ge_gerichte · ATA/385/2014 · 2014-05-27 · fr

Résumé:
 Une demande de récusation ne peut pas porter sur une autorité en tant que telle, en l'espèce le Conseil d'Etat, mais doit avoir pour objet des personnes en particulier. En l'absence de risque de prévention, elle s'avère au surplus infondée. Le fait que le Conseil d'Etat soit intervenu, en qualité d'autorité de surveillance d'une part et lors de la procédure devant les autorités judiciaires cantonale et fédérale d'autre part ne constitue pas un motif de récusation, dès lors que ces activités s'inscrivent dans l'exercice normal de ses attributions.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2053/2013-FPUBL 
ATA/385/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 27 mai 2014 
 
dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par Me Christian Bruchez, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


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A/2053/2013 
EN FAIT 
1) 
 
Monsieur A______ exerce la fonction de conseiller administratif de la Ville 
de Genève. 
2) 
 
Par arrêté du 26 septembre 2012, après avoir été désigné par le conseil 
administratif de la Ville de Genève (ci-après : le conseil administratif) pour le 
représenter au sein du conseil d’administration des Transports publics genevois 
(ci-après : TPG), le Conseil d’Etat a nommé M. A______ en qualité 
d’administrateur des TPG pour la période du ______ 2012 au ______ 2014. 
3) 
 
Le 12 octobre 2012, le Grand Conseil a adopté un projet de loi modifiant la 
loi sur les transports publics genevois du 21 novembre 1975 (LTPG - H 1 55) 
prévoyant en particulier que les membres du conseil d’administration des TPG ne 
pouvaient plus siéger dans un exécutif cantonal ou communal, à l’exception d’un 
membre désigné par l’Association des communes genevoises (ci-après : ACG). 
4) 
 
Le 14, puis le 28 novembre 2012, le Conseil d’Etat a informé le conseil 
administratif de ces modifications, qui devaient entrer en vigueur au début du 
mois de décembre 2012, l’invitant à proposer un nouveau représentant. 
5) 
 
Le 6 décembre 2012, le conseil administratif a fait savoir au Conseil d’Etat 
que M. A______ n’entendait démissionner ni du conseil administratif, ni du 
conseil d’administration des TPG, ayant été nommé membre de ce dernier 
jusqu’en 2014. 
6) 
 
La modification de la LTPG du 12 octobre 2012 a été publiée le 7 décembre 
2012 dans la Feuille d’avis officielle (ci-après : FAO) et est entrée en vigueur le 
lendemain. 
7) 
 
Par arrêté du 7 décembre 2012, déclaré exécutoire nonobstant recours, le 
Conseil d’Etat a constaté l’incompatibilité de M. A______ pour siéger au sein du 
conseil d’administration des TPG. 
8) 
 
Le 11 décembre 2012, M. A______ et la Ville de Genève ont recouru auprès 
de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre cet arrêté (cause A/1______/2012), concluant en substance 
à l’octroi de l’effet suspensif et, sur le fond, à son annulation. 
9) 
 
Le 12 décembre 2012, le Conseil d’Etat a prononcé un nouvel arrêté, déclaré 
exécutoire nonobstant recours, annulant et remplaçant celui du 7 décembre 2012, 
constatant d’une part l’incompatibilité de M. A______ pour siéger au sein du 
conseil d’administration des TPG en raison de sa qualité de conseiller 


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administratif de la Ville de Genève et d’autre part qu’il n’était plus membre de ce 
conseil d’administration à compter du ______ 2012. 
10) 
Par acte du 14 décembre 2012, M. A______ et la Ville de Genève ont 
déposé un nouveau recours auprès de la chambre administrative contre cet arrêté 
(cause A/2______/2012), en reprenant les conclusions du précédent recours. 
11) 
Le 19 décembre 2012, le département de l’intérieur, de la mobilité et de 
l’environnement (ci-après : le département) agissant comme département 
rapporteur pour le Conseil d’Etat, a conclu à la jonction des causes 
A/1______/2012 et A/2______/2012, au rejet de la demande de restitution de 
l’effet suspensif, à l’irrecevabilité du premier recours et au rejet du deuxième. 
12) 
Le 21 décembre 2012, le président a rayé la cause A/1______/2012 du rôle, 
le recours étant devenu sans objet après l’annulation de l’arrêté du 7 décembre 
2012. Il a rejeté la demande de restitution de l’effet suspensif au recours de 
M. A______ et de la Ville de Genève contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 
12 décembre 2012. 
13) 
Le 16 janvier 2013, en parallèle, le Conseil d’Etat a ouvert une procédure 
disciplinaire à l’encontre de M. A______. Il lui était reproché d’avoir, le 
17 décembre 2012, pénétré dans les locaux des TPG, accompagné d’un certain 
nombre de personnes, dans l’intention de participer à la séance du conseil 
d’administration, rendant la tenue de celle-ci impossible et entraînant son renvoi à 
une date ultérieure. Le Conseil d’Etat a ordonné la suspension de cette procédure 
disciplinaire jusqu’à droit jugé par la chambre administrative du recours contre 
l’arrêté du 12 décembre 2012 dans la cause A/2______/2012. 
14) 
Le 20 février 2013, dans le cadre de leur recours dans la cause 
A/2______/2012, M. A______ et la Ville de Genève ont persisté dans leurs 
précédentes conclusions. La modification de la LTPG ne visait initialement pas à 
introduire une règle d’incompatibilité pour les membres du conseil 
d’administration des TPG, qui n’avait été ajoutée que lors des débats 
parlementaires. Malgré l’arrêté du Conseil d’Etat, M. A______ s’était présenté à 
la séance du conseil d’administration des TPG du 17 décembre 2012, laquelle 
avait toutefois été interrompue en l’absence de toute décision sur effet suspensif. 
Il avait récemment découvert que Monsieur B______, également membre du 
conseil d’administration des TPG au sein duquel il siégeait en qualité de président 
de la communauté des communes du Genevois, exerçait simultanément la 
fonction de maire d’une commune française, ce qui n’avait pas suscité 
d’intervention du Conseil d’Etat. Les arrêtés des 7 et 12 décembre 2012 étaient 
fondés sur une loi violant l’autonomie communale et la hiérarchie des normes, 
ainsi que l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire. Ils étaient abusifs 
et formellement nuls, une décision constatatoire ne pouvant se substituer à une 
décision formatrice, et avait été pris en violation du droit d’être entendu. 


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15) 
Le 28 février 2013, le département a renoncé à formuler des observations, 
persistant dans ses conclusions du 19 décembre 2012. 
16) 
Le 13 mars 2013, le juge délégué a invité le département à lui faire savoir 
s’il admettait que M. B______ était maire d’une commune française et, le cas 
échéant, si un arrêté constatant son incompatibilité à siéger au conseil 
d’administration des TPG serait pris à son encontre. 
17) 
Par courrier du 18 mars 2013, le département a répondu qu’il fallait 
comprendre par les termes « membre d’un exécutif communal » les personnes 
siégeant dans un exécutif communal en Suisse, dès lors qu’il n’existait pas de 
risque d’ingérence ou d’incompatibilité pour un élu français. M. B______ pouvait 
ainsi continuer à siéger au sein du conseil d’administration des TPG. 
18) 
Dans leurs observations du 25 mars 2013, M. A______ et la Ville de 
Genève ont relevé l’existence d’une inégalité de traitement, puisque M. B______ 
pouvait continuer à siéger au sein du conseil d’administration des TPG, alors que 
M. A______ en avait été empêché, les explications données par le département 
pour justifier cette différence de traitement n’étant pas convaincantes. La 
disposition litigieuse avait expressément été adoptée contre M. A______, de sorte 
qu’elle était arbitraire. Elle était également contraire à l’autonomie communale, 
puisqu’elle faisait obstacle au droit de la Ville de Genève de désigner librement 
son représentant. 
19) 
Par arrêt du 27 mars 2013 (ATA/202/2013), la chambre administrative a 
rejeté les recours de M. A______ et de la Ville de Genève. M. A______ ayant à 
plusieurs reprises pu s’exprimer, avant même que les arrêtés litigieux aient été 
rendus, son droit d’être entendu avait été respecté. Il en allait de même de 
l’autonomie communale, puisque la Ville de Genève n’avait pas été empêchée de 
désigner son représentant au sein du conseil d’administration des TPG, la 
disposition modifiée se limitant à ériger une règle d’incompatibilité, qui avait été 
adoptée pour assurer l’indépendance des TPG et éviter de possibles conflits 
d’intérêts, financiers ou autre, induits par les divers mandats, politiques 
notamment, exercés par une même personne. Un tel conflit pouvait surgir en la 
personne d’un membre du conseil administratif siégeant au sein du conseil 
d’administration des TPG, notamment lors de l’allocation de sommes importantes 
à ces derniers, ce qui n’était pas le cas d’un élu français. Dès lors que la 
modification de la LTPG ne concernait pas les élus français, il n’existait aucune 
inégalité de traitement, la décision entreprise n’étant pas non plus arbitraire. 
20) 
Le 8 mai 2013, le Conseil d’Etat a ordonné la reprise de l’instruction de la 
procédure disciplinaire ouverte à l’encontre de M. A______, chargeant une 
délégation du Conseil d’Etat d’instruire cette enquête et de lui soumettre des 
propositions, après l’audition de l’intéressé, fixée au 4 juin 2013 par courrier 
séparé du même jour. 


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21) 
Le 17, puis le 24 mai 2013, M. A______ a écrit au Conseil d’Etat, 
l’informant avoir recouru au Tribunal fédéral contre l’arrêt de la chambre 
administrative du 27 mars 2013. La procédure disciplinaire ouverte à son encontre 
devait ainsi être suspendue, ce d’autant que certains des griefs soulevés dans le 
cadre de la cause A/2______/2012 n’avaient pas été examinés par la juridiction 
cantonale et que la Haute Cour devait se déterminer à leur propos. 
22) 
Par courrier du 29 mai 2013, le Conseil d’Etat lui a répondu, indiquant qu’il 
n’y avait pas lieu de faire droit à sa requête. Dès lors que l’arrêté du 16 janvier 
2013 avait suspendu la procédure disciplinaire ouverte à son encontre jusqu’à 
droit jugé par la chambre administrative dans la cause A/2______/2012, qui était 
alors pendante, et que cette juridiction avait prononcé son arrêt le 27 mars 2013, la 
procédure disciplinaire devait être reprise. 
23) 
Le 31 mai 2013, M. A______ s’est adressé au Conseil d’Etat en demandant 
sa récusation dans le cadre de la procédure disciplinaire ouverte à son encontre. 
Cette autorité avait adopté une attitude contradictoire, ordonnant d’abord la 
suspension de la procédure disciplinaire alors que la cause A/2______/2012 était 
pendante devant la chambre administrative et la refusant alors que cette dernière 
l’était devant le Tribunal fédéral. Un tel revirement, au demeurant non motivé, 
était incompréhensible et choquait le sentiment de justice et d’équité, ce d’autant 
que dans le cadre des deux procédures, le Conseil d’Etat revêtait d’une part la 
qualité de partie intimée et d’autre part d’autorité de décision. Amené à statuer sur 
le même complexe de fait, il ne pouvait ainsi adopter une attitude partiale dans la 
procédure judiciaire et impartiale dans la procédure disciplinaire. Puisque la 
question de la récusation devait être tranchée avant l’accomplissement de tout acte 
de procédure, sa prochaine audition devait être annulée. 
24) 
Dans ses observations du 7 juin 2013 dans le cadre du recours en matière de 
droit public déposé au Tribunal fédéral par M. A______ contre l’arrêt de la 
chambre administrative du 27 mars 2013, le Conseil d’Etat a conclu à 
l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Un litige ayant trait à la 
qualité de membre d’un établissement de droit public s’inscrivait dans le cadre des 
contestations relevant des rapports de travail de droit public, le recours étant 
irrecevable en raison de l’absence de valeur litigieuse. L’argument soulevé par 
M. A______, selon lequel l’autorité intimée avait violé son droit d’être entendu 
était surprenant, dès lors que la chambre administrative avait examiné tous les 
griefs soulevés par le recourant, lequel se trompait en voyant dans l’arrêté 
entrepris une décision constatatoire, dès lors qu’il s’agissait de la révocation d’une 
décision illégale. La situation d’un conseiller administratif n’était pas comparable 
à celle de membre de l’ACG, l’application de la LTPG n’ayant pas conduit à un 
résultat arbitraire. 
25) 
Par arrêté du 12 juin 2013, le Conseil d’Etat a rejeté la demande de 
récusation formée par M. A______, la date d’une nouvelle audition devant être 


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fixée par pli séparé. Le complexe de faits examiné dans le cadre de la procédure 
disciplinaire ouverte à l’encontre de M. A______ était différent de celui qui était 
pendant devant le Tribunal fédéral, la première portant sur le comportement prêté 
à M. A______ le 17 décembre 2012, auquel il était reproché d’avoir pénétré dans 
les locaux des TPG, accompagné de plusieurs personnes, dans l’intention de 
participer à la séance du conseil d’administration des TPG, rendant sa tenue 
impossible, et la deuxième sur la légalité de la décision constatant 
l’incompatibilité. En ne se conformant pas aux décisions du Conseil d’Etat, en sa 
double qualité d’autorité de surveillance des communes et des TPG et en 
perturbant le fonctionnement du conseil d’administration de ceux-ci, M. A______ 
était susceptible d’avoir violé ses devoirs de fonction et son serment de magistrat 
communal, ce que la procédure disciplinaire devait établir. Le Conseil d’Etat était 
une autorité collégiale et ne disposait pas d’autorité suppléante, de sorte qu’il ne 
pouvait se récuser. 
26) 
Par courrier du même jour, M. A______ a informé le Conseil d’Etat qu’il 
entendait recourir auprès de la chambre administrative contre l’arrêté du 12 juin 
2013, de sorte que la nouvelle audience annoncée par pli séparé ne pouvait se tenir 
tant que cette juridiction ne s’était pas prononcée sur sa demande de récusation. 
27) 
Par acte du 24 juin 2013, M. A______ a recouru contre l’arrêté du Conseil 
d’Etat du 12 juin 2013 auprès de la chambre administrative, concluant, « sous 
suite de frais et dépens », à son annulation et à ce qu’il soit dit que le Conseil 
d’Etat devait se récuser dans le cadre de la procédure disciplinaire à son encontre. 
La prévention du Conseil d’Etat était manifeste. Dans son arrêté du 16 janvier 
2013, il avait suspendu l’instruction de la procédure disciplinaire, ce qui 
s’imposait étant donné que la procédure judiciaire portait sur la validité de l’arrêté 
du 12 décembre 2012 pris en application de la modification de la LTPG, laquelle 
était arbitraire et contraire à l’égalité de traitement, la décision constatatoire qui en 
résultait étant au surplus nulle, en l’absence de décision formatrice. Si cet arrêté 
venait à être déclaré invalide, il ne pouvait lui être reproché de s’être rendu à la 
séance du 17 décembre 2012 du conseil d’administration pour y siéger, de sorte 
que la procédure disciplinaire devait également être suspendue dans l’attente que 
son recours soit tranché par le Tribunal fédéral, lequel devait examiner des griefs 
dont la chambre administrative avait omis de traiter. En refusant le maintien de la 
suspension de la procédure disciplinaire, le Conseil d’Etat avait adopté une 
position contradictoire, le complexe de fait étant identique dans les deux causes, 
ce d’autant que la décision querellée faisait expressément référence à l’arrêté du 
12 décembre 2012. Ces éléments étaient ainsi de nature à faire suspecter la 
partialité du Conseil d’Etat dans la conduite de la procédure disciplinaire, ce 
changement d’attitude procédurale ne s’expliquant par aucun motif, sauf à vouloir 
liquider le dossier avant la tenue des prochaines élections pour lesquelles il avait 
annoncé sa candidature. De plus, dans la procédure judiciaire, le Conseil d’Etat 
agissait en qualité de partie adverse et soutenait une thèse contraire à la sienne, ce 


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qu’il ne faisait d’ailleurs pas de manière loyale et correcte, comme les termes 
utilisés dans ses écritures devant le Tribunal fédéral le démontraient. Dans ces 
circonstances, le Conseil d’Etat ne pouvait pas simultanément adopter une attitude 
impartiale en examinant avec bonne foi et soin les arguments qu’il développait 
dans le cadre de la procédure disciplinaire. Sa récusation devait ainsi être 
ordonnée, le fait qu’il n’existait pas d’autorité suppléante ne faisant pas obstacle à 
sa demande. 
28) 
Dans ses observations du 18 juillet 2013, le Conseil d’Etat a conclu au rejet 
du recours. La demande de M. A______ était d’autant plus infondée que la 
question de l’existence ou non d’une position contradictoire était sans rapport 
avec celle de la récusation et que le grief soulevé reposait sur une seule 
présomption, à savoir qu’une autorité administrative était nécessairement partiale 
lorsqu’elle était en litige avec un particulier dans le cadre d’une autre procédure, 
ce qui n’était pas en soi un motif suffisant. Les deux affaires étaient d’ailleurs 
distinctes, la procédure disciplinaire portant seulement sur les faits et gestes de 
M. A______ le 17 décembre 2012. Dans la mesure où l’intéressé n’avait pas 
obtenu gain de cause devant la chambre de céans, il se justifiait de reprendre 
l’instruction de la procédure suspendue, ce qui était dans son propre intérêt, afin 
qu’il soit rapidement fixé sur son sort. Il n’y avait au demeurant pas lieu à 
récusation, dès lors que le Conseil d’Etat, dans les deux procédures, s’était limité 
à exercer ses compétences, d’abord en rendant son arrêté du 12 décembre 2012 
puis en défendant sa position devant les autorités judiciaires ; il n’en allait pas 
autrement s’agissant de l’ouverture, la suspension puis la reprise de la procédure 
disciplinaire. Dans ce cadre, il n’avait fait preuve d’aucune mauvaise foi dans ses 
différentes observations, mais avait défendu sa position de manière juridique, 
systématique et concrète. Si une demande de récusation pouvait être envisagée à 
l’égard de l’un ou l’autre membre du Conseil d’Etat, il n’en allait pas de même 
s’agissant d’un organe en tant que tel, ce qui tenait à la nature politique et 
collégiale de cette autorité. 
29) 
Le 30 août 2013, M. A______ a répliqué, persistant dans ses conclusions. 
Une procédure disciplinaire présentant de nombreuses analogies avec une 
procédure judiciaire pénale, les exigences d’indépendance et d’impartialité 
devaient y être plus élevées que dans une procédure administrative ordinaire. De 
plus, la récusation du Conseil d’Etat avait été requise en raison de circonstances 
très particulières, du fait qu’une procédure pendante devant le Tribunal fédéral 
l’opposait au Conseil d’Etat concernant son droit de siéger ou non au sein du 
conseil d’administration des TPG. La procédure disciplinaire avait été ouverte au 
motif qu’il s’était rendu à l’une de ces séances, malgré le changement législatif 
intervenu et l’arrêté du 12 décembre 2012, de sorte que le complexe de fait était 
identique dans les deux causes, ce d’autant que l’invalidation de ce dernier rendait 
la procédure disciplinaire sans objet. Il était ainsi dans son intérêt qu’une décision 
soit rendue dans un cadre juridique défini, par une autorité impartiale, ayant pu 


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sereinement examiner ses griefs, ce qui n’était pas possible à ce stade, dès lors que 
le Conseil d’Etat combattait l’intégralité de ses arguments dans la procédure 
judiciaire. 
30) 
Par arrêts du 14 novembre 2013 (1C_461/2013 et 1C_462/2013), le 
Tribunal fédéral a rejeté les recours de M. A______ et de la Ville de Genève dans 
la cause A/2______/2012. L’autonomie de la Ville de Genève n’avait pas été 
violée, dès lors que ses prérogatives avaient été restreintes par la modification de 
la LTPG adoptée par le Grand Conseil, qui n’avait pas été contestée par un 
recours. La chambre administrative avait respecté le droit d’être entendu de M. 
A______, dès lors qu’elle s’était prononcée sur les griefs qu’il avait soulevés. 
Même si elle n’avait pas spécifiquement traité de celui d’inégalité de traitement et 
d’arbitraire dans la loi, elle avait néanmoins répondu à celui ayant trait à 
l’application de la loi. Dans le cas concret, c’était à juste titre que l’autorité 
cantonale avait nié l’existence d’une inégalité de traitement entre le membre 
désigné par l’ACG, soit le maire d’une commune française, et le représentant de 
l’exécutif communal, en l’absence de conflit d’intérêts s’agissant du premier 
nommé, au contraire du second, dès lors que la Ville de Genève versait des 
sommes importantes aux TPG. Elle n’avait ainsi pas à examiner la situation de 
manière abstraite, ni à se prononcer sur les hypothèses mentionnées par 
M. A______, selon lesquelles la modification de la LTPG aurait été adoptée en 
vue de l’exclure du conseil d’administration et qui n’était étayées par aucun 
indice. La modification de la LTPG ne prévoyant aucune disposition transitoire, 
elle pouvait sans arbitraire immédiatement être appliquée à M. A______. Par 
ailleurs, le Conseil d’Etat n’avait pas non plus agi de manière arbitraire en 
recourant au prononcé d’une décision constatatoire, le principe de subsidiarité 
n’empêchant de rendre une telle décision que lorsque le justiciable est en droit 
d’obtenir, sur la même question, une décision formatrice, ce qui n’était pas le cas 
en l’occurrence. 
31) 
Le 21 novembre 2013, le juge délégué a écrit à M. A______, lui demandant 
s’il maintenait son recours, au vu du renouvellement du Conseil d’Etat intervenu 
dans l’intervalle. 
32) 
Le 16 décembre 2013, M. A______ a déclaré maintenir son recours, dans la 
mesure où sa demande de récusation n’était pas dirigée contre certains de ses 
membres à titre personnel, mais contre le Conseil d’Etat en tant que tel. Il avait 
demandé la révision des arrêts du Tribunal fédéral du 14 novembre 2013, la Haute 
Cour ayant retenu que le membre désigné par l’ACG au sein du conseil 
d’administration des TPG était maire d’une commune française, ce qui n’était pas 
le cas. 
33) 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
 
 


- 9/15 - 
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EN DROIT 
1) 
a. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
b. 
La décision sur récusation est une décision incidente, qui ne met pas fin à la 
procédure, par opposition à une décision finale (ATF 126 I 203 consid. 1 
p. 204 ss). En droit genevois, elle est susceptible d’un recours immédiat car elle 
cause un préjudice irréparable, étant donné que le recourant a un intérêt digne de 
protection à ce que la décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée 
(art. 57 let. c LPA ; ATF 126 V 244 consid. 2a p. 246 ; ATA/58/2014 du 
4 février 2014, ATA/305/2009 et ATA/306/2009 du 23 juin 2009). 
 
c. 
Malgré les élections du Conseil d’Etat qui se sont tenues en automne 2013 
et qui ont conduit au renouvellement de l’exécutif cantonal, le recourant conserve 
un intérêt actuel au recours, dès lors qu’il ne demande pas la récusation des 
membres de celui-ci, mais du Conseil d’Etat en tant qu’autorité. 
2) 
a. 
Aux termes de l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), applicable lorsque l’impartialité des 
membres d’une autorité non judiciaire est invoquée (Arrêts du Tribunal fédéral 
2C_36/2010 du 14 juin 2010, consid. 3.1 et 2C_643/2010 du 1er février 2011 
consid. 5.1), toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou 
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai 
raisonnable. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d’exiger la 
récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le 
comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur 
impartialité. Il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne 
puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne 
concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du 
membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part 
ne peut pas être prouvée ; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la 
prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des 
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération, les 
impressions purement individuelles d’une des personnes impliquées n’étant pas 
décisives (ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198 ; 125 I 119 consid. 3b p. 123 ; Arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_442/2011 du 6 mars 2012 consid. 2.1). 
 
b. 
Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst., l’art. 29 al. 1 Cst. n’impose pas 
l’indépendance et l’impartialité comme maxime d’organisation. En règle générale, 
les prises de position qui s’inscrivent dans l’exercice normal de fonctions 
gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions 
normales de l’autorité partie à la procédure, ne permettent pas la récusation 


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(ATF 125 I 119 consid. 3f p. 124 s ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_442/2011 du 
6 mars 2012 consid. 2.1 et 2P.56/2004 du 4 novembre 2004 consid. 3.3). A cet 
égard, une appréciation spécifique est nécessaire dans chaque situation 
particulière, en tenant compte des fonctions légalement attribuées à l’autorité 
(ATF 125 I 119 consid. 3f p. 124 s ; Arrêts du Tribunal fédéral 2C_831/2011 du 
30 décembre 2011 consid. 3.2 et 2C_643/2010 du 1er février 2011 consid. 5.5.1). 
Une autorité, ou l’un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser 
lorsqu’elle dispose d’un intérêt personnel dans l’affaire à traiter, qu’elle manifeste 
expressément son antipathie envers l’une des parties à la procédure ou s’est forgé 
une opinion inébranlable avant même d’avoir pris connaissance de tous les faits 
pertinents de la cause (Arrêts du Tribunal fédéral 1C_442/2011 du 6 mars 2012 
consid. 2.1 et 1C_455/2010 du 7 janvier 2011 consid. 2.2). La récusation de 
membres des autorités supérieures du pouvoir exécutif doit être examinée en 
tenant compte de la mission et de l’organisation desdites autorités. Celles-ci 
assument avant tout des tâches de gouvernement, de direction et de gestion et ne 
sont qu’occasionnellement impliquées dans des procédures juridiques ouvertes à 
l’égard ou sur requête de particuliers. Leurs tâches impliquent le cumul de 
fonctions diverses, qui ne pourraient être séparées sans atteinte à l’efficacité de la 
gestion et à la légitimité démocratique et politique des décisions correspondantes 
et exigent souvent des prises de position publiques (ATF 125 I 119 consid. 3d 
p. 123 s ; 121 I 252 consid. 2 p. 256). 
 
c. 
Concernant les autorités administratives, la récusation ne touche en principe 
que les personnes physiques individuelles composant les autorités, et non 
l’autorité en tant que telle (ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862 ; Arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.1 et 2C_305/2011 du 
22 août 2011 consid. 2.5). A cet égard, la récusation doit rester l’exception si l’on 
ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l’administration de son 
sens. Tel doit à plus forte raison être le cas lorsque la récusation vise à relever une 
autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu’aucune autre 
autorité ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477 ; Arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.1). Une 
demande de récusation dirigée contre une autorité dans son ensemble peut 
cependant être examinée comme si elle était dirigée contre chacun des membres 
de cette autorité pris individuellement (Arrêts du Tribunal fédéral 9C_499/2013 
du 20 février 2014 consid. 5.4 et 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.1). 
 
d. 
Au niveau cantonal, l’art. 15 al. 1 LPA prévoit que les membres des 
autorités administratives appelées à rendre ou à préparer une décision doivent se 
récuser s’ils ont un intérêt personnel dans l’affaire (let. a), s’ils sont parents ou 
alliés d’une partie en ligne directe ou jusqu’au troisième degré inclusivement en 
ligne collatérale ou s’ils sont unis par mariage, fiançailles, par partenariat 
enregistré ou mènent de fait une vie de couple (let. b), s’ils représentent une partie 
ou ont agi pour une partie dans la même affaire (let. c), s’il existe des 


- 11/15 - 
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circonstances de nature à faire suspecter leur partialité (let. d). Les membres du 
Conseil d’Etat ou d’un exécutif communal n’ont pas à se récuser dans les affaires 
non contentieuses concernant des personnes morales, organes ou autorités à 
l’administration desquels ils appartiennent en qualité officielle (art. 15 al. 2 LPA). 
La demande de récusation doit être présentée sans délai à l’autorité 
(art. 15 al. 3 LPA). La décision sur la récusation d’un membre d’une autorité 
collégiale est prise par cette autorité, en l’absence de ce membre 
(art. 15 al. 4 LPA). 
 
e. 
Selon un principe général, la partie qui a connaissance d’un motif de 
récusation doit l’invoquer aussitôt, sous peine d’être déchue du droit de s’en 
prévaloir ultérieurement (ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 p. 124 ; 138 I 1 
consid. 2.2 p. 4). En effet, il est contraire aux règles de la bonne foi de garder en 
réserve le moyen tiré de la composition irrégulière de l’autorité pour ne l’invoquer 
qu’en cas d’issue défavorable de la procédure (ATF 136 III 605 consid. 3.2.2 
p. 609). 
 
f. 
Aux termes de l’art. 2 al. 3 LTPG, les TPG, établissement autonome de droit 
public (art. 191 al. 4 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
24 mai 1847 - Cst.-GE - A 2 00), sont placés sous la surveillance du Conseil 
d’Etat et de l’autorité fédérale compétente. Selon l’art. 9 al. 1 LTPG, 
l’administration des TPG est confiée à un conseil d’administration, formé 
notamment d’un membre désigné par le conseil administratif de la Ville de 
Genève (let. c), un membre désigné par l’ACG (let. d), un membre pour la région 
frontalière française, nommé par le Conseil d’Etat (let. e). Les membres du conseil 
d’administration ne peuvent siéger dans un exécutif cantonal ou communal, à 
l’exception du membre visé à l’art. 9 al. 1 let. d LTPG (art. 11 al. 3 LTPG). 
 
 
Selon l’art. 61 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 
(LAC - B 6 05), les communes sont placées sous la surveillance du Conseil d’Etat, 
qui l’exerce plus spécialement par l’intermédiaire du département. Les conseillers 
administratifs, maires et adjoints qui enfreignent leurs devoir de fonction imposés 
par la législation, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence 
graves, sont passibles de sanctions disciplinaires (art. 82 al. 1 LAC). Le Conseil 
d’Etat est compétent pour prendre celles-ci (art. 83 LAC) et pour procéder à la 
révocation des conseillers administratifs, des maires et des adjoints (art. 84 LAC). 
3) 
 
En l’espèce, le recourant n’invoque aucun grief concret à l’encontre de l’un 
ou l’autre des membres du Conseil d’Etat de nature à mettre en doute leur 
impartialité. Il dirige l’entier de son argumentation contre l’exécutif en tant que 
tel, alléguant que le Conseil d’Etat ne serait pas en mesure de statuer de manière 
impartiale sur la procédure disciplinaire ouverte à son encontre. En tant qu’elle est 
dirigée non pas contre des personnes en particulier mais contre l’exécutif 
cantonal, en tant qu’organe, une telle requête n’est pas admissible. Ce faisant, le 
recourant perd de vue que cinq des sept membres du Conseil d’Etat ont été 


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nouvellement élus lors des élections d’automne 2013 et que des motifs généraux 
de collégialité ne sont pas propres à eux seuls à fonder une demande de récusation 
(ATF 105 Ib 301 consid. 1d p. 304 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1B_123/2010 du 
16 juillet 2010 consid. 3). 
 
 
La demande du recourant s’avère en tout état infondée. 
 
 
La décision litigieuse est liée à la procédure disciplinaire ouverte à 
l’encontre du recourant, conseiller administratif de la Ville de Genève, en date du 
16 janvier 2013 suite aux événements survenus le 17 décembre 2012 dans le cadre 
desquels il lui est reproché, après s’être vu notifier deux décisions exécutoires 
nonobstant 
recours 
constatant 
qu’il 
n’était 
plus 
membre 
du 
conseil 
d’administration des TPG, de s’être présenté à une séance de cet organe 
accompagné de plusieurs personnes et en avoir empêché la tenue. En ouvrant une 
procédure disciplinaire, le Conseil d’Etat est intervenu en qualité d’autorité de 
surveillance des communes afin d’établir si, de par ce comportement, l’intéressé 
avait enfreint ses devoirs de fonction. Cette procédure s’inscrit toutefois dans un 
contexte plus large et fait suite à la modification de la LTPG, entrée en vigueur le 
8 décembre 2012, qui a donné lieu à l’arrêté du Conseil d’Etat du 7 décembre 
remplacé par celui du 12 décembre 2012, prononcés en sa qualité d’autorité de 
surveillance des TPG, constatant que le recourant ne remplissait plus les 
conditions pour être membre du conseil d’administration de cet établissement. 
 
 
Dans le cadre de ces deux procédures, le Conseil d’Etat est intervenu au 
même titre, soit celui d’autorité de surveillance, leur avancement étant toutefois 
différent, dès lors que l’instruction de la procédure disciplinaire a été suspendue 
jusqu’à droit jugé sur celle ayant trait à la validité des arrêtés des 7 et 
12 décembre 2012, laquelle a fait l’objet de contestations judiciaires. Le recourant 
ne saurait tirer un motif de récusation des différentes interventions du Conseil 
d’Etat dans ces deux procédures. Outre le fait qu’un tel allégué apparaît tardif 
pour ne pas avoir été soulevé lors de l’ouverture de la procédure disciplinaire le 
16 janvier 2013, il est également infondé. En effet, contrairement à ce que soutient 
le recourant, le Conseil d’Etat n’est pas intervenu en qualité de « partie », mais 
d’autorité de surveillance, comme il sera du reste amené à le faire une fois que la 
procédure disciplinaire aura conduit au prononcé d’une décision, en se prononçant 
sur le recours de M. A______ et de la Ville de Genève devant la chambre 
administrative, en application de l’art. 73 al. 1 LPA. Il a d’ailleurs fait preuve de 
retenue, puisqu’il a renoncé à formuler des observations. S’agissant de la 
procédure devant le Tribunal fédéral, le Conseil d’Etat a été invité à se déterminer, 
en application de l’art. 102 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), ce qu’il a fait dans ses observations du 
7 juin 2013. L’autorité intimée a ainsi agi dans le cadre de ses attributions, ses 
écritures, cohérentes par rapport à la décision entreprise, s’étant limitées à prendre 
position sur le recours, en concluant à son rejet, sans contenir d’éléments 


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étrangers à celui-ci, ni d’appréciation ou de considérations d’ordre subjectif. Sans 
qu’un tel élément ne constitue un motif de récusation, le Conseil d’Etat pouvait, 
dans ses observations du 7 juin 2013, se montrer étonné des arguments du 
recourant relatifs à la violation de son droit d’être entendu, dès lors que la 
chambre administrative avait traité tous ses griefs, ce que le Tribunal fédéral a 
constaté dans ses arrêts du 14 novembre 2013. 
 
 
Bien qu’étant liées, les deux procédures ne portent pas sur le même 
complexe de faits, dès lors que dans un cas la question à trancher était la validité 
des arrêtés du Conseil d’Etat constatant l’incompatibilité du recourant à siéger au 
sein du conseil d’administration des TPG et dans l’autre celle de l’adéquation de 
son comportement en qualité de conseiller administratif lors des événements du 
17 décembre 2012. Le Conseil d’Etat a toutefois suspendu cette dernière 
procédure, dans l’attente de l’issue de la deuxième, ce qui se justifiait dans une 
certaine mesure, dès lors que la question de la validité de ces arrêtés pouvait avoir 
une incidence sur la procédure disciplinaire, sans qu’elle ne soit toutefois 
déterminante au regard des faits reprochés au recourant. Ce dernier n’a d’ailleurs 
pas contesté la modification de la LTPG, alors qu’il s’estimait victime d’une loi 
adoptée pour l’évincer du conseil d’administration des TPG, comme il l’a allégué, 
mais s’est limité à en contester les décisions d’application. 
 
 
Par ailleurs, en ordonnant la reprise de la procédure disciplinaire le 
8 mai 2013, le Conseil d’Etat s’en est tenu à son précédent arrêté du 
16 janvier 2013 qui en avait suspendu l’instruction jusqu’à droit jugé par la 
chambre administrative, le recourant n’ayant pas contesté la durée de cette 
suspension à cette occasion. La chambre administrative ayant statué le 
27 mars 2013, le Conseil d’Etat était légitimé à reprendre la procédure 
disciplinaire et n’avait ainsi pas à suspendre celle-ci jusqu’à droit jugé par le 
Tribunal fédéral, sans qu’on ne puisse lui faire le reproche d’avoir adopté une 
attitude contradictoire justifiant sa récusation. Le recourant ne saurait davantage 
tirer argument du fait du dépôt d’une demande en révision contre les arrêts du 
14 novembre 2013 du Tribunal fédéral, dès lors que le grief qu’il fait valoir, à 
savoir que la Haute Cour a retenu à tort que le membre désigné par l’ACG était 
maire d’une commune française n’est pas de nature à modifier l’issue du présent 
recours. 
 
 
Outre ces éléments, le recourant n’invoque aucun indice propre à faire 
douter de l’impartialité du Conseil d’Etat dans le cadre de la procédure 
disciplinaire, le dossier n’en contenant d’ailleurs aucun. En tout état, une fois la 
décision du Conseil d’Etat notifiée, le recourant disposera de la possibilité de la 
contester auprès de la chambre de céans, soit une autorité judiciaire indépendante 
et impartiale. 


- 14/15 - 
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Par conséquent, en l’absence d’apparence objective de partialité, c’est à 
juste titre que le Conseil d’Etat a refusé sa récusation, son activité s’inscrivant 
dans l’exercice normal de ses attributions, qu’il n’a pas outrepassées. 
4) 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
5) 
 
Un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge du recourant, qui 
succombe. Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 24 juin 2013 par Monsieur A______ contre la 
décision du Conseil d’Etat du 12 juin 2013 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1’000.- à la charge de Monsieur A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF ; le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Christian Bruchez, avocat du recourant, ainsi qu’au 
Conseil d’Etat. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Dumartheray, Verniory, Pagan, 
juges. 


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Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :