ge_gerichte · ATA/411/2001 · 2001-06-19 · fr

Résumé:
 La caisse de compensation des arts graphiques et industriels papetières n'a pas démontré un taux élevé de rotation de personnel ou de personnel travaillant en activité de courte durée des employeurs concernés, qui lui permettrait de continuer à verser les allocations familiales auprès des employeurs et non des employés.

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_____________ 
 
A/244/2000-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 19 juin 2001 
 
 
 
dans la cause 
 
 
CAISSE DE COMPENSATION POUR ALLOCATIONS FAMILIALES DES ARTS 
GRAPHIQUES ET INDUSTRIES PAPETIERES DE SUISSE (AGRAPI) 
 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
CONSEIL D'ETAT 
représenté par Me Bernard Ziegler, avocat 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/244/2000-CE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
La 
caisse 
de 
compensation 
pour 
allocations 
familiales des arts graphiques et industries papetières 
de Suisse (AGRAPI) a pour but le versement d'allocations 
familiales 
aux 
salariés 
des 
industries 
des 
arts 
graphiques et des industries papetières de Suisse. 
 
2. 
Jusqu'à l'entrée en vigueur le 1er janvier 1997 de 
la loi actuelle sur les allocations familiales, AGRAPI, à 
l'instar des autres caisses de compensation, ne versait 
pas 
directement 
les 
allocations 
familiales 
aux 
bénéficiaires, 
mais 
en 
mains 
de 
leurs 
employeurs, 
lesquels se chargeaient du versement aux employés. 
 
 
 
La nouvelle loi a modifié le système en place : 
les caisses devaient verser les allocations familiales 
directement aux bénéficiaires et non plus aux employeurs. 
 
3. 
Par une novelle du 17 novembre 1999, entrée en 
vigueur le 25 même mois, le Conseil d'Etat a introduit 
dans 
le 
règlement 
d'application 
une 
disposition 
permettant 
aux 
caisses 
d'allocations 
familiales 
de 
continuer le versement aux employeurs, et ce à titre 
exceptionnel. 
 
4. 
Se fondant sur cette disposition, AGRAPI a demandé 
au Conseil d'Etat par lettre du 10 décembre 1999 
l'autorisation d'être mise au bénéfice de cette mesure 
d'exception. 
 
5. 
Elle a expliqué que dans le canton de Genève, 
soixante-six entreprises étaient affiliées à sa caisse 
d'allocations 
familiales, 
ce 
qui 
représentait 
1'014 
salariés dont 251 bénéficiaires et 417 enfants. Les 
prestations 
annuelles 
versées 
s'élevaient 
à 
quelque 
CHF 950'000.-. 
 
 
 
A l'appui de sa demande, AGRAPI a implicitement 
critiqué le nouveau système qui obligeait les caisses à 
connaître l'adresse et la relation de paiement de chaque 
bénéficiaire, alors que la pratique antérieure était 
beaucoup plus simple et plus rationnelle. Le changement 
entraînerait à coup sûr un surcroît de travail et une 
augmentation des frais administratifs. 
 
6. 
Par décision du 2 février 2000, le Conseil d'Etat 


 
 - 3 - 
 
 
 
a refusé la demande. Les critères déterminants pour 
l'octroi d'une dérogation étaient notamment l'existence 
d'un taux élevé de rotation du personnel, une forte 
proportion du personnel en activité de courte durée et 
une forte proportion du personnel domicilié à l'étranger. 
 
 
 
Aucun de ces critères n'était rempli en l'espèce. 
 
7. 
AGRAPI a recouru auprès du Tribunal administratif 
par acte du 29 février 2000. Elle a estimé qu'au 
contraire, les critères mentionnés dans la décision 
entreprise étaient précisément remplis : le taux de 
rotation du personnel était élevé, car il fallait compter 
avec un personnel auxiliaire occupé au tri, à l'emballage 
et à l'expédition d'imprimés. Souvent il s'agissait 
d'employés engagés temporairement et à la demande. Le 
personnel comptait aussi les distributeurs de journaux et 
les journalistes libres sans compter les correspondants 
livrant irrégulièrement des articles. La proportion du 
personnel en activité de courte durée était ainsi élevée. 
Enfin, il y avait une forte proportion de personnel 
domicilié à l'étranger. Les entreprises implantées à 
Genève occupaient alors 56 frontaliers qui étaient au 
bénéfice d'allocations familiales pour 92 enfants. A 
l'évidence, il était plus commode de traiter avec un seul 
interlocuteur 
- 
l'employeur 
- 
plutôt 
qu'avec 
des 
bénéficiaires dont les changements d'adresse pouvaient ne 
pas leur être communiqués ou l'être tardivement. Les 
versements accuseraient ainsi des retards. Compte tenu du 
nombre de bénéficiaires - 417 enfants - par rapport au 
nombre d'employeurs, le traitement administratif des 
versements s'en trouverait singulièrement accru, ce qui 
occasionnerait des frais supplémentaires en affranchisse-
ments, en imprimés, en enveloppes, en frais de personnel. 
En outre, les bénéficiaires étaient protégés en cas 
d'insolvabilité de l'employeur, puisque la caisse de 
chômage de substituait à ce dernier. 
 
8. 
Le Conseil d'Etat s'est opposé au recours. Aucun 
des arguments avancés par AGRAPI ne justifiait une 
dérogation à caractère exceptionnel. Les critères qu'il 
avait mentionnés dans sa décision n'étaient pas réalisés. 
En modifiant le système, le législateur avait clairement 
voulu favoriser le paiement direct des prestations aux 
bénéficiaires, plutôt qu'aux employeurs. Les caisses 
avaient ainsi un contact immédiat avec les bénéficiaires, 
lesquels en outre n'avaient pas à supporter d'éventuels 
retards de leur employeur. S'agissant de l'augmentation 
des frais administratifs, toutes les caisses étaient 


 
 - 4 - 
 
 
 
placées 
devant 
cette 
même 
situation, 
conséquence 
découlant directement du changement de mode de versement. 
C'est pourquoi, les caisses disposaient d'un délai de 
trois ans pour s'adapter au nouveau système. Le Conseil 
d'Etat a relevé que les allégations de la recourante 
n'étaient étayées par aucun chiffre, si ce n'était pour 
les travailleurs frontaliers. Elle avait donc échoué dans 
la preuve que le taux de rotation de son personnel et la 
proportion du personnel en activité de courte durée 
dépassait de façon sensible la moyenne des autres 
caisses. 
Enfin, 
la 
recourante 
avait 
recensé 
56 
frontaliers au bénéfice d'allocations familiales sur les 
251 travailleurs bénéficiaires de ses prestations, ce qui 
représentait environ 23 % de travailleurs domiciliés à 
l'étranger. Ce fait était loin d'être exceptionnel dans 
un canton comme Genève. 
 
 
 
Le Conseil d'Etat a ajouté que dans un cas, il 
avait autorisé une caisse à poursuivre le versement aux 
employeurs des allocations familiales, car les périodes 
d'activité dans la branche étaient souvent très courtes 
(de un jour à un mois). Il s'agissait de Gastrosuisse à 
Aarau. De plus, dans ce cas, les bénéficiaire frontaliers 
représentaient un taux de 45 %, nettement plus élevé que 
chez la recourante. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. 
Le principe du versement direct des allocations 
familiales aux bénéficiaires figure à l'article 11 alinéa 
1 de la loi sur les allocations familiales du 1er mars 
1996 (LAF - J 5 10), article ainsi libellé : "Les 
allocations 
familiales 
sont 
payées, 
en 
général, 
au 
bénéficiaire" (al. 1). "Les allocations peuvent être 
payées, sur demande motivée, à un tiers ou à une autorité 
si le bénéficiaire ne les utilise pas ou risque de ne pas 
les utiliser pour l'entretien de l'enfant" (al. 2). 
 
 
 
Quant à l'article 21 LAF qui définit les tâches 
des caisses, il prévoit ce qui suit : "Les caisses fixent 
et perçoivent les contributions ... et paient les 


 
 - 5 - 
 
 
 
allocations familiales conformément aux dispositions de 
la présente loi ...". 
 
3. 
Le 17 novembre 1999 a été adoptée une disposition 
nouvelle ainsi libellée : "Le Conseil d'Etat peut, à 
titre exceptionnel et sur demande écrite et dûment 
motivée, autoriser une caisse d'allocations familiales à 
continuer le versement aux employeurs des allocations 
destinées aux salariés, ..." (art. 26 al. 2 du règlement 
d'exécution de la loi sur les allocations familiales du 
15 août 1996 - RELAF J 5 10.01). 
 
4. 
La recourante reproche au Conseil d'Etat d'avoir 
abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de lui 
accorder la dérogation prévue à l'article 26 alinéa 2 
RELAF. 
 
 
a. 
L'application de la disposition précitée laisse à 
l'autorité 
une 
certaine 
liberté 
d'appréciation. 
L'autorité abuse de celle-ci lorsqu'elle ne prend pas en 
compte toutes les circonstances pertinentes, recourt à 
des critères obscurs ou subjectifs, commet une inégalité 
de 
traitement 
ou 
méconnaît 
le 
principe 
de 
proportionnalité (P. MOOR, Droit administratif, Berne 
1994 vol. II p. 376-379; ATA Caisse de C. du 19 juin 
2001). 
 
 
b. 
Dans la décision entreprise, le Conseil d'Etat a 
indiqué les critères dont il se servait pour admettre une 
situation exceptionnelle. Ces critères sont pertinents et 
ils visent les circonstances principales qui pourraient 
permettre à l'autorité d'accorder une dérogation. Or, 
force est de constater que la recourante, en dehors de 
l'indication 
concernant 
les 
travailleurs 
frontaliers 
concernés par les allocations familiales par rapport au 
nombre total de bénéficiaires, n'a pas démontré, loin 
s'en faut, l'existence de motifs exceptionnels justifiant 
une telle dérogation. Elle n'a fourni aucune précision 
notamment au sujet d'un taux élevé de rotation du 
personnel 
ou 
l'ampleur 
du 
personnel 
travaillant 
en 
activité de courte durée. Aucun chiffre n'a été avancé à 
ce sujet. 
 
 
 
Bien 
plus, 
l'essentiel 
de 
l'argumentation 
développée par la recourante à été de critiquer le 
nouveau système, moins rationnel, moins simple, et plus 
coûteux que le précédent. Ce faisant, la recourante s'est 
bornée à dénoncer le nouveau système mis en place, alors 
que la méthode précédente avait fait ses preuves. 


 
 - 6 - 
 
 
 
 
 
 
Dès lors qu'il s'agit uniquement d'une critique 
globale d'une nouvelle législation, et non pas de 
l'application pure et simple d'une disposition légale ou 
réglementaire, 
la 
recourante 
a 
échoué 
dans 
sa 
démonstration. 
 
 
 
A noter encore que les chiffres concernant le 
nombre de frontaliers représentant quelque 23 % des 
bénéficiaires n'a rien d'exceptionnel dans un canton 
comme Genève, aussi dépendant des frontaliers. De plus, 
l'augmentation des frais administratifs, concevable, est 
un phénomène qui touche toutes les caisses d'allocations 
familiales, et pas seulement la recourante. 
 
 
 
En tous points mal fondé, le recours sera ainsi 
rejeté. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- 
sera mis à la charge de la recourante. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté 
le 
28 
février 
2001 
par 
la 
Caisse 
de 
compensation 
pour 
allocations 
familiales 
des 
arts 
graphiques et industries papetières de Suisse contre la 
décision du Conseil d'Etat du 2 février 2000; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
met à la charge de la recourante 
un émolument de CHF 1'000.-; 
 
 
 
 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à la 
Caisse de compensation pour allocations familiales des 
arts graphiques et industries papetières de Suisse ainsi 
qu'à Me Bernard Ziegler, avocat de l'intimé. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le vice-président : 


 
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V. Montani 
 F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci