ge_gerichte · ATA/87/2006 · 2006-02-14 · de

Résumé:
 Refus du département d'autoriser le "groupe pour une suisse sans armée" à manifester devant la mission permanente des Etats-Unis d'Amérique auprès des Nations Unies. Une pratique de l'autorité visant à interdire par principe toute manifestation devant une misssion diplomatique est contraire au principe de la proportionnalité. Dès lors que l'autorité dispose d'un large pouvoir d'appréciation d'assortir sa décision positive de conditions et de charges, elle aurait dû faire usage de cette possibilité plutôt que d'interdire purement et simplement la manifestation.

RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POST TENEBRAS LUX

POUVOIR JUDICIAIRE

A/3294/2005-JPT ATA/87/2006
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 14 février 2006

dans la cause

GROUPE POUR UNE SUISSE SANS ARMÉE (GSSA)
et

SOLIDARITÉS
représentés par Me Pierre Bayenet, avocat

contre

DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS

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EN FAIT

Par télécopie du 16 septembre 2005, le « Groupe pour une Suisse sans
armée » (ci-après : le GSSA) a présenté au département de justice, police et
sécurité — devenu depuis lors le département des institutions — (ci-après : le
département ou le DIT) une demande d’autorisation pour organiser, le vendredi 23
septembre 2005, de 17h30 à 19h30, un rassemblement devant la mission
permanente des Etats-Unis d'Amérique (ci-après : la mission), sise route de
Pregny 11, dans le but de se joindre aux manifestations qui devaient avoir lieu
dans plusieurs villes européennes et américaines le 24 septembre.

Le centre « opérations et planification » (ci-après : le COP) — qui relève du
DI — a préavisé défavorablement la requête d’autorisation par courrier
électronique du 20 septembre 2005.

Le même jour, ayant appris qu’une manifestation risquait de se tenir à ses
abords, la mission a sollicité des autorités cantonales qu’elles prennent les
mesures de sécurité idoines.

Le département a refusé d’accorder l’autorisation sollicitée par décision du
20 septembre 2005, en application de l’article 22 alinéa 2 de la Convention de
Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 (CVRD — RS 0.191.01).

La présence de manifestants dans le voisinage immédiat de la mission était
de nature à troubler la paix dont elle devait jouir conformément à cette disposition
conventionnelle. Une balance des intérêts n’avait pas à être faite, la convention ne
prévoyant aucune exception.

Subsidiairement, sa décision était également basée sur le fait que des tracts
concernant la manifestation projetée circulaient dans différents milieux alternatifs
et qu'aucun élément ne permettait de garantir que des personnes mal intentionnées
n’intègreraient pas le rassemblement litigieux.

Enfin, la route de Pregny était un axe privilégié comportant un trafic
automobile important en raison des divers travaux effectués dans le secteur. Un
rassemblement de plus d’une vingtaine de personnes occasionnerait déjà des
troubles et des perturbations de la circulation sur cette route. Or, 100 à 200
personnes étaient attendues pour la manifestation en cause, de sorte que cette
dernière ne pouvait être autorisée.

Cette décision comportait l’indication des voie et délai de recours.

Par acte déposé au greffe du Tribunal administratif le 21 septembre 2005, le
GSSA et Solidarités ont recouru contre cette décision. Ils concluent, sous suite de

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10.

frais et dépens, à l’annulation de la décision et à ce que « les autorisations pour la
tenue du rassemblement [en cause] (...) soient accordées ». Ils sollicitaient
également l’octroi de l’effet suspensif à leur recours et à être autorisés à compléter
leurs écritures.

Les recourants ont complété leurs conclusions « sur mesures provisoires »
par télécopie du 22 septembre 2005.

Parallèlement, ils ont également sollicité du département, dans l’hypothèse
où il ne serait pas fait droit à leurs conclusions sur mesures provisoires,
l’autorisation d’organiser leur rassemblement « à l’endroit sur la voie publique le
plus proche de celui demandé initialement, soit donc à la place des Nations ».

Le président du tribunal de céans a informé les recourants par lettre
signature du même jour que le dépôt de conclusions par télécopie n’était pas
valable. Il leur appartenait de faire parvenir au tribunal un document original
comportant lesdites conclusions.

Quant à leur requête en restitution de l’effet suspensif, il était impossible de
leur donner satisfaction, sauf à accorder, avant dire droit, le plein de leurs
conclusions.

Un délai au 21 octobre 2005 leur a été fixé pour compléter leur recours.

Par décision du 22 septembre 2005, le département a autorisé le
rassemblement en cause, aux conditions suivantes :

- Les participants devaient se rassembler à la place des Nations, sur
l’esplanade se trouvant côté Jura, à l’angle de l’avenue de la Paix, à l’exclusion de
tout autre endroit ;

- Les manifestants ne devaient pas déborder sur la chaussée et aucun cortège
ne devait avoir lieu ;

- La circulation ne devait être ni entravée ni perturbée ;
- Les participants devaient se conformer aux ordres donnés par la police ;

- Il incombait aux organisateurs de constituer un service d’ordre interne et
identifiable durant toute la manifestation, dont le responsable serait en
permanence à disposition de l’officier de gendarmerie.

Le service fédéral de sécurité (ci-après : le service fédéral) a fait part de ses
observations au département le 22 septembre 2005.

a. Il ne pouvait valider le principe d’autoriser une manifestation devant une
représentation diplomatique étrangère, une telle autorisation allant à l’encontre de

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11.

l’article 22 alinéa 2 CVRD. En effet, une manifestation devant une représentation
diplomatique présentait un risque certain pour la sécurité et la tranquillité de la
mission. Les risques inhérents à un rassemblement de foule étaient considérables
et totalement imprévisibles, l’effet de masse pouvant entraîner des personnes à
commettre des actes d’une violence extrême.

b. S’agissant tout particulièrement de la mission permanente des Etats-Unis, il
s’agissait d’un pays dont les intérêts et les représentations diplomatiques étaient
particulièrement menacés dans le monde, raison pour laquelle ladite mission
faisait l’objet de mesures de sécurité renforcées. A cela s’ajoutait le fait que la
situation actuelle de la mission était spéciale. Les travaux en cours sur l’entrée
principale et l’enceinte extérieure augmentaient inévitablement la vulnérabilité
générale du site, de même que les gravats, restes de chantier, etc. représentaient
une variété de projectiles pour d’éventuels manifestants.

c. Cela étant, la liberté d’expression était un droit constitutionnel garanti en
Suisse, et il était dès lors délicat de déterminer dans quelles circonstances une
manifestation de ce type pouvait ou devait être interdite.

d. En conclusion, le service fédéral était d’avis que, si la manifestation devait
avoir lieu, des mesures adéquates garantissant la liberté de mouvement des
membres de la mission américaine et l’intégrité de celle-ci devraient
impérativement être prises par les autorités compétentes du canton.

La manifestation s’est déroulée le 23 septembre 2005 sur la place des
Nations. À teneur du rapport de renseignements établi par la gendarmerie à cette
occasion :

- Une centaine de personnes ont répondu à l’appel des recourants ;

- Le service d’ordre, composé notamment de deux des organisateurs de la
manifestation, n’a pas été capable d’empêcher les manifestants de constituer un
cortège et de se déplacer ;

- Au terme des différentes prises de parole, un organisateur, M. Pierre Vanek,
a invité les manifestants à se rendre en cortège depuis la place des Nations jusqu’à
la mission. Ces derniers ont alors constitué un cortège sur la voie publique et ont
emprunté l’avenue de la Paix en direction de la route de Pregny. Arrivée à la
hauteur de cette dernière route, la marche des manifestants a été stoppée par un
barrage de police « physique et matériel ». Malgré les injonctions du capitaine de
police, lequel ordonnait aux manifestants de se disperser, ce même organisateur a
catégoriquement refusé et invité ceux qui le désiraient «en leur âme et
conscience » à ne pas obéir et à franchir le barrage. Quelques manifestants dont
l’organisateur en cause ont alors tenté de se rendre de force devant la mission,
sans sUCCÈS ;

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12.

13.

- Vers 19h15, sept manifestants ont alors entamé un «sit-in » devant le
barrage constitué par la police. Devant leur refus de coopérer et de quitter les
lieux, la gendarmerie a dû faire usage de la contrainte.

Les recourants ont complété leur recours le 11 octobre 2005, et persisté,
sous suite de frais et dépens, dans leurs conclusions initiales.

L'article 13 de la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDP -— L 1 05)
ne constituait pas une base légale suffisamment précise pour répondre aux
exigences posées par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l’homme (ci-après : CourEDH).

En outre, la restriction à leur liberté de réunion ne visait pas un intérêt
public prépondérant, dans la mesure où il ressortait de la jurisprudence
internationale constante dégagée de l’article 22 alinéa 2 CVRD que les Etats
pouvaient autoriser des manifestations devant les missions étrangères, pour autant
qu’ils prennent les mesures nécessaires pour assurer la sécurité de celles-ci.

Enfin, la décision entreprise n’était ni proportionnée, ni nécessaire dans une
société démocratique au sens de l’article 11 $ 2 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre
1950 (CEDH — 0.101). Il n’était en effet pas admissible d’interdire un
rassemblement au motif qu’il rendait les tâches de maintien de l’ordre plus
difficiles à accomplir.

Le 9 décembre 2005, le département s’est opposé au recours.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 105 Ia 91), l’autorité
cantonale pouvait admettre de façon générale que certains lieux accessibles au
public ne se prêtaient pas à une réunion. Il n’existait pas de droit à la tenue d’une
réunion sur un lieu déterminé du domaine public, et l’autorité compétente pouvait,
faisant usage de son pouvoir d’appréciation, réserver certaines places à des
activités déterminées et interdire ou limiter d’autres activités dans ces lieux.
L’ensemble du domaine public n’avait ainsi pas à être mis à disposition des
manifestants. Se fondant sur cette jurisprudence, le Tribunal fédéral avait ainsi
récemment jugé que la décision d’interdire toute réunion publique sur la place
d’un couvent était admissible, dès lors que l’autorité mettait à disposition des
organisateurs une autre place appropriée, soit en l’occurrence la place du village
concerné (ATF 124 1267).

Analysée à l’aune de ces principes, la décision querellée était parfaitement
conforme au droit et à la liberté de réunion. Plus encore, l’article 22 CVRD
imposait à la Suisse d’assurer la paix de la mission et justifiait donc l’instauration
d’une zone libre de tout dérangement autour des missions diplomatiques dans le
canton de Genève.

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14.

Les parties ont été informées le 13 décembre 2005 que la cause était gardée
à juger.

EN DROIT

Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est à cet
égard recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre
1941 - LOJ -E 2 OS ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Tel est également le cas des écritures
complémentaires déposées par les recourants le 11 octobre 2005 dans le délai de
30 jours, de sorte qu’elles sont recevables.

Selon la jurisprudence, la qualité pour recourir contre une décision est
subordonnée à l’existence d’un intérêt actuel (ATF 123 II 285 consid. 4
p. 286 ss. ; 118 Ia 46 consid. 3c p. 53; 111 Ib 58 consid. 2 p. 52 et les références
citées, ATA/875/2004 du 9 novembre 2004, publié à la SJ 2005 I 349 ss. ;
ATA/270/2001 du 24 avril 2001 ; ATA/731/1999 du 5 décembre 2000;
ATA/295/1997 du 6 mai 1997; ATA G. du 15 janvier 1997). Il est toutefois
renoncé à faire d'un tel intérêt une condition de recevabilité du recours lorsque
cette exigence ferait obstacle au contrôle de la constitutionnalité d'un acte qui peut
se reproduire en tout temps et qui échapperait toujours à la censure (arrêt du
Tribunal fédéral du 7 août 2001, 1P.70/2001, consid. 2 ; ATF 1241231 consid. 1b
p. 233 et les arrêts ; ATA/270/2001 du 24 avril 2001).

En l’espèce, les recourants n'ont plus d'intérêt actuel et pratique à requérir
l'annulation de l'acte attaqué, puisque la date de la manifestation est passée. Cela
étant, c’est la deuxième fois que les recourants se sont vus refuser l’autorisation
demandée, la première ayant conduit à un arrêt du tribunal de céans admettant le
recours (ATA/552/2005 du 16 août 2005). A chaque fois, le refus est intervenu à
une date qui rendait impossible le contrôle de sa constitutionnalité avant la date
prévue pour la manifestation, de sorte que la condition de l’intérêt actuel ne
pouvait jamais être remplie. En outre, les recourants conservent un intérêt actuel
au contrôle de la constitutionnalité de la décision du 20 septembre 2005 quand
bien même ils n’ont pas contesté la seconde du 22 septembre 2005, dans la mesure
où cette dernière ne portait que sur l’autorisation de manifester sur la place des
Nations et non devant la mission permanente des États-Unis.

Dans ces circonstances, la qualité pour agir des recourants doit être admise.
Le recours est ainsi recevable.

Quand les recourants ne peuvent plus invoquer un intérêt actuel à
l'annulation de la décision attaquée comme en l’espèce, le juge peut, s'il entre en
matière, limiter son examen aux questions fondamentales (ATF 127 I 164, consid.
6).

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L'objet du litige est le refus du département d’autoriser les recourants à
manifester devant la mission permanente des Etats-Unis d'Amérique auprès des
Nations Unies.

Les recourants avancent que la décision attaquée constitue une ingérence
dans leurs libertés d’expression et de réunion, telles qu’elles sont consacrées par
les textes internationaux et la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. — RS
101).

a. Selon l’article 22 Cst., la liberté de réunion est garantie (al. 1). Toute
personne a le droit d’organiser des réunions, d’y prendre part ou non (al. 2).
L’article 11 CEDH dispose quant à lui que toute personne a le droit à la liberté de
réunion pacifique. Cette disposition conventionnelle n’offre pas au citoyen des
droits plus étendus que la garantie fédérale (JdT 1993 IV 192). La liberté de
réunion consacre le droit de toute personne de se rassembler avec d’autres,
notamment en vue d’échanger des idées et de les communiquer à des tiers
(A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse,
volume IL, p. 403 n° 800). Le droit à la liberté de réunion est un droit fondamental
dans une société démocratique et, à l’instar du droit à la liberté d’expression, l’un
des fondements de pareille société. Dès lors, il ne doit pas faire l’objet d’une
interprétation restrictive (ATF 103 Ia 310 consid. 5 p. 315 ; Rassemblement
jurassien et Unité jurassienne c. Suisse, décision de la Commission du 10 octobre
1979, n° 8191/78, DR 17, p. 93 ; Rai et autres c. Royaume-Uni, décision de la
Commission du 6 avril 1995, n° 25522/94, DR 81-B, p. 146). Comme tel, ce droit
couvre à la fois les réunions privées et celles tenues sur la voie publique, ainsi que
les réunions statiques et les défilés publics (Chrétiens contre le racisme et le
fascisme c. Royaume-Uni, décision de la Commission du 16 juillet 1980, n°
8440/78, DR 21, p. 138, $ 162A ; ACEDH Djavitan AN c. Turquie du 20 février
2003, Recueil des arrêts et décisions (ci-après : Rec.), 2003-I, $ 56 ss.). Selon la
jurisprudence, les Etats doivent non seulement protéger le droit de réunion
pacifique mais également s’abstenir d’apporter des restrictions indirectes abusives
à ce droit (ACEDH Djavit AN précité, $ 57 ; Chrétiens contre le racisme et le
fascisme précité, p. 162).

b. Il est admis par la jurisprudence et la doctrine que les personnes morales
peuvent se prévaloir de la liberté de réunion lorsqu’elles entendent organiser une
réunion publique et que l’autorité refuse de leur en donner l’autorisation
(A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, op. cit., p. 407 ; ATF 107 Ia
226 ; ATA/552/2005 du 16 août 2005 ; ATA/875/2004 du 9 novembre 2004).

c. Malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d’application, la
liberté de réunion doit s’examiner à la lumière de la liberté d’expression, car la
protection des opinions et la liberté de les exprimer constitue l’un des objectifs
premiers de cette liberté (ATF 111 Ia 322 consid. 6a p. 322 ; ACEDH Stankov et
Organisation macédonienne unie Ilinden c. Bulgarie du 2 octobre 2001, Rec.

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2001-IX, $ 85ss., Djavit AN précité, $ 39). Toutefois, lorsque la décision attaquée
statue spécifiquement sur le droit des personnes de se réunir, il n’y a pas lieu de
considérer la question séparément sous l’angle de la liberté d’expression (ACEDH
Maestri c. Italie du 17 février 2004, Rec. 2004-I, $ 23, Djavit AN précité, $ 39).

In casu, cette dernière hypothèse est réalisée, dans la mesure où la décision
entreprise interdit précisément aux recourants de se réunir devant la mission — et
lèse par conséquent leur liberté de réunion —, le contenu et la portée de leur
message n’étant pas litigieux en l’espèce. En outre, en tant qu’associations s’étant
vu refuser le droit de manifester dans le lieu de leur choix, les recourants sont
titulaires de la liberté de réunion, et partant fondés à en invoquer la violation
devant le juge constitutionnel. C’est donc à la lumière de la seule liberté de
réunion, telle qu’elle est consacrée à l’article 22 Cst., qu’il faut analyser
l’admissibilité de l’ingérence que constitue la décision attaquée.

Aux termes de l'article 36 alinéa 1 Cst., toute restriction d'un droit
fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent
être prévues par une loi ; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont
réservés (cf. consid. 6). Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée
par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al.
2 Cst. ; cf. consid. 7) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst. ; cf. consid. 8
et ss). L'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 Cst.).

a. Selon l’article 13 de la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDP-L1
05), toute utilisation du domaine public excédant l’usage commun est
subordonnée à une permission. Le règlement concernant la tranquillité publique et
l’exercice des libertés publiques (RTPU — F 3 10.03) prévoit, pour sa part, que
l’organisation d’une réunion ou d’une manifestation fait l’objet d’une autorisation
du DJPS qui en fixe les modalités, autant que possible d’entente avec les
organisateurs (art. 11B RTPU).

b. De jurisprudence constante, le tribunal de céans admet que le régime
d’autorisation prévu par ces dispositions constitue une base légale valable, claire
et suffisante pour fonder la décision attaquée (ATA/552/2005 du 16 août 2005 ;
ATA/875/2004 du 9 novembre 2004 ; ATA/288/2004 du 6 avril 2004 ; cf. ég.
Kokkinakis c. Grèce, décision non publiée de la Commission du 25 mai 1993,
$ 31-33).

La restriction querellée repose donc sur une base légale suffisante au sens de
l’article 36 alinéa 1 Cst.

a. Les mesures de police pouvant justifier une restriction à la liberté de réunion
sont celles qui visent à protéger l’ordre public, soit la sécurité, la tranquillité, la
santé et la moralité publique, ainsi que la bonne foi dans les affaires (ATF 110 Ia
99, consid. Sa, p. 102 ; ATF 108 Ia 300 consid. 3 p. 302 ; ATF 107 Ia 226 consid.

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5b p. 230). En droit conventionnel, les intérêts publics pouvant justifier une
restriction à la liberté de réunion sont la sécurité nationale, la sûreté publique, la
défense de l’ordre et la prévention du crime, la protection de la santé ou de la
morale (art. 11 $ 2 CEDH).

b. Le tribunal de céans a eu l’occasion de juger que la protection de la
circulation routière et le respect que la Suisse devait à l'ONU et à ses membres
constituaient des intérêts publics admissibles (ATA/875/2004 du 9 novembre
2004).

En l’espèce, le DI motive son refus par son obligation spéciale de prendre
toutes les mesures appropriées afin d’empêcher que les locaux de la mission ne
soient envahis ou endommagés, la paix de la mission troublée ou sa dignité
amoindrie conformément à l’article 22 alinéa 2 CVRD), laquelle est applicable par
analogie aux missions permanentes sises à Genève conformément à la décision
non publiée du Conseil fédéral du 3 novembre 1967 (cf. Droit international fiscal
de la Suisse, vol. II, p. 261). En outre, il invoque la fluidité de la circulation
routière, déjà mise à mal par les travaux aux alentours de la mission et, enfin, la
sécurité des bâtiments internationaux, particulièrement visés par la menace
terroriste. Ces motifs constituent à l’évidence des intérêts publics au sens de la
jurisprudence énumérée ci-dessus, de sorte que l’atteinte à la liberté de réunion
des recourants répond à un intérêt public au sens de l’article 36 alinéa 2 Cst.

Encore faut-il s’assurer que cette ingérence est conforme au principe de la
proportionnalité, ainsi que l’exige l’article 36 alinéa 3 Cst.

a. Conformément à ce principe, l’autorité doit prendre des mesures propres à
atteindre les buts visés tout en sauvegardant, dans la mesure du possible, l'exercice
des libertés (ATF 103 Ia 310 consid. 5 p. 315). En droit conventionnel, ce principe
est exprimé à l’article 11 $ 2 CEDH, qui dispose que l’exercice de la liberté de
réunion ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi,
constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime,
à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés
d'autrui.

b. Chargée de déterminer, dans le cadre de son pouvoir général de police, si
une réunion est susceptible de menacer directement l'ordre public au point qu’il se
justifie de l’interdire ou de la limiter, l'autorité doit faire un pronostic sur son
déroulement (ATF 108 Ia 300 consid. 4 p. 303). Cette tâche est d’autant facilitée
lorsqu'une manifestation en tous points analogue s’est déjà tenue par le passé
(ATA/875/2004 du 9 novembre 2004) ou s’est tenue postérieurement dans un
autre lieu quant à lui autorisé (AT A/552/2005 du 16 août 2005).

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10.

c. Dans un arrêt publié aux ATF 124 I 267 (JdT 2000 I 336), le Tribunal
fédéral a considéré qu’une interdiction générale de manifester était admissible
s’agissant des alentours du couvent d’Einsiedeln, en raison de la fonction
particulière de ce dernier pour les visiteurs et les pèlerins, dans la mesure où
l’autorité avait mis à disposition des organisateurs une autre place appropriée. Les
organisateurs avaient effectivement un droit d’obtenir en principe la mise à
disposition d’une place publique pour organiser leur manifestation, tenant compte
de manière appropriée de leur volonté de donner de la publicité à leurs activités.
Ils ne pouvaient en revanche pas revendiquer une place déterminée. L’autorité
avait un certain pouvoir d’appréciation lorsqu'elle décidait de l’affectation et de
l’utilisation du domaine public. Elle pouvait ainsi réserver certaines places à des
utilisations bien définies (marché, concerts, délassement, etc.) et y restreindre
voire interdire d’autres activités. En effet, la totalité du domaine public ne devait
pas pouvoir être mise à disposition des organisateurs de manifestations. Le
principe de la proportionnalité était ainsi respecté et le refus d’autorisation fondé
en droit.

Cet arrêt a été vivement critiqué par une partie de la doctrine (cf. not.
A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, op. cit. pp. 409-10 ;
F.-X. AUDERGON, La liberté de manifester garantie en Suisse ?, in plädoyer
3/2003, pp. 42 ss.), en tant qu’il obérait le fait que le lieu de la manifestation était
directement lié à son contenu, et qu’il admettait de façon générale que certains
lieux, pourtant accessibles au public, ne s’y prêtaient pas par définition, vidant de
sa substance la liberté de réunion.

Le Tribunal fédéral a toutefois réaffirmé ces principes dans un arrêt publié
aux ATF 127 I 164 (JdT 2003 I 291), en précisant que la garantie de la liberté de
réunion induisait cependant une obligation positive de la part des autorités et
exigeait qu’elles veillent à une certaine protection des manifestants afin de leur
garantir la possibilité effective d'exprimer leurs opinions. C’est donc à l’aune de
cette jurisprudence qu’il convient d’appréhender la présente espèce.

In casu, le Tribunal administratif relève que la route de Pregny n’a pas le
même caractère que la place d’Einsiedeln, dans la mesure où il n’est pas question,
en l’espèce, de l’accès à un édifice à la fois religieux et historique visité par de
nombreux pèlerins (cf. ATF 124 I 270-1, consid. 3c), mais d’une mission
diplomatique. De même, la situation géographique de la mission des Etats-Unis
n’est pas identique à celle du village de Davos, dans la mesure où il est possible
de manifester route de Pregny sans entrave majeure au trafic et de surcroît sans
que la mission ne soit paralysée (cf. ATF 127 I 174, consid. 4). Cette
jurisprudence doit donc, dans le cas d’espèce, être relativisée.

Cela étant, afin de pouvoir apprécier la proportionnalité de la décision
attaquée, il convient dans un premier temps d’examiner la portée des obligations
internationales de la Suisse en matière de relations diplomatiques.

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a. À teneur de l’article 22 alinéa 2 CVRD, l'Etat accréditaire a l’obligation
spéciale de prendre toutes mesures appropriées afin d’empêcher que les locaux de
la mission ne soient envahis ou endommagés, la paix de la mission troublée ou sa
dignité amoindrie. L’expression « locaux de la mission » s’entend des bâtiments
ou des parties de bâtiments et du terrain attenant qui, quel qu’en soit le
propriétaire, sont utilisés aux fins de la mission, y compris la résidence du chef de
la mission (art. 1 let. i CVRD). A cette obligation de protection il faut rajouter le
devoir d’assistance que l’Etat accréditaire doit prêter à la mission diplomatique
aux termes de l’article 25 CVRD qui dispose que l'Etat accréditaire accorde toutes
facilités pour l'accomplissement des fonctions de la mission (JAAC 51 n°55).
L’inviolabilité des locaux de la mission est absolue (P. CAHIER, Le statut
diplomatique, in Aspects récents du droit des relations diplomatiques, p. 216).

b. Dans son avis de droit du 3 septembre 1992 (JAAC 57 n°79), la direction du
droit international public (ci-après : la DDIP) a précisé qu’en commentant cet
article, la Commission du droit international avait relevé que, pour remplir cette
obligation spéciale, l'Etat accréditaire devait prendre des mesures spéciales, soit
des mesures en dehors de celles qu'il prend pour s'acquitter de son devoir général
d'assurer l'ordre public (Annuaire de la Commission du droit international 1958,
vol. [ p. 17). Cette protection spéciale revêt deux aspects : la prévention
d'éventuels actes dommageables et, lorsque ceux-ci ont été commis, la punition de
leurs auteurs. L'inexécution de ces obligations constitue un délit dit d'omission qui
entraîne la responsabilité internationale de l'Etat. Les obligations de l'Etat
accréditaire dans ce domaine n'ont pas un caractère absolu. Le devoir de
prévention, en particulier, ne se réalise que dans le cadre d'une responsabilité pour
négligence. L'Etat accréditaire doit faire preuve de « due diligence », mais il n'est
pas tenu d'empêcher n'importe quel incident d'une manière absolue, ce qui serait
matériellement impossible. Il incombe à l'Etat accréditaire d'apprécier les
circonstances de chaque cas d'espèce et d'adopter les mesures de protection et de
surveillance nécessaires. En temps normaux, les missions n'ont rien à craindre ; en
revanche, dès qu'il existe, par exemple, une tension internationale (la guerre du
Golfe) ou qu'il y a présomption que, compte tenu de l'opinion publique de l'Etat
accréditaire à l'égard de la politique extérieure ou intérieure (notamment respect
des droits de l'homme) de l'Etat accréditant, des attaques ou des manifestations
sont à craindre, l'Etat accréditaire doit renforcer sa protection de police.

c. S’agissant plus particulièrement de la problématique d’une manifestation se
tenant devant une mission diplomatique, la DDIP a eu l’occasion de préciser
qu'aucune violation de l’article 22 CVRD ne pouvait être imputée à l’Etat
accréditaire lorsque les autorités de ce dernier autorisaient une manifestation
privée se déroulant devant les locaux de la mission d’un Etat d’envoi, si la police
exerce un contrôle efficace et que, de manière générale, toutes les mesures
appropriées sont prises (JAAC 50 n°86).

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11.

L’Etat accréditaire doit en revanche empêcher que des manifestations
hostiles de la population à l’égard d’une mission étrangère puissent dégénérer en
une invasion de l’immeuble ou même en des dommages à ses locaux (cf. CI,
Recueil 1980, pp. 3-45, à propos de l’affaire du personnel de l’ambassade des
Etats-Unis à Téhéran en 1979). Le devoir de protection ne va toutefois pas jusqu’à
obliger l’Etat accréditaire à interdire toute manifestation à proximité d’une
mission diplomatique étrangère. Pour que ce devoir soit rempli, il faut et il suffit
que la manifestation garde un caractère pacifique et qu’elle n’entrave pas le
fonctionnement normal de la mission (P. CAHIER, op. cit., p. 218-9).

Une pratique de l’autorité visant à interdire par principe toute manifestation
devant une mission diplomatique apparaît ainsi, à la lumière des principes
énumérés ci-dessus, d’ores et déjà contraire au principe de la proportionnalité.

Il s’agit d'examiner si l’autorité intimée pouvait prendre les mesures
appropriées afin de s’assurer efficacement, d’une part que la manifestation garde
un caractère effectivement pacifique et qu’elle n’entrave pas le bon
fonctionnement de la mission américaine, d’autre part.

A ce propos, il convient de rappeler que l’autorité intimée, lorsqu’elle statue
sur une requête en autorisation de manifester, dispose d’un large pouvoir
d’appréciation d’assortir sa décision positive de conditions et de charges.

En l’espèce, le département aurait dû faire usage de cette dernière
possibilité, en fixant des conditions et charges telles que, par exemple, l’exigence
d’avoir un service d’ordre suffisant, reconnaissable et joignable, l’interdiction de
s’arrêter le long de la route de Pregny, l’obligation de défiler sans s’arrêter devant
la mission ou encore l’interdiction de recourir à des installations sonores
(mégaphone notamment). De même, il appartient au département d’assurer la
mise en place d’effectifs suffisants afin de garantir le respect des conditions et
charges qu’il détermine lui-même. Dans son évaluation des conditions et des
moyens nécessaires, le département doit prendre en compte la situation concrète,
telle que, comme en l’espèce, la présence d’un chantier à l’entrée de la mission
concernée. En tout état, la mise en œuvre de ces exigences n’apparaît pas de
nature à remettre en cause l’exercice par les recourants de leur liberté de réunion.
Enfin, il ne ressort du dossier aucun élément laissant accroire que les manifestants
auraient des motivations belliqueuses ou, à tout le moins, violentes. Le fait qu’un
organisateur ait invité, avec succès, lors de la manifestation s’étant finalement
tenue à la place des Nations les participants à désobéir aux conditions fixées par le
département et à former un cortège en direction de la mission diplomatique
américaine n’y change rien (cf. consid. 3 supra). Pour le surplus, les
considérations développées dans l’ATA/552/2005 (consid. 9 ss.) du 16 août 2005
demeurent pertinentes.

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La décision du département viole le principe de la proportionnalité et, ce
faisant, la liberté de réunion des recourants. Le recours sera par conséquent admis
et la décision attaquée annulée.

12. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du
département (art. 87 LPA).

Une indemnité de procédure de CHF 500.- sera allouée aux recourants, à
charge de l’Etat de Genève.

XXE SX

PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 21 septembre 2005 par le groupe pour une
Suisse sans armée et Solidarités contre la décision du département de justice, police et
sécurité du 20 septembre 2005 ;

au fond :
l’admet ;
annule la décision attaquée ;
met à la charge du département un émolument de CHF 1'000.- ;

alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- aux recourants, à charge de l’Etat de
Genève ;

communique le présent arrêt à Me Pierre Bayenet, avocat des recourants ainsi qu'au

département des institutions.

Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Bovy et Hurn, M. Thélin, juges,
M. Hottelier, juge suppléant.

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Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste : le président :

C. Del Gaudio-Siegrist F. Paychère

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

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