ge_gerichte · ATA/729/2016 · 2016-08-30 · fr

Résumé:
 Recours d'une fonctionnaire de l'État de Genève contre un retour au statut d'employée en période probatoire pour une durée de deux ans. À l'instar de l'enquêteur administratif, selon la chambre administrative l'intéressée n'a pas enfreint ses devoirs de service, même si la décision d'autoriser la sortie du détenu a entraîné des conséquences dramatiques. Aucune pièce du dossier ne permet de retenir que la recourante aurait violé ses devoirs de service ou qu'elle n'aurait pas apporté tout le soin nécessaire à l'analyse approfondie et détaillée de la situation du détenu avant d'autoriser les sorties accompagnées de celui-ci. L'appréciation de la dangerosité du détenu, faite par la recourante a été erronée mais non fautive, compte tenu des éléments dont elle disposait et de la pratique en vigueur, connue et admise par son employeur. La décision qui en a découlé ne peut lui être imputée à faute, au vu du cadre législatif et règlementaire en vigueur à l'époque et de la pratique administrative en cours au moment des faits. Recours admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2859/2015-FPUBL 
 
ATA/729/2016 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 30 août 2016 
 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
représentée par Me Robert Assaël, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


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A/2859/2015 
EN FAIT 
1) 
 
Madame A______, née le ______, de nationalité suisse, titulaire d’une 
licence en psychologie « orientation clinique » et d’un diplôme d’études 
supérieures spécialisées en psychologie clinique, a été engagée par l’État de 
Genève le 31 janvier 2000 en qualité de cheffe de service adjointe à la maison 
d’arrêt B______. 
 
 
Elle a pris ses fonctions le 1er février 2000, à 100 %. 
2) 
 
Par courrier du 7 mai 2002, Mme A______ a été nommée, rétroactivement 
dès le 1er janvier 2002, directrice responsable d’établissement de la maison d’arrêt 
B______. 
3) 
 
Elle a été nommée fonctionnaire le 1er février 2003. 
4) 
 
Par arrêté du Conseil d’État du 22 octobre 2003, Mme A______ a été 
promue, à dater du 1er octobre 2003, à la fonction de directrice adjointe du service 
de l’application des peines et mesures (ci-après : SAPEM) du département de 
justice, police et sécurité, devenu depuis lors le département des institutions, puis 
le département de la sécurité, de la police et de l’environnement, puis enfin le 
département de la sécurité et économie (ci-après : le département ou le DSE). 
 
 
Un arrêté du Conseil d’État du 3 décembre 2003, annulant et remplaçant 
celui du 22 octobre 2003, précisait qu’elle était soumise à une période d’essai de 
vingt-quatre mois, avant d’être confirmée dans sa nouvelle fonction. 
5) 
 
Par arrêté du 8 février 2006, le Conseil d’État a confirmé Mme A______ 
dans ses fonctions de directrice adjointe du SAPEM, à dater du 1er janvier 2006. 
6) 
 
Dès 2007, Mme A______ a enseigné au centre suisse de formation 
pénitentiaire à Fribourg (ci-après : CSFPP). 
7) 
 
Par courrier du 26 novembre 2008, le conseiller d’État en charge du 
département a informé Mme A______ qu’elle était promue, dès le 1er décembre 
2008, à la fonction de directrice du SAPEM, à 80 %, poste correspondant à la 
classe 23. Au terme de la période d’essai de vingt-quatre mois, pour autant que ses 
prestations soient satisfaisantes, elle serait confirmée dans ses fonctions. 
 
 
Elle était désignée pour représenter l’autorité d’exécution des peines de 
Genève à la commission concordataire latine (ci-après : CCL), organe de la 
Conférence latine des Chefs des Départements de justice et police (ci-après : 
CLDJP). 


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Par courrier séparé du même jour, le chef du département l’a informée 
qu’elle était considérée comme cadre supérieure de l’administration. 
8) 
 
Monsieur C______ (ci-après : le détenu), né le ______ 1974, de nationalité 
suisse et française, a été arrêté et détenu en France au moins dès le 26 octobre 
2001. 
 
a. 
Il a été condamné par défaut le 4 octobre 2001 par la Cour correctionnelle 
de Genève, avec jury, à une peine de cinq ans de réclusion pour viol aggravé et 
contrainte sexuelle aggravée. 
 
b. 
Par arrêt du 4 novembre 2003 de la Cour d’assises du département de l’Ain, 
le détenu a été condamné à quinze ans de réclusion criminelle pour viol, commis 
sous la menace d’une arme et vol avec arme. Un suivi socio-judiciaire de cinq ans 
et injonction de soins ont été ordonnés. 
 
 
Suite à sa demande de transfèrement en Suisse, le détenu a été incarcéré à 
Champ-Dollon depuis le 1er octobre 2008. Il a été transféré aux établissements de 
la Plaine de l’Orbe (ci-après : les EPO) le 10 mars 2009. 
9) 
 
Une proposition de plan d’exécution de la sanction (ci-après : PES) a été 
élaborée par les EPO en novembre 2009. 
10) 
Le 8 mars 2010 s’est tenue une rencontre interdisciplinaire, aux EPO, 
réunissant onze personnes, dont Mme A______, pour faire le bilan de la situation 
du détenu et planifier la suite de l’exécution de sa peine. 
11) 
Le projet de PES a fait l’objet d’adaptations en mars 2010. 
12) 
Le 7 avril 2010, le Ministère français de la justice a transmis, conformément 
à la demande l’office fédéral de la justice du 8 décembre 2009, copie de 
l’expertise psychiatrique effectuée en France sur le détenu. 
 
 
Le dossier contenait une expertise psychologique datée du 19 février 2002, 
effectuée par Monsieur D______, psychologue, une expertise psychiatrique du 7 
mars 2002 réalisée par le Docteur E______, psychiatre et médecin légiste, et une 
expertise du 15 mars 2002, établi par le Docteur F______, médecin-légiste. 
13) 
En juillet 2010, le projet de PES a fait l’objet de modifications. 
14) 
Le 12 octobre 2010, Mme A______ a confié une mission d’expertise du 
détenu au centre universitaire romand de médecine légale (ci-après : CURML). 
15) 
Le 22 mars 2011, Madame A______ a participé à un entretien d’évaluation 
et de développement du personnel (ci-après : EEDP) la concernant, portant sur la 
période du 1er décembre 2009 au 22 mars 2011. 


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Au titre de bilan de la période écoulée et en termes d’objectifs, le 
compte rendu mentionnait que Mme A______ avait été nommée directrice au 
terme d’un processus de recrutement rigoureux. Elle avait su recruter et former 
avec compétence son adjoint. Sa grande expérience dans le domaine de 
l’application des peines et des mesures était relevée. Elle avait su s’imposer, tant 
au H______ romand (CCL, association latine des autorités de placement) qu’au 
H______ fédéral (CSFPP par exemple). Elle avait de bonnes compétences 
d’analyse et de synthèse et recherchait les informations de façon à obtenir une 
vision claire et la plus complète possible des situations. L’employeur mentionnait 
que le SAPEM avait fait face, depuis plusieurs années, à une augmentation 
massive du nombre de dossiers à traiter, parfois dans l’urgence. La spécificité du 
domaine impliquait de devoir prioriser de façon à gérer, efficacement et à temps, 
les dossiers (transfert, libération conditionnelle ou définitive, etc.). La pression du 
calendrier était constante lorsqu’il s’agissait de gérer la privation de liberté. 
 
 
Le supérieur hiérarchique avait évalué Mme A______ sur dix-sept critères, 
parmi un choix de quatre rubriques : « maîtrisé, à développer, non maîtrisé, ne 
s’applique pas ». La totalité des dix-sept points était évaluée comme « maîtrisé ». 
Neuf des évaluations comportaient en sus la mention « expertise », notamment la 
totalité des évaluations en lien avec les « valeurs et principes » ainsi que celles 
relatives aux « compétences techniques en lien avec les métiers exercés ». Seuls 
certains points, principalement en relation avec la gestion du personnel, ne 
bénéficiaient pas de la mention « expertise ». 
 
 
Sous « bilan général du responsable hiérarchique », il était mentionné : 
« Mme A______ est la personne adéquate pour ce poste à hautes responsabilités. 
Outre ses capacités professionnelles démontrées, Mme A______ est également 
respectueuse de ses subordonnés, de ses collègues et de sa hiérarchie. Sa 
personnalité équilibrée et chaleureuse en font une cadre appréciée ». 
 
 
Pour sa part, Mme A______ relevait notamment qu’elle souhaitait que le 
SAPEM puisse accomplir sa mission à satisfaction et avec les moyens adéquats en 
ressources humaines. 
 
 
À l’issue de l’EEDP, trois objectifs étaient convenus conjointement entre le 
département et Mme A______, notamment « perfectionner l’évaluation de la 
dangerosité des personnes condamnées à des peines et surtout des mesures ». Le 
délai de réalisation proposé était juin 2012. Le moyen d’action et/ou formation 
mentionnait : « formation à une échelle d’évaluation telle que la PCL-R ». 
16) 
Le 28 mars 2011, les Docteurs G______ et H______, tous deux spécialistes 
FMH en psychiatrie et psychothérapie, ont rendu leur rapport d’expertise du 
détenu. 


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À la question de savoir si l’exécution en milieu sécurisé ou fermé demeurait 
nécessaire ou si un régime progressif pouvait être octroyé, le cas échéant à quelles 
conditions, les experts ont précisé que le détenu bénéficiait d’une formation au 
sein de l’établissement fermé que constituait le pénitencier de Bochuz aux EPO. 
« Le régime progressif pourrait être octroyé à la fin de cette formation. En effet, 
on pourrait alors imaginer qu’il intègre alors la Colonie où des congés seraient 
possibles. Comme expliqué plus haut, il subsiste un risque modéré de récidive et 
le temps restant pour terminer son apprentissage pourrait être mis à profit sur le 
plan psychothérapeutique afin de travailler plus spécifiquement la question de la 
gestion des pulsions sexuelles. D’autre part, vu l’importance qu’a jouée la prise 
d’alcool dans la commission de ces délits, il serait opportun qu’un travail sur cette 
dépendance pût également être effectué. Ainsi, quelques mois avant l’échéance, 
un complément d’expertise pourra être réalisé afin d’évaluer l’évolution de 
l’expertisé par rapport aux points mentionnés ci-dessus. On peut d’ores et déjà 
affirmer que, quelles que soient les conclusions de ce complément d’expertise, 
l’expertisé continuera à avoir besoin d’un cadre strict, avec un rythme très 
progressif des congés et un suivi psychothérapeutique rapproché afin qu’il soit en 
mesure de gérer au mieux la mise à l’épreuve que consisteront ses premières 
sorties ». 
17) 
Le 4 avril 2011, le détenu a fait une demande d’admission au centre de 
sociothérapie « la Pâquerette » (ci-après : la Pâquerette), établissement destiné à 
l’exécution des peines. 
18) 
Par courrier du 11 avril 2011, la secrétaire générale du département a 
confirmé Mme A______ dans la fonction de directrice du SAPEM dès le 
1er décembre 2010. 
19) 
À compter de 2011, Mme A______ a présidé l’association latine des 
autorités de placement (ci-après : ALAP) dont le but consiste à discuter des 
différentes pratiques cantonales et à les harmoniser. 
 
 
La même année, elle a été nommée, par le Conseil fédéral, en qualité de 
membre d’une commission extra-parlementaire en matière d’exécution des peines. 
20) 
Le 12 juillet 2011, Mme A______ a eu un entretien avec le détenu. 
 
 
Un compte rendu de celui-ci a été adressé à l’intéressé. 
21) 
Le 29 novembre 2011, s’est tenue, aux EPO, une rencontre interdisciplinaire 
en présence de sept intervenants, dont Mme A______, afin de faire le point sur la 
situation du détenu suite à la réception du rapport d’expertise psychiatrique du 28 
mars 2011 et de planifier la suite de l’exécution de la peine. 
22) 
Le projet de PES a fait l’objet d’adaptations en décembre 2011. 


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23) 
L’entretien entre Mme A______ et le détenu du 19 avril 2012 a fait l’objet 
d’un compte rendu écrit de Mme A______ transmis le 3 juillet 2012 à l’intéressé. 
 
 
Il était mentionné que si le détenu « passait » à la Pâquerette, un 
complément d’expertise serait demandé après six à neuf mois. En revanche, si le 
passage dans ledit établissement n’était pas possible, une demande de complément 
d’expertise serait faite avant un passage à la Colonie. Un projet de conduite était 
mentionné (formation avec l’alliance française ; conduite pour une sortie 
thérapeutique avec des chevaux ; fin de l’enlèvement des tatouages). « Ensuite, si 
les conduites se déroulent bien, un congé chez votre compagne à Neuchâtel serait 
envisageable ». Son amie lui rendait visite depuis deux mois. Il ne souhaitait pas 
qu’elle vienne pour des parloirs intimes. 
24) 
La proposition de PES des EPO du 30 juillet 2012 a été validée le 31 juillet 
2012 par le SAPEM, sous la signature de Mme A______ avec deux modifications, 
respectivement sur le caractère instable de l’intéressé, reconnu par celui-ci, 
conformément au rapport de M. D______ en 2002 ainsi que sur le lien entre la 
problématique de la consommation d’alcool de l’intéressé et sa critique de la 
religion islamique. 
 
 
Le document faisait vingt-six pages. 
 
 
Il évoquait, respectivement, l’identité et les condamnations du détenu, 
l’encadrement général de celui-ci, sa relation avec le monde extérieur, notamment 
sa situation familiale avant l’incarcération, pendant l’incarcération ainsi que le 
développement du lien familial et affectif à prendre en compte dans l’élaboration 
du PES, le travail et la formation de l’intéressé, son comportement en détention, 
sa perception du délit, l’élaboration du PES et la progression de l’exécution de la 
sanction. 
 
 
Sur ce dernier point, deux phases étaient distinguées, soit le maintien au 
pénitencier, puis le passage à la Pâquerette. Durant la première « le SAPEM fera 
les démarches nécessaires pour demander un complément d’expertise 
psychiatrique. Par ailleurs, le secteur d’évaluation criminologique prendra contact 
avec Madame I______, [directrice de la Pâquerette], pour savoir quand une place 
pourrait éventuellement être disponible pour l’intéressé au sein de son 
établissement ». 
 
 
Concernant la seconde phase il était mentionné « dès que possible ». Les 
objectifs et moyens spécifiques à cette phase consistaient à permettre « à 
M. C______ d’acquérir des compétences sociales, de travailler sur ses relations 
avec les autres, tout en poursuivant sa formation ». Sous « conditions spécifique à 
la phase », il était noté « passage à la CED [commission d’évaluation de la 
dangerosité] pour toute ouverture de régime ». Il était ajouté sous « remarques : en 
avril 2013, le SAPEM fera une demande de complément d’expertise psychiatrique 


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en vue du passage à la CED en août 2013 et des sorties accompagnées de la 
Pâquerette ». 
25) 
L’intéressé a été admis à la Pâquerette le 29 août 2012 en provenance des 
EPO. 
26) 
Le 10 septembre 2012, Mme A______ et Monsieur J______, directeur ad 
interim du service de probation et d'insertion (ci-après : SPI), ont adressé au 
conseiller d’État en charge du département, une note de six pages. Ils concluaient 
qu’« avec la surpopulation chronique que nous connaissons aujourd’hui et 
l’augmentation de la population carcérale prévisible dès cet automne et sans 
infrastructures pénitentiaires pouvant réellement absorber les différents types de 
détention avant 2016, le SPI et le SAPEM sont inquiets quant au maintien de leurs 
prestations et à la réelle capacité d’accomplir la mission qui est la leur ». 
27) 
Le 19 avril 2013, Mme I______ a établi un « rapport et propositions de 
sorties du centre de sociothérapie » concernant le détenu. 
 
 
Ce document, de six pages, reprenait notamment l’histoire personnelle de 
l’intéressé. Il développait la participation de celui-ci au programme du centre, son 
évolution relationnelle et comportementale, sa psychothérapie individuelle. 
 
 
Selon les deux pages de conclusions : 
 
 
« M. C______ fournit de réels efforts afin de poursuivre une évolution 
constructive dans le programme du centre. Il est ouvert au dialogue et accepte 
d’être confronté à son propre mode de fonctionnement. S’il se dit conscient de ses 
difficultés et de la gravité de ses actes, il nous semble devoir encore évoluer dans 
les éléments qui rendent ses relations interpersonnelles et sa perception de 
l’altérité difficiles, comme sur ceux qui concernent son affirmation affective et 
sexuelle. 
 
 
D’autre part, l’intéressé paraît en quête d’une identité ainsi que d’une 
appartenance sociale qui le conduit à se reconnaître tour à tour dans des groupes 
religieux ou des stars influentes de manière passionnée, mais éphémère. En 
revanche, son grand intérêt pour les chevaux semble demeurer constant depuis 
plusieurs années. 
 
 
Il nous paraît donc adéquat que M. C______ poursuive le travail 
sociothérapeutique entrepris ainsi que sa psychothérapie parallèle. De plus, une 
thérapie orientée vers la sexologie pourrait intervenir au moment où il se verra 
confronté régulièrement à la vie hors de prison. 
 
 
Par ailleurs, nous estimons que la mise en place de sorties entièrement 
accompagnées destinées à favoriser la reprise de contacts de M. C______ avec le 


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milieu équestre, tout en lui offrant l’opportunité de s’engager dans un travail de 
psychomotricité avec le cheval serait appropriée. 
 
 
Le concerné est très intéressé par cette approche et s’est sérieusement 
impliqué dans les recherches qui nous ont permis de prendre contact avec 
l’association Anima, qui effectue ce type d’approche dans son centre équestre 
situé à Bellevue. 
 
 
À la suite d’un contact téléphonique avec l’une des responsables, il a été 
confirmé qu’un programme thérapeutique portant sur deux séances par mois 
pourrait être entamé par M. C______ dès le mois de septembre prochain. Une 
visite des lieux, assortie d’un entretien, pourrait intervenir au mois de juin ainsi 
que deux séances ponctuelles de prises de contact entre juillet et août. 
 
 
Par ailleurs, au cas où il s’avérerait que cette approche avec les chevaux 
devrait ne pas correspondre aux attentes de l’intéressé, une visite d’autres centres 
équestres dans le canton nous semblerait appropriée. 
 
 
Nous suggérons donc la mise en œuvre d’une première étape de sorties 
entièrement accompagnées, destinées à la réalisation de ce projet sous la forme 
suivante : 
 
- 
mois de juin 2013 : une sortie entièrement accompagnée d’une durée 
maximale de cinq heures permettant la visite du centre équestre Anima ainsi 
qu’un entretien ; 
 
- 
mois de juillet 2013 : une sortie entièrement accompagnée d’une durée 
maximale de cinq heures en vue d’une séance au centre équestre Anima ; 
 
- 
mois d’août 2013 : maintien de la sortie destinée au centre Anima. 
Introduction d’une seconde sortie entièrement accompagnée d’une durée 
maximale de cinq heures en vue de la visite d’autres centres équestres ; 
 
- 
du mois de septembre au mois de décembre 2013 : deux sorties entièrement 
accompagnées d’une durée de six heures par mois, destinées aux activités avec les 
chevaux. Au cours de cette première étape, M. C______ aura la possibilité, durant 
les trajets, d’effectuer quelques achats, cas échéant, de prendre un repas. 
 
 
Sous réserve de l’évolution positive du concerné, une progression dans le 
programme graduel des sorties accompagnées pourrait être envisagée à partir du 
mois de janvier 2014 ». 
28) 
Par courriel du 20 mai 2013, suite à une affaire vaudoise dont la presse 
s’était fait l’écho, le chef du département a interpellé Madame K______, 
directrice générale de l’office cantonal de la détention (ci-après : OCD). Copie du 
courriel était adressée à quatre cadres de l’administration, dont Mme A______. 


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Le conseiller d’État s’interrogeait sur les conditions dans lesquelles des 
services pénitentiaires libéraient ou accordaient des sorties ou des congés. Il 
souhaitait savoir si les services pénitentiaires rencontraient personnellement le 
détenu et discutaient avec les autorités carcérales, ainsi que combien de cas cela 
représentait. Il se questionnait sur la manière dont la dangerosité était évaluée, s’il 
existait des tests, et dans cette hypothèse qui les passait et selon quels critères. Il 
souhaitait savoir quand des spécialistes de la probation chargés d’accompagner les 
détenus durant leur régime de fin de peine voyaient le détenu pour la première 
fois, comment la situation était gérée avec les détenus hors canton et s’il arrivait 
qu’ils soient jugés sur dossier. Il sollicitait une note du SAPEM et du SPI lui 
permettant une prise de connaissance de l’« état de l’art » et de la réalité 
genevoise en la matière. 
29) 
Par courriel du 21 mai 2013 au conseiller d’État, avec copie aux mêmes 
destinataires que le courriel initial, Mme K______ a précisé que la note serait 
transmise d’ici au jeudi 30 mai 2013. 
30) a. 
Le 29 mai 2013, le SAPEM a transmis au conseiller d’État une note de 
situation de dix-huit pages, à laquelle étaient annexés le règlement concordataire 
du 25 septembre 2008 concernant l’octroi d’autorisations de sortie aux personnes 
condamnées adultes et jeunes adultes, la décision concordataire du 25 septembre 
2008 concernant le travail externe ainsi que le travail et logement externe, une 
note sur le travail externe, copie des art. 3, 4 et 5 de la loi d’application du code 
pénal suisse et d’autres lois fédérales en matière pénale du 27 août 2009 (LaCP - 
E 4 10), le « triage des nouveaux cas, documents du SAPEM, validé par 
l’ALAP », la recommandation concordataire du 25 septembre 2008 relative aux 
conditions et aux modalités d’application du plan d’exécution de la sanction 
pénale en force ou subie à titre anticipée ainsi que cinq tests d’évaluation 
criminologique, respectivement l’évaluation selon l’échelle de Dittman, les items 
HCR-20 PCL-R, SVR-20 et SAPROF. 
 
b. 
Une synthèse, sur deux pages, répondait aux questions du 20 mai 2013. À la 
question relative au nombre de cas, il était mentionné qu’en 2012, le SAPEM 
avait eu un total de soixante-sept condamnés concernés par les autorisations de 
sortie. Sur ce nombre, trois cent cinquante-cinq conduites avaient été accordées, 
vingt et une permissions et soixante-six congés. Quarante-quatre demandes de 
sorties avaient été refusées. Sur l’ensemble, il n’y avait eu aucun incident durant 
les sorties. 
 
 
À la question, comment évalue-t-on la dangerosité, il était répondu : « à 
travers divers moyens : par des entretiens réguliers avec les membres du SAPEM ; 
en effectuant une évaluation criminologique (SAPEM ou établissement) ; durant 
l’élaboration du PES ; en demandant des rapports thérapeutiques ; à la lecture des 
expertises psychiatriques et des jugements ; etc. » 


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À la question, « existe-t-il des tests que l’on fait passer, à qui et selon quels 
critères », il était fait référence à différents instruments d’évaluation 
criminologique utilisés. Il était précisé que les criminologues des EPO étaient 
formés et habilités à utiliser régulièrement ces tests d’évaluation criminologique 
en fonction des besoins. Ils étaient essentiellement utilisés sur des personnes 
condamnées pour des actes d’une extrême violence et sur des condamnés dont les 
infractions avaient porté atteinte à l’intégrité psychique, physique ou sexuelle 
d’autrui. Il était relevé : « il est vrai que ce type d’évaluation n’a lieu que sur des 
condamnés à de longues peines ou à des mesures pénales. Il n’existe pas 
d’évaluation systématique satisfaisante de tous les condamnés. Certains cantons, 
comme Zurich, s’essaient cependant à ce type d’approche, moyennant un 
investissement majeur en termes de ressources humaines ». 
 
c. 
La note de situation détaillait, sur les treize pages qui suivaient, six 
chapitres, respectivement le cadre légal régissant les tâches et les décisions de 
l’autorité d’exécution, les pratiques et les statistiques du SAPEM, l’évaluation de 
la dangerosité, les perspectives et visions du futur, des propositions. 
 
 
Dite note était complémentaire à celle déjà élaborée par le SPI et le SAPEM 
en date du 10 septembre 2012 ainsi que celle du SAPEM du 6 mars 2013. 
 
 
Le point 2.2 détaillait la pratique du SAPEM concernant les octrois des 
autorisations de sortie. Il était notamment précisé que la direction du SAPEM 
décidait de toutes les autorisations de sortie octroyées aux personnes sous son 
autorité. Des préavis, notamment à la CED, « pouvaient » être demandés. 
 
 
Le point 4 traitait de l’évaluation de la dangerosité. Le sous-titre 4.1 était 
intitulé « Évaluation au sein du SAPEM » alors que le point 4.2 traitait 
« Évaluation par la CED, rôle de la commission spécialisée ». L’avis de la CED 
était défini comme une aide à la décision lorsque l’autorité d’exécution devait 
statuer sur un allègement d’une sanction pénale. Le document indiquait : 
 
 
« Le seuil de "doute" requis par l'art. 75 al. 1 let. b du [Code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0)] pour saisir la CED est d'autant plus bas que la 
peine est longue et les faits graves. Rappelons que les situations déjà identifiées 
comme présentant un danger important pour la collectivité font l'objet d'une 
mesure d'internement pour laquelle l'avis de la CED est obligatoire. La notion de 
"danger pour la collectivité" est reprise telle quelle par la CED. Malheureusement, 
cette notion n'a jamais été clairement définie. À la lecture des décisions de la 
CED, on peut penser qu'il s'agit ici uniquement de la protection de tiers. Un 
nombre conséquent de faits graves, dont les auteurs voient leur situation soumise 
à la commission en cours d'exécution, concernent des faits de violence physique 
ou sexuelle perpétrés dans le cadre de cellule familiale ou au cours d'une relation 
sentimentale suivie. Au cas par cas, ces personnes peuvent présenter un risque de 
récidive important lors d'une sortie (envers une personne proche) alors qu'ils ne 


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constituent pas de "danger pour la collectivité". Le périmètre exact de ces notions 
n'est ainsi pas clairement défini. Ceci est d'autant plus regrettable que la CED doit 
statuer sur des documents provenant de divers établissements, chacun de ces 
établissements ayant une pratique et une perception des commissions spécialisées 
différentes en fonction de leur population pénale et du canton placeur le plus 
important. De plus, cette commission étant pluridisciplinaire (Ministère public, 
psychiatre et pénitentiaire), une définition commune et partagée est d'autant plus 
importante ». 
 
 
« Les préavis consultatifs rendus par la CED sont en général succincts (une 
à deux pages) et se bornent à indiquer si le caractère dangereux de la personne est 
"contenu" ou non dans le cadre de l'allègement de peines envisagé. La partie 
décisionnelle de l'avis est quelquefois contradictoire avec les considérants et, 
souvent, la formulation générale soulève plus de questions que de réponses. Cette 
perception n'est pas uniquement celle du SAPEM puisque, à la suite des décisions 
de la CED, il n'est pas rare que la direction d'un établissement nous contacte afin 
de s'assurer de sa compréhension ». 
 
 
Suivaient plusieurs exemples. 
 
 
Le point 4 se concluait par : « Le SAPEM souhaite que la CED ait les 
moyens de rendre des décisions qui soient une aide crédible à la décision. Cela 
passe certainement par une "professionnalisation" de ses membres qui devraient 
s'engager à occuper leurs fonctions durant une certaine période (au moins trois 
ans) et ainsi pouvoir bénéficier d'une formation conséquente au sujet de 
l'exécution des peines et mesures. En effet, les membres de la CED ne connaissent 
pas suffisamment bien le type d'encadrement offert par les différents 
établissements d'exécution de peines et de mesures en Suisse romande. En 
conséquence, la [CED] se borne à relever, dans ses décisions, qu'il y a 
effectivement matière à nourrir un doute sur la dangerosité de la personne, sans 
pour autant dégager une piste de travail nouvelle pour l'autorité d'exécution ». 
 
 
Suivaient, sous le titre « Perspectives et vision du futur en lien avec la 
planification des privations de liberté et mesures d’encadrement » trois points, à 
savoir le renforcement du SAPEM au niveau des ressources humaines, 
l’élaboration des PES dans les établissements genevois et des réflexions sur le rôle 
de la CED. 
 
 
Le document se concluait par deux propositions, à savoir la création d’un 
groupe de travail cantonal afin de réfléchir sur ces différents sujets : CED, 
évaluation criminologique, rôle de l’assistant de probation dans le cadre de 
l’exécution de peine, rôle de l’autorité d’exécution dans l’évaluation de la 
dangerosité, etc., ainsi que la création d’un groupe de travail concordataire afin 
d’élaborer un projet de commission spécialisée concordataire. 


- 12/58 - 
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31) 
Le 25 juin 2013, le Docteur L______, médecin-chef de service ad intérim du 
service de psychiatrie pénitentiaire, a indiqué à Mme A______, en réponse au fax 
de celle-ci du 23 mai 2013 et suite à leurs échanges du 19 juin 2013 que : 
 
 
« J’ai rencontré M. C______ une première fois le 5 octobre 2012, puis après 
la période d’intégration à la Pâquerette à un rythme bimensuel à partir du 
14 décembre 2012. 
(…) On ne trouve pas de symptômes dépressifs francs, 
mais une lassitude par rapport à son incarcération. On n’observe pas de 
symptômes psychotiques ou de pertes de contact avec la réalité. Il ne prend pas de 
traitement psychotrope. 
 
 
M. C______ m’a spontanément remis une copie de son expertise 
psychiatrique de 2011. Durant les entretiens, il m’a expliqué son parcours 
judiciaire et carcéral aussi bien en France qu’en Suisse. Il est revenu 
spontanément sur les faits qui ont motivé son incarcération et il s’est montré 
capable de critiquer son propre comportement. 
 
 
Plus spécifiquement, les entretiens nous ont permis d’aborder les questions 
liées à sa sexualité et à la gestion de l’excitation de nature sexuelle dans son cadre 
de vie actuel. En effet, le transfert à la Pâquerette a entraîné une mise en contact 
avec du personnel féminin de façon quasi quotidienne. Nous avons pu élaborer 
cela comme "mise en situation" par rapport au monde extra-carcéral, mixte. (…) 
 
 
M. C______ évoque également ses projets à long terme, à savoir partir vivre 
en Irlande après sa libération. Bien que ce projet soit encore abstrait, il ne remet 
pas en question sa réalisation. À plus court terme, il va entreprendre une formation 
en boulangerie à la Pâquerette. Il souhaite aussi pouvoir se rendre accompagné à 
des séances d’équithérapie à l’extérieur. Cette activité pourrait l’aider à canaliser 
son énergie et permettrait par ailleurs un complément d’observation ». 
32) 
Par décision du 5 juillet 2013, le SAPEM a autorisé le planning des sorties 
préconisé par la Pâquerette. 
33) 
Une première « conduite » du détenu s’est déroulée sans problème le 
3 septembre 2013. Le détenu était accompagné d’une sociothérapeute. 
34) 
Le 6 septembre 2013, Mme I______ a mis le détenu au bénéfice d’une sortie 
accompagnée le 12 septembre 2013 de 10h à 16h pour se rendre de 11h à 12h30 à 
une séance au centre équestre Anima à Bellevue ainsi que « repas et achats 
d’équipement en ville ». 
35) 
Le 9 septembre 2013, un criminologue a pris ses fonctions au SAPEM. 
36) 
Le 12 septembre 2013, lors de la sortie du détenu organisée par la 
Pâquerette, Madame M______ (ci-après : la victime), sociothérapeute, qui 
l’accompagnait a été tuée. 


- 13/58 - 
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Le détenu a été arrêté quelques jours plus tard à l’étranger et a été prévenu, 
notamment, de séquestration et de meurtre avec la circonstance aggravante de 
l’assassinat. 
37) 
Par courrier du 18 septembre 2013, le Conseil d’État a confié à 
Monsieur Bernard ZIEGLER le mandat de mener une enquête administrative à la 
suite du décès de la victime, survenu entre le 12 et le 13 septembre 2013 lors 
d’une sortie accompagnée du détenu. 
38) 
Dans un « premier rapport » du 8 octobre 2013 (ci-après : 1er rapport 
ZIEGLER), M. ZIEGLER a conclu notamment que « la directrice du SAPEM ne 
devait pas prendre elle-même la décision d’autorisation de sortie, mais soumettre 
le dossier au chef du département pour saisine de la CED, puis décision sur le 
fond. Abstraction faite de ce problème de compétence, elle ne disposait pas de 
tous les éléments et préavis nécessaires pour prendre sa décision, et elle n’a[vait] 
pas par conséquent effectué de manière correcte la pesée d’intérêts que prévo[yait] 
le code pénal, entre les objectifs de resocialisation de l’exécution des peines et le 
besoin de protection de la collectivité. Le dossier en sa possession ne lui 
permettait pas de se prononcer de manière catégorique sur le caractère dangereux 
du détenu et elle aurait dû saisir la CED pour préavis. 
 
 
En l’état du dossier, compte tenu des expertises de 2002 et de 2011, de la 
longue disparition de M. C______ après le deuxième viol, et faute d’expertise 
complémentaire indépendante et de préavis de la CED, écartant le risque de fuite 
et de récidive violente, le programme de sorties accompagnées ne pouvait pas être 
autorisé par le SAPEM ». 
 
 
Le rapport se conclut par des « premières propositions d’amélioration ». 
M. ZIEGLER relève que : 
 
 
« Différentes propositions, toutes pertinentes, ont déjà été formulées par la 
directrice du SAPEM dans sa note de situation du 29 mai 2013, et certaines 
d’entre elles, celles concernant les ressources humaines, déjà partiellement mises 
en œuvre, par l’engagement, à titre d’exemple, le mois passé, d’un criminologue 
par ce service. D’autres propositions pouvant être mises en œuvre à court terme 
sont ici reprises et complétées par l’auteur du présent rapport », soit : 
 
- 
la clarification de la délégation de compétence au SAPEM devait être mise 
en conformité avec l’art. 5 al. 5 LaCP. Le département devait dès lors s’assurer 
que les dossiers des criminels visés par l’art. 64 al. 1 CP lui soient désormais 
soumis pour évaluation de la dangerosité et décision ; 
 
- 
élaboration des PES dans les établissements genevois. « La note du SAPEM 
relève à juste titre que l’élaboration de PES par les établissements d’exécution des 
peines est une exigence du législateur fédéral (art. 75 al. 3 CP), laquelle n’a pas 


- 14/58 - 
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encore été mise en œuvre à Genève. Les règlements des établissements genevois 
devraient dès lors être modifiés rapidement pour intégrer cette exigence. La mise 
en œuvre pourrait intervenir progressivement compte tenu des RH disponibles, en 
priorisant les PES des condamnés pour crimes graves et à de longues peines » ; 
 
- 
élaboration des PES en réseau. « L’interdisciplinarité est nécessaire dans 
l’élaboration des PES et d’ailleurs pratiquée dans les établissements des autres 
cantons tels que les EPO. Dans le cas de M. C______, le PES des EPO a été 
élaboré de manière dynamique comme le prévoit le droit fédéral par les différents 
intervenants (…). Il inclut des données sur la dangerosité. Il devrait en aller de 
même dans les établissements genevois et prioritairement à la Pâquerette dont tous 
les détenus ont été condamnés à de longues peines et à des mesures pour crimes 
graves. (…) » ; 
 
- 
abaissement du seuil de « doute ». « Le SAPEM relève dans sa note de 
situation que le seuil de doute requis par l’art. 75a al. 1 let. b CP pour saisir la 
CED est d’autant plus bas que la peine est longue et les faits graves. Cette 
disposition prévoit en effet que la CED doit être saisie dès que "l'autorité 
d'exécution ne peut se prononcer d'une façon catégorique sur le caractère 
dangereux du détenu pour la collectivité". En d'autres termes, l'absence de tout 
doute permettra plus souvent de refuser l'allégement sollicité sans préavis de la 
CED que de l'octroyer » ; 
 
- 
professionnalisation de la CED. « Cet abaissement du seuil de doute aura 
pour conséquence une saisine plus fréquente de la CED, contrairement à la 
pratique actuelle, mais conformément à ce qu’exige le CP. Il convient dès lors de 
"professionnaliser" la CED qui souffre d'un déficit de capacité en l'étoffant et en 
pérennisant sa composition, de manière à lui permettre de dégager une pratique 
constante et à émettre des préavis constituant une aide à la décision (…) » ; 
 
- 
amélioration de la collaboration internationale en cas de transfèrement. « Le 
transfèrement de M. C______ a mis en évidence des lacunes dans la collaboration 
internationale. Les expertises ne sont pas transmises avant le jugement de 
condamnation, les rapports de suivi thérapeutique, lorsqu’un tel suivi a été 
ordonné par la juridiction étrangère, restent inaccessibles, malgré des demandes 
réitérées. Un transfèrement ne devrait dès lors être accepté que si les éléments du 
dossier du condamné sont envoyés avec la demande. La mise en œuvre de cette 
proposition implique bien entendu une démarche du canton – ou mieux de la 
CLPDJP – auprès de l’office fédéral de la justice, compétent en la matière, afin de 
le sensibiliser à cette problématique » ; 
 
- 
appropriation du jugement étranger en cas de transfèrement. « Le cas de 
M. C______ où le canton de Genève a été chargé en 2008 d’exécuter deux 
jugements, celui de la Cour correctionnelle de Genève et celui de la Cour 
d’assises de l’Ain, a démontré que les autorités d’exécution genevoises ne 


- 15/58 - 
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s’étaient appropriées qu’imparfaitement le jugement français. Or, cette 
appropriation est indispensable alors même que l’exécution a lieu selon le droit 
suisse. Dans le cas particulier, c’est en effet le jugement français qui a prononcé 
une injonction de soins, alors que la directrice de la Pâquerette se fondait sur le 
seul jugement suisse pour considérer qu’aucune thérapie n’avait été ordonnée par 
la justice. À l’instar de ce qui aurait dû être fait en vue de l’entrée en vigueur en 
2007 de la nouvelle partie générale du code pénal, cette meilleure appropriation 
du jugement étranger en cas de transfèrement passe par des séances de mises à 
jour avec les établissements de détention organisées par le SAPEM ». 
39) 
Le 9 octobre 2013, Mme A______ a été convoquée à un entretien de service 
(ci-après : EdS), auquel assisteraient Monsieur N______, secrétaire général du 
département et Madame O______, directrice des ressources humaines. L’objectif 
était de l’entendre au sujet du 1er rapport ZIEGLER et sur les éventuelles 
responsabilités de celle-là. 
40) 
Mme A______ a été en incapacité totale de travail à compter du 9 octobre 
2013. 
41) 
Par courrier du 29 octobre 2013, le département a transmis à Mme A______ 
le compte rendu de l’EdS effectué par écrit, daté du même jour. L’intéressée avait 
trente jours pour faire part de ses éventuelles observations. 
 
 
L’employeur envisageait l’ouverture d’une enquête administrative à 
l’encontre de Mme A______ et sa suspension provisoire, laquelle pouvait 
entraîner la suppression de toutes prestations à la charge de l’État. Mme A______ 
était dispensée de son obligation de travailler dès le 28 octobre 2013, jusqu’à ce 
qu’une nouvelle décision soit prise à son encontre. 
42) 
Par courrier du 31 octobre 2013, quinze collaborateurs du SAPEM se sont 
adressés au conseiller d’État en charge du département. Ils apportaient leur 
soutien « le plus complet » à leur directrice qui « œuvre depuis de nombreuses 
années au bon fonctionnement du système pénitentiaire à Genève. Mme A______ 
a toujours répondu présent et fait face à toutes les situations rencontrées au cours 
de ses années de service. Nous pouvons par exemple citer les difficultés liées à 
l’augmentation de la population carcérale qui engendre une augmentation 
constante des dossiers traités par notre service ainsi que le nombre insuffisant de 
collaborateurs pour mener à bien la mission du SAPEM. Nous tenons à relever 
que Mme A______ allie des compétences métier remarquables à des qualités de 
chef indéniables. Le professionnalisme et la grande passion dont elle fait preuve 
pour exercer sa fonction, son sens certain du service public, sa capacité d’écoute 
et sa disponibilité contribuent à maintenir un haut niveau de motivation des 
collaboratrices et collaborateurs du SAPEM. Suite aux événements tragiques du 
12 septembre dernier, une enquête administrative est en cours. Indépendamment 
de ses conclusions, nous souhaitions rappeler que l’engagement constant et sans 


- 16/58 - 
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faille à la bonne marche du service de Mme A______ a permis à de nombreuses 
reprises que la réinsertion des détenus condamnés à de longues peines se fasse en 
toute sécurité pour la population. Pour toutes ces raisons, nous souhaitons que 
vous réitériez votre confiance à Mme A______ ». 
43) 
Le 29 novembre 2013, Mme A______ a transmis ses observations. Elle 
contestait les reproches formulés dans la note écrite de l’Eds du 29 octobre 2013. 
44) 
Mme A______ a recouvré sa pleine capacité de travail dès le 9 décembre 
2013. 
45) 
Par arrêté du 18 décembre 2013, le Conseil d’État a ouvert une enquête 
administrative à l’encontre de Mme A______. La décision n’entraînait pas la 
suspension provisoire. Celle-ci restait réservée, assortie le cas échéant de la 
suppression de toutes prestations à la charge de l’État. La conduite de l’enquête 
était confiée à Monsieur V______, vice-président en charge de la Cour pénale de 
la Cour de justice. 
46) 
Par courrier du 13 [recte : 23] décembre 2013, Mme A______ a requis la 
récusation de M. V______. 
47) 
Par arrêté du 15 janvier 2014, le Conseil d’État a rejeté la demande de 
récusation. La décision était exécutoire nonobstant recours. 
48) 
Le 27 janvier 2014, Mme A______ a interjeté recours devant la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
l’arrêté précité. 
49) 
Le 31 janvier 2014, M. ZIEGLER a rendu son rapport final (ci-après : 
rapport final ZIEGLER), comportant des propositions concrètes de règlements, 
directives, procédures et autres documents permettant la mise en œuvre des 
décisions prises par le Conseil d’État le 9 octobre 2013, suite à son premier 
rapport. 
50) 
Par décision du 10 février 2014, le président de la chambre administrative a 
admis la requête de mesures provisionnelles urgentes formée le même jour par 
Mme A______ et fait interdiction à M. V______, enquêteur administratif, de 
procéder à tout acte d’instruction jusqu’à droit jugé sur effet suspensif. 
51) 
Par décision du 24 février 2014 (ATA/115/2014), le président de la chambre 
administrative a restitué l’effet suspensif au recours en ce sens qu’il était fait 
interdiction à M. V______ de procéder à tout acte d’instruction jusqu’à droit jugé 
au fond sur la demande de récusation le visant. 
52) 
Par arrêt du 25 mars 2014 (ATA/179/2014), la chambre administrative a 
admis le recours de Mme A______, annulé la décision du Conseil d’État du 


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15 janvier 2014 et admis la demande de récusation formée par Mme A______ à 
l’encontre de M. V______. 
53) 
Par arrêté du 16 avril 2014, le Conseil d’État a révoqué le mandat confié à 
M. V______ et confié la conduite de l’enquête administrative, ouverte par arrêté 
du 18 décembre 2013, à Monsieur Jean-Pierre LADOR, ancien président du 
Tribunal d’arrondissement de Nyon. 
54) 
Le 15 mai 2014 le professeur Benoît CHAPPUIS a établi un rapport de deux 
cent treize pages (ci-après : rapport CHAPPUIS) pour le compte du Conseil 
d’administration des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG) dans le 
cadre de l’enquête administrative dirigée contre Mme I______. Il avait entendu 
trente témoins, dont Mme A______. 
 
 
Le règlement de la Pâquerette n’avait pas été adapté au nouveau CP par le 
Conseil d’État en 2007 et ne prévoyait pas qu’un PES devait être établi pour 
chaque détenu. Un tel PES existait néanmoins dans les faits dans le cas du détenu 
et correspondait aux réquisits de l’art. 75 CP. Dans le cas du détenu, 
Mme I______ avait adressé « un PES détaillé » au SAPEM le 19 avril 2013. La 
réorganisation de l’Institut universitaire de médecine légale (ci-après : IUML) 
puis, à terme, le rattachement de la Pâquerette au Secrétariat général des HUG 
avaient eu pour conséquences un certain isolement de Mme I______ ainsi que la 
disparition d’une conduite et d’un contrôle du travail de celle-ci par des autorités 
médicales, les compétences réunies au sein du Secrétariat général étant 
essentiellement juridiques et administratives. La collaboration entre Mme I______ 
et le chef ad interim du service médical pénitentiaire de l’IUML, auquel la 
Pâquerette avait été rattachée entre 2003 et 2007, avait été mauvaise et avait 
engendré, dans les faits, un désengagement de la surveillance médicale de la 
Pâquerette. La localisation de la Pâquerette, établissement de petites dimensions 
destiné à l’exécution de peines, au sein d’un vaste établissement préventif, soumis 
à des impératifs de sécurité renforcée, avait été la cause principale de tensions qui 
avaient contribué à l’isolement de Mme I______. Cet isolement était 
vraisemblablement à l’origine d’une certaine radicalisation des positions de 
celle-ci et d’un dogmatisme qui l’avaient sans doute conduite à des erreurs 
d’appréciation. Il fallait en particulier mettre en exergue le principe rigide, prôné 
par la directrice et communément admis parmi le personnel de la Pâquerette, selon 
lequel, lorsque les sorties étaient autorisées pour un détenu, il fallait considérer 
que la question de la dangerosité de ce dernier était réglée. Il s’en suivait 
qu’aucune mesure particulière n’était prise pour l’organisation des premières 
sorties et pour vérifier la pertinence de l’appréciation portée sur la dangerosité. Ni 
la directrice, ni les sociothérapeutes entendus par l’enquêteur, n’avaient remis en 
cause leur conception à la suite des événements du 12 septembre 2013, ce qui 
renforçait l’idée qu’un dogmatisme présidait à la conduite de certaines de leurs 
activités. 


- 18/58 - 
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Les HUG avaient sous-estimé les difficultés liées au contrôle hiérarchique 
de ladite institution, mais aucune critique n’avait été formulée par les autorités 
administratives, judiciaires, pénitentiaires ou d’exécution des peines, notamment 
pas au cours de la dernière décennie, que ces autorités aient été genevoises ou 
concordataires. Des demandes de placement à la Pâquerette avaient été 
régulièrement faites ou un tel placement recommandé par lesdites autorités. Un 
nombre infime d’incidents avait marqué l’activité de la Pâquerette pendant 
vingt-cinq ans, en particulier les sorties accompagnées. Les HUG n’avaient ainsi 
jamais reçu de signaux d’alarme qui leur auraient indiqué la nécessité d’une 
remise en cause rapide du concept de sociothérapie. 
 
 
La question de la conformité du droit cantonal avec le droit supérieur d’une 
part et celle de l’opportunité de certaines de ses dispositions d’autre part ne 
faisaient pas l’objet de son rapport. Celui-ci renvoyait sur ces questions aux deux 
rapports établis par M. ZIEGLER sur mandat du Conseil d’État. 
55) 
Le 22 mai 2014, les HUG ont rendu public le rapport précité et indiqué que 
la directrice de la Pâquerette s’était vu infliger un blâme. La prochaine affectation 
professionnelle de celle-ci ne serait pas en lien avec le milieu pénitentiaire. 
56) 
Le 17 décembre 2014, M. LADOR a rendu son rapport (ci-après : rapport 
LADOR). 
 
a. 
L’enquêteur avait entendu tous les témoins sollicités par les parties. 
 
 
Il sera revenu, en tant que de besoin, dans la partie en droit, sur le contenu 
des témoignages. 
 
b. 
Du rapport établi par M. CHAPPUIS, il retenait notamment : 
 
- que bien que les détenus fussent résidents de la Pâquerette, l’évaluation 
de la dangerosité était une compétence du DSE, dans la pratique exercée 
par le SAPEM ; 
 
- à Genève, la saisine de la CED relevait de la compétence du DSE. Dans 
la pratique, seul le SAPEM, à titre d’autorité genevoise d’exécution de 
peine, pouvait saisir la CED, selon les témoignages, notamment de 
Mme I______ et du président de la CED ; 
 
- la CED était sollicitée lorsque le SAPEM avait un doute sur la 
dangerosité d’un détenu dans le cadre d’un allégement du régime de 
détention ou lorsqu’il devait recueillir un avis relatif aux mesures de 
l’art. 64 CP, selon le témoignage notamment du président de la CED ; 
 
- les explications du président de la CED selon lequel il était « important 
de garder à l’esprit que notre commission fonctionne sur un mode 


- 19/58 - 
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binaire, en ce sens que notre préavis consiste à dire si un détenu présente 
ou ne présente pas un risque pour la société. En revanche, les éléments à 
prendre en considération pour rendre ce préavis sont multiples et donc 
complexes » ; 
 
- l’ajout de celui-ci sur cette même question selon lequel « les neuf 
membres de la commission siègent dans des sous-commissions de trois, 
dont la composition varie pour permettre à tous les membres de siéger 
avec les autres et de parvenir à une unité de doctrine. En raison des 
nombreux changements parmi les membres de la commission, ce n’est 
que vers fin 2013 que nous avons pu adopter un règlement provisoire et, 
en janvier 2014, un règlement définitif. Ceci dit, la commission 
fonctionnait parfaitement auparavant » ; 
 
- pour pouvoir rendre une décision adéquate, le SAPEM devait être mis en 
possession par la Pâquerette de toutes les informations lui permettant 
d’apprécier pleinement la situation. Le SAPEM ne s’occupait en principe 
pas des détails de sorties. Il autorisait le principe et le déroulement de ces 
dernières. L’achat d’un objet dangereux, tel un cure-pied doté de lames, 
en mains d’un détenu condamné pour viols avec violence, notamment 
avec l’usage d’un couteau, aurait dû être soumis au SAPEM ; 
 
- sous « Conclusions », M. CHAPPUIS a précisé que la sortie du détenu 
avait été insuffisamment préparée et annoncée de façon lacunaire au 
SAPEM. 
 
c. 
Le rapport LADOR se terminait par les considérations suivantes : 
 
 
« En conclusion, l’enquête administrative n’a révélé aucune faute ou 
négligence au sens d’une imprévoyance coupable de la part d’A______, directrice 
du SAPEM. Son attitude n’a en aucune manière favorisé l’acte de C______ qui, 
finalement, reste seul responsable de ses actes. A______ a certes validé la sortie 
programmée de C______, sur la base d’un préavis de la direction de la Pâquerette, 
mais sans avoir en revanche eu connaissance de l’achat d’un cure-pied avec lames 
ou d’un couteau. 
 
 
Quant aux reproches d’avoir d’une part renoncé à mettre en œuvre une 
expertise psychiatrique, d’autre part de ne pas avoir saisi la CED, ils ne résistent 
pas à l’examen. 
 
 
Comme on l’a vu, un PES est un document évolutif qui doit s’adapter à 
l’évolution, bonne ou mauvaise, des détenus, et comporter différentes phases. Ce 
point a été confirmé en particulier par P______, directeur-adjoint au SAPEM au 
moment des faits et Q______, directrice-adjointe au SAPEM. L’enquête a révélé 
également qu’A______ n’avait à aucun moment perdu de vue la question de la 


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sécurité publique et de la dangerosité, en particulier de celle de C______, mais 
qu’elle attendait le résultat des premières sorties avant de mettre en œuvre un tel 
complément d’expertise. Plusieurs témoins entendus en cours d’enquête ont 
également confirmé ce point de vue. Et dans son arrêt du 14 juillet 2014, la 
chambre pénale d’appel et de révision a précisé : "qu'un complément d'expertise 
aurait comme conséquence de faire inutilement prendre à l'appelant un retard 
supplémentaire dans l'exécution du PES". 
 
 
Pour ce qui est de la saisine de la CED, dans la mesure où C______ n'était 
pas sous le coup d'une mesure d'internement au sens de l'art. 64c CP, la direction 
du SAPEM n'avait pas l'obligation de saisir le DSE (art. 5 LaCP). Elle aurait dû en 
revanche le faire si elle n'avait pas pu se prononcer de manière catégorique sur 
l'appréciation du caractère dangereux de C______. Or, dans la mesure où 
A______ a pu, en toute légitimité, sur la base notamment du rapport du Dr 
L______, ne pas avoir de doute sur la dangerosité de C______, élément confirmé 
par P______, alors directeur adjoint au SAPEM au moment des faits, elle n'avait 
aucune raison de saisir la CED. Son appréciation a également été confortée par les 
propositions de l'équipe socio-éducative de la Pâquerette. Et contrairement aux 
reproches formulés, l'enquête a révélé que la directrice du SAPEM disposait des 
éléments et préavis nécessaires pour prendre sa décision et qu'elle a effectué de 
manière correcte la pesée d'intérêts entre les objectifs de resocialisation, de 
l'exécution des peines et le besoin de protection de la collectivité. N'ayant pas eu 
de retour de la part de Monsieur le chef du département sur sa note du 20 [recte : 
29] mai 2013, elle a parfaitement pu partir de l'idée que la délégation dont elle 
avait bénéficié jusqu'alors était prorogée. » 
 
 
Mme A______ n'avait pas enfreint ses devoirs de service. 
 
 
Il n'y avait pas lieu d'ouvrir une procédure disciplinaire au pénal à l'encontre 
de Mme A______. 
 
 
L’enquêteur mentionnait encore « quant à C______, il serait arrivé au terme 
de sa période de sa détention en 2015 et, à ce moment-là, il aurait été relâché dans 
la nature sans aucune barrière de protection pour la société ». 
57) 
Par courrier du 28 janvier 2015, le Conseil d’État a sollicité de l’enquêteur 
une clarification relative aux phrases : « Pour ce qui est de la CED, dans la mesure 
où C______ n’était pas sous le coup d’une mesure d’internement au sens de l’art. 
64 CP, la direction du SAPEM n’avait pas l’obligation de saisir le DSE (art. 5 
LaCP). Elle aurait dû en revanche le faire si elle n’avait pas pu se prononcer de 
manière catégorique sur l’appréciation du caractère dangereux de C______ ». 
 
 
Ces phrases laissaient entendre qu’il n’incombait pas au département de 
saisir la CED, dans la mesure où M. C______ ne faisait pas l’objet d’une mesure 


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d’internement et que Mme A______ n’avait pas de doute sur la dangerosité de 
celui-ci. 
 
 
Or, l’art. 5 al. 1 let. d LaCP prévoyait que le département était l’autorité 
d’exécution compétente pour apprécier le caractère dangereux pour la collectivité 
du détenu qui avait commis un crime visé à l’art. 64 al.1 CP et que lorsqu’il ne 
pouvait se prononcer d’une manière catégorique sur cette question, il devait saisir 
la CED (art. 75 a al. 1 et 90 al. 4 bis CP). La lettre rappelait la teneur de 
l’art. 5 al. 5 LaCP. 
58) 
Par réponse du 18 février 2015, M. LADOR a précisé qu’il n’avait jamais 
« voulu remettre en cause la compétence du département en matière de saisie de la 
CED. Toutefois, en l’absence du règlement prévu par l’al. 5 de l’art. 5 LaCP, d’un 
retour sur sa note du 29 mai 2013 ou d’instructions particulières précisant ou 
remettant en cause ses compétences en la matière, Mme A______ a pu en toute 
légitimité croire qu’elle bénéficiait d’une délégation de compétence implicite et 
que, dès lors, la pratique du SAPEM en vigueur à ce moment-là n’était pas remise 
en cause. Je rappelle à ce sujet qu’au moment d’autoriser la sortie, Mme A______ 
n’avait pas eu de doute à propos de l’éventuelle dangerosité de M. C______. 
Aussi, je n’ai pas de raison de modifier mes conclusions ». 
59) 
Par courrier du 7 avril 2015, l’office du personnel de l’État (ci-après : OPE) 
a transmis copie du rapport d’enquête de M. LADOR et de son complément à 
Mme A______. Un délai lui était accordé pour faire part de ses observations. 
60) 
Par correspondance du 11 mai 2015, Mme A______ a sollicité que le 
Conseil d’État constate qu’elle n’avait contrevenu à aucune norme juridique, en 
particulier pénale ou administrative, et qu’il soit mis fin à l’enquête 
administrative. 
61) 
Par arrêté n° 4892-2015 du 24 juin 2015, le Conseil d’État a prononcé le 
retour au statut d’employé en période probatoire pour une durée de deux ans de 
Mme A______. 
 
 
Après avoir rappelé les différentes étapes de la procédure et cité des extraits 
du rapport LADOR, le Conseil d’État a indiqué que les conclusions de l’enquêteur 
ne sauraient être intégralement suivies pour les raisons suivantes : 
 
- 
il ressortait de l’art. 5 al. 5 LaCP qu’une délégation du département à ses 
offices ou services était exclue pour apprécier le caractère dangereux pour la 
collectivité du détenu qui avait commis un crime visé à l’art. 64 al. 1 CP ; 
 
- 
les crimes visés par l’art. 64 CP étaient notamment le viol, étant précisé que 
le détenu exécutait sa peine pour un viol commis sous la menace d’une arme et un 
vol avec une arme ; 


- 22/58 - 
A/2859/2015 
 
- 
en conséquence, Mme A______ devait transmettre le dossier du détenu au 
département, à charge pour ce dernier d’évaluer la dangerosité du détenu et, le cas 
échéant, de saisir la CED, ce qu’elle ne pouvait faire elle-même, comme le 
confirmait le premier rapport ZIEGLER ; 
 
- 
a fortiori, la décision prise par le SAPEM, le 5 juillet 2013, de valider les 
sorties du détenu relevait de la compétence du département ; 
 
- 
au surplus, contrairement à ce qu’affirmait l’enquêteur, il ne pouvait être 
déduit de l’absence d’un règlement fondé sur l’art. 5 al. 5 LaCP que 
Mme A______ avait pu, en toute légitimité, croire qu’elle était au bénéfice d’une 
délégation de compétence implicite. L’art. 5 al. 5 LaCP excluait toute délégation 
du Conseil d’État, respectivement l’élaboration d’un règlement d’application, 
pour l’évaluation de la dangerosité des détenus ayant commis des crimes visés à 
l’art. 64 al. 1 CP ; de ce fait, aucune délégation de compétence implicite ne 
pouvait être déduite de l’absence d’un règlement fondé sur l’art. 5 al. 5 LaCP ; 
 
- 
dans le même sens, c’était également à tort que l’enquêteur avait ajouté 
qu’en l’absence de retour concernant sa note du 29 mai 2013, Mme A______ 
pouvait penser être au bénéfice d’une délégation de compétence implicite ; en 
effet, dans sa note du 29 mai 2013, bien qu’elle ait fait état de ce que le SAPEM 
évaluait lui-même la dangerosité des détenus ayant commis des infractions visés à 
l’art. 64 CP, Mme A______ avait éludé la problématique liée à la compétence de 
prendre de telles décisions, étant précisé que l’art. 5 LaCP, reproduit partiellement 
dans les annexes de cette note, ne faisait pas mention de l’al. 5, de sorte que ladite 
note était incomplète et incorrecte ; 
 
- 
l’enquêteur retenait encore à tort et sans avoir sollicité le principal intéressé 
à ce sujet, une absence de réaction du chef du département à la note du 29 mai 
2013 ; 
 
- 
en tout état de cause, aucune délégation de compétence en la matière ne 
pouvait être implicite. De ce fait, le SAPEM, dont Mme A______ avait la 
direction, était incompétent pour prendre une décision, tant en matière 
d’évaluation de la dangerosité du détenu qu’en matière d’autorisations de sorties ; 
dans le cas particulier, l’autorisation de sortie accordée par le SAPEM au détenu 
le 5 juillet 2013 était donc viciée formellement ; 
 
- 
indépendamment de ce qui précédait, au vu des expertises psychologiques et 
psychiatriques des 12 [recte : 19] février et 7 mars 2002, et de l’expertise légale 
du 28 mars 2011, dont Mme A______ avait connaissance, et plus précisément au 
vu : 
- 
des constatations de l’expertise psychiatrique française mentionnant 
chez le détenu « un dysfonctionnement psychique à type de perversion 


- 23/58 - 
A/2859/2015 
sexuelle caractéristique du viol à répétition et du sadisme » et « un état 
dangereux pour autrui » ; 
- 
de l’expertise du psychologue qui était, d’une part, « très dubitatif 
quant aux mesures susceptibles de favoriser une réadaptation du 
sujet » et estimait, d’autre part, que l’obligation de soins lui paraissait 
« dans ses tableaux pervers les plus aléatoires » et « sans efficacité 
prévisible » ; 
- 
de l’expertise du 28 mars 2011, que Mme A______ avait elle-même 
sollicitée, laquelle révélait un risque modéré de récidive, la nécessité 
de poursuivre l’exécution des peines en milieu sécurisé ou fermé et de 
procéder à une expertise complémentaire à la fin de la formation 
professionnelle de l’intéressé, avant d’envisager un quelconque 
régime progressif. 
 
 
L’intéressée devait, contrairement à ce que soutenait l’enquêteur, à tout le 
moins nourrir de sérieux doutes sur la dangerosité du détenu ; au surplus, au vu 
desdites trois expertises et faute d’expertise complémentaire indépendante, le 
programme de sorties accompagnées ne pouvait être autorisé ; 
 
- 
ainsi, à supposer que Mme A______ se serait cru fondée, par délégation 
implicite, à statuer sur la dangerosité et la sortie du détenu, cela ne la dispensait 
pas d’examiner avec toute la diligence requise, les éléments qui figuraient au 
dossier, qui auraient dû la mener à requérir à tout le moins des renseignements 
complémentaires avant de statuer ; 
 
- 
l’arrêt de la Cour de justice du 14 juillet 2014, auquel l’enquêteur se référait, 
ne saurait être comparé au cas d’espèce ; en effet, la Cour de justice avait été 
saisie d’un refus de libération conditionnelle, étant précisé que la décision 
attaquée préconisait la mise en œuvre d’une expertise psychiatrique, dans le cadre 
d’un éventuel changement de sanction, au sens de l’art. 65 al. 1 CP ; en outre, le 
complexe de faits n’était aucunement comparable, dans la mesure notamment où 
le PES avait pris un retard conséquent et que l’appelant n’avait pas d’antécédents 
de violence ; 
 
- 
le PES élaboré, dès novembre 2009 et plusieurs fois mis à jour jusqu’en 
juillet 2012, validé par Mme A______ le 31 juillet 2012, prévoyait d’une part 
qu’« au vu de la gravité et du type de délits commis, le cas de M. C______ serait 
soumis à la commission de dangerosité genevoise avant d’envisager une 
quelconque ouverture de régime » et mentionnait, d’autre part, dans une deuxième 
phase, un passage à la Pâquerette, en fixant comme condition spécifique un 
passage devant la CED en août 2013, avant toute ouverture de régime telle que 
des sorties accompagnées, après sollicitation par le SAPEM en avril 2013 d’un 
complément d’expertise psychiatrique ; 


- 24/58 - 
A/2859/2015 
 
- 
Mme A______ n’expliquait pas de façon convaincante les raisons pour 
lesquelles elle s’était écartée du PES et avait inversé ce qui était prévu, à savoir 
qu’elle avait approuvé une sortie accompagnée avant de solliciter préalablement la 
CED ; 
 
- 
par ailleurs, il avait été établi dans le cadre du 1er rapport ZIEGLER que 
l’information avait mal circulé lors de la constitution du dossier d’admission du 
détenu à la Pâquerette puisque les expertises judiciaires françaises n’avaient pas 
été transmises à cette dernière ». 
 
 
En résumé, Mme A______ avait gravement violé ses devoirs de services. 
Les violations commises étaient aggravées par le fait qu’elle occupait une position 
de cadre supérieur, qui lui conférait des responsabilités accrues. Les conséquences 
desdites violations étaient dramatiques puisque, sur la base d’une appréciation 
erronée de la situation, une autorité incompétente avait évalué la dangerosité de 
M. C______ et autorisé sa sortie, ce qui avait favorisé les événements qui s’étaient 
produits entre le 12 et le 13 septembre 2013. À sa décharge, l’intéressée n’avait 
pas connaissance des modalités de sortie prévues par l’établissement de la 
Pâquerette et en particulier ignorait la nature des achats autorisés par cet 
établissement. Au surplus, elle travaillait au sein de l’État de Genève depuis le 1er 
février 2000 et avait toujours donné satisfaction à sa hiérarchie. Vu la gravité des 
manquements reprochés, une sanction sévère se justifiait, soit le retour au statut 
d’employée en période probatoire pour une durée de deux ans, dès le 1er juillet 
2015. L’enquête administrative ouverte à son encontre était close. La décision 
était exécutoire nonobstant recours. 
62) 
Par acte déposé dans la boîte postale de la poste du Stand le 26 août 2015 à 
23h45, ce dont deux témoins ont attesté, Mme A______ a interjeté recours auprès 
de la chambre administrative contre l’arrêté précité (n° 4’892-2015). 
 
 
Elle a préalablement conclu à la restitution de l’effet suspensif. 
 
 
Au fond, l’arrêté devait être annulé et une indemnité équitable pour les frais 
indispensables liés au recours devait lui être allouée. 
 
a. 
Elle a contesté que le SAPEM n’ait pas été au bénéfice d’une délégation de 
compétence prévue dans la loi. 
 
 
Elle rappelait l’historique de l’adoption de l’art. 5 al. 5 LaCP et les travaux 
préparatoires y relatifs (PL 9848-A). Le législateur cantonal avait clairement 
voulu que l’exception à la possibilité de déléguer des compétences du département 
au SAPEM ne concerne que les personnes potentiellement internées. Afin de 
conformer la législation genevoise au code de procédure pénale suisse du 
5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0), la LaCP du 17 novembre 2006 avait été 
remplacée par celle du 27 août 2009, entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Les 


- 25/58 - 
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art. 8 à 10 de l’ancienne loi avaient été repris aux art. 4 à 7, leur teneur restant 
inchangée. 
 
 
M. C______ n’ayant pas fait l’objet d’une mesure, mais ayant été condamné 
à des peines, la compétence dont avait usé le SAPEM pour prendre, le 5 juillet 
2013, la décision d’autoriser les sorties accompagnées pouvait lui être déléguée. 
L’absence de règlement de délégation de cette compétence n’entachait en rien la 
validité de la décision prise, cette compétence ayant été déléguée de facto au 
SAPEM. Soutenir le contraire reviendrait à dire que l’essentiel de l’activité du 
SAPEM serait illégale puisque, de facto, il exerçait et exerçait encore, sans 
règlement de délégation, les compétences attribuées au DSE par l’art. 5 al. 1 à 3 
LaCP. Or personne ne s’en était plaint. Il y avait en conséquence bel et bien une 
délégation au SAPEM. À ce titre, l’arrêté contrevenait à l’art. 5 LaCP. 
 
b. 
 Le SAPEM était en tous les cas au bénéfice d’une délégation implicite. 
 
 
Il ne pouvait être soutenu que les attributions du département, à l’exception 
de l’art. 5 al. 1 let d LaCP, pouvaient être exercées par le SAPEM, alors que le 
Conseil d’État n’avait jamais adopté de règlement et ne pas accepter qu’il puisse y 
avoir aussi une délégation en ce qui concernait la compétence visée à l’art. 5 al. 1 
let. d LaCP. En réalité, le département avait délégué l’intégralité de ses tâches au 
SAPEM. Par ailleurs, la LaCP du 17 novembre 2006, entrée en vigueur le 
27 janvier 2007, prescrivait que la compétence de décider de la dangerosité des 
personnes ayant commis un crime visé l’art. 64 al. 1 CP ne pouvait être exercée 
que par le département. Or, dans les faits, le SAPEM avait continué à l’exercer 
jusqu’au drame du 12 septembre 2013. Plusieurs témoins entendus pendant 
l’enquête avaient attesté de cette compétence. À aucun moment, les trois 
conseillers d’État qui s’étaient succédé, et leurs services, notamment juridique, 
n’avaient adressé au SAPEM, soit à Monsieur R______, directeur jusqu’au 30 
novembre 2008, puis à Mme A______, dès le 1er décembre 2008, une directive, 
écrite ou orale, pour leur signifier que seul le département était compétent en la 
matière. Jamais ces conseillers d’État et l’OCD, et même avant lui l’office 
pénitentiaire, n’avaient marqué au SAPEM leur étonnement, car aucun dossier ne 
leur était transmis, en particulier ceux concernant la dangerosité des auteurs d’un 
crime visé à l’art. 64 al. 1 CP. La CED, saisie par le SAPEM, et jamais par le 
département, n’avait jamais dit non plus au SAPEM qu’il était incompétent pour 
se faire. Les tribunaux n’avaient pas non plus réagi. 
 
 
La recourante relevait que sa note du 29 mai 2013 indiquait clairement que 
le SAPEM décidait de toutes les autorisations de sorties accordées aux personnes 
sous son autorité, dont celles ayant commis un crime énoncé à l’art. 64 al. 1 CP et 
saisissait la CED le cas échéant. Après avoir pris connaissance de cette note, le 
conseiller d’État, pas plus que son secrétariat général, son service juridique et 
l’OCD n’avaient réagi, de quelque façon que ce soit, oralement ou par écrit, 
directement ou indirectement, pour dire à Mme A______ que son service n’avait 


- 26/58 - 
A/2859/2015 
pas ces compétences et que seul le DSE pouvait les exercer. Cette absence de 
réaction s’expliquait par le fait que le conseiller d’État avait délégué les 
compétences en question au SAPEM. Mme A______ pouvait estimer légitime de 
se conformer à la pratique admise sans réserve depuis plusieurs années par le 
département, respectivement par son chef. En conséquence, l’arrêté querellé était 
arbitraire, tant il heurtait le sentiment de l’équité et de la justice. 
 
 
Le principe de la bonne foi était violé par le Conseil d’État qui n’avait pas 
eu le courage d’assumer ses responsabilités, préférant charger Mme A______. 
 
 
Le Conseil d’État n’était pas raisonnable quand il affirmait que la note de 
Mme A______ « était incomplète et incorrecte » car elle avait « éludé » la 
problématique liée à la compétence visée à l’art. 5 al. 1 let. d LaCP. Le chef du 
département avait confirmé à l’émission « Mise au point » du 21 juin 2015, sur 
insistance de la journaliste, qu’il « connaissait la LaCP ». Le chef du département 
savait en consquence qu’il était seul compétent pour trancher de la dangerosité des 
personnes en question. 
 
 
Le Conseil d’État retenait que l’enquêteur s’était trompé en considérant que 
le chef du département n’avait pas réagi à la note du 29 mai 2013 sans l’avoir 
sollicité en cours d’enquête. Le pouvoir exécutif jouait sur les mots. Il n’avait 
jamais été contesté que cette note avait accéléré le renforcement des moyens du 
SAPEM, notamment l’engagement d’un criminologue réclamé depuis plusieurs 
années par la recourante. En revanche, il était établi que le conseiller d’État 
n’avait pas réagi à réception de la note du 29 mars 2013. 
 
 
Quant aux reproches de ne pas avoir été entendu par l’enquêteur, le 
département avait été représenté pendant toute la procédure par sa secrétaire 
générale adjointe qui avait, à l’instar de la recourante, la possibilité de faire 
entendre des personnes. L’audition du conseiller d’État n’avait pas été sollicitée. 
 
 
Enfin, en février 2015, le département avait déposé un projet de loi 
modifiant la LaCP, lequel visait à l’améliorer après quatre années de pratique 
judiciaire du CPP. Or, la suppression de l’exception de délégation était proposée. 
L’art. 5 al. 5 LaCP aurait la teneur suivante : « Par voie de règlement, le Conseil 
d’État peut déléguer les compétence du département de la sécurité et de 
l’économie à ses offices ou services ». Ainsi, le Conseil d’État pourrait déléguer 
au SAPEM toutes les compétences du département, y compris celle d’apprécier le 
caractère dangereux pour la collectivité du détenu ayant commis un crime visé à 
l’art. 64 al. 1 CP. Le SAPEM pourrait saisir la CED en cas de doute sur la 
dangerosité. L’exposé de motifs précisait que « tel qu’il est aujourd’hui en 
vigueur, l’art. 5 al. 5 LaCP permet au Conseil d’État de déléguer les compétences 
du département de la sécurité et de l’économie à ses offices ou services, à 
l’exception toutefois de celles mentionnées à l’al. 1 let. d précité. Dans la pratique, 
il est apparu que la compétence exclusive du département en la matière, 


- 27/58 - 
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concrètement l’obligation faite au chef du département en personne de se 
prononcer, mobilise des ressources disproportionnées. Par la suppression de 
l’exception, la compétence pour apprécier le caractère dangereux pour la 
collectivité d’un détenu qui a commis un crime visé à l’art. 64 al. 1 CP pourra 
donc être transférée à l’un des offices ou services du département. Cette 
délégation est parfaitement défendable si l’on considère que l’entité administrative 
désignée peut toujours saisir la CED afin d’obtenir son avis et ne manquera pas de 
faire usage de cette faculté au moindre doute ». Il était en conséquence choquant 
que le Conseil d’État reproche à la recourante d’avoir pris la décision du 5 juillet 
2013, conformément à la compétence que le SAPEM exerçait depuis plus de huit 
ans, à la satisfaction de tous, sans réaction de quiconque, en particulier « des 
politiques », lesquels proposaient aujourd’hui de modifier la loi pour donner la 
compétence en question à ce service. La décision querellée devait être annulée. 
 
c. 
La recourante contestait ne pas avoir examiné le dossier du détenu « avec 
toute la diligence requise » et avoir failli à son devoir en ne requérant pas un 
complément d’expertise psychiatrique ou en ne saisissant pas la CED comme 
prévu par le PES qu’elle avait validé le 31 juillet 2012. 
 
 
Il n’était pas contesté qu’après le drame, tout un chacun envahi par de 
légitimes émotions pouvait considérer qu’aucun allégement de peine ne devait 
être accordé à M. C______ et cela même si sa première conduite, le 3 septembre 
2013, s’était déroulée sans problème. Comme mentionné par le 1er rapport 
ZIEGLER, il fallait toutefois éviter la contamination de l’analyse par la 
connaissance des actes commis. La recourante avait examiné la requête 
d’autorisation de sorties, avec les qualités que les témoins, unanimes, entendus 
pendant l’enquête, lui avaient reconnues : compétences, rigueur, sérieux, 
connaissance parfaite des dossiers, souci permanent de la sécurité publique, 
profond respect des lois, disponibilité, écoute, objectivité. En particulier, elle 
maîtrisait le dossier administratif et médical de M. C______, elle avait rencontré 
celui-ci à plusieurs reprises dans trois lieux de détention, à savoir les EPO, la 
prison de Champ-Dollon et la Pâquerette. Elle avait participé à des réunions 
interdisciplinaires aux EPO. Elle avait eu des discussions régulières avec Mme 
I______ qui disposait de toutes les informations nécessaires. Elle avait activement 
participé à l’élaboration du PES de novembre 2009 à décembre 2011 et avait 
ordonné une expertise psychiatrique rendue le 28 mars 2011. Elle connaissait 
parfaitement l’examen fait en amont par la Pâquerette qui avait abouti à la requête 
motivée dudit établissement le 19 avril 2013. À ce titre, elle savait que cette 
requête signifiait que la dangerosité avait été examinée et écartée par l’équipe, 
comprenant des sociothérapeutes, mais aussi des gardiens. Elle avait sollicité du 
psychiatre du détenu un rapport médical duquel il ressortait qu’il préconisait aussi 
des sorties accompagnées, écartant implicitement toute dangerosité. 


- 28/58 - 
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Concernant le complément d’expertise, la recourante ainsi que les divers 
témoins entendus dans l’enquête administrative avaient expliqué avec pertinence 
les raisons pour lesquelles il avait été différé. À l’instar de plusieurs témoins, elle 
avait rappelé que le PES, qui prévoyait une expertise psychiatrique 
complémentaire, était un document qui devait être adapté en fonction de 
l’évolution de la personne concernée. Depuis la validation du PES, des éléments 
nouveaux étaient apparus, attestant de la bonne évolution du détenu. Il avait 
entretemps été admis à la Pâquerette et son séjour se déroulait favorablement. 
Après en avoir parlé avec Mme I______, elle avait décidé que le complément 
d’expertise serait différé et réalisé après les sorties accompagnées et avant celles 
sans accompagnement, pour pouvoir intégrer dans l’examen les constatations 
faites lors des sorties accompagnées. Il était également ressorti de l’enquête qu’il 
y avait une différence entre le détenu qui purgeait une peine, à l’instar de 
M. C______ et celui astreint à une mesure. Le premier avait la certitude de sortir à 
une date, pouvant obtenir une libération conditionnelle avant l’échéance de sa 
peine. En l’espèce, la libération conditionnelle pouvait intervenir dans un avenir 
proche, à savoir le 21 janvier 2015. Il était ainsi important que le détenu soit 
préparé le mieux possible à toute libération. De plus, le complément d’expertise 
psychiatrique n’était juridiquement pas nécessaire. S’il était exact que l’art. 62d 
al. 2 CP prévoyait que, si l’auteur avait commis une infraction prévue à l’art. 64 
al. 1 CP, l’autorité compétente prenait une décision sur la base d’une expertise 
indépendante, cet alinéa n’était qu’un cas particulier de l’al. 1 qui ne visait, 
comme la note marginale l’indiquait, que l’examen de la libération conditionnelle 
de l’exécution de la mesure ou la levée de celle-ci. Or, la situation de M. C______ 
ne relevait pas de cette disposition. L’arrêt de la chambre pénale d’appel et de 
révision du 14 juillet 2014 indiquait qu’une expertise pouvait être différée pour 
obtenir plus d’informations sur l’évolution de la personne condamnée. C’était 
dans ce sens que cet arrêt était relevant, contrairement à ce qu’affirmait le Conseil 
d’État. Ainsi, elle pouvait se prononcer catégoriquement sur l’absence de 
caractère dangereux de M. C______, faire la pesée des intérêts dans le sens des 
mesures favorisant sa resocialisation et rendre la décision du 5 juillet 2013. 
N’ayant aucun doute sur l’absence de dangerosité de l’intéressé, la recourante 
n’avait pas à suivre (sic) la CED. Elle avait parfaitement respecté en conséquence 
ses obligations et n’avait enfreint aucune norme disciplinaire. L’arrêté querellé 
devait être annulé. 
 
d. 
Le reproche qu’elle se serait distancée des conditions posées dans le PES 
n’était pas fondé pour les mêmes motifs que ceux en lien avec le complément 
d’expertise précité, soit principalement qu’il s’agissait d’un document évolutif. 
63) 
Par observations du 15 septembre 2015, le département a conclu au rejet de 
la demande de restitution de l’effet suspensif. 


- 29/58 - 
A/2859/2015 
64) 
Par décision du 23 septembre 2015, la présidence de la chambre 
administrative a restitué l’effet suspensif au recours (ATA/991/2015). 
 
 
Contrairement à ce qu’indiquait le Conseil d’État, la restitution de l’effet 
suspensif ne revenait pas à admettre le droit de la recourante à conserver son statut 
de fonctionnaire et, de ce fait, à admettre la demande sur le fond de la recourante, 
mais à éviter que la sanction disciplinaire ne soit exécutée alors que la procédure 
de recours était pendante devant la chambre de céans. Une telle décision 
n’équivalait en conséquence pas à accorder à la recourante le plein de ses 
conclusions sur le fond, mais permettait que le bien-fondé de la décision du 
Conseil d’État et les arguments des parties puissent faire l’objet d’un examen 
détaillé par la chambre administrative avant, cas échéant, d’être exécutée. 
65) 
Par écriture du 1er octobre 2015, le département a conclu au rejet du recours 
dans la mesure où il était recevable. 
 
a. 
À rigueur de loi, le SAPEM n’était pas compétent pour autoriser les sorties 
de l’intéressé. Seul le chef du département pouvait l’y autoriser. 
 
b. 
La recourante ne pouvait se prévaloir d’une délégation de fait ou se réfugier 
derrière une pratique de son service, au demeurant clairement contraire au texte 
clair de l’article concerné. Au surplus, le fait que le SAPEM exerçait d’autres 
tâches que celle visée à l’art. 5 al. 1 let. d LaCP ne signifiait pas qu’il bénéficiait 
d’une délégation de compétence pour cette dernière, vu la teneur claire de l’art. 5 
al. 5 LaCP. 
 
 
Concernant la note du 29 mai 2013, Mme A______ avait retranscrit le 
contenu de certaines dispositions légales, à savoir les art. 75 al. 1, 75a al. 3, 
84 al. 6 CP et 1 du règlement concordataire du 25 septembre 2008 concernant 
l’octroi d’autorisation de sorties aux personnes condamnées adultes et jeunes 
adultes. Concernant les compétences de son service, elle s’était contentée 
d’indiquer que les compétences de l’autorité d’exécution découlaient notamment 
des articles contenus sous le titre 4 du CP (art. 74 à 92 CP) et de l’art. 5 LaCP. 
Elle avait ajouté que « l’avis d’une commission spécialisée (commission 
d’évaluation de la dangerosité pour le canton de Genève) doit être obligatoirement 
requis lorsqu’un allègement de peine est considéré pour une personne internée, 
selon l’art. 64 CPS. L’avis de cette commission peut être également requis lorsque 
l’autorité d’exécution ne peut se prononcer d’une manière catégorique sur le 
caractère dangereux du détenu pour la collectivité (art. 75 a al. 1 let. b CPS) ». 
Elle mentionnait aussi que « l’art. 5 de la LaCP définit les compétences du 
département de la sécurité et, par délégation, de ses offices et services. Quant à 
l’art. 3, il définit les compétences attribuées au TAPEM [Tribunal d’application 
des peines et des mesures - ci-après : TAPEM]. Le contenu de ces articles figure à 
l’annexe 4 de la présente note ». 


- 30/58 - 
A/2859/2015 
 
 
Le Conseil d’État relevait ainsi que, dans sa note du 29 mai 2013, outre le 
fait que Mme A______ mentionnait à tort que la CED devait être saisie 
obligatoirement lorsqu’une personne était internée selon l’art. 64 CP, elle ne 
faisait à aucun moment référence à l’exclusion de délégation prévue à 
l’art. 5 al. 5 LaCP, lequel n’y était étrangement pas reproduit, à l’inverse d’autres 
dispositions légales. Elle mentionnait au contraire que l’art. 5 LaCP définissait les 
compétences du département et, par délégation, de ses offices et services, et 
renvoyait à cet égard aux annexes de son texte. Or, dans lesdites annexes, le 
contenu de l’art. 5 LaCP était lacunaire. Il était cité de la façon suivante : 
 
« Art. 5 Département de la sécurité 
 
1 Le département de la sécurité est l’autorité d’exécution compétente pour : 
 
a) …b) 
 
c) exprimer son point de vue en cas d’échec de la mise à l’épreuve consécutive à 
la libération conditionnelle de l’exécution d’une mesure thérapeutique 
institutionnelle (art. 62a, al. 1, CP); 
 
d) apprécier le caractère dangereux pour la collectivité du détenu qui a commis 
un crime visé à l’article 64, alinéa 1, CP, et, lorsqu’il ne peut se prononcer d’une 
manière catégorique sur cette question, saisir la commission visée à l’article 4 
(art. 75a, al. 1, et 90, al. 4bis, CP). 
 
2 Le département de la sécurité est compétent pour : 
 
a) 
…b) …c) 
 
d) prendre toutes les décisions relatives à l’exécution des peines privatives de 
liberté et des mesures entraînant une privation de liberté (art. 74 à 91 CP), à 
l’exclusion des décisions visées aux articles 75, alinéas 2 et 6, 75a, alinéa 1, et 86 
à 89 CP; 
 
e) … 
 
f) contrôler l’observation des règles de conduite et présenter les rapports y 
relatifs (art. 94 et 95, al. 1, CP), sous réserve de la désignation d’une autre 
autorité ou d’un tiers dans le jugement ou l’ordonnance pénale; 
 
g) faire exécuter les peines et les mesures (art. 372 CP); 
 
3 Le département de la sécurité assure le suivi administratif du dossier de toutes 
les personnes exécutant sous son autorité une peine privative de liberté ou une 
mesure. 


- 31/58 - 
A/2859/2015 
 
4 D’office et par écrit, il transmet au Ministère public toutes les informations et 
pièces qui sont nécessaires à ce dernier pour requérir une décision du Tribunal 
d’application des peines et des mesures. 
 
5 … 
 
6 Les dispositions concordataires en matière d’exécution des peines et des 
mesures demeurent réservées ». 
 
 
Il était ainsi patent que seul l’al. 5 de l’art. 5 LaCP n’avait pas été reproduit 
par la recourante. On pouvait légitimement se demander si la suppression du 
contenu de cet alinéa n’avait pas été volontaire. Certains membres de la direction 
du SAPEM avaient en effet vivement critiqué le fait que l’évaluation de la 
dangerosité soit effectuée par le chef du département. L’audition de 
Mme Q______ du 9 septembre 2014 en témoignait, étant encore précisé que celle-
ci était juriste de formation, travaillait au SAPEM depuis le 1er février 2012 et 
occupait la fonction de directrice adjointe du SAPEM depuis le 1er juillet 2013. En 
substance, la note du 29 mai 2013 établie par Mme A______ était incomplète et 
incorrecte sur un point central. Elle ne pouvait dès lors pas s’attendre à ce que le 
destinataire de celle-ci réagisse, pas plus qu’elle ne pouvait déduire de l’absence 
de réaction de ce dernier que sa pratique était validée. Le chef du département 
présumait que ses collaborateurs appliquaient correctement la loi et ne pouvait 
supposer le contraire, en particulier si les notes qui lui étaient soumises éludaient 
les problématiques qui devaient expressément y figurer. Il était attendu des cadres 
supérieurs de l’administration cantonale le maintien d’un haut niveau de 
qualification et un sens élevé de la mission confiée, particulièrement lorsque ceux-
ci dirigeaient un service. Ils se devaient notamment d’établir, sur demande et 
même spontanément, des notes complètes mettant en exergue les problèmes 
constatés et proposer des solutions permettant de les résoudre. Ainsi, dans sa note 
du 29 mai 2013, l’intéressée aurait à tout le moins dû rappeler au chef du 
département que, depuis l’entrée en vigueur, en 2007, de la novelle de la LaCP, la 
pratique de son service consistait à évaluer la dangerosité des personnes ayant 
commis des crimes visés à l’art. 64 CP, respectivement à saisir la CED en cas de 
doute, n’était plus conforme à la loi. Enfin, la recourante affirmait avoir 
clairement indiqué dans sa note du 29 mai 2013 que le SAPEM décidait de toutes 
les autorisations de sorties accordées aux personnes sous son autorité, y compris 
celles ayant commis un crime visé à l’art. 64 al. 1 CP. Ce point était incorrect. En 
effet, dans la note précitée, la recourante avait uniquement indiqué que le SAPEM 
autorisait les sorties des détenus sous son autorité, sans faire mention de 
l’art. 64 CP. En outre, sa note comportait un chapitre 4 intitulé « Évaluation de la 
dangerosité » dans lequel elle n’avait fait à aucun moment état des congés 
octroyés aux détenus. Il résultait de ce qui précédait que la recourante ne pouvait 
de bonne foi se prévaloir d’une prétendue violation du principe de la bonne foi de 
la part du département. 


- 32/58 - 
A/2859/2015 
 
c. 
Le Conseil d’État rappelait les manquements reprochés à Mme A______. Le 
premier consistait dans l’absence de compétence de la directrice du SAPEM pour 
évaluer la dangerosité et accorder une sortie accompagnée à M. C______. Mme 
A______ avait violé l’art. 5 al. 5 LaCP. La décision prise le 5 juillet 2013 était 
viciée formellement et, de ce fait, la sortie accompagnée n’aurait pas dû avoir lieu. 
À l’instar d’un directeur des ressources humaines qui se devait de connaître le 
droit du personnel qu’il appliquait tous les jours ou d’un comptable qui ne pouvait 
ignorer les bases légales et réglementaires relatives à son activité, il était attendu 
d’une directrice du service qu’elle applique correctement les bases légales et 
règlementaires inhérentes à son activité. 
 
 
Elle avait par ailleurs fait une évaluation incorrecte de la dangerosité du 
détenu. Selon la doctrine, l’appréciation de la dangerosité du détenu, c’est-à-dire 
l’évaluation du risque potentiel de passage à l’acte, relevait de diverses méthodes 
qui étaient complémentaires, mais présentaient toutes des imperfections. Dans le 
cas d’espèce, les expertises effectuées étaient défavorables quant à la capacité du 
détenu d’évoluer favorablement et faisaient clairement état d’un risque de 
récidive. Le PES indiquait que l’intéressé présentait tous les facteurs de risque et 
qu’un risque de récidive était présent, raison pour laquelle un complément 
d’expertise devait être effectué, avant toute ouverture de régime. Il était en 
conséquence inconcevable que la recourante n’ait eu, à aucun moment, un 
quelconque doute sur la dangerosité du détenu, respectivement ait exclu un tel 
risque, qui plus est alors qu’elle était psychologue de formation. Selon la doctrine, 
le doute requis par l’art. 75a CP était un doute « objectif », fondé sur toutes les 
pièces figurant au dossier (notamment les expertises médicales et le PES), dossier 
qui était en l’espèce accablant. Au surplus, comme l’avait indiqué la recourante 
dans sa note du 29 mai 2013, le seuil de doute requis par l’art. 75a al. 1 let. b CP 
pour la saisine de la CED était d’autant plus bas que la peine était longue et les 
faits graves, étant rappelé que le détenu avait été condamné à quinze ans de 
réclusion pour des faits d’une extrême gravité. À cet égard, on pouvait se 
demander si la recourante disposait des capacités d’analyse nécessaires à la 
fonction de directrice du SAPEM. En estimant, malgré le dossier accablant de 
M. C______, qu’il y avait absence de dangerosité et en autorisant sa sortie, la 
recourante avait gravement violé son devoir de diligence. 
 
 
Le fait qu’un projet de loi modifiant l’art. 5 al. 5 LaCP ait été déposé par le 
Conseil d’État n’était pas un élément pertinent vu, d’une part, la teneur de cet 
article au moment des faits et, d’autre part, que la recourante se devait, au vu du 
contenu du dossier du détenu en sa possession, de demander une expertise 
complémentaire et de saisir la CED puisqu’elle s’estimait compétente pour le 
faire. Cette omission constituait une faute grave. 
 
d. 
La recourante n’avait pas respecté les conditions posées dans le PES. 


- 33/58 - 
A/2859/2015 
 
 
Le seul fait que le séjour du détenu se déroulait favorablement n’était pas un 
élément permettant de contrebalancer les documents accablants, notamment les 
expertises médicales, figurant dans le dossier de ce dernier. Ceci était d’autant 
plus vrai qu’il ressortait clairement du PES que l’intéressé donnait des réponses 
« parfaites » et stéréotypées. Ceci dénotait une grande propension à manipuler son 
entourage en se montrant à son meilleur avantage. De surcroît, la situation du 
détenu n’avait pas évolué depuis l’expertise de 2011, puisqu’il n’avait notamment 
pas été en mesure d’achever sa formation. Aussi, il n’existait aucune raison 
valable et objective de se distancer du PES qui prévoyait une expertise 
complémentaire, tout comme l’expertise du 28 mars 2011. 
 
 
Au surplus, les explications de la recourante relative au report de l’expertise 
médicale n’étaient pas cohérentes. Lors des auditions devant l’enquêteur, elle 
avait en effet affirmé qu’elle souhaitait différer l’expertise avant les premières 
sorties accompagnées, afin d’avoir davantage d’éléments d’observations utiles à 
l’expert. Elle reconnaissait ainsi qu’une expertise était nécessaire et faisait en 
réalité supporter le risque de récidive du détenu sur la collectivité. Ceci était 
inconcevable et inadmissible, et constituait une faute grave. Cet argument n’était 
apparu qu’au cours de l’enquête administrative menée par M. LADOR. La 
recourante n’avait en effet jamais donné de telles explications lorsqu’elle avait été 
entendue par M. ZIEGLER, ce qui « laiss[ait] penser que cet argument a[vait] été 
inventé de toutes pièces pour les besoins de la procédure administrative ». 
 
e. 
Pour le surplus, les arguments de l’intimé seront repris en tant que de besoin 
dans la partie en droit. 
66) 
Par réplique du 10 novembre 2015, Mme A______ a persisté dans ses 
conclusions. 
67) 
Une audience de comparution personnelle des parties s’est tenue le 16 mars 
2016. 
 
 
Les représentants du Conseil d’État ont notamment confirmé que la mention 
« expertise » sur l’EEDP indiquait une parfaite maîtrise de la matière et une 
possibilité d’être référent de tierces personnes, tant à l’intérieur de l’État qu’à 
l’extérieur. Il s’agissait de la mention la plus élevée qui puisse être attribuée à un 
collaborateur. Cela indiquait que celui-ci était au-delà du stade de la maîtrise des 
compétences concernées. 
 
 
Mme A______ a précisé, concernant le PES, qu’il avait été élaboré en 2009 
et validé à cette date par l’autorité d’exécution. Il avait fait l’objet de plusieurs 
« évaluations, adaptations » soit deux fois en 2010, puis en décembre 2011. 
Toutes ces modifications avaient été validées par le SAPEM. Les validations 
prenaient la forme d’échanges de courriels ou de lettres. L’aspect un peu plus 
formel de la validation de juillet 2012 était lié au fait que les EPO avaient terminé 


- 34/58 - 
A/2859/2015 
le travail d’évaluation de la personne et que les autorités étaient en possession de 
l’expertise psychiatrique de 2011. Elle ignorait pourquoi Mme I______ n’avait 
pas été en possession des expertises médicales de 2002. Le SAPEM transmettait 
copie du dossier, y compris des expertises médicales, des détenus à tout 
établissement qui les accueillait. Il n’y avait pas de différences pour la Pâquerette 
à qui toutes les pièces avait toujours été envoyées. Elle avait été surprise par 
l’affirmation de Mme I______. 
 
 
La recourante a précisé que le SAPEM saisissait la CED pour toutes les 
personnes qui faisaient l’objet d’un internement ou de mesures institutionnelles en 
milieu fermé (art. 59 al. 3 CP) ainsi que, en cas de doute quant à la dangerosité, 
les personnes condamnées à une peine privative de liberté. Cela devait représenter 
environ, annuellement, plus d’une quarantaine de dossiers. La CED ne se 
réunissait qu’une fois par mois et avait posé comme exigence, à laquelle le 
SAPEM dérogeait parfois, de ne pas avoir plus de quatre dossiers par séance. 
 
 
Des situations de détenus ayant commis une des infractions mentionnées à 
l’art. 64 CP, en exécution de peine, sans mesures, n’étaient pas exceptionnelles. 
Ces situations n’étaient soumises à la CED qu’en cas de doute sur la dangerosité 
du détenu. Le SAPEM avait dû prendre, dans ce type de situations, plusieurs 
dizaines de décisions par année. Elles faisaient toutes l’objet d’échanges au sein 
du SAPEM. De l’avis de la recourante, annuellement, seules trois ou quatre de ces 
décisions faisaient l’objet d’un recours. 
 
 
La représentante du Conseil d’État a relevé que le Dr L______ avait déclaré 
à M. LADOR qu’il n’avait pas connaissance des éléments d’expertises effectuées 
en France. 
 
 
À l’issue de l’audience, un délai a été fixé aux deux parties pour éventuelles 
observations suite à l’audience et produire la note du SAPEM au DSE du 6 mars 
2013, document évoqué dans la note litigieuse du 29 mai 2013 que celle-ci était 
sensée compléter. 
68) 
Par observations du 8 avril 2016, la recourante a précisé ne pas être en 
possession de la note précitée. Elle a relaté la suite de son parcours professionnel 
au sein de l’État de Genève suite au drame du 12 septembre 2013. Un certificat de 
travail intermédiaire du 21 mars 2016 sur son activité actuelle était très élogieux. 
À compter du 1er mars 2016, elle avait été choisie comme cheffe au sein du 
service S______. 
69) 
Par observations du même jour, le Conseil d’État a indiqué que la note 
sollicitée n’avait pas été retrouvée, ni au SAPEM, ni au DSE. 
70) 
Par courrier du 12 avril 2016, les parties ont été informées que la cause était 
gardée à juger. 


- 35/58 - 
A/2859/2015 
71) 
Il ressort du dossier que le détenu aurait atteint les deux tiers de sa peine le 
21 janvier 2015, date à laquelle il pouvait solliciter sa libération conditionnelle. 
 
 
Sa peine arrivait à son terme le 21 septembre 2021. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 30 al. 2 et 32 de la loi générale relative au personnel de 
l’administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 
1997 - LPAC - B 5 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le litige porte exclusivement sur la conformité au droit de la décision du 
24 juin 2015 du Conseil d’État de sanctionner la recourante par un retour au statut 
d'employée en période probatoire pour une durée de deux ans. 
3) 
a. 
 En tant que fonctionnaire nommée, directrice du SAPEM, la recourante est 
notamment soumise à LPAC, à son règlement d’application du 24 février 1999 
(RPAC - B 5 05.01), au règlement sur les cadres supérieurs de l'administration 
cantonale du 22 décembre 1975 (RCSAC - B 5 05.03) ainsi qu’à la loi concernant 
le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de 
l’État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers du 21 décembre 
1973 (LTrait - B 5 15). 
 
b. 
Sont nommés en qualité de cadres supérieurs les fonctionnaires appelés, par 
leurs responsabilités hiérarchiques ou fonctionnelles, à préparer, proposer ou 
prendre toute mesure ou décision propre à l’élaboration et à l’exécution des tâches 
fondamentales de pouvoir exécutif. Leur fonction se situe à compter de la 
classe 23 de l’échelle fixée par la LTrait (art. 2 RCSAC). 
 
 
Nommée à une fonction en classe 23, la recourante est une cadre supérieure, 
soumise au RCSAC. 
4) 
 
Les art. 20 à 26 RPAC définissent les devoirs du personnel. 
 
 
Les membres du personnel sont tenus au respect de l’intérêt de l’État et 
doivent s’abstenir de tout ce qui peut lui porter préjudice (art. 20 RPAC). 
 
 
Les membres du personnel se doivent, par leur attitude, notamment, de 
justifier et de renforcer la considération et la confiance dont la fonction publique 
doit être l’objet (art. 21 let. c RPAC). 


- 36/58 - 
A/2859/2015 
 
 
Les membres du personnel se doivent de remplir tous les devoirs de leur 
fonction consciencieusement et avec diligence (art. 22 al. 1 RPAC). 
 
 
Aux termes de l’art. 23 RPAC, les membres du personnel chargés de 
fonctions d’autorité sont tenus, en outre, notamment d’organiser le travail de leur 
service (let. a), de diriger leurs subordonnés, d’en coordonner et contrôler 
l’activité (let. b), de veiller à la réalisation des tâches incombant à leur service 
(let. c). 
5) 
 
Les fonctions de cadre supérieur exigent de leurs titulaires, outre la 
préoccupation constante des intérêts de l’État et l’accomplissement des devoirs 
généraux liés à l’exercice de la fonction publique, le maintien d’un haut niveau de 
qualification et un sens élevé de la mission confiée (art. 3 al. 1 RCSAC). 
6) 
 
Selon l’art. 16 al. 1 LPAC, les fonctionnaires et les employés qui 
enfreignent leurs devoirs de service, soit intentionnellement soit par négligence, 
peuvent faire l'objet, selon la gravité de la violation, des sanctions suivantes : 
 
a) 
prononcé par le supérieur hiérarchique, en accord avec sa hiérarchie : 
 
 
1° le blâme ; 
 
b) 
prononcées, au sein de l'administration cantonale, par le chef du département 
ou le chancelier d'État, d'entente avec l’OPE ; au sein des services centraux et des 
greffes du pouvoir judiciaire, par le secrétaire général du pouvoir judiciaire ; au sein 
de l'établissement, par le directeur général : 
 
 
2° la suspension d'augmentation du traitement pendant une durée déterminée, 
 
 
3° la réduction de traitement à l'intérieur de la classe ; 
 
c) 
prononcées, à l'encontre d'un fonctionnaire, au sein de l'administration 
cantonale, par le Conseil d'État ; au sein des services centraux et des greffes du 
pouvoir judiciaire, par la commission de gestion du pouvoir judiciaire ; au sein de 
l'établissement par le conseil d'administration : 
 
 
4° le retour au statut d'employé en période probatoire pour une durée maximale 
de trois ans, 
 
 
5° la révocation. 
 
 
En cas de révocation, le Conseil d'État, respectivement la commission de 
gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil d'administration de l'établissement, 
peut stipuler que celle-ci déploie un effet immédiat si l'intérêt public le commande 
(art. 16 al. 2 LPAC). 


- 37/58 - 
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7) 
 
Aux termes de l’art. 27 LPAC relatif à la procédure pour sanction 
disciplinaire, les dispositions de la LPA sont applicables, en particulier celles 
relatives à l’établissement des faits (art. 18 et ss) (al. 1). Le Conseil d’État, la 
commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil d’administration peut 
en tout temps ordonner l’ouverture d’une enquête administrative qu’il confie à une 
personne qui a les compétences requises. Il doit le faire dans les hypothèses visées 
à l’art. 16 al. 1 let. c (al. 2). L’intéressé est informé de l’enquête dès son ouverture 
et il peut se faire assister d’un conseil de son choix (al. 3). L'enquête doit, en 
principe, être menée à terme dans un délai de trente jours dès la première audition. 
En règle générale, il n'est procédé qu'à une seule audience au cours de laquelle les 
parties ainsi que d'éventuels témoins sont entendus. Les parties doivent 
communiquer d'emblée à l'enquêteur tous les moyens de preuve dont elles 
requièrent l'administration (al. 4). Une fois l'enquête achevée, l'intéressé peut 
s'exprimer par écrit dans les trente jours qui suivent la communication du rapport 
(al. 5). Le Conseil d'État, la commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le 
conseil d'administration statue à bref délai (al. 6). La responsabilité disciplinaire 
des membres du personnel se prescrit par un an après la découverte de la violation 
des devoirs de service et en tout cas par cinq ans après la dernière violation. La 
prescription est suspendue, le cas échéant, pendant la durée de l'enquête 
administrative (al. 7). 
8) 
a. 
Le droit disciplinaire se rattache au droit administratif, car la mesure 
disciplinaire n'a pas en premier lieu pour but d'infliger une peine : elle tend au 
maintien de l'ordre, à l'exercice correct de l'activité en question et à la préservation 
de la confiance du public à l'égard des personnes qui l'exercent (ATF 108 Ia 230 
consid. 2b p. 232, 316 consid. 5b p. 321 ; arrêt du Tribunal fédéral 1D_15/2007 du 
13 décembre 2007 consid. 1.1 ; ATA/1255/2015 du 24 novembre 2015 
consid. 7b ; ATA/632/2014 du 19 août 2014 consid. 14 ; Gabriel BOINAY, Le 
droit disciplinaire de la fonction publique et dans les professions libérales, 
particulièrement en Suisse, Revue Jurassienne de Jurisprudence [RJJ], 1998, 
p. 62 ss). 
 
 
Il n’a aucunement trait à la protection des intérêts de celui qui serait lésé par 
l’acte d’un agent public (Pierre MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, 
n. 5.3.5.2). 
 
b. 
Les sanctions disciplinaires sont régies par les principes généraux du droit 
pénal, de sorte qu’elles ne sauraient être prononcées en l’absence de faute du 
fonctionnaire 
(Ulrich 
HÄFELIN/Georg 
MÜLLER/Felix 
UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., Zurich 2016, n. 1515 ; Jacques 
DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, Bâle 2014, 
n. 2249 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, Genève 2011, 
n. 1228, p. 408). 


- 38/58 - 
A/2859/2015 
 
 
Alors qu’en droit pénal les éléments constitutifs de la faute doivent être 
expressément indiqués dans la loi, en droit disciplinaire, les agissements pouvant 
constituer une faute sont d’une telle diversité qu’il est impossible que la 
législation en donne un état exhaustif (Ursula MARTI/Roswitha PETRY, La 
jurisprudence en matière disciplinaire rendue par les juridictions administratives 
genevoises, RDAF 2007 p. 227 ss, p. 235 ; Peter HÄNNI, Schweizerisches 
Bundesverwaltungsrecht I/2 - Personalrecht des Bundes, Bâle 2004, n. 231 ; 
Gabriel BOINAY, op. cit., p. 62 ss). 
 
 
La notion de faute est admise de manière très large en droit disciplinaire et 
celle-ci peut être commise consciemment, par négligence ou par inconscience, la 
négligence n’ayant pas à être prévue dans une disposition expresse pour entraîner 
la punissabilité de l’auteur (ATA/808/2015 du 11 août 2015 consid. 5e ; 
ATA/694/2015 du 30 juin 2015 ; ATA/473/2014 du 24 juin 2014 ; ATA/623/2013 
du 24 septembre 2013). La faute disciplinaire peut même être commise par 
méconnaissance d'une règle. Cette méconnaissance doit cependant être fautive 
(Gabriel BOINAY, op. cit., n. 55, p. 14). 
 
 
Tout agissement, manquement ou omission, dès lors qu'il est incompatible 
avec le comportement que l'on est en droit d'attendre de celui qui occupe une 
fonction ou qui exerce une activité soumise au droit disciplinaire peut engendrer 
une sanction. La loi ne peut pas mentionner toutes les violations possibles des 
devoirs professionnels ou de fonction. Le législateur est contraint de recourir à des 
clauses générales susceptibles de saisir tous les agissements et les attitudes qui 
peuvent constituer des violations de ces devoirs (Gabriel BOINAY, op. cit., n. 50, 
p. 14). Dans la fonction publique, ces normes de comportement sont contenues 
non seulement dans les lois, mais encore dans les cahiers des charges, les 
règlements et circulaires internes, les ordres de service ou même les directives 
verbales. Bien que nécessairement imprécises, les prescriptions disciplinaires 
déterminantes doivent être suffisamment claires pour que chacun puisse régler sa 
conduite sur elles, et puisse être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans 
les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte 
déterminé (Gabriel BOINAY, op. cit., n. 51, p. 14). 
 
c. 
Même si un sujet de droit disciplinaire prête à une situation toute l'attention 
souhaitable, il n'est pas impossible qu'une erreur ou un malentendu se produise. Il 
peut ainsi, par exemple, se croire, à tort, délié du secret professionnel. Dans ce 
cas, si l'accusé a pris les précautions voulues, la jurisprudence fait application de 
la règle pénale de l'erreur de fait (art. 13 CP) pour apprécier son comportement 
selon la manière dont il a compris la situation (Gabriel BOINAY, op. cit., n. 53, p. 
14). 
 
 
Selon l'art. 13 CP, quiconque agit sous l'influence d'une appréciation erronée 
des faits est jugé d'après cette appréciation si elle lui est favorable (al. 1). 
Quiconque pouvait éviter l'erreur en usant des précautions voulues est punissable 


- 39/58 - 
A/2859/2015 
pour négligence si la loi réprime son acte comme infraction par négligence (al. 2). 
Agit sous l'emprise d'une erreur sur les faits celui qui n'a pas connaissance ou qui 
se base sur une appréciation erronée d'un élément constitutif d'une infraction 
pénale (ATF 129 IV 238 consid. 3.1 p. 240). L'intention délictuelle fait alors 
défaut. L'erreur ne peut conduire à un acquittement que si elle est excusable 
(Michel DUPUIS/Bernard GELLER/Gilles MONNIER/Laurent MOREILLON/ 
Christophe PIGUET/Christian BETTEX/Daniel STOLL [éds], Code pénal - Petit 
commentaire, 2ème éd., Bâle 2016, n. 18 ad art. 13). Si elle est évitable et que 
l'auteur n'use pas des précautions voulues pour l'éviter, il est punissable par 
négligence. Tout comme les infractions punissables par négligence, il convient de 
prendre en compte les circonstances et la situation personnelle de l'auteur (ATF 
119 IV 255 consid. 2c p. 259). On assimile à l’erreur sur les faits le cas où l’auteur 
retient par erreur pour donné un état de fait qui, s’il était vraiment réalisé, serait de 
nature à rendre justifié son comportement (justification putative) (ATF 134 II 35 
consid. 5.3). 
9) 
a. 
Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et 
l’abus du pouvoir d’appréciation (art. 61 al. 1 let. a LPA) ainsi que pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. b LPA). 
 
 
Selon l’art. 61 LPA, le pouvoir d’examen de la chambre administrative se 
limite à la violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation 
(art. 61 al. 1 let. a LPA). 
 
 
Les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier 
l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 
al. 2 LPA). Cette condition n’est pas réalisée en l’espèce. 
 
b. 
En matière de sanctions disciplinaires, l’autorité dispose d’un large pouvoir 
d’appréciation ; le pouvoir d’examen de la chambre de céans se limite à l’excès ou 
à l’abus du pouvoir d’appréciation (art. 61 al. 2 LPA ; ATA/1255/2015 précité 
consid. 7c ; ATA/748/2014 du 23 septembre 2014 consid. 7c ATA/452/2013 du 
30 juillet 2013 consid. 16 et les références citées). 
10) 
La recourante conteste avoir enfreint ses devoirs de service, soit 
intentionnellement, soit par négligence. 
 
 
Elle conteste les reproches adressés à son encontre par le Conseil d’État 
dans l’arrêté querellé. 
11) 
Dans un premier grief, le Conseil d’État reproche à l’intéressée d’avoir pris 
la décision d’autoriser des sorties du détenu, en violation de l’art. 5 al. 1 let. d 
LaCP qui attribuait cette compétence au chef du département. 
 
a. 
Selon l’art. 5 al. 1 let. d LaCP, dans sa teneur en vigueur en septembre 2013, 
le département était l'autorité d'exécution compétente, notamment, pour apprécier 


- 40/58 - 
A/2859/2015 
le caractère dangereux pour la collectivité du détenu qui avait commis un crime 
visé à l'art. 64 al. 1 CP et, lorsqu'il ne pouvait se prononcer d'une manière 
catégorique sur cette question, saisir la CED (art. 75a al. 1 et 90 al. 4bis CP). 
 
 
L’al. 2 de la même disposition définit les compétences du département, 
parmi lesquelles, notamment, la prise des décisions relatives à l’exécution des 
peines privatives de liberté et des mesures entraînant une privation de liberté 
(art. 74 à 91 CP), à l’exclusion des décisions visées aux art. 75 al. 2 et 6 et 75a 
al. 1, 86 à 89 CP. En l’espèce est surtout pertinente la référence à l’art. 75a CP 
relatif à l’appréciation du caractère dangereux d’un « détenu ayant commis l’un 
des crimes visés par l’art. 64 al. 1 CP ». 
 
 
L’al. 5 de l’art. 5 LaCP prévoyait toutefois que, par voie de règlement, le 
Conseil d'État pouvait déléguer les compétences du département à ses offices ou 
services, à l'unique exception de la compétence précitée (art 5 al. 5 LaCP). 
 
b. 
Le 12 septembre 2013, le Conseil d’État n’avait pas édicté le règlement 
susmentionné. 
 
c. 
Le 1er rapport ZIEGLER a détaillé de façon approfondie le cadre légal, 
singulièrement les questions de compétence, respectivement du Conseil d’État, de 
la CED, du DSE, de l’établissement d’exécution des peines et mesures, ainsi que 
l’application qui en était faite notamment par le SAPEM. 
 
 
Il a conclu qu’ « à teneur du texte des art. 5 al. 1 lit. d, 5 al. 2 lit. d et 5 al. 5 
LaCP, c’est le département de la sécurité qui devrait impérativement évaluer la 
dangerosité en cas de demande d’allègement de peine, puis saisir la Commission 
de dangerosité en cas de doute à ce sujet, mais il pourrait ensuite déléguer la 
décision proprement dite sur l’allègement de peine de détenus supposés dangereux 
au SAPEM. Cette interprétation purement littérale de l’art. 5 al. 1 let. d, de l’art. 5 
al. 2 let. d et de l’art. 5 al. 5 LaCP, selon laquelle il appartiendrait au département 
de devoir, impérativement, évaluer la dangerosité en cas de demande d’allégement 
de peine, puis saisir la CED en cas de doute à ce sujet, mais pourrait ensuite 
déléguer la décision proprement dite sur l’allégement de peine du détenu supposé 
dangereux au SAPEM, n’est pas conforme au but de la loi et ne permet pas une 
activité rationnelle de l’administration. L’auteur du rapport retient qu’il faut 
comprendre ces dispositions en ce sens que la décision d’un allégement de peine 
appartient au département lorsque cet allégement est requis par un détenu ayant 
commis l’un des crimes visés par l’art. 64 al. 1 CP, tandis qu’elle peut être 
déléguée au SAPEM dans les autres cas ». 
 
d. 
Les parties s’opposent sur la définition du « détenu ayant commis l’un des 
crimes visés par l’art. 64 al. 1 CP ». 


- 41/58 - 
A/2859/2015 
 
 
La recourante soutient que le « détenu qui a commis un crime visé à l'art. 64 
al. 1 CP » de l’art. 5 al. 1 let. d LaCP ne concerne « que les personnes 
potentiellement internées », ce que l’intimé conteste. 
 
 
L’interprétation de la recourante n’est pas soutenue par le 1er rapport 
ZIEGLER. Toutefois, celui-ci mentionne que « l’exception à la délégation de 
compétence de l’art. 5 al. 5 LaCP a été introduite lors de l’élaboration de la LaCP 
du 17 novembre 2006 (L-9848), dont les règles d’attribution de compétence ont 
été reprises à l’identique par la LaCP aujourd’hui en vigueur. Le PL-9848 
prévoyait encore une faculté de délégation sans exception des compétences du 
département au SAPEM. Entendue en commission, une association d’avocats a 
souhaité que la saisine de la CED fût systématique. Les commissaires ont préféré 
qu’elle demeurât facultative. Toutefois en contrepartie, ils ont amendé le projet de 
loi, supprimant la faculté de délégation en matière de saisine de la commission "de 
façon que ce soit l’autorité politique – en l’occurrence encore une fois le 
département des institutions – qui assume la décision à prendre sur la dangerosité 
du potentiel interné". S’il paraît clair que le législatif [genevois] a voulu que la 
"décision" sur la dangerosité ne fût pas déléguée à un service administratif 
lorsqu'il est question d'un crime grave, ces motifs révèlent aussi que le législatif 
semble avoir été victime d'un malentendu, interprétant la référence à l'art. 64 CP 
en ce sens qu'il s'agissait d'évaluer la dangerosité de candidats à l'internement 
alors qu'il s'agit d'évaluer la dangerosité de candidats à un allégement d'exécution 
d'une peine (art. 75 a CP) ou d'une mesure (art. 90 al. 4 bis CP) ». 
 
e. 
Dans le cas de M. C______, le processus de décision a correspondu à la 
pratique habituelle du SAPEM, à savoir que la décision a été prise par ledit 
service, le détenu étant en exécution de peine, et non interné. En l’absence de tout 
doute sur la dangerosité du détenu, en l’occurrence une absence de dangerosité, le 
SAPEM n’a pas saisi la CED. 
 
 
L’une des conclusions du rapport CHAPPUIS retient que « la question de 
savoir si la sortie du détenu a été organisée en stricte conformité avec les 
dispositions légales applicables peut rester indécise. La loi pénale (art. 75 CP) et 
la loi d’application cantonale (art. 5 LaCP) n’indiquent en effet pas clairement le 
degré de détail dans lequel l’autorité de surveillance doit entrer pour autoriser une 
sortie (…) ». 
 
 
Selon le 1er rapport ZIEGLER, le SAPEM aurait à tout le moins dû saisir le 
chef du département afin qu’il évalue la dangerosité de M. C______ et, s’il ne 
pouvait l’affirmer ou la nier catégoriquement, saisisse la CED. Selon 
l’interprétation proposée par M. ZIEGLER de l’art. 5 al. 5 LaCP, le SAPEM 
aurait dû saisir le chef du département afin qu’il autorise ou refuse le programme 
de sorties accompagnées présenté par la Pâquerette le 19 avril 2013. 


- 42/58 - 
A/2859/2015 
 
 
Cette affirmation s’inscrit toutefois dans un contexte où, comme l’a 
confirmé le rapport de M. ZIEGLER, le « législatif semble avoir été victime d’un 
malentendu » lors de l’adoption de l’art. 5 al. 5 LaCP. 
 
 
Toutefois, même à considérer que la recourante ait violé l’art. 5 al. 5 LaCP, 
l’issue de la présente procédure ne serait pas différente, compte tenu de ce qui 
suit. 
12) 
Dans un second grief, le Conseil d’État reproche à la recourante de s’être 
crue au bénéfice d’une délégation implicite de compétences. 
 
 
L’intimé ne semble pas contester l’existence de cette pratique. Il en critique 
la légalité et la légitimité. 
 
 
L’existence de ladite pratique sera toutefois préalablement vérifiée. 
 
 
Il ressort des témoignages recueillis que selon Mme K______, le SAPEM 
était compétent pour trancher la question de la dangerosité. Il pouvait demander 
un avis à la CED, ce qu’il faisait régulièrement. Cet avis n’était pas contraignant. 
L’OCD avait expliqué le fonctionnement au chef du département, notamment 
dans la note du 29 mai 2013. « Nous avons certainement abordé parfois la 
question de la dangerosité lors de nos entretiens avec le chef du département, 
entretiens qui portaient sur l’organisation métier de l’office et la responsabilité et 
les rôles et missions de chacun. Nous n’avons jamais reçu de directives du chef du 
département ou du département à la suite de l’entrée en vigueur de la LaCP. Dans 
le cadre de l’audit, les consultants n’ont pas parlé de la question de la compétence 
du chef du département en matière de dangerosité (…). Les compétences du 
SAPEM lui avaient été déléguées ». 
 
 
Mme Q______ a précisé que, jusqu’au 1er rapport ZIEGLER, la compétence 
pour octroyer un allégement de l’exécution de la peine et ainsi trancher la question 
de la dangerosité appartenait au SAPEM. Il en allait de même s’agissant de la 
compétence de la saisine de la CED. Elle n’avait jamais eu de remarque à ce sujet, 
ni de la direction générale de l’OCD, ni du chef du département, ni de directives 
écrites à ce propos. Les décisions du TAPEM ou de la Cour de justice les avaient 
confortés dans cette approche. Il n’y avait non plus jamais eu de demandes de 
l’OCD et/ou du département pour faire « remonter » des dossiers. 
 
 
M. P______ a, en tous points, confirmé cette position. 
 
 
Le 1er rapport ZIEGLER mentionne aussi que « dans les faits, le 
département de la sécurité semble avoir continué à déléguer l’intégralité de ses 
compétences en matière d’exécution des peines au SAPEM ». 
 
 
Les rapports CHAPPUIS et LADOR confirment l’existence de cette 
pratique. 


- 43/58 - 
A/2859/2015 
 
 
L’existence d’une pratique selon laquelle les compétences du DSE étaient, 
de facto, déléguées au SAPEM est en conséquence établie. 
 
 
Les actes d’une journée de formation interne destinée aux collaborateurs du 
« petit État », le 20 juin 2013, illustre, en tant que de besoin, la conclusion 
précitée, dès lors qu’il y a été indiqué qu’« en pratique, dès que la sanction choisie 
par le juge est définitive et exécutoire, les modalités de son application échoient 
[au SAPEM]. Ce dernier bénéficie d’une compétence générale en la matière : il lui 
appartient de prendre toutes les décisions relatives à l’exécution des peines 
privatives de liberté et des mesures entraînant une privation de liberté (art. 5 al. 2 
let. d LaCP). Le SAPEM, qui doit assurer le suivi administratif du dossier de 
toutes les personnes soumises à son autorité (art 5 al. 3 laCP), est ainsi le service 
compétent pour décider (…) de l’octroi de congés (…) » (Stéphane WERLY, 
l’application des sanctions pénales, in Actualités juridiques de droit public 2013, 
Berne 2013, p. 221). 
13) 
Il s’agit de déterminer si la recourante a violé ses devoirs de service en 
considérant être au bénéfice d’une délégation implicite desdites compétences. 
 
a. 
L’art. 2 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) consacre expressément le principe de la 
séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 80 
Cst-GE). Le Conseil d'État est chargé de l’exécution des lois et adopte à cet effet 
les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). 
 
 
Aux termes de la loi sur l'exercice des compétences du Conseil d'Etat et 
l'organisation de l'administration du 16 septembre 1993 (LECO - B 1 15), le 
Conseil d’État exerce le pouvoir exécutif. Il prend les décisions de sa compétence 
(art. 1). Il règle les attributions des départements, en constituant des offices ou des 
services et en leur déléguant les compétences nécessaires (art. 2 al. 1 LECO). 
Lorsque des attributions leur ont été conférées directement par la loi, les 
départements, les offices ou les services les exercent sous l’autorité du Conseil 
d’État (art. 2 al. 2 LECO). 
 
 
En l’absence de dispositions légales leur attribuant spécialement la 
compétence de statuer, les services des départements agissent sur délégation et 
prennent leurs décisions en tant qu’organes au nom et pour le compte du 
département auquel ils sont rattachés (art. 12 LPA). 
 
b. 
La pratique administrative est constituée par la répétition de décisions par 
les autorités chargées, en première instance, de l’application de la loi. De cette 
répétition peuvent apparaître, comme pour la jurisprudence, des règles sur la 
manière d’interpréter la loi ou de faire usage d’une liberté d’appréciation. La 
pratique administrative n’a pas le prestige de la jurisprudence, en raison de la 
position des autorités dont elle émane et du fait que, consistant souvent en 


- 44/58 - 
A/2859/2015 
décisions de masse, elle ne repose pas sur une analyse aussi approfondie des 
questions juridiques que les arrêts des juridictions chargées de dire le droit. Elle 
comporte un élément normatif qui peut la faire considérer, au même titre que les 
ordonnances administratives, comme une source, certes secondaire, de droit 
administratif (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 364 ss, p. 120 ; Pierre MOOR, 
Droit administratif, vol. 1, 3ème éd., 2012, n. 2.1.3.3 p. 89 ; ATA/365/2010 du 
1er juin 2010 consid. 7). 
 
c. 
Il ressort des déclarations de la recourante que la pratique litigieuse portant 
sur des décisions du SAPEM dans des situations de détenus ayant commis une des 
infractions mentionnées à l’art. 64 CP, en exécution de peine, sans mesures, 
devaient représenter plusieurs dizaines de décisions par année. Elles n’étaient 
soumises à la CED qu’en cas de doute sur la dangerosité du détenu. Elles faisaient 
toutes l’objet d’échanges au sein du SAPEM. 
 
 
Aucune pièce du dossier ne vient contredire le fait que la pratique querellée 
était connue de toutes les autorités concernées, CED comprise. Elle n’a jamais été 
remise en question. Les services juridiques du département concerné n’ont jamais 
réagi, voire cautionnaient la vision du SAPEM à l’instar de l’exposé donné à 
l’interne le 20 juin 2013 (Stéphane WERLY, op. cit). Le chef du département a 
confirmé à l’émission « Mise au point » qu’il connaissait la teneur de la 
disposition querellée. Il avait par ailleurs dûment obtenu du SAPEM les réponses 
à toutes les questions qu’il avait posées le 20 mai 2013 dans le cadre de la note 
détaillée et fouillée que le SAPEM, sous la responsabilité de l’OCD, lui a transmis 
le 29 mai 2013. Celle-ci n’a pas suscité de réaction de la part du département 
quant à ladite pratique. Dans ces conditions, la recourante pouvait, jusqu’à nouvel 
avis, considérer que les réponses apportées satisfaisaient sa hiérarchie. 
 
 
Par ailleurs, le règlement prévu par l’art. 5 al. 5 LaCP qui devait préciser les 
compétences déléguées au SAPEM tout en excluant la compétence litigieuse n’a 
jamais été élaboré, alors même que le SAPEM a continué à travailler. L’art. 5 
al. 5 LaCP litigieux avait pourtant été adopté le 17 novembre 2006 et était entré en 
vigueur le 1er janvier 2007, à l’époque sous art. 8 al. 5 aLaCP. Les deux rapports 
ZIEGLER ont d’ailleurs souligné les « carences constatées dans la mise en œuvre 
par le canton de Genève du nouveau droit des sanctions du code pénal, entrée en 
vigueur le 1er janvier 2007 ». 
 
 
La recourante pouvait de surcroît admettre être au bénéfice d’une délégation 
implicite dès lors que, depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle partie générale du 
CP le 1er janvier 2007, le département n’a, à aucun moment, ni tranché ni 
demandé l’apport d’un dossier concernant un détenu condamné par une infraction 
listée à l’art. 64 CP, alors même qu’il ne pouvait ignorer que des personnes étaient 
détenues à ce titre sous son autorité. De ce fait, il a implicitement, de manière 
constante et pérenne, validé la pratique suivie par le SAPEM. 


- 45/58 - 
A/2859/2015 
 
 
Enfin, le fait que le rapport final ZIEGLER préconise, précisément, de 
modifier l’art. 5 al. 5 LaCP afin que le SAPEM soit définitivement compétent 
dans des cas tels que celui du détenu confirme que la pratique, bien que contraire 
au texte de la loi, n’était pas inadéquate. 
 
d. 
En conséquence, il ne peut être reproché à la recourante une violation de ses 
devoirs de service pour avoir considéré que le SAPEM était au bénéfice d’une 
délégation de compétences implicite de la part du département. 
14) 
Compte tenu de ce qui précède, le reproche du département selon lequel il 
était en droit d’attendre de la recourante qu’elle attire son attention sur cette 
exception à la délégation de compétences (art. 5 al. 5 LaCP) tombe à faux. 
15) 
Le Conseil d’État fait grief à la recourante d’avoir omis de citer l’art. 5 
al. 5 LaCP dans sa note du 29 mai 2013 en réponse à l’interpellation du chef du 
département. 
 
 
Il ressort toutefois de l’analyse du document litigieux qu’il ne s’agit pas du 
seul extrait de l’art. 5 LaCP qui n’aurait pas été cité, à l’instar de l’al. 1 let. a et b, 
al. 2 let. a, b, c et e. 
 
 
Par ailleurs, la citation telle que faite par la recourante met expressément en 
avant les compétences du département. Il ne peut en conséquence être déduit de 
cette présentation une volonté de soustraire des compétences au département, la 
citation mentionnant les décisions pour lesquelles le département était compétent, 
notamment l’al. 1 let. d relatif à l’appréciation du caractère dangereux pour la 
collectivité du détenu qui avait commis un crime visé à l’art. 64 al. 1 CP. Étaient 
aussi citées les obligations faites au département d’assurer le suivi administratif du 
dossier de toutes les personnes exécutant sous son autorité une peine privative de 
liberté ou une mesure et son obligation de transmettre au Ministère public toutes 
les informations et pièces qui étaient nécessaires à ce dernier pour requérir une 
décision du TAPEM. Enfin, si l’art. 5 al. 5 LaCP consistant en l’exception légale 
prévue à la possibilité de déléguer des compétences n’était pas mentionné, le 
début dudit alinéa, autorisant précisément la délégation du département à ses 
offices ou services, ne l’était pas non plus. Dès lors, l’argument de l’intimé 
reprochant à Mme A______ d’avoir voulu taire, dans sa note du 29 mai 2013, 
l’exclusion de délégation, est infondé. 
 
 
Il est toutefois exact qu’en page 8 de la même note, il est indiqué que 
l’art. 5 LaCP définit les compétences du département et par délégation de ses 
offices ou services. Il ne peut toutefois pas en être déduit que la recourante aurait 
voulu manifestement cacher au département que le SAPEM ne pouvait se voir 
déléguer la compétence prévue à l’art. 5 al. 1 let. d LaCP. En effet, l’article de loi, 
tel que reproduit, ne faisant pas même mention de la délégation, aurait plutôt dû 
alerter le chef du département sur l’ampleur de ses compétences. 


- 46/58 - 
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De surcroît, le texte intégral de l’art. 5 LaCP était aisément accessible. 
 
 
Enfin, la note litigieuse indiquait compléter deux documents préalables, 
respectivement des 10 septembre 2012 et 6 mars 2013 adressés au département. Si 
le premier a été versé à la présente procédure, le deuxième n’a pas été produit par 
les parties malgré la demande expresse de la chambre de céans. Il peut toutefois 
être compréhensible que la recourante, qui ne travaille plus au SAPEM, ne soit 
pas en possession de la pièce concernée. Il sera en conséquence statué sans ce 
document, lequel n’est cependant pas de nature à modifier l’issue de la présente 
procédure. 
 
 
Le grief fait à l’encontre de la recourante d’avoir adressé au chef du 
département une note incomplète n’est pas fondé. 
16) 
Le Conseil d’État relève que Mme Q______, entendue en qualité de témoin, 
était défavorable à l’exception de l’art. 5 al. 1 let. d LaCP. L’intimé semble en 
déduire que le SAPEM souhaitait conserver par-devers lui cette compétence. 
 
 
Cette interprétation sort les propos de la précitée de son contexte. Il ressort 
du témoignage de Mme Q______, fait le 9 septembre 2014 à l’enquêteur LADOR, 
que celle-ci avait toujours considéré, jusqu’au 1er rapport ZIEGLER du 8 octobre 
2013, que la compétence pour octroyer un allégement de l’exécution de la peine et 
ainsi trancher la question de la dangerosité appartenait au SAPEM. Ce n’était que 
depuis le moratoire mis en place le lendemain des événements du 12 septembre 
2013, à savoir la suspension de toutes les sorties, que tous les préavis concernant 
les infractions prévues à l’art. 64 CP lors d’éventuels allégements de peines et de 
mesures étaient soumis au chef du département. 
 
 
Ce n’est que dans ce contexte que le témoin a précisé que le fait que le 
système selon lequel le chef du département était compétent ne lui paraissait pas 
adéquat et retardait l’exécution de décisions parfois de plusieurs mois. La témoin 
avait illustré son propos par l’exemple d’une place d’apprentissage qui serait 
disponible immédiatement mais ne pourrait plus l’être à l’issue du processus de 
prise de décision par le chef du département. Cela pouvait créer une démotivation 
chez un détenu qui aurait scrupuleusement respecté toute la procédure idoine. 
 
 
En conséquence, il ne peut être déduit de ce témoignage que Mme Q______ 
aurait, en 2013, souhaité taire la dérogation de l’art. 5 al. 5 LaCP, et que la 
recourante aurait été animée de la même intention. 
17) 
Le Conseil d’État reproche à la recourante une mauvaise appréciation de la 
dangerosité du détenu. 
 
a. 
En l’espèce, le Conseil d’État procède à une évaluation de la dangerosité, a 
posteriori, de la situation. Il substitue sa propre appréciation à celle de la 


- 47/58 - 
A/2859/2015 
recourante. Compte tenu de la délégation implicite dont celle-ci bénéficiait, cette 
façon de faire ne peut être suivie. 
 
b. 
Par ailleurs, et même à considérer que le Conseil d’État puisse, comme il y a 
procédé, évaluer la dangerosité de M. C______ au vu des éléments du dossier, 
l’appréciation de l’intimé s’écarte, en tous points, de celle effectuée, à l’époque, 
par tous les témoins entendus dans le cadre de l’enquête administrative. 
 
- 
Le Dr L______ a attesté qu’au cas où un élément alarmant serait ressorti de 
ses entretiens avec le détenu, il en aurait avisé le SAPEM. En cas d’événement de 
nature imminente, il aurait aussi avisé la direction de la Pâquerette. Il n’avait rien 
observé d’alarmant à court terme concernant l’éventuelle dangerosité du détenu. 
Celui-ci n’avait jamais évoqué de fantasmes liés à des viols ou des meurtres, bien 
qu’il lui ait raconté les viols pour lesquels il avait été condamné en France. Le 
psychiatre n’avait pas eu d’objection avec le programme de sorties accompagnées, 
compte tenu de la perspective d’une possible libération conditionnelle en 2015. 
 
- 
De même, Monsieur T______, adjoint de la direction de la Pâquerette au 
moment des faits, a indiqué que la dangerosité était évaluée quotidiennement. Si 
un élément de dangerosité était apparu, le préavis de sorties accompagnées aurait 
été négatif. Il était possible de revenir en arrière en tout temps. Du point de vue de 
la dangerosité, il n’y avait rien de particulier qui l’ait alarmé chez le détenu, même 
le matin du 12 septembre 2013. Si le matin même, le personnel de la Pâquerette 
avait eu un doute sur cette question, il aurait renoncé à la sortie accompagnée. À 
aucun moment, il n’y avait eu un indice de dangerosité avéré de la part du détenu. 
Si la question de la dangerosité ne ressortait pas des rapports, cela signifiait 
qu’elle avait été implicitement examinée et écartée. 
 
- 
Mme Q______ n’avait aucun doute sur le fait que le détenu ne présentait 
pas de dangerosité. Elle a confirmé qu’au moment de prendre la décision 
d’autoriser les sorties du détenu, Mme A______ n’avait pas non plus de doute sur 
la question de la dangerosité. Le témoin avait rédigé la décision, sur instruction de 
Mme A______. Le SAPEM avait attendu le rapport du Dr L______ avant de 
prendre sa décision, même si le SAPEM avait un préavis favorable. 
 
- 
M. P______ a confirmé que si lui-même ou Mme A______ avaient eu un 
doute sur la dangerosité du détenu, tant l’un que l’autre auraient refusé la sortie. 
Les rapports des établissements, ceux des éventuels thérapeutes, des rencontres 
communes et le suivi régulier permettaient de ne pas avoir de doute sur la décision 
qu’ils prenaient. « Nous étions catégoriques ». Les sorties accompagnées étaient 
particulièrement importantes pour les détenus qui faisaient l’objet d’une peine en 
comparaison de ceux bénéficiant d’une mesure. La Pâquerette offrait un élément 
sécuritaire supplémentaire. Les EPO auraient proposé deux sorties, alors que 
grâce à la Pâquerette le détenu était « mieux préparé et sa progression plus 
douce ». 


- 48/58 - 
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- 
Sur ce point, Mme I______ a précisé que les détenus ne bénéficiaient pas de 
congés au sein de la Pâquerette. Seules des sorties, d’abord entièrement, puis 
partiellement accompagnées, étaient organisées. Elles constituaient un véritable 
entraînement progressif à la vie hors de prison dans un environnement contrôlé, en 
vue d’un transfert d’un détenu dans un régime de travail externe. Ceci expliquait 
les raisons pour lesquelles il était possible à la Pâquerette d’organiser beaucoup 
plus de sorties qu’aux EPO. 
 
 
Elle avait dû autoriser environ deux mille sorties entièrement ou 
partiellement accompagnées pendant son activité de directrice de la Pâquerette. 
 
 
Elle a précisé qu’elle croyait se souvenir d’une conversation avec 
Mme A______ au cours de laquelle le complément d’expertise avait été abordé. 
De l’avis de la directrice de la Pâquerette, celui-ci devrait être requis avant tout 
passage à du temps sans accompagnement durant les sorties à l’extérieur de la 
prison. Pour la plupart des détenus qui s’étaient trouvés à la Pâquerette et qui 
avaient bénéficié d’un programme progressif de sorties accompagnées suite à 
l’accord de l’autorité compétente, qu’ils aient été sous l’autorité du SAPEM ou 
sous celle d’une autre autorité concordataire, il n’y avait pas eu d’expertise 
psychiatrique avant le démarrage d’un programme progressif de sorties 
accompagnées. En revanche, une expertise psychiatrique intervenait presque 
toujours avant le passage à du temps sans accompagnement dans les sorties ou à 
un passage en régime de travail externe. 
 
 
De manière générale, le SAPEM n’était pas informé de la nature des achats 
autorisés pendant une sortie. Il était d’usage qu’après l’accord d’un service 
placeur concernant la mise en place d’un programme progressif de sorties 
accompagnées, l’organisation d’achats, d’activités diverses, de stages de 
formations ou professionnels, de rendez-vous thérapeutiques, etc., relevaient de la 
Pâquerette. 
 
- 
Monsieur U______, secrétaire général des HUG, a témoigné n’avoir jamais 
entendu de critiques à propos de la sécurité à la Pâquerette, ni du Procureur 
général, ni des chefs des départements de la sécurité ou de la santé publique. Il 
n’avait de même jamais entendu de critiques sur les sorties accompagnées depuis 
leur reprise en 2003, suite à un arrêt du Tribunal administratif, devenu depuis la 
chambre administrative. Les modalités de sorties accompagnées étaient 
exclusivement de la responsabilité de la direction de la Pâquerette. 
 
- 
Le rapport CHAPPUIS retient d’ailleurs que « contrairement à ce qui a pu 
être affirmé ça et là (notamment 1er rapport ZIEGLER) le détenu n’a pas donné, 
dans les temps qui ont précédé la première sortie de signes clairs et alarmants qui 
auraient été susceptibles de remettre en cause la sortie planifiée (…). Il n’avait 
jamais fait preuve d’un comportement violent (…). Tous les intervenants des EPO 
s’accordent à dire que le détenu présente un comportement adéquat à leur égard, 


- 49/58 - 
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se montrant toujours poli et d’humeur joviale. De manière générale, les 
observations et commentaires des sociothérapeutes de la Pâquerette auditionnés 
furent de la même teneur ». 
 
 
Il a de même retenu que le cadre de la sortie du détenu avait été annoncé de 
façon lacunaire au SAPEM. 
 
c. 
De surcroît, les qualités professionnelles de Mme A______ ont été, 
unanimement, relevées par tous les témoins entendus dans le cadre de l’enquête 
administrative. 
 
 
Tous les témoins entendus ont décrit la recourante comme une personne 
rigoureuse, sérieuse et indépendante. Dotée d’une très grande mémoire et d’une 
forte capacité de travail, elle avait une excellente connaissance, approfondie, de 
tous ses dossiers, de la matière et des personnes concernées. Le terme 
« impressionnant » est même souvent utilisé par les témoins pour les qualités 
précitées. Le directeur de la prison de Champ-Dollon précise ne l’avoir jamais 
prise en défaut d’information. 
 
 
Tous les témoins entendus, à la demande des deux parties, soulignent le 
souci permanent de la sécurité publique de la recourante. L’un précise que 
l’intéressée n’avait jamais négligé cette question, même en raison de la 
surpopulation 
carcérale, 
malgré 
de 
multiples 
pressions 
extérieures 
et 
parlementaires. 
 
 
La recourante est décrite comme respectueuse de la hiérarchie, des lois et 
des directives applicables. Elle consacrait beaucoup de temps lors des discussions 
à propos des situations difficiles et cherchait chaque fois la meilleure des solutions 
sans se reposer sur ses acquis. Lors des réunions avec le chef du département, elle 
exposait régulièrement les difficultés au sein de son service, se montrant très 
transparente. 
 
 
Les témoins qui, dans le cadre de leurs fonctions, avaient eu l’occasion 
d’avoir des contacts avec d’autres responsables romands en matière d’exécution 
de peines ont confirmé que les qualités de la recourante étaient reconnues non 
seulement à Genève mais dans les autres cantons avec qui elle avait collaboré. 
18) 
Sur la même problématique de l’évaluation de la dangerosité, le Conseil 
d’État reproche à la recourante de s’être écartée du PES arrêté en juillet 2012, sans 
motif convaincant. 
 
a. 
Selon l'art. 75 CP, l'exécution de la peine privative de liberté doit améliorer 
le comportement social du détenu, en particulier son aptitude à vivre sans 
commettre d'infractions. Elle doit correspondre autant que possible à des 
conditions de vie ordinaires, assurer au détenu l'assistance nécessaire, combattre 
les effets nocifs de la privation de liberté et tenir compte de manière adéquate du 


- 50/58 - 
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besoin de protection de la collectivité, du personnel et des codétenus (al. 1). Le 
règlement de l'établissement prévoit qu'un plan d'exécution est établi avec le 
détenu. Le plan porte notamment sur l'assistance offerte, sur la possibilité de 
travailler et d'acquérir une formation ou un perfectionnement, sur la réparation du 
dommage, sur les relations avec le monde extérieur et sur la préparation de la 
libération (al. 3). 
 
 
À teneur de l'art. 18 du concordat sur l’exécution des peines privatives de 
liberté et des mesures concernant les adultes et les jeunes adultes dans les cantons 
latin du 10 avril 2006 (CLDPA - E 4 55), dans le but de développer le 
comportement social de la personne détenue, tout en protégeant la collectivité 
publique, un PES et un plan de traitement pour l'exécution de la mesure sont 
établis, sous réserve des dispositions sur l'internement à vie (al. 1). La Conférence 
fixe les conditions et les modalités d'application (al. 2). 
 
 
Selon l'art. 3 de la recommandation du 25 septembre 2008 relative aux 
conditions et aux modalités d’application du plan d’exécution de la sanction 
pénale en force ou subie à titre anticipé (disponible en ligne à l'adresse 
http://cldjp.ch/data/actes/rec2-fr.pdf, 
ci-après : 
RPES), 
la 
direction 
de 
l’établissement établit un plan, après l’entrée de la personne détenue dont un 
séjour de six mois au moins est prévisible. Pour la semi-détention, et pour les 
peines en principe jusqu’à six mois, un plan simplifié est prévu (al. 1). En règle 
générale, l’établissement établit ce plan dans un délai de six semaines (al. 3). Dans 
tous les cas, la personne détenue doit participer ou être incitée à collaborer à la 
mise en place de ce plan (al. 4). 
 
 
Selon l’al. 4 RPES, « ce plan est actualisé selon les besoins et les 
circonstances, par l’établissement ou par l’autorité de placement ou par celle 
désignée par le canton ou sur demande écrite motivée de la personne détenue. En 
cas de transfert, il suit cette dernière ». 
 
 
Les considérants précisent que « ces modalités ne sont pas des décisions. 
Elles sont appelées à être actualisées ou modifiées, en fonction des circonstances 
et des différentes étapes que la personne détenue franchit progressivement. Ce 
plan est élaboré par l’établissement avec la participation de la personne 
condamnée concernée ou avec son représentant légal, dans un délai relativement 
court, sur la base de la planification de l’exécution de la sanction pénale ou de 
l’exécution anticipée arrêtée par l’autorité de placement. Il est soumis à 
l’approbation des autorités précitées de placement, respectivement de celles 
désignées par le canton. Il est actualisé selon les besoins et les circonstances. Ce 
système existait déjà dans les précédentes dispositions concordataires, mais sous 
une forme quelque peu différente. Ce plan porte notamment sur l’assistance et/ou 
les mesures d’encadrement offertes, la possibilité de travailler et d’acquérir une 
formation ou un perfectionnement, la réparation du dommage, les relations avec le 
monde extérieur, la préparation à la libération et le retour au pays. ». 


- 51/58 - 
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b. 
En l’espèce, l’aspect évolutif du PES est déjà confirmé par la 
recommandation émise par la CLDJP. 
 
c. 
L’intimé estime que dans le cas du détenu les conditions n’étaient pas 
remplies pour modifier le PES, singulièrement sur la question de pouvoir se 
priver, ou non, d’un complément d’expertise et du passage à la CED en août 2013. 
 
 
L’intimé substitue toutefois, à l’instar de l’examen de la dangerosité 
susmentionné, sa propre appréciation à celle de la recourante. Or, les témoins 
entendus ont confirmé tant l’aspect évolutif du PES que l’existence de faits 
nouveaux à même de nécessiter une adaptation du PES de l’intéressé. 
 
 
Ainsi, M. T______ a confirmé qu’une expertise aurait finalement eu peu 
d’importance sur la question de la sortie, dès lors que le détenu avait été 
condamné à une peine de détention et que, de toute façon, il sortirait. Il savait 
qu’une expertise complémentaire allait être mise en œuvre après les premières 
sorties accompagnées. Il a précisé qu’il était important que ce rapport puisse tenir 
compte de l’évolution du détenu, en particulier dans le cadre d’une sortie 
accompagnée. Mme K______ a précisé qu’un PES était une sorte de feuille de 
route, constamment évolutive en fonction de l’évolution de la personne concernée. 
Mme Q______ a indiqué qu’un PES ne devait pas être figé, mais au contraire 
devait pouvoir évoluer en fonction de la situation du détenu. S’agissant de 
M. C______, la décision de mettre en œuvre une expertise complémentaire avait 
été différée pour pouvoir obtenir des éléments plus pertinents suite à ses premières 
sorties. M. P______ a affirmé que le PES était un document évolutif qui devait 
être adapté en fonction des différentes phases qu’il prévoyait et de l’évolution de 
la personne et devait être revu au moins une fois par an. 
Mme 
I______ 
a 
témoigné que le PES devait s’adapter à l’évolution, bonne ou mauvaise, des 
détenus et comporter différentes phases. 
 
 
La recourante a précisé en audience, sans être contredite, que le PES avait 
été élaboré en 2009 et validé à cette date par l’autorité d’exécution. Il avait fait 
l’objet de plusieurs adaptations, deux fois en 2010, en décembre 2011, puis en 
2012. Toutes ces modifications avaient été validées par le SAPEM. Les 
validations antérieures prenaient la forme d’échanges de courriels ou de lettres. 
L’aspect un peu plus formel de la validation de juillet 2012 était liée au fait que 
les EPO avaient terminé le travail d’évaluation de la personne et que les autorités 
étaient en possession de l’expertise psychiatrique de 2011. 
 
d. 
En conséquence, il ressort des enquêtes que la décision prise par 
Mme A______ de faire évoluer le PES n’était pas exclue par la législation en 
vigueur et que sa décision de repousser le complément d’expertise psychiatrique 
après les sorties accompagnées afin de compléter le PES avant toute sortie, seul, 
du détenu s’avérait compatible avec la situation de ce dernier, sur la base 


- 52/58 - 
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notamment du comportement de celui-ci au sein de la Pâquerette depuis plusieurs 
mois. 
19) 
Dans ce contexte d’évolution du PES, les parties s’opposent sur la portée à 
donner à l’arrêt de la chambre pénale d’appel et de révision du 14 juillet 2014 
(AARP/344/2014). 
 
 
Toutefois, compte tenu de ce qui précède, la chambre administrative peut 
s’abstenir de trancher cette question, non déterminante. 
20) 
Dans le même contexte d’évolution du PES, les parties s’opposent sur la 
portée à donner au rapport du Dr L______ du 25 juin 2013. 
 
a. 
Selon la recourante, il n’était pas nécessaire de solliciter le complément 
d’expertise psychiatrique, l’art. 62d al. 2 CP n’étant qu’un cas particulier de l’al. 1 
qui ne visait, conformément à la note marginale, que l’examen de la libération 
conditionnelle de l’exécution de la mesure ou la levée de celle-ci. Or, M. C______ 
ne relevait pas de cette disposition. 
 
b. 
Selon l’intimé, le Dr L______ avait relevé que la question de la dangerosité 
à moyen ou à long terme était nécessairement du ressort d’un expert. La 
recourante n’avait d’ailleurs pas contesté ce fait puisqu’elle avait elle-même 
déclaré que « les médecins psychiatres traitants ne parlent jamais de la 
dangerosité ». Le Dr L______ n’avait pas connaissance des expertises médicales 
effectuées en 2002. La recourante ne pouvait en conséquence pas considérer que 
dans sa requête du 19 avril 2013 la Pâquerette avait écarté la dangerosité du 
détenu, dans la mesure où ladite requête ne se prononçait pas sur cette question et 
que l’établissement précité n’était pas en possession de l’intégralité du dossier de 
M. C______, contrairement à la recourante. 
 
c. 
Il est exact que le détenu ne relevait pas de l’art. 62d al. 2 CP, dès lors 
qu’aucune mesure n’avait été prononcée à son encontre. Par ailleurs, il ressort des 
enquêtes que le médecin traitant du détenu ne se prononçait jamais sur la 
dangerosité de son patient, ce que tant la directrice de la Pâquerette que la 
recourante savaient. À l’inverse, le fait que le médecin traitant évoque la 
possibilité de sorties donnait un indice supplémentaire d’appréciation en faveur de 
la faisabilité de celles-ci, et indirectement d’absence de dangerosité. Le 
Dr L______ a confirmé que, si un indice permettant d’envisager un danger avait 
été décelé, la Pâquerette en aurait été informée. En conséquence, si celui-ci avait 
eu un doute, il n’aurait pas préconisé les sorties, à l’instar de ce qu’il a fait dans 
son rapport du 25 juin 2013. Le fait que Dr L______ ait évoqué une expertise à 
moyen ou long terme rejoint la position de la recourante qui envisageait, elle 
aussi, de procéder à une telle évaluation après les sorties prévues. 


- 53/58 - 
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En conséquence, la recourante n’a jamais considéré qu’il s’agissait d’une 
expertise. Par contre, selon ce qu’indique ledit praticien, il était rare que les 
autorités de placement demandent un rapport médical pour les détenus condamnés 
à une peine, ce qui démontre le sérieux accordé par la recourante au dossier du 
détenu. De même, le Dr L______ a confirmé qu’il n’avait pas souvenir, dans sa 
pratique, d’avoir été amené à considérer qu’une sortie envisagée par la Pâquerette 
aurait été déraisonnable par rapport aux constatations médicales que son équipe ou 
lui-même avaient faites. La recourante n’a pas méconnu la portée du rapport du 
Dr L______. 
21) 
Le fait que la Pâquerette n’ait pas été en possession des expertises médicales 
de 2002 ne peut être imputé à la recourante. L’existence des expertises de 2002 
était connue de la Pâquerette, celles-ci étant citées notamment dans le PES. Par 
ailleurs, le 1er rapport ZIEGLER mentionne que la direction de la Pâquerette était 
au courant du « modus operandi » des deux viols. La tenue, par la Pâquerette, de 
son dossier administratif relève de sa seule responsabilité. Il appartient en effet à 
l’autorité administrative qui émet un préavis de vérifier si elle est en possession de 
tous les éléments qu’elle estime pertinents, ce d’autant plus lorsque l’autorité qui 
préavise ne dépend pas du même département que celle à qui la décision finale 
incombe. Dans ce cadre, l’art. 9 al. 1 LECO, entré en vigueur le 1er janvier 2014, a 
concrétisé le principe selon lequel pour l’examen des requêtes dont ils sont saisis, 
les départements, offices et services se procurent eux-mêmes les documents 
nécessaires à cette fin directement auprès des départements, offices ou services de 
l’État qui ont la responsabilité de leur établissement, dans la mesure où lesdits 
documents ne contiennent pas de données personnelles. 
 
 
La situation est identique pour le dossier du Dr L______ dont l’existence 
des documents médicaux de 2002 ne pouvait être ignorée puisqu’il était en 
possession de l’expertise du 28 mars 2011 qui y faisait référence. 
22) 
Reste à analyser la question de savoir si la recourante a enfreint ses devoirs 
de service en ne saisissant pas la CED dans le cas du détenu. 
 
a. 
L’art. 75a al. 1 let. b CP mentionne expressément que l’obligation de 
soumettre le dossier à la CED intervient si « l’autorité d’exécution ne peut se 
prononcer d’une manière catégorique sur le caractère dangereux du détenu pour la 
collectivité ». L’art. 5 al. 1 let. d LaCP reprend la notion de la saisine de la CED 
qu’en cas de doute. L’art. 4 al. 1 let. c LaCP relatif aux compétences de la CED 
fait lui aussi mention de la saisine de celle-ci « lorsque l’autorité ne peut se 
prononcer d’une manière catégorique sur le caractère dangereux pour la 
collectivité du détenu qui a commis un crime visé à l’art. 64 al. 1 CP ». 
 
 
L’art. 75a al. 1 let. b CP renvoie à la notion de détenu de l’art. 64 CP, 
litigieuse entre les parties, notamment à la suite du « malentendu » du législateur 
genevois (consid. 12d supra). 


- 54/58 - 
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b. 
Le SAPEM avait ouvertement expliqué dans sa note du 29 mai 2013 que ce 
n’était qu’en cas de doute sur la dangerosité de l’intéressé qu’il consultait la CED. 
Trois pages entières décrivaient l’évaluation de la dangerosité au sein du SAPEM, 
puis le rôle de la CED. Il y était clairement mentionné les difficultés rencontrées, 
notamment en matière de disponibilités de ses membres. La note indiquait que 
l’avis de la CED était obligatoire lorsqu’un allègement de peine était considéré 
pour une personne internée selon l’art. 64 CP. Suivait la citation de l’art. 75a al. 1 
let. b CP, avec la mention que l’avis « peut également être requis » dans les autres 
cas. Cette note, comme déjà mentionné, n’avait pas suscité de réaction. 
 
 
L’interprétation de la recourante de l’art. 5 al. 1 let. d LaCP, renvoyant à la 
définition litigieuse du « détenu qui a commis un crime visé à l’art. 64 al. 1 CP » 
peut s’avérer erronée. Cette interprétation est toutefois sans conséquence dans la 
décision d’autorisation de sortie de M. C______, dès lors que celui-ci ne faisait 
pas l’objet d’une mesure et qu’en l’absence de tout doute sur sa dangerosité, la loi 
ne faisait pas d’obligation au SAPEM de saisir la CED. 
 
 
En l’espèce, à tort, mais de façon catégorique et en se fondant sur tous les 
éléments disponibles y compris sa propre expertise dûment reconnue par son 
employeur, la recourante était convaincue, à l’instar de tous les professionnels 
entourant le détenu, de l’absence de dangerosité de celui-ci. En fonction de cette 
conviction, elle n’a pas saisi la CED, conformément à ce que les art. 75a CP, 
4 al. 1 let. c, 5 al. 1 let. d LaCP l’autorisait à décider. Elle n’a en conséquence pas 
violé à ce titre ses devoirs de service. 
23) 
En l’espèce, le pouvoir d’examen de la chambre administrative doit se 
limiter à analyser la question de savoir si le Conseil d’État a abusé de ou excédé 
son pouvoir d’appréciation en sanctionnant la recourante d’une rétrogradation au 
statut d’employée pour une durée de deux ans (art. 61 al. 2 LPA ; ATA/1255/2015 
précité consid. 7c ; ATA/748/2014 précité consid. 7c ; ATA/452/2013 précité 
consid. 16 et les références citées). 
 
 
Conformément aux considérants qui précèdent, l’intimé a retenu à tort que 
la recourante ne bénéficiait pas d’une délégation de compétences, à tout le moins 
implicite. De même, il a retenu, contrairement aux pièces du dossier, que la 
recourante lui avait caché l’exception de l’art. 5 al. 5 LaCP portant sur l’exclusion 
de la délégation de compétences pour l’évaluation de la dangerosité. Il ressort du 
dossier que la note du 29 mai 2013 n’était pas destinée à induire en erreur, n’était 
pas incomplète et n’avait pas suscité de réactions de l’intimé. En conséquence, et 
contrairement à ce qu’a retenu la décision querellée, la recourante pouvait estimer 
légitime de se conformer à la pratique admise sans réserve depuis plusieurs années 
par le DSE. Par ailleurs, tous les témoins entendus, à la demande des deux parties, 
ont loué les compétences, le professionnalisme, l’indépendance et le souci de la 
sécurité publique de l’intéressée. Ses compétences sont de surcroît confirmées par 
l’EEDP de 2011, tout comme par son rôle d’experte dûment reconnu tant par son 


- 55/58 - 
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employeur que sur le plan romand. Les témoins entendus ont confirmé que le PES 
était un document évolutif et que l’évaluation faite par l’intéressée, de solliciter 
l’avis du Dr L______ et d’attendre le résultat des sorties accompagnées avant de 
demander un complément d’expertise, s’avérait compatible avec la situation du 
détenu, sur la base des circonstances, singulièrement du comportement du détenu 
aux EPO et à la Pâquerette. Les expertises de 2002 avaient fait l’objet d’une 
réactualisation, précisément à la demande de Mme A______, en 2011. Les 
expertises françaises de 2002 ne peuvent être sorties de leur contexte. Quand bien 
même elles décrivent la personnalité du détenu en détail, elles doivent être lues à 
l’aune des conclusions du rapport d’expertise du 28 mars 2011, lequel a été rédigé 
par deux experts, qui ont pu tenir compte de l’évolution du détenu pendant les 
neuf années de détention et actualiser les constatations tout en tenant compte de 
celles faites par leurs confrères français à l’époque. 
 
 
Par ailleurs, M. P______ et Mme I______, notamment, ont confirmé que les 
modalités de sorties accompagnées étaient du seul ressort de la direction de la 
Pâquerette. 
 
 
La décision querellée s’oppose de même aux conclusions détaillées et 
catégoriques de l’enquêteur mandaté expressément dans le cas de la recourante, 
lequel, après avoir entendu tous les témoins sollicités par les deux parties, 
préconisait de renoncer à toute enquête administrative et à toute sanction à 
l’encontre de celle-ci. En conclusion à son rapport, puis en confirmation à une 
nouvelle interpellation de l’intimé, il a relevé l’absence de faute de l’intéressée. 
 
 
À juste titre, aucune des parties n’invoque de contrariété entre les 
considérations des rapports ZIEGLER sur l’existence ou non d’une faute de 
Mme A______ et celles du rapport LADOR. Les témoignages recueillis dans le 
cadre des rapports ZIEGLER ne portaient pas spécifiquement sur l’objet du 
présent recours, au contraire des témoins, plus nombreux, entendus dans le cadre 
du rapport LADOR. Pour sa part, le rapport CHAPPUIS avait aussi retenu que, 
contrairement à ce qui avait été mentionné préalablement notamment dans le 
1er rapport ZIEGLER, le détenu n’avait donné aucun signe clair et alarmant 
susceptible de remettre en cause la sortie planifiée. 
 
 
En l’espèce, aucune pièce du dossier ne permet de retenir que la recourante 
aurait violé ses devoirs de service ou qu’elle n’aurait pas apporté tout le soin 
nécessaire à l’analyse approfondie et détaillée de la situation du détenu avant 
d’autoriser les sorties accompagnées de celui-ci. Elle avait manifestement acquis 
la conviction que lesdites sorties pouvaient être autorisées et elle ne nourrissait 
aucun doute sur l’absence de dangerosité du détenu, à l’instar de toutes les 
personnes intervenant à ce moment-là dans la situation de l’intéressé. Ces 
témoignages revêtent un poids important dans l’appréciation des preuves 
permettant d’établir les faits de la présente procédure. Seules les déclarations de 
proches de la victime peuvent être prises avec nuance au vu de leur implication 


- 56/58 - 
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émotionnelle. En fonction de cette conviction, la recourante pouvait considérer 
comme correct de ne pas saisir la CED. Il ne ressort en conséquence nulle part du 
dossier que l’intéressée aurait adopté, dans le contexte de l’époque, un 
comportement non conforme à celui que l’intimé était en droit d’attendre de 
celle-ci en sa qualité d’employeur, ce d’autant plus qu’elle évoluait dans une 
situation que les nombreuses modifications législatives de 2007 et 2011 et 
l’absence d’anticipation du canton des difficultés de mise en œuvre de celles-ci ne 
facilitaient pas. L’appréciation de la dangerosité du détenu, pronostic par 
définition incertain, faite par la recourante a été erronée, mais non fautive au sens 
des art. 16 al. 1 LPAC, 20 ss RPAC et 13 CP, compte tenu des éléments dont elle 
disposait et de la pratique en vigueur, connue et admise par son employeur. La 
décision qui en a découlé ne peut lui être imputée à faute compte tenu du cadre 
législatif et règlementaire en vigueur à l’époque et de la pratique administrative en 
cours au moment des faits. 
 
 
La présente procédure intervient cependant dans un contexte beaucoup plus 
large où plusieurs problèmes institutionnels ont été relevés notamment par les 
rapports de M. ZIEGLER. L’autorisation accordée par la recourante pour la sortie 
du détenu s’inscrivait dans un système qui présentait manifestement des failles 
que l’intéressée avait pour partie dûment relevées et dénoncées en temps voulu, ce 
que le rapport de M. ZIEGLER met aussi en avant, mais qui ne font pas l’objet du 
présent litige, à l’instar des propositions d’améliorations évoquées dans le second 
rapport ZIEGLER et pour partie d’ores et déjà mises en œuvre. De nouveaux 
règlements ont effectivement été adoptés depuis, notamment le règlement sur 
l'exécution des peines privatives de liberté et des mesures concernant les adultes et 
les jeunes adultes du 19 mars 2014 (REPPL - E 4 55.05) qui, en son art. 11, 
définit les compétences du SAPEM ou le règlement concernant l'octroi 
d'autorisations de sortie aux personnes condamnées adultes et jeunes adultes du 31 
octobre 2013 (RASPCA - E 4 55.15). 
 
 
Enfin, il n’est pas nécessaire d’attendre l’issue des travaux de la commission 
d’enquête parlementaire instituée par le Grand Conseil. Outre que les rapports ne 
porteront pas spécifiquement sur la situation de la recourante, la compétence de 
statuer sur l’éventuelle violation, par la recourante, de ses obligations dans le 
cadre de ses relations de service avec son employeur est, en vertu du principe de 
la séparation des pouvoirs de l’art. 2 al. 2 Cst-GE, de l’exclusive compétence des 
juridictions administratives. 
 
 
Compte tenu de ce qui précède, le Conseil d’État a abusé de son pouvoir 
d’appréciation en considérant que la recourante avait violé ses devoirs de service, 
au sens des art. 20 ss RPAC et en la sanctionnant. L’arrêté du Conseil d’État doit 
être annulé, Mme A______ n’ayant pas enfreint ses devoirs de service au sens de 
l’art. 16 LPAC, quand bien même la décision d’autoriser la sortie du détenu a 
entraîné des conséquences dramatiques. 


- 57/58 - 
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24) 
L’arrêté du Conseil d’État n° 4’892-2015 du 24 juin 2015 violant le droit, le 
recours sera admis et l’arrêté précité annulé. 
 
 
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera 
allouée à la recourante qui y a conclu, à la charge de l’État (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 26 août 2015 par Madame A______ contre 
l’arrêté du Conseil d’État n° 4’892-2015 du 24 juin 2015 ; 
 
au fond : 
l’admet ; 
annule l’arrêté du Conseil d’État n° 4’892-2015 du 24 juin 2015 ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 2’000.- à Madame A______ à la charge de 
l’État de Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral : 
- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 


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A/2859/2015 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Robert Assaël, avocat de la recourante, ainsi qu'au 
Conseil d'État. 
Siégeants : M. Verniory, président, MM. Thélin et Dumartheray, Mme Payot Zen-
Ruffinen, M. Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
M. Mazza 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :