ge_gerichte · ACST/39/2025 · 2025-09-10 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2430/2025-ELEVOT 
ACST/39/2025 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 10 septembre 2025 
 
 dans la cause 
 
A______ 
recourant 
 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 
et 
GRAND CONSEIL 
intimés 
 


- 2/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
EN FAIT 
A. a. A______, de nationalité suisse, réside à B______ (GE). 
b. Lors de sa séance du 24 janvier 2025, le Grand Conseil a adopté la « loi 
modifiant la loi sur la gestion administrative et financière de l’État (LGAF ; Pour 
préserver les prestations publiques, maîtrisons les charges lors de budgets 
déficitaires ; 12'574) » ainsi que la « loi modifiant la loi sur la gestion 
administrative et financière de l’État (LGAF ; Pour préserver les prestations 
publiques, maîtrisons les engagements lors de budgets déficitaires ; 12'575) ». 
c. Initialement, les lois nos 12'574 et 12'575 avaient respectivement pour titres 
« Maîtrise des charges » et « Maîtrise des engagements ». Les titres ont été 
modifiés lors du troisième débat de la séance du Grand Conseil du 24 janvier 
2025, par 51 oui contre 45 non. 
d. La loi 12'574 prévoit, en particulier, qu’un budget ne peut présenter un déficit 
que si l’augmentation totale des charges, en pourcentage par rapport au budget de 
l’année précédente, n’excède pas la variation annuelle de la population du canton, 
au 31 mars de l’année en cours. Le Grand Conseil peut déroger à cette règle en cas 
de majorité de deux tiers de ses membres. Elle prévoyait d’être soumise au 
référendum facultatif. 
e. La loi 12'575 limite, notamment, la création de nouveaux postes au sens de la 
loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir 
judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC -
B 5 05) si le budget est déficitaire, sauf en cas de majorité de deux tiers des 
membres du Grand Conseil en décidant autrement. Elle prévoyait d’être soumise 
au référendum. 
f. Par arrêtés séparés du Conseil d’État du 29 janvier 2025, publiés dans la Feuille 
d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 
31 janvier 2025, celui-ci a 1) ordonné la publication de la loi no 12'575, indiqué 
qu’elle devait être soumise au corps électoral et que la date du scrutin serait fixée 
par arrêté séparé et 2) ordonné la publication de la loi no 12'574, dit qu’elle était 
soumise au référendum facultatif, le nombre de signatures exigé étant de 1.5% des 
titulaires des droits politiques et a fixé le délai référendaire au 12 mars 2025. 
g. A______ et un tiers ont recouru contre les lois nos 12'574 et 12'575 auprès de la 
chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle). Ils se sont plaints du fait que ces lois avaient été modifiées, lors 
du débat devant le Grand Conseil, par l’ajout de titres trompeurs. 


- 3/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
h. Par arrêt du 6 mars 2025 (ACST/12/2025), la chambre constitutionnelle a 
déclaré le recours irrecevable. 
Les arrêtés relatifs aux lois nos 12'574 et 12'575, soit l'objet du litige, étaient sujets 
à recours. En revanche, en tant que les recourants sollicitaient la modification des 
bulletins de vote et de l’ensemble du matériel électoral, leur recours était 
irrecevable, les bulletins de vote et le matériel électoral n’ayant pas encore été 
édités. 
Les recourants ne critiquaient pas les seuls points sur lesquels le recours pouvait 
porter, à savoir le choix du référendum – obligatoire ou facultatif – ainsi que les 
conditions du référendum facultatif, si bien que leur recours était manifestement 
irrecevable pour cette raison également. 
B. a. Par arrêté du 14 mai 2025, publié dans la FAO du 16 mai 2025, le Conseil d'État 
a constaté l'aboutissement du référendum contre la loi no 12'574. 
b. Par arrêté du 21 mai 2025, le Conseil d'État a fixé au dimanche 28 septembre 
2025 la votation portant notamment sur les lois nos 12'574 et 12'575. 
c. Par courrier du 16 juin 2025 adressé au Conseil d'État, A______ a demandé que 
le matériel de vote de la votation du 28 septembre 2025 ne fasse pas mention des 
titres des lois nos 12'574 et 12'575. 
d. Le 2 juillet 2025, le Conseil d'État lui a répondu qu'il n'entrerait pas en matière 
sur sa demande. En effet, l'intitulé de la loi faisait partie intégrante de celle-ci et 
relevait des prérogatives du Grand Conseil. 
C. a. Par acte remis à la poste le 8 juillet 2025, A______ a interjeté recours auprès de 
la chambre constitutionnelle contre la « décision » du Conseil d'État du 2 juillet 
2025. Sur mesures provisionnelles, il a conclu à ce que le Conseil d'État se voie 
enjoint de ne pas publier ni diffuser le message des autorités et le bulletin de vote 
aux citoyens avant que le Grand Conseil ne se prononce sur la rectification 
matérielle demandée ainsi qu'au report du scrutin en tant qu'il concernait les lois 
nos 12'574 et 12'575, si le Grand Conseil n'était pas en mesure d'examiner la 
conformité au droit supérieur des titres des lois et de procéder aux rectifications 
matérielles qui s'imposaient. Principalement, il a conclu au constat que la mention 
dans le matériel de vote des titres « Pour préserver les prestations publiques, 
maîtrisons les engagements lors de budgets déficitaires » et « Pour préserver les 
prestations publiques, maîtrisons les charges lors de budgets déficitaires » était 
une atteinte inadmissible aux droits politiques des citoyens et au principe de la 
bonne foi et à ce qu'il soit fait interdiction d'utiliser ces titres dans la 
communication des autorités et dans le matériel de vote. 
Les titres des novelles étaient trompeurs et leur présence dans le matériel de vote 
constituait une atteinte aux droits politiques des citoyens. Les novelles 


- 4/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
constituaient un durcissement considérable des mécanismes de frein au déficit 
budgétaire. Or, les titres finalement retenus étaient en totale contradiction avec 
cette volonté. Le Grand Conseil utilisait, dans les titres amendés, la préposition 
« pour », ce qui signifiait que le but recherché était de préserver les prestations 
publiques, alors que l'objectif consistait à ne pas augmenter les dépenses de 
fonctionnement de l'État et du service public. 
b. Le Conseil d'État a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son 
rejet, ainsi qu'au rejet des mesures provisionnelles. 
c. Après que le recourant a répliqué, la chambre constitutionnelle a rejeté la 
demande de mesures provisionnelles par décision du 14 août 2025 
(ACST/37/2025). 
d. La brochure explicative portant sur la votation populaire du 28 septembre 2025 
a été publiée sur le site Internet de l'État le 15 août 2025. 
Les titres des lois nos 12'574 et 12'575 ont été repris tels qu'ils ont été adoptés par 
le Grand Conseil et publiés dans les divers arrêtés rendus par le Conseil d'État. 
La « synthèse brève et neutre » des autorités, en tant qu'elle porte sur la loi 
no 12'574, prévoit que « la loi 12'574 vise à limiter l’augmentation des charges 
(dépenses de fonctionnement) lors de l’adoption par le Grand Conseil d’un budget 
annuel déficitaire, en limitant l’augmentation au pourcentage de la variation 
démographique de l’année écoulée. Les charges de fonctionnement, par 
opposition aux dépenses d’investissement qui portent sur plusieurs années, 
concernent toutes les dépenses de l’État pour son fonctionnement annuel, telles 
que l’achat de biens consommables, le paiement des salaires ou encore les 
subventions versées. La loi 12574 pose plusieurs exceptions […] ». 
Le commentaire des autorités, en tant qu'il porte sur la loi no 12'574, a le contenu 
suivant : « la majorité du Grand Conseil […] considère que la loi 12'574 offre un 
remède raisonnable à l’augmentation continuelle des dépenses de l’État. Ainsi, 
tout en souhaitant garantir la pérennité des prestations publiques, la majorité du 
Grand Conseil a adopté la loi 12574, afin d’instaurer une règle de bon sens : en 
cas de budget déficitaire, les charges de fonctionnement de l’État ne doivent pas 
augmenter plus que la croissance de la population […]. De manière générale, la 
majorité du Grand Conseil estime que la loi 12'574 n’a pas pour but de freiner 
arbitrairement les dépenses de fonctionnement, mais d’inciter les autorités à faire 
des choix responsables lorsqu’un budget est déficitaire, notamment en 
encourageant les réallocations de ressources. Il s’agit d’éviter une fuite en avant 
dans l’endettement ou une hausse des impôts pour les générations futures. Par la 
loi 12'574, la majorité du Grand Conseil souhaite poser un cadre de stabilité, 
garantir la maîtrise des finances publiques et renforcer la confiance dans la gestion 
des deniers publics ». 


- 5/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
Du point de vue de la minorité, qui tient sur une page, « les mécanismes rigides 
auront des effets néfastes sur le fonctionnement de l’État et la qualité du service 
public, avec le risque de suppression de certaines prestations ». 
Le Conseil d’État se dit défavorable à la loi no 12'574. Son point de vue est 
développé sur dix lignes. 
La « synthèse brève et neutre » des autorités, en tant qu'elle porte sur la loi 
no 12'575, prévoit que « la loi 12'575 a pour but de prohiber toute augmentation 
des postes permanents de fonctionnaires lors de l’adoption par le Grand Conseil 
d’un budget annuel déficitaire. Cette règle est atténuée par plusieurs exceptions 
[…] ». 
Le commentaire des autorités, en tant qu'il porte sur la loi no 12'575, a le contenu 
suivant : « la majorité du Grand Conseil considère que […] la loi 12'575 offre un 
remède raisonnable à l’augmentation continuelle des dépenses de l’État en matière 
de postes. Avec la loi 12'575, la majorité du Grand Conseil entend agir 
spécifiquement sur la croissance des effectifs de la fonction publique lorsqu’un 
budget annuel est déficitaire. Il s’agit d’une mesure complémentaire à la mesure 
de maîtrise des charges (soit des dépenses de fonctionnement de l’État inscrites au 
budget) prévue par la loi 12'574, qui vise pour sa part à contenir l’augmentation 
des engagements de personnel. La règle introduite est claire : lorsqu’un budget 
présente un excédent de charges, il ne peut entraîner une hausse du nombre de 
postes permanents, calculés en équivalents temps plein. Une dérogation est 
toutefois prévue, à condition que l’augmentation soit proportionnelle à la 
croissance de la population; cette décision doit être prise à la majorité des deux 
tiers du Grand Conseil. La majorité du Grand Conseil souligne que cette 
disposition concerne uniquement les postes permanents […]. De manière 
générale, la majorité du Grand Conseil estime que la loi 12'575 n’a pas pour but 
de freiner arbitrairement les engagements, mais d’inciter les autorités à faire des 
choix responsables lorsqu’un budget est déficitaire, notamment en encourageant 
les réallocations de ressources. S’il existe des domaines dans lesquels des 
augmentations de postes sont nécessaires, d’autres domaines peuvent en revanche 
réduire leurs effectifs grâce à des gains d’efficience. Il s’agit d’assurer que la 
croissance de l’administration soit justifiée, maîtrisée et durable. En effet, la loi 
12575 reste très modeste, puisqu’elle n’empêche pas la création de postes en cas 
d’excédents ni ne contraint à une diminution de postes. C’est uniquement 
l’augmentation des postes qui est limitée en cas de déficit ». 
Du point de vue de la minorité du Grand Conseil, qui tient sur une page, la loi 
12'575 « introduit des mécanismes absurdes et dangereux dont les effets seraient 
catastrophiques. L’engagement de nouveaux membres du personnel ne peut pas 
être purement et simplement " gelé ", ou corrélé uniquement à l’augmentation 
démographique […]. La loi 12'575 n’a pas d’autre logique que celle de couper 
dans les prestations à la population et les services publics […]. Ces mécanismes 


- 6/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
rigides auront des effets néfastes sur le fonctionnement de l’État et la qualité du 
service public, avec le risque de voir certaines personnes passer au travers du 
" filet social " si certains besoins augmentent, mais non les postes liés ». 
Le Conseil d’État se dit défavorable à la loi 12'575. Son point de vue est 
développé sur dix lignes. 
e. Dans sa réplique sur le fond du 26 août 2025, le recourant a relevé que la 
brochure d'explication était désormais en ligne. Le recours restait actuel et il aurait 
été disproportionné de le contraindre à saisir la chambre constitutionnelle d'un 
recours contre le matériel de vote. 
Le Grand Conseil lui avait indiqué que, pour comprendre la portée des novelles, il 
fallait les lire à la lumière des art. 66 de la Constitution de la République et canton 
de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) et 12 de la loi sur la gestion 
administrative et financière de l’État (LGAF - D 1 05). Or, ces deux dispositions 
étaient des instruments de frein à l'endettement. Elles n'avaient pas pour finalité de 
préserver les prestations mais de limiter le niveau de l'endettement du canton. 
Les novelles venaient s'ajouter à ce mécanisme. Les explicitions des autorités en 
vue du scrutin ne mentionnaient pas ces dispositions, alors que le Grand Conseil 
estimait que la portée de ces lois ne pouvait se comprendre qu'en lien avec lesdites 
dispositions. Les novelles rompaient radicalement avec la logique d'alternatives et 
celle anticyclique en vigueur. Avec les titres des novelles, l'électeur considérerait 
les objectifs des deux lois dans un sens très différent de leurs contenus. 
Les explications des autorités en ligne ne faisaient aucune mention de ce qui 
changerait avec l'adoption des novelles. La « synthèse brève et neutre » ne 
corrigeait pas ni ne nuançait l'impression laissée aux citoyens par la lecture des 
titres trompeurs à la première page des deux parties de la brochure consacrée aux 
novelles. 
f. Interpellé par la chambre constitutionnelle, le Grand Conseil a relevé que les 
titres des lois pouvaient faire l'objet de débats politiques, ce qui permettait de 
contribuer à la formation de l'opinion des citoyens. Le contenu de la brochure de 
votation était bref et synthétique. Le bureau du Grand Conseil s'assurait qu'il était 
en adéquation avec le débat ayant eu lieu au Grand Conseil. Le Conseil d'État 
avait soumis ses projets de commentaires au bureau, qui n'avait pas relevé de 
corrections à y apporter, si ce n'était quelques indications de nature purement 
formelle. 
g. Le Conseil d'État a indiqué s'interroger sur la recevabilité des éléments 
contenus dans la réplique du recourant. L'analyse de celui-ci relative à la brochure 
explicative était erronée. L'intitulé de la loi faisait partie intégrante de celle-ci. 
Partant, le Conseil d'État ne pouvait pas le modifier. Les synthèses brèves et 
neutres présentaient les objets de manière neutre. La synthèse devait rester brève 
et n'avait pas à discuter le titre des novelles ni exposer l'ensemble du cadre 


- 7/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
juridique. L'absence de référence aux arts. 66 Cst-GE, qui n'apportait rien en 
termes de compréhension des novelles, et 12 LGAF n'affectait pas la 
compréhension des membres du corps électoral des objets soumis au vote. 
h. Dans ses observations du 4 septembre 2025, le recourant a relevé que le 
Conseil d'État évoquait le principe de la séparation des pouvoirs comme prétexte 
pour refuser de mettre un terme à un abus manifeste du pouvoir de la majorité 
parlementaire et priver un électeur d’accéder au juge. La défense des principes 
démocratiques interdisait d’utiliser un titre trompeur quel que soit le contenu de la 
brochure explicative. En outre, le minimum eût été que la brochure explicative 
explicite le changement de paradigme induit par les novelles. 
i. Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées le 
5 septembre 2025. 
j. Par acte remis au guichet universel le 8 septembre 2025, le recourant a saisi la 
chambre constitutionnelle d'un recours contre le contenu du matériel de vote 
adressé aux électeurs pour le scrutin du 28 septembre 2025 », concluant à la 
rectification immédiate du matériel de vote et subsidiairement à l'annulation de 
l'opération électorale. 
Il a relevé qu'une procédure était déjà pendante devant la chambre 
constitutionnelle (cause A/2430/2025). Cette procédure avait le même objet que le 
recours, avec les mêmes griefs. Il sollicitait la jonction des causes. 
La cause a été enregistrée sous le numéro A/3050/2025. 
EN DROIT 
1. 
La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître du recours – qui est 
un recours pour violation des droits politiques – en vertu de l’art. 124 
let. b Cst‑GE, concrétisé en cette matière notamment par l’art. 130B al. 1 let. b de 
la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) et par 
l’art. 180 de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP ‑ 
A 5 05). 
1.1 La présente cause présente la particularité que le recourant a d'abord recouru 
contre le courrier du 2 juillet 2025 du Conseil d'État puis a, dans sa réplique au 
fond, contesté le contenu du matériel, plus particulièrement celui de la brochure 
explicative, alléguant qu'il serait disproportionné de le contraindre à saisir à 
nouveau la chambre de céans d'un recours contre le matériel de vote. Ces deux 
actes sont distincts. Dans ces conditions, il convient d'abord d'examiner la 
recevabilité du recours déposé contre la première décision puis de déterminer si la 


- 8/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
brochure explicative est un acte attaquable et si, le cas échéant, la cause peut être 
étendue au contenu de celle-ci. 
1.2 Le recours contre la décision du 2 juillet 2025 a été formé dans le délai de 
six jours dès la notification de celle-ci (art. 62 al. 1 let. c de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Il satisfait aux exigences de 
forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 LPA. Il comporte, en 
particulier, un exposé des motifs suffisant (art. 65 al. 2 1e phr. LPA). 
1.3 Se pose la question de savoir si la décision du 2 juillet 2025 est sujette à 
recours devant la chambre constitutionnelle. 
1.4 Entrent dans le cadre des opérations électorales, et sont donc sujets à recours 
au sens de cette dernière disposition, tous les actes destinés au corps électoral, de 
nature à influencer la libre formation et expression du droit de vote telle qu’elle 
est garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE. La notion d’opérations 
électorales figurant à l’art. 180 LEDP est conçue largement : elle ne se réduit pas 
aux seules élections mais vise également les votations et englobe aussi bien les 
scrutins populaires eux-mêmes que les actes préparant 
ces derniers 
(ACST/33/2025 du 22 juillet 2025 consid. 1.1 ; ACST/5/2020 du 31 janvier 2020 
consid. 1). 
En l'espèce, le courrier du 2 juillet 2025 refuse d'entrer en matière sur la demande 
du recourant visant à ce que le matériel de vote de la votation du 28 septembre 
2025 ne fasse pas mention des titres des lois nos 12'574 et 12'575. La notion 
d’opérations électorales figurant à l’art. 180 LEDP étant conçue largement, il y a 
lieu d'admettre que ledit courrier constitue un acte s'inscrivant dans le cadre des 
opérations électorales à venir. Il est donc sujet à recours devant la chambre 
constitutionnelle. 
1.5 En matière de droits politiques, la qualité pour recourir appartient à toute 
personne disposant du droit de vote dans l’affaire en cause, indépendamment d’un 
intérêt juridique ou digne de protection à l’annulation de l’acte attaqué 
(ACST/37/2023 du 30 octobre 2023 consid. 1.1 et les arrêts cités). 
En l'espèce, en tant que ressortissant suisse domicilié dans le canton et y exerçant 
ses droit politiques (art. 48 al. 1 Cst-GE et 2 LEDP), le recourant, destinataire de 
la décision querellée, dispose de la qualité pour recourir. 
Le recours contre la décision du 2 juillet 2025 est donc recevable, étant précisé 
que l'on comprend à la lecture du recours que le recourant sollicite l'annulation de 
ladite décision. 
 


- 9/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
2. 
Se pose ensuite la question de savoir si la brochure explicative est un acte 
attaquable devant la chambre constitutionnelle. 
2.1 Le recours à la chambre constitutionnelle est ouvert contre les violations de la 
procédure des opérations électorales indépendamment de l’existence d’une 
décision (art. 180 LEDP). La brochure explicative, incluse dans le matériel de 
vote envoyé aux électeurs en vue d’une votation (art. 52 ss LEDP), fait partie des 
actes attaquables au titre de la notion d’opérations électorales figurant à 
l’art. 180 LEDP (ACST/33/2025 précité consid. 1.1 ; ACST/5/2020 du 31 janvier 
2020 consid. 1). 
2.2 Comme vu infra, les recours en matière de votations et d’élections doivent 
être formés dans les six jours (art. 62 al. 1 let. c LPA), délai non susceptible d’être 
suspendu (art. 63 al. 2 let. a LPA). Ce délai court dès le lendemain du jour où, en 
faisant montre de la diligence commandée par les circonstances, le recourant a 
pris connaissance de l’irrégularité entachant, selon lui, les opérations électorales 
(ACST/33/2025 précité consid. 3.1). 
À Genève, pour les votations cantonales et communales, les électeurs reçoivent de 
l’État pour les votations cantonales et des communes pour les votations 
communales, au plut tôt quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus 
tard trois semaines avant cette date, le bulletin de vote, le texte soumis à la 
votation, des explications qui comportent, s’il y a lieu, un commentaire des 
autorités d’une part et des auteurs du référendum ou de l’initiative d’autre part, les 
recommandations du Grand Conseil ou du Conseil municipal (art. 53 al. 1 LEDP). 
2.3 En l'espèce, le contenu du matériel de vote entre dans le cadre des opérations 
électorales. La brochure explicative de la votation populaire du 28 septembre 
2025 est donc un acte attaquable devant la chambre de céans. 
La brochure explicative a été publiée sur le site Internet de l'État le 15 août 2025. 
Or, indépendamment du moment où le recourant en a pris connaissance, le 
matériel de vote n'avait pas encore été expédié aux électeurs en format papier, 
comme le prévoit l'art. 53 al. 1 LEDP, lors du dépôt de la réplique du recourant le 
26 août 2025. Dans ces circonstances, il convient de retenir que le délai pour 
recourir contre la brochure explicative n'avait pas encore commencé à courir au 
moment du dépôt de la réplique, bien que le recourant en ait pris connaissance par 
le biais du site Internet de l'État à une date indéterminée. On ne saurait en effet 
faire partir le délai de recours de six jours avant même que les citoyens n'aient 
reçu le matériel de vote en format papier. 
La contestation de la brochure telle qu'elle ressort expressément de la réplique du 
recourant et implicitement de ses précédentes écritures satisfait aux exigences de 
forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 LPA. Les écritures 


- 10/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
comportent, en particulier, un exposé des motifs suffisant (art. 65 
al. 2 1ère phr. LPA). 
Enfin, en tant que ressortissant suisse domicilié dans le canton et y exerçant ses 
droit politiques (art. 48 al. 1 Cst-GE et 2 LEDP), le recourant dispose de la qualité 
pour recourir contre le matériel de vote. 
3. 
Reste à déterminer si la cause peut être étendue au contenu de la brochure 
explicative. 
3.1 L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5). L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou 
qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 
dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 
(ATA/861/2025 du 11 août 2025 consid. 3.1). Néanmoins, selon la jurisprudence 
constante en matière d’assurances sociales, la procédure juridictionnelle 
administrative peut être étendue, pour des motifs d'économie de procédure, à une 
question en état d'être jugée qui excède l'objet de la contestation, c'est-à-dire le 
rapport juridique visé par la décision, lorsque cette question est si étroitement liée 
à l'objet initial du litige que l'on peut parler d'un état de fait commun et à la 
condition que l'administration se soit exprimée à son sujet dans un acte de 
procédure au moins. Les conditions auxquelles un élargissement du procès 
au-delà de l'objet de la contestation est admissible sont donc les suivantes : la 
question (excédant l'objet de la contestation) doit être en état d'être jugée ; il doit 
exister un état de fait commun entre cette question et l'objet initial du litige ; 
l'administration doit s'être prononcée à son sujet dans un acte de procédure au 
moins ; le rapport juridique externe à l'objet de la contestation ne doit pas avoir 
fait l'objet d'une décision passée en force de chose jugée (ATF 144 V 153 
consid. 4.2.4 ; 130 V 503 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_678/2019 du 
22 avril 2020 consid. 4.4.1). 
3.2 En l'espèce, le recours porte en premier lieu sur la décision du 2 juillet 2025 
du Conseil d'État, qui n'est pas entré en matière sur la demande du recourant 
tendant à ce que le matériel de vote de la votation du 28 septembre ne fasse pas 
mention des titres des lois nos 12'574 et 12'575. On comprend de la réplique du 
recourant qu’il souhaiterait étendre l'objet du litige au contenu de la brochure 
explicative. 
La décision du 2 juillet 2025 du Conseil d'État et le matériel de vote sont deux 
actes distincts. Néanmoins, ils sont intimement liés, puisqu'ils ont tous les deux 
pour seul objet la question des titres des lois nos 12'574 et 12'575 et leur mention 


- 11/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
dans le matériel de vote. En effet, le recourant a demandé sans succès au Conseil 
d'État que le matériel de vote de la votation du 28 septembre 2025 ne fasse pas 
mention de ces titres, ce qui a donné lieu au prononcé de la décision du 2 juillet 
2025. 
Par ailleurs, les deux actes reposent sur un même complexe de faits, soit 
l'opération électorale du 28 septembre 2025 et en particulier les titres des lois 
nos 12'574 et 12'575, soumises à votation. La cause, qu'elle porte sur la décision 
du Conseil d'État du 2 juillet 2025 ou sur le contenu de la brochure explicative, est 
en état d'être jugée et tant le Conseil d'État que le Grand Conseil ont pu s'exprimer 
sur les griefs du recourant en lien avec le contenu du matériel de vote. Enfin, le 
rapport juridique externe à l'objet de la contestation initiale, soit le contenu de la 
brochure explicative, n'a pas fait l'objet d'une décision passée en force de chose 
jugée. 
Au vu de ce qui précède, les conditions auxquelles un élargissement du procès 
au-delà de l'objet de la contestation initiale est admissible sont réunies. 
Ainsi, par souci d'économie de procédure et vu l'imminence du scrutin, la cause 
sera étendue au contenu de la brochure explicative. La chambre de céans traitera 
en un seul et même arrêt les deux actes datés des 8 juillet et 26 août 2025. 
4. 
Le recourant sollicite la jonction de la présente procédure à la cause A/3050/2025. 
4.1 L'art. 70 LPA prévoit que l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en 
une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à 
une cause juridique commune (al. 1). La jonction n’est toutefois pas ordonnée si 
la première procédure est en état d’être jugée alors que la ou les autres viennent 
d’être introduites (al. 2). 
4.2 L'art. 70 LPA est de nature potestative et n'oblige pas le juge à joindre des 
causes quand bien même celles-ci seraient connexes (ATA/1332/2024 du 
12 novembre 2024 consid. 4.3). La décision de joindre des causes en droit 
administratif procède de l'exercice du pouvoir d'appréciation du juge, qui est large 
en la matière (arrêts du Tribunal fédéral 2C_850/2014 et 2C_854/2014 du 10 juin 
2016 consid. 11.1). La jonction peut répondre à un souci d'économie de procédure 
et correspondre à l'intérêt de toutes les parties (ATF 122 II 368 consid. 1a). 
4.3 En l'espèce, la présente procédure a été gardée à juger le 5 septembre 2025, 
soit avant le dépôt du recours, le 8 septembre 2025, enregistré sous le numéro de 
cause A/3050/2025. Par conséquent, et bien que les causes soient connexes, la 
jonction ne sera pas ordonnée, conformément à l'art. 70 al. 2 LPA. 
 


- 12/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
5. 
Avant d'entrer en matière sur le fond, il convient de préciser que le recourant, en 
plus de demander qu'il soit fait interdiction aux autorités cantonales d'utiliser les 
titres des novelles dans leur communication et dans le matériel de vote, a conclu 
au constat que la mention dans le matériel de vote des titres « pour préserver les 
prestations publiques, maîtrisons les engagements lors de budgets déficitaires » et 
« pour préserver les prestations publiques, maîtrisons les charges lors de budgets 
déficitaires » est une atteinte inadmissible aux droits politiques des citoyens et au 
principe de la bonne foi. 
Cette dernière conclusion, de nature constatatoire, sera déclarée irrecevable. 
En effet, selon un principe général de procédure, les conclusions en constatation 
de droit ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou 
formatrices sont exclues (ATF 148 I 160 consid. 1.6 ; 141 II 113 consid. 1.7 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_621/2024 du 30 avril 2025 consid. 1.5). Or, tel n'est pas le 
cas en l'espèce, puisque le recourant conclut également à ce qu'il soit fait 
interdiction aux autorités cantonales d'utiliser les titres des novelles dans leur 
communication et dans le matériel de vote, ce qui constitue une conclusion 
condamnatoire. Par ailleurs, la conclusion en constatation ne constitue in casu 
qu'une conclusion « préparatoire » puisqu'elle concerne une question qui doit être 
tranchée en vue d'examiner la conclusion condamnatoire. Une telle conclusion est 
irrecevable (ATF 148 I 160 consid. 1.6 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1034/2017 
du 16 mai 2019 consid. 1.3 ; 2C_543/2017 du 1er février 2018 consid. 1.3). 
6. 
Se pose la question de savoir si le Conseil d'État était fondé à ne pas donner suite 
à la demande du recourant tendant à ce que le matériel de vote de la votation du 
28 septembre 2025, qui n'était alors pas encore publié, ne fasse pas mention des 
titres des lois nos 12'574 et 12'575. 
6.1 Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti au moins implicitement 
par toutes les constitutions cantonales. Il sauvegarde le respect des compétences 
établies par la Constitution. Il appartient en premier lieu au droit public cantonal 
de fixer les compétences des autorités (ATF 149 I 329 consid. 5.2 ; 138 I 196 
consid. 4.1 ; 134 I 269 consid. 3.3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_488/2024 du 
5 mai 2025 consid. 4.8). 
À Genève, l'art. 2 al. 2 Cst-GE prévoit que les structures et l’autorité de l’État sont 
fondées sur le principe de la séparation des pouvoirs. Le Grand Conseil exerce le 
pouvoir législatif (art. 80 Cst-GE) et adopte les lois (art. 91 al. 1 Cst-GE). Le 
Conseil d’État, pouvoir exécutif, organise et surveille les opérations électorales 
(art. 46 al. 1 Cst-GE). 
Le principe de la séparation des pouvoirs impose en particulier le respect des 
compétences établies par la Constitution et vise à empêcher un organe de l’État 
d’empiéter sur les compétences d’un autre organe (ATF 142 I 26 consid. 3.3 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_38/2021 du 3 mars 2021 consid. 3.2.1 ; 


- 13/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
ACST/14/2025 du 24 mars 2025 consid. 4.5). Le champ d'application du principe 
de la séparation des pouvoirs s'étend prioritairement aux rapports existants entre le 
pouvoir législatif et le pouvoir exécutif des cantons. Il peut aussi concerner, les 
cas échéant, d'autres autorités, comme le pouvoir judiciaire (Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre 
FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd., 2021, p. 671 n. 1811). 
6.2 En droit genevois, l’art. 53 LEDP prévoit que les électeurs reçoivent de l'État 
pour les votations cantonales et des communes pour les votations communales, au 
plus tôt quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois 
semaines avant cette date, le bulletin de vote, les textes soumis à la votation, des 
explications qui comportent, s'il y a lieu, un commentaire des autorités d'une part 
et des auteurs du référendum ou de l’initiative d'autre part et les recommandations 
du Grand Conseil ou du Conseil municipal (al. 1). En matière cantonale, le 
commentaire des autorités est rédigé par le Conseil d'État. Il comprend une 
synthèse brève et neutre de chaque objet soumis à votation, défend de façon 
objective le point de vue du Grand Conseil et indique le résultat du vote en 
mentionnant, le cas échéant, l’avis du Conseil d’État et d’importantes minorités. 
Le Conseil d'État soumet son projet de commentaire au bureau du Grand Conseil, 
dont il recueille les observations (al. 3). 
6.3 L’intitulé de la loi fait partie intégrante de celle-ci (art. 4 al. 1 de la loi sur la 
forme, la publication et la promulgation des actes officiels du 8 décembre 1956 - 
LFPP - B 2 05 ; ACST/12/2025 précité consid. 3.3). 
6.4 En l'espèce, le Conseil d'État a refusé d'entrer en matière sur la demande du 
recourant tendant à ce que le matériel de vote de la votation du 28 septembre 2025 
ne fasse pas mention des titres des lois nos 12'574 et 12'575. 
Le citoyen ne dispose d'aucun droit à interférer dans le processus d'élaboration de 
la brochure explicative et du matériel de vote. En raison du principe de la 
séparation des pouvoirs, le Conseil d'État n'est pas non plus habilité à donner des 
instructions au Grand Conseil, qui adopte les lois (art. 91 al. 2 Cst-GE), y compris 
le titre qui s’y rapporte. L’intitulé d'une loi fait d'ailleurs partie intégrante de 
celle-ci, ce qui implique une obligation pour les autorités cantonales de reprendre 
dans leur totalité les titres des lois adoptées, y compris dans le matériel de vote. 
Par conséquent, le Conseil d'État était fondé à refuser d'entrer en matière sur la 
demande du recourant. 
Au demeurant, les droits politiques des citoyens sont sauvegardés par la 
possibilité qui leur est offerte de recourir contre la brochure de vote une fois qu'ils 
la reçoivent, ladite brochure, incluse dans le matériel de vote envoyé aux électeurs 
en vue d’une votation (art. 52 ss LEDP), faisant partie des actes attaquables 
devant la chambre de céans. 


- 14/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
Le grief sera donc écarté. 
7. 
Le recourant se plaint de la violation des droits politiques (art. 34 Cst.) et conclut 
à ce qu'il soit fait interdiction d'utiliser les titres des lois nos 12'574 et 12'575 dans 
la communication des autorités et dans le matériel de vote. 
7.1 L’art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits 
politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal, et il établit de 
manière générale les principes essentiels de la participation démocratique. La 
garantie revêt un caractère fondamental. L'art. 34 al. 1 Cst. ne définit en revanche 
pas en détail leur contenu et renvoie à cet égard aux constitutions et lois 
cantonales (ATF 150 I 17 consid. 4.1 = JdT 2024 I p. 35, 37 ; ATF 138 I 189 
consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_487/2024, 1C_491/2024, 1C_496/2024, 
1C_497/2024 et 1C_504/2024 du 12 décembre 2024 consid. 5.1, destiné à la 
publication). 
7.2 L’art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l’opinion des citoyens et leur 
garantit qu’aucun résultat de vote ne soit reconnu s’il ne traduit pas de façon 
fidèle et sûre l’expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se 
déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible 
et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité et la 
loyauté du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des 
décisions prises en démocratie directe (ATF 150 I 17 consid. 4.1 = JdT 2024 I 
p. 35, 37 ; ATF 146 I 129 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2021 
précité consid. 4.1). L’art. 44 Cst-GE garantit les droits politiques en des termes 
similaires (ATF 150 I 204 consid. 7.1 ; ACST/15/2025 du 24 mars 2025 
consid. 6.1). 
7.3 La liberté de vote se décompose en plusieurs maximes, au nombre desquelles 
figure celle qui, dans le but de cadrer les rôles respectifs complémentaires de l'État 
et de la société civile en démocratie, régit l'intervention de l'autorité dans les 
campagnes référendaires et électorales, en termes à la fois de devoirs et de 
restrictions. Dans les campagnes précédant une votation ou une élection, les 
diverses règles résultant de la liberté de vote imposent aux autorités un devoir à la 
fois d'exactitude et de réserve, à savoir un devoir d'informer le corps électoral au 
sujet du vote ou de l'élection mais aussi, de façon très stricte en matière 
d'élections, un devoir de s'abstenir de toute intervention illicite (ATF 139 I 2 
consid. 6.2 ; 131 I 126 consid. 5 ; ACST/15/2025 précité consid. 6.1 et l'arrêt 
cité). 
7.4 La brochure d’information revêt une grande importance dans le cadre de la 
formation de l’opinion. Ce document ne constitue pas un avis de droit, mais il doit 
être compréhensible et accessible également à des personnes sans formation 
juridique. Auréolé de l’autorité de l’État, il exerce une influence sur l’opinion des 
titulaires du droit de vote et il est devenu une sorte d’instrument incontournable de 


- 15/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
la démocratie (ATF 147 I 297 consid. 5.3 = SJ 2021 I 265, 271 ; 130 I 290 
consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_247/2018, 1C_248/2018 du 12 mars 
2019 consid. 9.1). 
7.5 L'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une 
information correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 145 I 282 
consid. 4.1). Une distinction doit être opérée entre les interventions des autorités 
lors de scrutins de leur propre collectivité (commune, canton, Confédération), 
d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité (subordonnée, de 
même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 146 I 129 consid. 5.1 ; 
145 I 1 consid. 4.1). Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil 
leur incombe. Les collectivités assument ce rôle principalement par la rédaction 
d’un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas astreintes à un devoir 
de neutralité et peuvent diffuser une recommandation. Elles sont en revanche 
tenues à un devoir d’objectivité, de transparence et de proportionnalité. Les 
informations qu’elles apportent doivent prendre place dans un processus ouvert de 
formation de l’opinion, ce qui exclut les interventions excessives et 
disproportionnées s’apparentant à de la propagande et propres à empêcher la 
formation de l’opinion (ATF 146 I 129 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_321/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.1). L'autorité viole son devoir 
d'information objective lorsqu'elle informe de manière erronée sur le but et la 
portée du projet. Les explications de vote satisfont à l'exigence d'objectivité 
lorsqu'elles sont équilibrées et répondent à des motifs importants, qu'elles 
fournissent une image complète du projet avec ses avantages et ses inconvénients, 
et qu'elles mettent les électeurs en mesure d'acquérir une opinion ; au-delà d'une 
certaine exagération, elles ne doivent être ni contraires à la vérité ni 
tendancieuses, ni simplement inexactes ou incomplètes. L'autorité n'est pas tenue 
de discuter chaque détail du projet ni d'évoquer chaque objection qui pourrait être 
soulevée à son encontre, mais il lui est interdit de passer sous silence des éléments 
importants pour la décision du citoyen ou de reproduire de manière inexacte les 
arguments des adversaires du référendum ou de l'initiative (ATF 143 I 78 
consid. 4.4 ; 139 I 2 consid. 6.2). Le but principal de la brochure d’information 
n’est pas en effet de contribuer à la propagande politique, mais de fournir aux 
citoyens une information objective, équilibrée et si possible exhaustive sur les 
avantages et les inconvénients d’un projet législatif (ATF 147 I 297 consid. 3.1 = 
SJ 2021 I 265, 266 s. ; ATF 139 I 2 consid 6.2). 
7.6 Pour savoir si les électeurs ont acquis une opinion suffisante et objective sur 
l'objet soumis au vote, il convient de prendre en considération le contexte global 
et l'ensemble des informations diffusées. Dans ce cadre, il est sans importance que 
ces informations proviennent en partie des explications du gouvernement dans la 
brochure de vote ou de déclarations de membres de l'exécutif aux médias, ni que 
ces derniers s'y soient référés explicitement ou non. Il faut se demander si les 
votants, sur la base de l’information délivrée par les différents organes de presse 


- 16/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
et par les acteurs du débat politique, sont effectivement en mesure de se faire une 
opinion suffisante et objective sur l’objet soumis à la votation (ATF 147 I 297 
consid. 3.2 = SJ 2021 I 265, 267 s. et les références citées ; ATF 138 I 61 
consid. 7.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_130/2015 du 20 janvier 2016 
consid. 3.2). 
7.7 Le résultat d'une votation est faussé lorsque les autorités influencent de 
manière inadmissible les citoyens ; une influence de ce genre peut notamment 
s'exercer dans les explications officielles adressées aux citoyens. La liberté de 
vote admet les explications ou messages officiels relatifs à une votation où 
l'autorité explique l'objet du scrutin et recommande son acceptation ou son rejet 
(ATF 140 I 338 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_665/2018 du 16 janvier 
2019 consid. 3). Le résultat d'une votation est également faussé lorsque les 
citoyens ont été informés de manière erronée sur le but et la portée du projet 
soumis au vote. Il est interdit de passer sous silence des éléments importants pour 
la décision du citoyen ou de reproduire de manière inexacte les arguments des 
adversaires du référendum ou de l'initiative. Le principe de la transparence exige 
par ailleurs que s'il existe des incertitudes significatives lors de l'évaluation de la 
situation de départ, celles‑ci soient clairement présentées comme telles (ATF 145 
I 207 consid. 2.1 ; 139 I 2 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_487/2024, 
1C_491/2024, 1C_496/2024, 1C_497/2024 et 1C_504/2024 du 12 décembre 2024 
consid. 5.1, destiné à la publication). 
7.8 En matière de recours contre les votations, la jurisprudence distingue ceux qui 
sont déposés avant ou peu après la votation des recours qui sont interjetés bien 
après la votation lorsque des irrégularités ont été connues ultérieurement. Dans le 
premier cas, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation 
constatée est grave et qu'elle a pu avoir une influence sur le résultat du vote 
(ATF 147 I 194 consid. 4.1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_487/2024, 
1C_491/2024, 1C_496/2024, 1C_497/2024 et 1C_504/2024 du 12 décembre 2024 
consid. 5.1, destiné à la publication). Dans ce cas, le citoyen n’a pas à prouver que 
le vice a eu d’importantes répercussions sur l’issue de la votation ; il suffit qu’une 
telle conséquence soit possible. Il y a lieu de tenir compte notamment de la gravité 
des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble (ATF 147 I 
297 consid. 5.1 = SJ 2021 I 265, 270). Si la possibilité d'un résultat différent au 
cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne 
puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à 
l'annulation du vote ; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme 
important et annuler la votation (ATF 145 I 207 consid. 4.1 ; 145 I 1 consid. 4.2 ; 
143 I 78 consid. 7.1). 
7.9 Le droit genevois ne contient pas de dispositions spécifiques sur le titre des 
lois ou sur celui d'une initiative populaire (cf. notamment l'art. 60 Cst-GE qui 
traite de l'examen de la validité d'une initiative populaire mais ne mentionne pas la 


- 17/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
question du titre de celle-ci). En droit fédéral, l'art. 69 al. 2 LPD prévoit que 
lorsque le titre d’une initiative induit en erreur, contient des éléments de publicité 
commerciale ou personnelle ou prête à confusion, il incombe à la Chancellerie 
fédérale de le modifier. 
Selon la doctrine, pour qu’un titre d’initiative soit admissible, il suffit que le titre 
et le texte portent sur le même domaine et qu’une personne avec des 
connaissances moyennes ne parvienne pas à une conclusion sur le but de 
l’initiative qui est très différente du contenu de son texte. Les initiants doivent 
disposer d’une large marge de manœuvre. Seules les tromperies manifestes, telles 
qu’un titre exprimant le contraire du texte de l’initiative, devraient entraîner une 
intervention de l’autorité. Un titre ne doit pas être neutre ou objectif. Au contraire, 
il doit pouvoir être accrocheur. Le titre d’une initiative n’est pas le texte de 
l’initiative, qui seul sera obligatoire en cas d’acceptation. Cependant, il va jouer 
un rôle central lors de la campagne de récolte de signature, puis lors de la 
campagne de votation. C’est le texte qui sera lu en premier sur la fiche de 
signature ou qui va figurer sur des affiches de campagne. Le titre d’une initiative 
joue donc un rôle central pour les initiants qui doivent le choisir avec soin, qu’il 
soit percutant, voire « accrocheur ». Il risque alors d’être réducteur, ce qu’il 
devrait pouvoir être. En revanche, il ne saurait être trompeur. S’il est trompeur, 
une invalidation (partielle) du titre peut entrer en ligne de compte (Stéphane 
GRODECKI, Brèves réflexions sur le titre d’une initiative populaire, in Frédéric 
BERNARD/Maya 
HERTIG 
RANDALL/Christian 
BOVET/Alexandre 
FLÜCKIGER (éd.), Le droit au service de l'humanité, Mélanges en l'honneur de 
Michel HOTTELIER, 2023, p. 171 ss.). 
Selon la jurisprudence fédérale rendue en matière d'initiative, le texte d’une 
initiative doit être interprété selon les méthodes reconnues afin d’apprécier la 
validité de son contenu. Le libellé de l’initiative est en principe déterminant, à 
l’exclusion de la volonté subjective de ses auteurs. Une éventuelle motivation de 
l’initiative doit néanmoins être prise en considération si elle est indispensable à la 
compréhension du texte. Dans ce cadre uniquement (recours à l'exposé des motifs 
d'une initiative pour l'interpréter), la volonté des auteurs doit être prise en compte, 
à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation de leur 
texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer. 
L’initiative doit être interprétée d’après le sens que les citoyens et, plus tard, les 
destinataires du texte doivent raisonnablement lui attribuer. Parmi plusieurs 
interprétations possibles, il faut retenir celle qui correspond le mieux au sens et au 
but de l’initiative, qui parvient à un résultat raisonnable et, du point de vue d’une 
interprétation conforme à la Constitution, qui se révèle compatible avec le droit 
fédéral et cantonal de rang supérieur. Si l’initiative peut recevoir un sens qui 
n’apparaisse pas clairement inadmissible, alors elle doit être reconnue valable et 
soumise au vote populaire conformément à l’adage in dubio pro populo (ATF 147 


- 18/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
I 183 consid. 6.2 ; 144 I 193 consid. 7.3.1 = JdT 2019 I p. 39 ss, 42 ; ATF 139 I 
292 consid. 7.2.5). 
7.10 L’amendement est une proposition de modification d’un texte en délibération 
(art. 80 al. 1 LRGC). Lors du troisième débat devant le Grand Conseil, les 
éventuels amendements sont traités dans l’ordre des articles qu’ils concernent, 
puis il est procédé au vote sur l’ensemble (art. 134 al. 4 LRGC). 
7.11 Aux termes de l'art. 5 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de 
l’État (al. 1). Celle-ci doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but 
visé (al. 2). 
8. 
Comme indiqué supra, le droit genevois ne contient pas de dispositions 
spécifiques sur le titre des lois, si ce n'est qu'il prévoit que l’intitulé de la loi fait 
partie intégrante de celle-ci (art. 4 al. 1 LFPP). Néanmoins, le titre d'une loi revêt 
une importance particulière, notamment lorsque celle-ci est soumise au 
référendum, dans la mesure où il doit globalement exprimer la portée d'une loi, 
pour des questions de sécurité du droit et de véracité de l'information notamment. 
Il joue un rôle central dans la campagne de votation, la loi étant portée à la 
connaissance des citoyens avec l'intégralité de son titre, y compris et surtout dans 
la brochure explicative. C'est notamment à la lumière du titre de la loi que le 
peuple votera. 
Ainsi, comme en matière d'initiative populaire, il faut qu'un citoyen avec des 
connaissances considérées comme moyennes puisse arriver à la conclusion que le 
titre exprime de façon claire le but poursuivi par la loi, afin de pouvoir voter en 
connaissance de cause. A contrario, le titre ne doit pas exprimer le contraire du 
texte soumis à votation, ce qui irait à l'encontre du devoir d'exactitude des 
autorités en matière de votation mais aussi ébranlerait la confiance du citoyen 
dans les autorités. Par conséquent, un titre manifestement trompeur est 
susceptible, sur le principe et sous réserve du contenu des explications figurant 
dans le matériel de vote, d'influencer la formation de l'opinion et de constituer une 
violation des droits politiques. 
8.1 En l'espèce, les titres des lois nos 12'574 et 12'575 ont été repris, dans la 
brochure explicative, tels qu'ils ont été adoptés par le Grand Conseil et publiés 
dans les divers arrêtés rendus par le Conseil d'État. Le recourant estime que ces 
titres sont trompeurs et sont susceptibles d'influencer la formation de l'opinion, ce 
qui constituerait une violation des droits politiques. 
Les novelles s'intitulent respectivement « pour préserver les prestations publiques, 
maîtrisons les charges lors de budgets déficitaires » et « pour préserver les 
prestations publiques, maîtrisons les engagements lors de budgets déficitaires ». 
Ces titres suggèrent ainsi sans équivoque que la maîtrise des charges et des 


- 19/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
engagements lors de budgets déficitaires a pour objectif de préserver les 
prestations publiques. 
Les novelles prohibent la création de nouveaux postes si le budget est déficitaire, 
sous réserve d'exceptions (art. 12B nLGAF) et, toujours dans l'hypothèse d'un 
budget 
déficitaire, 
limite 
l'augmentation 
des 
charges 
(dépenses 
de 
fonctionnement) en limitant l’augmentation au pourcentage de la variation 
démographique de l’année écoulée (art. 12A nLGAF). En outre, il ressort des 
travaux préparatoires relatifs aux lois nos 12'574 et 12'575 que l'objectif des 
initiants du projet de loi no 12'574 consiste à ne pas accroître le « train de vie » de 
l’État quand ce dernier vit à crédit (PL 12'574, p. 3, exposé des motifs) et à 
maîtriser les charges quand le budget est déficitaire (PL 12'574-A et PL 12'575-A, 
p. 2). Celui du PL 12'575 est d'instaurer une impossibilité de créer des postes 
supplémentaires sans compensation interne (engagements de collaborateurs de 
l’État ; PL 12'574-A et PL 12'575-A, p. 104). 
En d’autres termes, les novelles prévoient, en cas de budget déficitaire, une 
interdiction de principe de créer de nouveaux postes et limitent l'augmentation des 
charges. Dans cette mesure, les mentions, dans leurs titres, des phrases 
« maîtrisons les charges lors de budgets déficitaires » et « maîtrisons les 
engagements lors de budgets déficitaires » apparaissent appropriées. En revanche, 
vu le potentiel antagonisme entre des restrictions budgétaires et la fourniture de 
prestations à court terme, la question se pose de savoir si l'ajout litigieux – lors du 
troisième débat et en vue de la votation –, soit « pour préserver les prestations 
publiques », est de nature à modifier la compréhension du but des novelles. Tel ne 
semble pas être le cas. 
En effet, il ressort de la brochure explicative que la majorité du Grand Conseil 
souhaite garantir la pérennité des prestations publiques, inciter les autorités à faire 
des choix responsables lorsqu’un budget est déficitaire, notamment en 
encourageant les réallocations de ressources, éviter une fuite en avant dans 
l’endettement ou une hausse des impôts pour les générations futures et assurer que 
la croissance de l’administration soit justifiée, maîtrisée et durable. Il n'est pas 
contesté que les deux novelles sont des instruments de frein à l'endettement, ce 
que le recourant admet également. L'Administration fédérale des finances rappelle 
que le frein à l'endettement a pour but de prévenir les déséquilibres structurels 
(chroniques) des finances fédérales et empêcher ainsi une croissance de la dette 
(https://www.efv.admin.ch/efv/fr/home/themen/finanzpolitik_grundlagen/schulde
nbremse.html, page consultée le 5 septembre 2025). Il n'apparaît donc pas 
insoutenable de considérer que les mécanismes de frein à l'endettement, qui visent 
l'équilibre des finances, peuvent avoir pour conséquence de préserver, à moyen ou 
long terme, les prestations publiques, en maintenant le « train de vie » de l'État. 
Dès lors, on ne saurait considérer que les titres des novelles contiennent des 
éléments manifestement exorbitants au but de la loi ou en contradiction avec 


- 20/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
celle-ci. Par conséquent, ils ne peuvent être considérés comme manifestement 
trompeurs. 
À cela s'ajoute que la brochure explicative ne semble pas contenir d'informations 
erronées, subjectives ou disproportionnées. Les synthèses brèves et neutres 
présentent les objets soumis au vote de manière neutre, comme l'admet 
implicitement le recourant. Elles exposent également le point de vue des 
opposants au projet, y compris la minorité du Grand Conseil mais aussi le comité 
référendaire, lesquels relèvent un risque de suppression de certaines prestations. 
En outre et au vu de ce qui précède, les avantages et les inconvénients des 
novelles, tous points de vue confondus, ont été exposés. 
Le recourant se plaint encore de ce que la brochure explicative ne fait pas mention 
de ce qui changerait avec l'adoption des novelles. Cela ne suffit toutefois pas à 
considérer les explications comme lacunaires au sens de l'art. 34 Cst. En effet, 
comme exposé, les avantages et les inconvénients des novelles ont été présentés et 
l'autorité n'est pas tenue de discuter chaque détail du projet ni d'évoquer chaque 
objection qui pourrait être soulevée à son encontre, la synthèse devant rester 
brève. En outre, la brochure fait mention de ce que le canton est déjà doté de 
mécanismes de frein au déficit et à l’endettement et que le caractère automatique 
du mécanisme prévu ne permettrait pas au Conseil d’État, lorsqu’il arrête le 
budget annuel, d’exercer son rôle d’arbitrage quant aux prestations à fournir à la 
population (point de vue du Conseil d'État, p. 69). La brochure explicative 
contient donc des informations sur les éventuels changements induits par 
l'adoption des novelles, bien que ces explications soient brèves. 
Le Grand Conseil a indiqué au recourant, dans le cadre de leurs échanges hors 
procédure, que pour comprendre la portée des novelles, il fallait les lire à la 
lumière des art. 66 Cst-GE et 12 LGAF. Comme le relève le recourant, ces deux 
dispositions n'ont pas été reprises dans la brochure explicative. Toutefois, cela 
n'emporte aucune conséquence. En effet, les explications données dans la 
brochure explicative permettent aux citoyens de comprendre la portée des 
novelles sans qu'il soit nécessaire de faire référence aux art. 66 Cst-GE et 
12 LGAF, ceux-ci portant respectivement sur les modalités de référendum en 
matière d'assainissement financier et sur les calculs en matière de gestion 
financière conjoncturelle et n'apportant ainsi aucune information supplémentaire 
relative à une meilleure compréhension des novelles, contrairement à l'avis du 
Grand Conseil. 
Enfin, le fait que les titres initiaux aient été modifiés lors du troisième débat 
devant le Grand Conseil n'a pas d'importance, le procédé étant admis (art. 134 
al. 4 LRGC). Le titre d'une novelle qui n'abroge pas la loi qu'elle modifie disparaît 
du reste lors de la promulgation de la novelle. 


- 21/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
Pour le surplus, le recourant a insisté sur l'absence supposée de pertinence des 
majorités prévues par les novelles, en tant que celles-ci rendraient la nouvelle 
règle incontournable. Ce grief relève toutefois du débat politique et d'une 
éventuelle conformité des novelles au droit supérieur, lesquels n'ont en toute 
hypothèse pas à être examinés dans le cadre d'un recours contre le contenu du 
matériel de vote. 
Le grief sera donc écarté. 
8.2 Même à considérer que les titres des novelles et leur reprise dans le matériel 
de vote soient constitutifs d'une violation des droits politiques, cela ne suffirait pas 
à faire droit aux conclusions du recourant. 
L'éventuelle violation ne serait pas si grave qu'elle justifierait l'annulation ou le 
report du scrutin. En effet, l'éventuel caractère trompeur des titres serait compensé 
par les informations contenues dans la brochure de vote et la prise de positions des 
opposants aux novelles. En effet, comme vu supra, la brochure explicative ne 
semble pas contenir d'informations fausses ou erronées, subjectives ou 
disproportionnées. Les synthèses brèves et neutres présentent les objets soumis au 
vote de manière neutre. Le point de vue des opposants aux novelles, qui ont relevé 
un risque de suppression de certaines prestations, a également été exposé. Les 
avantages et les inconvénients des novelles ont donc été présentés, si bien que les 
citoyens peuvent se faire leur propre opinion en connaissance de cause. Ainsi, un 
report du scrutin serait disproportionné et ne répondrait à aucun intérêt public. 
Au vu de ce qui précède, les recours seront rejetés. 
9. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 800.- sera mis à la charge du recourant 
(art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
rejette, dans la mesure où ils sont recevables, les recours interjetés les 8 juillet 2025 et 
26 août 2025 par A______ contre la décision du Conseil d'État du 2 juillet 2025 et le 
contenu de la brochure explicative de la votation populaire du 28 septembre 2025 ; 
met un émolument de 800.- à la charge de A______ ; 
dit qu'il n'est pas alloué d’indemnité de procédure ; 


- 22/22 - 
 
A/2430/2025 
 
 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à A______, au Conseil d'État ainsi qu'au Grand Conseil. 
Siégeant : Philippe KNUPFER, président, Florence KRAUSKOPF, Blaise PAGAN, 
Jean-Marc VERNIORY, Eleanor McGREGOR, juges 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
le greffier-juriste : 
 
 
J. PASTEUR 
 
 
le président siégeant : 
 
 
P. KNUPFER 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
la greffière :