ge_gerichte · ATA/1844/2019 · 2019-12-20 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1843/2019-AMENAG 
ATA/1844/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 20 décembre 2019 
 
 dans la cause 
 
A______ SA 
représentée par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat 
contre 
CONSEIL D’ÉTAT 
représenté par Me Nicolas Wisard, avocat 
 
 
 
 


 
 
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A/1843/2019 
EN FAIT 
1) 
 
Mme B______ et MM. C______ et D______ E______ (ci-après : les 
consorts E______) sont propriétaires des parcelles no 1______ d’une surface de 
11’989 m2 et no 2______, d’une surface de 6’542 m2, de la commune de F______, 
situées entre le chemin du G______ et la route de H______. 
 
 
Ces parcelles sont sises en zone de développement industriel et artisanal 
(ci-après : ZDIA) sur fond de zone 5 depuis le 14 novembre 2008 et dans le 
secteur dit « I______ », couvert par le plan directeur de zone industrielle de 
J______ (ci-après : PDZIJ______), depuis son adoption par le Conseil d’État le 
26 juillet 2017. 
 
 
Elles sont disposées perpendiculairement l’une par rapport à l’autre sur leur 
extrémité Nord, par lesquelles elles se rejoignent le long de la route de H______. 
Elles ne comportent aucun aménagement ou construction. La parcelle no 1______ 
est grevée d’une servitude de passage au profit de la parcelle voisine no 3______, 
propriété de la fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI). 
2) 
 
Le 25 janvier 2019, par courrier recommandé de Me José-Miguel RUBIDO, 
notaire, reçu le 30 janvier 2019, le Conseil d’État a été informé de la vente des 
parcelles susmentionnées à A______ SA (ci-après : A______) pour le prix de 
CHF 5’559’300.-. Une expédition certifiée conforme de l’acte de vente enregistré 
et déposé au registre foncier le 25 janvier 2019, était jointe. Le Conseil d’État 
devait se prononcer quant à l’exercice ou la renonciation à son droit de 
préemption. 
 
3) 
 
Sur demande de l’office cantonal du logement et de la planification foncière 
(ci-après : OCLPF), la FTI a examiné l’acte de vente. 
 
 
Elle avait signé en juin 2018 un protocole d’accord avec A______ afin de 
permettre à cette dernière l’acquisition des parcelles concernées, à la condition de 
l’inscription d’un droit d’emption en faveur de la FTI, de la cession immédiate et 
gratuite en faveur de la FTI des emprises nécessaires à la réalisation des futures 
dessertes publiques et de l’engagement irrévocable de retirer les procédures 
pendantes contre l’État de Genève et l’aéroport international de Genève. Aucun de 
ces points ne figurait dans l’acte de vente. 
 
 
En conséquence, le protocole d’accord n’ayant pas été respecté, elle 
recommandait le 4 mars 2019 à l’État de Genève d’exercer son droit de 
préemption. 
4) 
 
Le 5 mars 2019, l’OCLPF a informé A______ ainsi que les consorts 
E______ de l’étude en cours portant sur la possibilité d’acquérir les parcelles en 


 
 
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cause. Cette étude était liée à une éventuelle mise en valeur du périmètre dans 
lequel étaient englobées les parcelles. Il convenait d’indiquer les objectifs 
poursuivis dans cette opération. 
5) 
 
Le 19 mars 2019, A______ a rappelé le contexte d’acquisition des parcelles 
en question, les échanges qui avaient eu lieu avec la FTI depuis 2015 et sa volonté 
de développer un « écoparc industriel » sur le site. L’achat des biens-fonds était 
conforme au protocole d’accord signé avec la FTI et s’inscrivait dans le cadre des 
opérations menées par la FTI en vue de concrétiser le PDZIJ______. L’exercice 
du droit de préemption risquait d’altérer les liens de confiance qui avaient été 
créés avec les propriétaires du secteur qui considéraient que le déclassement de 
zone 5 à la ZDIA avait fait perdre de la valeur à leurs parcelles, raison pour 
laquelle ils n’étaient pas disposés à vendre à l’État de Genève ou à la FTI. 
6) 
 
Le 20 mars 2019, les consorts E______ ont déclaré être surpris de la volonté 
de l’État de Genève d’exercer son droit de préemption. Ils avaient essayé de 
développer des projets sur leurs terrains dès le début des années 2000, sans succès. 
Le déclassement de leurs terrains de la zone villa à la ZDIA avait sensiblement 
fait baisser leur valeur. Les longs pourparlers entre les propriétaires, A______ et 
la FTI avaient permis d’aboutir à la signature d’un acte de promesse de vente en 
2015. La vente actuelle était faite sur la base d’un engagement qu’A______ avait 
obtenu de la FTI que l’État de Genève n’exercerait pas son droit de préemption. 
7) 
 
Le 27 mars 2019, le Conseil d’État a fait part aux parties à l’acte de vente 
qu’il exerçait son droit de préemption afin de garantir la mise en œuvre des 
objectifs d’aménagement d’intérêt public. 
 
 
Ces objectifs étaient de garantir l’emprise et la réalisation du prolongement 
du chemin de K______, principale artère routière de la zone de J______ ; garantir 
la concrétisation du réseau de mobilité douce du secteur ; garantir la réalisation du 
principal espace public de la zone ; et garantir la réalisation de l’ouvrage de 
rétention des eaux pluviales rejetées par une grande partie du secteur. 
 
 
Cette acquisition de parcelles non bâties et inoccupées, centrales dans le 
secteur « I______ » donnait à l’État de Genève et à la FTI une maîtrise foncière 
cohérente sur plus de la moitié du périmètre. Cet état de fait, combiné avec le 
PDZIJ______ qui prévoyait la mise en œuvre d’une « surcreuse » afin de valoriser 
les géo-matériaux présents dans le sous-sol des terrains ainsi qu’une future 
desserte routière d’importance, permettrait d’intervenir sur un large périmètre non 
bâti et d’envisager une mise en œuvre globale. 
8) 
 
Le 8 avril 2019, les consorts E______ ont fait part à l’OCLPF qu’ils ne 
s’opposeraient pas à la décision du Conseil d’État. 


 
 
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9) 
 
Par acte mis à la poste le 13 mai 2019, A______ a interjeté recours contre la 
décision du Conseil d’État du 27 mars 2019 d’exercer son droit de préemption, 
concluant principalement à son annulation ainsi qu’il lui soit donné acte de son 
engagement de procéder, dans le cadre d’un échange parcellaire, à la cession à 
l’État de Genève ou à la FTI de la surface d’emprise sur la parcelle no 1______ 
nécessaire au prolongement du chemin de K______ moyennant la cession d’une 
surface équivalente prise soit sur la parcelle no 4______ contiguë, propriété de la 
FTI, soit sur la surface disponible issue de la suppression de la route de H______, 
à l’extrémité nord de la parcelle no 1______ ; qu’il lui soit donné acte de son 
engagement de constituer en faveur de la commune sur les parcelles concernée, 
une servitude de passage public à pied et à vélo conforme au volet aménagement 
du PDZIJ______, ceci au moment du dépôt d’une demande d’autorisation de 
construire ces parcelles ; qu’il lui soit donné acte de son engagement à signer le 
projet d’acte notarié avec la FTI de promesse de vente avec droit d’emption pour 
la parcelle 1______, moyennant la renonciation à l’exercice du droit de 
préemption. Subsidiairement, elle concluait à ce que le droit de préemption soit 
limité à la surface d’emprise sur la parcelle no 1______ nécessaire au 
prolongement du chemin de K______ et au renvoi de l’affaire au Conseil d’État 
afin qu’il mette en œuvre la division parcellaire et la cession de la portion de 
terrain. Préalablement, il devait être ordonné à l’État de Genève et à la FTI de 
produire tous les documents dès 2013 en lien avec les parcelles nos 1______, 
5______, 6______, 7______, 8______ et 9______ de F______ quant à leur 
développement et leur éventuelle acquisition ou l’éventuel exercice du droit de 
préemption, en particulier les procès-verbaux de séance, les préavis, les échanges 
de courriers ou courriels intervenus entre les services étatiques à ce sujet ou entre 
ces services et la FTI ; il devait être procédé à une tentative de conciliation et 
l’audition de Monsieur Antonio HODGERS devait être ordonnée. 
 
 
Elle retraçait l’historique des négociations liées à l’achat des parcelles et à 
ses relations avec la FTI, de l’adoption du PDZIJ______ ainsi que les intérêts et 
l’importance actuels de l’acquisition pour son groupe. 
 
 
L’exercice du droit de préemption ne correspondait pas au but légal qui était 
de favoriser la mise en valeur de la zone. La décision violait le principe de la 
proportionnalité ainsi que celui de la bonne foi. 
10) 
Le 31 mai 2019, les consorts E______, représentés par Mme B______, ont 
confirmé ne pas s’opposer à la décision de préemption. 
11) 
Le 19 juillet 2019, le Conseil d’État a répondu au recours, concluant à son 
rejet et a déposé une requête en mesures provisionnelles, visant à enjoindre au 
conservateur du registre foncier de mentionner sur les feuillets des parcelles 
concernées l’existence du droit de préemption et d’interdire au conservateur du 
registre foncier de procéder à toute autre opération sur les feuillets des parcelles 
concernées sans l’accord exprès du Conseil d’État, ainsi que de porter cette 


 
 
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interdiction en mention sur lesdits feuillets. Il devait être fait interdiction à 
A______, jusqu’à décision judiciaire en force, de prendre possession des parcelles 
pour y exercer des activités autres que celles qui y étaient exercées par les 
consorts E______, leurs auxiliaires ou fermiers et de modifier d’aucune manière 
la configuration physique des parcelles, indépendamment de toute autorisation 
obtenue de l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC), du service de 
géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC) ou de toute autre autorité. 
 
 
La FTI était propriétaire de nombreuses parcelles des I______ situées à l’est 
de la future desserte industrielle reliant le chemin du G______ à l’actuelle route 
de H______ et de quelques-unes situées à l’ouest. La FTI avait constaté que 
certains propriétaires actuels se refuseraient à toute vente à l’État ou à des entités 
publiques. Compte tenu des ressources exploitables en sous-sol par le concept de 
la « surcreuse », la FTI avait approché des entreprises privées capables de 
procéder aux travaux de préparation des terrains en vue de l’accueil des 
entreprises artisanales et industrielles. Ainsi, depuis 2015 des discussions avaient 
eu lieu avec A______ notamment et les propriétaires concernés. En 2017, 
A______ avait exposé être intéressée par le secteur pour y implanter sa base 
opérationnelle et administrative avec des surfaces de stockage/dépôt, idéalement 
reliées au rail et nécessitant de 15’000 à 20’000 m2 de terrain, pour y exploiter et 
valoriser les géomatériaux ainsi que d’exercer une activité de développement et de 
constructions. 
 
 
La FTI poursuivait la mise en œuvre de la zone et la réalisation des 
équipements publics y relatifs, d’une part, et la facilitation de l’implantation des 
entreprises artisanales et industrielles par la préparation des terrains (excavations, 
nivellement, radiers), d’autre part. La convergence des intérêts avait mené à un 
projet en plusieurs étapes. La première, d’acquisition foncière, prévoyait 
qu’A______ acquière les deux parcelles concernées faisant l’objet d’une promesse 
d’achat/vente de juillet 2015. L’État renonçait à exercer son droit de préemption 
et, en échange, A______ cédait immédiatement et gratuitement à la FTI les 
emprises nécessaires aux équipement publics et concédait à la FTI un droit 
d’emption sur tout ou partie des parcelles. La deuxième étape devait suivre 
l’acquisition des autres parcelles du secteur par A______. La FTI proposerait 
également à l’État de renoncer à préempter, en échange de la cession gratuite 
immédiate des emprises pour les équipements prévus sur ces parcelles, ainsi que 
de la cession onéreuse des parcelles no 9______ et no 10______, constituant des 
enclaves dans les terrains déjà détenus par la FTI. La troisième étape consistait à 
procéder à des remaniements de parcelles pour répartir les terrains de manière 
cohérente, en attribuant à A______ une surface d’environ 18’000 m2 pour son 
centre administratif et ses dépôts, située à l’extrémité ouest du secteur. Ensuite, la 
phase de mise en œuvre du développement du secteur comporterait l’exploitation 
de la surcreuse, la réalisation des équipements publics et l’aménagement des 


 
 
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terrains avec préparation des sous-sols en fonction des besoins des utilisateurs 
finaux. 
 
 
Un protocole d’accord avait été signé le 15 juin 2018 avec A______, lequel 
prévoyait la constitution d’un droit d’emption en faveur de la FTI sur la parcelle 
no 1______ au jour de son acquisition, dont l’exercice avait été subordonné à des 
conditions relatives aux acquisitions des parcelles voisines, en particulier de la 
parcelle no 11______. Si ces conditions n’étaient pas remplies au 31 décembre 
2023, A______ prenait l’engagement de procéder à un remaniement parcellaire 
pour attribuer à la FTI la plus grande part des parcelles no 1______ et no 11______ 
(sises dans le prolongement de la parcelle no 3______ déjà propriété de la FTI) et 
A______ obtenait le solde de ces parcelles ainsi que la parcelle no 2______. 
L’engagement d’A______ de constituer, au moment de l’acquisition, sur les 
parcelles qu’elle viendrait à acquérir, des servitudes ou cessions en faveur de la 
FTI pour l’aménagement des routes ou accès ; l’engagement de la FTI de 
s’efforcer de permettre l’acquisition par A______ d’une parcelle d’au moins 
15’000 m2 avec accès au rail dans le périmètre L______, permettant l’exploitation 
de dépôts de matériel, gravière, décharge et installation de lavage de terres 
polluées. Ces engagements réciproques devaient être concrétisés par des actes 
juridiques plus contraignants d’ici au 31 décembre 2018. La phase de mise en 
œuvre des opérations de mise en valeur des parcelles, y compris la « surcreuse » 
n’était pas régie par le protocole d’accord, pour la FTI cette phase devait en tous 
les cas faire l’objet d’un appel d’offres. 
 
 
Au lieu de mettre en œuvre le protocole d’accord en faisant préparer les 
actes notariés prévus pour sa concrétisation avec toute la transparence due à la 
FTI, A______ avait orienté ses efforts à exécuter la promesse de vente de 2015 
avec les consorts E______ et faire procéder à la vente assujettie au droit de 
préemption. 
 
 
Dans le délai de préemption, A______ n’avait pas donné les assurances 
suffisantes quant à la réelle intention du groupe d’exécuter fidèlement les 
engagements pris dans le protocole d’accord de 2018. La FTI avait par ailleurs 
perdu sa confiance en A______. 
 
 
En mars 2019, A______ avait tenté d’introduire une demande d’autorisation 
de construire en procédure accélérée sur les parcelles litigieuses en vue de la 
construction d’une plate-forme de recyclage de déchets de chantiers minéraux. La 
requête n’avait pas été instruite mais renvoyée au requérant par décision de l’OAC 
en date du 1er avril 2019. Le 13 juin 2019, A______ avait introduit auprès de 
l’OAC une nouvelle demande définitive d’autorisation de construire, portant sur la 
construction d’une plate-forme de recyclage de déchets de chantiers minéraux sur 
les deux parcelles (DD 12______). Parallèlement, A______ avait introduit une 
requête en autorisation d’exploiter cette installation auprès du GESDEC le 21 juin 
2019. Le projet consistait à bétonner intégralement les deux parcelles, hormis les 


 
 
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aires de stockages pour les terres non ou peu polluées, pour y déposer et traiter des 
déchets de chantier. Le 21 juin 2019 également, A______ avait tenté d’introduire 
une demande d’autorisation en procédure accélérée en vue de l’aménagement 
d’une surface de stockage provisoire, mais elle avait été renvoyée à son expéditeur 
par décision de l’OAC du 28 juin 2019. 
 
 
À la suite de ces événements, pour parvenir à réaliser ces objectifs, la FTI 
s’était résolue à la fin du printemps 2019 à un changement d’approche 
méthodologique en définissant le concept détaillé du développement du secteur, 
dans le cadre des paramètres fixés par le PDZIJ______, avant de choisir le ou les 
acteurs qui seraient chargés de contribuer à sa mise en œuvre. Elle avait attribué 
un mandat d’élaboration d’une stratégie de développement durable du secteur sur 
la base d’un cahier des charges pour un contrat d’assistance à maîtrise d’ouvrage. 
Le mandat avait été attribué à un groupement de mandataires le 16 mai 2019. 
 
 
La finalité poursuivie par la décision de préemption était de favoriser la 
mise en valeur de la ZDIA dans le secteur des I______. Il s’agissait d’une 
conversion effective de l’ensemble des terrains des ZDIA à leur affectation 
artisanale ou industrielle. Cette mise en valeur comportait une exigence élevée 
qualitative dans la rationalité de l’usage du sol puisqu’une expropriation pouvait 
avoir lieu à l’encontre de propriétaires industriels. 
 
 
L’exercice du droit de préemption n’était pas nécessairement corrélé à la 
réalisation d’un projet concret selon la jurisprudence et la doctrine. 
 
 
La préemption publique était un instrument de garantie de la disponibilité 
foncière au sens de l’art. 15a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT - RS 700). 
 
 
Les enjeux qui justifiaient la décision de préemption excédaient la seule 
nécessité pour l’État de disposer des terrains nécessaires à la réalisation des 
équipements publics du secteur des I______. Il s’agissait avant tout de mettre en 
valeur les terrains du secteur pris dans son entier, en vue de l’accueil des 
entreprises auxquels il était destiné. L’existence d’un projet privé ne faisait pas 
échec à l’exercice du droit de préemption à moins que celui-ci ne présente des 
avantages évidents, au regard des buts poursuivis par la loi. Or, la recourante avait 
montré qu’elle n’était pas à même de contribuer utilement à la réalisation des 
objectifs d’intérêt public, mais favorisait ses intérêts propres et se comportait de 
plus en contradiction avec ses engagements souscrits dans le protocole d’accord, 
cela sans avertir, même informellement, la FTI des démarches qu’elle engageait. 
Elle n’avait pas non plus exécuté la promesse d’achat dont elle disait disposer sur 
la parcelle voisine no 11______, se mettant en position de ne pas remplir l’une des 
conditions du protocole d’accord. Elle n’avait pas annoncé la demande 
d’autorisation définitive de construire une plateforme de recyclage de déchets de 
chantier minéraux incompatible avec une mise en valeur des parcelles conformes 


 
 
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au PDZIJ______. L’activité envisagée créerait des nuisances incompatibles avec 
la présence de nombreux types de bâtiments artisanaux ou industriels. Le projet 
M______ concentrait ce type d’exploitation en un seul site, dans le secteur 
principalement occupé par la gravière dite de H______. De plus, l’indice 
d’utilisation du sol (ci-après : IUS) minimum ne serait pas atteinte et s’étendait 
sur l’intégralité de la surface des deux parcelles rendant impossible 
l’élargissement du chemin du G______, d’une part, et la création de la nouvelle 
desserte industrielle en prolongement du chemin de K______, d’autre part. Quant 
à la durée limitée de cette exploitation, il n’était pas possible d’y croire pour 
plusieurs raisons énoncées en détail. Il en allait de même des offres d’engagement 
présentées par la recourante. La préemption publique sur les parcelles était 
justifiée au terme de la pesée de l’ensemble des intérêts en présence. 
 
 
Des mesures provisionnelles visant à interdire notamment la prise de 
possession des parcelles devaient être prises. 
12) 
Le 22 août 2019, la recourante a demandé une prolongation du délai pour 
répliquer, s’engageant à ne pas procéder à une modification juridique des 
parcelles jusqu’à vingt jours suivant l’échéance du nouveau délai fixé. 
L’autorisation de construire était toujours en cours d’instruction. 
 
 
Le 23 août 2019, le Conseil d’État a donné son accord à une prolongation du 
délai au 26 septembre 2019. 
 
 
Le 25 septembre 2019, les parties ont demandé une prolongation au 
4 octobre 2019 et la recourante prorogeait son engagement jusqu’à trente jours 
suivant l’échéance du nouveau délai fixé. 
13) 
Le 4 octobre 2019, A______ a répliqué au fond persistant dans ses 
conclusions et a répondu à la requête en mesures provisionnelles. 
 
 
L’exercice du droit de préemption n’était que la mise en œuvre formelle 
d’une demande de la FTI faite pour des raisons qui lui étaient inconnues mais qui 
n’étaient probablement pas très dignes d’une protection judiciaire. S’il s’agissait 
réellement de la nécessité de maîtriser les deux parcelles déterminées, elle se 
demandait pourquoi il avait consacré de nombreuses séances en 2015 à mettre sur 
pied un développement de ce secteur avec elle-même pour ensuite prévoir 
l’inverse. 
 
 
Dans l’idée de régler sur une base amiable plutôt que judiciaire l’utilisation 
provisoire de parcelles, elle avait élaboré un quatrième projet réalisé par le bureau 
N______, visant à remplacer les requêtes en autorisation de construire déjà 
déposées qui avait pour objet la réalisation d’un « espace provisoire de recyclage 
de déchets de chantier minéraux ». 
 
 
La demande de mesures provisionnelles était chicanière. 


 
 
- 9/16 - 
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Il convenait de procéder à une tentative de conciliation et d’entendre 
Monsieur Antonio HODGERS pour clarifier les raisons réelles de la demande 
d’exercer le droit de préemption. 
14) 
Le 25 octobre 2019, dans un délai prolongé à sa demande, le Conseil d’État 
a dupliqué. 
 
 
Le nouveau projet d’A______ avait été soumis à une analyse technique 
confiée au bureau d’ingénieurs O______, lequel avait mis en exergue plusieurs 
éléments signifiant concrètement que l’option d’aménagement proposée n’était 
pas réalisable. Seul le projet initial (DD 12______) l’était. Vu les coûts du projet, 
il était improbable que celui-ci puisse être réalisé pour n’être exploité que pendant 
une durée aussi limitée que celle de la procédure judiciaire. 
 
 
Les éléments nouveaux avancés par A______ ne relativisaient pas le besoin 
d’un ordre judiciaire conservatoire interdisant toute modification de la situation de 
fait comme de droit jusqu’à droit jugé sur la préemption. 
 
 
Une audience de conciliation constituerait une étape vaine. 
15) 
Le 8 novembre 2019, dans un délai prolongé à sa demande avec l’accord de 
l’intimé, A______ a dupliqué sur la requête en mesures provisionnelles, persistant 
à conclure à leur rejet et subsidiairement à ce qu’elles soient assorties de sûretés à 
hauteur de CHF 500’000.- par an. 
16) 
Le 
28 
novembre 
2019, 
A______ 
a 
déposé 
des 
observations 
complémentaires au fond, réfutant les arguments développés par le Conseil d’État. 
 
 
Il s’agissait de trancher si l’art. 11 loi générale sur les zones de 
développement industriel ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM -
 L 1 45) constituait une base légale suffisante. Le texte clair de cette disposition 
contenait deux conditions cumulatives, la seconde étant d’éviter que des 
biens-fonds ne fassent l’objet d’aliénation à des prix excessifs. Cette dernière 
condition n’était pas réalisée en l’espèce. 
17) 
Le 3 décembre 2019, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
 
 
EN DROIT 


 
 
- 10/16 - 
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1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 17 al. 7 LZIAM ; art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La recourante demande l’audition du conseiller d’État en charge du 
département du territoire afin de « clarifier les raisons réelles de cette demande 
d’exercer le droit de préemption ». Elle sollicite également l’apport de 
nombreuses pièces de la FTI ou de l’administration genevoise, en lien avec les 
parcelles du périmètre des I______. 
 
a. 
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment 
le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une 
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves 
pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, 
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles 
ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à 
influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_585/2014 du 13 février 2015 consid. 4.1). 
 
 
Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d’être entendu 
n’empêche pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction, lorsque les preuves 
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une 
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore 
proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l’amener à modifier 
son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_635/2016 
du 3 août 2017 consid. 4.2). 
 
b. 
En l’espèce, la chambre de céans est en possession d’un dossier complet et 
le Conseil d’État s’est exprimé sur tous les arguments soulevés par les recourants. 
En conséquence, l’audition du conseiller d’État en charge du département du 
territoire ne s’avère pas nécessaire, et il ne sera pas donné suite à la demande de la 
recourante. Quant aux pièces requises, elles concernent les procès-verbaux de 
séance, les préavis, etc. de la FTI ou de services de l’administration cantonale 
ainsi que des échanges de courriers en lien avec le développement d’un certain 
nombre de parcelles du secteur concerné par le présent litige. Elles ne sont pas 
non plus susceptibles de modifier la solution apportée au litige puisque les 
éléments qui ressortent des pièces concernant les deux parcelles visées par la 
décision figurent au dossier et que la position de l’intimé quant au développement 
du secteur a été exprimée à plusieurs reprises. 
 
 
Il apparaît ainsi que les éléments au dossier permettent de trancher le litige 
sans devoir procéder à des actes d’instruction complémentaires. 


 
 
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3) 
 
La recourante sollicite une audience de conciliation. 
 
 
Aux termes de l’art. 65A LPA, les juridictions administratives peuvent en 
tout temps procéder à une tentative de conciliation (al. 1) et déléguer un de leurs 
magistrats à cet effet (al. 2). S’agissant d’une disposition potestative, l’autorité 
saisie n’est pas tenue de donner suite à une requête en conciliation présentée par 
l’une des parties (ATA/386/2016 du 3 mai 2016 consid. 2a ; ATA/570/2015 du 
2 juin 2015 consid. 2). 
 
 
En l’espèce, après la demande de conciliation faite par la recourante dans sa 
réplique, l’intimé a exposé qu’il s’agissait d’une étape vaine à son sens. Dans ces 
circonstances, il ne se justifie pas de procéder à une audience de conciliation. 
4) 
 
Le litige porte sur la conformité au droit d’une décision du Conseil d’État 
d’exercer son droit de préemption sur les parcelles nos 1______ et 2______, de la 
commune de F______, sises en ZDIA dans le cadre de leur vente à la recourante. 
5) 
 
L’exercice du droit de préemption constitue une restriction de droit public à 
la propriété qui n’est admissible que si elle repose sur une base légale, se justifie 
par un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst). 
6) 
a. 
L’État de Genève bénéficie d’un droit de préemption sur tout bien-fonds 
compris dans les zones de développement industriel ou dans les zones de 
développement d’activités mixtes qui fait l’objet d’une aliénation à un tiers. 
Mention de ce droit est faite au registre foncier (art. 10 al. 1 LZIAM). L’État de 
Genève peut exercer ce droit lui-même ou, alternativement avec l’accord de la 
FTI, au profit, aux frais et à la charge de celle-ci (art. 10 a. 2 LZIAM). 
 
b. 
Le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion d’affirmer que les art. 10 ss de la loi 
dont l’intitulé était alors la LGZDI mais qui est devenue depuis le 28 août 2013 la 
LZIAM constituaient une base légale suffisante, s’agissant de l’exercice du droit 
de préemption et que l’exercice de ce droit n’était pas assimilable à une 
expropriation telle que prévue à l’art. 8 LZIAM, même si ses effets étaient à 
certains égard comparables, le propriétaire visé ne pouvant choisir ni l’acquéreur 
ni le prix. Il faut donc que cette décision soit justifiée par un intérêt public 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_250/2007 du 2 juin 2008 in SJ 2008 I p. 422). 
 
c. 
S’agissant des intérêts publics, le Tribunal fédéral a retenu que le droit de 
préemption de la LZIAM visait des objectifs d’aménagement du territoire. Une 
utilisation optimale des zones destinées aux activités économiques, dans un 
canton où les réserves de terrains industriels n’étaient pas surdimensionnées, 
postulait une mise en valeur judicieuse desdites zones, notamment par une 
densification et donc une augmentation des possibilités de construire (SJ 2008 I 
p. 423). 


 
 
- 12/16 - 
A/1843/2019 
 
d. 
En l’espèce, le PDCant fait du développement de la M______ un de ses 
grands projets (fiches A07 et A08 du schéma directeur cantonal dans leur version 
mise à jour – adoptée le 10 avril 2019 par le Grand Conseil). Ces fiches 
confirment le mandat d’anticiper l’urbanisation en ce sens que l’État ou la FTI se 
porteraient progressivement acquéreurs des parcelles stratégiques si celles-ci ne 
faisaient pas l’objet d’opérations privées conformes aux buts poursuivis (fiche 
A07 p. 115 et fiche A08 p. 125). 
 
 
Le plan-guide du projet M______, qui a été validé le 26 novembre 2014, 
représente le consensus obtenu entre les autorités cantonales, communales et la 
FTI, quant à l’affectation et la densité du secteur. Pour I______, secteur particulier 
parce que quasi vierge de construction, le plan-guide prévoit une affectation à des 
activités artisanales et un IUS de 0,8. Cette densité minimale se retrouve dans le 
PDZIJ______ pour les parcelles concernées sises dans le secteur A du volet 
aménagement. L’art. 15 du règlement du PDZIJ______ prévoit que les matériaux 
d’excavation morainique non pollués doivent être valorisés, soit par une 
réutilisation sur place pour remodeler le terrain, soit en substitution des alluvions 
anciennes sous-jacentes, par surcreuse. Les matériaux alluvionnaires produits 
ainsi doivent être valorisés sous forme de matériaux à béton ou autre. À défaut, 
des études économiques et techniques doivent justifier le choix, la FTI étant 
l’instance de décision à ce sujet, en coordination avec le GESDEC (art. 15 al. 3 du 
règlement du PDZIJ______). La FTI doit procéder aux négociations en vue de 
l’acquisition des terrains nécessaires à l’aménagement de la zone (art. 20 al. 2 du 
règlement PDZIJ______). 
7) 
a. 
La loi précise que le droit de préemption a pour but de favoriser la mise en 
valeur des zones de développement industriel et des zones de développement 
d’activités mixtes et d’éviter que des biens-fonds ne fassent l’objet d’aliénation à 
des prix excessifs (art. 11 LZIAM). 
 
 
La recourante estime que l’art. 11 LZIAM contient deux conditions 
cumulatives permettant l’exercice du droit de préemption. En plus d’avoir pour 
but de favoriser la mise en valeur des zones de développement, le droit de 
préemption ne pourrait s’exercer que lorsque l’aliénation était faite à un prix 
excessif. 
 
 
Le Conseil d’État estime que faute d’une mise en valeur conforme aux 
objectifs d’aménagement fixés par la planification de détail en force, par un privé, 
selon la logique de subsidiarité, la préemption s’impose. 
 
b. 
Même si la plupart des litiges cités par l’intimé ont porté sur des décisions 
motivées par la lutte contre la spéculation, cela ne permet pas, en soi, de retenir 
que ce but doit nécessairement être poursuivi dans toutes les décisions 
d’application du droit de préemption, contrairement à ce que soutient la 
recourante. En effet, il découle de la jurisprudence rendue par le Tribunal 


 
 
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A/1843/2019 
administratif qu’il faut considérer que l’art. 11 LZIAM fixe des buts alternatifs 
(arrêt F. SA dans les causes A/66/1998 et A/72/1998 du 5 mai 1998 consid. 4 et 
l’arrêt cité). À cet égard, la recourante n’apporte aucun élément supplémentaire 
qui permettrait de revenir sur cette conclusion. En effet, notamment dans l’arrêt 
du Tribunal fédéral P 272 et 275/86 du 4 mars 1987 cité, il est précisé que le droit 
de préemption avait été exercé pour interdire des activités économiques et n’était 
pas justifié par des considérations inhérentes à l’aménagement du territoire. Dans 
le cas d’espèce, la situation diffère puisque l’un des buts poursuivis par l’exercice 
du droit de préemption est de faciliter la réalisation des équipements et 
aménagement publics prévus par le PDZIJ______ et surtout de garantir la 
mutation territoriale prévue par les actes de planification déjà adoptés, ce que les 
projets de la recourante ne permettraient pas, selon le Conseil d’État. 
 
 
Le grief de la recourante sera donc écarté. 
8) 
 
La recourante estime que la décision de préemption a été rendue en violation 
du principe de la proportionnalité. 
 
a. 
Traditionnellement, le principe de la proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 
2 Cst., se compose des règles d’aptitude qui exige que le moyen choisi soit propre 
à atteindre le but fixé, de nécessité qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, 
l’on choisisse celui qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés et de 
proportionnalité au sens étroit qui met en balance les effets de la mesure choisie 
sur la situation de l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt 
public (ATF 142 I 49 consid. 9.1 ; 135 I 233 consid. 3.1 et les arrêts cités). 
 
b. 
Il faut prendre en compte l’intérêt public à une utilisation rationnelle du sol 
par une mise en valeur du secteur de I______ optimale du point de vue temporel 
et de la rationalité de l’utilisation du sol en tenant compte des caractéristiques du 
secteur, soit l’existence de terrains nus mais comportant des ressources minérales 
en sous-sol. À cela s’ajoute la nécessité de la maîtrise des assiettes des 
équipements et aménagement publics à réaliser selon le PDZIJ______. 
 
 
L’intérêt de la recourante, tel qu’il ressort du dossier, est celui de pouvoir 
installer une base logistique opérationnelle pour les activités de son groupe dans le 
canton, à titre transitoire jusqu’à avoir à disposition un terrain doté d’un accès au 
rail ainsi que de développer des projets immobiliers rentables pour y installer des 
entreprises industrielles. En cours de procédure, la recourante a encore déposé une 
requête en autorisation, toujours pendante, en vue d’utiliser les parcelles comme 
un site de stockage/traitement de matériaux de chantier. 
 
c. 
S’agissant du critère d’aptitude, la recourante met en doute la capacité de 
l’État d’acquérir suffisamment de surfaces pour lui permettre d’atteindre ses buts 
et soupçonne une acquisition en vue du blocage d’autres projets. 


 
 
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La chambre de céans a déjà été amenée à examiner la question du problème 
de l’acquisition publique, parcelle par parcelle, du terrain nécessaire à la 
réalisation d’objectifs d’intérêt public. Elle a conclu que s’il fallait considérer 
chaque parcelle comme un obstacle à l’acquisition de la suivante, cela serait de 
nature à mettre un terme à la politique des autorités en matière de construction de 
logements notamment, dans un canton dont le territoire exigu, impliquait de 
multiples contraintes d’aménagement du territoire et ne donnait à l’État qu’une 
marge de manœuvre restreinte (ATA/445/2012 du 20 juillet 2012 et la référence 
citée). 
 
 
Le critère de l’aptitude est donc bien respecté ici, l’exercice du droit de 
préemption étant utile, voire nécessaire à la mise en valeur du secteur, au sens de 
l’art. 11 LZIAM. 
 
d. 
S’agissant de la condition de la subsidiarité, l’historique des négociations tel 
qu’il ressort des pièces figurant au dossier, le contenu du protocole d’accord 
conclu en 2018 entre la FTI et la recourante ainsi que le comportement adopté 
depuis lors par cette dernière, permettent de retenir que le Conseil d’État était en 
droit d’admettre que seul l’exercice du droit de préemption lui permettrait 
d’atteindre les buts de valorisation fixés par le PDZIJ______ et cela malgré les 
offres de garanties faites par la recourante en cours de procédure. 
 
 
En effet, après avoir signé ledit protocole d’accord, la recourante, au lieu de 
procéder à la mise en œuvre de celui-ci, avait procédé à l’achat des parcelles sans 
tenir ses engagements et, le fait que la recourante propose à nouveau de prendre 
certains engagements n’y change rien. 
 
e. 
Finalement, s’agissant du critère de la proportionnalité au sens étroit, un 
accord a pu être trouvé par le passé entre la recourante et la FTI, lequel n’a pas été 
respecté par la recourante. De plus, comme l’indique l’intimé, rien n’exclut que 
certains de ces intérêts ne soient pas satisfaits ultérieurement, l’État ne faisant pas 
l’acquisition des parcelles en vue d’une utilisation pour des besoins propres mais 
pour leur valorisation, laquelle n’exclut pas forcément certains intérêts de la 
recourante. 
 
 
Le grief de violation du principe de la proportionnalité sera donc écarté. 
9) 
 
Finalement, le grief de violation du principe de la bonne foi qui n’a au 
demeurant pas été développé par la recourante, apparaît comme infondé, le 
Conseil d’État ayant été amené à prendre la décision litigieuse en raison et en 
réponse à la non-exécution, par la recourante, des engagements pris dans le 
protocole d’accord signé avec la FTI. 
10) 
En conclusion, en tous points infondés, le recours sera rejeté. 


 
 
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Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 2’000.- sera mis à la charge de 
la recourante (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera alloué aucune indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
11) 
Le présent arrêt au fond rend sans objet les requêtes de mesures 
provisionnelles formées par l’intimé. 
 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 13 mai 2019 par A______ SA contre la décision 
du Conseil d’État du 27 mars 2019 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 2’000.- à la charge d’A______ SA ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat d'A______ SA, ainsi 
qu’à Me Nicolas Wisard, avocat du Conseil d’État, et, pour information, à Mme 
B______ et MM. C______ et D______ E______. 
Siégeant : Mme 
Krauskopf, 
présidente, 
MM. 
Thélin, 
Pagan 
et 
Verniory, 
Mme Payot Zen-Ruffinen, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 


 
 
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A/1843/2019 
la greffière-juriste : 
 
 
D. Werffeli Bastianelli 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :