ge_gerichte · ATA/1301/2025 · 2025-11-25 · fr

Résumé:
 Recours de deux syndicats contre une communication du Conseil administratif de la Ville de Genève, par laquelle l’exécutif communal, en se fondant sur une clause de délégation législative, a précisé, par voie de directive, les règles en matière de réduction de salaire en cas de grève ainsi qu’à l’accomplissement d’un service minimum. En tant qu’elle régit avec précision l’organisation et l’exécution des tâches au sein de l’administration municipale, cette communication et le document explicatif qui l’accompagne revêtent les caractéristiques d’une décision générale. Une interdiction de recourir à la grève doit être examinée à l’aune des conditions générales de restriction des droits fondamentaux. L’instauration d’un service minimum constitue une telle restriction et appelle l’adoption d’une loi formelle. Ainsi, le Conseil administratif ne peut pas se fonder sur une clause de délégation législative toute générale pour réglementer, par voie de directive interne, l’instauration d’un service minimum sans violer le droit supérieur. Recours partiellement admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1508/2025-FPUBL 
ATA/1301/2025 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 25 novembre 2025 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
et 
B______ 
recourants 
représentés par Me Christian BRUCHEZ, avocat 
contre 
VILLE DE GENÈVE 
intimée 
 


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A/1508/2025 
EN FAIT 
A. a. Le 3 novembre 2021, le conseil administratif (ci-après : CA) de la Ville de 
Genève (ci-après : la ville) a adopté une directive générale relative à la réduction de 
salaire en cas de grève ainsi qu’à l’accomplissement d’un service minimum 
(ci-après : la directive), entrée en vigueur le 1er janvier 2022. 
b. Selon le ch. 6 de la directive, « un service minimum est mis en place par les 
départements conformément à la liste prévue à l’annexe 3 ». 
c. Dans sa version arrêtée au 1er janvier 2022, l’annexe 3 de ladite directive faisait 
état de 25 services concernés par l’organisation d’un service minimum en cas de 
grève, sur les 45 services de l’administration municipale. 
d. À la suite d’une séance tenue le 3 mai 2022 entre le CA et les partenaires sociaux, 
le syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs (ci-après : A______) 
et le syndicat suisse des services publics (ci-après : B______) ont sollicité du CA 
qu’il identifie clairement les services entrant dans la définition de « nécessité vitale 
de service minimum au sens du droit à l’exercice de grève en Suisse ». En l’état, 
« cette liste pos[ait] problème dans la mesure où l’on ne sa[vait] pas qui appliqu[ait] 
quoi ». 
e. Le 10 octobre 2024, le CA a modifié et validé l’annexe 3 de la directive, de sorte 
qu’elle comprenait 26 services, pour une entrée en vigueur au 1er novembre 2024. 
En réponse à la demande précitée, un tableau Excel (ci-après : document explicatif) 
récapitulant, par département et par service concerné, la nature des missions 
essentielles à assurer ainsi qu’une estimation du nombre de collaborateurs 
nécessaires en cas de grève a été transmis le 30 octobre 2024 aux partenaires 
sociaux. 
À titre illustratif, le CA envisageait ainsi de mobiliser, au sein du service des 
espaces verts, rattaché au département des finances, de l’environnement et du 
logement, six collaborateurs pour assurer les inhumations, trois collaborateurs pour 
la sécurisation des arbres dangereux, deux collaborateurs pour l’arrosage des jeunes 
plantations durant la période estivale, ou encore un collaborateur pour assurer les 
soins et la nourriture des animaux. Au sein du département de la culture et de la 
transition numérique, il était notamment prévu de mettre en place un service de 
piquet au musée Ariana afin de garantir la sécurité du bâtiment, mobilisant à cet 
effet un collaborateur. Quant au service de la petite enfance, rattaché au 
département de la cohésion sociale et de la solidarité, il était attendu que quinze 
collaborateurs assurent l’accueil des enfants en cas de grève. 
Au total, pour les 26 services concernés par la mise en place d’un service minimum, 
le document explicatif prévoyait la mobilisation de 407 à 453 collaboratrices et 
collaborateurs afin d’assurer les missions identifiées comme essentielles au sein de 
l’administration municipale. 


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B. a. Par courrier 21 novembre 2024, le A______ et le B______ ont interpellé le CA 
en lui demandant « d’annuler » le ch. 6 de la directive ainsi que l’annexe 3 à laquelle 
il renvoyait. 
Il était rappelé qu’une interdiction de grève pour certaines catégories de personnes 
requérait une base légale formelle, de sorte que le CA ne pouvait pas introduire, par 
voie de directive, un service minimum en cas de grève pour le personnel de 
l’administration municipale. Selon la doctrine et la jurisprudence, une limitation du 
droit de grève n’était possible que pour les activités de l’État qui ne pouvaient pas 
être interrompues. Cela concernait principalement le maintien de l’ordre public, la 
protection des biens et des personnes, la lutte contre le feu ou les soins aux malades 
dans les hôpitaux. Or, le service minimum tel que décrit dans l’annexe 3 et le 
document explicatif y relatif visait de très nombreuses activités qui ne relevaient 
aucunement de la sauvegarde de biens essentiels et indispensables pour la 
population. Pour ces motifs, le ch. 6 de la directive prévoyant qu’un service 
minimum était mis en place par les départements conformément à la liste prévue à 
l’annexe 3 contrevenait à la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Toute décision ou mesure qui serait prise par le CA 
ou l’administration municipale sur la base de ces règles serait donc dénuée de toute 
validité juridique. 
Une réponse du CA était attendue. 
b. Le courrier du 21 novembre 2024 étant demeuré sans réponse, le A______ et le 
B______ ont adressé une relance au CA le 16 janvier 2025 lui enjoignant à bien 
vouloir faire part de sa « détermination » dans les meilleurs délais. 
c. Par courrier du 13 mars 2025, le CA a répondu qu’il « n’entend[ait] pas donner 
suite à [la] demande tendant à la suppression du ch. 6 de ladite directive, ainsi que 
de son annexe 3 ». 
L’interprétation selon laquelle seule une base légale formelle permettait à une 
administration publique de prévoir des mesures d’organisation afin d’assurer un 
service minimum était contestée. La directive et ses annexes n’empêchaient 
nullement l’exercice du droit de grève et ne posaient aucun problème de 
constitutionnalité, notamment au regard de l’art. 28 Cst. 
En outre, il avait procédé à une révision des listes de personnel pour les divers 
départements et services municipaux afin de s’assurer que le service minimum qui 
serait concrètement mis en œuvre soit pleinement conforme à la garantie 
constitutionnelle du droit de grève et ne vide pas ce dernier de sa substance. 
Selon le document explicatif révisé joint aux déterminations, 19 services, soit 
environ 300 collaborateurs étaient dorénavant concernés par l’organisation d’un 
service minimum. 
Le courrier ne comportait ni indications concernant les voies de droit ni délais de 
recours. 


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C. a. Par acte remis à la poste le 1er mai 2025, le A______ et le B______ ont recouru 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre « la décision constatatoire du conseil administratif du 
13 mars 2025 relative au droit de grève et à l’instauration d’un service minimum », 
dont ils ont demandé l’annulation. Ils ont conclu à ce qu’il soit dit et constaté que 
la décision était contraire au droit, que la directive, l’annexe 3 et son document 
explicatif contrevenaient au droit de grève garanti par l’art. 28 Cst., que le CA ne 
disposait pas de base légale lui permettant d’instaurer un service minimum au sein 
de l’administration municipale et à ce qu’il soit fait interdiction au CA d’appliquer 
le ch. 6 de la directive, l’annexe 3 et son document explicatif en cas de conflit 
collectif de travail au sein de l’administration municipale. 
Le courrier du 13 mars 2025 du CA devait être qualifié de décision au sens de 
l’art. 4A al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA 
- E 5 10). 
Le A______ et le B______ étaient des associations reconnues et organisées qui 
avaient la faculté de décréter la grève. Ils représentaient valablement leurs 
membres, en particulier s’agissant des conditions de grève et des restrictions au 
droit de grève. Ils disposaient ainsi de la qualité pour agir par devant la chambre 
administrative. Ils disposaient en outre d’un intérêt actuel à contester cette décision, 
dans la mesure où le CA manifestait sa volonté d’appliquer la directive en cas de 
conflit collectif de travail au sein de l’administration municipale. Or, les grèves ne 
s’étendaient généralement que sur une durée limitée et une procédure de recours à 
l’encontre de l’instauration d’un service minimum ne pourrait pas aboutir avant 
l’issue de celle-ci. Le risque d’une violation du droit de grève des collaboratrices et 
collaborateurs concernés était tangible. 
Le document explicatif révisé des postes concernés par le service minimum était 
similaire à la version précédente et restait non conforme au droit et à la 
jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière. Les limitations au droit de grève ne 
reposaient sur aucune base légale formelle, en violation des art. 28 al. 4 Cst. et 
37 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00). Il allait de soi qu’une simple directive du CA n’était pas une 
base légale formelle permettant d’instaurer un service minimum. Il était rappelé 
qu’à Genève, les services essentiels en termes de sécurité publique, de santé et 
police du feu étaient assurés par le canton, de sorte que la ville n’assumait pas de 
prestations essentielles et vitales dans ces domaines. Or, il ressortait de l’annexe 3 
que le CA entendait conserver une activité globale de l’administration municipale 
en cas de grève, sans se limiter aux domaines essentiels, ce qui contrevenait au 
principe de la proportionnalité et à la jurisprudence y relative. 
b. Le CA a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. 
Le recours ne portait pas sur une décision sujette à recours. Le courrier entrepris ne 
constituait pas une mesure affectant directement les rapports de service des 
fonctionnaires municipaux. Il s’agissait uniquement d’une réponse à une demande 


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du A______ et du B______, adressée dans le cadre d’un partenariat social avec la 
ville en sa qualité d’employeur public. La demande des syndicats visait la 
suppression d’une disposition d’une directive qui en tant que telle ne créait, ne 
modifiait ou ne supprimait aucun droit du personnel. 
Le CA et l’administration municipale avaient été à l’écoute et avaient activement 
collaboré dans le cadre du partenariat social. Bien qu’il n’eût pas donné satisfaction 
aux recourants, le courrier du 13 mars 2025 ne constituait nullement un acte 
attaquable au sens de la jurisprudence. Par ailleurs, ni le A______ ni le B______ 
n’avaient sollicité une décision sujette à recours au sens de l’art. 4A LPA. 
Si un service minimum devait être concrètement mis en place et si celui-ci devait 
nécessiter la participation de membres du personnel gréviste, ces derniers ainsi que 
les partenaires sociaux disposeraient des moyens de droit idoines pour faire 
contrôler judiciairement une telle mesure. La question de savoir si un jugement au 
fond pourrait être rendu avant l’issue d’une grève n’était pas pertinente, dès lors 
qu’il pouvait être renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel, aux conditions de la 
jurisprudence applicable, et que la juridiction compétente était habilitée, au besoin, 
à prononcer des mesures provisionnelles. En l’état du droit cantonal, seuls les actes 
normatifs cantonaux, à l’exclusion des ordonnances administratives pouvaient être 
soumis à un tel contrôle juridictionnel. Admettre la recevabilité du recours 
reviendrait donc à détourner l’art. 4A LPA de son but en instaurant de facto un 
régime de contrôle abstrait des ordonnances administratives voire des normes 
communales, ce qui n’était pas admissible. 
En outre, l’argument selon lequel l’organisation d’un service minimum revenait à 
empêcher l’exercice du droit de grève était contesté. La jurisprudence reconnaissait 
à l’administration une grande latitude pour s’organiser et un large pouvoir 
d’appréciation. Ainsi, elle devait bénéficier de la plus grande liberté d’appréciation 
pour fixer son organisation et créer, modifier ou supprimer des relations de services 
nécessaires à son bon fonctionnement. Ces questions relevaient de l’opportunité et 
échappaient au contrôle judiciaire. Il était précisé que la directive s’inspirait 
notamment d’un arrêté du Conseil d’État du 1er décembre 2021, partiellement 
modifié en date du 31 mars 2023, applicable à la fonction publique cantonale. 
Selon l’art. 4 al. 2 du statut du personnel de la Ville de Genève du 29 juin 2010 
(LC 21 151 ; ci-après : SPVG), le CA pouvait adopter et publier les dispositions 
d’exécution nécessaires. Une telle clause générale de délégation législative en 
matière de personnel du secteur public était reconnue par le Tribunal fédéral. 
Dès lors, un exécutif était autorisé à réglementer les conséquences et modalités 
qu’une grève pourrait avoir pour ses agents sur le plan d’une exécution minimale 
de leurs tâches et du versement de leur salaire. 
Il était précisé que le document explicatif ne faisait pas partie intégrante de la 
directive mais constituait un document de travail visant à anticiper les missions 
essentielles pouvant nécessiter l’organisation d’un service minimum. En aucun cas, 
il n’était prévu que ce service minimum devrait être instauré systématiquement dès 


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le premier jour de chaque grève, ni a fortiori qu’il devrait nécessairement être assuré 
par du personnel gréviste. En tout état, l’ensemble des missions précisément listées 
pour chaque service dans le document explicatif rectifié et annexé au courrier du 
13 mars 2025 revêtait un caractère essentiel. 
c. Le 29 août 2025, le A______ et le B______ ont répliqué, reprenant et 
développant leur argumentation tout en persistant dans leurs conclusions. 
d. Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 
de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a LPA ; art. 63 al. 1 let. a LPA). 
2. 
Il convient d’examiner si un recours est ouvert auprès de la chambre de céans sous 
l’angle de l’art. 4 al. 1 LPA. Plus précisément, se pose la question de savoir si le 
courrier du 13 mars 2025 et le document explicatif qui l’accompagne, peuvent être 
qualifiés de décision au sens de cette disposition. 
2.1 La compétence des autorités est déterminée par la loi et ne peut être créée par 
accord entre les parties (art. 11 al. 1 LPA). La chambre administrative examine 
d’office sa compétence (art. 11 al. 2 et 76 LPA). 
2.2 La compétence de la chambre administrative est définie à l’art. 132 LOJ. Elle 
est, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre 
des assurances sociales, l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière 
administrative (art. 132 al. 1 LOJ). Selon l’art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la 
chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions 
administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA. Sont réservées 
des exceptions prévues par la loi. 
2.3 En vertu de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures 
individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le 
droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier 
ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, 
l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou 
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou 
constater des droits ou obligations (let. c). En droit genevois, la notion de décision 
est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure 
administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également 
valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption 
n’ouvre pas de voie de recours. 
Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts 


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du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 ; 1C_593/2016 
du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; ATA/320/2022 du 29 mars 2022 consid. 5a ; 
Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 
2025, n. 783 ss). Pour déterminer s’il y a ou non décision, il y a lieu de considérer 
les caractéristiques matérielles de l’acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision 
(matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s’il n’est pas intitulé 
comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d’une décision, 
telle l’indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_39/2025 du 
25 mars 2025 consid. 4.3 et les arrêts cités ; 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 
consid. 2.1 et les arrêts cités). 
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un 
caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/817/2024 du 9 juillet 2024 
consid. 3.2 et les arrêts cités). 
2.4 Les directives sont des ordonnances administratives dont les destinataires sont 
ceux qui sont chargés de l’exécution d’une tâche publique, et non les administrés. 
Ne sont pas des décisions les actes internes ou d’organisation, qui visent les 
situations à l’intérieur de l’administration ; il peut y avoir des effets juridiques, mais 
ce n’en est pas l’objet. C’est pourquoi ils ne sont en règle générale pas susceptibles 
de recours. Deux critères permettent ainsi de distinguer une décision d’un acte 
interne : celui-ci n’a pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de 
droit en tant que tel et le destinataire en est l’administration elle-même dans 
l’exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8D_2/2018 du 21 février 2019 consid. 6.2). 
2.5 Certaines décisions sont qualifiées de générales ou collectives selon les auteurs. 
Il s’agit d’actes hybrides qui, comme une décision particulière, régissent une 
situation déterminée, mais qui, à l’instar d’une norme légale, s’adressent à un 
nombre important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées. Ils 
ont vocation à s’appliquer directement à la majorité des intéressés potentiels en 
fonction d’une situation de fait suffisamment concrète, sans qu’il ne soit besoin de 
les mettre en œuvre au moyen d’un autre acte de l’autorité (ATF 134 II 272 ; 
ATA/320/2022 précité consid. 5c ; ATA/606/2019 du 12 avril 2019 
consid. 2c ; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 809 ; 
Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, 
p. 200 ss). 
Les décisions collectives sont celles dont les destinataires sont en nombre 
indéterminé, mais dans une situation individuelle/concrète ; elles portent sur un 
objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits ou obligations d’un nombre 
inconnu de destinataires. La distinction avec une norme n’est pas toujours aisée, 
lorsque l’acte à qualifier définit ses effets en se référant à un cadre, territorial ou 
temporel, limité – ainsi d’un régime applicable une fois dans l’année seulement et 


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dans une région précisément circonscrite. Le critère le plus adéquat est celui de 
l’immédiateté de la définition que cet acte donne de la situation régie. Si le sens de 
l’acte est de poser les critères auxquels est liée la survenance de conséquences 
juridiques, il indique ainsi un champ d’application, et il s’agit d’une norme. Si, au 
contraire, l’acte désigne exclusivement et directement une ou plusieurs situations 
précises pour en faire le fondement direct d’un droit ou une obligation, c’est cette 
situation qui reçoit ainsi un régime juridique, et on se trouve en présence d’une 
décision (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 200-201). 
A ainsi été considéré comme tel un arrêté suspendant l’augmentation du traitement 
du personnel d’un canton pendant une année scolaire déterminée (ATF 125 I 313 
consid. 2a), une réglementation locale du trafic (ATF 126 IV 48 consid. 2a), une 
directive municipale relative au bruit de tirs durant une fête (ATF 126 II 300 
consid. 1a) ou encore une mesure concernant le nombre d’heures qui devaient être 
effectuées par le personnel d’un service municipal (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.2 ; SJ 2015 I 293, 294). 
Du point de vue de la protection juridique, une décision générale est assimilée aux 
décisions administratives individuelles quant à la possibilité d’interjeter un recours 
direct contre elles (ATF 126 II 300 consid. 1 ; 125 I 313 consid. 2b ; 112 Ib 249 
consid. 2b). Elle doit également pouvoir faire l’objet d’un contrôle préjudiciel à 
l’occasion d’un acte d’application (ATF 134 II 272 consid. 3.3 ; ATA/606/2019 
précité consid. 2d ; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 813 ; 
Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 202). 
2.6 Droit social, le droit de grève appartient par définition aux travailleurs et aux 
organisations syndicales. Selon la jurisprudence, le droit de grève ne compte pas au 
nombre des droits fondamentaux individuels. Seules les organisations de 
travailleurs ont donc le droit de la décréter (Giorgio MALINVERNI et al., Droit 
constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd., 2021, n. 1809 et 1810). Le droit de grève doit 
être le fait d’un groupement organisé. Il s’agit de l’exercice d’un droit collectif 
(SJ 1995 687). 
2.7 En l’espèce, il ressort des pièces versées au dossier que le CA et les partenaires 
sociaux, dont font partie le A______ et le B______, échangent régulièrement sur 
les questions relatives aux conditions de travail au sein de l’administration 
municipale. En tant que groupements organisés reconnus ayant la faculté de 
décréter la grève, les recourants représentent valablement leurs membres, s’agissant 
en particulier de l’exercice du droit de grève. C’est en outre entre ces trois parties 
qu’ont eu lieu les discussions relatives à la mise en œuvre d’un service minimum. 
À ce titre, les partenaires sociaux étaient habilités à se prononcer sur la directive, 
l’annexe 3 et son document explicatif tels qu’arrêtés dans leur version du 1er 
novembre 2024. Dans le cadre de ces échanges, l’intimée a refusé, par courrier du 
13 mars 2025, de donner suite à la demande des recourants tendant à la suppression 
du ch. 6 de la directive ainsi que de son annexe 3, mais a accepté de modifier le 
document explicatif y relatif. 


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En tant qu’il régit avec précision l’organisation et l’exécution des tâches au sein de 
l’administration municipale, le document explicatif, tel que révisé par le courrier 
du 13 mars 2025, revêt les caractéristiques d’une décision générale. Les droits et 
obligations des fonctionnaires rattachés aux départements et services concernés 
s’en trouvent ainsi modifiés, dès lors qu’ils se voient dorénavant imposer un service 
minimum. Ce document règle, d’une part, une situation déterminée, à l’instar d’une 
décision particulière, en récapitulant pour chaque service la nature des missions à 
assurer et le nombre d’agents nécessaire pour les exécuter, et, d’autre part, il 
s’adresse à un nombre important de destinataires qui ne sont pas individuellement 
déterminés, dès lors que le CA fixe entre 306 et 333 le nombre de collaborateurs 
concernés par la mesure en cas de grève. Le CA soutient qu’il s’agit d’un document 
de travail ne faisant pas partie intégrante de la directive. Or, en raison de son 
caractère concret, il doit être assimilé à une décision ordinaire et qualifié au regard 
des catégories énoncées à l’art. 4 al. 1 LPA. 
Il découle de ce qui précède que la communication litigieuse du 13 mars 2025 
constitue une décision attaquable devant la chambre de céans. 
Le recours est, partant, recevable et il convient d’entrer en matière sur le fond. 
3. 
Le litige porte sur la question de savoir si le ch. 6 de la directive du CA, l’annexe 3 
et son document explicatif, lesquels prévoient d’instaurer un service minimum au 
sein de l’administration municipale, sont conformes au droit. 
Dans un premier grief, les recourants font valoir que la limitation du droit de grève, 
telle que prévue dans la directive, ne repose sur aucune base légale formelle. 
3.1 En vertu de l’art. 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et 
des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), intitulé liberté 
de réunion et d’association, toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique 
et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats 
et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts (§ 1). L’exercice de 
ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, 
constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité 
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à 
la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés 
d’autrui. L’art. 11 CEDH n’interdit pas que des restrictions légitimes soient 
imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police 
ou de l’administration de l’État (§ 2). L’art. 22 al. 2 du Pacte international relatif 
aux droits civils et politiques (Pacte ONU II ; RS 0.103.2) comporte un principe 
similaire et revêt une portée propre, à l’instar de l’art. 11 CEDH (ATF 144 I 50 
consid 5.3.3.1 = JdT 2019 I 11). 
3.2 À teneur de l’art. 28 Cst., les travailleurs, les employeurs et les organisations 
ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des 
associations et d’y adhérer ou non (al. 1). La grève et le lock-out sont licites quand 
ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de 


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préserver la paix du travail ou de recourir à une conciliation (al. 3). La loi peut 
interdire le recours à la grève à certaines catégories de personnes (al. 4). 
3.3 À Genève, le droit de grève et le droit de mise à pied collective sont garantis 
s’ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de 
préserver la paix du travail ou de recourir à une conciliation (art. 37 al. 1 Cst-GE). 
La loi peut interdire le recours à la grève à certaines catégories de personnes ou 
limiter son emploi afin d’assurer un service minimum (art. 37 al. 2 Cst-GE). 
Le droit de grève, par quoi l’on entend le refus collectif de la prestation de travail 
due dans le but d’obtenir des conditions de travail déterminées de la part d’un ou 
plusieurs employeurs, s’interprète dans le respect des principes dégagés par la 
jurisprudence à propos de l’art. 28 Cst. Les clauses relatives à l’interdiction du 
recours à la grève pour certaines personnes ou l’instauration d’un service minimum 
se déclinent comme autant de restrictions au droit protégé par l’art. 37 Cst-GE. 
Elles reçoivent par conséquent une interprétation restrictive et leur mise en œuvre 
appelle l’adoption d’une loi formelle au sens de l’art. 43 al. 1 Cst-GE 
(Michel HOTTELIER, la Constitution genevoise du 14 octobre 2012 et le droit du 
travail. in : Regards croisés sur le droit du travail : Liber Amicorum pour 
Gabriel AUBERT, Rémy WYLER/Anne MEIER/Sylvain MARCHAND [éd.], 
2015, p. 185-199, p. 189). 
3.4 Selon l’art. 36 Cst. dont la teneur est équivalente à l’art. 43 Cst-GE, toute 
restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. 
Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, 
direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit fondamental 
doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental 
d’autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits 
fondamentaux est inviolable (al. 4). 
Une interdiction de recourir à la grève doit être examinée à l’aune des conditions 
générales 
de 
restrictions 
des 
droits 
fondamentaux 
(art. 
36 
Cst. 
; 
Giorgio MALINVERNI et al., op. cit., vol. II, n. 1815). 
3.5 En tant qu’il dispose que toute « restriction d’un droit fondamental doit être 
fondée sur une base légale », l’art. 36 al. 1 1ère phr. Cst. s’analyse comme une 
réserve 
de 
la 
loi 
au 
sens 
matériel 
(Jacques DUBEY, 
in 
Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand de la 
Constitution fédérale, 2021, n. 74 ad art. 36 Cst). Cette première phrase signifie que 
les restrictions aux droits fondamentaux doivent être prévues par une règle de droit, 
générale et abstraite, laquelle peut figurer aussi bien dans une ordonnance que dans 
une loi (Jean-François AUBERT/Pascal MAHON, Petit Commentaire de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n. 7 ad 
art. 36 Cst). 
3.6 À l’inverse, l’art. 36 al. 1 2e phr. Cst. consacre ce qu’il est convenu d’appeler la 
réserve de la loi au sens formel. Il s’agit d’une exigence de légalité supplémentaire 


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relative au rang de la base légale apte à fonder une atteinte à qualifier de grave, 
laquelle doit en effet revêtir la forme d’une loi proprement dite, c’est-à-dire avoir 
été adoptée par le pouvoir législatif selon la procédure législative ordinaire, tels que 
la constitution applicable les institue et les organise (Jacques DUBEY, in 
Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 82 ad art. 36 Cst). Ici, la 
base légale doit revêtir une forme qualifiée, celle de la loi formelle (Jean-François 
AUBERT/Pascal MAHON, op. cit., n. 8 ad art. 36 Cst.). 
Le Tribunal fédéral interprète l’art. 36 al. 1 2e phr. Cst. à la lumière de 
l’art. 51 al. 1 Cst., lequel impose aux cantons de se doter d’une constitution 
démocratique, mais ne fait pas du référendum législatif un droit politique 
indispensable à cette fin (Jacques DUBEY, in Vincent MARTENET/ 
Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 83 ad art. 36 Cst.). Si la constitution cantonale le 
prévoit, une règle de droit adoptée par le parlement, sans possibilité de référendum, 
peut constituer une base légale formelle suffisante au sens de l’art. 36 Cst. 
(ATF 128 I 327 consid 4.1 = JdT 2003 I 309). Les cantons disposent ainsi d’une 
notion propre de la loi matérielle et de la loi formelle. À ce propos, le Tribunal 
fédéral se montre tolérant et admet des marges de manœuvre cantonales 
(kantonale Spielräume) (Rainer J. SCHWEIZER/Alina KREBS, in Bernhard 
EHRENZELLER et al. [éd.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler 
Kommentar, 4e éd., 2023, n. 21 et 31 ad art. 36 Cst.). 
Le droit genevois ne définit pas la notion de loi, ni formelle, ni matérielle 
(David HOFMANN, Le Conseil d’État dans la Constitution genevoise du 
14 octobre 2012, in : David HOFMANN/Fabien WAELTI [éd.], Actualités 
juridiques de droit public, 2013, p. 111 - 159, p. 136). Selon la doctrine, la loi 
formelle est un acte que le législateur a adopté selon la procédure législative 
ordinaire, telle que définie par la constitution. Ainsi, dans le canton de Genève, il 
faut entendre par loi au sens formel des lois adoptées par le Grand Conseil et 
soumises au référendum facultatif (Giorgio MALINVERNI et al., Droit 
constitutionnel suisse, vol. I, 4e éd., 2021, n. 1534). 
3.7 Selon la jurisprudence, une interdiction de grève à certaines catégories de 
personnes exige non seulement une base légale formelle (art. 36 al. 1 Cst. en relation 
avec l’art. 28 al. 4 Cst.), mais doit en outre être justifiée par un intérêt public 
(art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst. ; ATF 144 I 306 
consid. 4.4.1 ; Eleonor KLEBER, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], 
op. cit., n. 38 ad art. 28 Cst.). 
Prévue expressément par la constitution, l’exigence d’une base légale revêt toute 
son importance. Elle renvoie à n’en pas douter à la loi formelle : une loi matérielle 
ne suffit pas, pas plus qu’un simple silence du pouvoir législatif 
(Giorgio MALINVERNI et al., op. cit., vol. II, n. 1816 ; dans le même sens : 
Mercedes NOVIER, Le droit de grève dans la fonction publique cantonale 
romande : tour d’horizon, in Valérie DEFAGO et al. [éd.], Le droit collectif du 
travail, 2025, p 125 n. 17). 


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3.8 Au niveau communal, le rang d’une règle de droit dépend de son autorité et de 
sa procédure d’adoption, sans égard au nom de l’acte dans lequel elle figure, lequel 
s’appellera souvent « règlement » indépendamment du fait qu’il s’analyse comme 
une loi au sens formel ou seulement matériel. Revêtent le rang de loi formelle tant 
les actes adoptés par le parlement communal que ceux adoptés directement par le 
corps électoral que ce soit par vote à l’urne ou en assemblée (Jacques DUBEY, in 
Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 83 ad art. 36 Cst.). 
Selon la jurisprudence, un acte législatif communal peut constituer une base légale 
formelle pour une restriction à une liberté, fût-elle grave (ATF 135 I 233 
consid. 2.1 ; 131 I 333 consid. 4.3 ; Giorgio MALINVERNI et al., op.cit., vol. I, 
n. 1769). 
Les actes normatifs communaux se caractérisent par une extrême diversité. Celle-ci 
est due, notamment par la densité variable avec laquelle la constitution cantonale et 
la législation sur les communes règlementent l’organisation communale. À Genève 
les dispositions constitutionnelles et législatives relatives à l’organisation des 
communes sont exhaustives (Giorgio MALINVERNI et al., op. cit., vol. I, n. 1765 
et 1767). Ainsi, les conseils municipaux des 45 communes du canton adoptent 
principalement « des délibérations » dans les matières énumérées à l’art. 30 de la 
loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). Il s’agit de 
décisions soumises au référendum facultatif (art. 77 al. 1 Cst-GE ; 
Giorgio MALINVERNI et al., op. cit., vol. I, n. 1772). 
Selon l’art. 29 LAC, le conseil municipal exerce des fonctions délibératives et 
consultatives (al. 1). Les fonctions délibératives s’exercent par l’adoption de 
délibérations soumises à référendum conformément aux art. 77 à 79 Cst-GE, à 
l’exception des délibérations sur les demandes de levée du secret (al. 2). 
Sous la note marginale « fonction délibérative », l’art. 30 al. 1 let. w LAC prévoit 
que le conseil municipal délibère sur le statut du personnel communal et l’échelle 
des traitements et des salaires. 
Conformément à l’art. 77 al. 1 let. c Cst-GE, les délibérations des conseils 
municipaux sont soumises au corps électoral communal si le référendum est 
demandé par 3% des titulaires des droits politiques, mais au moins 1’500 et au plus 
2’400 d’entre eux, dans les communes de plus de 30’000 titulaires des droits 
politiques. 
3.9 À propos de la délégation de compétences législatives, le Tribunal fédéral a 
défini par une jurisprudence abondante les exigences posées par la Constitution 
fédérale en matière de base légale. D’une façon générale, cette délégation est 
admissible lorsqu’elle est contenue dans une loi au sens formel, lorsqu’elle n’est 
pas exclue par le droit cantonal, lorsqu’elle se limite à un domaine bien défini et 
pour autant que la loi énonce elle-même les points essentiels de la réglementation, 
dans la mesure où la situation du justiciable est concernée de manière sensible 


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(ATF 128 I 327 consid 4.1 = JdT 2003 I 309 ; Rainer J. SCHWEIZER/Alina 
KREBS, op. cit., n. 32 ad art. 36 Cst. et références citées). 
3.10 L’art. 36 al. 1 2e phr. Cst. interdit en principe la délégation législative en 
matière de restriction grave, en ce sens que tous les éléments d’appréciation en vertu 
desquels une atteinte est qualifiée de grave doivent figurer dans la loi proprement 
dite, à l’exclusion d’une ordonnance adoptée sur sa base par un autre organe que le 
législatif et selon une autre procédure que législative (Jacques DUBEY, in 
Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 85 ad art. 36 Cst. ; 
Rainer J. SCHWEIZER/Alina KREBS, op. cit., n. 32 et 34 ad art. 36 Cst.). Plus une 
restriction est importante, plus la base légale doit être claire et précise 
(ATF 147 I 103 consid. 14.2 ; 146 I 70 consid 6.2.2). 
Le Tribunal fédéral a rappelé, dans un arrêt récent que les restrictions graves aux 
droits fondamentaux doivent être fondées sur une base claire et explicite dans une 
loi au sens formel (art. 36 al. 1 2e phr. Cst). En revanche, les atteintes plus légères 
peuvent, par le biais d’une délégation législative, figurer dans des actes de niveau 
inférieur à la loi ou trouver leur fondement dans une clause générale. La gravité de 
l’atteinte se détermine selon des critères objectifs, l’appréciation de la personne 
touchée n’étant pas décisive (ATF 149 I 129 consid. 3.4.2 et références citées). 
Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a jugé qu’une disposition constitutionnelle 
cantonale n’était pas suffisante pour permettre à l’exécutif d’adopter un règlement 
d’application lorsqu’il n’existe pas une loi formelle adoptée par le pouvoir législatif 
(ATF 134 I 322 consid. 2.5 et 2.6). 
Tout comme en droit fédéral et en droit cantonal, la délégation législative existe en 
droit communal. À moins que le droit cantonal ne l’exclue expressément, le 
législateur communal peut donc déléguer une partie de ses compétences à 
l’exécutif. Néanmoins, une « ordonnance de l’exécutif communal » ne devrait 
normalement pas constituer une base légale formelle au sens de l’art. 36 al. 1 Cst. 
à défaut d’avoir été adoptée par le législateur communal (ATF 139 I 280 
consid. 5.4.2 ; Giorgio MALINVERNI et al., op. cit., vol. I, n. 1774). 
3.11 L’art. 36 al. 1 Cst. concrétise le principe de légalité inscrit à l’art. 5 al. 1 Cst. 
(Rainer J. SCHWEIZER/Alina KREBS, op. cit., n. 22 ad art. 36 Cst.). Celui-ci 
exige que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi (ATF 147 I 1 
consid. 4.3.1) et que la base légale revête une certaine densité normative, 
c’est-à-dire qu’elle présente des garanties suffisantes de clarté, de précision et de 
transparence (ATF 131 II 13 consid. 6.5 ; 129 I 161 consid. 2.2). 
L’exigence de la densité normative n’est toutefois pas absolue, car on ne saurait 
exiger du législateur qu’il renonce totalement à recourir à des notions générales, 
comportant une part nécessaire d’interprétation. Cela tient en premier lieu à la 
nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en 
découle de laisser aux autorités d’application une certaine marge de manœuvre lors 


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de la concrétisation de la norme (ATF 138 I 378 consid. 7.2 ; ATA/1060/2025 du 
30 septembre 2025 consid. 7.14). 
3.12 Ainsi, en raison de la subordination hiérarchique propre à l’activité et à la 
structure de l’État, les employés de celui-ci se trouvent dans un rapport de droit 
spécial avec leur employeur. C’est pourquoi si la loi n’énumère pas de façon précise 
et exhaustive les droits et obligations découlant des rapports de service, ceux-ci 
peuvent être réglés par la voie réglementaire sans enfreindre le principe de la 
légalité (arrêt du Tribunal fédéral 8C_161/2015 du 22 décembre 2016 consid. 4.2). 
En ce qui concerne les droits reconnus aux fonctionnaires, le principe de la légalité 
se définit dans ce cadre, de sorte que la délégation du pouvoir réglementaire peut 
être largement admise (ACST/31/2020 du 2 octobre 2020 consid. 8c confirmé par 
l’arrêt du Tribunal fédéral 8C_789/2020 du 4 novembre 2021 ; ATA/ 169/2024 du 
6 février 2024 consid. 4.5.2 ; ATA/1684/2019 du 19 novembre 2019 consid. 9b). 
Il est admis que la libre adhésion de l’administré à un tel rapport de puissance 
publique spécial et l’intérêt qu’il y trouve justifient que les droits fondamentaux et 
les principes qui en découlent, particulièrement ceux de la légalité et de l’intérêt 
public, ne puissent y déployer leurs garanties que dans une mesure restreinte. 
Les fonctionnaires doivent accepter des restrictions à leurs droits fondamentaux qui 
découlent de leur devoir de fidélité ou de leurs devoirs de fonction. Dans le cadre 
d’un tel rapport de puissance publique spécial, a fortiori lorsque la personne y a 
librement adhéré, une base légale matérielle, telle qu’une ordonnance, est suffisante 
pour autant qu’il ne s’agisse pas d’une restriction grave aux droits fondamentaux si 
elle peut être rattachée à une base légale formelle même générale. Les exigences 
quant à la densité normative de la norme de délégation sont alors allégées dans la 
mesure où il suffit que les restrictions se déduisent de la finalité et de la bonne 
marche de l’institution (ATF 149 I 129 consid. 3.4.4 et les références citées ; 
ATA/1060/2025 précité consid. 7.15 et les références citées). Pour déterminer quel 
degré de précision l’on est en droit d’exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle 
de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu’elle autorise aux droits 
fondamentaux (ATF 138 I 378 consid. 7.2 ; ATA/1060/2025 précité consid. 7.14) 
S’agissant par exemple de la liberté syndicale dans le secteur public, le Tribunal 
fédéral a jugé que le refus d’accorder aux représentants syndicaux l’accès aux 
bâtiments de l’État employeur constituait une restriction grave à la liberté syndicale 
garantie par l’art. 28 Cst. (ATF 144 I 50 consid. 6.4.2.2 = JdT 2019 I 11). 
À cet égard, le Tribunal fédéral a souligné, lors du contrôle abstrait de la loi sur le 
personnel de l’État de Fribourg, dans laquelle une interdiction totale de la grève 
pour certaines catégories de personnel était envisagée, que celle-ci allait au-delà du 
but poursuivi par l’art. 28 al. 4 Cst. En admettant que la loi formelle soit 
suffisamment précise pour ordonner une restriction aussi grave à l’exercice du droit 
de grève, il n’en demeurait pas moins que la disposition litigieuse ne faisait et ne 
permettait aucune distinction selon la nature des activités (ATF 144 I 306 


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consid. 4.4.3.2 ; Eleonor KLEBER, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY 
[éd.], op. cit., n. 38 ad art. 28 Cst.). 
3.13 S’agissant plus particulièrement des restrictions à l’exercice du droit de grève 
dans la fonction publique relatives à l’accomplissement d’un service minimum, le 
Tribunal fédéral a relevé, dans un arrêt rendu avant l’entrée en vigueur de 
l’art. 28 Cst., que l’exécutif genevois pouvait s’appuyer sur le pouvoir 
réglementaire que lui donnaient les différentes lois relatives aux agents de la 
fonction publique pour préciser les conséquences et modalités qu’une grève pouvait 
avoir pour ces agents quant à l’exécution minimum de leur tâche et à leur salaire 
(arrêt du Tribunal fédéral 2P.328/1992 du 23 mars 1995 consid. 3 ; SJ 1995 681, 
686). Les juges fédéraux avaient notamment fondé leur raisonnement sur le fait que 
les fonctionnaires se trouvaient envers l’État dans un rapport de puissance publique 
spécial, les exigences quant à la base légale de la restriction ne sauraient dès lors 
être trop élevées (arrêt du Tribunal fédéral 2P.328/1992 précité consid. 3 ; SJ 1995 
681, 686 et références citées). 
3.14 Aux termes de l’art 132 Cst-GE, les communes sont des collectivités publiques 
territoriales dotées de la personnalité juridique (al. 1). Leur autonomie est garantie 
dans les limites de la constitution et de la loi (al. 2). Selon l’art. 141 al. 1 Cst-GE, 
le conseil communal est une autorité collégiale qui s’organise librement. 
3.14.1 Pour la ville, les membres du CA sont responsables de l’exécution des 
décisions concernant les objets qui leur sont renvoyés, ainsi que des tâches qui leur 
sont attribuées (art. 30 ; règlement du conseil administratif de la Ville de Genève 
du 1er septembre 2024 - LC 21 121 ; ci-après : le règlement). Les décisions sont 
prises à la majorité des membres présents (art. 12 du règlement). 
3.14.2 Conformément à l’art. 4 SPVG, le CA est chargé de l’application du statut 
du personnel de la ville (al. 1). Il adopte et publie les dispositions d’exécution 
nécessaires (al. 2). Le SPVG s’applique à l’ensemble des personnes qui exercent 
une activité au service de la ville et qui sont rémunérées pour cette activité 
(art. 2 al. 1 SPVG), à l’exclusion des membres du CA, des membres du conseil 
municipal, ainsi qu’aux personnes dont l’activité est, par sa nature, régie par un 
contrat de droit privé autre que le contrat de travail (art. 2 al. 2 SPVG). 
4. 
En l’espèce, le ch. 6 de la directive a pour but de préciser les règles en matière de 
participation des membres de l’administration municipale à une grève ou à un 
débrayage. Selon l’intimée, cette directive, de même que son annexe 3, s’inscrit 
dans le cadre des compétences d’exécution dont dispose le CA en application de 
l’art. 4 al. 2 SPVG, puisque cette clause de délégation législative permettrait à 
l’exécutif de fixer les questions organisationnelles relatives au service minimum au 
sein de l’administration municipale pour les agents publics qui y sont soumis. 
En dépit d’une terminologie qui peut prêter à confusion, le SPVG présente toutes 
les caractéristiques d’une loi au sens formel : il émane du parlement communal et 
est soumis au référendum facultatif, comme l’exigent les art. 33 al. 1 let. w LAC et 


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77 al. 1 let. c Cst-GE. Dans ces conditions, l’acte législatif en cause offre les mêmes 
garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu’une loi cantonale de 
rang formel (ATF 131 I 333 consid. 4.3). 
En revanche, si une atteinte légère à un droit fondamental peut effectivement, par 
le biais d’une délégation législative, figurer dans un acte inférieur à la loi ou trouver 
son fondement dans une clause générale, comme cela est admis à Genève, tel n’est 
pas le cas des restrictions graves aux droits fondamentaux, lesquelles doivent 
reposer sur une base claire et explicite dans une loi au sens formel, conformément 
à l’art. 36 al. 1 2e phr. Cst. Or, en l’état, il est douteux qu’une clause de délégation 
aussi générale que l’art. 4 al. 2 SPVG soit compatible avec l’art. 28 al. 4 Cst. et 
l’art. 37 al. 2 Cst-GE. 
En effet, tant la doctrine que la jurisprudence récente s’accordent sur le fait qu’une 
interdiction de grève à certaines catégories de personnes exige une base légale 
formelle. Cette base légale doit ainsi revêtir une forme qualifiée, celle de la loi 
formelle, c’est-à-dire une loi adoptée par le législateur formellement institué par la 
constitution fédérale ou cantonale. Ce mécanisme doit notamment permettre aux 
citoyennes et aux citoyens, par le biais de l’institution du référendum facultatif, telle 
que prévue par l’art. 77 Cst-GE, de consentir aux atteintes graves portées aux droits 
fondamentaux. 
Comme il a été relevé plus haut, le principe du service minimum est expressément 
ancré dans la Cst-GE. La loi peut ainsi interdire le recours à la grève à certaines 
catégories de personnes ou en limiter l’exercice afin d’assurer un service minimum 
(art. 37 al. 2 Cst-GE). Dans la mesure où, à Genève, le droit de grève doit 
s’interpréter à la lumière des principes dégagés par la jurisprudence relative à 
l’art. 28 Cst., l’instauration d’un service minimum constitue une restriction au droit 
protégé par l’art. 37 Cst-GE. Par conséquent, il y a lieu d’en faire une interprétation 
restrictive, sa mise en œuvre appelant également l’adoption d’une loi formelle au 
sens de l’art. 43 al. 1 Cst-GE. 
En exigeant une base légale formelle pour l’interdiction du recours à la grève et/ou 
l’instauration d’un service minimum, avec les exigences de légalité supplémentaire 
que cela implique, les constitutions fédérale et cantonale ont voulu conférer au droit 
de grève une protection accrue, dont les restrictions requièrent une base légale au 
sens des art. 36 al. 1 2e phr. Cst. et 43 al. 1 2e phr. Cst-GE. Dans ce cadre, 
l’interdiction du recours à la grève et/ou l’instauration d’un service minimum pour 
certaines catégories de personnes ne sauraient, au vu de la jurisprudence précitée, 
être considérées comme des atteintes légères aux droits fondamentaux. 
Il est vrai que le Tribunal fédéral, dans l’arrêt du 23 mars 1995 précité, a retenu que, 
malgré l’absence de base légale spécifique, les diverses lois applicables au 
personnel du secteur public offraient une base légale suffisante au Conseil d’État 
pour réglementer les modalités et les incidences d’une grève sur ses agents. Cela 
étant, cette interprétation ne peut plus être suivie depuis l’entrée en vigueur des 
art. 28 Cst. et 37 al. 2 Cst-GE, et ce, même si les employés de l’État se trouvent 


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avec celui-ci dans un rapport de droit spécial justifiant en principe un allègement 
des exigences quant à la densité normative de la norme. Depuis l’inscription du 
droit de grève dans la Constitution fédérale de 1999, la situation a considérablement 
évolué. Comme l’a relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt ATF 144 I 306 précité, 
les réformes du statut de fonctionnaire, dans le sens d’un rapprochement avec le 
droit privé du travail, ont entraîné pour les agents publics la perte de certains 
avantages mais aussi le renforcement de leurs droits fondamentaux. 
Ainsi, une clause aussi générale que l’art. 4 al. 2 STVG ne constitue plus une 
disposition suffisante pour permettre au CA de réglementer, par voie de directive 
interne, l’instauration d’un service minimum en cas de grève au sein de 
l’administration municipale, sans violer la constitution cantonale et fédérale. 
Le grief des recourants est dès lors fondé. 
5. 
À titre superfétatoire et dans la mesure où les parties ont fait valoir leur point de 
vue à cet égard, la chambre de céans examinera également, par souci d’économie 
de procédure, le second grief des recourants, selon lequel l’annexe 3 de la directive, 
ainsi que le document explicatif qui l’accompagne, contreviennent au principe de 
la proportionnalité, dans la mesure où le CA ne se limite pas aux domaines 
essentiels et entend conserver une activité globale de l’administration municipale 
en cas de grève. 
5.1 Tel qu’il a été vu plus haut (consid. 3.4), une interdiction de recourir à la grève 
doit être examinée à l’aune des conditions générales de restriction des droits 
fondamentaux 
5.2 S’agissant de la proportionnalité, l’art. 36 al. 3 Cst. dont la teneur est 
équivalente à l’art. 43 al. 3 Cst-GE, dispose que toute restriction d’un droit 
fondamental doit être proportionnée au but visé. Plus généralement, ce principe est 
ancré à l’art. 5 al. 2 Cst. et énonce que l’activité de l’État doit répondre à un intérêt 
public et être proportionnée au but visé. 
La jurisprudence considère que pour être conforme au principe de la 
proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l’aptitude), lesquels ne peuvent être atteints par une mesure 
moins incisive (règle de la nécessité) ; le principe de la proportionnalité interdit en 
outre toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre 
celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité 
au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; ATF 144 1 306 consid. 4.4.1 ; 
143 I 403 consid. 5.6.3 et les arrêts cités). 
La question du contrôle de la proportionnalité de l’atteinte à un droit fondamental 
se confond avec la question de la marge de manœuvre ou d’appréciation laissée à 
l’autorité, qu’elle exerce une compétence législative, administrative ou judiciaire 
(Jacques DUBEY, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 124 
ad art. 36 Cst.). Tant la doctrine que la jurisprudence s’accordent sur le fait que les 
cantons disposent d’une marge de manœuvre considérable quant à l’appréciation de 


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la proportionnalité d’une restriction d’un droit fondamental (Andreas GLASER, 
Direktdemokratisch legitimierte Grundrechtseinschränkungen : Kantonales, 
bundesstaatliches und internationales Recht im Zusammenspiel, PJA, 2014 p. 66 
n. 6). Bien que le Tribunal fédéral examine en principe librement la proportionnalité 
d’une réglementation, il adopte une retenue particulière lorsque se posent des 
questions d’appréciation discrétionnaire ou lorsque des circonstances locales 
spécifiques doivent être prises en compte (ATF 129 I 337 consid. 4.4.1 et 4.4.2 ; 
116 Ia 118 consid. 5a ; Andreas GLASER, op. cit., p. 66 n. 6). 
5.3 De manière générale, la jurisprudence reconnaît donc à l’administration une 
grande latitude pour s’organiser et un large pouvoir d’appréciation. 
L’administration dispose ainsi d’une très grande liberté de décision dans la 
définition des modalités concernant les rapports de service qu’elle entretient avec 
ses agents (arrêt du Tribunal fédéral 2P_46/2006 du 7 juin 2006 ; 
François BELLANGER, 
Contentieux 
communal 
genevois, 
in 
Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], L’avenir juridique des 
communes, 2007, p. 149). L’administration doit bénéficier de la plus grande liberté 
d’appréciation pour fixer son organisation et créer, modifier ou supprimer des 
relations de service nécessaires à son bon fonctionnement, questions relevant de 
l’opportunité et échappant par conséquent au contrôle de la chambre administrative. 
Ce pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l’autorité est libre d’agir comme bon 
lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir ni faire abstraction des 
principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la 
bonne foi, l’égalité de traitement, la proportionnalité et l’interdiction de l’arbitraire 
(ATA/9/2025 du 7 janvier 2025 consid. 3.5 et les arrêts cités). 
5.4 S’agissant du droit de grève et l’instauration d’un service minimum, le Tribunal 
fédéral a rappelé que le respect du principe de proportionnalité empêche que sous 
couvert de service minimum, la grève soit interdite à des fonctionnaires dont la 
présence n’est en réalité pas absolument indispensable (ATF 144 I 306 
consid. 4.3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.328/1992 précité consid. 4 ; SJ 1995 
681, 687). 
Le Tribunal fédéral a ainsi censuré une interdiction générale du droit de grève à 
l’ensemble du personnel de soins de l’État de Fribourg, au motif que cette règle ne 
permettait aucune distinction selon la nature des activités déployées par ses agents 
(ATF 144 I 306 consid. 4.4.3). 
La chambre administrative a considéré disproportionnée une directive interne d’un 
département imposant l’instauration d’un service minimum visant à ce que les 
prestations à la population ne subissent aucune modification (ATA/230/2016 du 
15 mars 2016 consid. 11). 
5.5 En l’espèce, il ressort des pièces versées au dossier qu’à la suite des 
négociations entreprises entre le CA et les partenaires sociaux, l’exécutif communal 
a accepté, dans sa décision du 13 mars 2025, de procéder à une révision des listes 


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A/1508/2025 
du personnel des divers départements et services municipaux. Conformément au 
document explicatif révisé, sur les six départements que compte l’administration 
municipale, 19 des 45 services sont concernés par l’introduction d’un service 
minimum en cas de grève. Cela représenterait entre 306 et 333 agents municipaux 
sur les près de 4’000 collaborateurs employés par la ville. 
En l’état et à la différence des arrêts précités, le cercle des personnes 
potentiellement visées par l’obligation d’assurer un service minimum en cas de 
grève se rapporte à des fonctions spécifiques au sein de l’administration municipale, 
identifiées par le CA comme assurant toutes des missions d’intérêt public 
essentielles pour la collectivité. En effet, les services concernés se rapportent soit 
au maintien de l’ordre public, à la protection des biens et/ou des personnes, à la 
santé publique, soit à des activités de support logistique indispensables au bon 
fonctionnement de la ville. Dans ce cadre, il convient de relever en particulier que 
la mesure se limite à un nombre restreint de services et à une minorité substantielle 
de collaborateurs au sein de l’administration municipale, de sorte que le service 
minimum qui serait mis en œuvre dans un cas concret ne viderait pas le droit de 
grève de sa substance et serait apte à produire les effets escomptés, à savoir assurer 
un fonctionnement minimal des services publics essentiels. Il n’existe en l’état, pas 
de mesure moins incisive. 
Ainsi, force est de constater que l’introduction d’un service minimum tel que prévu 
par le document explicatif joint à la communication querellée ne va pas au-delà du 
but poursuivi par les art. 28 al. 4 Cst. et 37 al. 2 Cst-GE. La chambre de céans n’a 
en l’espèce pas à substituer sa propre appréciation à celle du CA, pouvoir exécutif, 
dont rien ne laisse à penser qu’il aurait omis des éléments essentiels dans l’analyse 
du caractère proportionné ou non de la mesure. Il a agi dans le respect de sa liberté 
d’appréciation. La nécessité d’instaurer un service minimum au sein de 
l’administration municipale obéit à un intérêt public prépondérant. Le document 
explicatif tel que révisé dans la décision querellée ne s’avère dès lors pas 
disproportionné, celui-ci étant, dans son principe, le seul apte à atteindre le but 
poursuivi. 
Ce grief sera en conséquence écarté. 
Cela étant, vu le caractère cumulatif des trois conditions posées par les art. 36 Cst. 
et 43 Cst-GE, les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du 
recours. La décision du CA du 13 mars 2025 ainsi que le ch. 6 de la directive seront 
annulés en tant qu’ils ne sont pas conformes au droit supérieur. Il appartiendra, le 
cas échéant, au conseil municipal de la ville d’adopter une disposition conforme 
aux art. 33 al. 1 LAC et 77 al. 1 Cst-GE, en vue de la mise en œuvre d’un service 
minimum en cas de grève au sein de la municipalité pour lequel le CA sera chargé 
de déterminer les secteurs d’activités et de prévoir les modalités conformément aux 
considérants qui précèdent. 


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6. 
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA) et une 
indemnité de procédure de CHF 1’500.- sera allouée solidairement aux recourants, 
à la charge de l’intimée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 1er mai 2025 par le A______et le B______ contre 
la décision de la Ville de Genève du 13 mars 2025 ; 
au fond : 
l’admet partiellement ; 
annule la décision de la Ville de Genève du 13 mars 2025 et le ch. 6 de la directive 
générale relative à la réduction de salaire en cas de grève ainsi qu’à l’accomplissement 
d’un service minimum ; 
renvoie la cause à la Ville de Genève au sens des considérants ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue au A______et au B______, solidairement entre eux, une indemnité de procédure 
de CHF 1’500.-, à la charge de la Ville de Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de 
droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Christian BRUCHEZ, avocat des recourants, ainsi qu’à 
la Ville de Genève. 
Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Francine 
PAYOT ZEN-RUFFINEN, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 


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le greffier-juriste : 
 
 
M. MAZZA 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. KRAUSKOPF 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :