ge_gerichte · ATA/295/2010 · 2010-05-04 · fr

Résumé:
 Demande d'accès visant des avis de droit de la chancellerie adressés au Conseil d'Etat. Recours rejeté car lesdits avis s'inscrivent dans le cadre des rapports qu'entretient cette autorité avec ses collaborateurs et sont donc soustraits à l'accès du public en vertu de l'art. 26 al. 3 LIPAD.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4690/2008-CE 
ATA/295/2010 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 4 mai 2010 
 
dans la cause 
 
Monsieur J__________ 
représenté par Me Stéphane Grodecki, avocat 
contre 
CHANCELLERIE D'ÉTAT 
 
et 
 
MADAME LA MÉDIATRICE EN MATIÈRE D’INFORMATION DU PUBLIC 
ET D’ACCÈS AUX DOCUMENTS 


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A/4690/2008 
EN FAIT 
1. 
 
Le 15 octobre 2008, Monsieur J__________, avocat, a écrit à la 
Chancellerie d’Etat (ci-après : la chancellerie) sur papier à en-tête d'une étude 
d'avocat. Il demandait « une copie de tous les avis de droit établis ou reçus par 
votre chancellerie en rapport avec la règlementation canine du canton de Genève 
depuis 2004, en particulier sur l’initiative 137 « pour l’interdiction des races de 
chiens d’attaque ou autres chiens dangereux » (ci-après : IN 137), la loi sur les 
conditions d’élevage, d’éducation et de détention des chiens du 17 décembre 2007 
et ses dispositions d’application, le règlement transitoire concernant le port de la 
muselière du 26 septembre 2006 et le règlement d’exécution sur l’interdiction des 
chiens dangereux du 23 avril 2008 », en application de l’art. 24 de la loi sur 
l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 
08) ». 
2. 
 
Le secrétaire général de la chancellerie lui a répondu le 27 octobre 2008. 
Cette autorité ne disposait pas d’avis de droit relatifs à la règlementation canine 
susceptibles de lui être communiqués, au sens de la LIPAD. Il lui était loisible de 
saisir, dans un délai de dix jours, la médiatrice en matière d’information au public 
et d’accès aux documents (ci-après : la médiatrice), conformément à l’art. 32 al. 2 
LIPAD. 
3. 
 
Le 28 octobre 2008, le conseil de M. J__________ a écrit à Madame 
S__________, médiatrice. Il persistait dans sa demande d'accès aux documents 
sollicités. Rappel était fait de son courrier du 15 octobre 2008 et de la réponse de 
la chancellerie du 27 octobre 2008. 
 
 
Le refus de transmission des documents précités était contraire à l’art. 24 
LIPAD. C’était pour des raisons de recherches juridiques personnelles couvertes 
par la liberté de la science que le requérant avait demandé accès aux avis de droit 
en question. Outre le droit d’accès aux documents, celui d’effectuer des 
recherches scientifiques était violé. 
4. 
 
Le 19 novembre 2008, sur requête de la médiatrice, le conseil de 
M. J__________ a précisé que la requête de son client visait « tous les avis de 
droit détenus par la chancellerie, que cela soit des avis de droit externes à 
l’administration 
ou 
les 
avis 
de 
droit 
(notes 
juridiques) 
internes 
à 
l’administration ». La demande d’accès visait aussi bien les documents intitulés 
« avis de droit » ou « notes juridiques » que ceux intitulés « notes internes », qui 
étaient en réalité des avis de droit internes dont la dénomination pouvait avoir été 
modifiée afin d’échapper à l’application de l’art. 24 LIPAD. 


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A/4690/2008 
5. 
 
Le 5 décembre 2008, la médiatrice a écrit au Chancelier d’Etat (ci-après: le 
chancelier). Elle constatait l'échec de la médiation malgré son intervention. 
 
 
Après avoir rappelé les faits à l'origine du litige et la position divergente 
adoptée par les parties, ainsi que les règles matérielles et procédurales régissant 
les demandes de renseignements et d’accès aux documents de l'administration, la 
médiatrice a invité le chancelier à notifier au requérant une décision de refus 
motivée en son domicile élu. 
6. 
 
Le 15 décembre 2008, le chancelier a écrit à M. J__________. La 
chancellerie persistait dans la teneur de son courrier du 27 octobre 2008, dans 
lequel elle indiquait ne pas disposer d’avis de droit relatifs à la réglementation 
canine susceptibles d’être communiqués au sens de la LIPAD. 
7. 
 
Par acte posté le 19 décembre 2008, M. J__________ a recouru auprès du 
Tribunal administratif contre la décision du 15 décembre 2008. 
 
 
Il était doctorant et intéressé par le droit administratif genevois. De la 
réponse de la chancellerie du 27 octobre 2008, il découlait que celle-ci disposait 
d’avis de droit, mais considérait qu’ils ne pouvaient lui être communiqués. Il 
n’était pas possible que la chancellerie ne dispose d’aucun avis de droit, notes 
juridiques ou autres documents juridiques sur la question, dans la mesure où la 
règlementation canine avait fait l’objet de deux arrêts récents du Tribunal fédéral, 
dans lesquels l’intimé était le Conseil d’Etat de la République et canton de 
Genève. Référence était faite aux ATF 133 I 145 et 133 I 172. En outre, la 
chancellerie avait préparé le rapport du Conseil d’Etat sur la validité de l’IN 137. 
Au vu de l’analyse juridique contenue dans ce document, celui-ci devait être 
considéré comme susceptible d’être transmis. Pourtant, la chancellerie ne l’avait 
jamais mentionné dans ses échanges de correspondance. 
 
 
La décision litigieuse violait dès lors le droit à la motivation garantie par 
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst. - RS 101). Compte tenu du caractère laconique de la motivation de la 
décision attaquée, il n’arrivait pas en effet à savoir si la chancellerie ne disposait 
d’aucun avis de droit, notes juridiques ou notes internes sur la règlementation 
canine ou si elle se refusait à les communiquer. Sur le fond, la LIPAD lui 
consacrait un droit d’accéder aux documents sollicités. Les avis de droit, notes 
internes, notes juridiques sur la règlementation canine étaient des documents 
susceptibles d’être accessibles en vertu de l’art. 24 al. 1 LIPAD. Ils n’entraient pas 
dans les exceptions au droit d’accès visées par l’art. 26 al. 3 LIPAD dans la 
mesure où il s’agissait d’analyses juridiques objectives susceptibles d’intéresser 
un citoyen. 
8. 
 
Le 27 février 2009, le chancelier a répondu au recours. Il conclut à son rejet. 
Il rappelait la délibération publique du 21 novembre 2008 lors de laquelle le 


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Tribunal fédéral avait rejeté le recours d’une justiciable genevoise représentée par 
un membre de l’étude dans laquelle M. J__________ travaillait, ainsi que la 
réaction exprimée dans la Tribune de Genève et le Matin par l’avocat en question, 
le 22 novembre 2008. 
 
 
Sur le fond, la chancellerie ne disposait d’aucun avis de droit relatif à la 
règlementation canine. Le recourant avait modifié sa demande au fil du temps. Le 
15 octobre 2008, il avait demandé que la chancellerie fournisse une copie de tous 
les avis de droit. Le 19 novembre 2008, après un entretien téléphonique avec la 
médiatrice, il avait précisé que la demande visait les avis de droit tant externes 
qu’internes. 
 
 
Sur le fond, le droit d’accès aux documents prévu par la LIPAD n’était pas 
absolu. Étaient exclus de celui-ci, les brouillons et projets ainsi que les notes 
échangées entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et 
leurs collaborateurs. Le rôle de la chancellerie consistait à préparer les séances du 
Conseil d’Etat et de lui fournir des compléments d’informations. Dans ce 
contexte, elle dispensait des notes à caractère juridique, technique ou financier et 
participait également au processus législatif en élaborant ou en corrigeant des 
projets de lois et de règlements. Sur le plan juridique, elle était souvent amenée à 
analyser des questions délicates et à proposer au Conseil d’Etat, sous la forme 
d’avis de droit, des solutions ou alternatives, dans le respect du principe de la 
légalité. Elle pouvait ainsi émettre des recommandations juridiques, étant précisé 
que c’était le Conseil d’Etat qui prenait les décisions à la suite d’une appréciation 
politique des différents paramètres. Pour le bon déroulement du processus 
décisionnel, il fallait garantir à ce dernier et à ses collaborateurs un espace de 
négociation, de discussion et de délibération. Rendre public les avis de droit ou les 
autres documents préparatoires y relatifs entraverait la libre formation de 
l’opinion du gouvernement. De ce fait, les documents émis par la chancellerie 
étaient couverts par l’art. 26 al. 3 LIPAD. Dès lors, même si la chancellerie 
disposait d’avis de droit sur le sujet faisant l’objet de la présente cause - ce qui 
n’était pas le cas - le recours de M. J__________ devrait être rejeté. 
9. 
 
Le 3 mars 2009, le juge délégué a adressé aux parties une lettre les 
informant de la clôture de l'instruction. Un délai leur était accordé pour formuler 
des requêtes complémentaires. 
10. 
 
Sur demande du recourant, le juge délégué a tenu une audience de 
comparution personnelle des parties le 3 avril 2009. 
 
 
M. J__________ a persisté dans les termes de son recours. 
 
 
Le chancelier a maintenu la position énoncée dans son mémoire de réponse. 
Même si la chancellerie disposait d’avis de droit tels que ceux sollicités, le 
gouvernement ne voyait pas l’utilité d’alimenter à des fins commerciales une 


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étude d’avocats, spécialisée dans un domaine particulier, sous le couvert de 
besoins scientifique et personnel de ses collaborateurs. En rapport avec la 
législation sur les chiens, il y avait certainement eu des notes juridiques internes 
destinées au Conseil d’Etat. Aucune de ces notes n’avait été rendue publique. 
Elles étaient formellement adressées soit au Conseil d’Etat, soit à un conseiller 
d’Etat ou encore au chancelier et étaient signées par leur auteur. 
 
 
Le recourant a requis la production des notes juridiques évoquées par le 
chancelier, ce à quoi ce dernier s’est opposé, dans la mesure où il n’appartenait 
pas à la chancellerie de jouer le rôle d’archiviste pour rechercher de tels 
documents. 
11. 
 
Le 31 juillet 2009, le juge délégué a prié le chancelier d’effectuer toute 
recherche utile afin de transmettre tous les avis de droit établis ou reçus par l’un 
ou l’autre des départements de l’Etat de Genève depuis le 1er janvier 2004, en 
rapport avec la législation en vigueur à cette date, relative à l’élevage, l’éducation 
ou la détention de chiens, à l’IN 137, à la loi sur les conditions d’élevage, 
d’éducation et de détention des chiens du 17 décembre 2007 et ses dispositions 
d’application, ainsi que le règlement transitoire concernant le port de la muselière 
du 26 septembre 2006 et le règlement d’exécution sur l’interdiction des chiens 
dangereux du 23 avril 2008. Les documents identifiés pouvait être transmis avec 
une requête de maintien en confidentialité selon l’art. 37 al. 4 LIPAD. 
12. 
 
Le chancelier a répondu le 22 octobre 2009. Il a produit deux documents en 
demandant de veiller à leur caractère confidentiel à l’endroit des parties et, plus 
généralement, de tous tiers en application de l’art. 37 al. 4 LIPAD. La requête du 
recourant avait varié avec le temps. A l’origine elle ne concernait que les avis de 
droit relatifs à la réglementation canine détenus par la chancellerie. Les 
documents en question tombaient sous le coup de l’art. 26 al. 3 LIPAD et 
n’avaient pas à être transmis. 
13. 
 
Le 26 mars 2010, le juge délégué a établi un procès-verbal d’ouverture des 
deux enveloppes transmises par le chancelier, qu’il a placées, avec leur contenu, 
sous la désignation « annexe 1 » et « annexe 2 », dans une enveloppe commune 
soustraite à la consultation, après avoir pris connaissance de leur contenu. 
14. 
 
Il a avisé les parties le même jour que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 56A al.1 et 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 
1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 60 al. 1 LIPAD ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 


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2. 
 
La LIPAD a fait l’objet de modifications le 9 octobre 2008, promulguées le 
12 décembre 2008, entrées en vigueur le 9 octobre 2008. Partant, c’est cette loi 
dans sa teneur actuelle qui est applicable au présent recours. 
3. 
 
La LIPAD a pour but de favoriser la libre formation de l’opinion et la 
participation à la vie publique (art. 1 LIPAD). En édictant cette loi, le législateur a 
érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie 
que le contrôle de l’administration et de valoriser l’activité étatique et favoriser la 
mise en œuvre des politiques publiques (Mémorial des séances du Grand Conseil 
2000 45/VIII 7671ss). Le principe de transparence est un élément indissociable du 
principe démocratique et de l’Etat de droit prévenant notamment des 
dysfonctionnements et assurant au citoyen une libre formation de sa volonté 
politique (ATA/307/2008 du 10 juin 2008 ; A. FLUCKIGER, Le projet de loi sur 
la transparence in : L’administration transparente édité par T. Tanquerel et 
Fr. Bellanger, 2002 p. 142). 
 
 
L’adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret de l’administration 
pour faire primer celui de la publicité. Toutefois, l’application de la LIPAD n’est 
pas inconditionnelle. En effet, dans la mesure où elle est applicable, elle ne 
confère pas un droit d’accès absolu et fait l’objet d’exceptions, aux fins 
notamment de garantir la sphère privée des administrés et de permettre le bon 
fonctionnement des institutions (ATA211/2009 du 28 avril 2009 ; ATA/307/2008 
du 10 juin 2008 consid. 3 ; MGC 2000/VIII 7694). 
4. 
 
Selon l’art. 24 LIPAD, toute personne a accès aux documents en possession 
des institutions, dont font notamment partie la chancellerie et le Conseil d'Etat 
(art. 2 al. 1er let. a LIPAD), sauf exception prévue ou réservée par cette loi (art. 24 
al. 1 LIPAD). L’accès comprend la consultation sur place des documents et 
l’obtention de copies des documents (art. 24 al. 2 LIPAD). 
5. 
 
L'art. 25 LIPAD stipule que les documents sont tous les supports 
d'information détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à 
l'accomplissement d'une tâche publique (al. 1). Constituent notamment des 
documents les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, 
registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions 
(al. 2). En revanche, les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes 
inachevés ainsi que les procès-verbaux encore non approuvés ne constituent pas 
des documents (al. 4). 
6. 
a. 
Selon l'art. 26 al. 1er LIPAD, sont soustraits au droit d'accès les documents à 
la communication desquels un intérêt public ou privé prépondérant s'oppose. Tel 
est le cas en ce que l'une ou l'autre des hypothèses visées à l'art. 26 al. 2 let. a à g 
LIPAD sont réalisées. Tel est également le cas pour les notes échangées entre les 
membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs 


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(art. 26 al. 3 LIPAD) ou les documents auxquels le droit fédéral ou une loi 
cantonale interdirait l'accès (art. 26 al. 4 LIPAD). 
 
b. 
Dans le domaine de la LIPAD, l'intérêt personnel et la qualité du demandeur 
n'interfèrent en aucune manière dans l'examen de ces conditions. Bien que le 
cercle des bénéficiaires de l’accès à l’information ne soit pas précisé dans le texte 
de ces dispositions (ATA/621/2005 du 20 septembre 2005 consid. 3), l’exposé des 
motifs figurant dans le rapport du Conseil d’Etat à l’appui du projet de loi précise 
que le droit d’accès aux documents est un droit reconnu à chacun, sans restriction 
liée notamment à la démonstration d’un intérêt digne de protection du requérant. 
Dès lors qu’un document doit être considéré comme accessible à une personne en 
vertu du principe de la transparence (et non en vertu des dispositions sur la 
protection des données personnelles ou des droits inhérents à la qualité de partie à 
une procédure), il n’y a pas de raison d'en refuser l’accès à d’autres personnes. 
Les exceptions prévues à l’art. 26 LIPAD constituent ainsi des clauses de 
sauvegarde pour les informations qui ne doivent pas être portées à la connaissance 
du public (ATA/621/2005 du 20 septembre 2005 consid. 3 ; MGC 2000/VIII, 
Volume des débats, séance 45, pp. 7691-7692). Dès lors, ce qui est décisif dans 
l’application de la LIPAD, c’est le contenu même de l’information sollicitée et 
non la qualité du requérant (F. BELLANGER, note à propos de l’ATA/752/2004 
précité, in SJ 2005 I p. 137 ss ; ATA/621/2005 du 20 septembre 2005 consid. 3). 
7. 
 
Le litige porte exclusivement sur les deux documents transmis par la 
chancellerie suivant la procédure prévue à l'art. 37 al. 4 LPA, dont elle conteste 
qu'ils soient accessibles au public en vertu de la LIPAD. 
 
 
Il s'agit de deux rapports datés et signés, adressés au chancelier par une 
cellule juridique de l'administration au sujet de questions de droit se rapportant à 
la législation sur les chiens. Ces deux documents adressés à un tiers par leur 
auteur, ne peuvent être assimilés à des notes à usage personnel ou à des brouillons 
ou autres textes inachevés (l'art. 25 al. 4 LIPAD ; MGC 2000/VIII 7691). Ils 
constituent donc des documents visés aux art. 25 al. 1 et 2 LIPAD susceptibles 
d'être consultables en vertu de l'art. 24 LIPAD (MGC 2000/VIII 7694). 
 
 
Toutefois, s'ils sont formellement adressés au chancelier, leur contenu révèle 
que leur destinataire en est le Conseil d'Etat. Le premier d'entre eux (annexe 1) a 
été rédigé en vue d'une séance future de cette autorité, dont la date est mentionnée 
dans le document. Le deuxième (annexe 2) contient certaines recommandations à 
l'attention du Conseil d'Etat qui est expressément désigné dans le texte comme son 
destinataire. Ils s'inscrivent dans le cadre des rapports qu'entretient cette autorité 
collégiale avec ses collaborateurs dans le cadre de l'exercice de ses prérogatives et 
sont donc soustraits à l'accès du public, en vertu de l'article 26 al. 3 LIPAD. 
8. 
 
Le recours sera rejeté. 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 19 décembre 2008 par Monsieur J__________ 
contre la décision de la chancellerie d'Etat du 15 décembre 2008 ; 
au fond : 
le rejette ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
dit que, conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Stéphane Grodecki, avocat du recourant, ainsi qu'à la 
chancellerie d'Etat et à la médiatrice en matière d’information du public et d’accès aux 
documents. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges, 
M. Bonard, juge-suppléant. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste adj. : 
 
 
F. Glauser 
 
le vice-président : 
 
 
Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière :