ge_gerichte · A/4146/2006 · 2008-07-29 · fr

; CONSTRUCTION ET INSTALLATION ; LOGEMENT ; RÉNOVATION D'IMMEUBLE ; TRAVAUX SOUMIS À AUTORISATION ; AMENDE ; PRINCIPE DE LA BONNE FOI | Confirmation d'une amende administrative de CHF 5'000.- prononcée à l'encontre de la propriétaire d'un immeuble d'habitation gravement délabré, celle-ci n'ayant pas déposé dans les délais imposés par le DCTI une requête en autorisation de construire en vue de rénover le bâtiment. Amende également justifiée par le fait que la recourante avait déjà entrepris certains travaux de rénovation soumis à la LDTR, sans autorisation. La propriétaire ne saurait de bonne foi prétendre avoir cru que les travaux déjà entrepris étaient des travaux d'entretien non soumis à la LDTR, alors qu'elle avait expressément admis qu'une autorisation était nécessaire dans un courrier adressé au DCTI. | Cst.9 ; LCI.1.al1.letb ; LCI.137.al1 ; LDTR.3.al1.letd ; LDTR.3.al2 ; LDTR.9 ; lDTR.44.al1

Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 29.07.2008 A/4146/2006

A/4146/2006
ATA/382/2008
du 29.07.2008
( DCTI
)
, REJETE
Descripteurs
:
; CONSTRUCTION ET INSTALLATION ; LOGEMENT ; RÉNOVATION D'IMMEUBLE ; TRAVAUX SOUMIS À AUTORISATION ; AMENDE ; PRINCIPE DE LA BONNE FOI
Normes
:
Cst.9 ; LCI.1.al1.letb ; LCI.137.al1 ; LDTR.3.al1.letd ; LDTR.3.al2 ; LDTR.9 ; lDTR.44.al1
Résumé
:
Confirmation d'une amende administrative de CHF 5'000.- prononcée à l'encontre de la propriétaire d'un immeuble d'habitation gravement délabré, celle-ci n'ayant pas déposé dans les délais imposés par le DCTI une requête en autorisation de construire en vue de rénover le bâtiment. Amende également justifiée par le fait que la recourante avait déjà entrepris certains travaux de rénovation soumis à la LDTR, sans autorisation. La propriétaire ne saurait de bonne foi prétendre avoir cru que les travaux déjà entrepris étaient des travaux d'entretien non soumis à la LDTR, alors qu'elle avait expressément admis qu'une autorisation était nécessaire dans un courrier adressé au DCTI.
En fait
En droit
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/4146/2006-DCTI
ATA/382/2008
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 29 juillet 2008
dans la cause
T______ S.A.
représentée par Me Olivier Carrard, avocat
contre
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION
EN FAIT
1. T______ S.A., dont le siège est situé à C______ (Genève), est propriétaire depuis fin 2004 de la parcelle n° ______, feuille ______ de la commune de Chêne-Bourg, à l'adresse ______, chemin Y______. Ce terrain, sur lequel s'élève un immeuble d'habitation, appartenait précédemment à M. S______, administrateur de ladite société.
2. Suite à une interpellation de l’association genevoise de défense des locataires (ci-après : ASLOCA), un représentant de la police des constructions du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu depuis le département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : DCTI ou le département), a constaté le 11 février 2004 que l'immeuble précité souffrait d'un manque d'entretien ; il a également relevé les problèmes d'insalubrité et de sécurité suivants :
en toiture, l'étanchéité du terrasson n'était plus assurée, les éléments en ferblanterie étaient très corrodés, des tuiles se détachaient de la couverture des brisis et les souches de cheminée étaient très dégradées. Il y avait danger de chute de débris et des infiltrations d'eau se produisaient dans les étages supérieurs ;
dans la cage d'escalier, les enduits et peintures étaient très dégradés, par endroits des travaux de piquage avaient été entrepris et laissés inachevés, un carreau de fenêtre manquait et la balustrade présentait des défauts ;
en façade, l'enduit recouvrant la maçonnerie présentait de nombreux décollements. La peinture n'assurait plus sa fonction protectrice et l'humidité pénétrait dans les murs, faisant apparaître des moisissures à l'intérieur de certains appartements. Des fissures verticales s'ouvraient au droit des percements (sic) et fragilisaient les linteaux ;
au niveau des balcons, les balustrades en bois étaient très dégradées et certains éléments manquants les rendaient dangereuses. Des éclatements se produisaient sur les bords des dalles.
les fenêtres étaient pour la plupart en très mauvais état. Sur les façades exposées aux intempéries, des infiltrations d'eau se produisaient par manque d'étanchéité. Dans certains cas, la faible isolation thermique des fenêtres à simple vitrage rendait le chauffage difficile et onéreux ;
les installations étaient pour la plupart vétustes et avaient fait l'objet de réparations au coup par coup. Les évacuations sanitaires, dont la vétusté était à l'origine de dégâts d'eau dans certains appartements, avaient parfois fait l'objet d'interventions laissées inachevées ;
enfin, au sous-sol, certaines caves avaient été rendues inaccessibles en raison des travaux entrepris sur le sol en terre battue.
3. Le 19 février 2004, le département a informé M. S______ des dégâts constatés et l'a invité à faire part de ses observations et intentions concernant la réhabilitation et l'entretien de l'immeuble.
En application de l'article 129 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI – L 5 05), le département a en outre ordonné de procéder à une purge immédiate des éléments de façade et de toiture dégradés de manière à garantir que plus aucune chute de débris ne survienne. Cette décision, déclarée exécutoire nonobstant recours, est devenue définitive.
4. Par courrier du 10 mars 2004, M. S______ et M. O______, architecte, ont informé le département que les travaux de sécurisation de la toiture et des façades seraient exécutés dans les plus brefs délais et qu'une requête en autorisation de construire serait présentée pour la rénovation complète de l'immeuble ainsi que la création d'un appartement dans les combles, en application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR – L 5 20).
5. Le 4 novembre 2004, suite à une nouvelle interpellation de l'ASLOCA, le département a établi un constat après qu'un représentant du service de sécurité-salubrité se soit rendu sur place le 2 novembre 2004. Selon ce rapport, les travaux suivants avaient été effectués ou étaient en cours :
transformation de combles par la démolition des cloisons des greniers ;
réaménagement des caves au sous-sol comprenant la réalisation d'un nouveau dallage et la construction de nouveaux cloisonnements ;
remise à neuf complète des installations électriques communes comprenant la pose de nouveaux tableaux électriques et le renouvellement des distributions secondaires jusqu'aux entrées des logements.
Ces travaux différaient des interventions exigées le 19 février 2004 par le département en vue de sécuriser l'immeuble.
6. Par courrier du 16 novembre 2004, le département a ordonné à M. O______ le dépôt dans les 30 jours d'une requête en autorisation de construire portant sur les travaux de réhabilitation de l'immeuble et visant à parer aux défauts et carences relevés le 19 février 2004, faute de quoi il se réservait le droit de faire exécuter les travaux d'office en application de l'article 42A LDTR. Il a en outre ordonné l'arrêt immédiat des travaux qui étaient en cours le 2 novembre 2004.
Le département a toutefois constaté que les travaux de sécurisation des façades et de la toiture avaient été entrepris et qu'une étanchéité provisoire avait été mise en place sur le terrasson de la toiture, conformément à ses exigences.
7. Le 20 novembre 2004, M. O______ a répondu au courrier précité. Les travaux de démolition des cloisons dans les combles et le réaménagement du sous-sol n'avaient pas été réalisés sous sa direction. Il a en outre requis une prolongation de délai au 31 janvier 2005 pour déposer une requête en autorisation de construire.
8. Le 30 novembre 2004, le département a accordé la prolongation de délai sollicitée.
9. Le même jour, le département a ordonné à M. S______, en sa qualité de propriétaire, l'arrêt immédiat des travaux en cours dans les combles et le sous-sol et l'a prié d'indiquer l'identité de la personne responsable de ceux-ci.
L'intéressé n'a pas répondu.
10. A l'échéance du délai accordé, aucune requête en autorisation de construire n'a été déposée au département.
11. Un inspecteur du service de sécurité-salubrité a effectué une visite le 22 mars 2005 et constaté ce qui suit (sic) :
"Appartement de Mme G______ (recte : Gh______) – 3ème étage
Appartement de Mme H______ 2ème étage
Appartement de Mme T______ 1er étage
Fuites des écoulements des salles de bains (inondations, lors des douches/bains)
Appartement de M. J.M. F______ – 2ème étage
Baignoire de la salle de bains pas raccordée.
De plus les réparations d'urgences (provisoires) au niveau de la toiture (terrasson) devront être rendues définitives, afin de résister au temps. Infiltrations d'eau au 3
ème
étage, en provenance des massifs des cheminées.
Cette situation constitue une infraction au sens de l'article 121 de la LCI."
12. Une nouvelle visite en date du 26 avril 2005 a permis de constater qu'une partie du plafond de la salle de bains de l'appartement de Mme T______ s'était entretemps effondrée.
13. Par décision du 26 avril 2005, le département a ordonné à T______ S.A., devenue depuis lors propriétaire de l'immeuble, de procéder à l'ensemble des travaux nécessaires en vue de remédier à l'état de dégradation de l'immeuble (art. 42A LDTR), la plupart des constatations faites le 11 février 2004 étant toujours d'actualité. Un délai de trois mois lui a été accordé à cet effet.
Par décision du même jour, déclarée exécutoire nonobstant recours, il a également ordonné à la société de procéder sans délai à l'ensemble des travaux nécessaires en vue de remédier aux défauts relevés lors des visites des 22 mars et 26 avril 2005 (ci-après : les travaux urgents), en application des articles 129 et suivants LCI.
Ces deux décisions n'ont pas fait l'objet d'un recours.
14. Constatant que les travaux urgents n'avaient pas été entamés, le département a octroyé le 17 mai 2005 à la société un ultime délai de cinq jours pour les entreprendre. A défaut d'une intervention dans le délai imparti, il ferait procéder aux travaux d'office (art. 133 al. 3 LCI). Il a en outre infligé à T______ S.A. une amende administrative de CHF 5'000.-, contre laquelle la société n'a pas recouru.
15. Le 24 mai 2005, T______ S.A. a demandé au département de renoncer à l'amende précitée et a annoncé avoir engagé M. B______, architecte, en vue d'engager immédiatement les travaux urgents, de procéder à un examen de l'état du bâtiment et de déposer, dans les meilleurs délais, une requête en autorisation de construire.
16. Le 30 mai 2005, le département a répondu au courrier précité en annonçant une visite dans un délai de 15 jours au plus tard afin de vérifier la réalisation des travaux urgents. Il a en outre renoncé, en l'état, à procéder à des travaux d'office mais a refusé de reconsidérer l'amende administrative prononcée le 17 mai 2005.
17. Le 2 juin 2005, M. B______ a annoncé au département que les travaux urgents étaient en cours, sous la direction directe de T______ S.A.
18. Le 5 juillet 2005, l'ASLOCA a informé le département que les travaux urgents n'avaient toujours pas été réalisés dans l'appartement de Mme Gh______ et a requis l'application de l'article 42A LDTR afin de faire exécuter les travaux aux frais de la société.
19. Le 18 juillet 2005, le département a répondu à l'ASLOCA. M. I______, collaborateur du service juridique de la police des constructions, avait constaté le 17 juin 2005, lors d'une visite des lieux, que les travaux urgents avaient été réalisés par la propriétaire. S'agissant des autres travaux, il était encore en attente du dépôt de la requête en autorisation de construire.
20. Le 21 juillet 2005, T______ S.A. a informé le département que les travaux urgents avaient été achevés et que les autres, visés par la première décision du 26 avril 2005 étaient en cours de réalisation. En revanche, certains travaux, tels que l'étanchéité du toit, impliquant la pose d'un échafaudage nécessitaient une autorisation dont la demande était en cours de préparation. C'est pourquoi elle requérait une prolongation du délai de trois mois.
21. Le 25 juillet 2005, le département a octroyé à la société une prolongation de délai au 30 septembre 2005 pour déposer une demande d'autorisation de construire pour les travaux précités.
22. Le 19 septembre 2005, l'entreprise Alves, mandatée par T______ S.A., a déposé auprès de la police des constructions une déclaration d'ouverture de chantier ayant pour objet la "rénovation de façades et toiture" de l'immeuble.
23. Le 10 novembre 2005, M. I______ a établi un rapport d'enquête, basé sur une nouvelle visite de l'immeuble effectuée la veille (I/3635). Il avait constaté que des travaux étaient en cours, notamment :
la pose d'un échafaudage en façade ;
des travaux de piquage et de réfection des enduits de façade ;
des travaux de remise à neuf des installations électriques portant à la fois sur les nouvelles alimentations depuis le tableau électrique principal du sous-sol et sur la réalisation de nouvelles installations électriques à l'intérieur des appartements depuis le tableau d'abonnés.
Aucune demande d'autorisation n'avait été enregistrée par le département pour ces travaux.
24. Le 14 novembre 2005, le DCTI a infligé à T______ S.A. une amende administrative de CHF 5'000.- pour ne pas avoir respecté sa décision du 26 avril 2005 d'une part et pour avoir entrepris des travaux sans autorisation d'autre part (I/3635). Il a ordonné en outre à la société de se conformer à la décision précitée, sous peine de l'application de l'article 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP – RS 311.0). Cette mesure ainsi que l'amende infligée pouvaient faire l'objet d'un recours auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : CCRC) (sic).
25. Le 28 novembre 2005, T______ S.A. a demandé au département de reconsidérer sa décision.
Un courrier de l'entreprise Alves daté du 22 novembre 2005 certifiait que cette dernière avait contacté par téléphone la police des constructions et la commune de Chêne-Bourg avant son intervention et en avait expliqué les détails. Ses interlocuteurs lui avaient alors affirmé qu'il s'agissait de travaux d'entretien ne nécessitant pas d'autorisation.
La déclaration d'ouverture de chantier avait été déposée trois semaines avant l'installation de l'échafaudage.
La société avait ainsi satisfait aux demandes du département. Dès lors, la décision du 14 novembre 2005 semblait procéder d'un malentendu.
26. Suite à un entretien du 12 décembre 2005 avec le conseil de T______ S.A. et M. I______, le DCTI a établi, le 14 décembre 2005, une liste exhaustive des travaux nécessaires au rétablissement d'une situation conforme aux normes légales et réglementaires en matière de sécurité, de salubrité et d'habitabilité de l'immeuble concerné et portant sur l'enveloppe extérieure, les combles, la cage d'escalier et le sous-sol.
Une requête en autorisation de construire devait être déposée par la société "dès que possible".
Il a été convenu qu'à l'issue de cette affaire, le DCTI reconsidérerait l'amende administrative infligée le 14 novembre 2005.
27. Le 15 décembre 2005, T______ S.A. a recouru auprès de la CCRC contre la décision du 14 novembre 2005 en tant qu'elle portait sur l'amende administrative de CHF 5'000.-, en concluant préalablement à la suspension de la procédure jusqu'à la détermination du DCTI sur sa demande de reconsidération et principalement à l'annulation de la décision.
Le DCTI avait violé le principe de la bonne foi. Il avait en effet eu connaissance de l'exécution et de la nature des travaux annoncés par l'entreprise Alves et n'avait pas informé ni attiré l'attention de la recourante sur le fait que ceux-là devaient faire l'objet d'une demande d'autorisation de construire. Elle était donc en droit de considérer qu'il s'agissait de travaux d'entretien, non soumis à autorisation.
28. Lors de l'audience de comparution personnelle tenue le 9 mars 2006, la CCRC a suspendu la cause d'accord entre les parties.
29. Le 14 septembre 2006, la recourante et le DCTI ont annoncé en audience que la situation n'avait pas progressé depuis le 9 mars 2006. La CCRC a ordonné le renvoi de la cause à la composition LDTR.
30. Le 13 octobre 2006 a eu lieu une troisième audience devant la CCRC, dans sa composition LDTR.
a. La recourante a expliqué que la demande d'autorisation de construire n'avait pas encore été déposée, car elle avait voulu procéder à des travaux plus étendus que ceux énumérés dans le courrier du DCTI du 14 décembre 2005, soit installer un ascenseur et exécuter des travaux en sous-sol, mais elle y avait renoncé. Elle pensait pouvoir déposer la demande fin octobre ou courant novembre 2006.
b. Le représentant du DCTI a déclaré que les travaux urgents imposés par la décision du 26 avril 2005 avaient bien été effectués. Il a confirmé l'amende litigieuse, car le département avait accordé plusieurs délais pour que la requête en autorisation de construire soit déposée, ce qui n'avait toujours pas été fait. Cette demande devait être faite indépendamment de la question de savoir si les travaux de la liste du 14 décembre 2005 avaient été exécutés. Parmi les travaux déjà réalisés, certains n'étaient d'ailleurs pas conformes aux règles de l'art.
31. Le 20 octobre 2006, le DCTI a fait part à la CCRC des constatations de M. I______ à l'occasion d'une visite de l'immeuble le 12 septembre 2006, relevant les éléments suivants (sic) :
"1.
Quant aux travaux en cours
travaux de ferblanterie effectués sur le terrasson de la toiture, en l'absence d'échafaudages, c'est-à-dire en violation flagrante des règles élémentaires de sécurité sur les chantiers.
2.
Quant aux travaux réalisés
réfection des façades comprenant :
- réfection des enduits
- remplacement des fenêtres en chêne par de nouveaux vitrages avec cadres en PVC
- pose de nouveaux stores
- réfection des dalles de balcon
3.
Travaux en souffrance
- isolation thermique et mise en ordre des combles ;
- la cage d'escaliers présente toujours un aspect délabré, les travaux ont été suspendus ;
- les installations électriques communes dans la cage d'escalier et en sous-sol sont inachevées et ne respectent pas les règles de sécurité en la matière.
- La couverture en tuiles plates a été partiellement réparée. Toutefois les brisis de la toiture présentent encore des tuiles manquantes, cassées ou qui menacent de tomber. Ces travaux sont donc insuffisants sur le plan de la sécurité.
- Les balustrades de balcon ont été réparées de manière incomplète.
- Les volets du rez-de-chaussée sont restés en l'état.
4.
Nouveaux travaux réalisés en l'absence d'autorisation
Rénovation complète de l'appartement de 3 ½ pièces au 3
ème
étage occupé depuis le 15.02.2006 par M. R______. La réalisation de ces travaux en l'absence d'autorisation constitue une nouvelle infraction."
32. Par décision du 19 octobre 2006, la CCRC a transmis le recours au Tribunal administratif pour raison de compétence.
33. Le 15 novembre 2006, le DCTI a conclu au rejet du recours.
L'amende prononcée était fondée dans son principe par deux motifs, soit le non respect du délai imposé par la décision du 26 avril 2005 pour déposer la requête en autorisation de construire et la réalisation de travaux non autorisés, constatés le 9 novembre 2005.
Peu importait que l'entreprise Alves ait interpellé le département par téléphone au sujet des travaux de réfection des façades, ceux-ci ne représentant qu'une partie infime des travaux qui devaient être entrepris. Conformément à la jurisprudence, des travaux qui, pris isolément, pourraient être considérés comme des travaux d'entretien, étaient de nature à perdre ce caractère s'ils étaient intégrés dans une opération qui pouvait aboutir à la rénovation totale du bâtiment considéré.
L'infraction était subjectivement grave, compte tenu des nombreux délais impartis pour déposer une requête en autorisation de construire et des deux ordres d'arrêt de chantier signifiés à la recourante, cette dernière ne pouvant ignorer qu'elle contrevenait à la loi en engageant des travaux sans être au bénéfice d'une autorisation de construire. La société avait fait preuve à tout le moins de négligence.
34. Le 25 janvier 2007, M. L______, nouvel architecte mandaté par la recourante, a déposé auprès du département une requête en autorisation de construire, enregistrée sous n° APA 27'621-2, portant sur la rénovation des façades et des toitures, le changement de fenêtres et stores, l'isolation du plancher des caves, la mise en conformité des installations techniques, le rafraîchissement des appartements, l'isolation de la toiture, l'aménagement des combles et la création d'un ascenseur. Le coût total des travaux s'élevait à CHF 755'095.- et le loyer par pièce par année atteindrait en moyenne CHF 4'907,60 au lieu de CHF 3'129,15.
35. Le 26 janvier 2007, le juge délégué a entendu les parties en audience de comparution personnelle.
La recourante a conclu à l'annulation de l'amende, préalablement à la suspension de la procédure. Elle a annoncé le dépôt de la demande d'autorisation de construire précitée, dont une copie a été jointe au dossier.
La représentante du DCTI a pris connaissance de ces documents. Elle ne s'est pas opposée à la suspension de la cause.
36. Par décision du 26 janvier 2007, le Tribunal administratif a prononcé la suspension de la procédure, d'entente entre les parties.
37. Le 25 janvier 2008, T______ S.A. a requis la poursuite de la suspension de la procédure jusqu'à ce que le DCTI se soit prononcé sur la requête en autorisation de construire.
38. Le 31 janvier 2008, le DCTI a sollicité la reprise de la procédure.
39. Le 7 février 2008, le Tribunal administratif a prononcé la reprise de la procédure et ordonné la comparution personnelle des parties.
40. Le 29 février 2008, le juge délégué a entendu les parties.
a. La recourante a joint au dossier un courrier du DCTI adressé le 8 février 2008 à M. L______ dans lequel l'intimé accordait un ultime délai au 7 mars 2008 pour déposer les compléments demandés en vue d'achever l'instruction de la requête en autorisation de construire.
Le DCTI avait promis d'annuler l'amende du 14 novembre 2005 lors de l'entretien précité du 12 décembre 2005. En tout état, si le principe de la sanction devait être admis, elle en contesterait le montant. Le courrier du département du 14 décembre 2005 précisait que l'amende serait reconsidérée sans qu'un délai soit imparti pour déposer la requête en autorisation de construire.
b. Le DCTI a déclaré avoir pour pratique de reconsidérer une amende et d'en réduire le montant lorsque l'administré faisait preuve de bonne volonté et déposait la demande d'autorisation de construire, mais dans des délais plus courts que ceux dans lesquels T______ S.A. avait agi. Cette requête avait en effet été soumise la veille de l'audience du 26 janvier 2007 et il avait fallu attendre une année pour que les compléments soient déposés. Il n'avait pas pour pratique d'annuler une amende et il n'en n'avait pas été question lors de l'entrevue du 12 décembre 2005.
41. Le 4 mars 2008, le DCTI a déposé une écriture contresignée par M. I______, qui avait participé à l'entretien du 12 décembre 2005, attestant que l'annulation de l'amende n'avait pas été garantie lors de l'entretien du 12 décembre 2005. Il a également produit des échanges de correspondances avec la recourante, qui permettaient de constater les éléments suivants :
le 5 février 2007, suite au dépôt de la requête en autorisation de construire, le DCTI avait proposé une réduction de l'amende de CHF 5'000.- à CHF 3'000.- ;
le 25 janvier 2008, la recourante avait refusé ladite proposition, considérant que le retrait pur et simple de l'amende avait été convenu lors de l'entretien du 12 décembre 2005 en cas de dépôt d'une demande d'autorisation de construire ;
le 31 janvier 2008, le DCTI avait contesté qu'un accord ait été conclu au sujet de la suppression de l'amende.
42. Le 17 mars 2008, la recourante a persisté dans ses allégations concernant la promesse faite par le DCTI lors de l'entrevue du 12 décembre 2005. Le dépôt du recours avait pour seul but de préserver ses droits, ce qui avait par ailleurs été relevé lors de l'entrevue précitée, un représentant du DCTI ayant déclaré qu'un recours contre l'amende du 14 novembre 2005 n'était pas nécessaire.
43. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
1. Le recours, interjeté en temps utile devant une autorité incompétente, a été transmis à juste titre par la CCRC au tribunal de céans. Il est ainsi recevable, le Tribunal administratif étant compétent pour statuer en instance unique contre les sanctions relatives à des travaux entrepris sans autorisation (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1
er
let. a et 64 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 45 al. 2 LDTR ; art. 150 LCI).
2. Il convient en premier lieu de déterminer si les travaux constatés par le DCTI le 9 novembre 2005 constituaient des transformations soumises à autorisation, ce que la recourante conteste.
a. La LDTR a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones visées expressément par la loi (art. 1 al. 1
er
LDTR). La loi prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la protection des locataires et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour toute transformation ou rénovation de tout ou partie d'une maison d'habitation (article 9 alinéa 1
er
LDTR).
b. Selon l'article 3 alinéa 1
er
lettre d et alinéa 2 LDTR, sont qualifiés de transformation les travaux qui ont pour objet la rénovation, c'est-à-dire la remise en état, même partielle, de tout ou partie d'une maison d'habitation, en améliorant le confort existant sans modifier la distribution des logements, sous réserve qu'il ne s'agisse pas de travaux d'entretien. Ces derniers, non assujettis à la LDTR, sont les travaux courants faisant partie des frais d'exploitation ordinaires d'une maison d'habitation. Les travaux raisonnables d'entretien régulier ne sont pas considérés comme travaux de transformation, pour autant qu'ils n'engendrent pas une amélioration du confort existant (
ATA/522/2004
du 8 juin 2004).
c. Il ressort des travaux législatifs ayant précédé la modification de cette disposition légale, adoptée en 1999, que le Grand Conseil désirait, pour tracer une limite précise entre travaux soumis et non soumis à la loi, que soient pris en compte le coût de ces derniers et leur incidence sur les loyers, comme prévu par la jurisprudence (MGC 1999 9/11 p. 1076). La minorité du Grand Conseil avait proposé une autre teneur pour l'article 3 alinéa 2 LDTR, précisant que les travaux d'entretien qui ne devaient intervenir qu'à une échéance lointaine, tels notamment la remise à neuf d'un appartement au changement de locataire, n'étaient pas assujettis à la LDTR (MGC 1999 9/11 page 1166). Lors du deuxième débat concernant ce projet de modification de la LDTR, de très nombreux amendements ont été soumis au Grand Conseil par la minorité, notamment celui de préciser, à l'article 3, alinéa 1
er
lettre d LDTR, que devaient être considérés comme travaux de rénovation ceux dont le coût total engendrait une augmentation de loyer de plus de 20% (MGC 1999 9/11 p. 1211). Cet amendement a été refusé, tout comme celui visant à préciser que la remise à neuf d'un appartement au changement de locataire n'était pas assujettie à la loi (MGC 1999 10/11 p. 1415 ;
ATA/522/2004
du 8 juin 2004).
3. De jurisprudence constante (
ATA/358/2008
du 1
er
juillet 2008 et références citées), il est admis, s’agissant de la distinction entre travaux d'entretien et de rénovation (ou de transformation) consacrée à l’article 3 LDTR, de tenir un raisonnement en deux temps, à savoir :
- d’abord en examinant si, de par leur nature les travaux en cause relèvent de l’entretien ou, au contraire, consistent en des travaux de rénovation. En prolongement de cette distinction, la jurisprudence a admis que des travaux d’entretien sont susceptibles d’aboutir à une rénovation ou à une transformation soumises à la LDTR, lorsque n’ayant pas été exécutés périodiquement ou par rotation tout au long de l’existence de l’immeuble, ou encore parce qu’ils n’ont pas été exécutés du tout pendant de nombreuses années, leur accumulation, même en tenant compte d’une exécution rationnelle commandant un regroupement, leur confère une incidence propre à engendrer un changement de standing de l’immeuble (A. MAUNOIR, la nouvelle LDTR au regard de la jurisprudence, in RDAF 1996 p. 314 et la jurisprudence citée) ;
- ensuite, en s’attachant à l’ampleur et, partant, au coût desdits travaux et à leur répercussion sur le montant du loyer, dès lors qu’il pourrait en résulter un changement d'affectation qualitatif sur les logements, ces derniers ne répondant plus aux besoins prépondérants la population (
ATA/365/2001
du 29 mai 2001 ;
ATA/261/2001
du 24 avril 2001 et les références citées).
4. En application de ces principes, le Tribunal administratif a notamment considéré comme relevant de l'entretien l'installation de nouveaux sanitaires, l'agencement des cuisines, la mise en conformité de l'installation électrique, la pose de nouveaux revêtements des sols et des parois, ainsi que des travaux de peinture et de serrurerie (
ATA/162/2003
du 25 mai 2003 ;
ATA/365/2001
et
ATA/261/2001
et références citées). Il avait toutefois précisé dans un arrêt antérieur, qu'il convenait de tenir compte également des circonstances dans lesquelles les travaux étaient accomplis et notamment de leur accumulation en raison d'un défaut d'entretien courant des bâtiments concernés (
ATA/688/2002
du 12 novembre 2002 ;
ATA/34/1998
du 27 janvier 1998).
In casu, les travaux qui ont fait l'objet du rapport d'enquête du 10 novembre 2005 portaient sur la rénovation de la façade et de la toiture, ainsi que sur la remise à neuf des installations électriques. Pris isolément, ces ouvrages auraient pu être considérés comme de simples travaux d'entretien, mais tel n'est pas le cas en l'espèce, ces éléments s'inscrivant dans le cadre de la rénovation complète d'un immeuble gravement dégradé, démontrant que les travaux d'entretien avaient été pendant longtemps différés. Par ailleurs, la valeur estimée par M. L______ de l'ensemble des travaux, soit CHF 755'095.-, est révélatrice de leur importance.
Il découle de ce qui précède que les travaux litigieux doivent être considérés comme des travaux de transformation soumis à autorisation selon les article 9 LDTR et 1 alinéa 1
er
lettre b LCI.
5. La recourante conteste l'amende du 14 novembre 2005 tant dans son principe que dans son montant.
Est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60’000.- tout contrevenant à la LCI ou la LDTR et aux ordres donnés par le département en vertu de ces lois (art. 44 al. 1
er
LDTR ; art. 137 al. 1
er
LCI). Le montant de l’amende est de CHF 20’000.- au plus si les travaux étaient conformes aux prescriptions légales (art. 137 al. 2 LCI).
En l’espèce, la recourante a violé l'article 9 alinéa 1
er
LDTR en entreprenant des travaux sans autorisation, mais aussi en contrevenant à l'ordre du DCTI du 26 avril 2005 de déposer dans un délai de trois mois, prolongé par la suite au 30 septembre 2005, une requête en autorisation de construire. La question de savoir si les travaux entrepris étaient autorisables peut demeurer ouverte, la seconde infraction retenue permettant à elle seule d'infliger une amende d'un montant maximum de CHF 60'000.-.
Reste à examiner la quotité de l'amende.
6. a. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister (
ATA/813/2001
du 4 décembre 2001 ; P. MOOR, Droit administratif : Les actes et leur contrôle, tome 2, Berne 2002, pp. 139-141 ; P. NOLL et S. TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht : allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 6ème édition, Zurich 2004, p. 37). C'est dire que la quotité de la peine administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (
ATA/360/2006
du 27 juin 2006 ;
ATA/813/2001
précité). En vertu de l'article 1
er
de la loi pénale genevoise du 20 septembre 1941 (LPG - E 4 05), il y a en effet lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).
b. La question de savoir si le tribunal de céans doit appliquer les anciennes ou les nouvelles dispositions de la partie générale du CP entrées en vigueur le 1
er
janvier 2007 peut demeurer ouverte. En effet, les nouveaux articles 47 à 51 CP, traitant de la fixation de la peine, reprennent simplement les principes de l’ancienne partie générale et codifient la jurisprudence élaborée par le Tribunal fédéral (
ATA/144/2008
du 1
er
avril 2008 ; R. MAHAIM, La nouvelle partie générale du Code pénal suisse, Berne 2006, p. 233).
c. La punissabilité du contrevenant exige que celui-ci ait commis une faute (ATF
101 Ib 33
consid. 3 ; Arrêt du Tribunal fédéral
1P.531/2002
du 27 mars 2003 ;
ATA/168/2004
du 25 février 2004 ; P. MOOR, op. cit., n. 1.4.5.), fût-ce sous la forme d'une simple négligence. La sanction doit respecter le principe de la proportionnalité (
ATA/168/2004
déjà cité ; P. du 5 août 1997). Matériellement, malgré l'aspect de répression individuelle qu'une mesure peut prendre, l'administration doit non seulement veiller au respect du droit par ceux qui en tirent avantage, mais aussi particulièrement lorsque la violation est grave, manifester sa vigilance par la sévérité de la sanction qu'elle prononce (ATF
111 Ib 213
;
103 Ib 126
; 100 1a 36 ; P. MOOR, op. cit., p. 118 n. 1.4.3.1.). Quand bien même le principe de la proportionnalité doit être respecté et l'amende administrative doit être mesurée d'après les circonstances du cas, la sévérité s'impose pour détourner le contrevenant et stimuler le respect de la loi dans l'intérêt de la collectivité (ATF
100 Ia 36
).
d. Selon la jurisprudence, l'autorité qui prononce une amende administrative dispose d'un large pouvoir d'appréciation ; ce n'est qu'en cas d'excès que le Tribunal administratif la censure (
ATA/61/2005
du 1
er
février 2005 et les références citées). Le département prend en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le respect du principe de proportionnalité (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1985 III p. 4275).
En l'espèce, la violation de la décision du 26 avril 2005 et du délai accordé au 30 septembre 2005 pour déposer la demande d'autorisation de construire n'a jamais été justifiée par la recourante. Celle-ci a tout au plus expliqué qu'elle souhaitait faire des travaux plus larges, notamment en sous-sol, et installer un ascenseur. Ces motifs n'excusent en aucune manière le retard accumulé, d'autant moins qu'un tel comportement tendant à profiter de la situation pour requérir d'autres transformations a eu pour effet de différer le dépôt de la demande, retardant encore l'octroi de l'autorisation de construire visant à réhabiliter un immeuble particulièrement insalubre faute d'entretien régulier par ses propriétaires successifs.
Le tribunal de céans retiendra par conséquent qu'une négligence grave est à ce titre imputable à la recourante.
7. S'agissant des travaux entrepris sans autorisation, la recourante se prévaut de sa bonne foi, l'entrepreneur ayant reçu la confirmation orale d'un collaborateur de la police des constructions qu'il s'agissait de travaux d'entretien non soumis à autorisation.
Découlant directement de l’article 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. – RS 101) et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités (ATF
126 II 377
consid. 3a p. 387 et les arrêts cités ; ATF
124 II 265
consid 4a p. 269-270). Selon la jurisprudence établie sur la base de l’article 4 aCst., applicable au regard de l’article 9 Cst., les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit avoir été faite à l’égard d’une personne déterminée. L’autorité doit avoir agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence. Il faut que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur celui-ci pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas été modifiée depuis le moment où la promesse a été faite (ATF
121 II 473
consid. 2c p. 479 ; ATF
121 V 65
consid. 2a p. 66 ss. ; ATF
117 Ia 285
consid. 2b et références citées ; ATF
117 Ia 302
, consid. 4e publié in JdT 1993 I p. 415 ; Arrêt du Tribunal fédéral
4A.9/1999
du 18 avril 2000, consid. 3a).
8. La recourante perd de vue qu'elle a elle-même expressément admis, dans son courrier du 21 juillet 2005, que les travaux en toiture nécessitaient une autorisation de construire. Elle a malgré cela engagé l'entreprise Alves pour rénover les façades et la toiture tout en sachant assurément qu'une autorisation était nécessaire, ce qui a été implicitement confirmé par l'octroi par le DCTI d'une prolongation de délai en vue du dépôt de la requête tant attendue.
En outre, il ressort du courrier du 22 novembre 2005 de l'entrepreneur à T______ S.A. que celui-ci a seulement expliqué par téléphone les détails des travaux projetés. Il n'est donc pas établi qu'il aurait rendu attentif le collaborateur de la police des constructions sur le contexte particulier dans lequel le bâtiment se trouvait.
La recourante ne saurait par conséquent se prévaloir du principe de la bonne foi. Ces travaux de rénovation de la toiture et des façades constituent une violation fautive de la loi, de même que la remise à neuf des installations électriques, le caractère fautif de cette dernière intervention n'ayant par ailleurs pas été contesté par la recourante.
9. Au vu de ce qui précède, une amende administrative de CHF 5'000.- sanctionnant à la fois le non-respect d'un ordre donné par le département et la réalisation de travaux non autorisés n'est en aucune manière disproportionnée. Enfin, la recourante n'allègue pas être dans l'incapacité de s'acquitter d'un tel montant
10. La recourante invoque enfin le principe de la bonne foi en raison d'une promesse du département selon laquelle l'amende litigieuse serait annulée en cas de dépôt de la requête en autorisation de construire.
La question de savoir si l'intimé a effectivement promis une annulation plutôt qu'une réduction de l'amende peut demeurer ouverte. En effet, il résulte du courrier du département du 14 décembre 2005, faisant suite à cette entretien, que la requête en autorisation de construire devait être déposée "dès que possible". Cette exigence n'a pas été remplie par la recourante, la demande ayant été soumise le 25 janvier 2007 seulement, soit treize mois plus tard, pour les raisons discutables déjà mentionnées précédemment.
Par conséquent, même si la promesse du département portait sur une annulation de l'amende, l'existence d'une telle pratique ayant au demeurant été contestée par l'intimé, la recourante n'aurait en tout état pas satisfait aux exigences posées par ce dernier.
11. Au vu des éléments qui précèdent, le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 3'000.- sera mis à la charge de la recourante. Vu l'issue du litige, il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 15 décembre 2005 par T______ S.A. contre la décision du département des constructions et des technologies de l'information du 14 novembre 2005 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 3'000.- ;
dit qu'aucune indemnité de procédure ne sera allouée ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Olivier Carrard, avocat de la recourante ainsi qu'au département des constructions et des technologies de l'information.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :