ge_gerichte · ATA/283/2006 · 2006-05-23 · fr


A/2948/2005
ATA/283/2006
du 23.05.2006
 ( TPE
)
 , REJETE
Parties
:
 DEPARTEMENT MUNICIPAL DE L'AMENAGEMENT,DES CONSTRUCTIONS &VOIRIE / COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIERE DE CONSTRUCTIONS, DEPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOL. DE L'INFORMATION
En fait
En droit
Par ces motifs
république et
canton degenève
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2948/2005-
TPE
ATA/283/2006
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 mai 2006
dans la cause
VILLE DE GENÈVE - DÉPARTEMENT MUNICIPAL DE L’AMÉNAGEMENT, DES CONSTRUCTIONS ET DE LA VOIRIE
contre
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS
et
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION
EN FAIT
1. La Ville de Genève (ci-après : la Ville) est propriétaire d’un bâtiment sis, 5, Promenade du Pin à Genève, lequel abrite la bibliothèque d’art et d’archéologie.
2. La Ville a mandaté Gentech Consultants S.A. (ci-après : Gentech ou la société) pour déposer le 17 novembre 2000 auprès du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement, devenu depuis, le département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : le DCTI ou le département), une demande d’autorisation d’installer un monte-charge électrique de 1000 kgs, permettant le transport de personnes.
Dans une lettre d’accompagnement, la société exposait que l’ascenseur existant datait de plus de cinquante ans. Son état nécessitait des travaux de modernisation, car le taux des pannes était élevé. Le projet prenait en compte les deux exigences suivantes :
- rendre à cet appareil sa fiabilité de fonctionnement dans les meilleurs délais ;
- ne pas hypothéquer une transformation intérieure du bâtiment, planifiée dans les quatre ans à venir.
De plus, il devait être possible d’augmenter la charge utile de l’appareil et d’offrir aux handicapés la libre circulation dans la partie tout public de l’immeuble par la création d’un accès au rez-de-chaussée.
Les travaux suivants étaient prévus :
- remplacement intégral de la traction ;
- remplacement du système de limitation de vitesse ;
- réfection des portes palières à battant et remplacement des verrouillages par du matériel conforme ;
- mise en place d’amortisseurs de fin de course en fond de fosse pour la cabine et le contrepoids.
Ces travaux ont été adjugés par la Ville à la société Emch Ascenseurs.
3. Le 9 janvier 2001, le service sécurité-salubrité du département (ci-après : le service) a délivré l’autorisation sollicitée, conformément aux plans acceptés et aux conditions suivantes :
a. "Demeure réservé l’examen par les autorités compétentes de toute demande d’autorisation qu’implique en particulier, à teneur de la législation fédérale et cantonale, l’exploitation ou l’utilisation conformément à leur destination des constructions ou installations présentement autorisées ;
b. Toutes les clauses de la loi sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), de son règlement d’application ou encore de celle du règlement du 22 septembre 1961 concernant les ascenseurs et monte-charge (aRAM - L 5 05.08) doivent être observées, ainsi que de la norme SIA 370/10.
c. La machine doit être équipée d’une manoeuvre de secours conforme au chiffre 9.06 de la norme SIA 370/10".
Aucun recours n’a été interjeté contre cette décision, devenue définitive et exécutoire.
4. Les travaux ont été exécutés peu après réception de ladite autorisation.
5. Le 18 janvier 2001, le service a procédé à une inspection. Au terme de son rapport adressé le 5 février 2001 à Emch Ascenseurs S.A, à Gentech ainsi qu'à la Ville, il a précisé que le permis de mise en service de l’installation ne serait délivré que lorsque divers travaux supplémentaires auraient été exécutés et ce dans un délai de 45 jours. A savoir :
- Equiper la machine d’une manœuvre de secours conforme au chiffre 906 de la norme SIA 370/10 ;
- Isoler les installations étrangères qui transitent dans la cage ;
- Installer une prise de courant au fond de fosse ;
- Fixer la position de la poulie du contrepoids ;
- Modifier l’entourage de la machinerie qui doit être du type F60-T30 ;
- Adapter le système d’aération de la machinerie qui doit être relié à l’air libre ;
- Fournir une attestation d’entretien dans un délai de 10 jours dès réception de la présente."
6. Le 15 juin 2004, suite à un nouveau contrôle, le service a constaté que le système d’aération de la machinerie n’était toujours pas adapté dès lors qu'il n'était pas directement relié à l’air libre.
7. Par courrier du 22 juin 2004, adressé à la société et envoyé en copie à la Ville, un délai de 30 jours était imparti pour réaliser ces travaux.
Aucun des rapports ou courriers précités ne comportait de voie de droit.
8. Le 10 août 2004, Gentech a répondu que de tels travaux de modernisation ne pouvaient être requis, l'application des normes invoquées par le département n'étant pas rétroactive. En outre, le remplacement de la traction existante dite "en cascade" par un treuil "gearless" alimenté par un variateur de fréquence avait fortement diminué les apports thermiques. Le bâtiment étant classé, toute modification devait faire l’objet d’une approbation par la direction du Patrimoine et des Sites. Enfin, l'immeuble allait être transformé d’ici 24 mois. Le dimensionnement de l’ascenseur en question devait être réévalué et la société saisirait cette occasion pour s’occuper, si nécessaire, du problème de ventilation. Copie de ce courrier était adressé au service des bâtiments de la Ville.
9. Par lettre-signature du 26 août 2004, adressée à Gentech et envoyée en copie à la Ville, le service a rappelé que l’adaptation du système d’aération de la machinerie avait été demandée le 18 janvier 2001, déjà. Cette exigence résultait de l’autorisation délivrée d’une part, de l’article 66 de l’ancien règlement concernant les ascenseurs et monte-charge du 22 septembre 1961 d’autre part, de l’article 6 de la norme de protection incendie de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (ci après : norme AEAI) et enfin, de la norme SIA 2019, édition 2000 sous chiffre 6.3.5. Un délai de trente jours était imparti à Gentech pour faire exécuter les travaux afin que le permis de mise en service de l’installation puisse être délivré.
Un recours dans les 30 jours pouvait être interjeté auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission de recours).
10. Par acte daté du 29 septembre 2004, la Ville a recouru auprès de la commission de recours contre cette décision reçue par Gentech le 30 août 2004.
La décision querellée avait été adressée à tort à la société en lieu et place de la Ville, de sorte qu'elle était nulle. La Ville n’avait en particulier jamais élu domicile auprès de Gentech.
Sur le fond, la recourante faisait valoir que la réglementation cantonale sur laquelle était fondée la décision n'était pas applicable. Le droit fédéral réglait de manière exhaustive la question de la mise en service des nouveaux ascenseurs de même que la transformation et la rénovation d'ascenseurs existants. Au moment de l’entrée en vigueur de l’ordonnance fédérale, le 1
er
août 1999, il existait à Genève un ancien règlement sur les ascenseurs et monte-charge que le Conseil d’Etat aurait dû abroger alors qu’il en avait adopté un nouveau le 30 avril 2003. Ce dernier n’avait jamais été applicable en raison du principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
Même dans l'hypothèse où les cantons auraient conservé la possibilité d’édicter une règlementation complémentaire, celle-ci devait être conforme à la réglementation fédérale. Le droit cantonal ne pouvait en particulier plus exiger le dépôt d’une requête en autorisation. Partant, l’autorisation délivrée le 9 janvier 2001 ne permettait pas au département d’obliger la Ville à réaliser les travaux incriminés dès lors que dite autorisation était nulle.
Les travaux litigieux n'étaient pas prévus par le droit cantonal (dans la mesure où celui-ci serait applicable) et l'on ne se trouvait pas dans le cas où une modification de l'ascenseur pouvait être imposée au propriétaire par les autorités. De plus, ni la norme AEAI ni le cahier technique SIA 2019 n'étaient applicables, l’installation existante ne faisant courir aucun danger aux utilisateurs.
Enfin, en posant de nouvelles exigences lors de la mise en service de l'ascenseur suite aux travaux d'entretien autorisés et réalisés, le département avait agi contrairement au principe de la bonne foi.
Ainsi, la commission de recours devait principalement constater que la décision du 26 août 2004 était nulle et, subsidiairement, l’annuler.
11. Lors de l'audience de comparution personnelle qui s'est tenue le 7 avril 2005 devant la première instance, les parties ont campé sur leur position.
12. Par décision du 15 juillet 2005, la commission de recours a rejeté le recours et confirmé la décision entreprise. Elle a considéré que le destinataire de la décision avait été atteint et avait pu faire valoir ses droits de sorte que la décision n'était pas entachée d'un vice tel que sa nullité devait être prononcée. Par ailleurs, la décision reposait sur une base légale. En effet, à teneur des articles 121 alinéa 1 LCI et 18 alinéa 1 du règlement du 30 avril 2003 concernant les ascenseurs et monte-charge (RAM - L 5 05.08), le département pouvait faire procéder en tout temps à des contrôles et à des essais et prescrire les mesures jugées nécessaires pour l’entretien et le bon fonctionnement des appareils ainsi que pour la sécurité des personnes. Le département n'avait ainsi pas abusé de son pouvoir d'appréciation.
Enfin, les mesures requises et le délai imparti pour entreprendre les travaux n’étaient pas disproportionnés.
13. Par acte posté le 22 août 2005, la Ville a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette décision, reçue le 22 juillet 2005. Elle conclut à son annulation ainsi qu’à la nullité de la décision adressée par le département le 26 août 2004 à Gentech. Subsidiairement, cette dernière décision devait être annulée.
Elle a repris, pour l'essentiel, l'argumentation développée dans son précédent recours.
14. Le 5 octobre 2005, le département a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Les travaux faisant l'objet de la demande d'autorisation du 17 novembre 2000 constituaient une transformation au sens de l'article 12 de l'ordonnance du 23 juin 1999 sur la sécurité des ascenseurs (Ordonnance sur les ascenseurs- RS 819.13)qui visait à améliorer le niveau de sécurité des installations existantes. Cela étant, le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : le SECO), précisait que dans le domaine non industriel, les cantons étaient compétents pour prescrire des normes de sécurité (commentaire de l'ordonnance sur la sécurité des ascenseurs (RS 819.13) publié par le SECO, 2
ème
édition, 200 p. 15, ci-après : commentaire du SECO). Ni la législation cantonale ni les normes AEAI ne dérogeaient ainsi à la réglementation fédérale.
L'article 18 RAM constituait une "base légale" suffisante pour les mesures ordonnées.
En outre, le département n'avait pas violé le principe de la bonne foi. En effet, c'est en procédant à une visite des lieux, suite à l'exécution des travaux autorisés que l'inspecteur s'était rendu compte de la nécessité d'une adaptation de la ventilation.
Enfin, les travaux litigieux étaient d'importance mineure mais nécessaires du point de vue de la sécurité ; ils étaient couramment réalisés sur des installations anciennes.
15. La Ville, qui en a fait la demande, a été autorisée à répliquer ; ce qu'elle a fait le 30 novembre 2005. Tout en abandonnant le grief selon lequel la réglementation cantonale violait la force dérogatoire du droit fédéral, elle a maintenu que la décision du département du 26 août 2004 ne reposait sur aucune base légale qu'elle violait le principe de la bonne foi ainsi que celui de la proportionnalité, les mesures ordonnées étant considérables.
16. Le 22 décembre 2005, le département a persisté dans les termes de sa décision. La cage de l'ascenseur existante n'était pas reliée à l'air libre, ni directement, ni à travers le local des machines. En cas d'incendie, les fumées qui se dégageraient ne pourraient pas être évacuées. Cette absence d'aération pourrait avoir comme conséquence une explosion des gaz retenus. Les mesures incriminées visaient à remédier ce dangereux état de fait. Enfin, les travaux ordonnés soit la prolongation à l'air libre d'un conduit déjà existant devraient entraîner au plus, un coût de quelques milliers de francs.
17. Le 1
er
février 2006, le juge délégué à l'instruction de la cause a prié la Ville de lui indiquer si les travaux de rénovation de l’immeuble avaient eu lieu compte tenu de l’écoulement du temps.
18. La Ville a répondu le 15 février 2006 que ces travaux étaient programmés pour la fin de l’année 2007, sous réserve de l’acceptation du crédit par le Conseil municipal. L’ascenseur devrait être rendu accessible aux personnes à mobilité réduite de sorte qu’il faudrait remplacer la cabine et créer un accès depuis la Promenade du Pin. Il n’était plus envisagé de redimensionner l’ascenseur ni de modifier les installations techniques du bâtiment de sorte qu’il n’était pas prévu de créer une nouvelle gaine de ventilation, que ce soit pour l’ascenseur ou pour d’autres installations techniques.
Enfin, s’agissant des travaux effectués en 2001, ils avaient été confiés à l’entreprise Emch Ascenseurs qui s’occupait tant de l’installation que de l’entretien. Quant à Gentech, elle était mandataire de la Ville pour l’ascenseur en question.
19. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
2. La question qu'il convient de résoudre est celle de savoir si le département était en droit d'exiger de la Ville qu'elle adapte le système d’aération de l'ascenseur en question.
3. L'ordonnance sur les ascenseurs précitée est applicable aux nouveaux ascenseurs mis sur le marché ainsi qu'aux installations de remplacement. Son article 12 règle également les transformations et les rénovations des ascenseurs existants. Cette disposition vise à améliorer le niveau de sécurité des installations existantes en prévoyant l'interdiction d'utiliser, pour la transformation ou la rénovation d'ascenseurs existants, des composants usagés ou techniquement obsolètes (Commentaire du SECO op. cit. p.15).
En revanche, la problématique de l'entretien et du contrôle périodique des ascenseurs existants n'est pas réglementée par l'ordonnance fédérale. Dans le domaine non industriel, les cantons sont compétents pour prescrire une telle réglementation (Commentaire du SECO op.cit. pp 10 et 11).
Partant, les dispositions cantonales édictées en la matière ne sont aucunement incompatibles avec la législation fédérale.
4. L'article 121 alinéa 1 LCI dispose que toute construction, installation et, d'une manière générale, toute chose doit remplir en tout temps les conditions de sécurité et de salubrité exigées par la présente loi, son règlement d'application ou les autorisations délivrées en application de ces dispositions légales.
En matière de prévention des incendies, les exigences imposées pour les constructions et les installations sont régies par la norme de protection incendie et les directives de l'AEAI (art. 121 al. 2 LCI).
5. En ce qui concerne plus particulièrement les ascenseurs, l'article 8 du RAM, dans sa version du 30 avril 2003 applicable en l'espèce, renvoie également aux prescriptions de l'AEAI.
6. L'article 18 alinéa 1 RAM énonce quant à lui que le département peut faire procéder en tout temps à des contrôles et à des essais des installations. Il prescrit les mesures jugées nécessaires pour l'entretien et le bon fonctionnement des appareils ainsi que pour la sécurité des personnes.
7. a. Selon l'article 6 de la norme AEAI dans sa version de 1993, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004, les bâtiments, autres ouvrages, installations et équipements existants seront adaptés aux prescriptions de protection incendie en cas de transformation ou d'agrandissement importants du bâtiment ou de l'entreprise, ainsi qu'en cas de changement d'affectation ou encore lorsque le danger est particulièrement important, surtout pour les personnes (al. 1). Cette adaptation sera réalisée dans la mesure où une réduction appropriée du risque s'avère nécessaire. Une attention particulière sera vouée aux bâtiments dignes d'être protégés (al. 2).
b. L'article 78 alinéa 1 de la norme AEAI (version 1993 précitée) prévoit que l'aération des cages d'ascenseur doit se faire par le haut, soit directement, soit à travers le local des machines ou des poulies. Si le local des machines se trouve en bas, il est possible d'assurer sa ventilation jusqu'à l'air libre par la cage d'ascenseur.
Le contrôle effectué par le département avant la mise en service de l'ascenseur rénové entre ainsi dans ses compétences et les travaux qu'il a exigés dans sa décision du 26 août 2004 trouvent leur fondement dans les différentes bases légales, réglementaires ainsi que dans les normes privées précitées ces dernières étant directement applicables en raison du renvoi opéré tant par l'article 121 alinéa 2 LCI que par l'article 8 RAM.
8. La Ville soutient que la mesure ordonnée viole le principe de la bonne foi dans la mesure où elle ne figurait pas dans l'autorisation d'effectuer les travaux de rénovation délivrée le 9 janvier 2001.
Découlant directement de l’article 9 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités (ATF
126 II 377
consid. 3a p. 387 et les arrêts cités ;
124 II 265
consid 4a p. 269/270). Selon la jurisprudence établie sur la base de l’article 4 aCst., applicable au regard de l’article 9 Cst., les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies tout d’abord, on doit être en présence d’une promesse concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut également que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (Arrêt du Tribunal fédéral 4A9/1999 du 18 avril 2000, consid 3a ; ATF
121 II 473
consid. 2c p. 479 ;
121 V 65
consid. 2a p. 66 ss. avec les références ATF
117 Ia 285
consid. 2b et références ; JT
1993 I 413
).
La mesure litigieuse a été ordonnée par le service compétent après que celui-ci ait procédé à l'inspection des travaux réalisés par la recourante et ce, préalablement à la délivrance du permis de mise en service de l'ascenseur.
Si l'autorisation délivrée en 2001 ne mentionnait pas les travaux ultérieurement requis, elle réservait toutefois non seulement l'observation des normes en vigueur, mais également l'examen par l'autorité compétente du respect des exigences légales. Enfin, elle ne comportait ni promesse ni assurance que l'installation litigieuse pouvait être dispensée d'être conforme aux normes de sécurité.
Partant, c'est à tort que la recourante invoque l'application du principe de la bonne foi, les conditions précitées n'étant de toute évidence pas réalisées.
9. Reste à examiner si la mesure ordonnée respecte le principe de la proportionnalité.
Toute mesure administrative doit respecter le principe de la proportionnalité qui implique que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé et porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés, compte tenu du résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
123 I 112
consid. 4e p. 121 et les arrêts cités).
10. a. L’autorité judiciaire exerce un libre pouvoir de contrôle lorsqu’elle s’estime apte à trancher en connaissance de cause, c’est-à-dire lorsque l’interprétation de la norme ne fait pas appel à des connaissances spécialisées ou particulières. En revanche, lorsque le sujet considéré exige une spécialisation d’une technicité plus grande, le tribunal de céans s’impose une certaine retenue, la commission de recours étant composée pour une part de spécialistes (
ATA/560/2004
du 22 juin 2004). De même, le tribunal de céans ne saurait s’écarter sans motif des résultats de l’instruction s’agissant des questions techniques (
ATA/47/2005
du 1 février 2005 ; F. PAYCHÈRE, Pouvoir d’examen et pouvoir de décision du Tribunal administratif, RDAF 2000 I, p. 543 et les références citées).
b. En l'espèce, la commission de recours n'a pas entendu substituer son appréciation à celle du département. Ce dernier soutient que l'installation actuelle n'est pas compatible avec la sécurité du public. Ainsi, en cas d'incendie, les fumées qui se dégageraient ne pourraient pas être évacuées, ce qui pourrait avoir pour conséquence une explosion des gaz retenus. Les travaux consistent à installer une aération pour la cage d'ascenseur, à savoir, très concrètement, à prolonger jusqu'à l'air libre un conduit déjà existant et dont le coût devrait se chiffrer à quelques milliers de francs.
c. La recourante prétend quant à elle qu'aucun risque n'est avéré et que la ventilation existante est suffisante. En particulier, l'installation du treuil alimenté par un variateur de fréquences a fortement diminué les apports thermiques. En outre, les travaux requis étaient considérables. Par devant la commission de recours, elle a également fait valoir que les travaux ordonnés étaient inutiles dans la mesure où l'immeuble concerné allait être transformé dans un futur proche.
Interpellée par le juge délégué à ce sujet, la recourante a toutefois indiqué que les travaux de rénovation et de transformation de l'immeuble n'étaient programmés que pour la fin de l'année 2007 et ce, sous réserve de l'acceptation du crédit par le Conseil municipal. Elle a en outre précisé qu'il n'était plus envisagé de redimensionner l’ascenseur ni de modifier les installations techniques du bâtiment de sorte qu’il n’était pas prévu de créer une nouvelle gaine de ventilation, que ce soit pour l'ascenseur ou pour d'autres installations.
Tout en observant la retenue qu'il s'impose face à une question d'ordre purement technique, le tribunal de céans retiendra que la situation est potentiellement dangereuse et incompatible avec la sécurité des usagers de l'installation sise dans un immeuble abritant une bibliothèque ouverte au public. De plus, la mesure préconisée, à savoir la prolongation d'un conduit reliant l'ascenseur à l'air libre, est propre à permettre l'aération de la cage d'ascenseur tel que stipulé par l'article 78 de la norme AEAI précitée. Enfin l'intérêt public, soit en l'occurrence la sécurité des personnes, doit l'emporter sur l'intérêt privé de la recourante, de nature purement pécuniaire, au maintien en l'état de l'installation litigieuse.
d. En dernier lieu, il y lieu de considérer qu'en fixant un délai de 30 jours pour la réalisation des travaux, l'intimé n'a pas outrepassé le large pouvoir discrétionnaire dont il dispose en la matière.
11. En tous points mal fondé, le recours doit être rejeté.
Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 87 LPA).
* * * * *
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 22 août 2005 par la Ville de Genève - département municipal de l’aménagement, des constructions et de la voirie contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 15 juillet 2005 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1'000.- ;
communique le présent arrêt à la Ville de Genève - département municipal de l’aménagement, des constructions et de la voirie -, au département des constructions et des technologies de l’information ainsi qu’à la commission cantonale de recours en matière de constructions
Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Bovy et Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
le président :
F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :