ge_gerichte · ATA/1050/2022 · 2022-10-18 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1798/2022-EXPLOI 
ATA/1050/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 18 octobre 2022 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ SA 
représentée par Me Nicolas Giorgini, avocat 
contre 
DIRECTION GÉNÉRALE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, DE LA 
RECHERCHE ET DE L'INNOVATION 
représentée par Me Gabriel Aubert, avocat 


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A/1798/2022 
EN FAIT 
1) 
 
A______ SA (ci-après : A______ ou l’entreprise) est une société anonyme 
inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève depuis le 
______ 2007 et ayant pour but social la commercialisation et l’exploitation de 
produits d'information, de publicité et de divertissement sur tout support lié aux 
médias numériques et aux nouvelles technologies de l'information ainsi que les 
opérations et participations s'y rapportant. 
2) 
 
Le 30 octobre 2021, elle a adressé au département de l’économie et de 
l’emploi (ci-après : DEE) le formulaire de demande d’aide pour cas de rigueur, 
accompagné des pièces requises, soit notamment le bilan, le compte d’exploitation 
et ses annexes pour l’année 2020 ainsi que la convention d’octroi de contribution 
à fonds perdus signée et datée du 29 octobre 2021. 
 
 
Elle avait soixante-six employés à plein temps, dont trente-six dans le 
canton de Genève. Elle avait réalisé des chiffres d’affaires (ci-après : CA) de 
CHF 23'040'170.- en 2018, CHF 24'190'971.- en 2019 et CHF 19'157'260.- en 
2020. Le compte d’exploitation de l’exercice 2020 présentait un déficit net de 
CHF 3'681'000.-. Elle souhaitait voir prendre en compte le CA des douze derniers 
mois depuis avril 2020, de CHF 13'761'483.-. Elle renseignait également les CA 
mensuels pour les mois d’avril, mai et juin 2021 en regard des CA des mois 
correspondants de 2018 et 2019. 
 
 
Dans un courrier du 30 octobre 2021 accompagnant sa demande, elle 
indiquait avoir à son actif les concessions de B______, C______, d’un dense 
réseau de centres commerciaux suisses, du réseau des magasins D______, du 
domaine public de la Ville de E______ et des villes de F______, G______, 
H______ et I______. 
 
 
Ses actifs étaient demeurés semblables en 2018 et 2019 mais, avec effet au 
1er janvier 2020, elle avait remporté la concession publicitaire de la Ville de 
I______. Cette dernière prévoyait une redevance annuelle à la Ville de I______ de 
CHF 2'475'000.- et des coûts directs d’exploitation de CHF 1’240'000.- environ. 
En raison de la crise sanitaire, le CA de cette concession n’avait atteint que 
CHF 2'450'000.- durant l’exercice 2020 et ne couvrait pas même le coût de la 
concession. La concession de la Ville de I______ avait participé pour plus de 
CHF 1'000'000.- dans la perte globale de CHF 3'681'000.- de l’exercice 2020. 
 
 
Le périmètre de ses actifs avait ainsi changé de manière suffisamment 
sensible pour ne plus permettre une comparaison objective du CA des exercices 
2020 et 2021 avec le CA moyen des exercices 2018 et 2019. La prise en compte 
de l’accroissement du CA généré par la concession de la Ville de I______ serait 


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d’autant plus choquante que celui-ci n’avait pas même permis de couvrir les 
charges d’exploitation correspondantes. La concession de la Ville de I______ 
avait donc été déduite du CA. La comparaison des mois de mars 2021 d’une part 
et 2018 et 2019 d’autre part montrait par ailleurs un recul du CA de 42 %. Celle 
des mois de février 2021, respectivement 2018 et 2019 montrait des reculs de 
53 % respectivement 48 %. 
 
 
Elle avait perçu une première aide de CHF 750'000.- et demandait une aide 
à hauteur de 10 % de son CA, en application de la loi n° 12'938 du 30 avril 2021, 
sous déduction de la première aide. 
3) 
 
Le 23 décembre 2021, le DEE rejeté la demande. 
 
 
Il avait pris en compte des CA de CHF 23'040'170.- pour 2018, 
CHF 24'290'971.- pour 2019 et CHF 15'916'390.- pour avril 2020 à mars 2021. La 
demande ne satisfaisait pas à la condition du recul du CA de 2020 d’au moins 
40 % par rapport à la moyenne des CA de 2018 et 2019. 
4) 
 
Le 1er février 2022, A______ a formé auprès du DEE une réclamation 
contre cette décision, concluant à son annulation et à ce qu’il soit constaté que le 
recul de son CA, sans considérer le CA issu de la concession de la Ville de 
I______, dépassait 40 % de la moyenne des CA de 2018 et 2019. 
 
 
Elle avait complété le formulaire avec les CA d’un périmètre constant, soit 
sans la concession de la Ville de I______. La comparaison du CA de la période 
d’avril 2020 à mars 2021 avec la moyenne 2018-2019 montrait un recul de 
41.9 %. 
 
 
La prise en compte par le DEE du CA relatif à la concession de la Ville de 
I______ violait l’art. 5 de l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de 
rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-19 
(ordonnance 
Covid-19 cas de rigueur 2020 ; ci-après : ordonnance Covid-19 - RS 951.262) 
ainsi que le principe d’égalité de traitement consacré à l’art. 8 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). 
 
 
Ne pouvaient être comparées que des situations demeurant objectivement 
comparables, ce qui impliquait d’identifier les éléments importants qui pourraient 
compromettre une telle comparaison. À titre d’exemple, la cession par une société 
d’un des deux restaurants qu’elle exploitait à fin 2019 entraînait une baisse du CA 
sans lien avec la crise sanitaire. Inversement, il pouvait être nécessaire de 
retrancher ou de neutraliser des actifs acquis qui, du fait de leur importance et de 
leur contribution économique réelle, empêcheraient une comparaison objective et 
non faussée des CA et priveraient l’entreprise d’une aide économique nécessaire 
et justifiée. La différence de traitement avec les sociétés n’ayant pas connu de 


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modification du périmètre des actifs entre 2019 et 2020 était injustifiable. Elle 
était pénalisée alors même qu’elle avait acquis de nouveaux actifs et tenté de 
développer son activité. 
5) 
 
Le 28 avril 2022, le DEE a rejeté la réclamation. 
 
 
Seule l’activité réelle de l’entreprise était prise en compte et seuls les 
documents comptables produits faisaient foi pour la comparaison des résultats. 
Les calculs effectués à l’appui de la demande, ne comprenant pas le produit de la 
concession de la Ville de I______, n’étaient pas conformes aux dispositions 
légales. La nouvelle relation d’affaires résultait des choix stratégiques et 
commerciaux de l’entreprise, dont la prise en compte n’avait pas été prévue par le 
législateur, au terme d’un silence qualifié de la loi, comme l’avait relevé la 
jurisprudence. 
 
 
Le CA d’avril 2020 à mars 2021, CHF 15'916'390.-, accusait une baisse de 
32.74 % par rapport à la moyenne des CA de 2018 et 20199, de CHF 23'665'570.-. 
6) 
 
Par acte remis à la poste le 30 mai 2022, A______ a recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre cette décision, concluant à son annulation, à ce qu’il soit 
constaté que le CA lié à la concession de la Ville de I______ et la perte y relative 
n’étaient pas pris en compte et que le recul de son CA dépassait ainsi les 40 %, et 
à ce que la cause soit renvoyée au DEE pour nouvelle décision. 
 
 
Elle a repris l’argumentation dévelopée dans sa réclamation. La décision 
violait l’art. 5 de l’ordonnance Covid-19, étant précisé que les cantons devaient 
reprendre les prescriptions de la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances 
du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de Covid-19 (loi Covid-19 - 
RS 818.102) et de son ordonnance Covid-19 pour les entreprises dont le CA 
dépassait CHF 5'000'000.-. L’art. 8f de l’ordonnance Covid-19 ne limitait pas la 
possibilité pour un requérant d’apporter des pièces complémentaires motivant un 
traitement différencié de sa demande d’aide financière. Elle violait également 
l’art. 8 Cst. et de manière crasse l’interdiction de l’arbitraire. 
7) 
 
Le 9 août 2022, le DEE a conclu au rejet du recours. 
 
 
Aucune dérogation n’était prévue au principe de la comparaison du CA 
2020 avec la moyenne 2018-2019. L’art. 8f de l’ordonnance Covid-19 ne 
contenait aucune règle de droit. La notion de « périmètre constant » était étrangère 
à la loi Covid-19 et à l’ordonnance Covid-19. Le critère du recul du CA permettait 
une comparaison objective. La comparaison du restaurant fermé était inopérante, 
car la fermeture ne résultait pas des mesures ordonnées par l’autorité mais d’un 
choix commercial, de sorte qu’elle excluait l’éligibilité à l’aide financière. Les 


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autorités s’étaient toujours tenues à la comparaison des CA telle que prévue par la 
réglementation, sans prendre en compte d’autres particularités. 
8) 
 
Le 12 septembre 2022, A______ a persisté dans ses conclusions. 
 
 
Le législateur visait une comparaison non pas formaliste mais probante et 
non faussée visant à établir l’impact économique réel de la pandémie sur le CA. 
La comparaison des CA, notion purement économique, devait être opérée selon la 
réalité économique, conformément à la doctrine de droit fiscal. Les notions de 
« périmètre constant » ou de « périmètre comparable » étaient incontournables en 
matière économique et comptable. On parlait à cet égard de « comptes pro 
forma ». L’hypothèse des deux restaurants était pertinente. La cession d’un actif 
d’exploitation devenu très déficitaire à vil prix au cours de l’exercice, alors même 
qu’il continuait à générer un CA important, était parfaitement plausible et on ne 
pouvait croire que le législateur n’avait pas entendu se prémunir contre les risques 
d’abus. Ce qui devait exister dans un sens (neutralisation d’une cession ou d’un 
changement de méthode comptable) devait exister dans l’autre (neutralisation 
d’un actif nouvellement obtenu). 
9) 
 
Le 15 septembre 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée 
à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le litige a pour objet le refus du DEE d’octroyer à la recourante l’aide 
financière pour cas de rigueur. 
 
a. 
La loi Covid-19, à son art. 12, prévoit des mesures destinées aux entreprises. 
Dans sa teneur antérieure au 19 décembre 2020, la disposition prévoit que dans 
des cas de rigueur, la Confédération peut, à la demande d’un ou de plusieurs 
cantons, soutenir financièrement les entreprises particulièrement touchées par les 
conséquences de l’épidémie de Covid-19 en raison de la nature même de leur 
activité économique, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de 
création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur 
des voyages ainsi que les entreprises touristiques pour autant que les cantons 
participent pour moitié au financement. Un cas de rigueur existe si le chiffre 
d’affaires annuel est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. La situation 
patrimoniale et la dotation en capital globales doivent être prises en considération 
(al. 1). Le soutien n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables 


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avant le début de la crise du Covid-19 et à condition qu’elles n’aient pas déjà 
bénéficié d’autres aides financières de la Confédération. Ces aides financières 
n’incluent pas les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, les 
allocations pour perte de gains et les crédits selon l’ordonnance sur les 
cautionnements solidaires liés au Covid-19 du 25 mars 2020 (al. 2). Pour les cas 
de rigueur, elle peut octroyer des contributions à fonds perdu aux entreprises 
concernées (al. 3). Le Conseil fédéral règle les détails dans une ordonnance (al. 4). 
Dès le 19 décembre 2020, la comparaison avec le CA pluriannuel pour la 
détermination du cas de rigueur a été reprise dans un nouvel al. 1bis de l’art. 12 de 
la Loi Covid-19. La condition de la rentabilité et de la viabilité de l’entreprise 
bénéficiaire avant l’apparition du Covid-19 a, quant à elle, été reprise dans un 
nouvel al. 2bis. 
 
 
Selon l’ordonnance Covid-19, dans sa version applicable en l’occurrence, la 
Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de 
rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton (art. 1 al. 1). 
L’entreprise a la forme juridique d’une entreprise individuelle, d’une société de 
personnes ou d’une personne morale ayant son siège en Suisse (art. 2 al. 1) et elle 
a un numéro d’identification des entreprises (ci-après : IDE ; art. 2 al. 2). 
 
 
Au nombre des exigences pour bénéficier du soutien financier, l’entreprise 
doit établir notamment qu’elle s’est inscrite au RC avant le 1er mars 2020, ou, à 
défaut d’inscription au RC, a été créée avant le 1er mars 2020 (art. 3 al. 1 let. a), et 
a réalisé en 2018 et en 2019 un CA moyen d’au moins CHF 50'000.- (art. 3 al. 1 
let. b). Si elle a commencé son activité commerciale le 1er janvier 2020 ou plus 
tard, ou si elle a été créée en 2018 ou en 2019 et présente ainsi un exercice d’une 
durée supérieure à une année civile, le CA moyen est celui qui a été réalisé entre 
le 1er janvier 2018 et le 29 février 2020, calculé sur douze mois (art. 3 al. 2). 
 
b. 
Dès le 1er avril 2021, l’art. 3 a été refondu. Selon l’al. 1 let. a, l’entreprise 
doit s’être inscrite au RC avant le 1er octobre 2020, ou, à défaut d’inscription au 
registre du commerce, avoir été créée avant le 1er octobre 2020. Selon l’al. 2, par 
CA annuel moyen des exercices 2018 et 2019, on entend, (a) pour une entreprise 
qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, (1) le CA moyen 
qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur 
douze mois, ou (2) le CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise 
et le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois, et (b) pour une entreprise qui a 
été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020, le CA moyen qui a été 
réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur douze 
mois. 
 
c. 
Le 29 janvier 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12'863 relative aux 
aides 
financières 
extraordinaires 
de 
l’État 
destinées 
aux 
entreprises 
particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures 


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de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : aLAFE-
2021). 
 
 
La loi a pour but de limiter les conséquences économiques de la lutte contre 
l'épidémie de coronavirus (Covid-19) pour les entreprises sises dans le canton de 
E______ conformément à la loi et à l’ordonnance Covid-19 (art. 1 al. 1), en 
atténuant les pertes subies par les entreprises dont les activités avaient été 
interdites ou réduites en raison même de leur nature entre le 1erjanvier et le 31 
décembre 2021 (art. 1 al. 2) et en soutenant par des aides cantonales certaines 
entreprises ne remplissant pas les critères de l’ordonnance Covid-19 en raison 
d’une perte de chiffre d’affaires insuffisante et qui ne couvrent pas leurs coûts 
fixes dans les limites prévues à l’art. 12 (art. 1 al. 3). 
 
 
Peuvent prétendre à une aide les entreprises qui, en raison des mesures 
prises par la Confédération ou le canton pour endiguer l'épidémie de Covid-19, 
doivent cesser totalement ou partiellement leur activité selon les modalités 
précisées dans le règlement d'application (art. 3 al. 1 let. a), ou dont le chiffre 
d'affaires a subi une baisse substantielle selon les dispositions de l’ordonnance 
Covid-19 (art. 3 al. 1 let. b) ou dont la baisse de chiffre d'affaires enregistrée se 
situe entre 25 % et 40 % et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes (art. 3 al. 1 let. c). 
 
d. 
Le 3 février 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application de 
l’aLAFE-2021 (ci-après : aRAFE-2021). 
 
 
Sont bénéficiaires de l’aide, les entreprises qui répondent aux exigences de 
l’ordonnance Covid-19 définies dans ses sections 1 et 2 (art. 3 al. 1). Les 
entreprises qui ne répondent pas aux exigences relatives au recul du chiffre 
d’affaires définies à l’art. 5 de cette ordonnance, et dont la baisse de CA 
enregistrée se situe entre 25 % et 40 %, peuvent bénéficier de l’indemnisation 
cantonale, conformément à l’art. 14 de la loi, pour autant qu’elles répondent aux 
autres exigences définies dans les sections 1 et 2 de l’ordonnance (art. 3 al. 2). 
 
e. 
Le 30 avril 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12'938 relative aux aides 
financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement 
touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre 
l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : LAFE-2021), qui a 
abrogé l’aLAFE-2021 (art. 23), tout en en reprenant le dispositif pour l’essentiel. 
 
 
Selon l’art. 9 al. 1, l’État de Genève peut octroyer sans participation 
financière de la Confédération des aides en faveur des entreprises : (a) dont la 
baisse de chiffre d’affaires enregistrée se situe entre 25 % et 40 % du CA moyen 
des exercices 2018 et 2019, ou (b) créées depuis mars 2020 ou créées avant mars 
2020 mais dont les activités commerciales n’ont débuté qu’après le 1er mars 2020 
; dans ce cas, l’indemnisation est calculée sur la base du chiffre d’affaires moyen 


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de l’entreprise pendant les mois durant lesquels elle a pu mener son activité 
commerciale. 
 
 
L’indemnisation cantonale comble la différence entre l’éventuelle 
indemnisation calculée selon les critères de l’ordonnance Covid-19 et l’indemnité 
calculée selon les critères de l’al. 1 (art. 9 al. 2). Les critères permettant de 
déterminer le début de l’activité commerciale sont déterminés par voie 
réglementaire (art. 9 al. 3). 
 
 
L’indemnité maximale par entreprise et pour la période du 1er janvier 2020 
au 30 juin 2021 est déterminée par voie réglementaire, mais elle ne dépasse pas la 
somme totale de CHF 1'000'000.- et 20 % du chiffre d’affaires comme prévu à 
l’art. 8a de l’ordonnance Covid-19 (art. 10 al. 1). 
 
f. 
Le 5 mai 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d'application de la loi 
12'938 relative aux aides financières extraordinaires de l'État destinées aux 
entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par 
les mesures de lutte contre l'épidémie de coronavirus, pour l'année 2021 (ci-après : 
RAFE-2021), modifié le 7 juillet 2021. 
 
 
Selon l’art. 3 al. 2, sont également bénéficiaires de l’aide considérée, pour 
autant qu'elles répondent aux autres exigences définies dans les sections 1 et 2 de 
l'ordonnance Covid-19, les entreprises : (a) qui ne répondent pas aux exigences 
des art. 3 al. 1 let. b et 5 de l’ordonnance Covid-19 en vertu des modalités de 
détermination du chiffre d’affaires annuel moyen visées par l’art. 3 de ladite 
ordonnance, mais y répondent en vertu des modalités de l’art. 9, al. 1, let. b, de la 
loi, et (b) qui ont été créées depuis mars 2020, ou avant mars 2020, mais dont les 
activités commerciales n’ont débuté qu’après le 1er mars 2020. 
 
 
Selon l’art. 14 du règlement, peuvent prétendre à une aide financière les 
entreprises qui peuvent démontrer que la baisse de leur chiffre d’affaires 2020 se 
situe entre 40 % et 60 % du chiffre moyen entre les exercices 2018 et 2019 en 
raison des mesures ordonnées par les autorités en lien avec la pandémie (al. 1). Si 
l’entreprise a été créée en 2018 ou en 2019, le chiffre d’affaires à prendre en 
compte est celui réalisé entre le 1er janvier 2018 et le 29 février 2020, calculé sur 
douze mois (al. 2). 
3) 
a. 
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; 135 II 416 consid. 


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2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais 
s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle 
sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 
133 III 175 consid. 3.3.1). L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation 
d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le 
législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune 
solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le 
législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas 
nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence 
qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la 
loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la 
jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention 
du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle 
qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les 
silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer 
le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire 
d'une 
violation 
de 
la 
Constitution 
(ATF 
139 
I 
57 
consid. 
5.2 ; 
138 II 1 consid. 4.2). 
 
b. 
L’art. 12 al. 1 de la loi Covid-19, entrée en vigueur le 26 septembre 2020, 
devenu l’art. 1bis dès le 19 décembre 2020, mentionne expressément la référence à 
la « moyenne pluriannuelle ». Le message du Conseil fédéral du 12 août 2020 
(FF 2020 6363) n’en fait pas mention et celui du 18 novembre 2020 (FF 2020 
8505) se limite à indiquer que la teneur de l’art. 12 al. 1 est reprise dans le nouvel 
al. 1bis. La référence à la moyenne pluriannuelle du CA apparaît d’abord lors des 
débats au Conseil National le 9 septembre 2020. Une période de référence est 
proposée et s’étend alors de 2017 à 2019 (BOCN 2020 1333). Elle réapparaît, sans 
plus mentionner de période, lors des débats au Conseil des États le 16 septembre 
2020 (BOCE 2020 876). Le rapporteur de la majorité de la commission du 
Conseil National expose le 17 septembre 2020 que le critère, pour admettre un cas 
de rigueur, de la réduction de 40 % du CA sur une moyenne pluriannuelle « était 
beaucoup trop rigide et ne permettait pas de tenir compte réellement de la 
définition du cas de rigueur » (BOCN 2020 1640). « Après un long débat, la 
majorité de la commission a constaté que la formulation retenue posait un certain 
nombre de problèmes. D'abord en ce qui concerne le fait de retenir les années 
2015 à 2019. Il est clair que ces années-là ne seront retenues que pour des 
entreprises qui existaient pendant cette période, la moyenne ne pouvant 
naturellement être calculée que sur une période plus courte si l'entreprise a été 
créée après l'année 2015 » (BOCE 2020 1640-1641). Le 21 septembre 2020, au 
Conseil des États, les débats portent également sur la rigueur du seuil de 60 % 
mais non sur la moyenne pluriannuelle ou son principe (BOCE 2020 951 s). La 
période de référence n’est plus évoquée. La conférence de conciliation propose le 
23 septembre 2020 la formulation suivante « Un cas de rigueur existe si le CA 


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annuel est inférieur à 60 pour cent de la moyenne pluriannuelle » (BOCE 2020 
1013 ; BOCN 2020 1764). Le rapporteur de majorité au Conseil National 
considère le même jour qu’il s’agit d’un critère suffisant (BOCN 2020 1765). Le 
texte est adopté par le plénum de chaque chambre le 25 septembre 2020, sans 
débat. Les travaux préparatoires montrent ainsi que lorsque le débat a porté sur la 
période de référence, une réduction de cette durée ou une extrapolation du CA 
n’ont été évoqués que pour les entreprises créées durant celle-ci. 
 
 
Le texte de l’ordonnance Covid-19 est clair. Les exceptions à la prise en 
compte du CA de référence moyen des années 2018-2019 sont limitées aux 
entreprises fondées après le 31 décembre 2017. Ainsi, pour une entreprise créée 
entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, soit avant la mise en œuvre des 
mesures de restriction, le CA moyen qui sert de référence est celui qui a été réalisé 
entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur douze mois ; ou 
le CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 
2020, calculé sur douze mois. Le CA pris en considération est celui qui permet à 
l’entreprise de recevoir l’aide la plus importante (art. 3 al. 2 let. a de l’ordonnance 
Covid-19 cas de rigueur). Cette règle garantit que les entreprises qui ont été créées 
en 2018 ou 2019, mais qui n’ont réalisé des CA plus élevés qu’à partir de 2020, ne 
soient pas défavorisées par rapport à celles qui ont été créées après le 29 février 
2020 et qui ont réalisé des CA en été 2020 (commentaire de l’administration 
fédérale des finances de l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur du 18 juin 2021 
p. 6 ; ci-après : commentaire ; accessible à l’adresse https://www.newsd.admin.ch/ 
newsd/message/attachments/67163.pdf). 
 
 
Par comparaison, le législateur ne paraît pas avoir envisagé d’exception à la 
prise en compte du CA moyen de 2018 et 2019 pour les entreprises créées 
jusqu’au 31 décembre 2017. La différence de traitement entre cette règle stricte, 
d’une part, et la possibilité de modifier d’autre part la période de référence pour 
les entreprises créées dès 2020, peut trouver son fondement dans les effets des 
vagues successives de la pandémie et justifier aussi bien l’extrapolation de CA 
même inférieurs à un an ou le glissement de l’exercice de référence pour tenir 
compte par exemple d’une saison d’hiver. L’extrapolation de CA durant la 
période de référence 2018-2019 ne se justifie quant à elle que si l’entreprise a été 
créée durant cette période. 
4) 
 
Un canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux 
principes généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le 
respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la 
bonne foi ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 II 91 consid. 4.2.5 ; 136 
II 43 consid. 3.2 ; 131 II 306 consid. 3.1.2). 
 
 
La protection de l’égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l’arbitraire (art. 9 Cst.) 
sont étroitement liées. Une décision ou un arrêté est arbitraire lorsqu’il ne repose 
sur aucun motif sérieux et objectif ou n’a ni sens ni but (ATF 141 I 235 


- 11/16 - 
A/1798/2022 
consid. 7.1 ; 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 
129 I 113 consid. 5.1). Selon le Tribunal fédéral, l’inégalité de traitement apparaît 
comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale 
ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 235 
consid. 7.1 ; 129 I 1 consid. 3 ; 127 I 185 consid. 5 ; 125 I 1 consid. 2b.aa). 
5) 
 
Dans le cadre des aides Covid, la chambre de céans a eu l’occasion de se 
pencher sur l’évolution de l’activité économique de l’entreprise et l’établissement 
de ses CA en vue de déterminer le droit à une aide. Elle n’a cependant examiné 
jusqu’ici que des litiges relatifs au CA pour la période de comparaison 2018-2019. 
 
 
Une société inscrite au RC depuis 2012, qui avait entrepris l’exploitation 
d’un restaurant dès le mois de juillet 2020, avait changé sa raison sociale au 1er 
octobre 2020 et dont le CA moyen des exercices 2018 et 2019 était nul, réalise la 
condition d’inscription au RC avant le 1er mars 2020, la question de l’applicabilité 
de l’art. 3 al. 2 let. b de l’ordonnance Covid cas de rigueur entré en vigueur le 
1er avril 
2021, 
soit 
après 
la 
décision 
litigieuse, 
demeurant 
ouverte 
(ATA/1055/2021 du 12 octobre 2021 consid. 7). 
 
 
L’art. 3 al. 2 du règlement d’application de la loi 12'938, qui renvoie 
expressément aux sections 1 et 2 de l’ordonnance Covid-19, entend par la 
« création d'entreprise » sa date d'inscription au RC. La règlementation fédérale 
n’entend pas couvrir le cas d’anciennes entreprises qui entament de nouvelles 
activités en février 2020. Le principe d’égalité de traitement n’est pas violé par un 
traitement distinct de faits distincts à savoir le début d’activité et la reprise 
d’activité d’une société. De même, la création d’une société et la reprise d’activité 
après plusieurs années de cessation d’activité n’est juridiquement pas identique. 
Un traitement différencié entre les deux situations ne viole pas le principe de 
l’égalité de traitement. (ATA/79/2022 du 25 janvier 2022 consid. 8b et 8c). 
 
 
La loi ne comporte pas de lacune permettant de prétendre à l’extrapolation 
du CA réalisé durant le second semestre 2019 au titre de la période de référence 
(ATA/86/2022 du 1er février 2022 consid. 4c). 
 
 
L’interruption par des travaux de l’exploitation d’un restaurant ne permet 
pas d’extrapoler le CA de la période consécutive à la reprise de l’activité 
(ATA/154/2022 du 10 février 2022 consid. 3b). 
 
 
L’ouverture d’un hôtel le 1er mars 2019, en vue de développer son activité, 
par une entreprise inscrite au RC depuis 2002, qui exploitait déjà en mars 2019 
deux autres établissements, résulte d’un choix économique de cette société que le 
législateur tant fédéral que cantonal n’a pas entendu prendre en compte dans 
l’octroi des aides Covid-19. Cette expansion n’est pas comparable à la création 
d’une nouvelle entreprise (ATA/501/2022 du 11 mai 2022 consid. 8). 


- 12/16 - 
A/1798/2022 
 
 
Le texte de l’ordonnance Covid-19 est clair : les exceptions à la prise en 
compte du CA de référence moyen des années 2018-2019 sont limitées aux 
entreprises fondées après le 31 décembre 2017. Le législateur n’a pas envisagé 
d’exception à la prise en compte du CA moyen de 2018 et 2019 pour les 
entreprises créées jusqu’au 31 décembre 2017. L’extrapolation de CA durant la 
période de référence 2018-2019 ne se justifie que si l’entreprise a été créée durant 
cette période (ATA/813/2022 du 17 août 2022 consid. 6b). 
 
 
La IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a rejeté le 
30 juillet 2021 le recours d’un entrepreneur qui expliquait avoir choisi de réduire 
de moitié son activité en 2018 et 2019, ce qui avait empêché son revenu annuel 
moyen d’atteindre le seuil de CHF 50'000.-, et observé que les exceptions prévues 
par la loi pour les entreprises créées entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 
2020 respectivement entre le 1er mars et le 30 septembre 2020 ne s’appliquaient 
pas (arrêt 603 2021 80 du 30 juillet 2021 consid. 3). 
 
 
Dans un arrêt du 25 novembre 2021, la même IIIe Cour a jugé que l’autorité 
avait à bon droit écarté l’argument de l’exploitante d’une boulangerie-tea-room 
selon lequel d’importants travaux effectués dans la zone entre 2017 et 2019 
avaient rendu son commerce inaccessible ou difficilement accessible et avaient 
notablement réduit son CA, de sorte qu’il fallait prendre en compte l’exercice 
2016. Bien que l’argument fût compréhensible, les dispositions légales 
mentionnaient expressément le CA moyen des années 2018 et 2019, de sorte que 
les autorités ne pouvaient appliquer d’autres années de référence (arrêt 603 2021 
78 du 25 novembre 2021 consid. 3.2). 
6) 
 
En l’espèce, la recourante propose d’écarter le produit de sa nouvelle 
activité en Ville de I______ dès 2020, car sa prise en compte compromettrait une 
comparaison objective. 
 
a. 
Il ressort des travaux préparatoires et de la jurisprudence que le législateur a 
entendu comparer le produit de l’activité des sociétés créées avant 2018 par la 
prise en compte de leurs CA moyen de 2018 et 2019 d’une part, et de 2020 ou de 
douze mois consécutifs d’autre part, de façon assez schématique et rigide. 
 
 
Le raisonnement adopté au sujet des choix ou circonstances économiques 
ayant provoqué une baisse du CA moyen de 2018 et 2019 s’applique mutatis 
mutandis aux choix ou circonstances économiques ayant entraîné une hausse du 
CA durant les douze mois pour lesquels une aide est demandée. Le législateur a 
voulu compenser une baisse d’une certaine ampleur du CA des entreprises 
« particulièrement touchées par les conséquences de l’épidémie de COVID-19 en 
raison de la nature même de leur activité économique et [qui] constituent un cas 
de rigueur » (art. 12 al. 1 de la loi Covid-19), sans toutefois tenir compte des 
choix économiques de celles-ci. Ce qui vaut pour une suspension ou réduction 


- 13/16 - 
A/1798/2022 
volontaire de l’activité durant la période 2018-2019 vaut donc également pour un 
développement volontaire de celle-ci par la suite. 
 
 
La recourante ne saurait ainsi reporter sur la collectivité son propre choix de 
développer son activité, ni prétendre que le dispositif d’aide Covid pénaliserait 
indirectement son dynamisme. 
 
b. 
La recourante propose une comptabilité alternative. 
 
 
La loi Covid-19 ne prend en compte qu’une comptabilité, soit un seul CA, 
« le chiffre d’affaires annuel de l’entreprise » (art. 12 al. 1bis et 1sexies), et un 
exercice comptable (art. 12 al. 1ter), le premier résultant du second. Son art. 12 al. 
2ter ne prévoit qu’une variante, « si les activités d’une entreprise sont clairement 
délimitées », laquelle délimitation ressort toutefois également d’une même 
comptabilité. 
 
 
L’ordonnance Covid-19, dans sa teneur applicable à la présente espèce, 
prévoit que les cantons demandent aux entreprises dont le chiffre d’affaires annuel 
est supérieur à CHF 5'000'000.- au moins les « comptes annuels », soit le bilan, le 
compte de résultats et son annexe, les comptes annuels révisés si l’entreprise est 
assujettie à l’obligation de révision (art. 8f let. c) ainsi que la ventilation complète 
par secteur si une délimitation claire des domaines d’activité au moyen d’une 
comptabilité par secteur est alléguée (art. 8f let. d). 
 
 
La recourante a son siège dans le canton de Genève et ne soutient pas avoir 
de succursales dans d’autres cantons. Les différents « actifs » dont elle fait état, 
soit ses contrats avec des sociétés privées ou des collectivités publiques, sont de 
nature similaire et correspondent pareillement à son but social. Elle a produit une 
comptabilité unique pour ses différents contrats et ne soutient pas qu’elle 
distinguerait ceux-ci dans sa comptabilité. En particulier, elle n’allègue pas 
qu’elle se trouverait dans le cas de l’art. 12 al. 2ter de la loi Covid-19, soit 
l’exception de l’entreprise aux activités clairement délimitées dans sa 
comptabilité. 
 
 
La recourante fait valoir que l’art. 8f de l’ordonnance Covid-19 ne 
l’empêcherait pas de produire d’autres documents. Il n’en demeure pas moins que 
les documents dont la production est déterminante pour la comparaison des CA 
sont les comptes des exercices visés et non des comptabilités alternatives. Il n’y a 
pas lieu de s’écarter des définitions et des exigences claires du droit fédéral. Le 
recours à des notions propres au droit fiscal, telle la réalité économique, ou encore 
au concept de « périmètre constant », destiné à affiner la valorisation ainsi que 
l’évaluation du management et de la viabilité d’une entreprise à l’égard des 
marchés, selon la documentation produite par la recourante, n’est d’aucun secours 
à cette dernière en matière d’aides Covid. 


- 14/16 - 
A/1798/2022 
 
c. 
La recourante fait valoir que la prise en compte du produit de sa nouvelle 
activité en Ville de I______ serait choquante, car celle-ci ne couvrirait pas ses 
charges, lesquelles participeraient en outre dans une large mesure à son déficit. 
 
 
Or, la recourante allègue par ailleurs que sa nouvelle activité en Ville de 
I______ se serait avérée déficitaire en raison précisément de la crise sanitaire. 
 
 
À cela s’ajoute que la loi Covid-19 a choisi de ne prendre en compte que 
l’évolution du CA et non l’aggravation ou même l’apparition d’un déficit – étant 
observé que la réalisation d’un bénéfice est même envisagée dans le dispositif 
d’aide, puisque la loi Covid-19 interdit, pour la période d’indemnisation et les 
trois exercices comptables suivants toute distribution de dividendes ou de 
tantièmes et tout remboursement ou décision de remboursement d’apports en 
capital (art. 12 al. 1ter) et ordonne le versement du bénéfice éventuellement réalisé, 
à concurrence de l’aide perçue, au canton, qui en reverse à son tour 95 % à la 
Confédération (art. 12 al. 1septies). 
 
d. 
La recourante évoque enfin l’exemple d’une société qui renoncerait à l’un 
de ses restaurants après la période de comparaison 2018-2019, entraînant une 
baisse de son CA pouvant lui donner droit à une aide, en contradiction avec les 
objectifs de la loi. 
 
 
Cet exemple n’est pas pertinent ainsi que l’a justement relevé le DEE. La loi 
Covid-19 prévoit expressément que, pour bénéficier des mesures pour cas de 
rigueur, l’entreprise doit avoir été particulièrement touchée par les conséquences 
de l’épidémie de COVID-19 en raison de la nature même de son activité 
économique (art. 12 al. 1). Il s’ensuit qu’une baisse du CA significative provoquée 
par l’abandon d’une activité rentable sans rapport avec la pandémie pourrait se 
heurter à l’interdiction de l’abus de droit. 
 
e. 
La recourante se plaint enfin d’une inégalité de traitement avec les sociétés 
n’ayant pas développé leur activité en 2020. 
 
 
Elle ne saurait être suivie, dès lors que sa situation de croissance ou de 
développement économique, qui résulte par ailleurs de son choix, se distingue de 
celle des autres sociétés, de sorte qu’elle ne peut se plaindre que la loi leur réserve 
un traitement différencié, étant observé que le même raisonnement a été tenu pour 
la situation inverse d’un restaurant ayant fermé pour travaux en 2018-2019. 
 
 
Le DEE pouvait ainsi, sans commettre ni excès ni abus de son pouvoir 
d’appréciation, prendre en compte la comptabilité produite par la recourante et 
conclure que la baisse de son CA était insuffisante pour lui donner droit à une 
aide. 
 
 
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 


- 15/16 - 
A/1798/2022 
7) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui ne peut se voir allouer d’indemnité de procédure. Il n’y a pas lieu à 
l’allocation d’une indemnité de procédure en faveur de l’État, celui-ci disposant 
de son propre service juridique (art. 87 al- 1 et 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 30 mai 2022 par A______ SA contre la décision 
du département de l’économie et de l’emploi du 28 avril 2022 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge de A______ SA ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Nicolas Giorgini, avocat de la recourante, ainsi qu'à 
Me Gabriel Aubert, avocat de l'intimé. 
Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Payot 
Zen-Ruffinen et Lauber, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 


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la greffière-juriste : 
 
 
M. Michel 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :