ge_gerichte · ATA/1003/2016 · 2016-11-29 · fr

Résumé:
 Admission du recours d'un administré s'étant vu refuser par la commune l'accès aux comptes du grand livre de celle-ci. Les comptes du grand livre constituent des documents au sens de l'art. 25 LIPAD et aucune base légale ou réglementaire n'interdit l'accès à ces comptes à d'autres organes ou personnes que la commission de finances.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2752/2015-LIPAD 
ATA/1003/2016 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 29 novembre 2016 
 
 dans la cause 
 
M. A______ 
 
contre 
COMMUNE D'B______ 
représentée par Me François Bellanger, avocat 
 


- 2/11 - 
A/2752/2015 
EN FAIT 
1) 
 
M. 
A______ 
est 
un 
habitant 
de 
la 
commune 
de 
B______ 
(ci-après : la commune). 
2) 
 
Par courriel du 28 avril 2015, il a sollicité de la mairie de B______ les 
extraits du grand livre 2014 pour les comptes suivants : 
 
- 
compte n° 1______ « revenus immeubles du patrimoine financier » ; 
 
- 
compte n° 2______ « recettes issues des redevances gravières » ; 
 
- 
compte n° 3______ « entretien immeubles patrimoine administratif » ; 
 
- 
compte n° 4______ « entretien routes » ; 
 
- 
compte n° 5______ « subventions aux institutions culturelles » ; 
 
- 
compte 
n° 
6______ 
« 
honoraires 
et 
prestations 
administration 
générale » ; 
 
- 
compte n° 7______ « honoraires et prestations encouragement à la culture 
» ; 
 
- 
compte n° 8______ « frais de levée des ordures ». 
 
 
Il a également sollicité les extraits des comptes d’entretien des immeubles 
locatifs de B______ et de C______. 
3) 
 
Le 1er mai 2015, le secrétaire général de la mairie a refusé de donner suite à 
sa requête. Le citoyen ne pouvait pas avoir accès au grand livre. 
4) 
 
Par courriel du même jour, M. A______ a demandé de connaître l’article de 
loi sur lequel se fondait ce refus. 
5) 
 
Le 4 mai 2015, le secrétaire général lui a indiqué que l’art. 55 al. 2 du 
règlement d’application de la loi sur l’administration des communes du 
31 octobre 1984 (RAC - B 6 05.01) mentionnait expressément que la commission 
des finances avait accès à toutes les pièces nécessaires à l’exercice du contrôle, à 
l’exception des documents relatifs aux salaires. Cet article excluait par conséquent 
de cet accès les autres membres du Conseil municipal et par extension les 
citoyens. L’art. 26 al. 4 de la loi sur l’information du public et l’accès aux 
documents du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) constituait la disposition en lien 
avec l’art. 55 al. 2 RAC. 


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A/2752/2015 
6) 
 
Le 6 mai 2015, M. A______ a sollicité la médiation du préposé cantonal à la 
protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé), en application 
de l’art. 30 LIPAD. Il contestait l’interprétation des art. 55 al. 2 RAC et 26 al. 4 
LIPAD effectuée par la mairie. 
7) 
 
Le 22 juin 2015, le préposé a constaté que la médiation n’avait pas abouti. 
8) 
 
Par acte du 6 juillet 2015, notifié à M. A______ et à la commune, le préposé 
a 
recommandé 
à 
cette 
dernière, 
d’une 
part, 
de 
communiquer 
à 
M. A______ les extraits du grand livre 2014 pour les mouvements sur les comptes 
nos 2______, 3______, 4______, 5______, 6______, 7______ et 8______, et, 
d’autre 
part, 
de 
refuser 
à 
celui-ci 
l’accès 
au 
compte 
n° 1______ (« revenus immeubles du patrimoine financier ») et aux comptes 
d’immeubles 2014 concernant les comptes d’entretien des immeubles locatifs de 
B______ et de C______. 
 
 
Il ne voyait pas en quoi l’art. 55 al. 2 RAC ferait obstacle au droit d’accès 
aux documents reconnu par la LIPAD et, quand bien même le ferait-il, le RAC 
n’était pas une loi au sens formel telle que prévue par l’art. 26 al. 4 LIPAD. Par 
ailleurs, le grand livre 2014 n’était plus un document de travail, mais un document 
comptable achevé retraçant les transactions intervenues durant l’exercice 
comptable de l’année écoulée. En effet, depuis le bouclement des comptes, le 
grand livre ne pouvait plus être modifié. De la sorte, il ne constituait pas un texte 
inachevé au sens de la LIPAD, mais bien un support d’information détenu par la 
commune contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche 
publique. 
 
 
L’accès aux comptes devait toutefois être refusé lorsque la commune 
agissait comme un particulier qui gérait son patrimoine financier et 
n’accomplissait pas une tâche publique. 
9) 
 
Par décision du 14 juillet 2015, la commune a refusé la demande d’accès de 
M. A______. 
 
 
Seuls les comptes communaux adoptés étaient publics en vertu de la 
législation. Le grand livre étant un document de travail relatant les divers 
mouvements comptables pour parvenir à une comptabilité définitive, l’accès à ses 
comptes devait être refusé. 
10) 
Par acte du 15 août 2015, M. A______ a saisi la chambre administrative de 
la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la 
décision précitée. Il concluait à son annulation en tant qu’elle lui refusait l’accès 
aux extraits du grand livre 2014 concernant les comptes nos 2______, 3______, 
4______, 5______, 6______, 7______ et 8______, et au renvoi du dossier à la 
commune pour nouvelle décision. 


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Il avait restreint sa demande à une partie du grand livre 2014 pour respecter 
l’interdiction d’accès aux informations ayant un caractère personnel ou privé, tels 
que les salaires, et pour se conformer aux recommandations du préposé. Pour le 
reste, les extraits du grand livre dont il sollicitait l’accès n’entraient dans aucune 
des catégories de documents faisant partie des exceptions prévues par la LIPAD, 
de sorte que la commune avait refusé à tort sa requête. 
11) 
Dans sa réponse du 28 septembre 2015, la commune a conclu au rejet du 
recours et à la confirmation de sa décision du 14 juillet 2015. 
 
 
Il découlait des dispositions légales et réglementaires que la communication 
du grand livre était réservée aux membres des commissions et organes de contrôle 
et de surveillance chargés des contrôles prévus par la loi. Il s’agissait d’un 
document qui retraçait les transactions intervenues dans un exercice comptable et 
qui n’avait pas à être modifié au terme de l’exercice. Ainsi, ce document pouvait 
être qualifié de « travail » en tant qu’il relatait les divers mouvements pour 
parvenir à la comptabilité définitive, et seuls les comptes adoptés étaient 
considérés comme publics aux termes de la loi. 
12) 
Dans sa réplique du 4 novembre 2015, M. A______ a persisté dans ses 
conclusions. 
13) 
Le 16 novembre 2015, la cause a été gardée à juger. 
14) 
Pour le reste, les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, 
dans la partie en droit ci-après. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 60 al. 1 LIPAD). 
2) 
 
Dans la mesure où l’objet du litige porte sur le refus d’accès aux documents 
sollicités et que le destinataire de cette décision est le recourant, ce dernier est 
directement touché par cette décision. Il bénéficie ainsi d’un intérêt digne de 
protection à l’annulation de la décision lui refusant l’accès aux documents 
demandés. 
 
 
Il a donc la qualité pour recourir contre la décision attaquée 
(art. 60 al. 1 let. a et b LPA). 
3) 
 
Selon le recourant, l’application de la LIPAD lui donne le droit de consulter 
les documents litigieux, ce que la commune conteste. 


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4) 
a. 
La commune fonde son refus, en premier lieu, sur l’absence de document au 
sens de l’art. 25 LIPAD. 
 
b. 
Toute personne a accès aux documents en possession des institutions – dont 
font notamment partie les communes, ainsi que leurs administrations et les 
commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. b LIPAD) – sauf exception prévue 
ou réservée par cette loi (art. 24 al. 1 LIPAD). L’accès comprend la consultation 
sur place des documents et l’obtention de copies de ceux-ci (art. 24 al. 2 LIPAD).
 
 
5) 
a. 
Au sens de la LIPAD, les documents sont tous les supports d’information 
détenus 
par 
une 
institution 
contenant 
des 
renseignements 
relatifs 
à 
l’accomplissement d’une tâche publique (art. 25 al. 1 LIPAD). Le document doit 
avoir un contenu informationnel, c’est-à-dire contenir un élément de connaissance 
ou un renseignement, quelle qu’en soit la nature, à condition toutefois qu’il 
concerne l’accomplissement d’une tâche publique, à savoir une activité étatique 
ou para-étatique (art. 1 LIPAD ; Mémorial des séances du Grand Conseil de la 
République et canton de Genève [MGC] 2000 45/VIII 7641 p. 7693). Constituent 
notamment des documents les messages, rapports, études, procès-verbaux 
approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, 
préavis ou décisions (art. 25 al. 2 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693 s. ; 
MGC 2001 49/X 9676 p. 9696). Pour les informations qui n’existent que sous 
forme électronique, l’impression qui peut en être obtenue sur support papier par 
un traitement informatique est un document (art. 25 al. 3 LIPAD). En revanche, 
les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les 
procès-verbaux encore non approuvés ne constituent pas des documents 
(art. 25 al. 4 LIPAD). 
 
b. 
En matière de comptabilité commerciale, d’après l’art. 1 al. 2 de 
l’ordonnance concernant la tenue et la conservation des livres de comptes du 
24 avril 2002 (Olico - RS 221.431), le grand livre se compose des comptes 
(structuration par regroupements logiques et thématiques de toutes les transactions 
enregistrées), sur la base desquels sont établis le compte d’exploitation et le bilan 
(let. a), et du journal (saisie chronologique de toutes les transactions enregistrées ; 
let. b). 
 
c. 
En l’espèce, les documents en mains de la commune dont le recourant 
sollicite l’accès dans le cadre du présent recours sont les comptes du grand 
livre 2014 relatifs aux « recettes issues des redevances gravières », à l’« entretien 
immeubles patrimoine administratif », à l’« entretien routes », aux « subventions 
aux institutions culturelles », aux « honoraires et prestations administration 
générale », aux « honoraires et prestations encouragement à la culture » et aux 
« frais de levée des ordures ». Ces comptes portent ainsi sur l’accomplissement de 
tâches publiques, soit notamment la gestion financière de la commune, 


- 6/11 - 
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l’utilisation des ressources mises à sa disposition par le contribuable et la gestion 
de son patrimoine administratif. Il s’agit là de tâches étatiques importantes. 
 
 
L’intimée estime toutefois qu’il s’agit de documents « de travail » et que 
seuls les comptes adoptés sont publics. La chambre de céans ne saurait suivre ce 
raisonnement. Les comptes du grand livre ont un contenu informationnel au sens 
des dispositions précitées dans la mesure où ils contiennent des renseignements 
sur les opérations comptables (notamment les transactions enregistrées) de la 
commune dans l’exercice de ses tâches. Le seul fait que ces comptes du grand 
livre servent par la suite à l’adoption définitive du bilan et d’autres comptes, qui 
eux sont publiés et rendus accessibles, ne suffit pas à les exclure du champ 
d’application de la LIPAD. 
 
 
Par ailleurs, il n’est pas contesté que les comptes sollicités du grand livre 
ont servi à l’établissement du bilan et d’autres comptes définitifs qui ont été 
approuvés par le Conseil municipal de la commune. L’on ne peut donc en tout état 
de cause pas retenir que ces comptes du grand livre aient un caractère 
« inachevé » sans remettre en cause les comptes définitifs pourtant déjà 
approuvés. 
 
 
Par conséquent, les comptes du grand livre constituent ainsi des documents 
au sens de l’art. 25 LIPAD. 
6) 
a. 
La commune soutient ensuite qu’il ne peut être donné accès aux comptes du 
grand livre au motif que les dispositions légales et réglementaires font obstacle à 
leur communication, celle-ci étant réservée aux membres des commissions et 
organes de contrôle et de surveillance chargés des contrôles prévus par la loi. 
 
b. 
La LIPAD a pour but de favoriser la libre formation de l’opinion et la 
participation à la vie publique (art. 1 LIPAD). En édictant cette loi, le législateur a 
érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie 
que le contrôle de l’administration et de valoriser l’activité étatique et la mise en 
œuvre des politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7671 ss). Le principe de 
transparence est un élément indissociable du principe démocratique et de l’état de 
droit, prévenant notamment des dysfonctionnements et assurant au citoyen une 
libre formation de sa volonté politique (ATA/376/2016 du 3 mai 2016 consid. 4b 
et les références citées). L’adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret 
de l’administration pour faire primer celui de la publicité. Toutefois, l’application 
de la LIPAD n’est pas inconditionnelle. En effet, dans la mesure où elle est 
applicable, elle ne confère pas un droit d’accès absolu et fait l’objet d’exceptions, 
aux fins notamment de garantir la sphère privée des administrés et de permettre le 
bon fonctionnement des institutions (ATA/213/2016 du 8 mars 2016 consid. 7a et 
les références citées ; MGC 2000/VIII 7641 p.7694 ; MGC 2001 49/X 9676 
p. 9680 ss, 9697 et 9738). L’application des restrictions au droit d’accès implique 


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une juste pesée des intérêts en présence lors de leur mise en œuvre 
(MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7694 ss ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680). 
 
c. 
Sont ainsi soustraits au droit d’accès les documents à la communication 
desquels un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose (art. 26 al. 1 LIPAD). 
Tel est notamment le cas lorsque le droit fédéral ou cantonal interdit l’accès à des 
documents (art. 26 al. 4 LIPAD). Par ailleurs, l’institution peut refuser de donner 
suite à une demande d’accès à un document dont la satisfaction entraînerait un 
travail manifestement disproportionné (art. 26 al. 5 LIPAD). 
 
d. 
Dans le domaine de la LIPAD, l’intérêt personnel et la qualité du 
demandeur n’interfèrent en aucune manière dans l’examen de ces conditions. Bien 
que le cercle des bénéficiaires de l’accès à l’information ne soit pas précisé dans 
le texte de ces dispositions, l’exposé des motifs figurant dans le rapport du 
Conseil d’État à l’appui du projet de loi précise que le droit d’accès aux 
documents est un droit reconnu à chacun, sans restriction liée notamment à la 
démonstration d’un intérêt digne de protection du requérant. Dès lors qu’un 
document doit être considéré comme accessible à une personne en vertu du 
principe de la transparence (et non en vertu des dispositions sur la protection des 
données personnelles ou des droits inhérents à la qualité de partie à une 
procédure), il n’y a pas de raison d’en refuser l’accès à d’autres personnes. Les 
exceptions prévues à l’art. 26 LIPAD constituent ainsi des clauses de sauvegarde 
pour les informations qui ne doivent pas être portées à la connaissance du public. 
Dès lors, ce qui est décisif dans l’application de la LIPAD, c’est le contenu même 
de l’information sollicitée et non la qualité du requérant (ATA/376/2016 précité 
consid. 4d ; ATA/758/2015 du 28 juillet 2015 consid. 8d ; MGC 2000/VIII 7641 
p. 7691 s.). 
 
e. 
Au niveau communal, la LIPAD définit les conditions auxquelles les 
communes sont soumises dans l’organisation des séances des autorités 
(art. 16 LIPAD). Ainsi, les séances des conseils municipaux sont publiques (al. 1), 
sauf en matière de demandes de naturalisation ou de levée du secret ou en raison 
d’un intérêt prépondérant (al. 2). Les séances des commissions des conseils 
municipaux ne sont pas publiques, sauf disposition contraire (al. 3). 
 
 
Ces conditions sont reprises à l’art. 10 de la loi sur l’administration des 
communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05), qui prévoit, sauf disposition 
contraire, que les séances des commissions ne sont pas publiques et ont lieu à huis 
clos pour l’examen des objets à traiter devant le Conseil municipal (al. 5). Les 
commissions font rapport au Conseil municipal sur l’objet de leurs travaux (al. 3). 
Les procès-verbaux de leurs séances ne sont pas publics (al. 6). Les al. 5 et 6 ont 
repris à l’identique le libellé respectivement des anciens al. 4 et 5 [entrée en 
vigueur des modifications le 5 novembre 2016]. 


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L’art. 30 al. 1 let. f LAC prévoit que le Conseil municipal délibère sur le 
compte de fonctionnement, le compte d’investissement, le financement des 
investissements, le compte de variation de la fortune, le bilan et le compte rendu 
financier annuel. Les séances du Conseil municipal font l’objet d’un procès-verbal 
qui doit être conservé dans un registre (art. 25 al. 1 LAC). Seuls des 
procès-verbaux approuvés sont le cas échéant communiqués au public en 
application de la LIPAD (art. 25 al. 5 LAC). 
 
 
Le Conseil d’État statue par voie de règlement en particulier sur la tenue et 
le contrôle de la comptabilité des communes (art. 94 al. 1 LAC). Le compte de 
fonctionnement, le compte d’investissements, le compte de variation de la fortune, 
le bilan et le compte rendu financier doivent être approuvés par le Conseil 
municipal le 15 mai au plus tard (art. 96 al. 1 LAC). Ces articles ont repris à 
l’identique le libellé respectivement des anciens art. 73 al. 1 et 75 al. 1, après des 
modifications de la LAC entrées en vigueur le 21 novembre 2015. 
 
 
À teneur de l’art. 43 RAC, les comptes communaux se composent du 
compte administratif (let. a), du bilan (let. b), des modes de financement (let. c), 
des engagements conditionnels (let. d), des tableaux demandés par le département 
(let. e) et des comptes des groupements intercommunaux présentés pour 
information conjointement aux comptes communaux (let. f). 
 
 
À teneur de l’art. 44 al. 1 RAC, la comptabilité de la commune comprend 
notamment un journal en partie double consignant chronologiquement toutes les 
opérations comptables (let. a), des comptes classés conformément à 
l’art. 24 al.1 RAC (let. b) et tous les livres, registres, fichiers, pièces et autres 
supports nécessaires à la tenue et à la vérification de la comptabilité (let. c). Ces 
documents sont conservés et classés dans les archives communales 
(art. 44 al. 2 RAC). 
 
 
À teneur de l’art. 55 al. 1 RAC, au début de chaque période administrative, 
le Conseil municipal nomme, en principe, une commission des finances dont les 
compétences sont les suivantes : le budget (let. a), les crédits supplémentaires 
(let. b), les crédits d’engagement et les crédits complémentaires (let. c) et les 
comptes (let. d). La commission a accès à toutes les pièces nécessaires à l’exercice 
du contrôle, à l’exception des documents relatifs aux salaires (al. 2). La 
commission propose au Conseil municipal l’approbation ou le refus des 
délibérations portant sur les objets mentionnés à l’al. 1 (al. 3). 
 
f. 
En l’espèce, le refus de la commune se fonde principalement sur les 
dispositions précitées de la LAC et du RAC. Selon la commune, dans la mesure 
où ces dispositions ne soumettent pas le grand livre à une approbation par le 
Conseil municipal, sa communication serait réservée aux membres des 
commissions et organes de contrôle et de surveillance. Cette manière de voir ne 
saurait être suivie. En effet, si l’on suivait ce raisonnement, aucune des pièces 


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comptables non soumises à une approbation par le Conseil municipal ne pourrait 
être consultée, ce qui est contraire à l’esprit de la LIPAD. Celle-ci ne distingue 
pas entre documents approuvés ou non, sauf exceptions prévues par la loi. En 
l’occurrence, aucune base légale ou réglementaire n’interdit l’accès aux comptes 
du grand livre de la commune à d’autres organes ou personnes que la commission 
des finances. 
 
 
Par ailleurs, la commune n’allègue pas dans ses écritures que ces documents 
contiennent des informations confidentielles ou que leur transmission pourrait 
révéler des secrets professionnels ou d’affaires, ni n’évoque un intérêt public ou 
privé s’opposant à leur consultation (ATA/621/2005 du 20 septembre 2005 
consid. 5b a contrario). 
 
 
La commune ne pouvait ainsi pas refuser la demande d’accès au grand 
livre 2014 par le recourant en tant qu’elle porte sur les comptes nos 2______, 
3______, 4______, 5______, 6______, 7______ et 8______. 
7) 
 
Il s’ensuit que le recours sera admis, la décision querellée annulée dans la 
mesure des conclusions du recours, ordre étant donné à l’intimée de donner accès 
au recourant aux comptes précités du grand livre 2014, sous réserve de données 
ou parties de documents soustraites à la communication en vertu d’exceptions au 
droit d’accès en application l’art. 26 LIPAD, lesquelles peuvent faire l’objet d’un 
caviardage. 
8) 
 
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA). 
Aucune indemnité de procédure ne sera allouée au recourant, dans la mesure où il 
n’expose pas de frais pour sa défense, qu’il a assurée lui-même (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 15 août 2015 par M. A______ contre la décision 
de la commune de B______ du 14 juillet 2015 ; 
au fond : 
l’admet ; 


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annule la décision de la commune de B______ du 14 juillet 2015 en tant qu’elle ne 
donne 
pas 
accès 
à 
M. 
A______ 
aux 
comptes 
suivants 
du 
grand livre 2014 : 
 
- 
compte n° 8______ « frais de levée des ordures » ; 
ordonne à la commune de B______ de donner accès à M. A______ aux comptes 
précités du grand livre 2014, sous réserve de données ou parties de documents 
soustraites à la communication en vertu d’exceptions au droit d’accès en application de 
l’art. 26 LIPAD, lesquelles peuvent faire l’objet d’un caviardage ; 
l’y condamne en tant que de besoin ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à M. A______, à Me François Bellanger, avocat de la 
commune de B______, ainsi qu'au préposé cantonal à la protection des données et à la 
transparence. 
Siégeants : M. Verniory, président, Mme Cramer, M. Dumartheray, Mme Payot 
Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges. 
 


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Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :