ge_gerichte · ATA/1658/2019 · 2019-11-12 · fr


______________________________________________________________________ 
 
 
RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/126/2019-NAT 
ATA/1658/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 12 novembre 2019 
 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
 
contre 
OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION ET DES MIGRATIONS 
 
 


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A/126/2019 
EN FAIT 


Le 22 décembre 2017, Madame A______, ressortissante camerounaise, a 
déposé à l’office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM) 
une demande de naturalisation suisse et genevoise. 
 
 
Elle était née aux Pays-Bas, en 1995 et avait résidé dans ce pays jusqu’au 
mois d’août 2000. À cette date, elle avait rejoint son père à Genève. Il travaillait 
aux Nations Unies. Depuis son arrivée en Suisse, elle était au bénéfice d’une carte 
de légitimation. 
 
 
Une copie de la demande d’extrait du casier judiciaire du 15 décembre 
2017, lequel indiquait que l’extrait serait délivré par la poste « vraisemblablement 
le 29 décembre 2017 », était annexée. 
 
 
L’extrait du registre des poursuites mentionnait l’existence de neuf 
poursuites pour des montants variant entre CHF 209.20 et CHF 2'595.-, pour une 
somme totale de CHF 8’031.60. Les poursuites avaient été ouvertes entre le mois 
d’août 2014 et le mois d’août 2017. 
2) 
 
Le 1er janvier 2018 est entrée en vigueur la nouvelle loi sur la nationalité 
suisse du 20 juin 2014 (LN - RS 141.0), abrogeant la loi fédérale sur l’acquisition 
et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (ci-après : aLN). 
3) 
 
Le 26 juin 2018, l’OCPM a informé Mme A______, à l’adresse de son 
avocat, que le dossier déposé n’était pas complet au 31 décembre 2017. L’extrait 
de casier judiciaire n’y figurait pas mais uniquement un justificatif de commande. 
L’attestation de l’office des poursuites (ci-après : OP) comportait des poursuites 
en force durant les cinq dernières années. Un délai lui était accordé pour exercer 
son droit d’être entendue. 
4) 
 
Le 18 juillet 2018, Mme A______ a demandé que la procédure de 
naturalisation soit suspendue pour une durée de trois ans afin qu’elle puisse régler 
les poursuites pendantes à son encontre. 
5) 
 
Le 28 novembre 2018, l’OCPM a adressé à l’intéressée une décision, 
laquelle a toutefois été annulée et remplacée par une autre le 4 décembre 2018. 
 
 
Selon cette dernière, Mme A______ n’avait pas produit, avant la fin de 
l’année 2017, un extrait du casier judiciaire central et une attestation de l’OP 
certifiant l’absence de poursuites en force et d’actes de défaut de bien dans les 
cinq ans. Dans ces conditions, l’OCPM refusait d’engager, et en conséquence de 
suspendre, la procédure de naturalisation en question. 


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6) 
 
Le 14 janvier 2019, Mme A______ a saisi la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la 
décision précitée. Elle n’avait jamais été condamnée et a transmis à la chambre 
administrative un extrait du casier judiciaire central daté du 24 janvier 2019, 
vierge. 
 
 
S’agissant des poursuites, il n’était pas évident pour elle-même de les régler 
seule, à vingt-trois ans. Elle avait toutefois entrepris des démarches en vue de les 
régler rapidement et, au vu du montant relativement faible en jeu, l’OCPM aurait 
pu suspendre la procédure. La Suisse était son foyer où elle résidait depuis l’âge 
de cinq ans. Elle avait obtenu un diplôme de fin d’études secondaires à Boston en 
juin 2015 et avait commencé un Bachelor en management international. Elle 
s’était toutefois réorientée, en 2017, en direction d’une école d’art et avait pris 
l’initiative de s’inscrire à la Haute École d’Art et de Design. Elle avait fait une 
demande de désendettement auprès de la Fondation genevoise de désendettement. 
7) 
 
Le 8 février 2019, l’OCPM a maintenu la décision litigieuse, reprenant et 
développant son argumentation antérieure. 
8) 
 
Exerçant son droit à la réplique, le 21 mars 2019, Mme A______ a maintenu 
ses conclusions. Elle avait versé, au cours de la semaine, plus de 
CHF 2’200.- à l’OP, soldant ainsi trois poursuites. Elle entendait toutes les régler 
et rendre ainsi son dossier de naturalisation parfait. C’était pour cela qu’elle en 
avait demandé la suspension. 
9) 
 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2018, de la LN a entraîné l'abrogation de 
l'aLN, conformément à l'art. 49 LN (en relation avec le chiffre I de son annexe). 
Selon la disposition transitoire figurant à l'art. 50 LN, l'acquisition et la perte de la 
nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait 
déterminant s'est produit (al. 1). Les demandes déposées avant l'entrée en vigueur 
de ladite loi sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à 
ce qu'une décision soit rendue (al. 2). 
3) 
 
En matière de naturalisation ordinaire des étrangers par les cantons, la 
Confédération édicte des dispositions minimales et octroie l’autorisation de 


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naturalisation (art. 38 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 
du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Elle dispose d’une compétence concurrente à 
celle des cantons. Une réinterprétation de cette disposition constitutionnelle 
implique que la compétence dont dispose la Confédération lui permet de fixer des 
principes et, ainsi, de prévoir dans la loi des conditions dites « maximales », que 
les cantons sont tenus de respecter et qu’ils ne peuvent outrepasser. Tel est 
notamment le cas des règles sur la procédure de vote sur les demandes de 
naturalisation au niveau cantonal et communal (art. 15 à 15c aLN), sur les voies 
de recours (art. 50 aLN) et sur les émoluments de naturalisation (art. 38 aLN ; 
ATA/914/2019 du 21 mai 2019 consid. 4 et les références citées). 
 
 
Les dispositions de l’aLN contenant des conditions formelles et matérielles 
minimales en matière de naturalisation ordinaire, les cantons peuvent définir des 
exigences concrètes en matière de résidence et d’aptitude supplémentaires, en 
respectant toutefois le droit supérieur, pour autant qu’ils n’entravent pas 
l’application du droit fédéral, par exemple en posant des exigences élevées au 
point de compliquer inutilement la naturalisation ou de la rendre tout simplement 
impossible (ATF 139 I 169 consid. 6.3 ; 138 I 305 consid. 1.4.3 ; 138 I 242 
consid. 5.3). 
 
 
Bien que ni le droit fédéral ni le droit cantonal n’accordent en principe aux 
candidats étrangers un droit subjectif à la naturalisation, il n’en reste pas moins 
que les procédures et les décisions de naturalisation doivent respecter les droits 
fondamentaux et que ce respect peut en principe être contrôlé par les tribunaux 
(ATA/914/2019 précité consid. 4). 
4) 
 
En vertu de l’art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure 
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée 
dans un délai raisonnable. Selon le Tribunal fédéral, le formalisme excessif est un 
aspect particulier du déni de justice prohibé par l’art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé 
lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun 
intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière 
insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible 
l’accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 130 V 177 consid. 5.4.1). 
L’excès de formalisme peut résider dans la règle de comportement qui est 
imposée au plaideur ou dans la sanction qui est attachée à cette règle 
(ATF 132 I 249 consid. 5 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_145/2014 du 1er mai 2014 
consid. 3.1). 
 
 
En tant que tel, le respect des règles de procédure est indispensable pour 
assurer l’égalité devant la loi et la sécurité du droit. Le principe postule une sorte 
d’application du principe de la proportionnalité, sous l’angle de l’exigence d’un 
rapport raisonnable entre le but poursuivi et les moyens employés à cette fin 
(Andreas 
AUER/Giorgio 
MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER, 
Droit 
constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3ème éd., 2013, n. 1316). 


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Dans l’exercice de ses compétences, toute autorité administrative est tenue de 
respecter le principe de la proportionnalité découlant des art. 5 al. 2 et 
36 al. 3 Cst., qui commande que la mesure étatique en cause soit nécessaire et apte 
à atteindre le but prévu et qu’elle soit dans un rapport raisonnable avec l’atteinte 
aux droits des particuliers qu’elle entraîne (ATF 140 I 257 consid. 6.3.1). 
5) 
 
Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert 
par la naturalisation dans un canton et une commune (art. 12 al. 1 aLN). Elle 
implique pour le candidat l’obtention d’une autorisation fédérale de naturalisation 
délivrée par l’office compétent (art. 12 al. 2 aLN) et l’octroi de la naturalisation 
cantonale et communale par les autorités cantonales et communales, en fonction 
des conditions et des règles de procédure déterminées par la législation du canton 
concerné (art. 15a al. 1 aLN). 
 
 
Au niveau fédéral, les conditions de la naturalisation sont énoncées aux 
art. 14 (conditions d’aptitude, matérielles) et 15 (conditions de résidence, 
formelles) aLN. Aux termes de l’art. 14 aLN, pour obtenir la nationalité suisse, 
l’étranger doit en particulier s’être intégré dans la communauté suisse (let. a), 
s’être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conformer à 
l’ordre juridique suisse (let. c) et ne pas compromettre la sûreté intérieure ou 
extérieure de la Suisse (let. d). 
6) 
a. 
À Genève, le candidat à la naturalisation doit remplir les conditions fixées 
par le droit fédéral et celles fixées par le droit cantonal (art. 1 let. b de la loi sur la 
nationalité genevoise du 13 mars 1992 - LNat - A 4 05). Selon l’art. 210 al. 2 de 
la 
Constitution 
de 
la 
République 
et 
canton 
de 
Genève 
du 
14 octobre 2012 (Cst - GE - A 2 00), l’État facilite la naturalisation des personnes 
étrangères. La procédure est simple et rapide. Elle ne peut donner lieu qu’à un 
émolument destiné à la couverture des frais. 
 
 
En vertu de l’art. 54 al. 1 LNat, le Conseil d’État est chargé d’édicter le 
règlement d’application de la LNat. 
 
 
b. 
En ce qui concerne la procédure, en vertu de l’art. 7 al. 1 LNat, le candidat 
adresse sa demande de naturalisation au département sur une formule ad hoc. 
 
 
Sous l’intitulé « Introduction de la requête », l’art. 11 al. 1 du règlement 
d’application de la loi sur la nationalité genevoise du 15 juillet 1992 (RNat – 
A 4 05.01 - inchangé depuis le 1er juin 2017 sous réserve de modifications de 
dénominations) précise les documents qui doivent obligatoirement accompagner 
la demande de naturalisation, soit : 
 
 
a) un acte tiré du registre de l’état civil suisse datant de moins de six mois ; 
 
 
b) une photographie ; 


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c) une attestation de l’AFC-GE, datant de moins de trois mois, certifiant 
qu’il a intégralement acquitté ses impôts ; 
 
 
d) une attestation de l’office cantonal des poursuites, datant de moins de 
trois mois, certifiant qu’il n’a fait l’objet d’aucune poursuite en force ni acte de 
défaut de biens dans les cinq ans ; 
 
 
e) un extrait du casier judiciaire central, datant de moins de trois mois, ne 
comportant aucune condamnation révélant un réel mépris de nos lois ; 
 
 
f) une attestation de connaissance orale de la langue nationale, 
correspondant à un niveau équivalent ou supérieur au niveau A2 (intermédiaire) 
du Cadre européen commun de référence pour les langues, publié par le Conseil 
de l’Europe ; la maîtrise du français est exigée pour la naturalisation ordinaire ; 
 
 
g) une attestation de réussite du test de validation des connaissances 
d’histoire, de géographie et des institutions suisses et genevoises. 
 
 
À teneur de l’art. 11 al. 6 RNat, la procédure de naturalisation est engagée 
si 
- 
la durée du séjour répond aux normes fédérales et cantonales (let. a) ; 
- 
tous les documents requis sont présentés (let. b) ; 
- 
le candidat est au bénéfice d’un titre de séjour valable (let. c) ; 
- 
le séjour en Suisse du candidat n’a pas subi d’interruption de fait de plus 
de six mois (let. d). 
 
c. 
L’étranger adresse sa demande de naturalisation au Conseil d’État (art. 13 
al. 1 LNat). Selon l’art. 14 al. 1 LNat, le Conseil d’État délègue au département 
chargé d’appliquer la LN la compétence de procéder à une enquête sur la 
personnalité du candidat et sur celle des membres de sa famille ; il s’assure 
notamment que les conditions fixées à l’art. 12 LN sont remplies. Le département 
de la sécurité, de l’emploi et de la santé (ci-après : le département) est chargé de 
l’application de la LNat (art. 1 al. 1 RNat). Il délègue cette tâche au service 
cantonal des naturalisations sous réserve des attributions conférées au service 
d’état civil et légalisations (art. 1 al. 2 RNat). 
 
 
Le département procède à l’enquête prescrite par la loi (art. 13 al. 1 RNat). 
La procédure peut être suspendue par le département jusqu’à l’amélioration 
notoire des carences constatées lors de l’enquête (art. 13 al. 6 RNat). Selon 
l’art. 14 al. 1 RNat, une procédure est classée, soit à la demande du candidat, soit 
par décision du département, si la requête est déclarée irrecevable ou si elle a été 
suspendue pendant plus de trois ans. 


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L’art. 14 al. 7 LNat dispose que le Conseil d’État peut déclarer irrecevable 
une requête lorsque le candidat ne prête pas le concours nécessaire que l’on peut 
attendre de lui. 
 
 
Une enquête sur la personnalité du candidat et les membres de sa famille est 
conduite par un enquêteur assermenté du département ou de la commune (art. 15 
al. 1 RNat). L’enquête constate les aptitudes du candidat à se faire naturaliser 
(art. 15 al. 2 RNat). 
 
 
Conformément à l’art. 18 al. 1 LNat, dans tous les cas, le Conseil d’État 
examine le préavis du Conseil administratif ou du maire, ou la délibération du 
Conseil municipal. Il statue par arrêté ; sa décision, communiquée également à la 
commune concernée, est motivée en cas de refus. L’art. 21 al. 1 RNat précise que 
le Conseil d’État examine les requêtes en naturalisation suisse et genevoise qui lui 
sont soumises par le département. 
 
d. 
Dans une affaire jugée le 21 mai 2019 (ATA/914/2019), la chambre de 
céans a retenu qu’en refusant d’engager la procédure de naturalisation des 
recourants sur la base de l’art. 11 al. 6 let. b RNat, au motif que l’attestation 
fiscale produite ne certifiait pas l’acquittement intégral des impôts, l’autorité 
intimée s’est en réalité prononcée sur une question d’ordre matériel. Si 
l’instruction des conditions de l’art. 12 LNat lui appartient (art. 14 al. 1 LNat, 
art. 1 al. 2 et art. 15 al. 2 RNat), l’appréciation de leur réalisation dans un cas 
concret relève de la compétence du Conseil d’État qui doit statuer sur les 
demandes de naturalisation (art. 18 LNat et 21 RNat). Cette appréciation ne 
saurait être écartée par une décision d’irrecevabilité (à savoir le refus d’engager la 
procédure de naturalisation) fondée sur une exigence réglementaire de nature 
matérielle, qui ne respecte pas le principe de la légalité ni celui de la séparation 
des pouvoirs. Admettre la manière de faire de l’autorité intimée dans la présente 
affaire reviendrait, d’une part, à élever l’acquittement intégral des impôts au rang 
de norme primaire, alors que la LNat n’accorde pas la prérogative d’adopter ce 
type de norme au Conseil d’État (art. 54 al. 1 LNat). D’autre part, cela reviendrait 
à donner à l’autorité intimée une faculté que la loi ne lui accorde pas, à savoir 
celle d’exclure de la naturalisation les candidats ayant des arriérés d’impôts, et ce 
sans égard aux circonstances particulières (telles que le respect constant d’un 
accord de paiement convenu avec l’autorité fiscale ainsi que les raisons à l’origine 
de cette situation et la durée de celle-ci) alors que l’examen de la condition de la 
bonne réputation – prévue à l’art. 12 let. c LNat – implique une appréciation 
globale de la situation des candidats à la naturalisation. En outre, il découle de la 
systématique du RNat la possibilité de suspendre, après l’entrée en matière, la 
procédure de naturalisation jusqu’à « amélioration notoire des carences constatées 
lors de l’enquête » (art. 13 al. 6 RNat). La manière de procéder en l’espèce de 
l’autorité intimée prive les candidats à la naturalisation de pouvoir le cas échéant 
bénéficier de cette possibilité. Par conséquent, l’appréciation du contenu de 


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l’attestation fiscale prévue à l’art. 11 al. 1 let. c RNat est une question qui relève 
du fond de la demande de naturalisation. Elle se confond avec l’appréciation des 
conditions matérielles de naturalisation prévues à l’art. 12 LNat, en particulier 
avec celle de la bonne réputation (let. c). L’autorité intimée peut l’examiner lors 
de l’enquête sur la personnalité des candidats à la naturalisation comme cela est 
prévu par l’art. 14 al. 1 LNat et l’art. 15 al. 2 RNat, en procédant à une instruction 
sur ce point, le cas échéant en ordonnant une suspension de procédure au sens de 
l’art. 13 al. 6 RNat. Elle ne peut cependant pas, par une décision d’irrecevabilité 
comme en l’espèce et pour les raisons susévoquées, décider de l’impact du 
contenu de la pièce précitée sur les conditions de naturalisation, cette compétence 
ressortissant au seul Conseil d’État. 
 
 
Dans une affaire jugée le 13 août 2019 (ATA/1223/2019), la chambre 
administrative a également annulé la décision de l’OCPM refusant d’entrer en 
matière sur une requête de naturalisation ordinaire, se fondant sur le fait que le 
recourant n’avait pas été en mesure de présenter une attestation de connaissance 
orale de la langue nationale visée à l’art. 11 al. 1 let. f LNat, son dossier étant ainsi 
incomplet. Se référant à sa précédente jurisprudence, la chambre de céans a 
précisé que l’appréciation du contenu de l’attestation prévue à l’art. 11 al. 1 
let. f RNat était une question qui relevait du fond de la demande de naturalisation. 
En conséquence, elle a retenu que, dans la mesure où le recourant avait 
effectivement transmis plusieurs attestations démontrant son niveau de langue, il 
avait satisfait aux conditions formelles de naturalisation. Elle a ainsi partiellement 
admis le recours, considérant que l’OCPM aurait dû entrer en matière pour autant 
que les autres conditions fixées à l’art. 11 al. 6 RNat soient remplies. 
 
 
Dans un ATA/1281/2019 du 27 août 2019, la chambre de céans a retenu 
qu’en refusant d’engager la procédure de naturalisation de la recourante sur la 
base de l’art. 11 al. 6 let. b RNat, au motif que l’attestation de l’OP mentionnait 
des poursuites et actes de défaut de biens, l’autorité intimée s’est en réalité 
prononcée sur une question d’ordre matériel. Elle ne pouvait pas, par une décision 
d’irrecevabilité comme en l’espèce, décider de l’impact du contenu de la pièce 
précitée sur les conditions de naturalisation, cette compétence ressortant du seul 
Conseil d’État. 
7) 
 
En l’espèce, la recourante a produit en annexe à sa demande de 
naturalisation un extrait complet du registre des poursuites. 
 
 
La recourante a produit, en annexe de la demande de naturalisation, la 
demande de casier judiciaire qu’elle avait déposé, le document concerné devant 
être remis « vraisemblablement » le 29 décembre 2017. 
 
 
Au vu des jurisprudences précitées, en refusant d’engager la procédure de 
naturalisation de la recourante au motif que l’attestation de l’OP mentionnait des 
poursuites et actes de défaut de biens, l’autorité intimée s’est en réalité prononcée 


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sur des questions d’ordre matériel. Elle a violé le principe de la légalité et celui de 
la séparation des pouvoirs pour les motifs susmentionnés. La décision litigieuse 
n’est donc pas conforme au droit et doit être annulée. 
 
 
Quant au casier judiciaire, lequel a été produit, certes en retard, mais vierge 
et confirmant l’absence de condamnation pénale, le fait de refuser l’ouverture de 
la procédure de naturalisation pour ce motif constituerait un cas de formalisme 
excessif, dès lors que l’intéressée avait requis ce document avant la fin de l’année 
2017 et cela même si la date exacte de réception du document ne ressort pas du 
dossier. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et la cause renvoyée à 
l’autorité intimée pour qu’elle poursuive le traitement de la requête en 
naturalisation de la recourante, en suspension de la procédure, et, le cas échéant, 
après une éventuelle instruction complémentaire, la transmette au Conseil d’État 
pour décision. 
8) 
 
Aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), la procédure étant 
gratuite s’agissant d’une décision en matière de naturalisation (art. 12 al. 1 du 
règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 
30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Vu l’issue du litige, une indemnité de 
procédure de CHF 1’000.- sera allouée à la recourante, qui y a conclu (art. 87 
al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 14 janvier 2019 par Madame A______ contre la 
décision de l’office cantonal de la population et des migrations du 28 novembre 2018 ; 
au fond : 
l'admet ; 
annule la décision de l’office cantonal de la population et des migrations du 
28 novembre 2018 ; 


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renvoie le dossier à l’office cantonal de la population et des migrations pour qu’il 
procède dans le sens des considérants ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue à Madame A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de 
l’État de Genève ; 
dit que conformément aux art. 113 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours 
constitutionnel subsidiaire ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs 
et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit 
être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Madame A______, à l’office cantonal de la population et 
des migrations, ainsi qu’au secrétariat d’État aux migrations. 
Siégeant : Mme 
Krauskopf, 
présidente, 
MM. 
Thélin, 
Pagan 
et 
Verniory, 
Mme Cuendet, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :