ge_gerichte · ACST/19/2024 · 2024-10-03 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/636/2024-INIT 
ACST/19/2024 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 3 octobre 2024 
 
 dans la cause 
 
A______ 
B______ 
COMITÉ D'INITIATIVE LÉGISLATIVE 197 « EXPLOITATIONS À 
PROXIMITÉ DES GRAVIÈRES : UNE DISTANCE MINIMALE AFIN DE 
MIEUX PRÉSERVER LA SANTÉ PUBLIQUE ! » 
recourants 
représentés par Me Shayan FARHAD, avocate 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
intimé 
 


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EN FAIT 
A. a. A______ et B______ sont des citoyennes suisses qui exercent leurs droits 
politiques à Genève. Elles sont membres du COMITÉ D'INITIATIVE 197 
« EXPLOITATIONS À PROXIMITÉ DES HABITATIONS : UNE DISTANCE 
MINIMALE AFIN DE MIEUX PRÉSERVER LA SANTÉ PUBLIQUE ! » (ci-
après : le comité). 
B. a. Le 1er février 2022, le comité a informé le Conseil d'État du lancement de 
l'initiative législative cantonale 197 « Exploitations à proximité des habitations : 
une distance minimale afin de mieux préserver la santé publique ! » (ci-après : 
IN 197). A______ était désignée mandataire du comité et B______ remplaçante. 
L'IN 197 avait lors de son lancement la teneur suivante : 
 « Art. 1 Modifications 
La loi sur les gravières et exploitations assimilées […] du 28 octobre 1999 [(LGEA - 
L 3 10], est modifiée comme suit : 
 
Art. 3C Mesures de protection (nouveau) : 
L’ensemble des activités découlant des types d’exploitations et de décharges visés par la 
présente loi est considéré comme pouvant porter atteinte à la santé publique. La distance 
minimale séparant les zones d’exploitations des zones d’habitations est fixée de manière à 
préserver la santé des personnes touchées et à limiter les nuisances. Dans tous les cas, cette 
distance n’est pas inférieure à 300 mètres. 
 
Art. 2 Entrée en vigueur 
Le Conseil d'État fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi. 
 
Art. 3 Disposition transitoire 
Dès son entrée en vigueur, la modification de la présente loi est directement applicable aux 
procédures en cours. » 
Selon l'exposé des motifs à l'appui de l'initiative, l'importante densification et 
l'espace restreint sur le territoire de Genève rendaient difficile la protection de la 
santé des habitants vivant à proximité des exploitations à ciel ouvert et des 
décharges de matériaux d'excavation produisant des nuisances importantes (bruit 
et pollution de l'air). Le brassage des matériaux et le va-et-vient incessant des 
camions généraient notamment du bruit, de la poussière et des particules fines qui 
pouvaient s'avérer particulièrement nocives pour la santé, surtout lors d'une 
exposition prolongée. L'objectif de l'initiative était de réduire l'impact des 
nuisances provoquées par ces activités sur la santé de la population. De ce fait, 
elle visait à introduire expressément l'obligation de respecter une distance 
minimale de 300 m entre les zones d'exploitations et les zones d'habitations. Il 
s'agissait de préserver sérieusement la santé de la population genevoise. 
b. Le 20 février 2022, le service des votations et élections a approuvé la formule 
de récolte des signatures et le lancement a été publié dans la Feuille d'Avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). 


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c. Par arrêté du 27 septembre 2023, publié dans la FAO le surlendemain, le 
Conseil d'État a constaté l'aboutissement de l'IN 197. 
d. Les 30 octobre et 13 décembre 2023, le Conseil d'État a sollicité la 
détermination du comité sur la validité de l'IN 197. Il l'a notamment invité à se 
prononcer sur les points suivants : 
- 
le fait de tripler la distance minimale en vigueur, au regard du fait que des 
directives entravant de manière systématique un certain type d'installations 
pourraient être considérées comme contraire au droit fédéral, que le droit de 
l'environnement était fortement axé sur une évaluation au cas par cas, dans le 
respect du principe de la proportionnalité et que l'exploitation de gisements de 
graviers répondait à un intérêt public important ; 
- 
le fait qu'en limitant de manière concrète les zones d'extraction de graviers, 
l'initiative pourrait constituer une entrave à la liberté économique des sociétés 
exploitantes de gravières, notamment, et que la fixation d'une limite de 300 m 
de manière générale et abstraite pourrait vider de son sens la réglementation 
applicable, qui visait l'analyse du principe de la proportionnalité ; 
- 
le fait que l'initiative pourrait être interprétée comme délimitant des zones de 
gravières et de décharges contrôlées ou comme une révision du plan directeur 
des gravières ou comme une révision du plan directeur cantonal, et donc 
comme empiétant sur une compétence exclusive du Conseil d'État ou sur une 
compétence que le Grand Conseil exerçait par le biais d'une résolution, non 
sujette à initiative ; 
- 
le fait que l'IN 197 aurait pour conséquence une perte de l'ordre de 12% à 50% 
des ressources en gravier du canton, par rapport aux art. 11 et 12 de la loi 
fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la 
protection de l’environnement - LPE - RS 814.01) et au principe de la 
proportionnalité. 
e. Les 30 octobre et 20 décembre 2023, le comité a conclu à la pleine validité de 
l'IN 197 et a produit un rapport préparé par ses membres, comprenant des 
médecins. 
Le fait de tripler de manière générale et abstraite la distance minimale était justifié 
par des considérations scientifiques et s'inscrivait dans la réalisation de l'intérêt 
public de la protection de la santé poursuivi par l'initiative. La poursuite de cet 
intérêt était prépondérante à la liberté économique, dont l'essence n'était pas 
atteinte. 
Une initiative pouvait traiter de tout ce qui pouvait faire l'objet d'une loi. La 
législation cantonale contenait d'autres cas de fixation de distances par le Grand 
Conseil alors que le Conseil d'État bénéficiait de compétences en la matière. Le 


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Conseil d'État continuerait à jouir de sa compétence de délimiter les gravières ou 
décharges contrôlées, mais dans le respect de la distance minimale de 300 m. 
L'initiative ne visait à modifier ni le plan des gravières, ni le plan directeur 
cantonal, mais le cadre législatif. De telles modifications ne seraient que la 
conséquence de l'initiative et non le but de celle-ci, de sorte qu'il s'agissait d'un 
élément indépendant de l'examen de sa validité. 
Il n'était pas en mesure de se prononcer sur les estimations et chiffres articulés, ni 
même sur l'existence d'une perte. La question de la perte de ressources constituait 
un point périphérique à la question de la validité de l'initiative, dont il convenait 
de s'écarter. La poursuite de l'intérêt à la santé publique était prépondérante à toute 
considération d'ordre opérationnel ou économique et l'impossibilité de limiter 
l'étendue de la perte des ressources n'était en l'état pas démontrée. 
C. a. Par arrêté du 24 janvier 2024, publié dans la FAO le 26 janvier suivant, le 
Conseil d'État a partiellement invalidé l'IN 197. Dans le texte validé, tel qu'il 
serait transmis au Grand Conseil, l'art. 3C LGEA ne comporterait plus de 
troisième phrase et l'art. 2 aurait la teneur suivante : « La présente loi entre en 
vigueur dans les plus brefs délais dès sa promulgation ». 
L'art. 3 souligné devrait figurer dans la LGEA et devait en réalité être compris 
comme l'ajout d'un art. 45 (nouveau) LGEA intitulé « Disposition transitoire à la 
modification du [date de la loi issue de l'IN 197] » et dont la teneur légèrement 
rectifiée serait la suivante : « Dès l'entrée en vigueur de la modification du [à 
compléter], celle-ci sera directement applicable aux procédure en cours ». Il serait 
interprété en ce sens que la modification législative issue de l'IN 197 ne 
s'appliquerait immédiatement qu'aux procédures de première instance en cours et 
qu'elle ne pourrait s'appliquer qu'aux procédures de recours introduites après son 
entrée en vigueur, l'ancien droit restant applicable aux procédures de recours 
pendantes au moment de ladite entrée en vigueur. 
 
La notion de « zones d'habitations » de l'art. 3C était sujette à interprétation et 
pouvait concerner soit uniquement les habitations dans les zones à bâtir, soit 
également les habitations isolées sises en zone agricole. La question du sens à lui 
donner pouvait demeurer indécise. 
Il en allait de même de la question de savoir si, par le biais d'une modification 
législative, l'IN 197 empiétait sur des compétences exclusives du Conseil d'État, 
qui avait fixé la limite actuelle de 100 m pour la première fois en 1999 dans le 
plan directeur des gravières et qui figurait dans le règlement d'application de la 
LGEA du 19 avril 2000 (RGEA - L 3 10.03). 
 
La LPE laissait aux cantons une compétence résiduelle s'agissant d'imposer des 
distances à respecter dans le but de protéger la population et les habitants. Le 
principe même d'inscrire dans la LGEA une prescription générale et abstraite 


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concernant une distance à respecter entre les « zones d'exploitations » et les 
« zones d'habitations » pourrait être considéré comme conforme au droit 
supérieur, à l'aune du principe de prévention. Encore fallait-il que la prescription 
remplisse les trois conditions de l'art. 11 al. 2 LPE. 
Elle était réalisable du point de vue technique. 
 
S'agissant de l'aspect économique, la mesure engendrerait une perte de ressources 
en gravier de l'ordre de 6'000'000 à 22'000'000 m3, soit 12% à 50% de celles du 
canton. S'il devait être retenu que la distance de 300 m devait être calculée depuis 
le centre de toute habitation, y compris celles isolées en zone agricole, cela 
pourrait avoir comme conséquence d'entraver systématiquement la création de 
nouvelles gravières dans un périmètre donné, ce qui irait à l'encontre du but de la 
LPE, qui n'était pas une loi d'empêchement. La prescription entraînerait également 
une réduction importante de la rémunération des propriétaires des terrains, qui 
dépendait du volume de gravier exploité. La mesure proposée par l'art. 3C 3e phr. 
aurait des conséquences économiques particulièrement lourdes, que ce soit pour 
les entreprises privées actives dans l'extraction de gravier ou dans la construction 
ou pour les propriétaires des terrains. 
 
Sous l'angle de la proportionnalité, vu l'admissibilité de la prescription au regard 
du principe de prévention, la question du caractère probant des « considérations 
scientifiques » avancées par les initiants pouvait rester indécise, même s'il 
semblait douteux. Étant donné que la distance prévue permettait de protéger les 
habitations contre les émissions concernées, elle respectait le critère de l'aptitude. 
Les très nombreuses prescriptions en matière de protection de l'environnement et 
d'aménagement du territoire permettaient d'ores et déjà d'atteindre le résultat 
escompté par la prescription. C'était précisément l'objectif de l'étude d'impact sur 
l'environnement (ci-après : EIE), ainsi que de la notice d'impact sur 
l'environnement, requise pour tout projet d'ouverture d'une gravière. En matière 
d'aménagement, toute la planification avait principalement pour objectif 
d'effectuer une pesée de tous les intérêts en présence, y compris l'intérêt public à 
la protection de la santé. Les plans d'extraction devaient contenir toutes les 
informations permettant d'examiner le respect des exigences en matière 
d'émissions. La protection de la santé était ainsi déjà assurée en amont. 
L'instauration d'une distance minimale de 300 m n'empêcherait pas les 
dérogations, prévues à l'art. 4 al. 4 LGEA. La mesure ne respectait pas le critère 
de la nécessité. Cette conclusion était confirmée par le fait que lors de la 
réactualisation du plan directeur des gravières en 1999, les milieux concernés 
avaient sollicité une distance aux limites de 200 m, ce que le groupe de travail 
avait refusé, car la distance de 100 m était suffisante et des études précises 
devaient être effectuées au cas par cas. Elle était également appuyée par le fait que 
la plupart des cantons ne prévoyait pas de distance à respecter pour les zones de 
gravières et que même les cantons en prévoyant une retenaient qu'il s'agissait 


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d'une valeur indicative devant être évaluée au cas par cas. S'agissant de la 
proportionnalité au sens étroit, l'exploitation de gisements de gravier répondait à 
un intérêt public important, résidant notamment dans la possibilité de satisfaire le 
besoin du secteur de la construction, en évitant autant que possible les longs 
transports, sources de nuisance. Le secteur genevois de la construction devait faire 
face à la raréfaction des ressources locales en graviers et le canton était déjà 
confronté à la perspective d'un épuisement à moyen terme. L'estimation de 
ressources de gravier avait été réévaluée à la baisse. L'intérêt public se recoupait 
largement avec l'intérêt privé des exploitants de gravières. L'intérêt public à la 
santé était déjà amplement préservé grâce aux nombreuses dispositions 
applicables, sous l'angle de la protection de l'environnement ou de l'aménagement 
du territoire. Le bénéfice escompté de la mesure serait donc minime. Le fait de 
fixer de manière générale et abstraite une distance aux limites de 300 m ne 
consacrait pas une approche pragmatique du choix, de la conception et de 
l'injonction des mesures prises au nom du principe de prévention, en particulier 
lorsque des marges de sécurité devraient être appliquées sans assise scientifique 
solide. La mesure proposée par l'art. 3C 3e phr. consacrait une violation du 
principe de la proportionnalité au sens étroit. 
Elle était contraire au droit supérieur, sous l'angle du principe de prévention et 
sous l'angle du principe de la proportionnalité. 
Le fil conducteur de l'IN 197 consistait à protéger la population genevoise contre 
les potentielles atteintes nuisibles ou incommodantes liées à l'exploitation de 
gravières et de décharges contrôlées visées par la LGEA. Seul l'art. 3C 
3e phr. était contraire au droit fédéral et devait être invalidé. Malgré cette 
suppression, l'initiative conservait un sens et permettait de poursuivre le but 
recherché par les initiants, en particulier dans la mesure où elle visait à préciser 
dans la LGEA que la distance minimale séparant les zones d'exploitations des 
zones d'habitations devait être fixée de manière à préserver la santé des personnes 
touchées et à limiter les nuisances. Même sans cette phrase, le texte final serait 
toujours conforme au titre de l'initiative. L'invalidation partielle devait être 
admise. 
D. a. Par acte du 23 février 2024, A______, B______ et le comité (ci-après : les 
consorts) ont recouru auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre constitutionnelle) contre cet arrêté, concluant à son 
annulation en tant qu'il invalidait partiellement l'IN 197 en supprimant l'art. 3C 3e 
phr., à la déclaration de validité de l'IN 197 dans son intégralité et à l'octroi d'une 
indemnité de procédure de CHF 5'000.-. 
Les pouvoirs du Conseil d'État ne seraient pas compromis par l'introduction de la 
distance minimale de 300 m, puisqu'il continuerait de jouir de sa compétence pour 
délimiter les zones de gravières et décharges visées, mais dans le respect de la 
distance de 300 m. Le rapport du Conseil d'État au Grand Conseil du 24 janvier 


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2024 indiquait qu'un contre-projet incluerait une modification visant à introduire, 
dans la LGEA, la distance minimale de 100 m. Si le Conseil d'État était d'avis que 
la fixation d'une distance minimale était de sa compétence exclusive, il n'aurait 
pas proposé qu'une telle distance soit portée dans la loi. 
Les normes constitutionnelles et légales existantes instauraient un principe général 
de protection de la santé publique et représentaient un socle fondamental. Elles 
n'avaient pas pour finalité de garantir une telle protection de manière concrète et 
dépendaient de la mise en œuvre faite par les autorités. Le fait d'introduire dans la 
loi une norme de protection effective et efficace dans un contexte précis prenait 
tout son sens, d'autant plus en l'absence d'une provision similaire préexistante. 
L'existence de normes légales, qui pouvaient être insuffisantes ou obsolètes, ou 
encore insuffisamment contraignantes ou spécifiques, et la prise en compte de la 
protection de la santé publique en amont des projets ne garantissaient pas 
concrètement une protection adéquate de la santé publique. La distance minimale 
cristallisait davantage le principe de prévention et allait au-delà des dispositions 
préexistantes. L'efficacité des EIE, qui étaient financées par les sociétés 
exploitantes, dépendait de l'intégrité, l'objectivité et la fiabilité des données 
contenues et n'était pas garantie. L'introduction d'une distance minimale réduirait 
la pression économique pouvant influencer de telles études. Elle contribuerait à 
instaurer une plus grande transparence et prévisibilité. Il s'agissait d'une mesure 
efficace pour pallier les biais du processus de planification. Le critère de la 
nécessité était pleinement rempli. 
 
Les normes et pratiques dans d'autres cantons, dont la situation était incomparable 
à celle de Genève, étaient dépourvues de pertinence. Le canton de Zurich avait 
une population trois fois plus élevée tout en étant deux fois moins dense que 
Genève et prescrivait une distance de 300 m. Compte tenu de la densité du canton 
et des enjeux spécifiques à celui-ci, la distance de 300 m était légitime. 
 
Les éléments versés à la procédure démontraient que la distance de 100 m n'était 
plus adaptée face aux connaissances actuelles en lien avec les particules fines et 
devait être revue. Les considérations scientifiques présentées étaient suffisantes. 
 
La possibilité de dérogations, admises de manière très stricte, ne faisait pas perdre 
sa pertinence à la mesure proposée et ce régime dérogatoire n'était pas remis en 
cause. 
 
Le refus d'une limite de 200 m était intervenu 25 ans auparavant, moment depuis 
lequel la densité dans le canton avait fortement augmenté et les connaissances 
scientifiques évolué. Le refus de l'époque ne pouvait plus être pris en compte. 
 
L'existence d'une limite de 100 m remettait en cause l'approche préconisée au cas 
par cas par le Conseil d'État et, à le suivre, ladite limite devrait également être 
supprimée. 


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Il n'y avait pas de violation du principe de prévention. 
 
La mesure ne touchait pas le noyau intangible de la liberté économique, 
puisqu'elle ne visait pas une interdiction, mais uniquement un éloignement des 
gravières et décharges visées. Elle visait un intérêt public important, la santé 
publique, et garantissait sa protection en tant que droit fondamental. La poursuite 
de cet intérêt était prépondérante à la liberté économique, dont une éventuelle 
restriction s'exerçait de manière proportionnelle sans porter atteinte à l'essence du 
droit fondamental. Le Conseil d'État ne démontrait pas la perte de ressources 
alléguée, question qui s'inscrivait en périphérie de la validité de l'IN 197 et devait 
être écartée. Même à l'admettre, l'éventuel impact restait proportionné au but 
poursuivi de protection de la santé et nécessaire à celui-ci. La distance de 300 m 
ne s'opposait pas à la mise en œuvre d'une approche pragmatique. La mesure était 
conforme au principe de la proportionnalité au sens étroit. 
 
En invalidant partiellement l'IN 197, le Conseil d'État privait les citoyens genevois 
de la possibilité d'exercer leur voix et de participer démocratiquement au 
processus décisionnel concernant l'introduction éventuelle d'une limite minimale 
de 300 m visant à protéger leur santé. Ce faisant, il entravait leurs droits politiques 
et violait les principes fondamentaux de la démocratie. 
 
À l'appui de leur recours, les consorts ont notamment produit un rapport du comité 
intitulé « Compléments sur les données scientifiques (commentaires des médecins 
initiants) ». 
b. Le 26 mars 2024, le Conseil d'État s'est référé à son arrêté. 
c. Le 4 avril 2024, les consorts ont renoncé à formuler des observations 
complémentaires. 
d. Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
1.1 La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître d'un recours 
interjeté, comme en l’espèce, contre un arrêté du Conseil d’État relatif à la validité 
d’une initiative populaire (art. 130B al. 1 let. c de la loi sur l’organisation 
judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; ACST/3/2024 du 18 avril 2024 
consid. 1.1). 
1.2 Le recours a été interjeté en temps utile, le délai légal ordinaire de 30 jours 
(art. 62 al. 1 let. a et d de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10) s’appliquant en la matière, nonobstant le silence de la loi 


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(ACST/3/2024 précité consid. 1.2). Il respecte en outre les conditions de forme et 
de contenu prévues aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA. 
2. 
2.1 Le recours contre une décision relative à la validité d’une initiative rédigée de 
toutes pièces, comme l’IN 194, concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les 
votations et élections au sens de l’art. 82 let. c LTF. Toute personne physique 
ayant le droit de vote dans l’affaire en cause est recevable à interjeter un tel 
recours, de même que les partis politiques et les organisations à caractère 
politique formées en vue d’une action précise, comme le lancement d’une 
initiative ou d’un référendum (ATF 147 I 206 consid. 2.5 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_297/2021 du 4 janvier 2022 consid. 1 ; ACST/3/2024 précité 
consid. 2). 
2.2 En l’occurrence, il n'est pas contesté que les deux personnes physiques 
recourantes sont citoyennes suisses et exercent leurs droits politiques dans le 
canton, de sorte qu'elles ont chacune la qualité pour recourir. Il en va de même de 
du comité, qui s’est constitué pour le lancement de l’IN 197. 
Le recours est par conséquent recevable. 
3. 
Le recours porte sur la conformité au droit de l'invalidation partielle opérée par le 
Conseil d'État de l’IN 197, soit une initiative législative rédigée de toutes pièces. 
Le Conseil d'État a invalidé l'IN 197 en tant qu'elle prévoyait que la distance 
minimale entre les « zones d'exploitations » de gravières et décharges au sens de 
la LEGA et les « zones d'habitations » ne pouvait être inférieure à 300 m, 
considérant cette prescription contraire au droit supérieur, ce que les recourants 
contestent. 
4. 
4.1 Les trois conditions de validité d’une initiative que prévoit l’art. 60 de la 
Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00) sont l’unité du genre, l’unité de la matière et la conformité au 
droit supérieur (ATF 143 I 129 consid. 2.1). S’y ajoutent, déduites de la liberté de 
vote garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE, l’exigence de clarté du texte 
de l’initiative et celle d’exécutabilité de celle-ci (ATF 133 I 110 consid. 8 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_608/2022 du 17 août 2023 consid. 2). 
Une initiative populaire cantonale, quelle que soit sa formulation, doit respecter 
les conditions matérielles qui lui sont imposées. Elle ne doit, en particulier, rien 
contenir de contraire au droit supérieur, qu’il soit cantonal, intercantonal, fédéral 
ou international. En vertu du principe de primauté du droit fédéral ancré à l’art. 49 
al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les matières 
exhaustivement réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils 
peuvent édicter des règles de droit, pour autant qu’elles ne violent ni le sens ni 
l’esprit du droit fédéral et qu’elles n’en compromettent pas la réalisation 


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(ATF 143 I 129 consid. 2.1 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 2.1). Par ailleurs, conformément à 
l’art. 5 al. 4 Cst., la Confédération et les cantons doivent respecter le droit 
international. 
4.2 Le contrôle de la conformité au droit supérieur d’une initiative rédigée de 
toutes pièces s’apparente à un contrôle abstrait des normes. Il ne s’agit pas de 
prévenir uniquement que les citoyens soient exposés à être appelés à voter sur un 
objet, qui, d’emblée, ne pourrait pas être finalement concrétisé conformément à la 
volonté exprimée. Une initiative populaire législative formulée se transforme en 
loi si elle est acceptée par le Grand Conseil ou en votation populaire (art. 61 et 
63 Cst-GE ; art. 122B, 123 et 123A de la loi portant règlement du Grand Conseil 
de la République et canton de Genève du 13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01 ; 
art. 94 al. 3 et 4 de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 - 
LEDP - A 5 05 ; art. 5 ss de la loi sur la forme, la publication et la promulgation 
des actes officiels du 8 décembre 1956 - LFPP - B 2 05), sans que son texte puisse 
être modifié (sous réserve de la correction d’erreurs matérielles de pure forme ou 
de peu d’importance mais manifestes ; art. 216A LRGC). Il n’y a pas lieu de 
prévoir deux intensités différentes du pouvoir d’examen de la chambre 
constitutionnelle, selon que celle-ci examine la conformité au droit, 
respectivement de l’initiative formulée et, subséquemment sur recours abstrait, de 
la loi adoptée (ACST/33/2021 du 20 septembre 2021 consid. 2). 
Il s’agit donc d’appliquer au recours en matière de validité des initiatives 
populaires formulées pour l’essentiel les mêmes principes d’interprétation, 
pouvoir d’examen et pouvoir de décision qu’en matière de contrôle abstrait des 
normes. Il y a lieu de contrôler librement la conformité du texte considéré avec le 
droit supérieur, tout en s’imposant une certaine retenue, et d’annuler les 
dispositions considérées seulement si elles ne se prêtent à aucune interprétation 
conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec 
une certaine vraisemblance qu’elles ne soient interprétées ou appliquées de façon 
contraire au droit supérieur. Pour en juger, il faut tenir compte notamment de la 
portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, 
par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des 
circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée, sans pour autant 
négliger les exigences qu’impose le principe de la légalité (ATF 145 I 26 
consid. 1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 2 ; 
ACST/33/2021 précité consid. 2 ; ACST/12/2021 du 15 avril 2021 consid. 2). 
4.3 Pour examiner la validité matérielle d’une initiative, la première règle 
d’interprétation est de prendre pour point de départ le texte de l’initiative, qu’il 
faut interpréter selon sa lettre. Bien que l’interprétation repose en principe sur le 
libellé, une référence à la motivation de l’initiative et aux prises de position de ses 
auteurs n’est pas exclue si elle est indispensable à sa compréhension. La volonté 


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des auteurs doit être prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle 
délimite le cadre de l’interprétation du texte et du sens que les signataires ont pu 
raisonnablement lui attribuer (ATF 147 I 183 consid. 6.2). Au surplus, une 
disposition ne doit pas être analysée séparément, mais comme la partie d’un tout ; 
cette interprétation systématique doit examiner non seulement l’emplacement 
formel de la disposition, mais également la cohérence matérielle des différentes 
dispositions (ATF 147 I 183 consid. 8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_608/2022 
précité consid. 2 et les références citées). 
Lorsque, à l’aide des méthodes reconnues, le texte d’une initiative se prête à une 
interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit 
être déclarée valable et être soumise au peuple. L’interprétation conforme doit 
ainsi permettre d’éviter autant que possible les déclarations d’invalidité. Tel est le 
sens de l’adage in dubio pro populo, selon lequel un texte n’ayant pas un sens 
univoque doit être interprété de manière à favoriser l’expression du vote 
populaire. Cela découle également du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36 
al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l’atteinte la plus 
restreinte possible aux droits des citoyens. Les décisions d’invalidation doivent 
autant que possible être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux 
initiants (ATF 147 I 183 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_608/2022 
précité consid. 5.1). 
Cela étant, la marge d’appréciation de l’autorité de contrôle est évidemment plus 
grande lorsqu’elle examine une initiative non formulée que lorsqu’elle se trouve 
en présence d’une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d’un acte 
normatif. Cependant, lorsque, de par son but même ou les moyens mis en œuvre, 
le projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu conforme au 
droit supérieur que moyennant l’adjonction de réserves ou de conditions qui en 
modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit avec le 
respect, fondamental, de la volonté des signataires de l’initiative et du peuple 
appelé à s’exprimer ; la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée par la 
présentation d’un projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement 
réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_391/2022 du 
3 mai 2023 consid. 3.3). 
5. 
5.1 Selon l'art. 73 Cst., la Confédération et les cantons œuvrent à l'établissement 
d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, 
et son utilisation par l'être humain. À teneur de l'art. 74 Cst., la Confédération 
légifère sur la protection de l'être humain et de son environnement contre les 
atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1). Elle veille à prévenir les atteintes 
nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel 
(al. 2). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la 
mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi (al. 3). 


- 12/23 - 
 
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L’art. 74 Cst. s’inscrit dans l’une des tâches devenue désormais fondamentale de 
l’État : celle de préserver les bases naturelles de la vie. La formulation très large 
du spectre des nuisances comme des êtres vivants et milieux à protéger a pour 
corollaire qu’il peut se recouper avec d’autres politiques fédérales ou cantonales. 
Les art. 75 à 80 Cst. doivent par conséquent être lus comme des règles de 
compétence spéciales par rapport à l’art. 74 Cst. (Anne-Christine FAVRE in 
Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand - Cst., 1re éd., 
2021, n. 2 ad art. 57). 
Par le mandat de l'art. 74 Cst., la Confédération dispose d’une compétence 
législative générale, concurrente, dotée d’un effet dérogatoire subséquent 
(Anne-Christine FAVRE in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., 
n. 14 s. ad art. 57 ; Helen KELLER in Helen KELLER [éd.], Kommentar zum 
Umwetschutzgesetz, 2004, n. 1 ad art. 65). Les cantons conservent des 
compétences législatives là où la Confédération n’a pas usé de la sienne de 
manière exhaustive ou dans leurs domaines de compétences propres, lorsque leur 
législation peut venir en appui du droit fédéral de l’environnement, soit en le 
complétant, soit en le renforçant ; le droit cantonal ne peut en revanche aller à 
l’encontre du droit fédéral, ne serait-ce qu’en rendant plus difficiles les mesures 
qu’il prévoit. Cette délimitation entre les compétences fédérales et les 
compétences cantonales pourra être délicate dans un domaine transversal comme 
celui visé à l’art. 74 Cst., où nombre de prescriptions en matière d’atteintes ou de 
risques peuvent se recouper avec des règles du ressort des cantons, telles celles en 
matière d’urbanisme, de police des constructions, mais aussi en matière de santé 
publique (Anne-Christine FAVRE in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY 
[éd.], op. cit., n. 14 s. ad art. 57). 
5.2 La Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. 
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et 
une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). La Confédération 
encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux (art. 75 
al. 2 Cst.). Dans l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les 
cantons prennent en considération les impératifs de l’aménagement du territoire 
(art. 75 al. 3 Cst.). 
En matière d'aménagement du territoire, la Confédération dispose d’une 
compétence législative limitée aux principes. Les cantons restent compétents pour 
la réalisation effective de l’aménagement du territoire (Stephan HAAG in Vincent 
MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 2 ad art. 75). 
5.3 Dans les limites de ses compétences, la Confédération prend des mesures afin 
de protéger la santé (art. 118 al. 1 Cst.). Elle légifère sur l’utilisation des denrées 
alimentaires ainsi que des agents thérapeutiques, des stupéfiants, des organismes, 
des produits chimiques et des objets qui peuvent présenter un danger pour la santé 
(let. a), la lutte contre les maladies transmissibles, les maladies très répandues et 


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les maladies particulièrement dangereuses de l’être humain et des animaux ; elle 
interdit notamment, pour les produits du tabac, toute forme de publicité qui atteint 
les enfants et les jeunes (let. b), la protection contre les rayons ionisants (let. c ; 
art. 118 al. 2 Cst.). 
5.4 Au niveau cantonal, la Constitution genevoise prévoit que toute personne a le 
droit de vivre dans un environnement sain (art. 19 Cst-GE). L'État protège les 
êtres humains et leur environnement (art. 157 al. 1 Cst-GE). Il lutte contre toute 
forme de pollution et met en œuvre les principes de prévention, de précaution et 
d’imputation des coûts aux pollueurs (art. 157 al. 2 Cst-GE). L’exploitation des 
ressources naturelles, notamment l’eau, l’air, le sol, le sous-sol, la forêt, la 
biodiversité et le paysage, doit être compatible avec leur durabilité (art. 157 
al. 3 Cst-GE). L'État prend des mesures de promotion de la santé et de prévention. 
Il veille à réduire l’impact des facteurs environnementaux et sociaux 
préjudiciables à la santé (art. 172 al. 1 Cst-GE). 
6. 
6.1 La LPE et ses ordonnances d'application. Selon son art. 1 al. 1, la LPE vise à 
protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes 
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et à conserver durablement les 
ressources naturelles. Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou 
incommodantes doivent être réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). 
L'art. 1 al. 2 LPE, avec l'art. 74 al. 2 Cst., consacre le principe de prévention 
(Jacques DUBEY, La limitation préventive des atteintes à l'environnement : entre 
liberté et neutralité économique in David SIFONIOS, La limitation préventive des 
atteintes à l'environnement : entre liberté et neutralité économique, 2009, p. 121). 
Par atteintes, on entend les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations, les 
rayons, les pollutions des eaux et les autres interventions dont elles peuvent faire 
l’objet, les atteintes portées au sol, les modifications du patrimoine génétique 
d’organismes ou de la diversité biologique, qui sont dus à la construction ou à 
l’exploitation d’installations, à l’utilisation de substances, d’organismes ou de 
déchets ou à l’exploitation des sols (art. 7 al. 1 LPE). Les pollutions 
atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont dénommés émissions au 
sortir des installations, immissions au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE). Par 
pollutions atmosphériques, on entend les modifications de l’état naturel de l’air 
provoquées notamment par la fumée, la suie, la poussière, les gaz, les aérosols, les 
vapeurs, les odeurs ou les rejets thermiques (art. 7 al. 3 LPE). Par installations, on 
entend les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi 
que les modifications de terrain. Les outils, machines, véhicules, bateaux et 
aéronefs sont assimilés aux installations (art. 7 al. 7 LPE). 
Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la 
modification d’installations, l’autorité examine le plus tôt possible leur 
compatibilité avec les dispositions en matière d’environnement (art. 10a 
al. 1 LPE). Doivent faire l’objet d’une EIE les installations susceptibles d’affecter 


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sensiblement l’environnement, au point que le respect des dispositions en matière 
d’environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures 
spécifiques au projet ou au site (art. 10a al. 2 LPE). Le Conseil fédéral désigne les 
types d’installations qui doivent faire l’objet d’une EIE ; il peut fixer des valeurs 
seuil. Il vérifie périodiquement les types d’installation et les valeurs seuil, et les 
adapte le cas échéant (art. 10a al. 3 LPE). Quiconque entend planifier, construire 
ou modifier une installation soumise aux dispositions sur l’EIE doit présenter à 
l’autorité compétente un rapport relatif à l’impact sur l’environnement. Ce rapport 
sert de base à l’appréciation du projet (art. 10b al. 1 LPE). 
Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités 
par des mesures prises à la source (limitation des émissions ; art. 11 al. 1 LPE). 
Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter 
les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les 
conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement 
supportable (art. 11 al. 2 LPE). Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il 
appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle 
de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). 
Les émissions sont limitées par l’application des valeurs limites d’émissions 
(let. a), des prescriptions en matière de construction ou d’équipement (let. b), des 
prescriptions en matière de trafic ou d’exploitation (let. c), des prescriptions sur 
l’isolation thermique des immeubles (let. d), des prescriptions sur les 
combustibles et carburants (let. e ; art. 12 al. 1 LPE). Les limitations figurent dans 
des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n’ont pas visés, dans des décisions 
fondées directement sur la LPE (art. 12 al. 2 LPE). 
Le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance des valeurs limites d’immissions 
applicables à l’évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 13 
al. 1 LPE). Ce faisant, il tient compte également de l’effet des immissions sur des 
catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les 
malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 al. 2 LPE). Les 
valeurs limites d’immissions des pollutions atmosphériques sont fixées de 
manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les immissions inférieures à 
ces valeurs ne menacent pas les hommes, les animaux et les plantes, leurs 
biocénoses et leurs biotopes (let. a), ne gênent pas de manière sensible la 
population dans son bien-être (let. b), n’endommagent pas les immeubles (let. c), 
ne portent pas atteinte à la fertilité du sol, à la végétation ou à la salubrité des eaux 
(let. d ; art. 14 LPE). Les valeurs limites d’immissions s’appliquant au bruit et aux 
vibrations sont fixées de manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les 
immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la 
population dans son bien-être (art. 15 LPE). 
Tant que le Conseil fédéral n’aura pas fait expressément usage de sa compétence 
d’édicter des ordonnances, les cantons peuvent, après en avoir référé au 


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Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la 
communication, édicter leurs propres prescriptions dans les limites de la LPE 
(art. 65 al. 1 LPE). Les cantons ne peuvent fixer de nouvelles valeurs 
d’immission, d’alarme ou de planification, ni arrêter de nouvelles dispositions sur 
l’évaluation de la conformité d’installations fabriquées en série et sur l’utilisation 
de substances ou d’organismes. Les prescriptions cantonales existantes ont effet 
jusqu’à l’entrée en vigueur de prescriptions correspondantes du Conseil fédéral 
(art. 65 al. 2 LPE). 
6.2 Les art. 11 et 12 LPE forment un tout, ayant été scindé en deux uniquement 
dans le souci d'éviter un seul article trop lourd (André SCHRADE/Theodor 
LORETAN in Helen KELLER, op. cit., n. 9 ad art. 11). L'art. 11 al. 2 LPE 
impose, conformément au principe posé à l'art. 1 al. 2 LPE, l'obligation de limiter 
les émissions à titre préventif indépendamment des nuisances existantes, c'est-à-
dire sans égard au fait qu'elles soient nuisibles ou incommodantes, en se fondant 
sur deux critères : l'obligation de limitation préventive ne vaut que dans la mesure 
où cela est, premièrement, possible du point de vue technique et de l'exploitation 
et, deuxièmement, supportable du point de vue économique (Jacques DUBEY, 
op. cit., p. 127). 
Il n'est en aucun cas interdit aux autorités de recourir à d'autres instruments que 
ceux mentionnés à l'art. 12 al. 1 LPE pour la réduction des émissions dans le cadre 
de leurs compétences. Au contraire, suivant les circonstances, il leur est même 
demandé. Il n'y a donc rien à redire au fait que les plans cantonaux de mesures de 
protection de l'air prévoient systématiquement des mesures ne figurant pas dans le 
catalogue de l'art. 12. On pense notamment aux moyens de l'aménagement du 
territoire (André SCHRADE/Theodor LORETAN in Helen KELLER, op. cit., 
n. 10 ad art. 12). Une obligation pour une installation gênante ou dangereuse de 
respecter une distance de sécurité ou des périmètres d'implantation, ménageant le 
voisinage, est une règle typique rencontrée dans les instruments de gestion 
spatiale, parfaitement compatible avec l'art. 65 LPE et permettant de préciser 
utilement la notion de « prescriptions en matière de constructions » découlant de 
l'art. 12 al. 1 let. b LPE (Fabia JUNGO, Le principe de précaution en droit de 
l'environnement suisse – avec des perspectives de droit international et de droit 
européen, 2012, p. 221). En effet, les mesures constructives au sens de l'art. 12 
al. 1 let. b LPE impliquent également le choix de l'emplacement le moins bruyant. 
Si une telle mesure ne fait que déplacer les immissions, la distance joue 
néanmoins un rôle réducteur, pour autant que le contexte le permette 
(Anne-Christine FAVRE, La protection contre le bruit dans la LPE, Le système – 
les particularités liées à l'aménagement du territoire, 2002, p. 119 ; André 
SCHRADE/Theodor LORETAN, in Helen KELLER, op. cit., n. 16 ad art. 11). Si, 
en principe, le principe de limitation préventive des nuisances stricto sensu 
(art. 11 al. 2 LPE) doit être appliqué indépendamment des nuisances existantes, il 
découle de la jurisprudence du Tribunal fédéral, selon laquelle l'art. 11 al. 2 LPE 


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n'est pas applicable si les atteintes sont insignifiantes (ATF 117 Ib 28 consid. 6a) 
et le principe de prévention ne doit pas être compris comme une obligation 
systématique de supprimer complètement les atteintes évitables (ATF 126 II 300 
consid. 4c/bb), qu'en dérogation à cette règle, dans les procédures d'aménagement 
du territoire, c'est en fonction du contexte concret que l'autorité pourra apprécier 
l'importance des nuisances. La mesure de limitation dite préventive des émissions 
ordonnée ne portera jamais sur toutes les routes, ni sur tous les stands de tir, mais 
uniquement sur l'installation en cause, en fonction du risque pour le voisinage 
touché, et donc de l'importante de la gêne, lorsque celle-ci n'est pas insignifiante. 
C'est ainsi en fonction du niveau d'immissions que l'autorité ordonne 
éventuellement une réduction des émissions préventive, dans les procédures liées 
à l'aménagement du territoire (Anne-Christine FAVRE, op. cit., p. 124). 
6.3 Depuis l'entrée en vigueur de la LPE, la protection des personnes contre les 
atteintes nuisibles ou incommodantes est réglée par la législation fédérale. Les 
dispositions cantonales qui ont pour seul but la limitation quantitative des 
nuisances n'ont plus de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral 
(ATF 117 Ib 156 consid. 1a ; 116 Ib 179 consid. 1bb, 114 Ib 220 consid. 4a). Le 
droit cantonal a conservé une portée propre là où il complète ou – dans la mesure 
où cela est autorisé – renforce les normes de droit fédéral (ATF 118 Ia 112 
consid. 1b ; 117 Ib 147 consid. 2b). Par ailleurs, le droit fédéral laisse subsister les 
prescriptions cantonales en matière de protection de l'environnement qui ne font 
pas l'objet d'une réglementation fédérale et conservent donc une portée propre ; il 
en est ainsi des prescriptions concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, 
telles que les règles d'affectation du sol destinées à définir les caractéristiques 
d'une zone ou d'un quartier (ATF 117 Ib 156 consid. 1a ; 116 Ib 183 consid. 3b ; 
114 Ib 223 consid. 5 ; Anne-Christine FAVRE, op. cit. , 2002, p. 344). 
L'art. 65 al. 2 LPE exprime clairement que la Confédération règle exclusivement 
les questions touchant à la fixation des valeurs limites d'exposition. Il ne laisse 
plus de compétence aux cantons en cette matière. L'al. 2 exclut par conséquent 
pour ces questions toute compétence concurrente des cantons pour adopter de 
nouvelles réglementations (Anne-Christine FAVRE, op. cit., p. 342 ; 
Helen KELLER in Helen KELLER, op. cit., n. 4 et 18 ad art. 65). 
Le droit fédéral de l'environnement contient une réglementation exhaustive, que 
ce soit au niveau de la loi ou des ordonnances notamment s'agissant des principes 
du droit de la protection contre les immissions. En outre, le concept de protection 
contre les immissions en deux étapes de l'art. 11 LPE et les dispositions des 
ordonnances correspondantes (par exemple art. 3 ss et 31 ss OPair et art. 7f OPB) 
ne laissent aucune place à des prescriptions cantonales qui règlent de manière 
générale la protection contre les immissions ou qui interdisent la construction de 
certaines installations génératrices d'immissions. Il contient également une 
règlementation exhaustive pour les valeurs limites d'émission dans le domaine de 


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la protection de l'air, pour de nombreux polluants et types d'installations, ou de la 
protection contre le bruit dû aux installations (Helen KELLER in Helen KELLER, 
op. cit., n. 14 s. ad art. 65 et les références citées). 
7. 
7.1 Les installations mentionnées en annexe sont soumises à une EIE au sens de 
l’art. 10a LPE (art. 1 de l'ordonnance relative à l’étude de l’impact sur 
l’environnement du 19 octobre 1988 - OEIE - RS 814.011). Au point 80.3 de 
l'annexe OEIE figurent les gravières, sablières, carrières et autres exploitations 
d’extraction de matériaux non utilisés à des productions d’énergie, d’un volume 
global d’exploitation supérieur à 300 000 m3. 
7.2 L'ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair - 
RS 814.318.142.1) a pour but de protéger l’homme, les animaux et les plantes, 
leurs biotopes et biocénoses, ainsi que le sol, des pollutions atmosphériques 
nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 OPair). Elle régit la limitation préventive 
des émissions dues aux installations qui causent des pollutions atmosphériques, au 
sens de l’art. 7 LPE (let. a), l’incinération de déchets en plein air (let. abis), les 
normes applicables aux combustibles et aux carburants (let. b), la charge polluante 
admissible de l’air (valeurs limites d’immission ; let. c), la procédure à suivre 
lorsque les immissions sont excessives (let. d ; art. 1 al. 2 OPair). 
La section 1 du chapitre 2 sur les émissions traite de la limitation des émissions 
dues aux nouvelles installations stationnaires (art. 3 à 6 OPair) et la section 2 de la 
limitation des émissions dues aux installations existantes (art. 7 à 11 OPair). Les 
nouvelles installations stationnaires doivent être équipées et exploitées de manière 
à ce qu'elles respectent la limitation des émissions fixée à l'annexe 1 (art. 3 
al. 1 OPair). L'art. 3 al. 2 OPair prévoit des exigences complémentaires ou 
dérogatoires pour certaines installations, notamment les machines de chantier et 
leurs systèmes de filtres à particules, selon les exigences de l'annexe 4 (let. c). Si 
des exploitations artisanales ou industrielles comportent des phases de travail 
provoquant de fortes émissions de poussières, par exemple transport par tapis 
roulant, broyage, tri ou chargement de produits formant de la poussière, il faut 
récupérer les effluents gazeux et les acheminer vers une installation de 
dépoussiérage (ch. 43 al. 1 annexe 1 OPair). Lors de l'entreposage ou du 
transbordement en plein air de produits formant des poussières, il y a lieu de 
prendre des mesures empêchant les fortes émissions de poussières (ch. 43 al. 2 
annexe 1 OPair). Les émissions seront captées aussi complètement et aussi près 
que possible de leur source, et évacuées de telle sorte qu'il n'en résulte pas 
d'immissions excessives (art. 6 al. 1 OPair). 
S'il est à prévoir qu'une installation projetée entraînera des immissions excessives, 
quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité 
impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère (art. 5 
al. 1 OPair). La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère, de 
manière à ce qu'il n'y ait pas d'immissions excessives (art. 5 al. 2 OPAir). 


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Le chapitre 3 OPair porte sur les immissions, sa section 2 prévoyant les mesures 
contre les immissions excessives. Sont considérées comme excessives les 
immissions qui dépassent une ou plusieurs des valeurs limites figurant à 
l’annexe 7 (art. 2 al. 5 1re phr. OPair). Si pour un polluant aucune valeur limite 
n’est fixée, les immissions sont considérées comme excessives lorsqu'elles 
menacent l’homme, les animaux et les plantes, leurs biocénoses ou leurs biotopes 
(let. a), sur la base d’une enquête, il est établi qu’elles incommodent sensiblement 
une importante partie de la population (let. b), elles endommagent les 
constructions (let. c), elles portent atteinte à la fertilité du sol, à la végétation, ou à 
la salubrité des eaux (let. d ; art. 2 al. 5 2e phr. OPair). 
7.3 L'OPB a pour but de protéger contre le bruit nuisible ou incommodant (art. 1 
al. 1 OPB). Elle régit notamment la limitation des émissions de bruit extérieur 
produites par l’exploitation d’installations nouvelles ou existantes au sens de 
l’art. 7 LPE (let. a), la délimitation et l’équipement de zones à bâtir dans des 
secteurs exposés au bruit (let. b), la détermination des immissions de bruit 
extérieur et leur évaluation à partir de valeurs limites d’exposition (let. f ; art. 2 
al. 2 OPB). 
Les installations fixes sont les constructions, les infrastructures destinées au trafic, 
les équipements des bâtiments et les autres installations non mobiles dont 
l’exploitation produit du bruit extérieur. En font notamment partie les routes, les 
installations ferroviaires, les aérodromes, les installations de l’industrie, des arts et 
métiers et de l’agriculture, les installations de tir ainsi que les places permanentes 
de tir et d’exercice militaires (art. 2 al. 1 OPB). Sont également considérées 
comme nouvelles installations fixes les installations fixes et les constructions dont 
l’affectation est entièrement modifiée (art. 2 al. 2 OPB). Les limitations 
d’émissions sont des mesures techniques, de construction, d’exploitation, ainsi 
que d’orientation, de répartition, de restriction ou de modération du trafic, 
appliquées aux installations, ou des mesures de construction prises sur le chemin 
de propagation des émissions. Elles sont destinées à empêcher ou à réduire la 
formation ou la propagation du bruit extérieur (art. 2 al. 3 OPB). L’assainissement 
est une limitation d’émissions pour les installations fixes existantes (art. 2 
al. 4 OPB). Les valeurs limites d’exposition sont des valeurs limites d’immission, 
des valeurs de planification et des valeurs d’alarme. Elles sont fixées en fonction 
du genre de bruit, de la période de la journée, de l’affectation du bâtiment et du 
secteur à protéger (art. 2 al. 5 OPB). 
Le chapitre 2 traite de la limitation des émissions pour les véhicules, appareils et 
machines mobiles (art. 3 à 6 OPB), le chapitre 3 des installations fixes nouvelles 
et modifiées (art. 7 à 12 OPB), le chapitre 4 des installations fixes existantes 
(art. 13 à 28 OPB) et les chapitre 5 des exigences posées aux zones à bâtir et 
permis de construire dans des secteurs exposés au bruit (art. 29 à 31a OPB) et le 


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chapitre 7 de la détermination, l'évaluation et le contrôle des immissions de bruit 
extérieur dues aux installations fixes (art. 36 à 44 OPB). 
L’autorité d’exécution évalue les immissions de bruit extérieur produites par les 
installations fixes sur la base des valeurs limites d’exposition selon les 
annexes 3 ss (art. 40 al. 1 OPB). Les valeurs limites d’exposition sont aussi 
dépassées lorsque la somme des immissions de bruit de même genre, provenant de 
plusieurs installations, leur est supérieure. Ce principe n’est pas valable pour les 
valeurs de planification de nouvelles installations fixes (art. 7 al. 1 ; art. 40 
al. 2 OPB). Lorsque les valeurs limites d’exposition font défaut, l’autorité 
d’exécution évalue les immissions de bruit au sens de l’art. 15 LPE. Elle tient 
compte également des art. 19 et 23 LPE (art. 40 al. 1 OPB). L'art. 43 OPB 
détermine les degrés de sensibilité et les zones dans lesquels ils sont applicables. 
8. 
La LGEA s’applique aux exploitations à ciel ouvert de gravier, sable et argile 
(art. 1 al. 1 LGEA). Elle régit également le remblayage des gravières après 
exploitation, ainsi que les travaux inhérents à l’affectation et au réaménagement 
futurs des terrains (art. 1 al. 2 LGEA). 
La LGEA a pour but de planifier l’extraction des matériaux nécessaires aux 
constructions et aménagements publics et privés en vue d’une utilisation 
rationnelle du territoire et des ressources naturelles (let. a), de garantir un 
approvisionnement du canton en gravier, sable et argile indigènes en quantité et 
diversité suffisantes, compatible avec le principe du développement durable, en 
s'assurant, dans la mesure du possible, que l'ensemble des matériaux minéraux 
exploitables aient été extraits avant toute phase de remblayage (let. b), de 
promouvoir une valorisation optimale des matériaux minéraux avant une mise en 
décharge de leur part non valorisable (let. c), de veiller à un remblayage des 
gravières par des matériaux inertes dans le respect des dispositions de la 
législation fédérale et de la législation cantonale en matière de gestion des déchets 
et de protection de la nature et du paysage (let. d ; art. 2 al. 1 LGEA). 
La poursuite de ces objectifs doit, en particulier, tenir compte de la nécessité de ne 
porter atteinte ni aux zones de protection des eaux souterraines, ni aux nappes 
d’eau qui sont en liaison directe avec un cours d’eau et d’empêcher toute 
ouverture de gravière au-dessous du niveau des nappes souterraines exploitées 
(art. 44 de la loi fédérale sur la protection des eaux, du 24 janvier 1991 ; let. a), de 
préserver les zones d'habitation, la zone viticole protégée, la zone de bois et forêts, 
les sites et les paysages dignes d'intérêt et les biotopes d'importance nationale, 
régionale et locale, de toute exploitation (let. b), d’assurer la sécurité de la 
circulation sur la voie publique et d’y limiter les nuisances dues au bruit ou à la 
pollution de l’air, en relation avec le trafic des camions provoqué par 
l’exploitation des gravières (let. c), de protéger les sols des parcelles sur lesquelles 
sont exploitées des gravières, de leur ouverture à la remise en état des lieux à la 
fin de l'exploitation (let. d ; art. 2 al. 2 LGEA). 


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Afin de garantir le respect des buts énoncés à l’art. 2, l’exploitation des gravières 
et décharges contrôlées est subordonnée à l’élaboration d’un plan directeur des 
gravières (let. a), à l’adoption d’un plan d’affectation, dit « plan d’extraction » 
(let. b), à l’octroi d’une autorisation d’exploiter (let. c ; art. 3 LGEA). 
Aucune gravière ne peut être ouverte en dehors des périmètres fixés par le plan 
directeur (art. 4 al. 1 LGEA). Le plan directeur fait partie du schéma directeur 
cantonal, au sens de l’art. 7 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; art. 4 al. 2 LGEA). 
Il comporte l’inventaire des territoires déjà exploités, en cours d’exploitation, 
ainsi que des zones exploitables et des zones d’attente, dans le respect des 
objectifs définis à l’art. 2 al. 2 LGEA (art. 4 al. 3 LGEA). À titre exceptionnel, et 
en dérogation à l’al. 1, une gravière peut néanmoins être étendue au-delà des 
limites prévues par le plan directeur, à la condition, notamment, qu’il n’en résulte 
pas d’inconvénient grave pour le voisinage et que les propriétaires touchés, les 
occupants des maisons d’habitation concernées et la commune du lieu de situation 
aient manifesté leur accord écrit et de façon unanime (art. 4 al. 4 LGEA). 
9. 
En l'espèce, l'autorité intimée a retenu que le principe d'inscrire dans la LGEA une 
prescription générale et abstraite concernant une distance à respecter entre le 
zones d'exploitations et le zones d'habitations pourrait être admis mais que cette 
distance était contraire au droit supérieur, sous l'angle des principes de prévention 
et de la proportionnalité, ce que les recourants contestent, estimant que la dernière 
phrase de l'art. 3C LGEA tel que proposé par l'IN 194 n'aurait pas dû être 
invalidée. 
Il convient donc préalablement d'examiner si le canton est compétent pour adopter 
l'art. 3C 3e phr. LGEA tel que proposé par l'IN 194. 
Comme l'a juste titre constaté le Conseil d'État, la Constitution fédérale attribue à 
la Confédération une compétence législative limitée aux principes en matière 
d'aménagement du territoire, principes que cette dernière a fixés en adoptant la loi 
fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). Dans ce 
domaine, les cantons restent compétents dans les limites de ces principes. La 
Constitution attribue par contre à la Confédération une compétence générale 
concurrente avec effet dérogatoire subséquent pour légiférer en matière de 
protection de l'environnement. La Confédération a fait usage de sa compétence en 
adoptant la LPE. 
Se pose donc la question de savoir si la disposition litigieuse peut être considérée 
comme une mesure d'aménagement du territoire à laquelle le droit fédéral de 
l'environnement laisse la place ou si elle se heurte à ce dernier. 
En l'occurrence, l'art. 65 LPE permet aux cantons d'édicter leurs propres 
prescriptions, à l'exception de valeurs limites d'immission, d'alarme ou de 


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planification, tant que le Conseil fédéral n'a pas fait expressément usage de sa 
compétence d'adopter des ordonnances. 
La prescription litigieuse de l'IN 197 ne fixe pas de valeur limite d'immission, de 
sorte qu'elle n'est pas régie par l'art. 65 al. 2 LPE, mais par l'art. 65 al. 1 LPE. 
Selon son titre, l'IN 197 a pour but de préserver la santé publique, ce que 
confirment son texte (art. 3C 2e phr.) et son exposé des motifs, lequel se réfère à la 
santé des habitants vivant à proximité et de la population et vise les nuisances 
importantes générées en matière de bruit et de pollution de l'air (poussière, 
particules fines). L'IN 197 a par conséquent pour unique but la protection de 
l'environnement et ne vise pas à instaurer des prescriptions avec des objectifs 
particuliers, par exemple d'urbanisme, lui permettant d'avoir une portée propre au 
sens de la jurisprudence. Elle a donc exclusivement pour objectif la protection de 
l'environnement et plus particulièrement la protection contre le bruit et les 
pollutions atmosphériques. 
Or, le Conseil fédéral a dans ces matières adopté des ordonnances d'application de 
la LPE, soit l'OPB et l'OPair, auxquelles s'ajoutent l'OEIE. Une gravière au sens 
de la LGEA est une installation au sens de l'art. 7 al. 7 LPE, à laquelle 
s'appliquent tant l'OPair (art. 1 al. 2 et 2 al. 1 OPair) que l'OPB (art. 1 al. 2 et 2 
al. 1 OPB). Par ailleurs, les gravières sont des installations soumises à EIE selon 
l'OEIE. 
Il existe par conséquent une réglementation fédérale exhaustive dans les matières 
visées par l'IN 197, soit la protection contre la pollution et contre le bruit, laquelle 
ne laisse a priori pas de place à une norme de droit cantonal dont le but exclusif 
est ladite protection. 
Par ailleurs, il découle de la jurisprudence et de la doctrine susmentionnées que le 
principe de prévention ne permet pas d'adopter, en matière d'aménagement du 
territoire, des normes générales et abstraites visant l'intégralité d'un type 
d'installation, puisque c'est en fonction du contexte concret que l'autorité peut 
apprécier l'importance des nuisances. 
Au vu de ce qui précède, le législateur cantonal n'est habilité à adopter une 
distance limite de 300 m ni en vertu de la protection contre les nuisances en tant 
que telles, ladite protection étant réglée s'agissant du bruit et de la pollution 
atmosphérique exhaustivement par le droit fédéral, ni en vertu du principe de 
prévention, qui ne permet pas l'adoption d'une distance de sécurité de manière 
générale et abstraite sans examen concret du cas d'espèce. Le législateur cantonal 
n'est par conséquent pas compétent pour adopter la limite proposée par l'IN 197 et 
le Conseil d'État était dès lors fondé à invalider l'art. 3C 3e phr. proposé par ladite 
initiative. 


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En l'absence de compétence cantonale pour adopter la limite proposée, il n'est pas 
nécessaire d'examiner si, comme l'argumentent les recourants, ladite limite est 
conforme au principe de la proportionnalité au regard du principe de prévention. 
Dans ces circonstances, le recours, mal fondé, sera rejeté. 
10. 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge solidaire 
des recourants (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera 
allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 23 février 2024 par A______, B______ et le 
COMITÉ 
D'INITIATIVE 
197 
« 
EXPLOITATIONS 
À 
PROXIMITÉ 
DES 
HABITATIONS : UNE DISTANCE MINIMALE AFIN DE MIEUX PRÉSERVER LA 
SANTÉ PUBLIQUE ! » contre l'arrêté du Conseil d'État du 24 janvier 2024 invalidant 
partiellement l'initiative législative cantonale 197 « Exploitations à proximité des 
habitations : une distance minimale afin de mieux préserver la santé publique ! » ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire d'A______, de B______ et du 
COMITÉ 
D'INITIATIVE 
197 
« 
EXPLOITATIONS 
À 
PROXIMITÉ 
DES 
HABITATIONS : UNE DISTANCE MINIMALE AFIN DE MIEUX PRÉSERVER LA 
SANTÉ PUBLIQUE ! » ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 


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communique le présent arrêt à Me Shayab FARHAD, avocate des recourants, ainsi 
qu'au Conseil d'État. 
Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Patrick CHENAUX, 
Eleanor McGREGOR, Philippe KNUPFER. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
le secrétaire-juriste : 
 
 
J. PASTEUR 
 
 
le président : 
 
 
J.-M. VERNIORY 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :