ge_gerichte · ATA/415/2008 · 2008-08-26 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1745/2008-CM 
ATA/415/2008 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 26 août 2008 
 
dans la cause 
 
Monsieur X______ 
représenté par Me Bastien Geiger, avocat 
contre 
COMMUNE DE V______ 
représentée par Me David Lachat, avocat 
 


- 2/9 - 
A/1745/2008 
EN FAIT 
1. 
 
Monsieur X______ est responsable du service de la sécurité municipale de 
la commune de V______ (ci-après : la commune) depuis le 12 janvier 1999. Ce 
service comprend celui des agents de sécurité municipaux (ci-après : ASM). 
2. 
 
Le 27 décembre 2007, M. X______ a établi une note interne à l’attention du 
maire de la commune (ci-après : le maire), dans laquelle il faisait état d’une fronde 
au sein des ASM. 
3. 
 
Le 15 avril 2008, Monsieur K______, secrétaire communal et 
Monsieur O______, responsable du service du personnel et du service financier de 
la commune ont rendu au conseil administratif leur rapport final établi « dans le 
cadre de la mission qui [nous] a été confiée sur le service des ASM ». 
 
 
Selon ce document, les origines et les objectifs dudit mandat peuvent être 
résumés comme suit : 
− Le maire étant absent de Genève lors de la séance hebdomadaire de sécurité 
du 16 janvier 2008, la discussion du document du 27 décembre 2007 que lui 
avait adressé M. X______, avait été reportée à une date ultérieure. 
− Ce même 7 janvier 2008, M. O______ avait croisé Mesdames G______ et 
W______ appointées ASM dans la mairie. Ces deux femmes étaient 
visiblement en proie à des difficultés. Il les avait invitées à venir discuter dans 
son 
bureau. 
Celles-ci 
avaient 
évoqué 
un 
certain 
nombre 
de 
dysfonctionnements au sein des ASM, notamment des inégalités de traitement, 
des discriminations de leur encadrement dues au fait qu’elles étaient des 
femmes. Elles étaient dans un état tel qu’elles songeaient à quitter leur emploi 
au service de la commune. 
− Le 9 janvier 2008, MM. O______ et K______ ont informé le maire des 
événements précités et ce dernier a souhaité donner la possibilité à chaque 
ASM d’être entendu afin de mettre en relation la note de M. X______ sur la 
« dissidence » au sein des ASM et les témoignages des appointées G______ et 
W______. 
− Un entretien préalable avec M. X______ a été agendé au 18 janvier 2008. A 
cette occasion, M. X______ a donné son accord à ce que l’ensemble des ASM 
soit entendu. Le maire a alors chargé M. K______ de procéder à ces auditions 
et de lui rendre un rapport. 
− Le 22 janvier 2008, le maire a informé le conseil administratif de ce qui 
précède. 


- 3/9 - 
A/1745/2008 
− Devant l’ampleur de la tâche (treize entretiens individuels) et compte tenu du 
côté sensible de la mission confiée, M. K______ a demandé à M. O______ de 
le seconder dans ces auditions. D’un commun accord, ils ont décidé 
d’entendre l’ensemble des collaborateurs du service de la sécurité. 
4. 
 
L’audition des membres du service de la sécurité a donné lieu à un 
procès-verbal. Certaines des personnes entendues ont déposé un dossier de pièces. 
 
 
Dans leur rapport final, MM. K______ et O______ ont consigné - outre le 
malaise et ses origines - la position de chacun des groupes, les critiques émises à 
l’encontre du maréchal X______, du brigadier P______ et du sous-brigadier 
Y______. 
 
 
Ils ont conclu que les reproches formulés contre les trois personnes précitées 
étaient graves. Le plus petit d’entre eux, pour autant qu’il soit avéré, était déjà 
constitutif d’une sanction de la compétence du conseil administratif aux termes du 
statut du personnel. Les assertions faites dans le cadre des auditions devraient 
faire l’objet de confirmation - ou d’infirmation - dans le cadre d’une ou de 
plusieurs enquêtes administratives dirigées contre les trois personnes mises en 
cause. 
 
 
Ils précisaient les buts que devrait viser chacune des enquêtes 
administratives proposées. 
 
 
Pour que le service puisse continuer à fonctionner malgré l’absence de son 
encadrement désigné, il conviendrait de mettre en place une structure de 
commandement provisoire apte à pallier les absences des personnes suspendues. 
5. 
 
Par courrier du 8 mai 2008, le maire a transmis à M. X______ copie du 
rapport final du 15 avril 2008, des procès-verbaux d’audition et des pièces 
remises. Il l’a informé de l’ouverture d’une enquête administrative à son encontre 
en application de l’article 81 du statut du personnel - règlement de 
l’administration municipale du 28 juin 1998, entré en vigueur le 1er janvier 1999 
(ci-après : le statut) confiée à Monsieur Louis Peila, président de la Cour de 
justice. Pendant la durée de cette procédure, M. X______ était suspendu 
provisoirement, sans modification de ses conditions salariales. 
6. 
 
Le 19 mai 2008, M. X______ a saisi le Tribunal administratif d’un recours 
dirigé contre « les décisions du 8 mai 2008 », assorti d’une requête de mesures 
provisionnelles ayant pour objet sa réintégration immédiate dans toutes ses 
fonctions, et sur le fond, l’annulation « des décisions du 8 mai 2008 », avec suite 
de frais et dépens. 
 
 
Il a soulevé plusieurs griefs à l’encontre de la décision querellée. 


- 4/9 - 
A/1745/2008 
 
 
Le recourant a plaidé l’inefficience de la suspension provisoire par rapport 
au but visé, celle-ci étant infondée d’une part, et disproportionnée, d’autre part. 
 
 
La procédure diligentée par MM. K______ et O______ devait être qualifiée 
d’enquête administrative au sens de l’article 81 du statut. D’une part, c’était le 
conseil administratif qui avait ouvert cette procédure spéciale et d’autre part, elle 
avait été confiée au secrétaire général de la commune, toutes deux conditions 
exigées par l’article 81 du statut. Par conséquent, à la suite de cette enquête, le 
conseil administratif avait l’obligation de rendre une décision, soit en prononçant 
une des sanctions prévue à l’article 78 du statut, soit en concluant au rejet des 
griefs soulevés à l’encontre du recourant. En ordonnant une seconde enquête 
administrative, le conseil administratif s’était abstenu de statuer, ce qui était 
constitutif de déni de justice. 
 
 
Le recourant a encore fait valoir la violation de son droit d’être entendu. Il 
n’avait pas eu la possibilité d’être assisté par un avocat, n’avait pas pu faire 
entendre certains témoins, ni n’avait pas pu participer aux actes d’enquêtes. 
7. 
 
Par décision du 4 juin 2008, la présidente du Tribunal administratif a rejeté 
la demande de mesures provisionnelles (ATA/292/2008). 
8. 
 
Les griefs liés à la désignation de Monsieur Louis Peila, président de la 
Cour de justice, en qualité d’enquêteur administratif, ont été purgés par décision 
du Tribunal administratif du 24 juin 2008 (ATA/347/2008). 
9. 
 
Dans sa réponse du 3 juillet 2008, la commune s’est opposée au recours. 
 
 
Le conseil administratif avait chargé M. K______ de « défricher le terrain ». 
Celui-ci avait été secondé par M. O______. Il s’agissait d’une « pré-enquête », 
soit 
d’investigations 
préliminaires 
en 
amont 
de 
l’éventuelle 
enquête 
administrative. MM. K______ et O______ n’avaient pas l’obligation de tenir des 
procès-verbaux, ni d’établir un rapport détaillé, mais ils l’avaient fait car, 
« fonctionnaires de qualité, ils aimaient le travail bien fait et précis ». Le recourant 
était malvenu de se plaindre de la qualité du travail de MM. K______ et O______, 
puisqu’il avait désormais un argumentaire précis des soupçons qui justifiaient 
l’ouverture d’une enquête administrative à son encontre. 
 
 
Si contrairement à toute attente, le Tribunal administratif devait considérer 
que le droit d’être entendu du recourant avait été méconnu, ce vice serait 
immédiatement guéri par le fait que l’enquêteur disposera d’un pouvoir d’examen 
complet et commencera l’enquête administrative ab ovo. Le rapport de 
MM. K______ et O______ et les procès-verbaux des auditions auxquelles ils 
avaient procédé ne serviront que de fil conducteur à l’enquêteur qui pourra, bien 
entendu, s’en écarter, s’il le juge opportun. 


- 5/9 - 
A/1745/2008 
10. 
 
Il résulte encore du dossier que le 22 mai 2008, M. X______ a saisi le 
président du département du territoire du Conseil d’Etat de la République et du 
canton de Genève, d’une dénonciation à l’encontre du conseil administratif de la 
commune de V______, pour violation de ses obligations et attributions découlant 
de l’article 48 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC 
- B 6 05). 
EN DROIT 
1. 
 
Fonctionnaire de la commune de V______, le recourant est soumis au statut. 
2. 
 
Le Tribunal administratif est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative (art. 56A al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05). Le recours est ouvert contre les décisions des 
autorités et juridictions administratives, au sens des articles 4, 5 et 6 alinéa 1 lettre 
c et 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - 
E 5 10), sauf exception prévue par la loi (art. 56A al. 2 LOJ). Les décisions 
concernant le statut et les rapports de service des fonctionnaires et autres membres 
du personnel de l’Etat, des communes, et des autres corporations et établissements 
de droit public n’est recevable que si une disposition légale, réglementaire ou 
statutaire spéciale le prévoit (art. 56B al. 4 litt. a LOJ) (ATA/270/2007 du 22 mai 
2007 et les références citées). 
3. 
 
La décision du 8 mai 2008 prise par la commune et ordonnant l’ouverture 
d’une enquête administrative à l’encontre de M. X______ mentionne l’article 81 
du statut, dont la teneur est la suivante : 
 
 
« Lorsqu’il s’avère qu’un(e) fonctionnaire est passible d’une des sanctions 
dont le prononcé relève de la compétence du conseil administratif, celui-ci ouvre 
une enquête administrative qu’il confie au (à la) secrétaire général(e) ou à un(e) 
fonctionnaire désigné(e) par le conseil administratif (al. 1). 
 
 
L’ouverture de l’enquête est notifiée par écrit à l’intéressé(e) avec indication 
des motifs (al. 2). 
 
 
Celui-ci (celle-ci) est également informé(e) qu’il (elle) peut se faire assister 
par un conseil de son choix lors de ses auditions dans le cadre de la procédure 
d’enquête (al. 3) ». 
4. 
 
L’ouverture d’une enquête administrative doit être qualifiée de décision 
incidente (ACOM/80/2004 du 27 août 2004). 


- 6/9 - 
A/1745/2008 
5. 
 
Selon la jurisprudence constante du Tribunal administratif, l’ouverture 
d’une enquête administrative n’est pas susceptible de recours (ATA/225/2006 du 
25 avril 2006 et les références citées). 
 
 
Cela étant, le recours contre une décision incidente n’est ouvert que si ladite 
décision, à supposer qu’elle soit exécutée, cause un préjudice irréparable à son 
destinataire (art. 57 let. c LPA ; ACOM/80/2004 du 27 août 2004 précitée). 
 
 
En revanche, le recours au Tribunal administratif est ouvert contre une 
décision de suspension provisoire pendant la durée d’une enquête administrative 
(ATA/151/2008 du 1er avril 2008). 
6. 
 
En l’espèce, le recourant invoque au nombre de ses griefs, la violation de 
son droit d’être entendu, de sorte qu’il convient, in limine litis, d’examiner la 
validité formelle de la décision dont est recours. 
 
a. 
Tel qu’il est garanti par l’article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération Suisse du 18 avril 1999 (Cst. RS 101), le droit d’être entendu 
comprend le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une 
décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influencer 
sur les décisions, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des 
preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (Arrêt du 
Tribunal fédéral 2B.77/2003 du 9 juillet 2003 consid. 2.1 et les arrêts cités ; 
ATA/544/2007 du 30 octobre 2007). 
 
b. 
Le droit d’être entendu est une garantie à caractère formel dont la violation 
doit en principe entraîner l’annulation de la décision attaquée, indépendamment 
des chances du recourant sur le fond (ATF 119 Ia 136 consid. 2.b). Cette violation 
peut être réparée devant l’instance de recours si celle-ci jouit du même pouvoir 
d’examen des questions litigieuses que l’autorité intimée et si l’examen de ces 
questions ne relève pas de l’opportunité, car l’autorité de recours peut alors 
substituer son pouvoir d’examen à celui de l’autorité de première instance (Arrêt 
du Tribunal fédéral 2.P30/2003 du 2 juin 2003 consid. 2.4 et les arrêts cités ; 
ATA/544/2007 du 30 octobre 2007). 
7. 
 
Il résulte du déroulement des faits que, quoiqu’elle en dise, la commune a 
bel et bien procédé à une enquête administrative au sens de l’article 81 du statut. 
Si telle n’était pas forcément l’intention du maire lorsqu’il a pris, le 9 janvier 
2008, la décision d’entendre les collaborateurs du service des ASM, et que, le 
22 janvier 2008, il en a informé le conseil administratif, force est de constater que 
cette mesure a pris la forme d’une véritable enquête administrative. 
 
 
En effet, la personne chargée de procéder à ces auditions n’était autre que le 
secrétaire général de la commune, lequel s’est adjoint l’assistance d’un autre 


- 7/9 - 
A/1745/2008 
fonctionnaire de l’administration communale, à savoir le chef du personnel et des 
services financiers. 
 
 
Alors qu’au départ il n’était question que d’entendre les collaborateurs du 
service des ASM, ce sont finalement tous les collaborateurs du service de la 
sécurité municipale qui ont été entendus. 
 
 
Ces auditions ont donné lieu à l’établissement de procès-verbaux. 
 
 
Les deux enquêteurs ont rédigé un volumineux rapport final. Celui-ci est au 
demeurant émaillé d’extraits des déclarations des personnes entendues, regroupés 
en chapitre, ce qui rend l’objectivité des propos difficiles à cerner. 
 
 
S’il est par ailleurs établi que le recourant a été informé par le maire de 
l’intention de ce dernier d’entendre les ASM, il a été mis devant le fait accompli 
de la décision des enquêteurs d’entendre finalement tous les membres du service 
de la sécurité municipale. Il a été entendu comme les autres collaborateurs, et ce 
n’est qu’à la lecture du rapport final établi par les enquêteurs qu’il a appris les 
critiques qui étaient dirigées contre lui et les conclusions qu’en tiraient les auteurs 
du rapport, à savoir l’ouverture d’une enquête administrative à son encontre, avec 
suspension provisoire. 
 
 
Vu l’ampleur et le soin qu’ont mis les enquêteurs à procéder à la mission 
qui leur avait été confiée, l’on ne peut que constater que c’est en réalité à une 
enquête administrative qu’ils ont procédé et non pas à de simples investigations 
préliminaires. 
 
 
Or, le recourant aurait dû avoir le droit d’être assisté d’un avocat, de se 
déterminer sur les questions posées aux collaborateurs du service de la sécurité 
municipale et être invité à se déterminer sur le rapport final avant toute décision 
du conseil administratif. 
 
 
Ce faisant, la commune a procédé à une véritable enquête administrative 
sans respecter les termes clairs de l’article 81 du statut. Dans ce contexte, le droit 
d’être entendu du recourant a été violé. 
 
 
Cette violation peut être réparée devant l’autorité de recours si celle-ci jouit 
du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée et si l’examen de ces questions 
ne relève pas de l’opportunité, car l’autorité de recours ne peut alors substituer son 
pouvoir d’examen à celui de l’autorité de première instance (ATA/384/2005 du 
24 mai 2008). In casu, le Tribunal administratif ne dispose pas du même pouvoir 
d’examen que le conseil administratif, les éléments d’une décision d’ouverture 
d’enquête administrative relevant de l’opportunité et échappant à son contrôle 
(art. 61 al. 2 LPA). 


- 8/9 - 
A/1745/2008 
 
 
Ainsi, la violation manifeste du droit d’être entendu du recourant ne peut 
elle être réparée dans le cadre de la procédure devant le Tribunal administratif. 
8. 
 
Pour qu’un acte puisse être déclaré nul, le Tribunal fédéral requiert un vice 
grave et évident et l’absence d’atteinte à la sécurité juridique en cas de 
constatation de cette nullité (ATF 104 Ia 172). Une telle atteinte n’étant nullement 
alléguée, ces deux conditions sont remplies en l’espèce et rien ne s’oppose à la 
nullité de cette décision. 
9. 
 
La constatation de la nullité d’une décision a un effet rétroactif, en ce sens 
que l’acte est censé ne jamais avoir existé (P. MOOR, Droit administratif, 
volume II 2002, n° 2.3.1.2.). Cette constatation de la nullité de la décision du 8 
mai 2008 emporte, ipso facto, celle de la suspension provisoire du recourant. 
10. 
 
En conséquence, le recours sera admis et la nullité de la décision dont est 
recours constatée. 
 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
commune de V______ et une indemnité de procédure de CHF 2'500.- sera allouée 
au recourant, à charge de l’intimée (art. 87 LPA). 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 19 mai 2008 par Monsieur X______ contre la 
décision du 8 mai 2008 de la commune de V______ ; 
au fond : 
l’admet ; 
constate la nullité de la décision du 8 mai 2008 de la commune de V______ ; 
met à la charge de la commune de V______ un émolument de CHF 1'500.- ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 2'500.- à Monsieur X______, à charge de la 
commune de V______ ; 
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, 


- 9/9 - 
A/1745/2008 
motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il 
doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Bastien Geiger, avocat du recourant ainsi qu'à 
Me David Lachat, avocat de la commune de V______. 
Siégeants : Mme Bovy, présidente, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges, 
M. Torello, juge suppléant. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
 
la présidente : 
 
 
L. Bovy 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :