prétendre à une aide financière 
les entreprises qui peuvent démontrer que leur CA 2020 est inférieur à 60 % du 
CA moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par les 
autorités aux fins de lutter contre l’épidémie de COVID‑ 19. Si l’entreprise a 
commencé son activité commerciale le 1er janvier 2020 ou plus tard, ou si elle a 
été créée en 2018 ou en 2019 et présente ainsi un exercice d’une durée supérieure 
à une année civile, le CA moyen visé à l'al. 1 est celui qui a été réalisé entre le 1er 
janvier 2018 et le 29 février 2020, calculé sur douze mois (art. 11 al. 2 aRAFE-
2021). 
 
c. 
Le 30 avril 2021, le Grand Conseil a adopté la LAFE-2021, qui a abrogé 
l’aLAFE-2021 (art. 23), tout en en reprenant le dispositif pour l’essentiel. 


- 12/20 - 
A/1559/2022 
 
 
Selon l’art. 3 al. 1, qui fixe le principe de l’indemnisation, l’aide financière 
extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu de l’État de Genève, 
destinée à couvrir les coûts fixes non couverts de l’entreprise, en application des 
dispositions de l’ordonnance Covid-19. L’activité réelle de l’entreprise est prise 
en compte dans la détermination de l’indemnité (art. 3 al. 3 LAFE-2021). 
 
 
Les modalités concrètes pour les entreprises réalisant un CA supérieur à 
CHF 5'000'000.- sont prévues au chapitre II de la loi, plus spécifiquement aux art. 
11 à 13 LAFE-2021, non modifiés par la loi 12'991 du 2 juillet 2021 ni par la 
loi 13'029 du 7 octobre 2021. Le titre du chapitre est « Entreprises dont le chiffre 
d’affaires moyen 2018-2019 est supérieur à 5 millions de francs ». 
 
 
Selon l’art. 11 LAFE-2021, peuvent prétendre à une aide financière, les 
entreprises qui démontrent que leur CA, généré sur une période de douze mois 
comprise entre le 1er janvier 2020 et le 30 juin 2021, est inférieur à 60 % du CA 
moyen déterminé selon les modalités prévues par l’art. 3 de l’ordonnance 
COVID-19 cas de rigueur. Les documents justificatifs à fournir sont notamment 
les comptes annuels 2018, 2019 et 2020 (art. 24 al. 2 let. a LAFE-2021). 
 
d. 
Le 5 mai 2021, le Conseil d’État a adopté le RAFE-2021. 
 
 
Situé dans le chapitre II de la loi, intitulé « Entreprises avec un chiffre 
d’affaires moyen 2018-2019 supérieur à 5 millions de francs », l’art. 19 al. 1 
RAFE-2021 prévoit que peuvent prétendre à une aide financière les entreprises 
qui démontrent que leur CA, généré sur une période de douze mois comprise entre 
le 1er janvier 2020 et le 30 juin 2021 est inférieure à 60 % du CA moyen déterminé 
selon les modalités prévues par l’art. 3 de l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur. 
Le montant de l’indemnité correspond au recul du CA tel que prévu à l’art. 5 de 
l’ordonnance Covid-19, multiplié par une part de coûts fixes forfaitaires 
déterminée selon le domaine d’activité (art. 20 al. 1 RAFE-2021). 
 
e. 
Un canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux 
principes généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le 
respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la 
bonne foi ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 II 91 consid. 4.2.5 ; 
136 II 43 consid. 3.2 ; 131 II 306 consid. 3.1.2). 
5) 
a. 
À teneur de l’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit est la base et la limite de l’activité 
de l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de 
la suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier 
signifie que l’autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi 
le lui permet, son action devant avoir un fondement dans une loi (ATA/43/2022 
du 18 janvier 2022 consid. 5). 


- 13/20 - 
A/1559/2022 
 
 
Le principe de la légalité exige donc que les autorités n’agissent que dans le 
cadre fixé par la loi (ATF 147 I 1 consid. 4.3.1). Il implique qu’un acte étatique se 
fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été 
adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L’exigence de la 
densité normative n’est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de 
renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part 
nécessaire d’interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à 
toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités 
d’application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la 
norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d’exiger de la loi, 
il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes 
qu’elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 et les 
références citées ; ATA/358/2022 du 5 avril 2022 consid. 5b). 
 
b. 
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; ATF 135 II 416 
consid. 2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, 
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle 
sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 
ATF 133 III 175 consid. 3.3.1). 
 
 
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une 
lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de 
régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du 
texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé 
volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une 
intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la 
lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une 
réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante ou objectivement insoutenable 
(ATA/317/2020 du 31 mars 2020 consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, Manuel de 
droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 440). D'après la jurisprudence, seule 
l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il 
lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle 
notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences 
qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens 
réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une 
violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 138 II 1 consid. 4.2). 


- 14/20 - 
A/1559/2022 
Lorsqu'il apparaît que c'est à dessein que la loi ne réglemente pas une situation 
donnée, ce silence qualifié doit en principe être respecté. Il n'y a alors pas de place 
pour un quelconque comblement de lacune (ATA/317/2020 précité consid. 2d ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 441). 
6) 
a. 
L’art. 12 al. 1 de la loi Covid-19, entrée en vigueur le 26 septembre 2020, 
devenu l’art. 1bis dès le 19 décembre 2020, mentionne expressément la référence à 
la « moyenne pluriannuelle ». Le message du Conseil fédéral du 12 août 2020 
(FF 2020 6363) n’en fait pas mention et celui du 18 novembre 2020 (FF 2020 
8505) se limite à indiquer que la teneur de l’art. 12 al. 1 est reprise dans le nouvel 
al. 1bis. La référence à la moyenne pluriannuelle du CA apparaît d’abord lors des 
débats au Conseil National en septembre 2020. Une période de référence est 
proposée et s’étend alors de 2017 à 2019 (BOCN 2020 1333). Elle réapparaît, sans 
plus mentionner de période, lors des débats au Conseil des États le 16 septembre 
2020 (BOCE 2020 876). Le 21 septembre 2020, au Conseil des États, les débats 
portent également sur la rigueur du seuil de 60 % mais non sur la moyenne 
pluriannuelle ou son principe (BOCE 2020 951 s). La période de référence n’est 
plus évoquée. La conférence de conciliation propose le 23 septembre 2020 la 
formulation suivante « Un cas de rigueur existe si le CA annuel est inférieur à 60 
% de la moyenne pluriannuelle » (BOCE 2020 1013 ; BOCN 2020 1764). Le 
rapporteur de majorité au Conseil National considère le même jour qu’il s’agit 
d’un critère suffisant (BOCN 2020 1765). Le texte est adopté par le plénum de 
chaque chambre le 25 septembre 2020, sans débat. Les travaux préparatoires 
montrent ainsi que lorsque le débat a porté sur la période de référence, une 
réduction de cette durée ou une extrapolation du CA n’ont été évoqués que pour 
les entreprises créées durant celle-ci et non pour des entreprises déjà existantes. 
 
b. 
Le texte de l’ordonnance Covid-19 est ainsi clair. Les exceptions à la prise 
en compte du CA de référence moyen des années 2018-2019 sont limitées aux 
entreprises fondées après le 31 décembre 2017. Ainsi pour une entreprise créée 
entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, soit avant la mise en œuvre des 
mesures de restriction, le CA moyen qui sert de référence est celui qui a été réalisé 
entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur 12 mois ; ou le 
CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 
2020, calculé sur 12 mois. Le CA pris en considération est celui qui permet à 
l’entreprise de recevoir l’aide la plus importante (art. 3 al. 2 let. a de l’ordonnance 
Covid-19 cas de rigueur). Cette règle garantit que les entreprises qui ont été créées 
en 2018 ou 2019, mais qui n’ont réalisé des CA plus élevés qu’à partir de 2020, ne 
soient pas défavorisées par rapport à celles qui ont été créées après le 29 février 
2020 et qui ont réalisé des CA en été 2020 (commentaire AFF p. 6). 
 
 
Par comparaison, le législateur ne paraît pas avoir envisagé d’exception à la 
prise en compte du CA moyen de 2018 et 2019 pour les entreprises créées 
jusqu’au 31 décembre 2017. La différence de traitement entre cette règle stricte, 


- 15/20 - 
A/1559/2022 
d’une part, et la possibilité de modifier d’autre part la période de référence pour 
les entreprises créées dès 2020, peut trouver son fondement dans les effets des 
vagues successives de la pandémie, et justifier aussi bien l’extrapolation de CA 
même inférieurs à un an ou le glissement de l’exercice de référence pour tenir 
compte par exemple d’une saison d’hiver. L’extrapolation de CA durant la 
période de référence 2018-2019 ne se justifie quant à elle que si l’entreprise a été 
créée durant cette période. 
 
c. 
À titre exemplatif, la chambre de céans a jugé dans un cas récent que 
l’ouverture d’un hôtel le 1er mars 2019 pour développer son activité par une 
entreprise inscrite au RC depuis 2002, qui exploitait déjà en mars 2019 deux 
autres établissements, résultait d’un choix économique de cette société, antérieur à 
la survenance de la pandémie, que le législateur tant fédéral que cantonal n’avait 
pas entendu prendre en compte dans l’octroi des aides Covid-19. Cette expansion 
n’était pas comparable à la création d’une nouvelle entreprise (ATA/501/2022 
du 11 mai 2022). 
 
 
La chambre de céans a récemment refusé d’extrapoler le CA à la reprise de 
l’activité dans le cas de l’exploitation d’un restaurant interrompue par des travaux 
(ATA/154/2022 du 10 février 2022 consid. 3b). 
 
 
Dans un autre cas, concernant des travaux de rénovation d’un hôtel, elle a 
jugé que la loi ne comportait pas de lacune permettant de prétendre à 
l’extrapolation du CA réalisé durant le second semestre 2019 seulement au titre de 
la période de référence (ATA/86/2022 précité consid. 4c). 
 
 
La chambre de céans a aussi jugé qu’une société inscrite au RC depuis 2012, 
qui avait entrepris l’exploitation d’un restaurant dès juillet 2020, changé sa raison 
sociale au 1er octobre 2020 et dont le CA moyen des exercices 2018 et 2019 était 
nul, réalisait la condition d’inscription au RC avant le 1er mars 2020, laissant 
ouverte la question de l’applicabilité de l’art. 3 al. 2 let. b de l’ordonnance Covid-
 19 entrée en vigueur le 1er avril 2021, soit après la décision litigieuse 
(ATA/1055/2021 du 12 octobre 2021 consid. 7). 
 
d. 
À titre comparatif, la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal 
fribourgeois a rejeté le 30 juillet 2021 le recours d’un entrepreneur qui expliquait 
avoir choisi de réduire de moitié son activité en 2018 et 2019, ce qui avait 
empêché son revenu annuel moyen d’atteindre le seuil de CHF 50'000.-, et 
observé que les exceptions prévues par la loi pour les entreprises créées entre le 
31 décembre 2017 et le 29 février 2020, respectivement entre le 1er mars et le 30 
septembre 2020 ne s’appliquaient pas (arrêt 603 2021 80 du 30 juillet 2021 
consid. 3). 
 
 
Dans un arrêt du 25 novembre 2021, la même IIIe Cour a jugé que l’autorité 
avait à bon droit écarté l’argument de l’exploitante d’une boulangerie-tea-room 


- 16/20 - 
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selon lequel d’importants travaux effectués dans la zone entre 2017 et 2019 
avaient rendu son commerce inaccessible ou difficilement accessible et avaient 
notablement réduit son CA, de sorte qu’il fallait prendre en compte l’exercice 
2016. Bien que l’argument fût compréhensible, les dispositions légales 
mentionnaient expressément le CA moyen des années 2018 et 2019, de sorte que 
les autorités ne pouvaient appliquer d’autres années de référence (arrêt 603 2021 
78 du 25 novembre 2021 consid. 3.2). 
7) 
 
En l’espèce, la recourante n’a été créée ni en 2018 ni en 2019 mais en 2002, 
et n’a pas commencé son activité commerciale dès le 1er janvier 2020 mais en tout 
cas avant 2018, de sorte qu’elle ne remplit pas les conditions de l’exception 
prévue à l’art. 3 al. 2 ordonnance Covid-19 auquel renvoie l’art. 19 al. 1 RAFE-
2021, qui permet de calculer dans certains cas précis, pour des entreprises créées 
postérieurement au 31 décembre 2017, le CA moyen en comparaison sur une 
période d’activité réduite. L’art. 11 al. 1 aRAFE-2021 établissait déjà comme 
comparant le CA moyen des années 2018 et 2019. 
 
 
La recourante fait valoir que l’interruption de son activité pour cause de 
travaux de rénovation et surélévation constituerait un cas particulier, qui devrait 
exclure de comptabiliser la période de fermeture dans l’exercice et conduire à 
l’annualisation du CA réalisé dès la réouverture. 
 
 
La mesure de la baisse du CA par comparaison avec un exercice précédent 
pluriannuel trouve son fondement dans la loi Covid-19 et l’ordonnance Covid-19, 
lesquelles précisent qu’il s’agit du CA moyen des exercices 2018 et 2019. La base 
de comparaison est ainsi reprise à l’identique du droit fédéral, comme le relève 
l’intimé. L’argumentation selon laquelle les cantons conserveraient dans ce cadre 
un pouvoir d’appréciation tombe à faux, dès lors que la loi a strictement repris le 
droit fédéral sur ce point, afin qu’une réglementation uniforme s’applique à ce 
type de sociétés dans l’ensemble du pays (commentaire AFF, p. 3). On ne peut 
conclure, dans le cas d’espèce, que le législateur se serait abstenu de régler un 
point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégagerait du texte 
ou de l'interprétation de la loi (lacune proprement dite). Si la solution à laquelle 
aboutit l’application des normes tant fédérales que cantonales peut certes paraître 
insatisfaisante à la recourante, elle n’est toutefois ni arbitraire ni objectivement 
insoutenable, de sorte qu’il n’appartient pas au juge de combler ce silence 
qualifié. 
 
 
La recourante fait grand cas des divers travaux parlementaires, qui auraient 
évoqué plusieurs variantes pluriannuelles à prendre en considération pour les 
entreprises. À cet égard il sera souligné qu'à rigueur de texte, prendre en 
considération 2018 et 2019 représente déjà le choix d’une moyenne 
« pluriannuelle », soit qui s’étend sur plusieurs années. Certes, les travaux 
parlementaires démontrent que plusieurs variantes ont été envisagées, sans être 
toutefois retenues, ce qui est le propre de l’élaboration des actes législatifs en 


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Suisse. Si le législateur avait souhaité étendre ces années de référence, il aurait 
modifié de facto tant la loi que l’ordonnance Covid-19, ce qu’il n’a pas fait, 
nonobstant les éventuelles difficultés liées à l’application temporelle de telles 
modifications. L’argumentation de la recourante sur ce point ne peut être suivie. 
 
 
Enfin, il ne peut, au vu de ce qui précède, être soutenu de bonne foi comme 
le fait la recourante que l’application littérale de la loi, qui ne prévoit aucune 
exception pour le calcul du CA moyen de référence pour les entreprises fondées 
avant le 31 décembre 2017, violerait le but et l’esprit de la règle, ainsi que le 
principe de la légalité. 
 
 
Par conséquent, ce grief doit être écarté. 
8) 
 
Dans un second grief, la recourante se plaint d’une inégalité de traitement 
résultant de l’application stricte faite par le département. En particulier, elle 
estime que « sa situation est traitée de la même manière qu’une société qui aurait 
ouvert des hôtels en 2019 ou 2020, soit juste avant la crise sanitaire et qui aurait 
donc effectué un CA très bas », mais elle demande, à l’instar des sociétés 
nouvellement créées, que l’aide soit calculée sur une extrapolation du CA, selon 
des modalités (variantes 1 à 4) qu’elle a calculées. 
 
a. 
Aux termes de l’art. 8 al. 1 Cst., tous les êtres humains sont égaux devant la 
loi. Une décision ou un arrêté viole cette garantie lorsqu’il établit des distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation 
de fait à réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu 
des circonstances. Il y a notamment inégalité de traitement lorsque l’État accorde 
un privilège ou une prestation à une personne, mais les dénie à une autre qui se 
trouve dans une situation comparable (ATF 140 I 201 consid. 6.5.1 et les 
références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_223/2014 du 15 janvier 2015 
consid. 4.5.1). 
 
 
La protection de l’égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l’arbitraire (art. 9 Cst.) 
sont étroitement liées. Une décision ou un arrêté est arbitraire lorsqu’il ne repose 
sur aucun motif sérieux et objectif ou n’a ni sens ni but (ATF 141 I 235 
consid. 7.1 ; 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 
129 I 113 consid. 5.1). Selon le Tribunal fédéral, l’inégalité de traitement apparaît 
comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale 
ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 235 
consid. 7.1 ; 129 I 1 consid. 3 ; 127 I 185 consid. 5 ; 125 I 1 consid. 2b.aa). 
 
 
Le principe de l’égalité de traitement entre personnes appartenant à la même 
branche économique, déduit des art. 27 et 94 Cst., prohibe les mesures qui ne sont 
pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même 
activité économique (ATF 145 I 183 consid. 4.1.1). On entend par concurrents 
directs les membres de la même branche économique qui s’adressent avec les 


- 18/20 - 
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mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. L’égalité de 
traitement entre concurrents directs n’est pas absolue et autorise des différences, à 
condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu’elles répondent à des 
critères objectifs, soient proportionnées et résultent du système lui-même ; il est 
seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum 
nécessaire pour atteindre le but d’intérêt public poursuivi (ATF 143 II 598 
consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_244/2021 du 8 juillet 2021 consid. 3.1). 
 
b. 
En l’espèce, la recourante n’expose pas pour quels motifs des travaux de 
rénovation et surélévation, dont on suppose qu’ils ont fait l’objet d’une 
planification financière attentive, même s’ils entraînent momentanément la 
diminution ou même l’interruption des recettes, devraient être distingués d’autres 
choix entrepreneuriaux ou même de fluctuations économiques et faire l’objet d’un 
traitement particulier qui aurait échappé au législateur. 
 
 
Ceux-ci s’inscrivent au contraire – à l’instar par exemple d’un sinistre, de 
difficultés 
de 
planification, 
d’approvisionnement, 
de 
financement 
ou 
d’exploitation, d’un changement de mode ou d’une baisse de fréquentation de la 
clientèle, ou encore de toute décision de modifier ou de réduire l’activité – dans la 
durée de la vie normale d’une entreprise et il n’apparaît pas arbitraire que la 
réglementation, qui répond à une situation particulière de pandémie et a choisi de 
prendre en compte les deux exercices les plus récents, n’en tienne pas compte. 
Contrairement aux affirmations de la recourante, le département ne « pénalise » 
pas les sociétés effectuant des travaux en appliquant la législation, qui ne tient pas 
compte de tels événements mais impose de prendre en considération, 
objectivement pour toutes les sociétés créées avant le 31 décembre 2017, les 
années 2018 et 2019 pour calculer le CA de référence. En outre, le financement 
des travaux et la perte ou la réduction momentanée du CA ne sauraient affecter en 
eux-mêmes la rentabilité ou la viabilité de l’entreprise, sous peine pour elle de ne 
plus remplir la condition figurant aujourd’hui à l’art. 12 al. 2bis loi Covid-19. 
 
 
En particulier, le CA durant l’exercice de comparaison 2018-2019 n’a pas 
été, par principe, affecté par la pandémie. Ses éventuelles fluctuations durant cette 
période et leurs causes dépendent de la vie économique ordinaire des entreprises 
et des aléas de la conjoncture et sont ignorées par la réglementation tant fédérale 
que cantonale, qui ne fait pas de distinctions pour les entreprises créées avant le 
31 décembre 2017. 
 
 
Dès lors, la situation de la recourante ne se différencie pas sensiblement de 
celle de ses concurrents qui n’ont pas accompli de travaux durant la même 
période, de sorte qu’elle ne saurait reprocher à la décision ou à la réglementation 
sur laquelle celle-ci se fonde d’avoir traité de la même manière deux situations 
nécessitant un traitement distinct et omis de faire les distinctions qui s’imposaient 
vu les circonstances. Elle ne cite aucun cas concret qui aurait été traité 
différemment du sien alors que la situation ne l’imposait pas. L’analyse de la 


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jurisprudence démontre au contraire que le département a traité les cas similaires à 
celui de la recourante de manière identique. Le grief de violation du principe 
d’égalité de traitement sera écarté. 
 
 
La recourante ne saurait ainsi modifier la manière de calculer le CA de 
référence telle qu’elle est prévue par la loi et proposer comme elle le fait dans son 
recours quatre possibilités hypothétiques différentes de calcul, alors même que les 
comptes qu’elle produit à l’appui de sa demande indiquent des CA de 
CHF 9'679'417.- pour 2018 et CHF 3'809'328.- pour 2019, soit une moyenne de 
CHF 6'744'373.-. Cette moyenne bisannuelle reflète correctement, en l’espèce, 
l’évolution de l’activité économique effective de la recourante entre 2018 et 2019, 
marquée par des travaux de rénovation et surélévation d’un de ses hôtels entre 
mai et décembre 2019. 
 
 
C’est ainsi conformément à la loi que l’aide complémentaire accordée par 
décision du 12 novembre 2021 a été calculée. Pour le surplus, mis à part la 
période à prendre en compte pour le CA de référence, la recourante ne conteste 
pas les chiffres retenus par le département, qui ressortent d’ailleurs de sa 
comptabilité, ni le mode de calcul de l’indemnité. 
 
 
Mal fondé, le recours sera rejeté. 
9) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée au 
département qui, bien que plaidant par un avocat, dispose d’un service juridique 
(art. 87 al. 2 LPA ; ATA/1738/2019 du 3 décembre 2019). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 16 mai 2022 par A______ contre la décision sur 
réclamation de la direction générale du développement économique, de la recherche et 
de l'innovation du 30 mars 2022 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ ; 


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dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat de la recourante, ainsi 
qu'à Me David Hofmann, avocat de la direction générale du développement 
économique, de la recherche et de l'innovation. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Lauber et Michon Rieben, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
C. Meyer 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :