ge_gerichte · JTAPI/240/2025 · 2025-03-06 · fr


+REPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENEVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4176/2023 LCI 
JTAPI/240/2025 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 6 mars 2025 
 
dans la cause 
 
A______ SA, représentée par Me Paul HANNA, avocat, avec élection de domicile 
 
contre 
 
B______, représentée par Me Vadim HARYCH, avocat, avec élection de domicile 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 


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A/4176/2023 
EN FAIT 
1. 
B______ (ci-après : B______) est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la Ville 
de ______ (GE), section C______. 
Située dans la zone industrielle et artisanale de D______ (ci-après : D______), cette 
parcelle accueille notamment un immeuble à destination de bureaux. 
2. 
Le 10 mars 2011, la précédente propriétaire de la parcelle, E______ (ci-après : 
E______), a conclu un contrat de bail à loyer, portant sur des locaux commerciaux, 
sis au 1er étage de cet immeuble, des places de parc et un dépôt, avec F______ SA. 
Cette société, qui a en particulier pour but l’exploitation d’un bureau fiduciaire, n’a 
jamais été domiciliée, à teneur du registre du commerce genevois (ci-après : RC), 
dans l’immeuble. 
Ce contrat stipulait notamment que l’objet locatif devait servir « pour l’utilisation 
suivante : Bureau » (art. 2 al. 1), qu’il devait être exclusivement utilisé pour l’usage 
défini contractuellement et que les élargissements, déductions et/ou modifications 
significatifs de l’usage n’étaient autorisés qu’avec l’accord de la bailleresse (art. 2 
al. 3), que le rapport de location, de durée limitée, prenait automatiquement fin le 
31 août 2016 (art. 4), que le locataire était autorisé à réaliser à ses propres frais ses 
aménagements selon le descriptif de construction et les plans qu’il avait présentés 
lors de la signature du contrat (art. 11.3.1 al. 1), que lorsque l’autorisation pour ces 
aménagements était accordée, à condition de respecter les obligations légales ou 
ordonnées par les autorités exigeant des mesures complémentaires architecturales 
ou autres, tous les frais y relatifs étaient exclusivement à la charge du locataire 
(art. 11.3.3 al. 1). La sous-location n’était permise qu’avec l’accord écrit de la 
bailleresse (art. 17 al. 1). 
3. 
Par avenant du 16 septembre 2011, B______ - à qui le contrat de bail avait été 
transféré du fait qu’elle était devenue propriétaire de la parcelle le 1er juin 2011 - et 
F______ SA ont notamment convenu que des travaux de parquet et de peinture, 
pour un montant maximum de CHF 30’000.-, étaient pris en charge par B______, 
laquelle acceptait, en se référant au point 11 du contrat de bail à loyer, les 
transformations proposées par l’architecte le 30 juin 2011, étant réitéré que les 
travaux faisaient partie de l’aménagement du locataire. Le début du bail était reporté 
au 1er octobre 2011. 
4. 
Le 21 avril 2016, B______ a conclu un contrat de bail à loyer, concernant les locaux 
commerciaux, places de parc et dépôt précités, avec le cabinet G______, le Dr. 
H______ et son épouse de l’époque. Par avenant du 27 septembre 2022, ce contrat 
a été transféré, à partir du 1er octobre 2022, à I______ (ci-après : I______) en raison 
du changement de sa raison sociale au RC. 
Ledit contrat stipulait notamment que le locataire avait le devoir et l’obligation 
d’utiliser et d’exploiter l’objet locatif pendant toute la durée du contrat comme des 
bureaux (art. 3.1), que les relations de location commençaient le 1er septembre 2016 


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(art. 4.1), que « les locaux objets du bail [étaient] loués au locataire à l’état brut et 
conformément au descriptif de l’aménagement. Cet état [était] pris en compte dans 
le cadre de la fixation du loyer de base. Le descriptif de l’aménagement qui [faisait] 
partie intégrante du présent contrat de location défini[ssait] sous forme obligatoire 
la délimitation des coûts entre le bailleur et le locataire en ce qui concern[ait] les 
aménagements, l’entretien et la rénovation de l’objet loué. Les prestations 
incombant au bailleur [étaient] détaillées de façon exhaustive dans le descriptif de 
l’aménagement » (art. 6.1.1 al. 1). En outre, l’utilisation et l’affectation de l’objet 
loué découlaient exclusivement des conditions de ce contrat et ils ne devaient pas 
être modifiés sans le consentement préalable écrit du bailleur (art. 6.1.3). 
5. 
Le 25 août 2022, I______ a déposé une demande de construire auprès du 
département du territoire (ci-après : le département), exposant que les locaux en 
cause avaient été aménagés en 2011 afin d’accueillir un cabinet pour psychiatres et 
psychologues. Aucune demande de construire n’avait été déposée pour ces travaux, 
vu leur petite ampleur. Elle souhaitait désormais être reconnue comme une 
institution de santé et obtenir un permis d’exploiter, ce qui « expliqu[ait] la raison 
de la demande de permis de construire en APA ». 
La direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a reformulé d’office 
la description du projet dans le formulaire de requête, « travaux réalisés en 2011 
pour un cabinet de psychiatres et de psychologues », en « régularisation, 
aménagement d’un cabinet de psychiatres et psychologues au 1er étage ». Les cases 
« changement d’affectation », sous la rubrique « nature des travaux », et « Hôpital/ 
Clinique/Lieu de santé », sous la rubrique « affectation », ont été cochées dans le 
formulaire par la requérante. 
6. 
Lors de l’instruction de cette demande, enregistrée sous la référence APA 2______, 
les préavis usuels ont été requis et émis : 
- 
le 29 août 2022, la DAC a requis la fourniture de pièces complémentaires et la 
modification du projet. À défaut de signature de la requête par la propriétaire, 
la requérante devait fournir une procuration ou un mandat de gérance de 
l’immeuble. Par ailleurs, le projet devait être modifié pour respecter les art. 49 
et 109 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 
(LCI - L 5 05) ; 
- 
le 30 août 2022, l’office cantonal de l’eau a préavisé favorablement, sous 
condition ; 
- 
le même jour, l’office de l’urbanisme (ci-après : OU) a préavisé favorablement, 
sans observations. Elle a indiqué s’en remettre à la Fondation pour les Terrains 
Industriels de Genève (ci-après : FTI) pour ce qui concernait la conformité de 
cette affectation avec la zone industrielle et artisanale ; 
- 
le 31 août 2022, la police du feu a émis un préavis favorable, sous condition que 
les mesures de protection incendie en matière de construction, d’équipement et 
d’utilisation, telles que des compartiments et clapets coupe-feu, l’éclairage de 


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secours, les extincteurs, la détection incendie, les alarmes internes, les 
consignes, etc. soient adaptées à la nouvelle configuration des locaux ; 
- 
le 1er septembre 2022, le service du médecin cantonal a préavisé favorablement, 
sous conditions ; 
- 
le 9 septembre 2022, la FTI a requis la fourniture de pièces complémentaires. À 
défaut de signature de la requête par la propriétaire, la requérante devait fournir 
une procuration ou un mandat de gérance de l’immeuble. Une dérogation pour 
activité non conforme à la zone était nécessaire et une demande de dérogation, 
permettant de justifier la présence d’un cabinet de psychiatres et psychologues 
en zone industrielle, devait donc lui être adressée ; 
- 
le 21 décembre 2022, l’OU a rendu un préavis défavorable, qui annulait et 
remplaçait celui du 30 août 2022. Le maître d’ouvrage n’avait jamais déposé de 
demande en autorisation de construire depuis son implantation en 2011 dans la 
D______, alors que le cabinet de soins médicaux et psychologiques ne pouvait 
pas être considéré un service à la zone. La nature d’un cabinet médical était 
incompatible à la zone depuis l’adoption du règlement sur les activités 
admissibles 
en 
zone 
industrielle 
ou 
de 
développement 
industriel, 
respectivement en zone de développement d’activités mixtes du 21 août 2013, 
qui définissait précisément les affectations en ZIA. La jurisprudence empêchait 
en outre toute possibilité de dérogations sur la D______. 
7. 
Plusieurs prolongations de délai ont été accordées à la requérante afin qu’elle donne 
suite aux demandes de compléments formulées par les instances précitées et qu’elle 
se détermine sur le préavis défavorable de l’OU. 
Le 21 juillet 2023, la requérante a informé le département, qu’après réflexion et au 
vu des compléments requis, qu’elle ne parvenait pas à rassembler, elle préférait 
abandonner le projet et renonçait aux travaux envisagés. Elle sollicitait qu’un terme 
soit mis à l’étude de ce dossier. 
8. 
Entretemps, le département a ouvert le dossier d’infraction I-1______. 
9. 
Le 20 février 2023, il a ainsi informé B______ et I______ qu’un ou plusieurs 
éléments, potentiellement soumis à l’art. 1 LCI, auraient été réalisés sur la parcelle 
sans autorisation, notamment le changement d’affectation et l’exécution de travaux 
d’aménagement d’un cabinet de psychiatres et de psychologues dans l’immeuble. 
Un délai leur était imparti pour transmettre leurs éventuelles explications et/ou 
observations. 
10. 
Le 21 février 2023, par le biais de sa régie, B______ a répondu ne pas avoir réalisé 
de travaux ou fait de demande de changement d’affectation des surfaces en cause. 
I______ occupait ces locaux et était titulaire du bail depuis le 1er octobre 2013. À 
sa connaissance, il avait uniquement changé de raison sociale au RC. 
11. 
Le 28 février 2023, I______ s’est déterminée sous la plume du Dr. H______. Son 
cabinet occupait les locaux depuis le 1er septembre 2011. Le titulaire du bail était, 


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à cette date, F______ SA, qui administrait ses affaires, et celui actuel était I______. 
E______ était toujours propriétaire des lieux. 
Le contrat de bail indiquait que les locaux étaient destinés à être utilisés comme 
bureaux ; il n’était fait aucune mention d’une zone industrielle. À son entrée dans 
les locaux, il avait annoncé à la régie que son activité serait exclusivement médicale 
et psychologique, comme le démontraient leurs différents échanges. Un architecte 
avait été mandaté, dès la signature du bail, avec l’accord de la régie pour mettre en 
œuvre d’importants travaux permettant d’adapter le plateau loué brut à une activité 
de soins médicaux et psychologiques. L’architecte ne l’avait jamais informé d’une 
inadéquation entre une telle activité et les possibilités offertes par les locaux ou la 
zone dans laquelle ceux-ci se situaient. Des demandes de permis pour ce type de 
travaux étaient habituellement faites, mais il découvrait maintenant que l’architecte 
ne l’aurait pas fait. Il n’aurait ni engagé les travaux ni les coûts afférents s’il y avait 
eu le moindre doute sur la possibilité d’établir de façon durable l’activité du cabinet. 
En 2022, afin de mieux répondre aux besoins de la population adolescente en termes 
de santé psychique, des démarches avaient été entamées pour obtenir la 
reconnaissance de son cabinet comme institution de santé, ce qui impliquait de 
remplir divers critères, notamment concernant les locaux. C’était suite à cette 
démarche qu’il avait appris l’existence d’une inadéquation de l’usage des locaux au 
motif que le cabinet se situait en zone industrielle. Il en avait été très surpris. D’une 
part, ni le bail ni l’architecte ni les régies n’avaient jamais fait mention du caractère 
industriel de la zone et de l’inadéquation en découlant. D’autre part, l’immeuble 
était occupé par plusieurs sociétés, dont une école, des bureaux et des institutions 
diverses. 
Le cabinet comptait 17 collaborateurs et accueillait 400 patients, majoritairement 
des enfants et des adolescents scolarisés ou résidants du quartier. La situation 
sanitaire psychique des adolescents du quartier, à l’image de celle des adolescents 
en Suisse, avait conduit à une insuffisance de places chez les professionnels du soin 
psychique établis à Genève. Des dizaines de patients étaient en liste d’attente dans 
son cabinet. 
Il espérait avoir fait montre de sa bonne foi dans cette situation qu’il regrettait et 
qui l’inquiétait. Il souhaitait trouver une solution permettant la continuité de 
l’activité du cabinet à son adresse actuelle, puisque celle-ci répondait aux besoins 
de la population du quartier et que les coûts d’un déménagement et aménagement 
de nouveaux locaux adaptés aux besoins de la psychothérapie et de l’accueil de 
crise et d’urgence pourraient se révéler prohibitifs. 
12. 
Par décision du ______ 2023, qui n’a pas été communiquée à I______, semble-t-il 
en raison d’une erreur technique, le département a refusé de délivrer l’autorisation 
de construire APA 2______ sollicitée. 
La DAC et la FTI avaient exigé du propriétaire ou de son représentant qu’il signe 
la demande d’autorisation, ce qui n’avait pas été fait malgré les différents courriers 


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adressés à I______ et prolongations accordées. Le 21 juillet 2023, celle-ci avait 
d’ailleurs précisé qu’elle n’arriverait pas à fournir ces documents. Sur cette base 
déjà, l’APA 2______ sollicitée ne pouvait pas être délivrée. 
De plus, le projet portait sur une tentative de régularisation de l’aménagement d’un 
cabinet de psychiatres et psychologues dans la D______, lequel n’était pas 
conforme aux art. 19 al. 4 de la loi d’application sur l’aménagement du territoire du 
4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) et 3 à 8 du règlement sur les zones industrielles et 
d’activités mixtes du 24 mai 2023 (RZIAM - L 1 45.05) qui décrivaient les activités 
admises en zone industrielle, à savoir notamment les activités à vocation artisanale 
(art. 3), industrielle (art. 4) ou technologique (art. 5 à 8). Le 21 décembre 2022, 
l’OU avait ainsi rendu un préavis défavorable au projet en relevant que celui-ci était 
incompatible à l’affectation de la zone. 
13. 
Par décision du ________ 2023, dans le cadre du dossier d’infraction I-1______, le 
département a interdit à I______, en se référant à la décision du ______ 2023, 
d’exploiter les locaux concernés avec effet immédiat et ce jusqu’au rétablissement 
d’une situation conforme au droit. 
Il lui a par ailleurs infligé une amende administrative de CHF 1’000.-, montant 
tenant compte de la gravité tant objective que subjective de l’infraction commise. 
Il avait notamment pris en compte, comme autre circonstance, le fait accompli 
devant lequel il avait été mis. 
14. 
Le même jour, faisant suite à la décision du ______ 2023, le département a ordonné 
à B______ de rétablir une situation conforme au droit, d’ici au 31 janvier 2024, en 
procédant à la remise en état des locaux concernés par la DD 3______/1. Dans le 
même délai, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière 
univoque de cette remise en état devait lui parvenir. 
Le recours interjeté contre cette décision par B______ auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : le tribunal) a mené à l’ouverture de la 
procédure A/2______. 
15. 
Par acte du 6 décembre 2023, I______ a interjeté recours contre les décisions des 
______ et ______ 2023 auprès du tribunal. Elle a conclu, principalement, à ce qu’il 
soit constaté, d’une part, que la procédure APA 2______ était devenue sans objet 
suite à son abandon du projet le 21 juillet 2023 et, d’autre part, que les décisions 
litigieuses étaient nulles. Subsidiairement, elle a conclu à ce que ces décisions 
soient annulées et à ce qu’il lui soit donné acte de ce qu’elle entendait déposer une 
nouvelle requête en autorisation de construire conjointement avec B______ et 
qu’un délai lui soit imparti à cet effet. Plus subsidiairement, elle a demandé que le 
dossier soit renvoyé au département pour nouvelle décision au sens des 
considérants. Préalablement, elle a requis que le département produise les dossiers 
complets des autorisations de construire DD 3______/3 et DD 3______/5 ; le tout 
sous suite de frais et dépens. 


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Le 10 mars 2011, le Dr. H______ avait conclu avec E______ un contrat de bail à 
loyer portant sur des locaux commerciaux pour y exploiter un centre de soins 
médicaux et psychologiques. Les locaux étant loués à l’état brut, il avait entrepris 
en 2011, avec l’aval de la bailleresse, d’aménager la surface louée afin de créer des 
bureaux fermés pour que des thérapies individuelles puissent y être menées avec 
des patients. Ainsi, aucun aménagement particulier n’avait été réalisé vu les soins 
offerts, hormis des salles de consultation fermées, une salle d’attente ainsi que des 
commodités accessibles à la patientèle, comme dans n’importe quelle surface 
commerciale à affectation de bureaux. Le bail avait par la suite été transféré à 
B______, qui avait expressément consenti aux aménagements préalablement 
autorisés par E______, qui était ainsi informée, dès l’origine, du fait que l’activité 
exercée dans les bureaux était vouée à l’accueil de patientèle à des fins de soins 
psychothérapeutiques, administrés par des psychiatres ou psychothérapeutes sous 
délégation, laquelle nécessitait l’aménagement de la surface brute louée en bureaux 
individuels. 
La décision du ______ 2023 était nulle puisque dénuée de tout objet en raison de 
l’abandon de la procédure y relative en date du 21 juillet 2023. Elle avait retiré 
formellement sa requête, renonçant aux aménagements nécessaires à l’obtention 
d’une autorisation cantonale d’exploiter une institution de santé, étant rappelé 
qu’elle n’avait jamais été informée par la bailleresse, ni par l’architecte mandaté à 
l’époque, que l’immeuble était construit sur une parcelle colloquée dans la 
D______. Non accompagnée d’un mandataire professionnel qualifié lors du dépôt 
de l’APA 2______, elle n’avait pas perçu la portée de la transformation de l’objet 
de sa requête en une tentative de régularisation de l’aménagement d’un cabinet de 
psychiatres et psychologues dans l’immeuble. En réalité, le département aurait dû 
prendre formellement acte de l’abandon de sa requête, clôturer le dossier et rendre 
une décision d’abandon de la procédure pour y mettre valablement fin. Ensuite, il 
aurait dû ordonner, par le biais de la direction de l’inspectorat des constructions (ci-
après : DIC), le dépôt formel d’une requête en autorisation de construire pour 
statuer sur les prétendus aménagements illicites et changement d’affection dont elle 
était, sans motif, soupçonnée à son entrée dans les locaux en 2011. 
La nullité de cette décision résultait également de la violation grave de son droit 
d’être entendue dans la mesure où son retrait avait été ignoré par le département. 
La prise en considération de sa volonté aurait mené, non pas à une décision de refus, 
mais à une décision constatant l’abandon du projet initialement soumis à l’examen, 
ainsi qu’au classement du dossier. En procédant correctement et conformément à 
sa pratique, le département aurait alors dû requérir le dépôt d’une requête formelle 
en autorisation de construire visant l’examen « à rebours » de la conformité, tant de 
l’affectation des locaux, que des aménagements internes prétendument illicites de 
2011. Elle aurait alors produit les plans de l’ensemble des aménagements réalisés 
en 2011 (et non simplement les aménagements visés pour obtenir une autorisation 
d’exploiter une institution de santé) et tous les éventuels documents à même de 
démontrer que l’affectation de l’immeuble était dès l’origine destinée à l’accueil de 


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bureaux du secteur secondaire et tertiaire. Le département aurait alors aussi pu 
examiner l’éventualité d’une dérogation pour non-conformité à la zone et aurait 
ensuite été légitimé, fort d’un tel examen et en toute connaissance des éléments 
pertinents du dossier, à rendre une décision définitive de refus ou d’octroi de 
l’autorisation sollicitée. 
La décision du ______ 2023 étant principalement motivée par la décision du 
______ 2023, elle était également nulle. En effet, la sécurité de l’ordre juridique 
impliquait une nullité en cascade dans ce genre de configuration. 
Par ailleurs, la grave violation de son droit d’être entendue avait pour effet que le 
département avait pris sa décision sur la base d’impressions purement subjectives, 
non étayée par une instruction solide et complète des faits de la cause, et avait aussi 
empêché le prononcé d’une mesure moins incisive. L’instruction insuffisante du 
dossier justifiait l’annulation des décisions querellées, étant souligné que la zone en 
question accueillait de nombreux bâtiments à vocation administrative et affectés à 
une utilisation de bureaux et que l’époque de construction de l’immeuble (entre 
1970 et 1980) était antérieure à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT - RS 700), fixant le régime actuel de zone. 
Les décisions en cause étaient fondées sur l’hypothèse de l’illicéité de l’affectation 
des locaux et de leurs aménagements internes, ce qui n’avait pas été valablement 
analysé par le département. En outre, elle aurait dû être mise au bénéfice de la 
garantie de la situation acquise car l’affectation commerciale d’origine des locaux 
était respectée, les aménagements mis en œuvre en 2011 ne s’éloignant pas de ceux 
qu’aurait réalisés un locataire administratif et ne remettant en cause ni le volume, 
ni la structure, ni l’apparence du bâtiment depuis l’extérieur. Une juste pesée des 
intérêts en présence aurait conduit le département au constat que le maintien d’une 
affectation de bureaux et de menus aménagements internes facilement démontables 
n’étaient pas de nature à mettre en péril un intérêt public important exigeant 
l’interdiction immédiate de l’exploitation des locaux en cabinet de consultation 
psychiatrique. 
L’interdiction d’exploiter les locaux, qui manquait d’intelligibilité, était au surplus 
disproportionnée. Le but visé in fine par le département était peu clair. Il précisait 
que « le projet soumis à l’examen (…) était déjà réalisé (…) les éléments maintenus 
sans droit ne [pouvaient] être maintenus en l’état ». Dans la mesure où le projet de 
l’APA 2______ ne visait pas la régularisation des aménagements effectués en 2011, 
mais essentiellement l’installation de commodités accessibles aux personnes à 
mobilité réduite, on ne comprenait pas sur quoi portait le « rétablissement d’une 
situation conforme au droit » : devait-elle remettre les locaux dans l’état initial, 
avant son entrée en possession, transformer son activité et viser une activité 
strictement industrielle ou artisanale ou au contraire laisser des locaux vacants dont 
l’affectation administrative de bureaux perdurerait, sans être exploitée? Elle peinait 
à comprendre comment l’interdiction d’exploiter pouvait être apte à atteindre le but 
que semblait viser le département sans plus ample explication à ce stade. En tout 


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état, d’autres mesures moins incisives étaient aptes à régulariser les aménagements 
de 2011, telle notamment une décision d’ordre de dépôt en bonne et due forme pour 
vérifier la conformité tant de l’affectation que des aménagements. Son activité 
n’était de plus pas de nature à mettre en péril la zone de l’immeuble ni à la dénaturer. 
Il s’agissait d’une petite zone industrielle et artisanale, de type « timbre-poste » 
enclavée en pleine ville, entre deux zones ordinaires et une portion de zone de 
développement, lesquelles admettaient des activités commerciales usuelles de type 
consultation thérapeutique. Elle avait pour particularité de ne pas être excentrée 
comme les autres dans le canton, mais inclue dans le centre urbain à vocation mixte 
commerciale et d’habitation. Il n’y avait donc pas d’intérêt public, également à la 
lumière des éléments mis en avant le 28 février 2023, à la cessation immédiate de 
son activité. 
L’interdiction d’exploiter les locaux violait enfin l’art. 129 LCI. L’affectation de 
l’immeuble avait été autorisée à l’origine, en vertu du droit en vigueur au moment 
de sa construction. Si la cause avait été correctement instruite, le département aurait 
constaté la licéité de l’affectation et n’aurait pas ordonné l’interdiction précitée. Les 
aménagements de 2011 étaient autorisables dans la mesure où ils respectaient 
l’affectation d’origine. De plus, la construction de l’immeuble (entre 1970 et 1980) 
datait de plus de trente ans. Ainsi, à supposer par impossible que l’affectation ait 
été illicite dès l’origine, elle bénéficierait de la prescription trentenaire. Enfin, une 
correcte balance des intérêts en présence basculait en faveur de ses intérêts privés 
et de sa patientèle plutôt qu’en faveur de l’intérêt public au rétablissement d’une 
situation conforme au droit, inexistant en l’espèce. 
16. 
Dans ses observations du 12 février 2024, B______ a conclu à l’annulation de la 
décision du ______ 2023, sous suite de frais et dépens. À titre préalable, elle a 
requis la production par le département des dossiers d’autorisation de construire 
DD 3______/3 et DD 3______/5. 
Son immeuble avait fait l’objet de l’autorisation de construire DD 3______ délivrée 
dans les années 1980 ; son affectation, autorisée comme telle, était administrative, 
à destination de bureaux, ainsi que cela ressortait en particulier des plans visés ne 
varietur. La production des dossiers d’autorisation de construire DD 3______/3 et 
DD 3______/5 établirait également ce fait. Elle avait perpétué cette affectation et 
la destination de bureaux, ainsi qu’il ressortait des art. 2 et 3 du contrat de bail à 
loyer. I______ avait certes réalisé les travaux visant l’aménagement de son cabinet 
sans son aval, mais son activité relevait de prestations de psychiatrie et de 
psychothérapie, soit en substance du conseil, à l’exclusion de toute prestation 
médicale impliquant par exemple du matériel médical, de sorte que l’immeuble 
n’avait fait l’objet d’aucun changement d’affectation. Il était incompréhensible que 
le département ait considéré qu’un tel changement soit intervenu, dès lors qu’il était 
toujours question de bureaux. L’affectation d’origine était ainsi préservée. Cette 
affectation était au demeurant protégée tant par le principe de la garantie des droits 
acquis que par celui de la prescription trentenaire. L’ordre de rétablissement d’une 


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situation conforme au droit était un non-sens, dans la mesure où, même à imaginer 
la remise en état conformément aux plans de l’autorisation de construire DD 
3______, l’affectation et la destination des locaux serait identique, puisqu’il 
s’agirait toujours de bureaux. L’interdiction d’exploiter n’était ainsi pas fondée. 
Elle n’entendait pas se prononcer sur les travaux illicites réalisés par la recourante 
et l’amende qui lui avait été infligée dès lors que ces travaux avaient été réalisés 
sans son consentement préalable. 
17. 
Dans ses observations du 4 mars 2024, le département a conclu, à la forme, à 
l’irrecevabilité du recours contre la décision du ______ 2023, s’en rapportant à 
justice quant à la recevabilité du recours contre la décision du ______ 2023, et, au 
fond, au rejet des recours. 
L’intérêt pratique de la recourante à contester la décision du ______ 2023 faisait 
défaut, celle-ci ayant conclu qu’il soit constaté qu’elle avait abandonné son projet 
et n’ayant pas requis l’octroi de l’autorisation APA 2______. Cette requête ayant 
de toute manière été refusée, elle n’avait pas d’intérêt pratique à l’annulation ou à 
la modification de la décision de refus du ______ 2023. La conclusion visant à ce 
qu’il lui soit donné acte de ce qu’elle entendait déposer une nouvelle requête en 
autorisation de construire conjointement avec B______ et qu’un délai lui soit 
imparti à cet effet dépassait l’objet du litige et devait en conséquence aussi être 
déclarée irrecevable. 
À teneur de l’art. 4 al. 1 LCI, en procédure accélérée, passé le délai de réponse et à 
défaut de justes motifs, il renvoyait la requête au requérant, le cas échéant la 
refusait. Aussi, contrairement aux allégations de la recourante, il ne devait pas 
prononcer le classement au lieu de rendre une décision de refus. L’abandon du 
projet par la recourante n’avait par ailleurs, en définitive, aucune portée concrète 
puisque les travaux objets de la requête APA 2______ avaient d’ores et déjà été 
réalisés. La requête conservait donc son objet. Le courrier d’abandon du projet par 
la recourante signifiait en réalité que cette dernière renonçait à tenter de régulariser 
les travaux entrepris sans autorisation de construire. 
Le droit d’être entendue de la recourante n’avait pas été violé. Elle ne pouvait pas 
se prévaloir du JTAPI/3______ du ______ 2021 qu’elle avait cité pour invoquer 
une pratique constante et systématique consistant à formaliser le classement sans 
suite d’un dossier en cas d’abandon de projet par le requérant ; une telle pratique 
n’existait pas. Elle ne pouvait pas non plus être suivie lorsqu’elle prétendait qu’il 
aurait dû prendre acte du retrait puis transférer le dossier à la DIC, charge à cette 
dernière d’ordonner le dépôt d’une requête pour tenter de régulariser les travaux 
entrepris. Outre le fait qu’il n’avait aucune obligation de prendre acte du retrait en 
lieu et place de prononcer une décision de refus, la procédure d’infraction I-
1______ avait été ouverte alors que l’instruction de l’APA 4______ était encore en 
cours, ce dont la recourante avait été informée en date du 20 février 2023. 
Conformément aux principes de célérité et d’économie de procédure, dès lors que 
l’APA 2______ visait à tenter de régulariser les travaux entrepris de manière illicite, 


- 11/28 - 
A/4176/2023 
l’examen de la conformité desdits travaux avait été faite dans ce cadre-là. Malgré 
plusieurs délais, la requérante, qui supportait l’obligation de motiver sa requête, 
n’avait jamais complété celle-ci de manière satisfaisante. Par ailleurs, l’examen 
d’une dérogation pour non-conformité à la zone avait été réalisé par l’OU, tel que 
cela ressortait de son préavis du 21 décembre 2022. La distinction que tentait de 
faire la recourante entre les locaux « en l’état » et « le futur projet existant » ne 
faisait aucun sens, puisque les aménagements réalisés sans autorisation en 2011 
ressortaient des plans de la requête APA 2______. Enfin, en tout état, une éventuelle 
violation du droit d’être entendue de la recourante serait réparée dans le cadre de la 
présente cause. 
La décision du ______2023 n’était pas nulle, l’interdiction d’exploiter étant 
motivée par le fait que les travaux avaient été réalisés en l’absence d’autorisation 
de construire. Ainsi, l’éventuelle nullité de la décision du ______ 2023 ne saurait 
conduire à la nullité de la décision du ______2023. 
On ne pouvait suivre la recourante lorsqu’elle prétendait qu’il aurait violé son droit 
d’être entendue en basant sa décision du ______ 2023 uniquement sur sa décision 
du ______ 2023, qui ne tiendrait pas compte d’éléments fondamentaux du dossier, 
notamment l’affectation d’origine du bâtiment. D’une part, elle ne s’était pas 
déterminée sur le préavis de l’OU du 21 décembre 2022 - qui avait examiné la 
conformité des travaux réalisés et la possibilité de les régulariser - malgré sept 
prolongations de délai à cette fin. Dans ces circonstances, I______ avait eu 
amplement le temps de compléter son dossier et de présenter les éléments qu’elle 
jugeait utiles pour tenter de régulariser les travaux entrepris. Ayant précisé que sa 
requête visait les travaux réalisés en 2011, la recourante ne pouvait pas, à présent, 
prétendre de bonne foi ne pas comprendre comment il était arrivé à la conclusion 
que les travaux avaient été entrepris sans autorisation. Il était incontestable que des 
locaux destinés à un cabinet de psychiatres et psychologues ne relevaient pas d’une 
activité admissible et conforme à la zone industrielle et artisanale. La recourante ne 
démontrait d’ailleurs pas le contraire. S’agissant de la procédure d’infraction, la 
recourante avait exercé son droit d’être entendue en se déterminant par courriel du 
28 février 2023. Enfin, la mesure moins incisive proposée par la recourante, soit 
d’ordonner le dépôt d’une requête, n’aurait pas permis d’atteindre le but visé par 
les art. 129 ss LCI puisqu’une tentative de régularisation avait déjà eu lieu, mais 
avait abouti à un échec. 
La recourante ne pouvait pas se prévaloir du principe de la garantie de la situation 
acquise puisque les travaux qu’elle avait réalisés avaient induit un changement de 
destination desdits locaux dans la mesure où l’activité qui y était déployée ne 
relevait plus de l’administratif, mais du médical. Les travaux entrepris dépassaient 
donc le simple maintien de l’immeuble. 
L’interdiction d’exploiter prononcée n’était pas disproportionnée. Elle était apte à 
atteindre le but visé consistant à préserver la sécurité et la santé des usagers des 
locaux. Elle devait également permettre à la propriétaire de rétablir une situation 


- 12/28 - 
A/4176/2023 
conforme au droit dans le délai imparti pour ce faire. Il n’y avait pas d’alternative 
permettant d’atteindre le but visé. Outre la non-conformité des travaux entrepris à 
la zone d’affectation, il ressortait du préavis de la police du feu du 31 août 2022 que 
des mesures de protection incendie en matière des construction, d’équipement et 
d’utilisation, devraient être adaptées à la nouvelle configuration des locaux. Le 
préavis du service du médecin cantonal imposait de nombreuses conditions, 
notamment le respect des normes relatives à l’activité médicale exercée, dont la 
recourante aurait encore dû démontrer le respect si le projet avait été autorisé. Enfin, 
le préavis du 29 août 2022 de la DAC relevait notamment une violation de l’art. 49 
LCI relatif aux vides d’étages. Les intérêts publics tels que la santé, la sécurité et la 
salubrité étaient prépondérants et primaient l’intérêt privé de la recourante, qui avait 
abandonné le projet de régularisation et ne démontrait au surplus pas la réalité de 
l’atteinte qu’elle alléguait à ses intérêts privés. 
La destination actuelle des locaux n’était pas conforme à celle autorisée en 1975. 
La recourante ne pouvait ainsi se prévaloir ni de la garantie de la situation acquise, 
ni d’une éventuelle prescription, les travaux ayant été entrepris en 2011. Les travaux 
ayant été réalisés sans autorisation, le département n’avait pas violé l’art. 129 LCI 
en fondant l’ordre querellé sur cette disposition. 
18. 
Par écritures du 2 avril 2024, B______ a fait valoir que le reportage photographique 
des locaux, annexé à ses écritures, démontrait qu’il était uniquement question de 
bureaux, à l’exclusion de toute activité médicale nécessitant l’usage de matériel et 
de dispositifs techniques médicaux. La destination de bureaux était donc inchangée. 
Par conséquent, il n’existait aucun changement d’affectation. Un simple 
changement d’utilisation échappait à l’obligation d’obtenir une autorisation de 
construire. En tout état, la garantie des droits acquis trouvait application. 
L’instruction de la demande de régularisation souffrait de plusieurs vices. D’une 
part, le département avait requalifié la demande en un prétendu « changement 
d’affectation », alors que tel n’avait jamais été le cas. D’autre part, la décision de 
refus n’avait jamais été notifiée à la requérante, comme admis par le département. 
Ni I______ ni elle-même n’avaient ainsi été en mesure de contester ce refus en 
temps utile. Le département aurait dû à tout le moins lui laisser la possibilité de 
déposer elle-même une demande de régularisation pour défendre ses propres 
intérêts. 
Dans ces circonstances, elle sollicitait l’audition d’un représentant de l’OU afin 
d’asseoir la destination actuelle des locaux. Dans une telle hypothèse, le tribunal 
pourrait suspendre la procédure et celle connexe A/4______ afin de lui permettre 
de déposer une nouvelle APA sur la régularisation des travaux d’aménagement 
réalisés dans les bureaux. 
19. 
Dans ses observations du 24 avril 2024, I______ a persisté intégralement dans les 
conclusions de son recours. Elle sollicitait en outre la suspension de la procédure 
jusqu’à droit connu sur la demande de régularisation des aménagements intérieurs 
entrepris dans les locaux en cause à l’occasion de son emménagement en 2011. Une 


- 13/28 - 
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telle suspension, qui lui permettrait de déposer une nouvelle requête en APA, 
garantirait l’économie de procédure, en évitant que la présente procédure et la 
procédure A/4______, intimement liées, deviennent toutes deux sans objet. En 
outre, elle appuyait la mesure d’instruction sollicitée par B______ ; l’audition d’un 
représentant de l’OU permettrait d’éclairer le revirement complet de position de 
cette instance, entre un premier préavis favorable, suivi d’un deuxième préavis 
négatif quelque mois plus tard. 
Le département reconnaissait que les locaux se situaient dans un immeuble destiné, 
depuis décembre 1975, à l’activité administrative, admettant ainsi implicitement 
qu’une activité conforme à cette destination d’origine serait licite et ne nécessiterait 
pas de décision visant à valider le prétendu changement d’affectation eu égard à la 
nouvelle réglementation régissant les zones industrielles et artisanales. Néanmoins, 
il considérait que les travaux de 2011 avaient induit un changement de destination 
des locaux, l’activité déployée ne relevant prétendument pas de l’administratif, 
mais du médical. À cet égard, on peinait à comprendre comment le simple 
aménagement (mise en place de revêtements de sol et de parois séparatives internes) 
des bureaux loués à l’état brut puisse engendrer un changement de destination d’une 
surface administrative ; elle le contestait fermement. La législation ne définissait 
pas de manière précise ce qu’il fallait entendre par changement de destination ou 
d’affectation ; il s’agissait d’une notion juridique indéterminée. La loi sur les 
démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de 
soutien en faveur des locataires et de l’emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), 
certes non applicable en l’espèce, apportait des éclaircissements sur cette notion, 
tout comme la jurisprudence ayant établi une définition. Son activité déployée au 
sein des locaux, à savoir une activité diurne, généralement en semaine uniquement, 
à des horaires relativement réguliers, par des personnes y exerçant une activité 
professionnelle, administrative, impropre à générer du bruit et cantonnée à 
l’intérieur des locaux, correspondait à cette définition. En effet, l'exploitation des 
bureaux en cabinet de consultations psychiatriques et psychologiques, sans 
administration de médicaments et dénué de tout outillage médical, répondait 
pleinement à cette définition. 
A fortiori, l’exploitation d’un cabinet médical de chirurgie pédiatrique avait été 
admis par le département dans un immeuble affecté aux commerces et aux bureaux. 
Il admettait déjà l’exercice de la profession de psychiatrie ou psychologue dans des 
immeubles dont l’affectation autorisée était administrative (bureaux), comme le 
démontrait les six exemples qu’elle citait. Le fait que les thérapeutes mentionnés 
n’exerçaient pas en zone industrielle et artisanale ne changeait rien à l’analogie 
exposée dès lors qu’elle était au bénéfice, vu l’affectation d’origine de l’immeuble, 
de la situation acquise. Enfin, les travaux effectués, minimes, ne dépassaient pas le 
cadre d’un aménagement classique de surface administrative ; ils n’étaient que des 
travaux de transformation superficielle d’une surface commerciale louée à l’état 
brut qui ne dénaturait ni l’affectation du sol, ni le but de l’immeuble. Le reportage 
photographique d’B______ attestait de l’absence totale de transformation des 


- 14/28 - 
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surfaces en autre chose que des bureaux. Force était ainsi de constater que ces 
travaux ne conduisaient pas à un usage économique entièrement nouveau et ne 
s’écartaient en rien de l’usage d’origine autorisé. 
20. 
Le 24 avril 2024, le département a persisté dans les développements et conclusions 
de ses observations du 4 mars 2024. 
L’absence de matériel médical ou dispositif médical ne permettait nullement de 
conclure que la destination des locaux demeurait administrative. Un changement 
d’affectation se définissait en effet par la modification du but de l’installation. Or, 
il ressortait des explications fournies par I______ à l’appui de sa requête que celle-
ci visait à lui permettre d’être reconnue comme institution de santé. Aussi, les 
locaux concernés n’avaient plus pour but d’accueillir des bureaux, mais bien une 
institution de santé. Il résultait de plus du formulaire de requête que les cases 
« changement d’affectation », sous la rubrique « nature des travaux », et 
« Hôpital/Clinique/Lieu de santé », sous la rubrique « affectation », avaient été 
cochées, de sorte que la recourante avait elle-même admis le changement 
d’affectation et de destination. L’APA 2______ visait ainsi, comme cela ressortait 
de sa description, à régulariser la nouvelle affectation médicale des locaux, 
qualification qui ne dépendait pas uniquement de la présence de matériel ou de 
dispositif technique médical. Le changement d’affectation, ainsi avéré, était soumis 
à autorisation de construire et aucune protection conférée par la garantie des droits 
acquis ne pouvait en l’espèce être reconnue. 
L’instruction de l’APA 2______ n’était pas viciée. Étant partie à la présente 
procédure, c’était à tort qu’B______ prétendait n’avoir jamais pu contester la 
décision de refus du ______ 2023. Il n’avait en outre aucune obligation de laisser 
la possibilité au propriétaire des locaux de régulariser la situation, le locataire ayant 
lui-même fait la démarche. 
L’audition d’un représentant de l’OU n’apparaissait pas utile à l’établissement des 
faits nécessaires à la résolution des faits de la cause. Il s’opposait à la suspension 
de la cause. 
21. 
Par décision du 3 juillet 2024 (DITAI/383/2024), le tribunal a rejeté les demandes 
de suspension de l’instruction du recours formées par B______ le 2 avril 2024 et 
par I______ le 24 avril 2024. 
EN DROIT 
1. 
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (art. 115 al. 2 et 
116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 143 et 145 al. 1 LCI). 


- 15/28 - 
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2. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 62 à 65 de la loi genevoise sur 
la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
3. 
La recevabilité du recours suppose toutefois encore que son auteur dispose de la 
qualité pour recourir. 
4. 
À teneur de l’art. 60 al. 1 let. b LPA, toute personne qui est touchée directement par 
une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision a 
un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié. 
Cette notion de l’intérêt digne de protection correspond aux critères exposés à l’art. 
89 al. 1 let. c de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), 
que les cantons sont tenus de respecter en application de la règle d’unité de la 
procédure figurant à l’art. 111 al. 1 LTF (ATF 150 II 123 consid. 4.1 ; 144 I 43 
consid. 2.1). 
5. 
Un intérêt digne de protection à ce que la décision querellée soit annulée ou 
modifiée, respectivement à faire examiner les griefs soulevés, suppose notamment 
que ledit intérêt soit actuel et pratique. L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie 
non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la 
décision sur recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_ 
502/2024 du 15 octobre 2024 consid. 5.1). Si l’intérêt actuel n’existe pas lors du 
dépôt du recours, celui-ci est déclaré irrecevable. S’il s’éteint pendant la procédure, 
le recours, devenu sans objet, doit être simplement rayé du rôle (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_13/2024 du 18 juin 2024 consid. 1.2 ; ATA/1504/2024 du 30 décembre 
2024 consid. 2.2). Le juge ne se prononce donc que sur des recours dont l’admission 
élimine véritablement un préjudice concret, soit sur des questions concrètes et non 
pas théoriques. Ainsi, l’existence d’un intérêt de pur fait ou la simple perspective 
d’un intérêt juridique futur ne suffit pas. Une partie qui n’est pas concrètement lésée 
par la décision ne possède donc pas la qualité pour recourir et son recours est 
irrecevable (arrêt du Tribunal fédéral 7B_598/2024 du 5 novembre 2024 consid. 
10.2 et les références citées). 
L’intérêt actuel fait défaut en particulier lorsque la décision attaquée a été exécutée 
ou est devenue sans objet (ATF 125 II 86 consid. 5b ; arrêts du Tribunal fédéral 
7B_598/2024 du 5 novembre 2024 consid. 10.2 ; 1B_220/2023 du 22 mai 2023 
consid. 10.2). 
6. 
En l’espèce, la recourante dispose à ce jour d’un intérêt actuel à contester la décision 
du ______ 2023, de sorte que son recours est recevable en tant qu’il conteste cette 
décision. En revanche, elle ne dispose pas d’un intérêt actuel à contester la décision 
du ______ 2023 dans la mesure où elle a abandonné le 21 juillet 2023 sa demande 
d’autorisation de construire APA 2______, concluant même dans son recours, à 
qu’il soit constaté que ce projet était sans objet. Partant, le recours est irrecevable 
en tant qu’il conteste la décision du ______ 2023. 


- 16/28 - 
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7. 
L’admission de la qualité pour recourir ne signifie pas encore que toutes les 
conclusions, respectivement griefs, formulés par un recourant sont recevables. 
8. 
En effet, sous peine d’être irrecevable, une conclusion ne peut être exorbitante à 
l’objet du litige (ATA/9/2023 du 10 janvier 2023 consid. 4). Cet objet est défini 
principalement par l’objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions 
du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu’il invoque. L’objet du 
litige correspond objectivement à l’objet de la décision attaquée, qui délimite son 
cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; ATA/1205/2024 du 
15 octobre 2024 consid. 2.1). La contestation ne peut excéder l’objet de la décision 
attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité 
inférieure s’est prononcée ou aurait dû se prononcer (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_736/2023 du 2 octobre 2024 consid. 2.1). 
Par ailleurs, l’application du droit d’office par les juridictions administratives ne 
saurait avoir un quelconque effet sur la question d’un refus d’examiner un grief. En 
effet, si la juridiction administrative arrive à la conclusion que l’administré ne 
dispose pas d’un avantage pratique par rapport au grief soulevé, les règles de 
procédure imposent à celle-ci de ne pas entrer en matière et de déclarer irrecevable 
le grief invoqué (ATA/17/2023 du 10 janvier 2023 consid. 11d ; ATA/881/2022 du 
30 août 2022 consid. 3d). 
9. 
En l’espèce, la conclusion de la recourante visant qu’il lui soit donné acte de ce 
qu’elle entendait déposer une nouvelle requête en autorisation de construire, 
conjointement avec B______, et qu’un délai lui soit imparti à cet effet, dépasse 
l’objet du litige portant sur une mesure administrative interdisant d’exploiter les 
locaux concernés avec effet immédiat et sur une amende administrative. Cette 
conclusion doit dès lors être déclarée irrecevable. 
10. 
Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l’espèce. 
Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit 
tels que l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_99/2024 du 6 mai 2024 consid. 3.3 ; Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179). 
11. 
Les arguments formulés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives 
seront repris et discutés dans la mesure utile (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_136/2021 du 13 janvier 2022 consid. 2.1 et les références 


- 17/28 - 
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citées), étant rappelé que, saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office et 
que s’il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, il n’est lié ni par les 
motifs invoqués par celles-ci (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique 
(ATA/1077/2024 du 10 septembre 2024 consid. 2.2). 
12. 
À titre préalable, la recourante demande l’audition d’un collaborateur de l’OU ainsi 
que la production des dossiers complets des autorisations de construire DD 
3______/ 3 et DD 3______/5. 
13. 
Le droit d’être entendu garantit par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend, classiquement, le 
droit, pour l’intéressé, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une 
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de 
produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou, à 
tout le moins, de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 149 I 91 consid. 3.2 ; 145 I 167 consid. 4.1). 
Ce droit ne s’étend toutefois qu’aux éléments pertinents pour décider de l’issue du 
litige et le droit de faire administrer des preuves n’empêche pas le juge de renoncer 
à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation 
anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne 
l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des 
constatations ressortant du dossier (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_159/2020 du 5 octobre 2020 consid. 2.2.1). 
En revanche, le droit d’être entendu ne confère pas celui de l’être oralement, ni celui 
d’obtenir l’audition de témoins (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_123/2024 du 9 décembre 2024 consid. 3.1 ; cf. aussi art. 41 in fine LPA). 
Dans la règle, l’audition d’un membre d’une instance spécialisée ou de la commune 
ne se justifie pas lorsque celle-ci a émis un préavis versé à la procédure (ATA/64/ 
2025 du 14 janvier 2025 consid. 3.2 ; ATA/934/2019 du 21 mai 2019 consid. 2, 
confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_355/2019 du 29 janvier 2020 consid. 3.1 
et 3.2). 
14. 
En l’espèce, le tribunal considère que l’audition d’un collaborateur de l’OU ne se 
justifie pas dans la mesure où les préavis émis par cette instance sont suffisamment 
explicites pour qu’il ne soit pas utile d’entendre encore oralement un membre de 
cette dernière. Le « revirement complet de position » de l’OU s’explique par 
ailleurs fort aisément ; dans son préavis favorable, il s’en <était remis à la FTI pour 
la détermination de la conformité de l’affectation des locaux avec la zone 
industrielle et artisanale, puis, suite au préavis du 9 septembre 2022 de cette 
instance exigeant une dérogation pour activité non conforme à la zone, il a préavisé 
défavorablement, suivant en cela la position de la FTI ainsi qu’il l’avait annoncé le 
30 août 2022. 


- 18/28 - 
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La production des dossiers complets des autorisations de construire DD 3______/3 
et DD 3______/5 ne s’avère, quant à elle, pas nécessaire, puisqu’il n’est pas 
litigieux que l’immeuble était, à l’origine, destiné à accueillir des activités 
administratives. 
Partant, il n’y a pas lieu de procéder aux mesures d’instruction requises, celles-ci 
n’étant au demeurant pas obligatoires. Au surplus, le dossier comporte tous les 
éléments pertinents et nécessaires à l’examen des griefs et arguments mis en avant 
par les parties, permettant ainsi au tribunal de se forger une opinion et de trancher 
le litige. Les conclusions préalables seront donc rejetées. 
15. 
La recourante conclut à ce qu’il soit constaté que les décisions des ______ et 
______ 2023 sont nulles, subsidiairement à leur annulation. 
16. 
La nullité absolue d’une décision peut être invoquée en tout temps, devant toute 
autorité et doit être constatée d’office (ATF 146 I 172 consid. 7.6 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_308/2024 du 3 décembre 2024 consid. 4). 
Selon la jurisprudence constante, la nullité absolue ne frappe que les décisions 
affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables et 
pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du 
droit. Sauf dans les cas expressément prévus par la loi, il ne faut admettre la nullité 
qu’à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système 
d’annulabilité n’offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 149 IV 9 
consid. 6.1). 
L’illégalité d’une décision (reposant sur des vices de fond) ne constitue en revanche 
pas, par principe, un motif de nullité ; elle doit au contraire être invoquée dans le 
cadre des voies ordinaires de recours (ATF 149 IV 9 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 7B_119/2023 du 15 octobre 2024 consid. 3.1). 
17. 
En l’espèce, le tribunal n’entrera pas en matière sur les griefs relatifs à la décision 
du ______ 2023, le recours étant en effet irrecevable en tant qu’il concerne cette 
dernière. Cela vaut également pour la nullité alléguée par la recourante, cette 
problématique relevant du fond du litige et ne pouvant donc être invoquée qu’en 
cas de recevabilité du recours. À titre superfétatoire, le tribunal estime que la 
manière dont le département a mis fin à la procédure APA 2______, ouverte suite 
au dépôt de la demande d’autorisation de construire le ______ 2022, n’a pas pour 
effet de rendre nulle la décision du ______ 2023. En effet, rien ne l’obligeait à 
considérer, suite à l’abandon du projet par la recourante le 21 juillet 2023, que cette 
procédure était devenue sans objet et à la classer et, ce, pour les motifs exposés par 
ce dernier dans ses observations du 4 mars 2024, que le tribunal fait siens. 
S’agissant de la décision du ______ 2023, il sera rappelé que, conformément à la 
jurisprudence susmentionnée, la potentielle illégalité d’une décision reposant sur 
des vices de fond, comme cela serait le cas à suivre les arguments développés par 
la recourante, ne saurait, en tout état, même si ces vices devaient être avérés, 
conduire à la constatation de la nullité de l’acte en cause. En effet, il s’agit 


- 19/28 - 
A/4176/2023 
d’arguments qui doivent être invoqués par le biais des voies de droit ordinaire. Au 
surplus, la décision du ______ 2023 n’étant pas nulle, celle du ______ 2023 ne doit 
pas être annulée en cascade, comme le requiert la recourante. 
Partant, le tribunal ne saurait constater la nullité des décisions des ______ et ______ 
2023. 
18. 
Il convient donc de déterminer si les griefs soulevés conduiraient à l’annulation de 
la décision du ______ 2023. 
19. 
La recourante se plaint en premier lieu d’une violation de son droit d’être entendue 
dans la mesure où le département n’aurait pas pris en considération son abandon du 
21 juillet 2023, soit une manifestation claire de sa volonté constituant un élément 
essentiel du dossier, avec pour effet une instruction du dossier défaillante et la prise 
d’une décision sur la base d’impressions purement subjectives. 
20. 
Le droit d’être entendu sert non seulement à établir correctement les faits, mais 
constitue également un droit indissociable de la personnalité garantissant à un 
particulier de participer à la prise d’une décision qui touche sa position juridique. 
Ainsi que susmentionné, il comprend, en particulier, le droit pour la personne 
concernée de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, 
d’avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit 
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des 
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela 
est de nature à influer sur la décision à rendre. En tant que droit de participation, le 
droit d’être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une 
partie pour qu’elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une 
procédure (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_789/2023 du 
8 janvier 2025 consid. 4.2.1 ; ATA/54/2025 du 14 janvier 2025 consid. 6.1). 
L’étendue du droit de s’exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, 
mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. L’idée maîtresse 
est qu’il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue 
de manière efficace (ATA/1477/2024 du 17 décembre 2024 consid. 3.1). 
Une décision entreprise pour violation du droit d’être entendu n’est en principe pas 
nulle, mais annulable (ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1). 
21. 
La réparation d’un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit 
d’être entendu, n’est possible que lorsque l’autorité dispose du même pouvoir 
d’examen que l’autorité inférieure. Elle dépend toutefois de la gravité et de 
l’étendue de l’atteinte portée au droit d’être entendu et doit rester l’exception ; elle 
peut cependant se justifier en présence d’un vice grave lorsque le renvoi 
constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure. En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les 
conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de 
faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement 
qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse. Toute 


- 20/28 - 
A/4176/2023 
violation des règles impératives de procédure n’entraîne ainsi pas nécessairement 
l’annulation de la décision contestée (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; ATA/1477/ 
2024 du 17 décembre 2024 consid. 3.1). 
Le recours au tribunal ayant un effet dévolutif complet, celui-ci dispose d’un libre 
pouvoir d’examen en fait et en droit qui implique la possibilité de guérir une 
violation du droit d’être entendu, même s’il n’a pas la compétence d’apprécier 
l’opportunité de la décision attaquée (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 8C_257/2019 du 12 mai 2020 consid. 2.5 ; ATA/321/2024 du 5 mars 2024 
consid. 4.7). 
22. 
En l’espèce, la décision du ______ 2023 se fonde essentiellement sur celle du 
______ 2023, qui n’est pas nulle pour les motifs exposés supra. Dans les 
circonstances particulières du présent cas, le département n’avait pas l’obligation 
de tenir compte de l’abandon du 21 juillet 2023 et pouvait, voire même devait, clore 
l’instruction de la demande APA 2______ par le biais d’une décision positive ou, 
comme en l’espèce, négative. Il ne peut donc pas lui être reproché de ne pas avoir 
pris en compte la volonté exprimée par la recourante de mettre un terme à sa 
demande d’autorisation de construire APA 2______, étant précisé que, sur le fond 
du problème, la manière dont le département a mis fin à l’instruction de cette 
demande importe peu puisque, dans tous les cas, le département, par le biais de 
l’OU, considérait l’affectation des locaux non conforme à la ZAI D______. 
S’agissant plus spécifique de la décision du ______ 2023, la recourante ne peut pas 
valablement se plaindre d’une instruction défaillante. Le département lui a accordé 
plusieurs prolongations de délai pour se déterminer sur le préavis défavorable de 
l’OU et donner suite aux demandes de compléments d’autres instances de préavis, 
ce que la recourante n’a pas fait. Le fait qu’elle y ait renoncé de son propre chef ne 
peut ensuite être reproché au département. 
Enfin, et en tout état, même à supposer qu’une violation de son droit d’être entendue 
sur ce point soit réalisée, elle a pu être réparée devant le tribunal et le renvoi de la 
cause au département pour ce simple motif ne constituerait ainsi qu’une vaine 
formalité. 
Ce grief sera dès lors écarté. 
23. 
En second lieu, la recourante se plaint que les deux mesures résultant de la décision 
du ______ 2023 se fondent sur une prémisse erronée, à savoir l’illicéité de 
l’affectation des locaux. B______ appuie sa position. 
24. 
En vertu de l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du 
sol. Ils définissent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones 
à protéger. 
À Genève, l’art. 12 LaLAT précise que pour déterminer l’affectation du sol sur 
l’ensemble du territoire cantonal, celui-ci est réparti en zones (al. 1), lesquelles sont 
de trois types (al. 2), à savoir les zones ordinaires (let. a ; cf. art. 18 à 27), les zones 


- 21/28 - 
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de développement (let. b ; cf. art. 30 à 30B) et les zones protégées (let. c ; cf. art. 
28). 
L’art. 19 LaLAT détaille les zones à bâtir. Son alinéa 4 prévoit que les zones 
industrielles et artisanales sont destinées aux constructions industrielles, artisanales 
et ferroviaires. Ainsi, selon la systématique suivie par le législateur genevois, les 
zones industrielles font partie des zones à bâtir, qui sont elles-mêmes englobées 
dans les zones ordinaires au sens des art. 12 et 18 LaLAT (ATA/518/2010 du 3 août 
2010 consid. 4b). À teneur de l’art. 30 LaLAT, les zones de développement sont 
régies, selon leur affectation, par la loi générale sur les zones de développement du 
29 juin 1957 (LGZD - L 1 35) et par la loi générale sur les zones de développement 
industriel ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM - L 1 45). 
On distingue ainsi les zones industrielles et artisanales « ordinaires » (art. 19 al. 4 
LaLAT) et les zones de développement industriel et artisanal (art. 30 LaLAT et 
LZIAM). 
25. 
En l’espèce, la parcelle concernée par la présente procédure est située dans la 
D______, une zone industrielle et artisanale « ordinaire ». Elle est par conséquent 
soumise au RZIAM (art. 1 al. 1 lat. a RZIAM), entré en vigueur le 31 mai 2023 et 
qui a remplacé l’ancien RAZIDI (art. 31 RZIAM), mais n’est en revanche pas 
soumise à la LZIAM, qui traite des zones de développement industriel ou d’activités 
mixtes. 
26. 
Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l’autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT ; art. 1 al. 1 LCI). 
L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à 
l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 
2 let. b LAT). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions 
(art. 22 al. 3 LAT). Dès que les conditions légales sont réunies, le département est 
tenu de délivrer l’autorisation de construire (art. 1 al. 5 LCI). 
27. 
Le terme « transformation » de l’art. 22 al. 1 LAT vise également le changement 
d’affectation, soit la modification du but de l’utilisation, même lorsqu’il ne 
nécessite pas de travaux de construction (ATA/662/2020 du 7 juillet 2020 consid. 
6a et les références). 
La conformité à l’affectation de la zone implique que la fonction de la construction 
ou installation concorde avec celle de la zone. Il ne suffit pas qu’elle ne soit pas 
contraire à la destination de la zone. L’utilisation de la construction ou de 
l’installation est pertinente pour juger de la conformité à l’affectation de la zone, en 
particulier si elle est connue au moment de l’octroi de l’autorisation (ATA/662/ 
2020 du 7 juillet 2020 consid. 6b et les références citées). 
28. 
En son titre II, « Zones industrielles », chapitre I, « Activités admises dans les zones 
industrielles », le RZIAM liste les types d’activités conformes dans les zones 
industrielles. Il s’agit de l’artisanat (art. 3 RZIAM), de l’industrie (art. 4 RZIAM), 
des activités numériques (art. 5 RZIAM), de l’entreposage et logistique (art. 6 


- 22/28 - 
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RZIAM), des centres de formation (art. 7 RZIAM) et des logements de service 
(art. 8 RZIAM). 
Selon la jurisprudence et la doctrine, les zones industrielles et artisanales regroupent 
traditionnellement des activités du secteur primaire et secondaire (ATA/1231/2017 
du 29 août 2017 consid. 5 et les références citées). La notion de construction 
industrielle n’étant pas définie par la loi, il convient de se référer au sens large et 
commun de ce terme (RDAF 1983 p. 190). Or, une notion large et commune de 
l’industrie ne se limite pas au travail et à la transformation de la matière mais 
s’étend à l’ensemble des opérations qui concourent à la production et à la circulation 
des richesses (ATA/518/2010 du 3 août 2010 consid. 5 ; RDAF 1999 I p. 369). 
29. 
Aux termes de l’art. 9 RZIAM, les entreprises des secteurs primaire et tertiaire ne 
sont pas admises dans les zones industrielles. Demeurent réservées les autorisations 
dérogatoires en vertu du chapitre II du présent titre. 
D’après l’art. 13 RZIAM, à titre dérogatoire, des autorisations peuvent être 
délivrées à une entreprise déterminée pour des activités non prévues au chapitre I 
du présent titre (al. 1). Les autorisations délivrées à titre dérogatoire peuvent être 
assorties de conditions et charges destinées à garantir leur mise en œuvre (al. 2). 
Nul n’a droit à l’octroi d’une autorisation dérogatoire (al. 3). 
Sont considérées comme services à la zone les activités du secteur tertiaire 
répondant aux besoins des utilisatrices et utilisateurs d’une zone industrielle (art. 14 
al. 1 RZIAM). Il s’agit notamment des cafés-restaurants et tea-rooms, des épiceries, 
des agences de distribution de tabacs et journaux, des guichets bancaires, des offices 
postaux, des salles de sport ou encore des structures d’accueil de la petite enfance 
(art. 14 al. 2 RZIAM). 
Selon l’art. 15 al. 1 RZIAM, lequel reprend en substance la teneur de l’art. 15 
aRAZIDI, les activités de services à la zone peuvent être autorisées à titre 
dérogatoire si : elles contribuent significativement au bien-être des utilisatrices et 
utilisateurs directs de la zone (employées et employés, clientes et clients, 
fournisseuses et fournisseurs), compte tenu de l’offre de services similaires 
préexistante dans et aux abords de la zone (let. a); leur localisation est opportune 
pour couvrir les besoins au sein de la zone (let. b); et leur implantation dans la zone 
industrielle contribue significativement à la réduction des mouvements de trafic 
pendulaire (let. c). 
L’art. 15 al. 2 RZIAM précise qu’en tout état, l’implantation de services à la zone 
ne doit pas : conduire à une offre excessive en regard des besoins de la zone (let. a) ; 
attirer de manière significative des clientes et clients non utilisateurs directs de la 
zone (let. b) ; porter préjudice à la mise en valeur de la zone, eu égard notamment 
à leur incidence spatiale et temporelle sur la disponibilité des surfaces de plancher 
potentiellement dédiées aux activités artisanales ou industrielles (let. c). 


- 23/28 - 
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Enfin, des activités culturelles ou festives (art. 16 et 17 RZIAM) et d’autres activités 
peuvent être admises, sous certaines conditions, dans les zones industrielles à titre 
dérogatoire (art. 18 RZIAM). 
30. 
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n’ont qu’un 
caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l’autorité 
reste libre de s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un intérêt public 
supérieur. Toutefois, lorsqu’un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le 
minimiser (ATA/1376/2024 du 26 novembre 2024 consid. 4.11 et les références 
citées). 
La délivrance des autorisations de construire demeure de la compétence exclusive 
du département à qui il appartient de statuer en tenant compte de tous les intérêts 
en présence (ATA/882/2024 du 23 juillet 2024 consid. 4.6 et les références citées). 
31. 
Selon une jurisprudence constante, les juridictions administratives observent une 
certaine retenue pour éviter de substituer leur propre appréciation à celle des 
commissions de préavis pour autant que l’autorité inférieure suive l’avis de celles-
ci. Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s’écarte pas 
sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l’autorité technique 
consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu 
de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la 
loi (ATA/1252/2023 du 21 novembre 2023 consid. 7.2 ; ATA/135/2022 du 1er mars 
2022 consid. 9h). 
32. 
En l’occurrence, le tribunal constate que l’activité de la recourante ne concorde avec 
aucune des activités décrites aux art. 3 à 8 RZIAM et ne correspond donc à aucun 
des types d’activités conformes à une zone industrielle et artisanale. À l’évidence, 
il s’agit d’une activité médicale, preuve en est le préavis sollicité auprès du service 
du médecin cantonal, qui relève ainsi du secteur tertiaire et qui ne doit, en vertu de 
l’art. 9 RZIAM, pas trouver sa place dans la D______. La recourante est d’ailleurs 
consciente de ce fait, comme le démontre le fait qu’elle a coché les cases 
« changement d’affectation », sous la rubrique « nature des travaux », et « Hôpital/ 
Clinique/Lieu de santé », sous la rubrique « affectation ». 
Le fait que les locaux en cause n’aient subi aucune modification, par exemple suite 
à l’installation d’outillages médicaux, n’implique pas une absence de changement 
d’affectation. En effet, conformément à la jurisprudence, est pertinente l’utilisation 
de la construction pour juger de la conformité à l’affectation de la zone. Ainsi, 
même si les locaux n’ont subi que des modifications mineures qui permettraient 
toujours de les utiliser en tant que bureaux, le fait d’y déployer une activité non 
conforme à la zone est contraire au droit. 
Certes, une telle modification serait éventuellement admissible en obtenant une 
dérogation de la part du département, mais aucune dérogation n’a été délivrée à la 
recourante qui a volontairement renoncé à entreprendre des démarches en ce sens. 


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Partant, force est de retenir que les mesures résultant de la décision du ______ 2023 
ne se fondent pas sur une prémisse erronée, puisque l’affectation par la recourante 
des locaux et leur utilisation sont effectivement illicites. 
Le tribunal tient à relever qu’une dérogation ne serait, a priori, pas justifiée dans le 
cas d’espèce. En effet, les usagers de la recourante, essentiellement des personnes 
mineures, ne peuvent être considérées, de par leur âge, comme des utilisateurs 
directs de la D______. La présence de la recourante attire de manière significative 
des clientes et clients non utilisateurs directs de la zone, ce que l’art. 15 al. 2 let. b 
RZIAM interdit. Il ne faut en outre pas confondre, comme semble le faire la 
recourante, la D______ et le quartier de D______, voire ceux alentours, pour 
déterminer les utilisateurs directs dans le cadre de la présente analyse. L’activité de 
la recourante n’est, de plus, à l’évidence, ni culturelle ni festive et ne relève donc 
pas non plus des autres activités au sens de l’art. 18 RZIAM. 
Au vu de ce qui précède, rien ne permet de retenir, qu’en refusant de délivrer 
l’autorisation de construire sollicitée, le département aurait mésusé de son pouvoir 
d’appréciation. Le tribunal ne saurait, sauf à statuer en opportunité, ce que la loi lui 
interdit (art. 61 al. 2 LPA), substituer son appréciation à celle de l’autorité intimée, 
ce d’autant plus que celle-ci a suivi un préavis de l’OU, autorité technique 
composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de 
subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi. 
Il faut encore rappeler que, lorsque le législateur a voulu conférer à l’autorité de 
décision un pouvoir d’appréciation dans l’application d’une norme, le juge qui, 
outrepassant son pouvoir d’examen, corrige l’interprétation ou l’application 
pourtant défendable de cette norme à laquelle ladite autorité a procédé, viole le 
principe de l’interdiction de l’arbitraire (cf. ATF 140 I 201 consid. 6.1 et les 
références citées ; ATA/544/ 2024 du 30 avril 2024 consid. 4). 
Ce grief est par conséquent écarté. 
33. 
En troisième lieu, la recourante soutient qu’elle doit être mise au bénéfice de la 
garantie de la situation acquise dans la mesure où l’affectation commerciale 
d’origine des locaux serait respectée. B______ appuie sa position 
34. 
En vertu de l’art. 33 RZIAM, les constructions et exploitations existantes, au 
bénéfice d’une autorisation valablement délivrée et en force, peuvent être 
maintenues au titre des droits acquis même si elles ne sont plus conformes au 
présent règlement. 
35. 
En l’espèce, l’affectation originale des locaux n’est pas, contrairement aux dires de 
la recourante, de nature commerciale, mais administrative dans la mesure où 
l’immeuble n’est pas destiné à accueillir des négoces, commerces ou magasins, 
mais des bureaux. Or, un cabinet pour psychiatres et psychologues ayant pour but 
d’accueillir de jeunes patients, majoritairement des enfants et des adolescents, ne 
déploie pas une activité administrative, mais bien médicale, peu important à cet 
éàgard qu’une telle activité puisse avoir lieu dans des locaux pouvant également 


- 25/28 - 
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accueillir une pure activité administrative. À nouveau, une transformation ne se 
détermine pas uniquement d’un point de vue physique, mais résulte aussi de la 
modification du but de l’utilisation et, ce, même en l’absence de travaux de 
construction. 
Ce grief est donc écarté. 
36. 
En dernier lieu, la recourante prétend que l’interdiction d’exploiter résultant de la 
décision du ______ 2023 serait disproportionnée, ne permettant pas d’atteindre le 
but visé qui serait, d’ailleurs, à son avis, peu clair, et qu’elle contreviendrait aux 
règles jurisprudentielles en lien avec l’art 129 LCI. 
37. 
Selon l’art. 129 LCI, le département peut, dans les limites des dispositions de 
l’art. 130 LCI, ordonner à l’égard des constructions, des installations ou d’autres 
choses, notamment l’interdiction d’utiliser ou d’exploiter (let. d). 
L’art. 130 LCI dispose que ces mesures peuvent être ordonnées par le département 
lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas 
conforme aux prescriptions de la présente loi, des règlements qu’elle prévoit ou des 
autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires. 
Les propriétaires doivent se conformer aux mesures ordonnées par le département 
en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). 
38. 
De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit 
respecter cinq conditions. Premièrement, il doit être dirigé contre le perturbateur. 
Les installations en cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du 
droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne 
doit par ailleurs pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux ; les 
constructions illégales hors de la zone à bâtir ne bénéficient cependant pas de ce 
délai de péremption (ATF 147 II 309 consid. 5.7). L’autorité ne doit en outre pas 
avoir créé chez l’administré concerné, par des promesses, des informations, des 
assurances ou un comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne 
foi ; en particulier, les installations litigieuses ne doivent pas avoir été tolérées par 
l’autorité d’une façon qui serait constitutive d’une autorisation tacite ou d’une 
renonciation à faire respecter les dispositions transgressées. Finalement, l’intérêt 
public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur 
l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/225/ 
2023 du 7 mars 2023 consid. 3b). 
39. 
Le perturbateur est celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même 
ou par le comportement d’un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par 
comportement), mais aussi celui qui exerce sur l’objet qui a provoqué une telle 
situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation ; ATF 139 II 185 
consid. 14.3.2). Le perturbateur par situation correspond avant tout au propriétaire, 
mais il peut également s'agir du locataire, le critère déterminant étant le pouvoir de 
disposition, qui permet à celui qui le détient de maintenir la chose dans un état 


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conforme à la réglementation en vigueur (ATA/119/2025 du 28 janvier 2025 
consid. 2.3 et les références citées). 
40. 
S’agissant de la dernière des cinq conditions auxquelles est soumis un ordre de mise 
en conformité, soit l’application du principe de la proportionnalité, garanti par 
l’art. 5 al. 2 Cst., celui-ci exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les 
résultats escomptés et qu’ils ne puissent pas être atteints par une mesure moins 
incisive. En outre, ce principe interdit toute limitation allant au-delà du but visé et 
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés 
compromis (ATF 145 I 297 consid. 2.4.3.1 et les références citées). 
L’art. 129 LCI reconnaît une certaine marge d’appréciation à l’autorité dans le 
choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme au droit, dont elle 
doit faire usage dans le respect des principes de proportionnalité, de l’égalité de 
traitement et de la bonne foi, et en tenant compte des divers intérêts publics et privés 
en présence (ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c ; ATA/336/2011 du 
24 mai 2011 consid. 3b). 
Traditionnellement, le principe de la proportionnalité se compose des règles 
d’aptitude - qui exigent que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de 
nécessité - qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui 
porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens 
étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de 
l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public - (ATF 147 
IV 145 consid. 2.4.1 ; 146 I 70 consid. 6.4 ; ATA/85/2025 du 21 janvier 2025 
consid. 6.1). 
41. 
En l’espèce, l’interdiction d’exploiter a été adressée à la recourante, locataire des 
locaux. Le département était ainsi fondé à s’adresser à cette dernière en vue de 
solliciter l’interdiction d’exploiter des locaux litigieux. En outre, les travaux de 
2011 n’ont jamais été autorisés et il n’apparaît pas que le département aurait suscité 
d’une quelconque façon des expectatives qu’il se justifierait de protéger sous 
l’angle de la bonne foi. À cet égard, il importe peu que la bailleresse ou l’architecte 
n’ait pas informé la recourante que son activité ne serait pas conforme à la 
D______. Il importe également peu que d’autres thérapeutes exercent dans des 
bureaux, puisqu’ils ne sont pas en zone industrielle et artisanale aux dires mêmes 
de la recourante et que celle-ci ne pourrait en tout état pas se prévaloir d’une égalité 
dans l’illégalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_85/2024 du 24 octobre 2024 consid. 
2.1 ; ATA/772/2024 du 25 juin 2024 consid. 4.3). 
La recourante ne peut se prévaloir de la prescription trentenaire puisque les travaux 
ayant conduit à utiliser les locaux pour une autre affectation que celle d’origine et 
celle de la D______ ont eu lieu en 2011. 
En outre, force est pour le tribunal de constater que la mesure prononcée répond 
aux trois critères composant le principe de la proportionnalité. Premièrement, elle 
est apte à atteindre le but visé, à savoir le respect de la législation en vigueur, donc 


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l’utilisation des locaux conformément au but initial ou selon les normes du RZIAM, 
ainsi qu’à préserver la sécurité et la santé des usagers des locaux. À cet égard, il 
faut souligner que les mesures de protection incendie ne semblent à ce jour pas être 
mises en œuvre correctement puisque la police du feu, dans son préavis du 31 août 
2022, a requis que de telles mesures en matière de construction, d’équipement et 
d’utilisation soient adaptées à la nouvelle configuration des locaux. De plus, à 
teneur du préavis du 29 août 2022 de la DAC, les vides d’étage existants et projetés 
ne respectent pas l’art. 49 LCI, disposition relevant de la salubrité des locaux. En 
outre, l’interruption de l’exploitation du cabinet permettrait à B______ de rétablir 
une situation conforme au droit, conformément à l’ordre prononcé le ______ 2023 
à son encontre. 
Cette mesure est de plus nécessaire puisqu’aucune alternative ne permettrait 
d’atteindre le but visé. À ce sujet, il faut souligner que la proposition émise par la 
recourante, à savoir le prononcé d’un ordre de déposer une requête en autorisation 
de construire pour régulariser les travaux effectués en 2011, aurait été contraire au 
principe de célérité et d’économie de procédure dans la mesure où elle a retiré sa 
demande du 25 août 2022, d’ailleurs en cours d’instruction lors de l’ouverture de la 
procédure d’infraction I 5______. 
Le principe de proportionnalité au sens étroit est également respecté. Les locaux 
litigieux ne sont en effet pas conformes aux dispositions légales topiques et posent 
problème d’un point de vue sécuritaire. Il en découle une atteinte à des enjeux 
relevant d’intérêts publics prépondérants, ce qui justifie l’atteinte portée aux intérêts 
privés de la recourante, étant par ailleurs rappelé que cette dernière a fait part de sa 
volonté d’abandonner le projet de régularisation et donc de laisser perdurer une 
situation illégale et potentiellement dangereuse. 
Partant, ces griefs seront écartés. 
42. 
Entièrement mal fondé, le recours est rejeté. 
43. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), 
la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s’élevant 
à CHF 1’200.- ; il est partiellement couvert par l’avance de frais en CHF 900.- 
versée à la suite du dépôt du recours. 
Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 
LPA). En particulier, aucune conclusion d’B______ n’ayant été admise, il ne se 
justifie nullement de lui octroyer une quelconque indemnité de procédure. 


- 28/28 - 
A/4176/2023 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare irrecevable le recours interjeté le 6 décembre 2023 par A______ en tant 
qu’il conteste la décision du département du territoire du ______ 2023 ; 
2. 
le déclare recevable en tant qu’il conteste la décision du département du territoire 
du ______ 2023 ; 
3. 
le rejette ; 
4. 
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1’200.-, lequel est 
partiellement couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt 
du recours ; 
5. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
6. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l’objet d’un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L’acte de recours doit être 
dûment motivé et contenir, sous peine d’irrecevabilité, la désignation du jugement 
attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement 
et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Laetitia MEIER DROZ, présidente, Damien BLANC et Carmelo 
STENDARDO, juges assesseurs. 
 
Au nom du Tribunal : 
La présidente 
Laetitia MEIER DROZ 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties 
Genève, le 
 
La greffière