ge_gerichte · JTAPI/903/2022 · 2022-09-05 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/909/2022 LCI 
JTAPI/903/2022 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 5 septembre 2022 
 
dans la cause 
 
A______ SA, représentée par Me Chris MONNEY, avocat, avec élection de domicile 
 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 


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A/909/2022 
EN FAIT 
1. 
A______ SA est une société anonyme inscrite au registre du commerce de 
Genève, dont le but social est l’exploitation d'une entreprise générale du bâtiment 
et du génie civil, la transformation et rénovation de biens immobiliers et entretien 
de jardins, l’achat et vente de biens immobiliers ainsi que la location de villas et 
de mobilier. 
Le 29 avril 2010, elle a acquis la propriété de la parcelle n° 1______ située sur la 
commune de A______ (ci-après : la parcelle), en zone agricole. 
2. 
Le 20 août 2010, lors d'un contrôle sur place, un collaborateur du département des 
constructions et des technologies de l’information, devenue le département du 
territoire (ci-après : DT ou le département), a constaté que des travaux de 
construction avaient été engagés sur la parcelle précitée sans autorisation de 
construire. 
3. 
Par courrier du 1er septembre 2010, le département a informé A______ SA de ce 
constat et lui a accordé un délai de dix jours pour se déterminer. Il a également 
ordonné l'arrêt des travaux. Ce dossier d'infraction a été enregistré sous le n° I 
1______. 
4. 
Le 3 décembre 2010, A______ SA a déposé une demande d'autorisation de 
construire afin de tenter de régulariser la situation. Cette demande a été 
enregistrée sous le n° DD 1______ sous la description « reconstruction et 
agrandissement d’une maison de weekend ». 
5. 
Par décision du 9 mai 2011, le département a refusé de délivrer l’autorisation de 
construire DD 1______ au motif que la construction projetée n’était pas destinée à 
une activité agricole et qu'elle ne pouvait faire l’objet d’une autorisation ordinaire. 
En outre, le bâtiment originel ayant été édifié illégalement, puis « mis au bénéfice 
d’un arrêté de maintien à titre précaire » le 17 août 1961, inscrit au registre foncier 
(mention 2005/______), il ne pouvait faire l’objet d’une autorisation dérogatoire. 
Enfin, aucune des exceptions prévues hors de la zone à bâtir n’était réalisée. 
6. 
Par décision du même jour, le département a ordonné à A______ SA d'évacuer les 
éléments de construction créés illicitement et de remettre à l'état d'origine le 
terrain, dans un délai de nonante jours. Il lui a également infligé une amende 
administrative de CHF 2'500.-. 
7. 
Par acte du 30 mai 2011, A______ SA, sous la plume de son conseil, a formé 
recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le 
tribunal) contre les deux décisions précitées. 


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8. 
Par jugement JTAPI/697/2012 du 29 mai 2012, devenu définitif à défaut d'avoir 
été contesté, le tribunal a rejeté les recours de A______ SA. 
9. 
Le 31 août 2012, le département a informé A______ SA que, suite au rejet des 
recours susmentionnés par le tribunal, sa décision était devenue définitive et 
exécutoire. Un délai de soixante jours lui était accordé pour s'y conformer. 
10. 
Par décision du 14 novembre 2019, le département a infligé une amende de 
CHF 5'000.- à A______ SA qui n’avait pas respecté l’ordre de remis en état émis 
le 9 mai 2011. Il a lui a également imparti un délai de trente jour pour produire 
également un reportage photographique attestant de la remise en état de la 
parcelle. 
11. 
Par nouvelles décisions des 24 janvier, 12 mars et 12 juin 2020, le département a 
infligé à A______ SA trois amendes administratives de, respectivement, 
CHF 500.-, CHF1'000.- et CHF 1'500.-, pour non-respect de son ordre du 14 
novembre 2019. 
12. 
Par décision du 1er octobre 2020, le département a sanctionné A______ SA d'une 
amende de CHF 5'000.- pour ne pas avoir entièrement respecté son ordre de 
remise en état. Un délai de trente jours lui était octroyé pour rétablir une situation 
conforme au droit et fournir un reportage photographique ou tout autre élément 
attestant de manière univoque de la bonne exécution de l'entier de l'ordre du 9 mai 
2011. 
Suite à un constat sur place effectué le 15 septembre 2020 par un collaborateur de 
l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC), il s’était avéré que l’ordre 
du département de remettre la parcelle dans son état d'origine, soit le démontage 
complet du bâtiment n° 434, y compris l'évacuation des gravats, des divers 
matériaux de construction, des machines de chantier et des véhicules, n'avait pas 
été entièrement respecté. Les bâtiments n° 750 et n° 751 étaient, en l'état, tolérés 
au vu de leur ancienneté. 
La sanction tenait compte de l'attitude répétée de A______ SA qui s’évertuait à ne 
pas se conformer à son ordre du 9 mai 2011, de son statut de professionnel de 
l'immobilier, de l'ancienneté de l'infraction, de l'absence de collaboration active 
quant à l'issue du dossier, de la zone concernée, hors zone à bâtir, ainsi que du fait 
accompli devant lequel le département avait été placé. 
Un délai de trente jours était octroyé à A______ SA pour rétablir une situation 
conforme au droit et fournir un reportage photographique ou tout autre élément 
pouvant attester de la bonne et entière exécution de l’ordre du 9 mai 2011. 
13. 
Par acte du 2 novembre 2020, A______ SA sous la plume de son conseil, a formé 
recours auprès du tribunal contre cette décision, concluant, sous suite de frais et 
dépens, à son annulation. 


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14. 
Par jugement JTAPI/1_____ du 22 avril 2021, le tribunal a rejeté le recours 
précité. 
La décision litigieuse se basait sur le non-respect des injonctions contenues dans 
le courrier du département du 12 juin 2020, qui ne faisait que répéter le contenu 
des courriers des 12 mars et 24 janvier 2020 réprimant le non-respect de l’ordre 
du 14 novembre 2019. Or, cette dernière décision faisait expressément mention de 
la décision du 9 mai 2011 et sanctionnait son non-respect, malgré sa validation par 
le jugement du tribunal du 29 mai 2012 (JTAPI/2______). 
Le tribunal a d’abord rappelé que l’ordre de remise en état contenu dans la 
décision du 9 mai 2011 prévoyait que A______ SA disposait d’un délai de 
nonante jours pour évacuer « les éléments de construction créés illicitement » et 
« remettre à l’état d’origine le terrain ». Il a ensuite retenu que « Le premier 
élément de l’ordre du département contenait ainsi déjà une indication claire que 
l’ordre ne se limitait pas à la simple démolition des bâtiments, mais à l’évacuation 
des éléments de construction, sous-entendu les éléments utilisés dans le cadre des 
travaux illicites », ajoutant que « si ce premier élément n’était pas tout à fait clair, 
il [était] également précisé que le terrain devra[it] être remis dans son « état 
d’origine », visant de toute évidence un objectif plus large que la simple 
démolition du bâtiment illicite, soit l’évacuation de tout ce qui a[vait] servi à la 
construction du bâtiment ». La décision du 1er octobre 2020 allait d’ailleurs dans 
ce sens, car elle énonçait qu’en sus du bâtiment illicite (bâtiment n°434), qui 
devait être détruit, les gravats, matériaux de construction, machines de chantier et 
véhicules devaient également être évacués. Le tribunal a enfin considéré que « Si 
des doutes subsistaient dans l’esprit de la recourante sur la portée de l’ordre de 
remise en état du département, il lui revenait de s'enquérir de ceci » mais qu’en 
réalité, elle était réfractaire à l’idée de ne pas pouvoir faire de sa parcelle l’usage 
qui lui convenait. 
Par ailleurs, le tribunal a confirmé l’amende dans son principe et dans son 
montant, relevant qu’il s’agissait de la quatrième amende consécutive qui, au vu 
des circonstances, ne semblait pas disproportionnée et apparaissait même 
clémente. Pour finir, il a attiré l’attention de A______ SA sur son obligation de 
collaboration avec l'autorité intimée et sur le fait que les irrégularités qui 
subsisteraient encore sur la parcelle pourraient faire l'objet de nouvelles décisions 
de remise en état et, cas échéant, de sanctions. 
15. 
Par courrier du 3 septembre 2021, le département a imparti A______ SA un délai 
de trente jours pour transmettre un reportage photographique ou tout autre 
élément attestant de manière univoque que la remise en état ordonnée par décision 
du 1er octobre 2020 avait été complètement exécutée. À cet égard, la décision du 
département, de même que toutes autres mesures et/ou sanction justifiées par la 
situation demeuraient, en l’état, expressément réservées. 


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16. 
Le 21 septembre 2021, A______ SA, par l’intermédiaire de son conseil, a 
transmis quatre copies de photographies au département, montrant notamment la 
présence sur la parcelle de palettes en bois, de tables et de chaises, un banc, un 
abri, ainsi que divers objets non identifiables appuyés contre une haie ou abrités 
sous des bâches en plastique. 
17. 
Par courrier du 5 novembre 2021, le département a rappelé à A______ SA qu’il 
lui avait ordonné de remettre la parcelle située en zone agricole dans son état 
d'origine, y compris l'évacuation des divers matériaux de construction et palettes. 
Or, il ressortait d’un contrôle sur place que les photographies qu’elle lui avait 
transmises ne reflétaient pas la réalité de la parcelle et, qu’à ce jour, l’ordre de 
remise en état n'avait pas été entièrement respecté. Un tel comportement ne 
pouvait être toléré sous aucun prétexte et devait être sanctionné. Partant une 
amende administrative de CHF 2'000.-, lui était infligée, en application de 
l’art. 137 LCI. Ce montant avait été fixé en tenant compte du fait qu’elle ne se 
conformait pas aux ordres du département. 
Par ailleurs, un nouveau délai de trente jours lui était imparti, en application des 
art. 129ss LCI pour prendre rendez-vous avec le signataire de ce courrier afin 
d’effectuer un contrôle sur place et vérifier la bonne exécution de l’ordre. En cas 
de non-respect de l’ordre et/ou sans nouvelle de sa part dans le délai imparti, elle 
s’exposait à toutes nouvelles mesures et/ou sanction justifiées par la situation. 
18. 
Par décision du 18 février 2022, le département a infligé une amende 
administrative de CHF 8'000.- à A______ SA, en application de l’art. 137 LCP, se 
référant à l'ordre du 5 novembre 2021 « ainsi qu'au contrôle sur place du 17 
novembre 2021 » [qu'aucune pièce du dossier ne documente, mais sur l'existence 
duquel s'accordent les deux parties dans leurs écritures]. Force était de constater 
qu'à ce jour, cet ordre n’avait toujours pas été entièrement respecté. Cette manière 
d'agir ne pouvait être tolérée sous aucun prétexte et devait être sanctionnée. Le 
montant de l’amende avait été fixé en tenant compte de l'ancienneté de 
l'infraction, de l’absence de collaboration active quant à l'issue du dossier et de la 
zone concernée hors zone à bâtir. 
De plus, un nouveau délai de trente jours était imparti, en application des 
art. 129ss LCI pour produire un reportage photographique ou tout autre élément 
attestant de manière univoque de la bonne exécution de l’ordre. En cas de non-
respect et/ou sans nouvelle de sa part dans le délai imparti, elle s’exposait à toutes 
nouvelles mesures et/ou sanction justifiées par la situation. 
S’agissant d’une mesure d’exécution, ce courrier ne pouvait pas faire l’objet d’un 
recours. L’amende pouvait en revanche être contestée dans un délai de trente 
jours. 


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19. 
Par courriel du 24 février 2022 adressé au département, A______ SA a sollicité la 
reconsidération de la décision précitée, alléguant avoir immédiatement pris les 
mesures qui s’imposaient, suite au courrier du 5 novembre 2021. Elle produisait 
les photographies qu’elle avait prises mi-novembre 2021 afin de démontrer la 
remise en état de la parcelle. Pour une raison inconnue, ces dernières n’avaient pas 
été transmises au département, ce dont elle s’excusait, en espérant que la situation 
était désormais rétablie. 
Produites par A______ SA dans la présente procédure, ces photographies 
montrent la parcelle en cause partiellement recouverte de neige. On y distingue 
notamment, appuyés contre l'un des abris, différents objets de plus ou moins 
grande taille tels que panneaux ou poutrelles ou, rangés contre une haie, différents 
objets tels qu'un godet de pelle mécanique ou autres objets ressemblant à des 
éléments de chantier (notamment plaques de base pour barrière type « Schake »). 
20. 
Par courrier du 22 mars 2022, le département a informé A______ SA qu’il 
maintenait sa décision du 18 février 2022 et qu’il lui était loisible de recourir à 
son encontre, dans la mesure où elle n’était pas encore entrée en force. 
Par ailleurs, conformément à la jurisprudence fédérale, l'obligation de rétablir un 
état conforme au droit ne s'éteignait pas après trente ans pour les constructions 
érigées en dehors de la zone à bâtir, si bien que les autorités pouvaient en 
ordonner la démolition, quelle que soit leur date de construction. Or, les bâtiments 
n° 750 et n°751, situés en zone agricole sur la parcelle, avaient été réalisés sans 
autorisation. Avant que le département ne se détermine sur la suite à donner à 
cette affaire, A______ SA était invitée à exercer son droit d’être entendu dans un 
délai de dix jours, toutes mesures et/ou sanction justifiées par la situation 
demeurant, en l’état, expressément réservées. 
21. 
Par acte du 21 mars 2022, A______ SA (ci-après : la recourante), sous la plume 
de son conseil, a recouru auprès du tribunal contre la décision du département du 
18 février 2022, concluant, sous suite de frais et dépens, à ce qu’un transport sur 
place soit ordonné et à l’annulation de la décision du 19 [recte : 18] février 2022. 
Après avoir rappelé l’historique du dossier, la recourante a indiqué que la décision 
attaquée s’inscrivait dans le dénouement d’un litige qui remontait à 2012. Dans ce 
contexte le tribunal de céans avait rendu un jugement en date du 22 avril 2021 
dans lequel il n’avait pas manqué de souligner le manque de clarté de la portée de 
l’ordre de remise en état et avait dû interpréter les courriers successifs du 
département. 
Cela étant, il était apparu début novembre 2021 que A______ SA n’avait pas 
complètement évacué certains matériaux présents sur la parcelle. Le 17 novembre 
2021, son administrateur avait rencontré sur place un inspecteur du département 
qui lui avait demandé d’évacuer un tas de palettes et des matériaux encore 


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entreposés. L’administrateur s’était alors engagé à y donner suite et à en apporter 
la preuve photographique, ce qu’il avait fait par courriel du 17 décembre 2021. Il 
avait ainsi été surpris de recevoir la décision litigieuse. Le 24 février 2022, après 
avoir contacté le département, il avait appris que ce dernier n’avait jamais reçu les 
photographies. Il s’était ensuite avéré qu’une faute de frappe s’était glissée dans 
l’adresse du destinataire du courriel précité. L’administrateur avait alors 
immédiatement transmis les photographies au département, en sollicitant la 
reconsidération de sa décision qui reposait sur un problème de communication et 
non d’un mépris de la loi. Or, non seulement le département avait maintenu sa 
sanction, mais il avait annoncé qu'il considérait qu'une « remise à l'état initial » de 
la parcelle impliquait de démolir les bâtiments n° 750 et n° 751 en contradiction 
avec la teneur de son courrier du 1er octobre 2020 annonçant qu’ils étaient tolérés. 
Même si les auteurs de ces deux déclarations n’étaient pas les mêmes, il en allait 
du principe de la bonne foi de l’administration. En outre, la jurisprudence citée 
donnait à l’autorité la possibilité d’ordonner la démolition d’une construction de 
plus de trente ans mais ne l’imposait pas. 
Même si le présent recours ne portait pas stricto sensu sur la démolition de ces 
bâtiments, la déclaration d’intention du 22 [recte : 21] mars 2022, laissait penser 
que la lourde sanction infligée à la recourante en tenait déjà compte. En effet, le 
refus de reconsidérer une amende de CHF 8000.- pour avoir simplement tardé à 
transmettre une preuve photographique de mise en conformité ne dispensait pas le 
département d'effectuer une inspection qui lui aurait permis de constater que ses 
instructions du 17 novembre 2021 avaient été respectées. Dans ces circonstances, 
le prononcé et le maintien d’une telle amende étaient arbitraires et totalement 
disproportionnés. Cette situation apparaissait d’autant plus choquante, au regard 
de la tolérance dont le département avait fait preuve s’agissant de nombreuses 
parcelles voisines. 
La recourante a produit diverses pièces à l’appui de son recours. 
22. 
Dans sa réplique du 12 mai 2022, le département a conclu au rejet du recours. 
La recourante considérait avoir respecté l’ordre de remise en état et estimait que le 
fait qu’il n’en avait pas reçu la preuve ne suffisait pas à fonder la sanction. Elle lui 
faisait grief d’avoir violé les principes de la bonne foi, de l’interdiction de 
l’arbitraire, de la proportionnalité et de l’égalité de traitement. 
Or, le 5 novembre 2021, un délai de trente jours avait été accordé à la recourante 
pour prendre contact avec un représentant du département afin qu’il vérifie, sur 
place, la bonne exécution de l'ordre de remise en état. Lors du constat effectué le 
17 novembre 2021, il était apparu que la remise en état n'était pas complète, ce 
que la recourante admettait. Ainsi, quand bien même elle aurait remédié à cette 
situation et produit des photographies le 17 décembre 2021, il n’en demeurait pas 
moins que la parcelle litigieuse n’avait pas été entièrement remise en état au 


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moment de la visite effectuée un mois plus tôt. Cela constituait indéniablement 
une faute et suffisait à justifier l’amende dans son principe. C’était d’ailleurs pour 
ce motif que département avait considéré, le 22 février 2022, que la transmission 
du reportage photographique n’était pas de nature à modifier la décision litigieuse. 
Par ailleurs, pour fixer le montant de l’amende, le département avait notamment 
tenu compte de l'important laps de temps, soit plus de dix ans, dont la recourante 
avait disposé pour exécuter l'ordre de remise en état, de l'importance de l’intérêt 
public sur lequel était fondée l’interdiction de construire hors zone à bâtir qui 
avait pour conséquence que son insoumission lésait un bien juridiquement protégé 
considérable. À cela s’ajoutait le fait que la violation de l’ordre de remise en état 
constituait une récidive et que les précédentes sanctions n’avaient pas influé le 
comportement de la recourante. Elle avait également produit, à deux reprises, des 
reportages photographiques censés attester du respect de l'ordre donné alors que 
tel n’était pas le cas. 
Enfin, la recourante n’avait pas démontré une violation du principe de la bonne 
foi. La régularité des décisions émises à son encontre suffisaient à démontrer que 
le département n'avait jamais renoncé à ce que son ordre soit exécuté. En outre, 
une vague référence, de surcroît non documentée, à des situations similaires, ne 
suffisait pas à établir une violation du principe de l’égalité de traitement. 
Pour le surplus, le département ne se prononcerait pas sur les éléments en lien 
avec les bâtiments n° 750 et n° 751 qui ne faisaient pas l’objet de la décision 
litigieuse. 
23. 
La recourante, sous la plume de son conseil, a dupliqué le 25 mai 2022. 
Le département avait toujours entretenu un « flou » au sujet de l’étendue de la 
remise en état et elle avait fait l’objet d’une amende très élevée, alors qu’elle avait 
remis la parcelle en état « selon sa compréhension de l’ordre ». Or, à teneur de son 
courrier du 11 mars 2022 le département considérait que la parcelle n’avait 
toujours pas été remise en état, « dans le sens où il l’entendait implicitement ». Il 
se pouvait ainsi que l’amende infligée visait en réalité à sanctionner l’existence 
des bâtiments n° 750 et n° 751 sur la parcelle. Le collaborateur du département 
ayant infligé l’amende ignorait ainsi manifestement le fait qu’un de ses collègues 
avait précédemment engagé le département en indiquant tolérer leur existence. 
Cela étant, la recourante avait relevé dans son recours que la parcelle litigieuse se 
trouvait dans un secteur qui avait perdu sa vocation agricole depuis plusieurs 
décennies. Les cartes versées à la procédure montraient d’ailleurs de nombreux 
bâtiments et une importante fragmentation parcellaire. « Hasard du calendrier », 
deux jours après le dépôt du recours, comme cela ressortait de deux articles 
annexés, la presse avait révélé que le département avait entrepris une vaste 
opération dans ce secteur, en ordonnant soudainement à tous les propriétaires, 


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dont ceux des jardins familiaux, de débarrasser sous soixante jours tout leur 
matériel et de détruire toutes les constructions. Face à l’incompréhension suscitée 
par cette soudaine opération, le Conseiller d'État en charge du département avait 
décrété un moratoire le 6 avril 2022. Ces faits nouveaux tendaient à confirmer que 
le montant substantiel de l'amende infligée à la recourante ne serait pas fondé sur 
la remise tardive de la preuve photographique, mais sur la volonté du département 
de la contraindre à faire un terrain vierge de sa parcelle. 
Le département avait persisté à entretenir le « flou » sur ce qu'il entendait par 
« remise dans son état d'origine », tout en reprochant systématiquement à la 
recourante de ne pas s'être conformée à son injonction, comportement qui n’était 
pas compatible avec celui qu'un justiciable pouvait attendre d'une autorité de droit 
public. 
24. 
Dans sa détermination du 15 juin 2022, le département a persisté dans ses 
conclusions. 
Les arguments de la recourante en lien avec la portée de l’ordre de remise en état 
n’étaient d’aucune pertinence, cette mesure étant entrée en force. Il en allait de 
même des nouvelles pièces produites, dès lors que la présente cause avait pour 
objet le non-respect avéré d’un ordre de remise en état et non pas un ordre de 
remise en état dont le délai pouvait être suspendu. 
EN DROIT 
1. 
Le tribunal connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions 
prises par le département en application de la LCI (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la 
loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 
145 al. 1 LCI). 
2. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
3. 
La recourante a sollicité un transport sur place. 
4. 
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit, 
pour l'intéressé, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne 
soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des 
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le 
moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 285 


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consid. 6.3.1 et les arrêts cités). Toutefois, ce droit ne peut être exercé que sur les 
éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible 
de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les 
parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, 
lorsque les preuves résultent déjà de constatations versées au dossier ou lorsque le 
juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige 
ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 
; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2021 
du 1er avril 2021 consid. 3.1 ; 2C_946/2020 du 18 février 2021 consid. 3.1 ; 
1C_355/2019 du 29 janvier 2020 consid. 3.1). 
5. 
Par ailleurs, le droit d'être entendu ne comprend pas celui d'être entendu oralement 
(cf. art. 41 in fine LPA ; ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 
II 425 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_668/2020 du 22 janvier 2021 
consid. 3.3 ; 2C_339/2020 du 5 janvier 2021 consid. 4.2.2 ; ATA/672/2021 du 29 
juin 2021 consid. 3b), ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 
consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_725/2019 du 12 septembre 2019 
consid. 4.1 ; 2C_1004/2018 du 11 juin 2019 consid. 5.2.1 ; 2C_1125/2018 du 7 
janvier 2019 consid. 5.1 ; ATA/672/2021 du 29 juin 2021 consid. 3b), ni à la 
tenue d'une inspection locale, en l'absence d'une disposition cantonale qui 
imposerait une telle mesure d'instruction, ce qui n'est pas le cas à Genève (ATF 
120 Ib 224 consid. 2b ; 112 Ia 198 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_243/2013 du 27 septembre 2013 consid. 3.2.1). 
6. 
En l'espèce, la recourante, qui a eu l'occasion de s'exprimer par écrit à plusieurs 
reprises durant la procédure, a déjà exposé les motifs à l'appui de son recours. Elle 
a par ailleurs produit toutes les pièces qu'elle estimait utiles, notamment des 
photographies de la parcelle prises à différentes périodes, à l'appui de ses allégués. 
De plus, le dossier comporte tous les éléments nécessaires et suffisants permettant 
au tribunal de statuer sur le recours, de sorte qu'il n'y a pas lieu de donner suite à 
la requête de la recourante tendant à l'organisation d'un transport sur place. Cet 
acte d'instruction, en soi non obligatoire, n'apparaît pas nécessaire pour trancher le 
litige, ce d’autant qu’il ne permettrait que de constater l’état de la parcelle à la 
date du transport sur place. 
7. 
L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/85/2022 du 1er février 2022 consid. 3a ; ATA/242/2020 du 3 
mars 2020 consid. 2a). La contestation ne peut excéder l'objet de la décision 
attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels 
l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se prononcer. L’objet d’une 


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procédure administrative ne peut donc pas s’étendre ou qualitativement se 
modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire, dans la mesure où 
certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un 
recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas 
prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des 
questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/85/2022 du 1er février 2022 
consid. 3a ; ATA/376/2016 du 3 mai 2016 consid. 2b et les références citées). 
8. 
En l’espèce, l'objet du litige est l'amende de CHF 8'000.- prononcée le 18 février 
2022, prise en application de l'art. 137 al. 1 let. c LCI. Cette amende a été infligée 
au seul motif que la recourante ne s'était pas entièrement soumise à l'ordre donné 
le 5 novembre 2021. Ce dernier consistait à obliger la recourante à prendre 
rendez-vous, dans un délai de 30 jours, avec le signataire de cet ordre, afin de 
réaliser un contrôle in situ et de vérifier ainsi la bonne exécution de l'ordre déjà 
donné le 1er octobre 2020. 
Le présent litige consiste donc à déterminer si la recourante a satisfait ou non à ses 
obligations découlant de l'ordre du 5 novembre 2021 et, en cas d'infraction, à 
vérifier si l'amende respecte les principes applicables en matière pénale. Partant, 
le tribunal n'entrera pas en matière sur les développements de la recourante qui 
excèdent le cadre du litige tel qu'il vient d'être rappelé, soit notamment ceux en 
lien avec les bâtiments n° 750 et n° 751 qui se trouvent sur la parcelle. 
9. 
Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus 
de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 
129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le département notifie aux intéressés, par lettre 
recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à 
moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI). 
10. 
L’art. 137 al. 1 LCI prévoit qu’est passible d’une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la présente loi (let. a), aux 
règlements et arrêtés édictés en vertu de la présente loi (let. b), aux ordres donnés 
par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés 
édictés en vertu de celle-ci (let. c). Le montant maximum de l’amende est de 
CHF 20'000.- lorsqu’une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été 
entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions 
légales (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de 
l’amende, du degré de gravité de l’infraction. Constituent notamment des 
circonstances aggravantes la violation de la loi par cupidité, les cas de récidive et 
l’établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, 
d’une attestation au sens de l’art. 7 LCI non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 
LCI). Si l'infraction a été commise dans la gestion d'une personne morale, d'une 
société en commandite, d'une société en nom collectif ou d'une entreprise à raison 
individuelle, les sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient 
dû agir en son nom, la personne morale, la société ou le propriétaire de l'entreprise 


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individuelle répondant solidairement des amendes. Les sanctions sont applicables 
directement aux sociétés ou entreprises précitées lorsqu'il n'apparaît pas de prime 
abord quelles sont les personnes responsables (art. 137 al. 4 LCI). La poursuite et 
la sanction administrative se prescrivent par sept ans (art. 137 al. 5 LCI). 
11. 
L'art. 137 al. 1 LCI érige la contravention aux ordres donnés par le département 
(let. c) en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements 
d'application (let. a et b). De par sa nature, cette infraction est très proche de celle 
visée par l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) 
(insoumission à une décision de l'autorité). À l'instar de cette disposition pénale, la 
condamnation de l'auteur pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. a LCI n'a pas pour 
effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste 
dans son action ou son omission coupables, il peut être condamné plusieurs fois 
pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir invoquer le principe ne bis 
in idem, dès lors que l'on réprime à chaque fois une autre période d'action ou 
d'omission coupables (Bernard CORBOZ, Les principales infractions, Berne 
1997, p. 360). De plus, la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque 
fois qu'une menace de l'appliquer est restée sans effet (Blaise KNAPP, Précis de 
droit administratif, 3ème éd., 1991, n. 1721 et les références citées) 
(ATA/147/2014 du 11 mars 2014). 
12. 
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature 
pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions 
pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au 
demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit 
être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal 
(ATA/422/2020 du 30 avril 2020 ; ATA/440/2019 du 16 avril 2019 ; 
ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/263/2016 du 22 mars 2016). 
13. 
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 
4 05), les dispositions de la partie générale du Code pénal suisse du 21 décembre 
1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve 
de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (comme notamment les 
art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss, 106 al. 2 et 3 et 107 CP ; ATA/422/2020 précité ; 
ATA/440/2019 précité ATA/313/2017 précité). 
14. 
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la 
forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l'administration 
doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large 
pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de recours ne la 
censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de 
la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/422/2020 précité ; ATA/440/2019 
précité et les références citées). 


- 13/16 - 
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L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par 
la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 
2 CP ; ATA/440/2019 précité ; ATA/319/2017 du 21 mars 2017 consid. 3d). 
15. 
S'agissant de la quotité de l'amende, la jurisprudence de la chambre administrative 
précise que le département jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour en fixer le 
montant. L’autorité de recours ne la censure qu'en cas d'excès. Sont prises en 
considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le 
respect du principe de proportionnalité (ATA/422/2020 précité ; ATA/440/2019 
précité ; ATA/19/2018 du 9 janvier 2018 confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
1C_80/2018 du 23 mai 2019 ; ATA/558/2013 du 27 août 2013). 
16. 
Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., se compose des 
règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé 
-, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui 
qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au 
sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de 
l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 125 I 
474 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1P. 269/2001 du 7 juin 2001 consid. 2c ; 
ATA/220/2019 du 5 mars 2019 consid. 3e). 
17. 
En l’espèce, suite à l'ordre donné à la recourante le 5 novembre 2021, un rendez-
vous sur place a été organisé et a eu lieu le 17 novembre 2021. Bien que le dossier 
à disposition du tribunal ne contienne aucun procès-verbal ou autre trace 
documentant ce rendez-vous, son existence n'est pas remise en cause par la 
recourante, ni le constat qui a alors été effectué au sujet du fait que la parcelle en 
question n'avait toujours pas été entièrement remise en état. La recourante admet 
d'ailleurs dans la présente procédure qu'il restait encore à évacuer un tas de 
palettes et quelques matériaux. 
La recourante ne démontre en revanche pas, et ne le soutient pas non plus, qu'à la 
suite du rendez-vous du 17 novembre 2021, elle aurait cherché à organiser, dans le 
délai de 30 jours imparti par l'ordre du 5 novembre 2021, un nouveau rendez-vous 
sur place afin d'établir une fois pour toutes la remise en état de la parcelle. La 
recourante a ainsi clairement contrevenu à l'ordre précis qui lui avait été donné le 
5 novembre 2021 et a de la sorte réalisé l'infraction visée par l'art. 137 al. 1 let. c 
LCI. Dans cette mesure, le fait que la recourante a par la suite adressé un 
reportage photographique au département, afin de démontrer la bonne exécution 


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de l’ordre de remise en état, n’est d’aucune pertinence par rapport à l'infraction 
consistant dans le fait de s'être soustrait à l'obligation d'organiser un nouveau 
contrôle sur place. 
Le tribunal relèvera d'ailleurs que le fait d'avoir à nouveau envoyé des 
photographies à l'autorité intimée plutôt que d'organiser ce rendez-vous n'est que 
la continuation du comportement adopté par la recourante depuis plusieurs années, 
qui consiste à louvoyer en se fondant sur des photographies imprécises ou 
incomplètes (comme elle l'a encore fait par le reportage photographique adressé à 
l'autorité intimée le 21 septembre 2021), ou en insistant, comme dans la présente 
procédure, sur le soi-disant manque de clarté de l’ordre de remise en état qui 
aurait, selon elle, également été constaté par le tribunal dans son jugement 
JTAPI/1______ du 22 avril 2021, alors qu'au contraire, le tribunal a souligné que 
les indications transmises à la recourante étaient claires et qu'il appartenait à cette 
dernière, si elle avait un doute, de se renseigner auprès du département. 
Au demeurant, le tribunal relève que les photographies prises sous la neige, sur 
lesquelles se fonde la recourante pour soutenir dans la présente procédure que la 
remise en état de la parcelle serait désormais achevée, semblent malgré tout 
montrer l'entreposage de matériaux qui n'ont rien à faire en zone agricole, en 
particulier 
s'agissant 
de 
divers 
objets 
et 
matériaux 
se 
rapportant 
vraisemblablement à des chantiers. 
18. 
Concernant le montant de l’amende, force est de constater que les précédentes 
sanctions n’ont pas eu l’effet escompté. Il s’agit en effet de la huitième amende 
infligée à la recourante depuis le 9 mai 2011 et, en dépit des décisions, des 
jugements et des sanctions prises à son encontre au cours des dix dernières 
années, la recourante persiste à se montrer réfractaire à une collaboration pleine et 
entière. Par ailleurs, comme l’a justement relevé le département, la recourante a 
disposé d’un important laps de temps de dix ans pour s’exécuter et l’infraction a 
été commise en zone agricole. Étant donné l'avertissement contenu dans le 
jugement JTAPI/1______ du 22 avril 2021, qui qualifiait de clémente l'amende de 
CHF 5'000.- infligée à la recourante le 1er octobre 2020, l'amende de CHF 8'000.- 
prononcée en l'espèce ne saurait être réduite sans risque que la recourante 
continue à sous-estimer les obligations auxquelles elle est soumise. Le montant de 
l'amende devra ainsi être confirmé. 
19. 
Comme déjà exprimé à réitérées reprises, il convient d'attirer expressément 
l'attention de la recourante sur son obligation de collaboration avec l'autorité 
intimée et sur le fait que les irrégularités qui, au-delà des éléments visés dans la 
présente cause, subsisteraient encore sur la parcelle, peuvent faire l'objet de 
nouvelles décisions de remise en état et cas échéant de sanctions. 
20. 
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté et la décision litigieuse 
confirmée. 


- 15/16 - 
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21. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d'un 
émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par l'avance de frais de même 
montant versée à la suite du dépôt du recours. Vu l'issue du litige, aucune 
indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 


- 16/16 - 
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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable le recours interjeté le 21 mars 2022 par A______ SA contre la 
décision du département du territoire 18 février 2022 ; 
2. 
le rejette ; 
3. 
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert 
par l'avance de frais ; 
4. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
5. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Bénédicte MONTANT et 
Aurèle MULLER, juges assesseurs. 
Au nom du Tribunal : 
Le président 
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
La greffière