ge_gerichte · ATAS/1052/2020 · 2020-10-29 · fr


Siégeant : Valérie MONTANI, Présidente; Mario-Dominique TORELLO, Catherine 
TAPPONNIER, Eleanor McGREGOR et Philippe KNUPFER, juges; Saskia 
BERENS TOGNI et Pierre-Bernard PETITAT, Juges assesseurs 
 
 
 
 
RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GEN ÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
 
A/638/2019 
ATAS/1052/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre des assurances sociales 
 Arrêt du 29 octobre 2020 
 
 
En la cause 
CSS ASSURANCE-MALADIE SA, sise Tribschenstrasse 21, 
LUCERNE 
 
 
recourante 
 
contre 
SERVICE DE L'ASSURANCE-MALADIE, sis route de Frontenex 
62, GENÈVE 
 
 
intimé 
 


 
 
 
 
A/638/2019 
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EN FAIT 
1. La CSS assurance-maladie SA (ci-après : la CSS ou la recourante) est une caisse-
maladie autorisée à pratiquer dans le domaine de l’assurance-maladie sociale. 
Son organe de révision est A______ SA (ci-après : A______). 
2. La CSS adresse chaque année au service de l'assurance-maladie (ci-après : le SAM 
ou l'intimé) un décompte des créances relevant de l’assurance obligatoire des soins 
pour lesquelles un acte de défaut de biens ou un titre a été délivré l'année 
précédente dans le canton de Genève, accompagné d'un rapport de contrôle 
d'A______, conformément à la loi. 
Le canton de Genève prend en charge 85 % des créances ayant fait l'objet de cette 
annonce. 
3. Dans son rapport de révision du 24 mars 2014 afférent au décompte des actes de 
défaut de biens de la CSS pour 2013, A______ a indiqué avoir effectué sa 
vérification conformément à la norme d'audit suisse 950 « Missions d'assurance 
autres que les missions d'audit ou de review (examen succinct) d'informations 
financières historiques ». Selon cette norme, A______ était tenu de respecter les 
règles de l'éthique professionnelle et de planifier et réaliser ses audits de façon à 
obtenir une certitude suffisante sur l'exactitude des indications contrôlées. Il avait 
réalisé les procédures d'audit afin de recueillir des éléments probants suffisants, en 
tenant compte des considérations sur le risque et le caractère significatif. Il a précisé 
que le choix de ces procédures relevait de l'appréciation conforme à ses devoirs de 
l'auditeur indépendant. A______ était d'avis que les éléments recueillis 
constituaient une base suffisante et adéquate pour conclure que les indications de la 
CSS étaient correctes sur tous les points essentiels ; que la procédure de sommation 
avait été respectée sur tous les points essentiels ; que les actes de défaut de biens 
existaient ; que les dates de délivrance des actes de défaut de biens concernaient 
l'année précédente ; que les montants totaux des créances annoncées étaient exacts 
sur tous les points essentiels ; que les créances avaient été annoncées aux cantons 
dans lesquels les actes de défaut de biens avaient été établis ; et que les indications 
concernant le paiement par les assurés des créances arriérées après l'établissement 
d'actes de défaut de biens étaient exactes sur tous les points essentiels. 
4. Par courrier du 28 août 2014, l’office fédéral de la santé publique (ci-après : OFSP) 
a indiqué à la Conférence latine des affaires sanitaires et sociales que les assureurs 
n’avaient à son avis pas l’obligation de gérer activement les actes de défaut de 
biens. Les audits de l’OFSP avaient révélé que beaucoup d’assureurs ne procédaient 
à de nouvelles poursuites que s’ils avaient connaissance du fait que l’assuré 
concerné pouvait régler sa dette. 
5. Le 24 septembre 2014, le SAM a indiqué à la CSS qu'il avait bien reçu son 
décompte final des actes de défaut de biens de 2013 et le rapport d'A______, mais 
il n'avait en revanche pas reçu le décompte des rétrocessions. Il invitait la CSS à le 
lui adresser et à lui verser le montant dû à ce titre. 


 
 
 
 
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Ce courrier a fait l'objet d'une relance du SAM le 13 novembre 2014. 
6. Par courrier du 30 septembre 2014 à la CSS, le SAM lui a indiqué que les 
assureurs-maladie n'étaient pas autorisés à déduire leurs frais de gestion des 
rétrocessions en faveur du canton. Le SAM souhaitait connaître la pratique de la 
CSS en matière de gestion des actes de défaut de biens, et lui a rappelé que le droit 
cantonal interdisait la sous-traitance du recouvrement des créances. 
7. Le 14 octobre 2014, la CSS a informé le SAM du fait que dès lors qu’elle n’avait 
pas l’obligation d’assurer le suivi des actes de défaut de biens, les débiteurs se 
manifestaient généralement eux-mêmes lorsqu’ils souhaitaient les racheter. 
8. Le SAM a déclaré prendre note de la procédure adoptée par la CSS par courrier du 
28 octobre 2014. 
9. Le 20 novembre 2014, la CSS a eu une réunion avec le SAM. Selon le procès-
verbal établi par celle-ci, plusieurs thèmes ont été abordés, portant notamment sur 
les actes de défaut de biens, le rapport de contrôle et le taux de rétrocession. 
10. Par courrier à A______ du 22 décembre 2014, le SAM s’est référé à son rapport du 
24 mars 2014. Il constatait avec étonnement qu'aucun montant ne lui avait été 
rétrocédé, et que le rapport d'A______ était muet sur ce point. Au vu du nombre 
important d'actes de défaut de biens, il était très peu probable qu’aucun débiteur 
n'ait racheté sa dette à la CSS en 2013. Compte tenu du montant de 
CHF 2'462'096.- versé par le canton à cette assurance, le SAM avait un intérêt 
légitime à ce que les montants qui lui étaient dus soient correctement contrôlés. Il 
requérait ainsi d'A______ qu'il lui communique les modalités de ses contrôles et 
qu’il atteste clairement que la CSS n’avait recouvré aucune somme concernant le 
canton de Genève en 2013. 
Ce courrier a fait l’objet d’un rappel du SAM à A______ en date du 16 février 
2015. 
11. Le 3 mars 2015, le SAM a signalé à l'OFSP l’absence de réponse de la CSS et 
d'A______ à ses interrogations concernant la gestion des actes de défaut de biens 
des assurés. Ce silence était inquiétant et inacceptable, et le SAM sollicitait 
l’intervention de l’OFSP afin d'obtenir une réponse. 
12. L'OFSP a indiqué dans son courrier du 19 mars 2015 au SAM qu'il avait pris note 
des courriers que ce dernier avait adressés à la CSS ainsi qu'à trois autres assureurs 
nommément cités, dont A______ était également l'organe de révision. Il était 
regrettable que ces assureurs et A______ n'aient pas « daigné répondre » au SAM, 
et l'OFSP se proposait d'intervenir auprès d'eux afin qu'ils fournissent les réponses 
requises. 
13. Par courrier du 23 mars 2015, la CSS a adressé au SAM le décompte final au 
31 décembre 2014 des actes de défaut de biens délivrés durant cette année, dont 
ressortaient les montants suivants : 


 
 
 
 
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Montant (100 %) du décompte final 
 
 
 
CHF 3'370'879.85 
Montant (85 %) 
 
 
 
 
 
CHF 2'865'247.87 
Remboursement (50 %) 
 
 
 
 
CHF 9'497.28 
Remboursement des actes de défaut de biens de 2012 (50 %) CHF 0.- 
Restitution des différents paiements 
 
 
 
CHF 0.- 
Acompte 
 
 
 
 
 
 
CHF 2'150'929.65 
Avoir de la CSS 
 
 
 
 
 
CHF 704'820.94 
14. Le 26 mars 2015, l’OFSP a invité la CSS à lui faire savoir pour quels motifs elle 
n’avait pas donné suite aux demandes du SAM, et l’a enjointe à y répondre dans les 
meilleurs délais. 
15. Par courrier du 30 mars 2015, A______ a indiqué au SAM que conformément à 
l'attestation émise le 31 (recte : 24) mars 2014 relative à l'exercice 2013, il avait 
vérifié si les indications concernant le paiement par les assurés de créances après la 
délivrance d'actes de défaut de biens étaient exactes sur tous les points essentiels. Il 
avait procédé globalement à des contrôles par sondage sur les montants annoncés, 
sans identifier d'erreur particulière. À la suite du courrier du SAM, il avait renforcé 
ses contrôles par sondage sur la vérification des montants restitués annoncés par la 
CSS. Son rapport relatif à l'exercice 2014 mettait plus particulièrement en évidence 
le montant total des restitutions par canton. Les contrôles effectués, notamment sur 
les assurés du canton de Genève, permettaient à A______ de confirmer que les 
indications concernant le paiement par les assurés des créances arriérées étaient 
exactes sur tous les points essentiels. 
16. Le 20 mars 2015, A______ a établi son rapport de révision concernant le décompte 
des actes de défaut de biens de la CSS pour 2014. La teneur de ce rapport était 
identique à celui établi le 24 mars 2014. 
17. Par courrier du 22 mars 2016, la CSS a adressé au SAM le décompte final au 
31 décembre 2015 des actes de défaut de biens délivrés durant cette année, lequel 
indiquait les montants suivants : 
Montant (100 %) du décompte final 
 
 
 
CHF 3'396'710.22 
Montant (85 %) 
 
 
 
 
 
CHF 2'887'203.69 
Remboursement (50 %) 
 
 
 
 
CHF 22'413.50 
Remboursement des actes de défaut de biens de 2012 (50 %) CHF 324.88 
Correction 
 
 
 
 
 
 
CHF 17'261.40 
Acompte 
 
 
 
 
 
 
CHF 1'879'000.- 
Avoir de la CSS 
 
 
 
 
 
CHF 968'203.91 
18. Par courrier du 23 mars 2017, la CSS a adressé au SAM le décompte final au 
31 décembre 2016 des actes de défaut de biens délivrés durant cette année, lequel 
indiquait les montants suivants : 
Montant (100 %) du décompte final 
 
 
 
CHF 3'663'224.90 
Montant (85 %) 
 
 
 
 
 
CHF 3'113'741.15 
Remboursement (50 %) 
 
 
 
 
CHF 81'979.65 


 
 
 
 
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Remboursement des actes de défaut de biens de 2012 (50 %) CHF 555.40 
Restitution des différents paiements 
 
 
 
CHF 18'483.80 
Acompte 
 
 
 
 
 
 
CHF 1'698'000.- 
Avoir de la CSS 
 
 
 
 
 
CHF 1'293'816.15 
19. Le 24 mars 2017, A______ a adressé son rapport de révision concernant le 
décompte des actes de défaut de biens de la CSS pour 2016, contenant les mêmes 
indications que ses précédents rapports. 
20. Par courrier du 9 novembre 2017, le Conseiller d'État en charge du Département de 
l'emploi, des affaires sociales et de la santé, devenu ensuite le Département de la 
sécurité, de l'emploi et de la santé (ci-après : le Département), dicastère auquel était 
alors rattaché le SAM, s'est adressé à la CSS. Conformément aux dispositions 
légales et réglementaires, et compte tenu des montants importants facturés au 
canton et des rétrocessions inférieures à la moyenne des principaux assureurs du 
groupe CSS Assurances SA, il avait autorisé le SAM à mandater le service d'audit 
interne de l'État de Genève (ci-après : le SAI) afin que ce dernier procède à la 
vérification du décompte final des actes de défaut de biens pour 2017 qui serait 
établi par le groupe CSS. Le SAI prendrait contact avec la CSS dans les prochaines 
semaines pour organiser cette révision. 
21. Par courrier du 10 janvier 2018 au Conseiller d'État, la CSS s'est déterminée sur 
l'audit annoncé. Elle a soutenu que le droit cantonal ne permettait de désigner le 
SAI que lorsque l'organe de révision de l'assureur ne présentait pas les garanties 
nécessaires. Or, A______ était représenté dans la sous-commission Caisse-maladie 
B______, l’association suisse des experts en audit, fiscalité et fiduciaire. Cet organe 
disposait ainsi de l'expérience, des compétences et des garanties nécessaires pour 
contrôler et attester l'exactitude des données communiquées par la CSS au SAM. 
Quant à la modicité des remboursements qu'elle avait opérés en faveur du canton de 
Genève ces dernières années, il était bien connu que les montants recouvrés par les 
assureurs sur les actes de défaut de biens étaient peu élevés. Ces montants avaient 
considérablement augmenté depuis 2014. La CSS avait communiqué au SAM 
chaque année les décomptes finaux des actes de défaut de biens, et A______ en 
avait attesté l'exactitude. Ces documents n'avaient jamais fait l'objet de la moindre 
remarque par le SAM, qui les avait dès lors « considérés comme véridiques » et 
acceptés. La CSS a invité le Conseiller d'État à formuler ses objections éventuelles 
sur ses décomptes annuels et les attestations d'A______, dont elle lui a transmis des 
copies. Elle a précisé que les montants pour 2017 ne seraient disponibles qu'en 
mars ou avril 2018. Elle considérait en conclusion que la démarche du Conseiller 
d'État était « nulle et non avenue » et contestait le droit du SAM ou du SAI de 
planifier et d'organiser une révision. 
22. Par courrier du 20 février 2018, le Conseiller d'État a indiqué à la CSS que la 
décision de mandater le SAI pour procéder aux vérifications des données relatives 
au décompte final des actes de défaut de biens se fondait notamment sur l’absence 
de rétrocessions par la CSS en 2013, alors qu’au vu du nombre important d'assurés 


 
 
 
 
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concernés, il était statistiquement impossible qu'aucun n'ait racheté sa créance en 
2013. Même si le montant moyen global rétrocédé au canton par l'ensemble des 
assureurs-maladie était faible pour l'année 2013, des montants avaient bel et bien 
été rétrocédés par d'autres assureurs pour cette année. Pour les années 2014 à 2016, 
les rétrocessions de la CSS étaient systématiquement inférieures aux moyennes de 
l'ensemble des assureurs. Quant à A______, quand bien même il avait informé le 
SAM qu'il avait renforcé ses contrôles par sondage, il ne mentionnait par exemple 
pas le nombre de dossiers vérifiés parmi les 2824 actes de défaut de biens en 2016. 
C’était pour cette raison que le SAI serait mis en œuvre. 
23. Le 5 mars 2018, la CSS a saisi la chambre administrative de la Cour de droit public 
du canton de Genève (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre le 
courrier du Conseiller d'État du 20 février 2018. 
Elle a en substance affirmé que ce courrier était une mesure individuelle prise à son 
encontre et constituait dès lors une décision. Le Conseiller d'État n'avait pas la 
compétence de désigner un autre organe de contrôle, laquelle incombait au SAM, et 
la décision attaquée était nulle. Elle a développé une longue argumentation 
contestant la désignation du SAI. 
24. Par courrier du 26 mars 2018, la CSS a adressé au SAM le décompte final au 
31 décembre 2017 des actes de défaut de biens délivrés durant cette année, dont 
ressortaient les montants suivants : 
Montant (100 %) du décompte final 
 
 
 
CHF 7'048'119.20 
Montant (85 %) 
 
 
 
 
 
CHF 5'990'901.30 
Remboursement (50 %) 
 
 
 
 
CHF 72'043.40 
Remboursement des actes de défaut de biens de 2012 (50 %) CHF 723.60 
Correction 
 
 
 
 
 
 
CHF 58'761.75 
Restitution de différents paiements 
 
 
 
CHF 7'751.25 
Acompte 
 
 
 
 
 
 
CHF 2'943'000.- 
Avoir de la CSS 
 
 
 
 
 
CHF 2'908'621.30 
25. À la même date, A______ a adressé son rapport de révision concernant le décompte 
de 2017 des actes de défaut de biens, comportant les mêmes indications que ses 
précédents rapports. 
26. Dans ses observations du 29 mars 2018 à la chambre administrative, le Conseiller 
d'État, pour le Département, a conclu à la transmission de la cause à la chambre de 
céans et au rejet du recours, sous suite de dépens. 
Il a rappelé que la CSS était l'un des plus grands assureurs pratiquant l'assurance-
maladie obligatoire à Genève, avec environ 62'000 assurés affiliés en 2016. Son 
taux de rétrocession depuis 2014 était systématiquement inférieur au taux moyen 
total des autres grands assureurs, et aucune rétrocession n'était intervenue de la part 
de la CSS en 2013. Le SAM avait eu beaucoup de difficultés à obtenir des 
informations tant de la CSS que d'A______ à ce sujet. Par conséquent, le 
Département avait autorisé le SAM à mandater le SAI afin de procéder à la 


 
 
 
 
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vérification du décompte final des actes de défaut de biens établi par la CSS pour 
2017. Le Département pensait pouvoir instaurer ce contrôle sur la base de la 
collaboration usuelle entre administration et assureurs, sans qu'il soit nécessaire de 
l'imposer par décision. Il ne s'attendait pas à une réaction aussi véhémente de la 
CSS. 
Il a souligné que le droit fédéral ne subordonnait la désignation par le canton d'un 
organe de contrôle à aucune condition. Le commentaire ayant accompagné le projet 
d'ordonnance fédérale sur ce point indiquait qu'il pouvait s'agir soit d'un organe de 
révision interne à l'administration cantonale, soit d'un organe de révision externe. 
Ainsi, le contrôle par le SAI était parfaitement conforme au droit fédéral. Le droit 
cantonal permettait la désignation d'un autre organe de contrôle dans des situations 
particulières, condition réalisée dans le cas de la CSS. S'il paraissait a priori plus 
restrictif que la base légale fédérale, sa formulation avait pour but d'éviter des 
contrôles systématiques et réguliers par l'État, eu égard au principe de la 
proportionnalité. Dans le cas de la CSS, la faiblesse des montants rétrocédés 
constituait un motif suffisant pour que l'État se substitue à A______. Dans la 
mesure où le contrôle des années antérieures était clos, le contrôle du SAI ne 
pouvait porter que sur l'année 2017 ou les années suivantes. Cette mesure de 
contrôle n'était ni arbitraire, ni disproportionnée, et encore moins constitutive d'une 
inégalité de traitement. 
Le Département a soutenu que la CSS était tenue de procéder à une gestion active 
des actes de défaut de biens selon la loi. 
27. Par courriel du 25 avril 2018 à la CSS, un collaborateur du SAM a relevé que le 
décompte final des actes de défaut de biens de 2017 comprenait 7 actes concernant 
l’année 2016, alors que le rapport d’A______ attestait que les actes de défaut de 
biens avaient été délivrés en 2017. Il a invité la CSS à s’en expliquer. 
28. Dans ses déterminations du 9 mai 2018 à la chambre administrative, la CSS a noté 
qu'une collaboration entre assureurs et canton n'était possible que dans le cadre de 
la loi. Elle a réaffirmé que la problématique de la rétrocession en 2013 avait été 
réglée, et que le SAM considérait qu'A______ présentait les garanties requises. 
29. Après un échange de vues avec la chambre de céans, la chambre administrative lui 
a transmis le recours de la CSS comme objet de sa compétence par décision du 
12 juin 2018 (ATA/599/2018 dans la cause A/770/2018). 
30. Par courrier du 18 juin 2018, la chambre de céans a imparti un délai aux parties 
pour le dépôt d'éventuelles observations. 
31. La CSS s'est déterminée le 29 juin 2018 puis le 9 juillet 2018, déclarant en 
substance persister dans ses conclusions. 
32. Par arrêt du 27 juillet 2018 (ATAS/663/2018 dans la cause A/2038/2018), la 
chambre de céans a déclaré le recours de la CSS irrecevable et a transmis la cause 
au SAM comme objet de sa compétence. 


 
 
 
 
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Elle a retenu qu'à défaut de décision formelle susceptible d'opposition, le recours de 
la CSS était prématuré. Elle ne saurait ainsi entrer en matière sur le fond du litige. 
33. Dans le communiqué du point-presse du 3 octobre 2018, le Conseil d’État a indiqué 
avoir modifié le règlement d'exécution de la loi cantonale d'application de 
l'assurance-maladie, afin que le SAM puisse en cas de besoin désigner un organe de 
contrôle tel que le SAI pour réaliser le contrôle en lien avec les actes de défaut de 
biens. La formulation actuelle du règlement était trop restrictive et rendait la 
désignation d'un organe spécifique de contrôle quasi impossible. Or, dans la mesure 
où il avait été constaté que certains assureurs rétrocédaient au canton des sommes 
insignifiantes par rapport aux montants qu'ils lui facturaient, il était nécessaire que 
le SAI puisse effectuer le contrôle précité dans certains cas particuliers. 
34. Le 28 octobre 2018, le quotidien « 20 minutes » a publié l'article suivant : 
Genève veut vérifier les créances des assureurs 
Genève est le premier canton à saisir la possibilité donnée par la LAMal de vérifier 
de manière approfondie les montants des créances des assurés qu'il doit 
compenser. Le Conseil d'Etat a modifié le règlement ad hoc afin de pouvoir 
désigner l'organe de contrôle spécifique. 
Depuis 2012, la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal) prévoit que, sur 
présentation d'un acte de défaut de biens concernant des primes ou des 
participations aux coûts médicaux impayées, les cantons doivent verser aux 
assureurs 85 % des créances en cours. Quand l'assuré règle tout ou partie de sa 
dette auprès de sa caisse maladie, celle-ci rétrocède au canton 50 % du montant 
versé par l'assuré. 
Résultat: si un assuré rembourse l'entier de sa dette, l'assureur encaisse in fine 
135 % du montant poursuivi, alors que le canton perd 35 % de son investissement. 
Cette situation reste toutefois théorique, car peu d'assurés parviennent à s'acquitter 
de leurs dettes. 
Changement réglementaire 
Les montants facturés et rétrocédés au canton doivent être audités par l'organe de 
révision de l'assureur. La législation fédérale permet toutefois aux cantons de 
désigner un autre organe de révision. En 2017, Genève a été le premier à vouloir 
user de ce droit, a expliqué à Keystone-ATS Patrick MAZZAFERRI, directeur du 
service d'assurance maladie (SAM). 
Le canton s'est adressé à un des gros assureurs présents sur son territoire. Mais la 
société a refusé, invoquant le fait que la législation genevoise est plus restrictive 
que la législation fédérale. Le gouvernement vient donc de modifier le règlement 
cantonal d'exécution de la loi d'application de la LAMal. 
« Les manœuvres dilatoires de l'assureur en question, qui ont abouti au 
changement réglementaire, sont de nature à jeter le doute sur les procédures 


 
 
 
 
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internes de contrôle des assureurs et laisseraient entendre qu'ils ont des choses à 
cacher. Ce n'est évidemment pas sain », estime le conseiller d'Etat Thierry 
Apothéloz, en charge du Département de la cohésion sociale. 
Faibles rétrocessions 
L'enjeu est de taille pour Genève, car les sommes qui lui sont remboursées sont 
minimes au regard des montants qu'il verse. Le canton a payé 52,8 millions aux 
assureurs en 2017, contre 39.3 millions en 2013. Sur la même période, les 
rétrocessions ont passé de 150'000 à 1.1 million. « Il est légitime que le canton 
veuille s'assurer un contrôle, s'agissant au final d'argent public », souligne Thierry 
APOTHELOZ. 
« Nous partons du principe que les données des assureurs sont correctes. Le 
système ne les incite toutefois pas à essayer de recouvrer leurs actes de défaut de 
biens », relève M. MAZZAFERRI. Le SAM estime qu'en 2017, plus de 20'000 
personnes étaient concernées par des dettes en lien avec la LAMal. Un chiffre qui 
a, lui aussi, augmenté au vu des difficultés à payer des primes toujours plus 
élevées. [...]. 
35. Par décision du 30 octobre 2018, le SAM, sous la plume de M. MAZZAFERRI, a 
détaillé les montants versés à la CSS et les taux de rétrocession de celle-ci, qu'il a 
comparés aux taux moyens genevois. Il en ressortait que le taux de rétrocession de 
la CSS depuis 2014 était systématiquement inférieur au taux moyen total des autres 
assureurs. De plus, aucune rétrocession n’avait eu lieu en 2013, ce qui paraissait 
improbable au vu du montant en jeu. En outre, le décompte final des actes de défaut 
de biens de la CSS pour 2017 contenait des actes de défaut de biens relatifs à 2016. 
Or, le rapport d’A______ ne contenait aucune remarque à ce sujet, alors que cet 
organe devait vérifier que les actes de défaut de biens avaient été délivrés durant 
l'année faisant l'objet du décompte. Compte tenu de l’importance des sommes 
versées par le canton à la CSS, il était légitime qu'il fasse usage de la faculté de 
désigner le SAI pour réaliser les contrôles réglementaires. 
Ainsi, le SAM désignait le SAI afin de procéder à la vérification du décompte final 
des actes de défaut de biens de 2018 établi par la CSS. La CSS était priée 
d’informer A______ qu’il n’exercerait pas la fonction d'organe de contrôle de son 
décompte final des actes de défaut de biens de 2018. 
Le SAM a produit un tableau des remboursements par assureur, dont ressortent les 
chiffres suivants : 
 
 
 
 
 


 
 
 
 
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2013 
Montant payé à 
l'assureur en 2013 
Montant remboursé 
au SAM par 
l'assureur 
Pourcentage du 
remboursement par 
rapport au montant payé 
CSS 
CHF 2'462'096.09 
CHF 0.- 
0 % 
Total des assureurs 
CHF 29'536'809.45 
CHF 111'136.67 
0.38 % 
2014 
 
 
 
CSS 
CHF 2'865'247.87 
CHF 9'497.28 
0.33 % 
Total des assureurs 
CHF 34'400'375.41 
CHF 354'610.06 
1.03 % 
2015 
 
 
 
CSS 
CHF 2'887'203.69 
CHF 22'738.35 
0.79 % 
Total des assureurs 
CHF 32'289'532.01 
CHF 648'680.26 
2.01 % 
2016 
 
 
 
CSS 
CHF 3'113'741.16 
CHF 82'535.02 
2.65 % 
Total des assureurs 
CHF 30'324'564.23 
CHF 867'136.19 
2.86 % 
2017 
 
 
 
CSS 
CHF 5'990'901.32 
CHF 72'767.- 
1.21 % 
Total des assureurs 
CHF 57'216'044.08 
CHF 1'111'402.33 
1.94 % 
Total 2013-2017 
 
 
 
CSS 
CHF 17'319'190.13 
CHF 187'537.65 
1.08 % 
Total des assureurs 
CHF 183'767'325.18 
CHF 3'092'965.51 
1.68 % 
36. La CSS s’est opposée à la décision du SAM le 30 novembre 2018. Elle a conclu, 
sous suite de dépens, à son annulation. 
Elle a allégué qu'A______ disposait de toutes les garanties requises en tant 
qu'organe de révision et qu’elle n’avait pas l'obligation de rechercher activement les 
assurés faisant l'objet d'un acte de défaut de biens pour obtenir son remboursement. 
Par courrier du 28 octobre 2018 (recte : 2014), le SAM avait accepté la procédure 


 
 
 
 
A/638/2019 
- 11/37 - 
de la CSS quant aux modalités de rétrocession, y compris une gestion passive des 
actes de défaut de biens. 
À ce jour, le SAM n’avait pas apporté la preuve de ses allégations s'agissant des 
taux de rétrocession, le tableau annexé à la décision litigieuse ne pouvant se voir 
reconnaître valeur probante. C’était en recevant la décision dont était opposition 
que la CSS avait pris note que le SAM lui reprochait que le décompte de 2017 
contenait des actes de défaut de biens relatifs à 2016. Le SAM n’avait jamais 
auparavant soulevé ce problème, négligeable étant donné qu'il s'agissait de 7 actes 
sur 5127, ce qui correspondait à une marge d'erreur de 0.13 %. Cette erreur avait 
été corrigée. 
La disposition réglementaire cantonale modifiée en octobre 2018 constituait « une 
intrusion dans la liberté d’un administré ». La CSS a invoqué sur ce point la 
garantie constitutionnelle de la liberté économique. 
L’expression « Dans des situations particulières » était si large et imprécise qu'elle 
permettait à l’autorité d’intervenir à sa guise, sans que l’on puisse connaitre les 
conditions précises d'une intervention. Le principe de la délégation issu du principe 
de la légalité n’était pas non plus respecté. Selon le point-presse du 3 octobre 2018, 
le Conseil d'État avait modifié son règlement afin que le SAM puisse en cas de 
besoin désigner un organe de contrôle. La notion « En cas de besoin » devait être 
définie, faute de quoi l’administré ne savait pas à quoi s'attendre. 
La CSS a également invoqué une violation du principe de la proportionnalité. Le 
but de la mesure prise n’était pas compréhensible. On ignorait si le SAM souhaitait 
vérifier le décompte final des actes de défaut de biens de 2018, ou les rétrocessions 
depuis 2013. S’agissant de la vérification du décompte de 2018, l’unique motif 
semblait être « le cas d'espèce faisant l'objet de la décision du 30 octobre 2018 » 
(sic). La CSS ayant fourni une explication à ce sujet dans son opposition, la mesure 
n’avait plus d’objet. À titre de mesure alternative, moins contraignante et moins 
coûteuse, le SAM aurait pu demander des explications par écrit. Si l'objectif du 
SAM était d'obtenir plus de rétrocessions, la mesure prise ne respectait pas le 
principe de la proportionnalité car elle n’était pas apte à atteindre le but visé. La 
situation pour 2013 avait été réglée lors de la séance du 20 novembre 2014 avec le 
SAM, et ne saurait ainsi motiver un audit du décompte final de l'année 2018. Il 
n'existait plus d'intérêt public au maintien de la décision. 
La CSS a en outre invoqué une violation de son droit d'être entendue et de sa bonne 
foi. Le SAM n’avait pas contesté les décomptes finaux des actes de défaut de biens 
dès 2014, de sorte qu’ils avaient été acceptés. Il n’avait jamais invité la CSS à se 
prononcer sur les erreurs invoquées et avait ainsi violé son droit d’être entendue. 
L'article de « 20 minutes », évoquant « les manœuvres dilatoires de l'assureur en 
question », n'était pas de nature à améliorer les relations avec le SAM et pourrait 
être interprété en ce sens que le principe de la bonne foi avait été enfreint. 


 
 
 
 
A/638/2019 
- 12/37 - 
La CSS s’est enfin plainte d’une violation du principe d’égalité de traitement, dans 
la mesure où elle était la seule assurance ayant fait l’objet d’une telle mesure. 
La CSS a requis l’édition des dossiers de tous les assureurs-maladie, incluant la 
liste des assurés, leurs décomptes finaux et les rapports de leur organe de révision 
de 2013 à 2018. 
37. Par décision du 7 février 2019, le SAM a écarté l’opposition de la CSS. 
S’agissant du fait que le règlement cantonal dans sa nouvelle teneur prévoyait un 
mandat au SAI « dans des situations particulières », il s’agissait-là d’une expression 
commune permettant de respecter le principe de l'égalité de traitement. La 
disposition en cause permettait de garantir l’exactitude des informations transmises 
par les assureurs, et ne saurait être comprise comme un instrument visant à limiter 
la liberté de la CSS. 
La référence dans la décision du 30 octobre 2018 aux rétrocessions depuis 2013 
avait pour but de démontrer que le taux de rétrocession de la CSS était 
systématiquement inférieur à celui des autres assureurs. Cet historique révélait une 
situation particulière, ce qui justifiait le mandat au SAI. Si les montants remboursés 
par la CSS avaient certes augmenté quelque peu jusqu'en 2016, les rétrocessions 
avaient diminué en 2017. 
Quant au fait que le SAM aurait pu solliciter des explications par écrit, le 
Département pensait pouvoir instaurer un contrôle sur la base d'une collaboration 
entre administration et assureurs. 
En ce qui concernait la marge d'erreur invoquée, le SAM n’avait aucune garantie 
quant à l'absence d'autres erreurs. La désignation du SAI permettrait de le vérifier, 
conformément au droit fédéral. 
Compte tenu de la prise en charge par le canton, il était légitime qu'il vérifie si 
l'assureur avait fait le nécessaire dans la gestion des actes de défaut de biens. La 
décision du 30 octobre 2018 respectait ainsi le principe de proportionnalité. 
Le droit d'être entendue de la CSS avait été respecté, la décision du 30 octobre 2018 
indiquant les voies de droit. 
Quant à une éventuelle violation du principe d'égalité de traitement, la faiblesse des 
montants rétrocédés constituait un motif suffisant pour que le canton se substitue à 
A______. Le choix d'opérer ce contrôle en premier lieu sur la CSS tenait à ce que 
celle-ci faisait partie des quatre grands assureurs-maladie du canton. 
Pour le surplus, le SAM a repris les arguments développés par le Conseiller d'État 
dans ses observations du 29 mars 2018 et s'est référé à sa décision du 30 octobre 
2018. 
Il a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours, dès lors que la vérification du 
décompte final des actes de défaut de biens de la CSS pour 2018 devait avoir lieu 
dans le courant du mois de mars 2019. 


 
 
 
 
A/638/2019 
- 13/37 - 
S'agissant de la demande de pièces de la recourante, le SAM ne pouvait pas 
transmettre les dossiers de tous les autres assureurs, pour des raisons de 
confidentialité. 
38. Le 18 février 2019, la CSS a déposé un « recours et demande de restitution de 
l'effet suspensif » contre le retrait de l'effet suspensif d'un recours à l'encontre de la 
décision sur opposition du 7 février 2019, concluant à l'annulation de ce retrait et à 
la constatation qu'un éventuel recours avait un effet suspensif ; subsidiairement à 
l'admission de la demande et à la restitution de l'effet suspensif. 
À défaut d'effet suspensif, la CSS devait s'attendre à l'exécution de cette décision 
avant l'écoulement du délai de recours. Le recours au fond demeurerait 
possible malgré l'exécution de la décision attaquée, mais l'audit aurait causé un 
dommage médiatique irréparable, ce qui contraignait la CSS à agir immédiatement. 
A______ procéderait à la révision de ses décomptes, indépendamment de l'issue du 
litige au fond. 
La date de dépôt final du décompte des actes de défaut de biens n'était pas un motif 
pour retirer l'effet suspensif. Ce retrait n'était ainsi pas motivé, en violation du droit 
d'être entendue de la CSS. En outre, les chances de succès de la procédure d'un 
recours au fond n'étaient a priori pas nulles, de sorte que rétablir l'effet suspensif 
était justifié. Si le principe de l'audit par le SAI était admis, il pourrait se faire fin 
2019 sans conséquences pour le SAM. Il n'existait ainsi pas d'intérêt public à ne pas 
attendre l'issue du litige au fond, alors que la CSS disposait d'un intérêt 
prépondérant à la restitution de l'effet suspensif du recours. 
39. Par courrier du 22 février 2019 à la chambre de céans, la CSS a précisé que son 
écriture du 18 février 2019 était un recours contre le retrait de l’effet suspensif de la 
décision sur opposition. Le recours au fond contre dite décision serait déposé dans 
le délai légal à cet effet. 
40. Dans ses observations du 5 mars 2019, le SAM s’en est rapporté à justice s'agissant 
de la recevabilité et de l'admission de la demande en restitution de l'effet suspensif 
et du recours contre le retrait de l'effet suspensif. Ces demandes apparaissaient 
toutefois prématurées, faute de recours au fond. Le SAM rappelait que la 
vérification par le SAI devait se faire dans le délai légal jusqu'au 31 mars. Le retrait 
de l'effet suspensif était dès lors indispensable. On ne voyait pas l’intérêt de la CSS 
à s’y opposer, puisque les coûts de l’audit par le SAI incombaient au canton. Il était 
à craindre qu'elle s’oppose à l’audit par le SAI par la suite, en prétextant le contrôle 
déjà effectué par A______. Cependant, et pour autant que tous ses droits soient 
préservés, le SAM ne voyait pas d'inconvénient à ce que l'audit par le SAI ait lieu 
plus tard. 
Le SAM a notamment produit le dossier de la cause A/2038/2018. 
41. Le 11 mars 2019, la CSS a interjeté recours contre la décision du SAM et requis la 
restitution de l'effet suspensif à son encontre. Elle a conclu, sous suite de dépens, 
principalement à la jonction du recours sur l'effet suspensif au recours au fond et à 


 
 
 
 
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- 14/37 - 
son admission ; subsidiairement à l'admission de la demande de restitution de l'effet 
suspensif ; sur le fond à l'admission du recours et à l'annulation de la décision sur 
opposition. 
 La recourante a répété qu'A______ présentait les garanties nécessaires et que les 
erreurs décelées par l'intimé correspondaient à une marge d'erreur de 0.13 %. En 
outre, elle adressait tous les trois mois à l’intimé un fichier électronique des actes 
de défaut de biens, qui lui aurait permis de s'apercevoir des manquements reprochés 
bien avant sa décision du 30 octobre 2018. L’intimé n’avait pas contesté ces 
décomptes trimestriels. Il les avait ainsi acceptés et s’était privé du droit de faire 
valoir des éventuels manquements ultérieurement. Indépendamment de l'issue du 
litige, A______ procéderait à la révision du décompte des actes de défaut de biens, 
comme les années précédentes. 
 
La recourante a repris ses moyens sur l'intrusion dans la liberté d'un administré, sur 
l'absence de base légale, sur la violation du principe de la délégation, et sur 
l'absence de situation particulière dans le cas d'espèce. Au vu du nouveau droit 
cantonal, l'intimé avait dans des situations particulières la possibilité, mais pas le 
droit de procéder par la désignation du SAI (sic). 
Elle a derechef invoqué une violation du principe de la proportionnalité, reprenant 
les arguments déjà avancés et ajoutant que si le but de l'intimé était d'augmenter les 
rétrocessions, seule la gestion active des actes de défaut de biens - qui n'était pas 
l'objet de la décision attaquée - pourrait éventuellement avoir un impact sur ce 
point. L'intimé semblait volontairement mélanger le contrôle des actes de défaut de 
biens et des montants rétrocédés. La recourante maintenait que les informations 
transmises par ses soins étaient exactes. Dès lors, un contrôle extraordinaire ne 
changerait rien aux chiffres. 
La recourante avait prouvé l'augmentation des rétrocessions depuis l'année 2013, 
alors que l'intimé n'avait pas démontré ses allégations en ce qui concernait les 
montants rétrocédés par les autres assureurs, ce qui violait l'interdiction de 
l'arbitraire et le droit d'être entendu. Le fait que la recourante fasse partie des quatre 
plus grands assureurs ne justifiait pas un traitement différent, pas plus que la 
prétendue faiblesse des montants rétrocédés, sur laquelle la recourante n'avait pas 
d'influence. Partant, l'intimé avait violé le principe d'égalité de traitement. 
La recourante soulevait également une violation des garanties générales de 
procédure et de procédure judiciaire. En effet, la décision avait été rendue par 
M. MAZZAFERRI, soit la personne citée dans l'article du 28 octobre 2018. 
L'impartialité de l'auteur de la décision sur opposition était dès lors « affectée ». 
La recourante a réitéré sa demande de production par l’intimé des dossiers de tous 
les assureurs actifs à Genève, notamment leurs décomptes finaux et les rapports de 
leur organe de révision pour les années 2013 à 2014, et du dossier de la cause 
A/2038/2018. 


 
 
 
 
A/638/2019 
- 15/37 - 
42. Par courrier du 15 mars 2019, la chambre de céans a invité l'intimé à répondre au 
recours et à produire les données sous forme de tableaux comparatifs, dont l'un 
serait anonymisé à destination de la recourante et l'autre, complet, serait réservé à 
l'usage de la chambre de céans. 
43. Dans sa réponse du 11 avril 2019, l'intimé s'en est rapporté à justice s'agissant de la 
recevabilité du recours, et a conclu au rejet du recours. 
Il a rappelé les taux de rétrocession de la recourante et de l'ensemble des assureurs, 
l'absence de rétrocession de la recourante en 2013, et les difficultés à obtenir des 
informations de sa part et d'A______. Le résumé de la séance de travail du 20 
novembre 2014 mentionnait que la problématique des taux de restitution avait été 
évoquée par l'intimé. 
Sur le fond, l'intimé a souligné que la désignation par le canton d'un organe de 
contrôle était prévue par le droit fédéral et cantonal. La désignation d'un organe de 
contrôle spécifique ne saurait être considérée comme une intrusion dans la liberté 
d'un administré. La recourante ne contestait d'ailleurs pas le contrôle, mais 
uniquement le fait qu'il soit effectué par le SAI. Partant, le grief d'une intrusion 
n'était pas pertinent. 
Par ailleurs, la norme contenant la clause de délégation indiquait que le Conseil 
d'État désignait l'organe de contrôle par règlement, et qu'il pouvait déléguer à 
l'intimé la compétence de désigner, dans des situations particulières, un organe de 
contrôle spécifique. Aussi, le règlement cantonal respectait le cadre fixé par le droit 
fédéral. 
L'intimé a une nouvelle fois repris les moyens développés par le Conseiller d'État 
dans ses observations du 29 mars 2018. Il a répété que le canton avait un intérêt 
légitime à vérifier la gestion des actes de défaut de biens et à s'assurer que les 
montants qui lui étaient dus lui reviennent effectivement. On ne voyait en revanche 
pas l'intérêt, ni même les raisons qui poussaient la recourante à faire obstacle à cette 
mesure, puisqu'elle verrait ses coûts de contrôle diminuer. 
S'agissant du principe de la proportionnalité, le contrôle effectué par l'organe de 
révision désigné par le canton visait notamment à vérifier l'exactitude des annonces 
de l'assureur, but d'intérêt public que la désignation du SAI était apte à atteindre. 
Quant à une éventuelle violation du principe d'égalité de traitement, le choix 
d'opérer ce contrôle en premier lieu sur la recourante tenait à ce que celle-ci faisait 
partie des quatre plus grands assureurs-maladie du canton. De plus, la recourante 
n'avait pas démontré en quoi la désignation du SAI porterait atteinte à l'interdiction 
de l'arbitraire et à son droit d'être entendue. 
Contrairement à ce qu'alléguait la recourante, les informations figurant sur les 
tableaux trimestriels qu'elle adressait à l'intimé ne lui permettaient pas une 
vérification complète. 


 
 
 
 
A/638/2019 
- 16/37 - 
S'agissant de l'augmentation des rétrocessions depuis 2013 alléguée par la 
recourante, le montant remboursé en 2017 avait baissé par rapport à 2016 et le taux 
de ses rétrocessions était chaque année inférieur au taux moyen des assureurs dont 
l'effectif était supérieur à 5000 et de l'ensemble des assureurs. 
L'intimé a produit une version non anonymisée destinée à la chambre de céans du 
tableau établi le 30 octobre 2018. 
Il a également établi un tableau caviardé des remboursements des assureurs dont 
l'effectif était supérieur à 5000 assurés en 2016. Il en ressortait les chiffres 
suivants : 
2013 
Montant payé à 
l'assureur en 2013 
Montant remboursé 
au SAM 
Pourcentage du 
remboursement par 
rapport au montant payé 
CSS 
CHF 2'462'096.09 
CHF 0.- 
0 % 
Total des assureurs 
CHF 26'454'023.30 
CHF 98'873.71 
0.37 % 
2014 
 
 
 
CSS 
CHF 2'865'247.87 
CHF 9'497.28 
0.33 % 
Total des assureurs 
CHF 30'753'622.88 
CHF 321'921.31 
1.05 % 
2015 
 
 
 
CSS 
CHF 2'887'203.69 
CHF 22'738.35 
0.79 % 
Total des assureurs 
CHF 28'803'527.35 
CHF 589'329.43 
2.05 % 
2016 
 
 
 
CSS 
CHF 3'113'741.16 
CHF 82'535.02 
2.65 % 
Total des assureurs 
CHF 27'465'228.42 
CHF 796'513.74 
2.90 % 
2017 
 
 
 
CSS 
CHF 5'990'901.32 
CHF 72'767.- 
1.21 % 
Total des assureurs 
CHF 51'809'356.39 
CHF 1'020'688.42 
1.97 % 
Total 2013-2017 


 
 
 
 
A/638/2019 
- 17/37 - 
Total des assureurs 
CHF 165'285'764.34 
CHF 2'827'326.71 
1.71 % 
44. Par courrier du 5 juillet 2019 relatif au décompte final des actes de défaut de biens 
de la recourante pour 2018, l'intimé a communiqué à celle-ci le montant qu'il lui 
verserait, qui intégrerait le poste de CHF 50'833.60 libellé « Restitution différents 
paiements » figurant dans le décompte, malgré l'absence de détails à ce sujet. 
L'intimé invitait toutefois la recourante à lui transmettre le fichier justificatif sur ce 
montant. 
45. La recourante s’est déterminée le 31 octobre 2019. Elle persistait dans ses 
conclusions. Elle s’est référée à un article de presse du 2 août 2019, intitulé 
« Genève fait le forcing pour contrôler l'assurance CSS » qui citait certains 
chiffres. Elle a affirmé que dans la mesure où l'intimé reprenait ces chiffres, il 
accordait valeur probante aux chiffres et décomptes de la recourante et d'A______. 
Un contrôle par le SAI n’était pas nécessaire et encore moins légal, proportionnel 
ou exigible. Pour l'année 2018, le canton de Genève avait le nombre le plus 
important d'actes de défaut de biens, avec 61'568 actes d'une valeur de 
CHF 8'745'113.61 selon A______. La population genevoise avait davantage de 
peine à régler ses dettes. Selon le courrier de l'OFSP du 19 mars 2015, l'intimé avait 
contacté deux autres assureurs. Or, il souhaitait contrôler uniquement la recourante, 
en violation du principe d'égalité de traitement. La recourante a affirmé que les 
tableaux produits par l'intimé contenaient des chiffres différents et n’étaient donc 
pas fiables. Ils ne prouvaient ainsi pas que les autres assureurs avaient procédé à 
des remboursements plus importants. En 2014, la recourante avait remboursé, à elle 
seule, environ un tiers des montants remboursés par tous les assureurs (0.33 % sur 
1.05 %). Quant à l'année 2016, la recourante avait remboursé plus de la moitié des 
montants (2.65 % sur 2.9 %), avec un effectif de 62'406 sur 449'947 assurés. Selon 
les chiffres de l'intimé pour les années 2013 à 2016, la recourante avait remboursé 
deux tiers des montants remboursés (1.01 % sur 1.59 %), bien qu'elle ait assuré 
seulement 62'406 personnes sur 449'947 selon les données de l'intimé. En 
définitive, l'intimé ne saurait prétendre que les montants à rembourser figurant dans 
le décompte final des actes de défaut de biens pour 2018 n’étaient pas corrects et 
nécessitaient un audit supplémentaire par le SAI. Le taux de rétrocession de la 
recourante n’était pas inférieur à la moyenne. Le pourcentage de remboursement 
par rapport au montant payé ne constituait pas un taux moyen. Afin d'obtenir un 
taux moyen, il fallait diviser ce montant par le nombre d’assureurs. Au vu de cette 
erreur de calcul, l'intimé ne saurait reprocher à la recourante des manquements 
humains. 
Elle a précisé qu’elle contestait tout contrôle supplémentaire à celui de son propre 
organe de révision, et son grief « concernant l'intrusion » demeurait ainsi pertinent. 
L'objet du litige portant sur le décompte final pour l'année 2018, l'intimé ne saurait 
justifier une situation particulière en se référant aux circonstances de 2013 ou à des 
erreurs négligeables. Le décompte final du 27 mars 2019 avait été confirmé par 


 
 
 
 
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- 18/37 - 
A______, et une autre instance de contrôle ne devait pas être mise en œuvre. Il se 
posait la question de savoir pourquoi l'intimé ne voulait contrôler que les 
décomptes de la recourante, alors même qu'elle n’était que le quatrième assureur 
actif à Genève en termes d'effectifs. Au vu des articles de presse parus, la réelle 
intention de l'intimé méritait d’être clarifiée. La recourante s’est étonnée que le 
Conseil d’État s’exprime dans la presse plutôt que devant la justice, alléguant qu’il 
s’agissait là d’un comportement contraire aux règles de la bonne foi. Elle a pour le 
surplus répété plusieurs arguments déjà développés. 
La recourante a derechef requis l'édition des dossiers de tous les assureurs-maladie 
actifs à Genève pour les années 2013 à 2014. 
46. La chambre de céans a entendu les parties lors de l'audience qui s'est tenue le 
4 novembre 2019. 
Sur proposition du président de la chambre de céans, les parties ont accepté la 
restitution de l'effet suspensif au recours, le procès-verbal de l'audience valant 
jugement incident sur cette question. 
Interrogée sur la raison de son refus d'un audit externe, la représentante de la 
recourante a indiqué ne pas comprendre ce que l'intimé souhaitait exactement, dès 
lors qu'il était en possession de tous les éléments détaillés relatifs aux actes de 
défaut de biens et aux rétrocessions. S'il se posait encore des questions, il lui 
appartiendrait de les transmettre à la recourante. Genève n'était plus aujourd'hui le 
seul canton à vouloir désigner un organe d'audit, et la représentante s'inquiétait de 
la présence simultanée de 26 représentants dans ses locaux. Elle avait cru 
comprendre que l'intimé souhaitait qu'elle gère activement les actes de défaut de 
biens. La recourante ne pratiquait que l'assurance-maladie obligatoire, de sorte qu'il 
n'était pas possible que des actes de défaut de biens concernant des assurances 
complémentaires se retrouvent dans ses décomptes. 
Le représentant de l'intimé s'est dit extrêmement surpris de la réaction de la 
recourante à l'annonce d'un audit. Elle semblait craindre que la volonté de l'intimé 
soit d'aller traquer des erreurs dans ses locaux. Tel n'était pas l'état d'esprit de 
l'intimé. Le but de l'audit était au contraire de vérifier que tous les points énoncés 
dans la réglementation fédérale étaient respectés, et assurer ainsi un rapport de 
confiance. Les contrôles envisagés paraissaient simples à réaliser, selon les 
procédures propres du SAI. L'intimé en était « [à regretter d'avoir commencé par 
s'adresser à la recourante plutôt qu'à d'autres assureurs-maladie] ». Le Conseil 
d'État souhaitait que cette démarche soit entreprise de manière systématique auprès 
de tous les assureurs. L'OFSP, qui versait des subventions annuelles affectées aux 
subsides, procédait également à de telles vérifications dans les locaux de l'intimé. 
L'intimé n'avait a priori pas de raison de douter des rapports d'A______, mais ces 
derniers étaient succincts, rédigés en allemand, et des erreurs faciles à déceler 
avaient dû être signalées à cet organe. Il était ainsi inexact que l'intimé n'avait 
jamais contesté les chiffres remis par la recourante. Il ne recevait qu'un fichier 


 
 
 
 
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informatique, mais il ne disposait pas des actes de défaut de biens permettant de 
vérifier que les éléments correspondaient. Enfin, l'intimé n'exigeait pas la gestion 
active des recouvrements d'actes de défaut de biens. 
L'intimé s'est prononcé sur certaines rubriques du décompte du 27 mars 2019 de la 
recourante, ajoutant qu'il lui avait demandé des explications mais ne les avait pas 
encore obtenues. D'autres erreurs avaient été décelées, et l'intimé sollicitait un délai 
pour déposer des observations à ce sujet. 
47. Le 20 novembre 2019, la recourante a transmis à la chambre de céans la traduction 
des rapports d'A______ et de deux courriels cités dans ses précédentes écritures. 
48. L'intimé a déposé des observations le 28 novembre 2019. Il a affirmé souhaiter user 
de son droit de regard prévu dans la loi, et a contesté avoir accepté la valeur 
probante des chiffres et décomptes de la recourante et d'A______. Il avait requis 
plusieurs informations de la recourante, par exemple sur le décompte de 2018, que 
cette dernière ne lui avait pas encore données. Le délai réglementaire pour les 
paiements des cantons aux assureurs échoyait le 30 juin. L'intimé avait respecté ce 
délai, tout en gardant la possibilité de demander le remboursement de versements 
éventuellement indus. Il a répété que d'autres assureurs actifs à Genève avaient un 
taux de recouvrement supérieur à la moyenne, et que la faiblesse des montants 
rétrocédés constituait un motif suffisant pour désigner le SAI. Les différences entre 
les tableaux, invoquées par la recourante, s'expliquaient par le fait que le premier 
concernait les remboursements de l'ensemble des assureurs, et le second les 
remboursements des assureurs avec un effectif supérieur à 5000. Il a contesté les 
modalités de calcul de la recourante, qui voulait diviser la somme totale rétrocédée 
par le nombre d'assureurs. Il s'agissait de comparer les montants remboursés à 
l'intimé par les assureurs par rapport aux montants payés en vertu des décomptes 
finaux. Ces deux éléments donnaient le pourcentage de remboursement des 
assureurs. Il était en outre inexact que la recourante avait remboursé à elle seule un 
tiers des montants rétrocédés par tous les assureurs. En effet, elle avait remboursé 
CHF 9'497.28 en 2014 sur un total de CHF 321'921.31. En 2016, les 
CHF 82'535.02 remboursés par la recourante ne représentaient de loin pas la moitié 
du total remboursé de CHF 796'513.74. Tel était également le cas pour 2013 à 
2016, et l'intimé peinait à comprendre les chiffres avancés par la recourante. En 
2018, la recourante avait pour la première fois un taux de rétrocession supérieur à la 
moyenne. La question de savoir si une telle amélioration était en lien avec la 
présente procédure pouvait demeurer ouverte. 
Quant au caractère négligeable selon la recourante des erreurs relevées, l'intimé les 
avait décelées alors même qu'il n'avait qu'une vision très partielle des éléments 
nécessaires à un contrôle. Il n'avait en outre aucune garantie quant à l'absence 
d'autres erreurs. 


 
 
 
 
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- 20/37 - 
Les trois autres plus importants assureurs à Genève avaient eu des taux supérieurs à 
ceux de la recourante pendant trois ans, si bien que le principe d'égalité de 
traitement était respecté. 
L'intimé a transmis un tableau caviardé pour l'année 2018, dont il ressort qu'il a 
versé à la recourante CHF 7'433'346.57 et s'est vu rétrocéder CHF 198'903.18, soit 
2.68 %. Cette même année, l'ensemble des assureurs a obtenu des paiements de 
l'intimé de CHF 62'266'822.18 et a procédé à des rétrocessions à hauteur de 
CHF 1'553'029.45, soit 2.49 % des montants payés. 
L'intimé a en outre produit un acte de défaut de biens du 9 avril 2018 concernant 
une créance de la recourante, mentionnant comme titre des primes d'assurance 
complémentaire et d'assurance-maladie obligatoire. 
49. Par détermination du 18 décembre 2019, la recourante a persisté dans ses 
conclusions. Elle a affirmé avoir déjà donné à l'intimé le 1er octobre 2018 des 
explications quant à la rubrique « Restitution différents paiements » de son 
décompte final pour 2017. Elle a reproduit un courriel écrit à cette date à l'intimé, 
aux termes duquel ce décompte ne tenait pas compte du fait que les restitutions 
étaient remboursées au canton de Genève, alors qu'elles étaient déduites du 
décompte suivant dans les autres cantons. Ce courriel contenait le décompte de 
remboursement suivant : 
Remboursement (50 %) 
 
 
 
 
 
 CHF 58'761.75 
 
À rembourser 
 
 
 
 
 CHF 131'528.75 
La recourante a expliqué que les décomptes étaient établis sur la base d'un modèle 
en allemand. Elle a donné de nombreuses précisions sur les différents décomptes et 
chiffres, affirmant avoir remboursé un cinquième du montant total rétrocédé à 
l'intimé en 2018. 
La recourante a établi un tableau, qu'elle disait avoir fondé sur les chiffres de 
l'intimé, dont elle niait toutefois la valeur probante. Dans ce tableau, elle a reporté 
les montants rétrocédés au canton selon ses décomptes finaux, soit CHF 9'497.28 
en 2014, CHF 39'999.78 en 2015, CHF 103'441.10 en 2016, CHF 131'528.75 en 
2017 et CHF 302'683.15 en 2018. Elle a indiqué des taux de rétrocession de 2.67 % 
du montant total rétrocédé par tous les assureurs (CHF 354'610.06) en 2014, de 
6.17 % en 2015 (CHF 648'680.26 rétrocédés par tous les assureurs), de 11.92 % en 
2016 (CHF 867'136.19 rétrocédés par tous les assureurs), de 11.83 % en 2017 
(CHF 1'111'402.33 rétrocédés par tous les assureurs) et de 19.49 % en 2018 
(CHF 1'553'029.45 rétrocédés par tous les assureurs). Ce tableau infirmait 
l'argument de l'intimé quant au taux de rétrocession. 
L'intimé prétendait que la recourante demanderait le remboursement de primes 
d'assurances complémentaires, sous couvert de l'assurance-maladie obligatoire. Or, 
bien que la cause de l'acte de défaut de biens récemment produit par l'intimé 


 
 
 
 
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mentionnât des primes d'assurance complémentaire, il résultait clairement de 
l'extrait du décompte final des actes de défaut de biens pour 2018 que la recourante 
avait soumis à l'intimé, s'agissant de cet acte de défaut de biens, uniquement des 
arriérés de l'assurance-maladie obligatoire d'un montant total de CHF 649.90. 
L'intimé n'avait pas démontré ce qu'il prétendait. Il était en outre possible de fournir 
des chiffres détaillés sans nommer les assureurs concernés. La recourante a une 
nouvelle fois requis l'édition du dossier concernant la cause A/2038/2018, 
notamment les observations du 29 mars 2018 du Conseiller d'État, et l'édition des 
dossiers de tous les assureurs-maladie actifs à Genève pour les années 2013 à 2014. 
50. L'intimé s'est déterminé le 14 janvier 2020. Il a allégué qu'il avait bien un droit de 
regard conformément à la loi. Le courrier électronique du 1er octobre 2018 produit 
par la recourante donnait des précisions quant au mode de remboursement mais 
n'expliquait pas à quoi correspondait le montant de CHF 50'833.60 relatif à la 
restitution de différents paiements pour 2018, et l'intimé n'avait toujours pas de 
réponse à ce sujet. 
En ne caviardant que les noms des assureurs, il serait aisé pour la recourante 
d'attribuer les montants payés à chaque assureur, à tout le moins pour les plus 
grands assureurs. L'intimé avait établi les tableaux conformément aux instructions 
de la chambre de céans. S'agissant de l'acte de défaut de biens du 9 avril 2018, si 
seules des créances de l'assurance obligatoire avaient été soumises par la 
recourante, les frais de poursuite et les intérêts concernant l'assurance 
complémentaire avaient néanmoins été pris en charge à 85 % par l'intimé, alors que 
la recourante avait affirmé lors de l'audience que cette situation n'était pas possible 
en raison de sa structure. Cela entamait la relation de confiance entre l'intimé et la 
recourante. Les rapports d'A______ n'avaient jamais soulevé cette problématique. 
La méthode de calcul de la recourante n'était pas pertinente. Il convenait en effet de 
comparer le montant remboursé à l'intimé par l'assureur avec le montant payé pour 
le décompte final de cet assureur. 
L'intimé persistait dans ses conclusions. 
51. La chambre de céans a transmis copie de cette écriture à la recourante le 16 janvier 
2020. 
À la même date, elle a informé les parties que la cause serait gardée à juger le 
6 février suivant. 
 
 
 
 
 


 
 
 
 
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- 22/37 - 
 
 
 
 
EN DROIT 
1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 4 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour 
de justice connaît en instance unique des contestations prévues à l’art. 56 de la loi 
fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 
(LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 18 mars 
1994 (LAMal - RS 832.10). 
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 
2. Le litige porte sur le droit de l'intimé de désigner le SAI comme organe de contrôle 
du décompte final des actes de défaut de biens de la recourante pour 2018. 
3. Le recours a été déposé dans les forme et délai prévus par la loi (art. 56ss LPGA). 
S'agissant de sa recevabilité, la chambre de céans relève toutefois ce qui suit. 
La recevabilité d’un recours dépend notamment de circonstances liées à la personne 
du recourant. La partie recourante doit entre autres se voir reconnaître la qualité 
pour recourir (Jean METRAL in Commentaire romand LPGA, nn. 1 et 
11 ad art. 59). L’art. 59 LPGA dispose que quiconque est touché par la décision ou 
la décision sur opposition et a un intérêt digne d’être protégé à ce qu’elle soit 
annulée ou modifiée a qualité pour recourir. La notion d’intérêt digne de protection 
de l’art. 59 LPGA est la même que celle prévue dans la procédure fédérale de 
recours (ATF 130 V 388 consid. 2.2). L'intérêt digne de protection consiste ainsi en 
l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres 
termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle 
ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. L'intérêt doit être direct et 
concret (ATF 130 V 196 consid. 3). Exceptionnellement, il convient de renoncer à 
l’exigence d’un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout 
temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas 
de la trancher avant qu’elle ne perde de son actualité et qu’il existe un intérêt public 
suffisamment important à la solution de la question litigieuse (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_867/2019 du 14 avril 2020 consid. 3.3). 
En l’espèce, même à supposer que la décision sur opposition soit une décision 
finale - et non une décision incidente émise dans le cadre de la procédure de 
remboursement des créances de la recourante, qui ne serait alors susceptible de 
recours que si elle créait un préjudice irréparable ou si son admission pouvait 
conduire immédiatement à une décision évitant une procédure probatoire longue et 
coûteuse (cf. art. 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 


 
 
 
 
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- 23/37 - 
[LPA - E 5 10]) - on voit mal le préjudice causé à la recourante par la désignation 
du SAI, à tout le moins à ce stade de la procédure, et partant l'intérêt pratique du 
recours. En effet, la désignation d'un autre organe de contrôle qu'A______ 
n'entraîne pas ipso facto une diminution des remboursements de l'intimé à la 
recourante, a fortiori dès lors que cette dernière insiste sur l'exactitude des 
décomptes établis et des contrôles d'A______. Ce n'est du reste pas le principe du 
contrôle - ancré dans la loi - qui fait l'objet de la décision, mais uniquement l'organe 
désigné à cet effet. Quant à la crainte de la recourante de voir 26 organes de 
contrôle investir simultanément ses locaux, il s'agit d'une éventualité peu réaliste, 
que des mesures organisationnelles simples suffiraient à éviter, et qui ne créerait en 
toute hypothèse pas non plus de préjudice. 
Dans ces circonstances, l’existence d’un intérêt pour recourir, et partant la 
recevabilité du recours, paraissent incertaines. 
Ces questions peuvent néanmoins rester ouvertes, dès lors que le recours doit être 
rejeté sur le fond. 
4. Selon le régime légal en vigueur jusqu'au 31 décembre 2011, le non-paiement des 
primes et des participations aux coûts dans l’assurance-maladie sociale entraînait la 
suspension de la prise en charge des coûts des prestations lorsque, malgré le rappel, 
l’assuré n’avait effectué aucun paiement et qu’une réquisition de continuer la 
poursuite avait été déposée. Il était estimé que 150'000 personnes avaient été 
concernées par une suspension de la prise en charge des coûts des prestations, et les 
fournisseurs de prestations devaient faire face à des factures impayées représentant 
quelque 80 millions de francs pour les hôpitaux. La suspension de la prise en 
charge pouvait ainsi entraîner des difficultés financières pour les fournisseurs de 
prestations et remettait en question le principe même de l’assurance-maladie 
sociale. En outre, elle avait des conséquences négatives sur les personnes 
concernées, qui risquaient de ne plus recevoir les soins dont elles avaient besoin. La 
révision de la loi visait à supprimer la suspension de la prise en charge des coûts et 
à imposer aux cantons de prendre à leur charge la majeure partie des créances ayant 
conduit à la délivrance d’un acte de défaut de biens. Selon le nouvel art. 64a al. 3 
LAMal proposé, les contrôles effectués par les organes de révision désignés par les 
cantons visaient notamment à vérifier l’exactitude du contenu des annonces 
effectuées par l’assureur. Il s’agissait en particulier d’examiner que les données 
annoncées concernaient des primes et des participations aux coûts ainsi que les frais 
de poursuite relevant de l’assurance-maladie sociale, à l’exclusion de tous les autres 
frais liés, par exemple, aux assurances complémentaires. L’institution d’un organe 
de révision faciliterait la gestion des actes de défaut de biens ou de documents 
équivalents et permettrait aux cantons d’agir sans tarder. Le projet habilitait en 
outre le Conseil fédéral à régler les tâches de l'organe de révision (rapport de la 
Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national 
portant sur l'initiative parlementaire « Article 64a LAMal et primes non payées » 
du 28 août 2009, FF 2009 5974-5977 et 5980). 


 
 
 
 
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- 24/37 - 
L'art. 64a LAMal, entré en vigueur le 1er janvier 2012, dispose que lorsque l’assuré 
n’a pas payé des primes ou des participations aux coûts échues, l’assureur lui 
envoie une sommation, précédée d’au moins un rappel écrit; il lui impartit un délai 
de trente jours et l’informe des conséquences d’un retard de paiement (al. 1). Si, 
malgré la sommation, l’assuré ne paie pas dans le délai imparti les primes, les 
participations aux coûts et les intérêts moratoires dus, l’assureur doit engager des 
poursuites. Le canton peut exiger que l’assureur annonce à l’autorité cantonale 
compétente les débiteurs qui font l’objet de poursuites (al. 2). L’assureur annonce à 
l’autorité cantonale compétente les débiteurs concernés et, pour chacun, le montant 
total des créances relevant de l’assurance obligatoire des soins (primes et 
participations aux coûts arriérées, intérêts moratoires et frais de poursuite) pour 
lesquelles un acte de défaut de biens ou un titre équivalent a été délivré durant la 
période considérée. Il demande à l’organe de contrôle désigné par le canton 
d’attester l’exactitude des données communiquées et transmet cette attestation au 
canton (al. 3). Le canton prend en charge 85 % des créances ayant fait l’objet de 
l’annonce prévue à l’al. 3 (al. 4). L’assureur conserve les actes de défaut de biens et 
les titres équivalents jusqu’au paiement intégral des créances arriérées. Dès que 
l’assuré a payé tout ou partie de sa dette à l’assureur, celui-ci rétrocède au canton 
50 % du montant versé par l’assuré (al. 5). Le Conseil fédéral règle les tâches de 
l’organe de révision et désigne les titres jugés équivalents à un acte de défaut de 
biens. Il règle également les modalités de la procédure de sommation et de 
poursuite ainsi que les modalités de transmission des données des assureurs aux 
cantons et des versements des cantons aux assureurs (al. 8). 
L'art. 64a LAMal n'interfère pas dans la relation contractuelle entre assureur et 
assuré. Même si le canton prend en charge 85 % des créances relevant de 
l'assurance obligatoire pour lesquelles un acte de défaut de biens ou un titre 
équivalent a été délivré, l'assureur reste l'unique créancier de l'assuré. Cette 
disposition ne prévoit pas une subrogation du canton dans les droits de l'assureur à 
concurrence du montant pris en charge. D'après la volonté claire du législateur, 
l'assureur demeure seul habilité à obtenir le paiement des créances impayées, que ce 
soit par le biais de poursuites ou d'une convention de remboursement. 
Conformément à l'art. 64a al. 5 LAMal, l'assureur est tenu de garder les actes de 
défaut de biens et les titres équivalents afin de pouvoir faire valoir ces titres au-delà 
et indépendamment de la prise en charge par le canton, jusqu'au paiement intégral 
des créances arriérées. Afin d'inciter l'assureur à obtenir ce paiement, l'art. 64a al. 5 
LAMal prévoit expressément que celui-ci puisse conserver la moitié des montants 
récupérés (ATF 141 V 175 consid. 4.4). La rétrocession de 50 % au canton sur les 
dettes payées par la suite repose sur l'idée qu'il est équitable que le canton qui a 
payé 85 % des frais de santé non acquittés récupère une partie des montants versés 
par l'assuré par la suite. La part de 50 % représente un compromis tenant 
notamment compte des frais de recouvrement. Les chances de voir une dette 
acquittée après la délivrance d'un acte de défaut de biens sont selon l'expérience 


 
 
 
 
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- 25/37 - 
faibles (Gebhard EUGSTER, Krankenversicherung, in Soziale Sicherheit, 
SBVR vol. XIV, 3ème éd. 2016, n. 1330). 
L’organe désigné par le canton pour vérifier les données communiquées par 
l’assureur selon l’art. 64a al. 3 LAMal peut faire partie de l’administration 
cantonale ou être un organe de contrôle externe (Ivo BÜHLER / Cliff EGLE, Basler 
Kommentar, Krankenversicherungsgesetz, n. 68 ad art. 64 LAMal). 
5. L’initiative « Exécution de l'obligation de payer les primes. Modification de l'article 
64a de la loi fédérale sur l'assurance-maladie » 16.312, déposée le 30 mai 2016 par 
le canton de Thurgovie, est actuellement pendante devant l'Assemblée fédérale. 
Elle vise à modifier l’art. 64a al. 4 LAMal comme suit : Le canton prend en charge 
85 pour cent des créances ayant fait l'objet de l'annonce prévue à l'alinéa 3. Si le 
canton prend en charge 90 pour cent de ces créances, l'assureur lui transmet la 
gestion de l'acte de défaut de biens ou du titre équivalent. Cette transmission 
équivaut à un changement de créancier. Le canton indique à l'assuré le 
changement de créancier. L'alinéa 5 ne s'applique pas dans ce cas. Le canton de 
Thurgovie a motivé cette initiative en soulignant que la caisse-maladie qui perçoit 
85 % du canton et ne rétrocède que 50 % du montant versé par l’assuré peut 
recevoir jusqu’à 135 % de la créance initiale, alors que les cantons ne peuvent 
influer sur le recouvrement des créances, les actes de défaut de biens et les titres 
équivalents restant entre les mains de l'assureur. En outre, l'assureur n'est pas 
contraint de gérer les créances en cours. Selon une évaluation de la Conférence des 
directeurs sanitaires (ci-après : CDS), les assureurs n'ont rétrocédé aux cantons que 
0.55 % de la part prévue en 2013 et que 2 % en 2014. L'introduction de 
l'art. 64a LAMal a manifestement réduit l'intérêt des assureurs à encaisser 
efficacement les primes, et la révision proposée vise à supprimer, ou tout au moins 
à atténuer, la charge financière qui pèse de manière inégale et inappropriée sur les 
cantons et les assureurs. 
La Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États a 
donné suite à cette initiative le 28 mars 2017, et son homologue du Conseil 
National y a adhéré le 25 janvier 2018. Le 3 juin 2020, le Conseil des États a 
prolongé le délai pour élaborer un projet d’acte jusqu’à la session d’été de 2022. 
6. L'ordonnance sur l'assurance-maladie du 27 juin 1995 (OAMal - RS 832.102) 
dispose à son art. 105f que l’assureur informe l’autorité cantonale compétente, dans 
les deux semaines qui suivent la fin de chaque trimestre, de l’évolution des actes de 
défaut de biens établis depuis le début de l’année (al. 1). Il annonce à l’autorité 
cantonale compétente, le 31 mars au plus tard, le décompte final des actes de défaut 
de biens qui ont été délivrés durant l’année précédente, ainsi que le rapport de 
révision qui s’y rapporte. Le décompte intègre le récapitulatif des demandes de 
prise en charge selon l’art. 64a al. 3 de la loi et un récapitulatif des restitutions 
selon l’art. 64a al. 5 de la loi (al. 2). 


 
 
 
 
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Selon l'art. 105j OAMal dans sa teneur depuis le 1er janvier 2018, l’organe de 
contrôle vérifie l’exactitude des informations des assureurs concernant les créances 
selon l’art. 64a al. 3 de la loi. Il contrôle si les indications concernant les débiteurs 
et les personnes assurées sont correctes (let. a); la procédure de sommation selon 
l’art. 105b a été respectée (let. b); un acte de défaut de biens existe (let. c); la date 
de délivrance de l’acte de défaut de biens concerne l’année précédente (let. d); le 
montant total des créances est exact (let. e); la créance est annoncée au canton dans 
lequel l’acte de défaut de biens a été établi (let. f) (al. 1). Il vérifie l’exactitude et 
l’exhaustivité des informations des assureurs concernant le paiement des créances 
arriérées après l’établissement de l’acte de défaut de biens (let. a); les 
remboursements au canton en vertu de l’art. 64a al. 5 LAMal (let. b) (al. 2). 
Lorsque le canton désigne un autre organe de contrôle que l’organe de révision visé 
à l’art. 25 de la loi fédérale sur la surveillance de l’assurance-maladie sociale du 
26 septembre 2014 (LSAMal - RS 832.12), il prend en charge les frais résultant des 
activités de celui-ci (al. 3). 
Jusqu'au 31 décembre 2017, les alinéas deuxième et troisième de l'art. 105j OAMal 
étaient ainsi libellés : l'organe de contrôle vérifie l’exactitude des indications que 
les assureurs annoncent aux cantons concernant le paiement par les assurés des 
créances échues selon l’acte de défaut de biens (al. 2). Lorsque le canton désigne un 
autre organe de contrôle que l’organe de révision selon l’art. 86 [OAMal], il prend 
en charge les frais résultant des activités de l’organe de contrôle désigné (al. 3). 
L’art. 86 OAMal, abrogé le 1er janvier 2016, prévoyait notamment que chaque 
assureur désignait un organe de révision et précisait certaines exigences quant à 
cette fonction. 
Le rapport explicatif sur la modification précitée de l'art. 105j OAMal, publié par 
l'OFSP en novembre 2017, précisait que la CDS et santésuisse avaient demandé que 
l’organe de contrôle soit tenu de vérifier non seulement l’exactitude, mais aussi 
l’exhaustivité des informations fournies par les assureurs et des informations 
concernant les remboursements en vertu de l'art. 64a al. 5 LAMal. L’art. 64a al. 3 
LAMal prévoyait uniquement que l'organe de contrôle désigné par le canton atteste 
qu'il avait vérifié l’exactitude des données communiquées par l'assureur au canton. 
De ce fait, la question se posait de savoir si le Conseil fédéral pouvait obliger les 
assureurs à donner à leur organe de contrôle, à leur charge, d’autres mandats de 
vérification. La réponse était affirmative, car l’on pouvait partir de l’idée que 
l'art. 64a al. 3 LAMal entendait poser le principe de l’attestation par l’organe de 
contrôle des données communiquées par l’assureur au canton, mais non exclure une 
telle attestation pour des données mentionnées à d’autres alinéas. Ainsi, l’organe de 
contrôle serait aussi tenu de vérifier l’exactitude et l’exhaustivité de ces 
remboursements. S'agissant de l'alinéa troisième de l'art. 105j OAMal, il convenait 
de l'adapter à la suite de l'abrogation de l'art. 86 OAMal. L'art. 25 al. 1 LSAMal 
prévoyait désormais que les assureurs mandatent un organe de révision externe 
agréé. C'était ainsi à cette disposition que le renvoi devait se référer. Au sujet de 


 
 
 
 
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l'entrée en vigueur, l'OFSP notait que les organes de révision devaient vérifier les 
indications de l’assureur pour l’exercice 2017 selon le nouvel art. 105j OAMal dès 
le 1er janvier 2018. 
7. On peut rappeler ce qui suit au sujet de la surveillance par l'État, en particulier 
s'agissant des assureurs-maladie. 
De manière générale, quand bien même la surveillance d'une organisation chargée 
d'une tâche de droit public n'est pas précisément réglée, il y a lieu d'admettre que la 
compétence de la Confédération pour une tâche qu'elle a déléguée lui confère un 
droit de surveillance minimal, portant notamment sur la vérification de 
l'accomplissement des tâches (avis de droit de l'Office fédéral de la justice sur le 
contrôle et la surveillance par la Confédération des entreprises semi-étatiques, 
JAAC 54.36/1990 p. 238). 
La légalité de l’intervention en matière de droit de surveillance implique que les 
organes de l’administration, y compris ceux de l’administration indirecte, ne 
touchent pas, par leur activité, aux droits fondamentaux des personnes. Dans les cas 
où les droits fondamentaux de personnes sont en cause, des conditions plus strictes 
sont applicables afin que l’État puisse intervenir. Ces conditions ne sont pas 
applicables aux caisses-maladie. C’est pourquoi la Confédération est autorisée, en 
vertu de sa responsabilité en tant qu’instance de surveillance, à porter atteinte à 
l’autodétermination ou à l’activité des caisses-maladie, même si de telles 
interventions ne sont pas prévues expressément (Expertise concernant la 
surveillance de « santésuisse » établie le 7 novembre 2006 par les Professeurs 
Regula KÄGI-DIENER et René RHINOW à l’attention de Consano, p. 8). 
8. Jusqu'au 31 décembre 2015, seules quelques dispositions ancrées dans la LAMal 
concernaient la surveillance de l’assurance. À ce moment, on estimait que la 
surveillance des caisses-maladie était peu importante, d’autant que celles-ci 
observaient les prescriptions de la Confédération même en l’absence de bases 
légales. La pratique a toutefois montré que les assureurs n’étaient pas toujours 
disposés à le faire, faute de mesures coercitives appropriées. Partant, le législateur 
avait instauré des sanctions supplémentaires telles que des amendes d’ordre au 
1er janvier 2001. Il manquait des sanctions appropriées lorsque les caisses-maladie 
ou leurs organes ne se conformaient pas aux prescriptions de l’autorité de 
surveillance. Pour remplir sa fonction, l’autorité de surveillance avait besoin de 
bases légales suffisantes, à savoir des conditions légales claires, complètes et sans 
ambiguïté et une codification dans une loi spécifique. Pour toutes ces raisons, le 
Conseil fédéral a décidé que les bases légales permettant de renforcer la 
surveillance de l’assurance-maladie sociale devaient être précisées dans une loi sur 
la surveillance de l’assurance-maladie (Message du Conseil fédéral relatif à la loi 
sur la surveillance de l’assurance-maladie du 15 février 2012, FF 2011 1730ss). 
La LSAMal est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Son art. 25 prévoit que les 
assureurs mandatent un organe de révision externe agréé; celui-ci est chargé des 


 
 
 
 
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tâches suivantes : procéder au contrôle ordinaire des comptes annuels et, le cas 
échéant, des comptes de groupe (art. 727 ss de la loi fédérale du 30 mars 1911, 
complétant le Code civil suisse [CO, Code des obligations - RS 220]) (let. a); 
examiner la régularité de la gestion (let. b) (al. 1). Seules les entreprises de révision 
agréées en qualité d’experts-réviseurs au sens de la loi du 16 décembre 2005 sur la 
surveillance de la révision peuvent être mandatées (al. 2). Seule une personne 
physique agréée en qualité d’expert-réviseur au sens de la loi sur la surveillance de 
la révision peut exercer la tâche du réviseur qui dirige la révision (al. 3). 
Aux termes de l'art. 26 LSAMal, l’organe de révision externe examine si les 
comptes annuels sont établis, tant sur la forme que sur le fond, conformément aux 
lois, aux statuts et aux règlements (let. a); si, sur la base des instructions de 
l’autorité de surveillance, les dispositions de la LSAMal, de la LAMal et de leurs 
ordonnances d’exécution sont respectées (let. b) (al. 1). L’autorité de surveillance 
peut confier des mandats supplémentaires à l’organe de révision externe et 
ordonner des contrôles particuliers. En cas d’indice d’irrégularités ou d’actes 
illégaux, les frais sont à la charge de l’assureur contrôlé (al. 2). L’organe de 
révision externe consigne les résultats de ses vérifications et ses constatations dans 
un rapport au sens de l’art. 728b CO. Il remet ce rapport à l’autorité de surveillance 
au plus tard le 30 avril suivant (al. 3). 
9. Au plan cantonal, la loi d’application de la loi fédérale sur l’assurance-maladie 
du 29 mai 1997 (LaLAMal - J 3 05) prévoit à son art. 10A que le SAM est 
compétent pour la prise en charge du contentieux des assurés insolvables prévu par 
l’art. 64a al. 4 LAMal (al. 1). Les assureurs lui annoncent : à sa demande, les 
personnes soumises à l’assurance obligatoire des soins, domiciliées dans le canton, 
qui font l’objet de poursuites (let. a); les débiteurs concernés et, pour chacun, le 
montant total des créances relevant de l’assurance obligatoire des soins (primes et 
participations aux coûts arriérées, intérêts moratoires et frais de poursuite) pour 
lesquelles un acte de défaut de biens ou un titre équivalent a été délivré durant la 
période considérée, en vue d’une prise en charge forfaitaire par le canton dans les 
limites du droit fédéral (let. b) (al. 2). Par règlement, le Conseil d’État désigne 
l’organe de contrôle prévu par l’art. 64a al. 3 LAMal. Il peut déléguer au SAM la 
compétence de désigner, dans des situations particulières, un organe de contrôle 
spécifique (let. a); précise les conditions et les modalités de la prise en charge 
forfaitaire des créances ainsi que les procédures y relatives (let. b); dresse la liste 
des décisions et titres considérés comme équivalant à un acte de défaut de biens 
(let. c) (al. 3). Le SAM est habilité à conclure avec les assureurs des conventions 
précisant les aspects de la gestion du contentieux de l’assurance obligatoire des 
soins qui ne sont pas précisés par le droit fédéral ou, à défaut de telles conventions, 
à édicter des directives administratives nécessaires à cet effet (al. 4). Les créances 
irrécouvrables remboursées aux assureurs sont imputées sur le budget global des 
subsides cantonaux et fédéraux, au sens de l’art. 66 LAMal (al. 5). 


 
 
 
 
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L'art. 8 du règlement d’exécution de la loi d’application de la loi fédérale sur 
l’assurance-maladie du 15 décembre 1997 (RaLAMal - J 3 05.01), selon sa teneur 
jusqu'au 9 octobre 2018, arrêtait que l'organe de révision externe de l’assureur 
exerçait en principe la fonction d’organe de contrôle chargé d’attester l’exactitude 
des données communiquées au service (al. 1). Lorsque l’organe de révision externe 
de l’assureur ne présentait pas les garanties nécessaires, le service désignait une 
autre instance comme organe de contrôle (al. 2). 
Cette disposition a été modifiée le 10 octobre 2018, et dispose désormais que 
l’organe de révision externe de l’assureur exerce en principe la fonction d’organe 
de contrôle chargé d’attester l’exactitude des données communiquées au service 
(al. 1). Dans des situations particulières, le service désigne une autre instance 
comme organe de contrôle, telle que le service d'audit interne de l'État de Genève 
(al. 2). 
10. Il paraît judicieux d'examiner la manière dont d'autres cantons ont fait usage de la 
faculté que leur confère l'art. 105j OAMal. 
Dans le canton de Vaud, l'art. 32d al. 1 du règlement concernant la loi d'application 
vaudoise de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (RLVLAMal - RSV 832.02.1) 
prévoit que l'organe de révision externe de l'assureur, au sens de l'art. 86 OAMal, 
exerce en principe la fonction d'organe de contrôle au sens de l'art. 64a al. 3 
LAMal. Afin de garantir la bonne et fidèle exécution de cette tâche, l'office vaudois 
de l’assurance-maladie (OVAM) peut effectuer des contrôles des décomptes de 
contentieux de l'assureur, directement dans les locaux de ce dernier. Le contrôle se 
fait en principe par pointage. L'assureur est tenu de collaborer en fournissant à 
l'OVAM tous les documents et informations nécessaires au contrôle (al. 2). 
Le canton de Neuchâtel n'a pas désigné d'organe de contrôle, l'art. 25 al. 2 et al. 3 
du règlement d'application de la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-
maladie (RALILAMal - RSN 821.101) disposant uniquement que conformément à 
l’art. 64a LAMal, les assureurs communiquent à l'office les actes de défaut de biens 
délivrés contre leurs assurés en vue du remboursement de leurs créances. L'office 
[chargé de l'assurance-maladie] fixe les modalités et le contenu des 
communications. 
À Fribourg, l'art. 6 al. 4 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'assurance-
maladie (LALAMal - RSF 842.1.1) délègue à la direction chargée de la santé la 
compétence de désigner l'organe de contrôle chargé de vérifier l'exactitude des 
annonces de l'assureur. 
Dans le canton de Berne, selon l'art. 22c de l'ordonnance cantonale sur l'assurance-
maladie (OCAMal - RSB 842.111.1), l’organe de révision selon l’art. 64a al. 3 
LAMal est en règle générale l’organe de révision externe de l’assureur-maladie 
conformément à l’art. 86 OAMal. En cas de circonstances particulières, il est 
possible de désigner un autre organe de révision. 


 
 
 
 
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Le canton de Bâle-Ville désigne l'organe de contrôle de l’assureur-maladie selon 
l’art. 86 OAMal pour la révision des décomptes selon l'art. 64a LAMal, tout en 
prévoyant que les assureurs-maladie doivent sur demande autoriser à l’office 
compétent l’accès sans restriction aux actes de poursuite et de recouvrement 
internes (§11a al. 1 der Verordnung über die Krankenversicherung im Kanton 
Basel-Stadt (KVO) (RSBV - 834.410). 
Dans le Jura, l’ordonnance concernant la réduction des primes dans l'assurance-
maladie (RSJ 832.115) prévoit que l’organe de contrôle au sens de l’art. 64a al. 3 
LAMal est l’organe de révision selon l’art. 86 OAMal (art. 11 al. 4). 
L’art. 25 dispose que la caisse de compensation cantonale contrôle les décomptes 
établis par les assureurs. Elle peut se rendre dans les administrations des assureurs 
et demander des renseignements aux organes de contrôle des assureurs (al. 1). 
L'organe de révision de la caisse de compensation vérifie le décompte cantonal 
établi par la caisse de compensation et résume ses constatations dans un rapport de 
révision. 
À Zurich, l’organe de révision est celui prévu par l’art. 25 LSAMal 
(§ 57 Verordnung zum EG KVG [VEG KVG - 832.1]). 
11. a. En l'espèce, il convient en préambule de noter que l'art. 8 RaLAMal dans sa 
teneur depuis le 10 octobre 2018 est applicable au cas d'espèce - ce que la 
recourante ne conteste du reste pas expressément. En effet, la décision litigieuse a 
été rendue postérieurement à la révision de cette disposition, et le contrôle des actes 
de défaut de biens mis en œuvre par ladite décision devrait également avoir lieu 
postérieurement à cette modification, quand bien même certaines des créances 
concernées par ce contrôle sont vraisemblablement nées avant le 10 octobre 2018. 
En effet, si l'interdiction de la rétroactivité proprement dite des lois fait obstacle à 
l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en 
vigueur, il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur 
entend réglementer un état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, 
se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité 
improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_236/2010 du 14 octobre 2010 consid. 1.1). Le rapport 
explicatif de l'OFSP prévoyait du reste également l'applicabilité des nouvelles 
dispositions de contrôle aux décomptes portant sur la période antérieure à leur 
entrée en vigueur. 
b. Il y a lieu à présent de déterminer si les art. 10A al. 3 let. a LALAMal et 8 al. 2 
RaLAMal dans leur teneur depuis le 10 octobre 2018, sont conformes au droit 
supérieur, la recourante se plaignant d'une violation du principe de la légalité. 
Le principe de la primauté du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) fait obstacle à 
l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de 
droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou 


 
 
 
 
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par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le 
législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 140 I 218 consid. 5.1). 
Le principe de la légalité est un principe de valeur constitutionnelle, consacré à 
l'art. 5 al. 1 Cst. Il exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se 
fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale 
signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens 
matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité 
constitutionnellement compétente (arrêts du Tribunal fédéral 1C_557/2019 du 
21 avril 2020 consid. 2.1 et 2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 3.2.1). 
Dès lors que le droit fédéral confère à l'art. 64a al. 3 LAMal aux cantons la faculté 
de désigner l'organe de contrôle chargé des vérifications en lien avec les créances 
faisant l'objet d'actes de défaut de biens, et que l'art. 10A al. 3 let. a LALaMal 
délègue cette compétence au Conseil d'État, force est de constater que 
l'art. 8 RaLAMal a été édicté en vertu d'une base légale claire. 
c. Sur le fond, le droit fédéral n’impose aucune règle particulière aux cantons dans 
la désignation de l'organe de contrôle, hormis la prise en charge des frais prévue à 
l'art. 105j al. 3 OAMal. Les cantons sont ainsi libres de désigner exclusivement un 
service étatique comme organe de contrôle, comme cela ressort de la doctrine citée. 
Dans ces conditions, et conformément à l'adage « Qui peut le plus peut le moins », 
le fait que le canton de Genève - à l'instar d'autres cantons - ait limité « à des 
situations particulières » l'intervention du SAI, tout en conservant la compétence 
générale des organes de révision visés par l'art. 25 LSAMal, ne prête pas flanc à la 
critique. On peut du reste également y voir l’expression au niveau réglementaire du 
principe de la proportionnalité, selon lequel une mesure restrictive doit être apte à 
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), qui ne peuvent être atteints par 
une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Ce principe interdit en outre toute 
limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et 
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens 
étroit) (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_80/2018 du 
9 octobre 2018 consid. 4.4.1). 
La recourante allègue que la notion « Dans des situations particulières » est par trop 
imprécise, et enfreint par conséquent également le principe de la légalité. 
Selon ce principe, les normes juridiques doivent présenter un certain degré de 
précision, afin notamment de respecter les impératifs de réserve de la loi et de 
sécurité juridique destinés à garantir la prévisibilité de l'action étatique qui est 
étroitement liée, dans un état de droit, au principe d'égalité devant la loi. Pour 
autant, cette exigence de précision ne doit pas être interprétée et comprise dans un 
sens trop absolu, comme le rappelle la jurisprudence aussi bien du Tribunal fédéral 
que de la Cour européenne des droits de l'homme. Le législateur ne saurait en effet 
renoncer à utiliser des notions générales ou indéterminées qui doivent être 
concrétisées et explicitées par la pratique administrative et judiciaire. Le degré de 


 
 
 
 
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précision requis d'une norme ne se laisse pas appréhender de manière abstraite. Il 
dépend notamment de la gravité de l'atteinte aux droits constitutionnels que la loi 
autorise, du cercle des personnes touchées, ainsi que de la possibilité de prévoir et 
cerner à l'avance, en dehors d'un cas concret, la forme et le contenu que doit revêtir 
l'action étatique pour régler un problème donné, compte tenu de la diversité, de la 
variété et de la complexité des situations pouvant se présenter. Les garanties de 
procédure et le principe de la proportionnalité peuvent également, jusqu'à un certain 
point, compenser une relative imprécision de la loi, en particulier si leur respect 
peut efficacement être garanti par une autorité judiciaire dans le cadre d'un contrôle 
concret (arrêt du Tribunal fédéral 2P.272/2006 du 24 mai 2007 consid. 5.4). Le 
législateur s'exprime fréquemment en termes généraux et vagues, dont le sens 
précis n'apparaît pas à la lecture de la loi, mais ne peut résulter que de son 
interprétation (notions juridiques indéterminées). L'autorité chargée d'appliquer une 
notion juridique indéterminée jouit d'une marge d'appréciation ou d'une latitude de 
jugement qui ressemble à maints égards à la liberté d'appréciation. Les notions 
juridiques imprécises atténuent donc elles aussi la portée du principe de la légalité. 
Une décision qui concrétise une notion juridique indéterminée manque de base 
légale lorsqu'elle confère à cette notion un sens que le législateur ne peut avoir 
voulu, qui est arbitraire et constitue un abus de pouvoir (Andreas AUER / Georgio 
MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 
3ème éd., Berne 2013, pp. 632-633). 
Ainsi, contrairement à ce qu’affirme la recourante, la mention de « situations 
particulières » dans les art. 10A al. 3 let. a LaLAMal et 8 al. 2 RALaMal, laquelle 
ménage à l’intimé une certaine marge de manœuvre pour désigner le SAI, n’est pas 
contraire au principe de la légalité. 
d. La recourante fait grief à l'intimé de ne pas avoir appliqué correctement le droit 
cantonal en retenant l’existence d’une situation particulière dans le cas d'espèce. 
En préambule, on notera que l’importance du contingent d’assurés de la recourante 
dans le canton de Genève pourrait déjà suffire à justifier la désignation du SAI, les 
montants à rembourser à la recourante étant particulièrement élevés pour ce motif. 
Quant aux autres raisons avancées par l’intimé, elles ne font pas apparaître 
l’instauration d’un contrôle par le SAI comme contraire au droit. 
Les erreurs relevées par l’intimé concernant les actes de défaut de biens de 2016 
intégrés au décompte de 2017 constituent aussi une situation particulière, quand 
bien même la marge d’erreur reste faible. Le fait que ces erreurs ne concernent pas 
le décompte de 2018 est sans pertinence, puisqu’il démontre l’existence d’un tel 
risque, dont on ne peut exclure qu'il se reproduise. Contrairement à ce qu'allègue la 
recourante, elle n'a donné aucune explication sur la présence d'actes de défaut de 
biens concernant une autre année, qu'elle s'est contentée de qualifier d'erreur 
humaine négligeable. En outre, s’il fallait que les erreurs soient afférentes au 
décompte en cours, comme semble le soutenir la recourante, le SAI ne pourrait 
jamais être désigné en lieu et place de l’organe de contrôle habituel, puisque de 


 
 
 
 
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telles erreurs ne peuvent par définition être décelées qu’à réception du décompte de 
l'assureur et du rapport de son organe de révision. On ajoutera que l'intégration au 
décompte de 2018 d'un acte de défaut de biens portant notamment sur les frais de 
poursuite afférents au recouvrement de primes d'assurance complémentaire rend un 
contrôle par le SAI opportun. 
En outre, les chiffres produits par l’intimé révèlent que les taux des rétrocessions 
par la recourante sont fréquemment inférieurs à ceux des autres assureurs, ce qui 
suffit également à justifier un contrôle par le SAI. A ce sujet, ce sont les taux établis 
par l'intimé qui seront retenus, et non ceux qu'articule la recourante, en particulier 
dans ses observations du 18 décembre 2019. En effet, ces derniers chiffres ont été 
obtenus par la recourante en comparant la somme prétendument remboursée au 
canton par ses soins - et qui ne correspond pas toujours aux montants allégués par 
l'intimé - au total des montants restitués au canton par l'ensemble des assureurs. Or, 
le taux de rétrocession par assureur correspond au ratio entre le montant pris en 
charge par le canton et le montant rétrocédé par l'assureur. Quant au calcul de la 
recourante des pourcentages de rétrocession dans son écriture du 31 octobre 2019, 
il ne peut pas non plus être suivi. Elle semble considérer que le taux moyen de 
rétrocession résulterait de la simple addition du taux de rétrocession de chaque 
assureur, ce qui est arithmétiquement erroné puisqu'il faut diviser les taux 
additionnés par le nombre d'assureurs. 
C’est le lieu de noter que le fait de ne pas avoir donné accès à la recourante aux 
dossiers des autres assureurs et à une version non anonymisée des tableaux des 
rétrocessions ne constitue pas une violation de son droit d’être entendue, 
contrairement à ce qu'elle allègue. Si ce droit, garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., 
comprend notamment celui d’obtenir l'administration des preuves pertinentes et 
valablement offertes (arrêt du Tribunal fédéral 2D_50/2019 du 17 janvier 2020 
consid. 3.1), on rappellera que l’art. 47 al. 1 LPGA prévoit le droit de consulter le 
dossier dans la mesure où les intérêts privés prépondérants sont sauvegardés. Le 
législateur genevois a quant à lui arrêté à l’art. 45 LPA que l’autorité peut interdire 
la consultation du dossier si l’intérêt public ou des intérêts privés prépondérants 
l’exigent (al. 1). Une pièce dont la consultation est refusée à une partie ne peut être 
utilisée à son désavantage que si l’autorité lui en a communiqué par écrit le contenu 
essentiel se rapportant à l’affaire et lui a donné en outre l’occasion de s’exprimer et 
de proposer les contre-preuves (al. 3). L'art. 29 al. 2 Cst. n'est ainsi pas absolu et 
peut être limité pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt 
d'un particulier (ATF 126 I 7 consid. 2b). L'art. 45 LPA permet en outre, comme 
l'admet la jurisprudence découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., de restreindre la 
consultation des pièces, lorsqu'il apparaît que l'intérêt public à sauvegarder ou les 
intérêts privés de tiers à ne pas divulguer une information les concernant sont plus 
importants que le droit d'une partie à avoir accès à toutes les pièces de la procédure 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_34/2011 du 30 juillet 2011 consid. 4.2). Le droit 
d’être entendue de la recourante ne lui permet pas d’exiger l’accès aux données 


 
 
 
 
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complètes des autres assureurs, les intérêts de ces derniers et les intérêts privés des 
assurés dont la recourante exige la liste s'y opposant. Pour le surplus, la chambre de 
céans a pu prendre connaissance des montants remboursés aux autres assureurs et 
des taux de rétrocession de ces derniers, et rien ne permet de remettre en cause 
l'exactitude de ces chiffres. Il n'est d'ailleurs pas déterminant pour l'issue du litige 
de connaître précisément le taux de rétrocession de chaque assureur-maladie. Ainsi, 
il ne sera pas fait droit aux réquisitions de preuve de la recourante. Quant au dossier 
de la cause A/2038/2018, dont elle a à plusieurs reprises requis l'édition, il a été 
produit par l'intimé le 5 mars 2019. 
Compte tenu de l'existence d'une situation particulière dans le cas d'espèce, il est 
inutile d'examiner si des contrôles systématiques de tous les assureurs, comme 
semble les appeler de ses vœux le Conseiller d'État selon les déclarations de l'intimé 
lors de son audition, sont possibles en vertu de l'art. 8 RALAMal. 
e. La recourante ne peut pas non plus être suivie en tant qu’elle affirme que la 
décision de l’intimé viole le principe de la proportionnalité. 
En premier lieu, comme on l’a vu, ce principe, dont la teneur a été rappelée ci-
dessus, est déjà intégré dans le règlement cantonal, en ce sens que le SAI n'est pas 
systématiquement chargé du contrôle des décomptes des caisses-maladie. 
En outre, on ne voit pas en quoi le contrôle par le SAI serait une mesure plus 
incisive que le contrôle qu’opère habituellement A______. En effet, les points 
devant faire l'objet du contrôle sont déterminés par l’art. 105k OAMal et sont ainsi 
identiques, et la recourante a à plusieurs reprises souligné la conformité des 
rapports émis par A______ aux exigences réglementaires. Quant au fait que 
l’intimé aurait dû interpeller la recourante ou A______ en cas de questions 
éventuelles, il suffit de souligner que ni le droit fédéral ni le droit cantonal ne 
prévoient un échange d’écritures préalable à la désignation d’un organe de contrôle. 
Cette exigence de la recourante est du reste malvenue, eu égard au fait que l'intimé 
a bien tenté d'obtenir des explications sur certains points, tant auprès d'elle que 
d'A______, et que les difficultés rencontrées pour obtenir des réponses l'avaient 
contraint à solliciter l’intervention de l’OFSP. Le courriel du 25 avril 2018, dans 
lequel l'intimé évoquait la présence d'actes de défaut de biens de 2016 dans le 
décompte de 2017, n'a pas non plus obtenu de réponse de la recourante – qui, à la 
limite de la témérité, allègue que cette problématique n'aurait pas été évoquée avant 
la décision du 30 octobre. Ces difficultés semblent s'être répétées, s'agissant de 
certaines explications exigées en lien avec le décompte de 2018, au sujet duquel le 
courriel de la recourante du 1er octobre 2018 n'amène pas les clarifications 
nécessaires. Enfin, s'agissant des intérêts en présence, il est évident que le canton de 
Genève, soit pour lui l'intimé, a un intérêt à s'assurer que les deniers de l'État sont 
régulièrement attribués, et cet intérêt est particulièrement important au vu des 
sommes allouées en vertu de l'art. 64a al. 4 LAMal. On voit mal quel intérêt la 
recourante peut lui opposer, le principe d'un contrôle n'étant pas en cause et la 
désignation du SAI pouvant lui épargner les frais de révision d'A______. Au vu des 


 
 
 
 
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circonstances, et eu égard à l'intérêt général à une gestion économique et rationnelle 
de l'assurance (cf. en matière d'invalidité arrêt du Tribunal fédéral 9C_609/2009 du 
15 avril 2010 consid. 7.2.2), on peut du reste s'étonner des déclarations de la 
recourante dans ses écritures du 18 février 2019 et du 11 mars 2019, selon 
lesquelles A______ procéderait au contrôle de son décompte quelle que soit l'issue 
de la présente procédure. 
f. Il convient encore d’écarter le grief de la recourante, qui affirme que la 
désignation du SAI viole la liberté des administrés. Elle invoque à ce titre 
l’art. 27 Cst. 
Cette disposition garantit la liberté économique, qui comprend notamment le libre 
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et 
son libre exercice. Cette liberté est invocable tant par les personnes physiques que 
morales (arrêt du Tribunal fédéral 2C 881/2013 du 18 février 2014 consid. 4.2). 
Toute mesure ayant une incidence sur la liberté en question ne constitue toutefois 
pas une limitation de celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre 
l'existence d'une telle limitation (ATF 135 I 130 consid. 4.2). Toute restriction d'un 
droit fondamental doit respecter les conditions énoncées à l'art. 36 Cst., soit être 
fondée sur une base légale (ATF 142 I 195 consid. 7.1). Cela étant, l’État ne peut se 
prévaloir de ce droit fondamental, quand bien même il exerce lui-même une activité 
économique (Felix UHLMANN in Commentaire bâlois, n. 32 ad art. 27 Cst.). Le 
Tribunal fédéral précise en effet que la liberté économique protège toute activité 
économique privée (ATF 137 I 167 consid. 3.1) et qu’elle ne protège pas l'exercice 
d'une activité officielle ou d'un service public (arrêt du Tribunal fédéral 
2P.134/2003 du 6 septembre 2004 consid. 3.1). Une activité est privée lorsqu’elle 
ne relève pas de l’accomplissement d’une tâche étatique ou communale, une tâche 
de 
droit 
public 
ou 
une 
activité 
faisant 
l’objet 
d’un 
monopole 
(Klaus A. VALLENDER 
in 
St. 
Galler 
Kommentar, 
Die 
Schweizerische 
Bundesverfassung, 3ème éd. 2014, n. 10 ad art. 36 Cst.). 
Or, l’assurance-maladie sociale est une tâche de droit public (arrêts du Tribunal 
fédéral des assurances K 128/03 du 7 avril 2004 consid. 5.3 et K 180/04 du 
17 janvier 2006 consid. 3), gérée en partie par des assureurs organisés selon le droit 
privé, mais qui est obligatoire pour la population et réglementée jusque dans les 
moindres détails par des prescriptions de droit public (arrêt du Tribunal fédéral 
2P.153/2003 du 19 septembre 2003 consid. 1.4). 
Partant, la recourante ne peut se prévaloir de la liberté garantie par l’art. 27 Cst. 
Par surabondance, le Tribunal fédéral a retenu que si des organismes privés ont la 
possibilité de bénéficier de subventions, ils renoncent en échange au plein exercice 
de leur liberté économique et acceptent de se soumettre à des contrôles et modalités 
de gestion définies par le canton (ATF 142 I 195 consid. 6.3 en matière d'EMS et 
les références). 


 
 
 
 
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g. La recourante affirme que le contrôle par le SAI enfreint le principe de l'égalité 
de traitement. 
L'art. 8 al. 1 Cst., qui pose le principe de l'égalité de traitement en prévoyant que 
tous les êtres humains sont égaux devant la loi, vise à atteindre un traitement égal 
de personnes se trouvant dans une situation semblable. Une décision viole le 
principe d'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient 
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou 
qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_187/2019 du 9 septembre 2019 consid. 8.1). 
Sans même qu'il soit besoin en l'espèce de déterminer si la recourante, en tant 
qu'elle est chargée d'une tâche de droit public, peut se prévaloir de ce principe 
(cf. sur l'applicabilité de ce principe aux entités de droit public Rainer 
J. SCHWEIZER in St. Galler Kommentar, op. cit., n. 16 ad art. 8 Cst.), le grief de 
la recourante tombe à faux, puisqu'il n'est pas établi que d'autres assureurs seraient 
dans une situation identique à la sienne. L'intimé a en effet exposé que les trois 
autres plus grands assureurs dans le canton de Genève présentent généralement de 
plus importants taux de rétrocession, de sorte que leur situation diffère de celle de 
la recourante. 
h. Enfin, la recourante soutient que les garanties de procédure consacrées à 
l'art. 29 Cst. auraient été violées. L'alinéa premier de cette disposition garantit à 
toute personne le droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa 
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. La jurisprudence 
retient que la garantie d'impartialité impose tant au juge qu'à l'autorité 
administrative qu'ils ne se soient pas déjà déterminés sur les faits à apprécier 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 4.2). 
Or, le fait que M. MAZZAFERRI se soit exprimé dans la presse au sujet d'une 
modification réglementaire concernant directement le service qu'il dirige - au 
demeurant en des termes neutres et sans se prononcer sur la situation particulière de 
la recourante - n'est pas révélateur d'un parti pris. 
Ce grief tombe ainsi également à faux. 
12. Compte tenu de ce qui précède, la décision de l'intimé de désigner le SAI est 
conforme au droit. 
Le recours, entièrement mal fondé, sera rejeté. 
Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. g LPGA). L'intimé, agissant en 
qualité d’organisme chargé de tâches de droit public, et au demeurant non 
représenté, ne saurait prétendre à des dépens (ATF 126 V 143 consid. 4b). 
 
 
 


 
 
 
 
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PAR CES MOTIFS, 
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : 
Statuant 
conformément à l'art. 133 al. 2 LOJ 
1. Rejette le recours, dans la mesure de sa recevabilité. 
2. Dit que la procédure est gratuite. 
3. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt 
dans un délai de 30 jours dès sa notification par la voie du recours en matière de 
droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), auprès du Tribunal fédéral 
(Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) ; le mémoire de recours doit indiquer les 
conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de 
son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l'envoi. 
 
La greffière 
 
 
 
 
Véronique SERAIN 
 
La présidente 
 
 
 
 
Valérie MONTANI 
 
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral 
de la santé publique par le greffe le