ge_gerichte · ATA/663/2025 · 2025-06-16 · fr

Résumé:
 Changement d’affectation. Préavis négatif de la Ville de Genève (RPUS, espaces ouverts au public). Refus du département du territoire de délivrer une autorisation. Aucune autorisation délivrée pour la précédente affectation, dont rien n’indique qu’elle était contraire au RPUS, si bien qu’aucune tolérance de l’autorité (bonne foi) n’entre en ligne de compte. L’agence immobilière telle que décrite dans la demande d’autorisation n’est pas un lieu ouvert au public au sens de l’art. 14 al. 1 RPUS

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/995/2024-LCI 
ATA/663/2025 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 16 juin 2025 
3ème section 
 
 dans la cause 
 
A______ SA 
recourante 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OAC 
VILLE DE GENÈVE, DÉPARTEMENT DE L’AMÉNAGEMENT, DES 
CONSTRUCTIONS ET DE LA MOBILITÉ 
B______ 
intimés 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
5 décembre 2024 (JTAPI/1193/2024) 


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EN FAIT 
A. a. B______ (ci-après : la propriétaire) est propriétaire de la parcelle n° 2'017 de la 
commune de C______ et du bâtiment d'habitation avec des activités commerciales 
au rez-de-chaussée qui y est érigé, situé à l'angle des rues D______ et du E______. 
Au rez de chaussée, le bâtiment comporte trois arcades, l'une donnant sur la rue du 
E______, une autre sur la rue D______ et la dernière située à l'angle de ces deux 
rues. 
La parcelle se situe dans le périmètre du plan d'utilisation du sol approuvé par le 
Conseil d'État le 27 février 2008 (ci-après : PUS), en particulier dans le secteur 2.2. 
b. Du 1er novembre 2004 au 22 septembre 2023, l'arcade située à l'angle était 
exploitée par l'F______ SA, active notamment dans la gérance d'immeubles, la 
promotion, le courtage, le commerce et l'investissement dans le domaine 
immobilier. 
c. A______ SA (ci-après : A______ SA) gère l'immeuble situé sur la parcelle 
n° 2'017 et a conclu, le 29 septembre 2023 un contrat de bail de dix ans et quinze 
jours avec la société propriétaire de l'immeuble, soit du 16 octobre 2023 au 31 
octobre 2033, renouvelable, portant sur la location de l'arcade à l'angle. Le contrat 
prévoyait que la destination des locaux était exclusivement à l’usage de bureaux. 
d. Le 10 novembre 2023, A______ SA a déposé une demande d'autorisation de 
construire en procédure accélérée auprès du département du territoire (ci-après : le 
département) dans le but d'effectuer des travaux d'entretien, ainsi que de rénovation 
et de transformation de l’arcade afin de l'adapter à son activité. Cette demande a été 
enregistrée sous la référence APA 1______. 
e. Dans le cadre de l’instruction, toutes les instances de préavis consultées se sont 
déclarées favorables au projet, hormis la Ville de Genève (ci-après : la ville). 
Dans son préavis défavorable du 21 novembre 2023, celle-ci a indiqué que compte 
tenu du fait que les travaux d'adaptation des locaux visaient à accueillir un nouveau 
locataire qui était une régie immobilière, que son activité devait être considérée 
comme une activité fermée au public car il s'agissait d'un travail administratif de 
gestion de biens immobiliers et que le local se situait à l'angle de deux rues 
passantes avec une continuité commerciale, le projet n'était pas conforme à l'art. 9 
du règlement relatif aux plans d'utilisation du sol de la Ville de Genève du 20 février 
2007 (RPUS - LC 21 211). 
Dans ses deux préavis défavorables suivants des 9 et 24 janvier 2024, la ville a 
maintenu sa position, malgré les compléments fournis par la requérante et un 
courrier du 11 janvier 2024 qui indiquait que la future régie immobilière visait 
notamment à offrir une activité destinée au public. 
f. Par décision du 22 février 2024, le département a refusé de délivrer l'autorisation 
de construire. 


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Il faisait siens les préavis défavorables de la ville. Il ressortait du dossier, en 
particulier des plans déposés, que l'arcade était destinée à accueillir une nouvelle 
régie immobilière et que le projet prévoyait d'affecter les locaux concernés à un 
bureau, un local d'archives, une salle de conférence ainsi qu'à une cuisine et un WC. 
Les explications contenues dans le courrier du 11 janvier 2024 de la requérante 
confirmaient que l'activité qui serait déployée dans les locaux concernés était 
essentiellement administrative et que ces derniers seraient occupés essentiellement 
par les personnes de l'entreprise, ce qui ressortait également des plans. Le projet 
n'était donc pas conforme à l'art. 9 RPUS. 
B. a. Par acte du 20 mars 2024, A______ SA a formé recours contre la décision 
précitée auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), 
concluant à titre préalable à l'audition des parties et de témoins ainsi qu’à un 
transport sur place, à titre principal à l'annulation de la décision querellée, à ce qu’il 
soit ordonné au département de s'écarter des préavis défavorables de la ville et de 
délivrer l'autorisation de construire sollicitée, subsidiairement au renvoi du dossier 
au département pour nouvelle décision au sens des considérants. 
Elle souhaitait s’implanter sur la rive gauche et plus particulièrement dans le 
quartier des Eaux-Vives, où elle gérait de nombreux immeubles et où il existait une 
forte demande de location. Il s’agirait d’une annexe de son agence principale qui 
serait bien évidemment ouverte au public pour y recevoir, entre autres, ses locataires 
et des personnes intéressées par la location, l’achat ou la vente ou souhaitant mettre 
leur bien en gérance, étant relevé qu’il était de notoriété publique qu’elle était une 
agence immobilière du canton depuis de très nombreuses années. La configuration 
du plan de l'arcade déposé le démontrait clairement, avec la création d'un grand 
open space dans lequel se trouverait la réception et une salle de conférence. 
La destination de l'arcade entre les locataires successifs était restée identique, à 
savoir une agence immobilière. Dans la mesure où la nouvelle destination des 
locaux litigieux demeurait la même, il n'y avait pas de changement d'affectation. 
L'ancienne régie locataire avait trois bureaux fermés et une réception de sorte que 
la nouvelle configuration constituait un accroissement du côté ouvert au public. Par 
ailleurs, tout comme l'ancienne locataire, il serait notamment affiché, de manière 
visible, sur toutes les vitrines de l'arcade, les biens immobiliers disponibles à la 
location et à la vente, comme elle le faisait déjà à son siège. L'activité projetée ne 
portait ainsi pas atteinte à l'animation du quartier et était au contraire susceptible de 
l'augmenter, dans la mesure où elle accueillerait non seulement ses clients mais 
aussi les personnes de passage attirées par les annonces visibles de l'extérieur. Elle 
contribuerait à maintenir la diversité des activités aux alentours, notamment 
plusieurs cafés-restaurants, des petites entreprises, un salon de coiffure et un 
magasin de motos. En outre, vu l'essor pris par Internet et l'achat en ligne, poussant 
de nombreux commerces à fermer, son activité permettrait le maintien de la venue 
d'une clientèle dans le quartier, ce d'autant qu'à l'heure où Genève traversait une 
grave crise du logement, l'activité de régie immobilière intéressait une clientèle 


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toujours plus large. La chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative) avait récemment jugé que l'activité d'un assureur favorisait 
la diversité et l'animation d'un quartier, ce qui s'appliquait aussi à une régie 
immobilière. 
Le Tribunal fédéral avait jugé qu'il était discutable de savoir si une agence 
immobilière répondait ou non aux conditions d'ouverture au public. Le département 
avait ignoré que l'art. 9 al. 1 RPUS n'excluait pas les affectations mixtes, impliquant 
une cohabitation entre surfaces fermées et surfaces ouvertes au public. Il s'agissait 
de déterminer au cas par cas si une agence immobilière remplissait les exigences de 
ladite norme. La chambre administrative avait d'ailleurs déjà admis qu'une telle 
activité était mixte (ATA/830/2004). 
b. Le 7 mai 2024, la ville a conclu au rejet du recours. 
Une régie immobilière, dont les activités étaient mixtes et visaient à la fois un public 
captif et des clients de passage, ne portait pas atteinte à l'animation du quartier à la 
condition que celle-ci fût quasiment inexistante. A contrario, une telle affectation 
n'était pas admissible dans un secteur hautement fréquenté et bénéficiant d'une 
continuité commerciale. 
Les activité d'agence immobilière et de régie immobilière n'étaient pas identiques. 
L'activité de cette dernière était de nature avant tout administrative et se déployait 
dans des locaux nécessitant une certaine confidentialité. En l'occurrence, c'était bien 
une régie immobilière qui devait remplacer une agence immobilière dans l'arcade 
concernée. Il s'agissait ainsi bien d'un changement d'affectation devant répondre 
aux conditions du RPUS. 
En outre, le plan soumis avec la demande d'autorisation n'apportait aucun élément 
démontrant que les locaux seraient ouverts au public. Au contraire, l'essentiel de 
l'arcade serait dévolu à un unique bureau et donc à du travail administratif. Enfin, 
les deux rues concernées étaient très animées, avec une intense activité 
commerciale. Cette situation n'était pas comparable avec les cas invoqués par la 
recourante. 
c. Le 17 mai 2024, le département a conclu au rejet du recours. 
Il ressortait de la plateforme « Suivi administratif des dossiers » (ci-après : 
SAD-Consult) que l'arcade concernée n'avait fait l'objet d'aucune demande 
d'autorisation pour un changement de destination depuis l'affectation initiale des 
surfaces du rez-de-chaussée en salon de coiffure et magasin le 18 décembre 1967 
(DD 2______, selon laquelle le rez-de-chaussée de l'immeuble avait comme 
destination initiale « 400 m2 d'arcades [divisées en deux magasins] »). L'arcade 
avait ainsi été utilisée par l'ancienne locataire sans qu'une requête en autorisation 
de construire n'eût été déposée pour le changement d'affectation. 
Le périmètre dans lequel se trouvait l'arcade était très animé. La ville avait analysé 
le projet à trois reprises. Il ressortait du dossier, en particulier des plans déposés, 
que l'arcade serait affectée à un bureau, un local d'archives, une salle de conférence 


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ainsi qu'à une cuisine et un WC. Les documents et explications fournis en cours 
d'instruction avaient de plus confirmé que l'activité qui y serait déployée serait 
essentiellement administrative et que les locaux seraient principalement occupés 
par des personnes de l'entreprise. Ainsi, bien que des activités mixtes pussent être 
autorisées, les éléments concrets du cas d'espèce, notamment l'agencement des 
locaux, avaient conduit la ville à qualifier l'activité comme fermée au public. Par 
ailleurs, les agences immobilières étaient spécifiquement mentionnées dans la liste 
des activités fermées au public et, contrairement par exemple à une agence de 
voyage, la clientèle des agents immobiliers souhaitait assurément s'informer et 
traiter d'affaires immobilières dans une certaine confidentialité. 
d. Le 19 juin 2024, A______ SA a répliqué, persistant dans ses conclusions et son 
argumentation. 
Il était de notoriété publique que la plateforme SAD-Consult ne mentionnait pas 
toutes les autorisations délivrées concernant les bâtiments déjà construits, comme 
c'était d'ailleurs le cas de l'autorisation de construire DD 2______ citée par le 
département. 
Le salon de coiffure existait toujours et le magasin était devenu un restaurant. À une 
date indéterminée, les bureaux liés au magasin étaient devenus une troisième arcade 
indépendante. Malgré ses recherches, elle n'avait pas réussi à savoir quelle activité 
y avait été déployée avant la prise de bail par l'ancienne locataire, raison pour 
laquelle le TAPI devait ordonner l'audition de l'administrateur de l'ancienne 
locataire. En tout état, cette dernière avait annoncé à la ville l'installation de ses 
procédés de réclame sur les vitrines de l'arcade, sur la façade et sur l'un des piliers 
de l'immeuble, laquelle avait été acceptée. Ainsi, à tout le moins depuis décembre 
2004, la ville savait que l'arcade était exploitée par une agence immobilière et ne 
s'y était jamais opposée sur la base du RPUS, admettant ainsi qu'il s'agissait d'une 
activité ouverte au public. Le changement d'affectation de l'arcade par rapport à 
l'activité initialement autorisée était donc admis depuis de nombreuses années. 
L'arcade concernée était à l'époque des bureaux, soit un espace non ouvert au public. 
Même à considérer que l'activité projetée n'était pas ouverte au public – ce qui était 
contesté – cette nouvelle affectation était identique à celle initialement prévue. 
La ville ne considérait pas que l'activité projetée et celle de l'ancienne locataire 
étaient différentes. Cela n'avait jamais été soulevé à l'occasion de ses précédents 
préavis. La ville avait uniquement justifié ses préavis au seul motif que l'arcade 
serait occupée par une régie immobilière et qu'en elle-même, cette activité devait 
être considérée comme fermée au public, s'appuyant par la même occasion sur la 
future configuration de l'arcade. Or, toute nouvelle raison présentée a posteriori 
devait être écartée sans détermination sur celle-ci. 
Les activités de l'ancienne locataire portaient sur la vente mais aussi sur la location 
de biens immobiliers, tout comme son activité, ce que démontrait la comparaison 
de leurs buts statutaires. La chambre administrative avait déjà jugé que son activité 


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était mixte. Il fallait aussi prendre en compte que les régies immobilières 
n'exerçaient pas toutes les mêmes activités, certaines ne faisant que de la location 
de biens, alors que d'autres, comme elle, faisaient de la location, du courtage, de la 
vente et de la promotion. Les plans démontraient que l'activité de l'arcade serait 
tournée vers le public, le TAPI ayant jugé qu'une configuration similaire l'était. 
e. Le 11 juillet 2024, la propriétaire a transmis ses observations. 
Elle avait acquis l'immeuble alors que l'arcade était déjà exploitée par l'ancienne 
locataire, laquelle était en place depuis près de 20 ans au moment de la résiliation 
du bail. C'était donc en toute bonne foi qu'elle avait loué les locaux à la recourante. 
Elle se soumettrait au jugement du TAPI mais soulignait que l'activité projetée 
serait susceptible d'accueillir plus de public que l'activité de la locataire précédente, 
soit des locataires, mais aussi des clients et prestataires en lien avec les activités de 
courtages et de développement. 
Les deux autres surfaces commerciales accueillaient du public. Le bar-restaurant 
engendrait d'ailleurs un certain nombre de nuisances pour les locataires. Vu le 
contexte, elle avait privilégié un locataire de qualité avec qui elle collaborait depuis 
de nombreuses années et dont l'activité ne risquait pas de péjorer la qualité de vie 
des autres locataires et du voisinage. 
f. Le 15 juillet 2024, le département a persisté dans ses conclusions et son 
argumentation. 
A______ SA persistait dans son argumentaire concernant l'absence de changement 
d'affectation. Si la ville avait été hypothétiquement avertie de la situation dans le 
cadre de l'installation de procédés de réclame, cette procédure était très différente 
de celle de l'instruction d'une autorisation de construire pour changement 
d'affectation et n'était très probablement même pas traitée par le même service 
communal. Le département était le seul compétent pour délivrer une autorisation de 
construire, et la commune était uniquement consultée dans le cadre de cette 
procédure en tant qu'instance de préavis. Ce n'était que lors de cette instruction que 
la question de la conformité au RPUS était analysée. Il était ainsi impossible 
d'affirmer que la ville aurait accepté une activité d'agence immobilière dans l'arcade 
pendant quasiment 20 ans. 
A______ SA ne démontrait toujours pas qu'une autorisation de construire aurait été 
délivrée pour le précédent changement d'affectation, conformément à la maxime 
inquisitoire, de sorte que la conformité au RPUS de cette arcade n'avait jamais été 
examinée. La demande d'audition de l'administrateur de l'ancienne locataire ne 
permettrait pas d'en apporter la preuve. Rien ne permettait d'affirmer que la 
précédente affectation autorisée en magasin, bureaux et dépôts était fermée au 
public. 
g. Le 15 juillet 2024, la ville a produit ses observations finales. 
A______ SA ne contestait pas que les différents changements d'affectation de 
l'arcade n'avaient jamais été autorisés. 


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L'examen par le service compétent lors de la procédure d'autorisation d'installation 
d'un procédé de réclame se limitait à la conformité de l'installation souhaitée à la 
loi topique et à son règlement d'application. La nature de l'affectation de l'arcade, 
ouverte au public ou non, n'était pas une condition à la délivrance de cette 
autorisation. La recourante ne pouvait donc pas se prévaloir de cette dernière pour 
admettre une acceptation, même implicite, d'un changement d'affectation. 
L'activité d'une agence immobilière devait être distinguée de celle d'une régie, ce 
qui résultait de la demande de location de l'ancienne locataire, laquelle œuvrait 
uniquement au commerce de biens immobiliers. Si le type d'activité déployé dans 
l'arcade avait apparemment changé en 2004, celle-ci était demeurée ouverte au 
public et était conforme au RPUS transitoire alors applicable. Cependant, tel n'était 
pas le cas de l'activité de régie que la recourante souhaitait déployer. 
Ses préavis étaient explicites sur les motifs qui l'avaient conduite à préaviser 
défavorablement le projet. C'était en lien avec l'argumentaire déployé par la 
recourante qu'elle avait étayé sa position. 
Même à considérer que l'activité de A______ SA fût mixte, une telle affectation 
n'était pas admissible dans un secteur hautement fréquenté et bénéficiant d'une 
continuité commerciale. 
h. Par jugement du 5 décembre 2024, le TAPI a écarté la demande d’actes 
d’instruction et rejeté le recours. 
La dernière affectation autorisée découlait de l'autorisation de construire DD 
2______ du 18 décembre 1967. Selon cette dernière, le rez-de-chaussée de 
l'immeuble concerné était divisé en deux arcades, affectées l'une à un salon de 
coiffure et l'autre à un magasin avec bureaux et dépôt. Aucun élément du dossier ne 
permettait de retenir que l'affectation qu'en avait fait l'ancienne locataire aurait un 
jour été autorisée depuis la délivrance de la DD 2______. Partant, force était de 
constater que l'existence même de l'arcade concernée n'avait jamais été autorisée 
par le département, dès lors qu'à l'origine, le rez-de-chaussée était composé 
uniquement de deux arcades, et non trois, étant précisé qu'un salon de coiffure et un 
restaurant étaient exploités dans les arcades autorisées. Il importait ainsi peu de 
savoir depuis quand cette troisième arcade, située dans l'angle, était exploitée 
comme une agence immobilière, faute d'avoir été autorisée. 
Il était indéniable que l'affectation de l’arcade en agence immobilière n'avait jamais 
été autorisée et nécessitait dès lors l'octroi d'une autorisation de construire en ce 
sens. A______ SA ne saurait dès lors être suivie lorsqu'elle affirmait qu'il n'y aurait 
aucun changement d'affectation. 
A______ SA ne pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi pour affirmer 
l'absence de changement d'affectation. Aucun élément du dossier ne permettait de 
retenir que le département aurait créé, par des promesses, des informations, des 
assurances ou un comportement, des conditions telles qu’il serait lié par la bonne 
foi s’agissant de l'affectation litigieuse non autorisée. Rien ne permettait ainsi de 


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considérer que le département aurait exprimé une quelconque assurance que 
l'affectation actuelle de l'arcade était autorisée. Le fait que le service compétent de 
la commune avait délivré l'autorisation de mise en place de procédés de réclame à 
la précédente locataire ne démontrait aucunement que le département aurait eu 
connaissance de son existence et encore moins qu'il l'aurait tolérée d'une façon ou 
d'une autre. 
Il n’était pas contesté que l’arcade, qui se situait à l’angle des rues D______ et du 
E______ se trouvait dans un secteur hautement fréquenté et dans la continuité de 
nombreuses arcades commerciales. 
Il ressortait des plans produits que l’arcade comprendrait un bureau de 48.56 m2, 
une salle de conférence de 17.06 m2, un local d’archives, une cuisine et des WC. 
Aucun aménagement destiné à l’accueil du public n’était prévu, comme par 
exemple une réception, voire une salle d’attente ou un lieu permettant l’accueil de 
personnes en toute confidentialité ; l’accès depuis l’extérieur donnerait directement 
dans le bureau. Il devait en être déduit, comme l’avait fait la ville dans ses préavis, 
repris par le département dans sa décision, que l’activité qui pourrait principalement 
être exercée dans ces locaux serait purement administrative, soit l’activité de régie 
de la recourante, et donc fermée au public, ce qui ne correspondait pas à une activité 
ouverte au public au sens du RPUS. 
C. a. Par acte remis à la poste le 24 janvier 2025, A______ SA a recouru auprès de la 
chambre administrative contre ce jugement, concluant à son annulation et à ce que 
la cause soit renvoyée au TAPI pour entendre G______. Subsidiairement, il devait 
être ordonné au département d’ignorer ou écarter les préavis de la ville et de délivrer 
l’autorisation. À défaut, l’autorisation devait être octroyée directement par la 
chambre administrative. Plus subsidiairement, la cause devait être renvoyée au 
TAPI pour nouvelle décision. Préalablement, le département devait se voir 
enjoindre de produire l’intégralité de la demande de surélévation de l’immeuble de 
la rue du E______ 26 déposée le 1er juillet 2021 et enregistrée sous la référence 
DD 3______/1 et l’audition de G______ devait être ordonnée. 
Son droit d’être entendue avait été violé. Le TAPI avait refusé d’entendre G______, 
administrateur de l’F______ SA au sujet de la précédente affectation de l’arcade. 
L’affectation de l’arcade n’avait pas changé, comme le démontrerait l’audition de 
G______. Elle pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi. Un fonctionnaire 
du département aurait pu constater l’affectation de l’arcade durant les 20 années 
précédentes, tant elle était visible. En outre, dans le cadre de la demande de 
surélévation de l’immeuble formé par la propriétaire, malgré une instruction 
fouillée de près de deux ans, avec de nombreux préavis rendus, la production des 
plans et d’un reportage photographique et des visites, le département n’avait jamais 
fait état que la troisième arcade avait été construite sans autorisation ni que son 
affectation était illicite. Afin d’éviter de faire des copies de l’ensemble des pièces 
de cette demande, la production de l’original du dossier devait être ordonnée. 
À défaut un délai raisonnable devait lui être octroyé pour faire les copies. Il 


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apparaissait que quand bien même il avait connaissance de cette affectation illicite 
ou aurait dû en avoir connaissance s’il avait agi de manière diligente, le département 
l’avait tolérée durant plus de 20 ans. 
C’était de manière insoutenable que le TAPI avait retenu que l’activité qu’elle 
prévoyait n’était pas conforme à l’art. 9 RPUS. L’emplacement des futurs bureaux 
n’était pas dessiné sur les plans remis avec la demande. Elle produisait des plans 
d’aménagement montrant dont il ressortait qu’il y aurait des bureaux, une réception 
et une salle d’attente. 
C’était à tort que le TAPI avait considéré que l’arcade ne prévoyait pas un lieu 
permettant l’accueil de personnes en toute confidentialité, alors même qu’il 
ressortait du plan produit avec la demande qu’elle disposerait d’une salle de 
conférences qui permettrait justement de discuter au besoin en toute confidentialité. 
Cela étant, il ressortait du plan qu’elle produisait qu’elle avait modifié la destination 
de l’espace archives en salle de conférence et la salle de conférence en bureau 
fermé, de sorte qu’il n’y aurait pas un mais deux lieux permettant de recevoir des 
personnes en toute confidentialité. 
L’activité qu’elle déploierait serait donc non seulement ouverte au public mais 
centrée sur celui-ci. L’arcade serait une annexe de ses bureaux de la rive droite, qui 
recevrait des candidats postulants, des locataires, des propriétaires et des acheteurs 
et vendeurs. 
Le TAPI avait déjà reconnu une activité tournée vers le public dans un cas similaire. 
Son activité maintiendrait la diversité des activités présentes dans les alentours. Elle 
permettrait la venue dans le quartier d’une clientèle qui profiterait aux autres 
activités économiques. 
L’audition de G______ montrerait que l’arcade était affectée ainsi depuis plus de 
30 ans, de sorte que la prescription trentenaire était acquise et que l’autorisation 
devrait en tout hypothèse être délivrée. 
b. Le 27 février 2025, le département a conclu au rejet du recours. 
L’audition du témoin n’était pas nécessaire dès lors qu’aucune autorisation de 
construire n’avait été obtenue pour ces locaux selon les archives de l’État, dont la 
force probante ne pouvait être mise en cause. 
L’exploitation de l’F______ durait depuis 20 et non 30 ans et aucun élément du 
dossier ne permettait de savoir quelle était l’exploitation précédente. La prescription 
trentenaire ne permettait que de faire obstacle à une remise en état des lieux et le 
statut de construction érigée ou transformée légalement ne pouvait s’acquérir avec 
le temps. Si elle était acquise, ce qui n’était pas le cas, elle n’aurait aucune 
incidence. 
On voyait mal en quoi le principe de la bonne foi aurait été violé du fait que tout 
fonctionnaire du canton se serait déjà rendu dans le quartier et aurait constaté 
l’illicéité de l’affectation de l’arcade. 


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L’instruction du dossier évoqué par la recourante s’était limitée aux aspects liés à 
la surélévation et la licéité de l’affectation du rez-de-chaussée n’avait pas été 
examinée. La production du dossier était inutile et n’aurait aucune incidence sur le 
sort du litige. 
Les plans produits avec la demande d’autorisation avaient spécifiquement pour but 
de montrer la future affectation des locaux. La prétendue réception et salle d’attente 
semblait avoir été dessinée uniquement dans le but de servir la cause de la 
recourante. S’agissant des nouveaux plans produits avec le recours, les 
modifications des aménagements et affectations intérieurs devaient faire l’objet 
d’une requête en autorisation de construire complémentaire. Les modifications 
auxquelles la recourante avait procédé semblaient confirmer l’appréciation des 
premiers juges, que les locaux ne présentaient pas une proportion suffisante de 
locaux ouverts au public pour être conformes au RPUS. 
c. Le 17 mars 2025, la ville a conclu au rejet du recours. 
La recourante s’était installée en février 2025 dans l’arcade après l’avoir aménagée 
et y avoir effectué des travaux, ce dont attestaient les photographies qu’elle 
produisait. 
L’affectation de l’arcade découlait d’une décision du département, et non d’un fait 
pouvant être établi par témoignage, de sorte que l’audition de G______ n’avait pas 
à être ordonnée. 
L’activité de l’F______ était ouverte au public, s’agissant d’une agence 
immobilière, et cela résultait aussi de la demande de location et de plans de l’arcade, 
dans lesquels l’espace ouvert au public représentait environ la moitié de l’ensemble. 
Le projet visait donc bien un changement d’affectation. Il ne comportait aucun 
aménagement destiné à l’accueil du public, de sorte que le refus d’autorisation était 
conforme au RPUS. 
d. Le 3 avril 2025, la recourante a persisté dans ses conclusions et son 
argumentation. 
Elle était titulaire depuis le 29 septembre 2023 d’un contrat de bail de dix ans 
toujours en vigueur, dont elle acquittait le loyer chaque mois. Elle n’avait pas 
effectué de travaux dans l’arcade, qui demeurait dans sa configuration et sa 
distribution structurelles, identiques à celle de la précédente locataire. 
La précédente agence vendait exclusivement des biens français alors qu’elle 
proposait pour sa part des milliers de biens immobiliers à la population ou aux 
personnes souhaitant s’installer à Genève. 
L’audition de G______ permettrait d’établir l’existence d’une autorisation, la 
plateforme du suivi administratif des dossiers étant notoirement incomplète. 
Elle avait une activité mixte et n’entendait pas installer son siège mais seulement 
une annexe. 


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Le département et la ville étaient de mauvaise foi, car sur les plans produits 
initialement le mobilier n’était pas dessiné. L’office cantonal de l’inspection et des 
relations du travail (ci-après : OCIRT) avait rendu un préavis favorable avec 
notamment des instructions à respecter dans le cadre de l’organisation « mobilière » 
de l’arcade, ce qui démontrait qu’aucune requête en autorisation complémentaire 
ne devait être déposée. Il serait étonnant qu’un bar doive par exemple déposer une 
telle autorisation lorsqu’il décidait simplement de changer de place ses tables, ses 
chaises, ses fauteuils, voire ses jeux d’arcade, dans toucher à la structure et aux 
éléments fixes de celui-ci. 
e. Le 4 avril 2025, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
La recourante conclut préalablement à l’audition d’un témoin et à la production par 
le département de la procédure d’une demande de surélévation portant sur 
l’immeuble qui abrite l’arcade – à défaut, qu’un délai suffisant lui soit accordé pour 
produire elle-même les copies. Elle reproche par ailleurs au TAPI d’avoir violé son 
droit d’être entendue pour ne pas avoir ordonné son audition. 
2.1 Garanti à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit 
pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à 
ses offres de preuves pertinentes et de participer à l’administration des preuves 
essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre 
(ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). Le juge peut cependant renoncer à procéder à des 
mesures d’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa 
conviction et que, procédant à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient l’amener à 
modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Le droit d’être entendu découlant 
de l’art. 29 Cst. ne garantit pas, de façon générale, le droit d’être entendu oralement 
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_67/2023 du 20 septembre 
2023 consid. 3.1) ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 
consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_521/2022 du 26 avril 2023 consid. 4.2). 
2.2 En l’espèce, la recourante expose que l’audition de G______ permettrait 
d’établir que l'F______ SA, soit la société de ce dernier, avait bénéficié d’une 
autorisation de transformer l’arcade qu’elle avait occupé durant 20 ans. 
Le département a affirmé avec constance qu’aucune autorisation de transformer 
n’avait jamais été délivrée pour l’arcade. Rien ne permet de remettre en cause cette 


- 12/21 - 
A/995/2024 
affirmation. Le fait que la plateforme internet du suivi administratif des dossiers ne 
contiendrait pas toutes les informations, à supposer même que cette allégation de la 
recourante soit établie, n’y changerait rien, dès lors que le département a précisé 
dans sa réponse qu’il se référait à ses archives et non pas seulement à une plateforme 
informatique. 
Par ailleurs, il sera vu plus loin que le fait qu’aucune autorisation n’a jamais été 
délivrée et qu’il ne peut être reproché aux autorités de n’avoir pas détecté un 
éventuel usage ou aménagement non conforme passé rend tout témoignage sur 
l’usage effectif passé de l’arcade sans effet sur le sort du litige. 
Pour les mêmes motifs, c’est de manière conforme au droit que le TAPI n’a pas 
ordonné l’audition de G______, ce qui scelle le sort du premier grief, de violation 
du droit d’être entendu, soulevé par la recourante, lequel sera écarté. 
La recourante réclame également la production, par le département, du dossier de 
la procédure portant sur la surélévation de l’immeuble. Elle explique que dans le 
cadre de ce dossier le département aurait vu ou aurait dû voir l’affectation de 
l’arcade. 
Le département a affirmé qu’il n’avait jamais constaté l’aménagement ou l’usage 
de l’arcade, et que ceux-ci n’avaient pas été examinés lors de l’instruction de la 
surélévation. Rien ne permet de mettre en cause ces affirmations. La seconde est 
par ailleurs très plausible, tant il est vrai que la demande de surélévation ne 
concernait en rien l’arcade et qu’il paraît évident que le département a concentré 
son instruction sur l’objet de la demande. 
Il est pour le surplus improbable de trouver dans le dossier de la surélévation un fait 
négatif portant sur un objet autre que celui de l’autorisation, soit que le département 
n’a pas découvert d’irrégularité. Quant à un fait positif, soit la découverte d’une 
irrégularité, il aurait déclenché l’ouverture d’une autre procédure, d’infraction, dont 
personne ne soutient qu’elle aurait existé. 
Il sera encore observé que la recourante, qui a demandé à titre subsidiaire un délai 
pour produire la copie de la procédure de surélévation, a apparemment accès à 
celle-ci, mais n’a fourni aucune précision sur les pièces ou indications, aptes à 
prouver son allégué, qui figureraient dans le dossier de cette procédure. La 
production de cette dernière n’apparaît ainsi pas utile à la solution du litige. 
Enfin, savoir si le département aurait dû voir les transformations de l’arcade est une 
question de droit qui sera examinée plus loin. 
Il ne sera pas donné suite à la demande d’actes d’instruction. 
3. 
Il convient de déterminer l’objet du litige. 
3.1 L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 


- 13/21 - 
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consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/1301/2020 du 15 décembre 2020 consid. 2b). La contestation ne 
peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les 
rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se 
prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou 
qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 
dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 
Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il 
ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du 
cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/1301/2020 précité 
consid. 2b). 
3.2 En l’espèce, le recours porte sur la décision du 22 février 2024 par laquelle le 
département a refusé de délivrer l'autorisation de construire sur la base des plans 
que lui avait soumis la recourante et qui portent la date du 12 janvier 2024. 
Le recours ne porte donc pas sur le plan daté du 12 décembre 2024 que la recourante 
a produit le 24 janvier 2025 avec son recours devant la chambre de céans. Ce plan 
représente notamment des aménagements intérieurs qui ne figuraient pas sur le plan 
du 12 janvier 2024 ainsi que des dénominations différentes (« bureau 1 », 
« réception » et « salle d’attente » au lieu de « bureau », « bureau 2 » au lieu de 
« salle de conférences », le terme « archives » ayant disparu), et il indique par 
ailleurs des surfaces différentes (15.81 m2 au lieu de 17.06 m2, et 54.55 m2 au lieu 
de 48.56 m2 et 4.49 m2). 
Ainsi que l’a relevé le département, il n’appartient pas à la chambre de céans 
d’instruire la conformité au RPUS de ces nouveaux plans. Ceux-ci doivent cas 
échéant faire l’objet d’une demande d’autorisation complémentaire qu’il 
appartiendrait à la recourante de soumettre au département. 
4. 
Dans un second grief, la recourante reproche au TAPI d’avoir établi incorrectement 
les faits et notamment omis de retenir qu’il n’y avait jamais eu de changement 
d’affectation. Elle reproche en outre au TAPI de ne pas avoir tenu compte de la 
prescription trentenaire. Elle lui reproche enfin de ne pas avoir admis sa bonne foi. 
4.1 Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Les juridictions administratives 
n’ont pas la compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf 
exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée dans le cas d’espèce. 
Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des 
considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit 
tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3). 


- 14/21 - 
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4.2 Lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est 
pas conforme aux prescriptions de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), des règlements qu’elle prévoit ou des 
autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires, 
le département peut notamment en ordonner la remise en état, la réparation, la 
modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let. e et 130 LCI). Les 
propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se 
conformer aux mesures ordonnées par le DT en application des art. 129 et 130 LCI 
(art. 131 LCI). Le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les 
mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque 
l'urgence (art. 132 al. 1 LCI). 
Selon la jurisprudence, le rétablissement d’une situation conforme au droit ne peut 
pas être ordonné si un délai de plus de 30 ans s’est écoulé depuis l’exécution des 
travaux litigieux (ATF 107 Ia 121 ; ATA/829/2016 du 4 octobre 2016 et les 
références citées). Il serait en effet choquant et contraire à la sécurité du droit que 
l’autorité puisse contraindre un propriétaire, après plus de trente ans, à éliminer une 
situation contraire au droit. Une telle solution doit aussi être écartée pour des raisons 
pratiques, vu la difficulté extraordinaire pour élucider les circonstances de fait et de 
droit existant plus de trente ans auparavant. Une dérogation à ce principe peut être 
admise lorsque le rétablissement d’une situation conforme au droit s’impose pour 
des motifs de police au sens étroit (ATF 107 Ia 121). La prescription trentenaire 
s’applique également aux cas de changement d’affectation, la sécurité du droit 
devant être garantie également en la matière (ATA/607/2007 du 27 novembre 
2007 ; ATA/487/2007 du 2 octobre 2007). Elle connaît une exception pour les 
constructions en zone agricole, où elle ne peut être invoquée à propos de 
constructions ne pouvant être autorisées selon la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_508/2018 
du 15 juillet 2019). 
4.3 Ancré à l'art. 9 Cst., et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe 
de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent 
réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de 
tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage 
des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 
consid. 8.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_596/2022 du 8 novembre 2022 
consid. 8.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de 
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage 
contraire à la réglementation en vigueur, à condition : (1) que l'autorité soit 
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, 
(2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et 
(3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude 
du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou 
le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne 
saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé 


- 15/21 - 
A/995/2024 
depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 5.1). 
4.4 En l’espèce, la recourante soutient d’abord qu’une autorisation aurait pu être 
délivrée à l’ancienne locataire de l’arcade. 
Or, le département affirme qu’aucune autorisation n’a jamais été délivrée pour 
l’arcade. Rien ne permet de douter de cette affirmation, étant rappelé que le 
département la fonde sur ses archives physiques et non pas seulement la plateforme 
numérique – dont la recourante dit, sans toutefois l’établir ni même le rendre 
vraisemblable, qu’elle serait notoirement incomplète. Il a été vu plus haut qu’il n’y 
a pas lieu dans ces circonstances d’entendre un témoin sur l’allégué de la recourante 
concernant l’autorisation. 
C’est ainsi de manière conforme au droit que le TAPI a retenu que l’affectation de 
l’arcade en bureaux n’avait jamais été autorisée. 
La recourante fait ensuite valoir que ce nonobstant, « il est certain qu[e l’arcade] a 
été construite il y a plus de 30 ans et que son existence ne peut plus être remise en 
question, la prescription acquisitive étant atteinte ». 
Il y a lieu de relever d’abord que la recourante ne documente pas son affirmation 
selon laquelle l’arcade aurait été construite il y a plus de 30 ans. Le dossier indique 
que la précédente locataire ne l’a louée que durant les 20 dernières années. 
La recourante a, certes, produit devant le TAPI la demande de location de 
l’F______ SA du 30 septembre 2004, laquelle mentionne « Nous sommes très 
motivé par cette arcade que nous connaissons déjà !! ». Elle ne peut cependant pas 
tirer de cette phrase qu’à cette date l’arcade était déjà aménagée comme telle depuis 
dix ans. Elle échoue ainsi à rendre vraisemblable que l’arcade aurait été construite 
ou aménagée il y a plus de 30 ans. 
Cela étant, quelle que soit la date à laquelle l’arcade aurait été transformée, la 
prescription trentenaire ne peut être opposée qu’aux demandes de remise en état, 
ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée plus haut. Or, en l’espèce, la recourante 
ne fait pas l’objet d’une telle demande du département, mais lui a elle-même soumis 
une demande d’autorisation de travaux de transformation, qu’il a rejetée. La 
prescription trentenaire ne lui serait ainsi en toute hypothèse d’aucun secours. 
Enfin, la recourante invoque le principe de la bonne foi. Par son inaction durable, 
l’autorité aurait toléré la situation. 
Or, elle fonde son raisonnement sur une prémisse qu’elle ne démontre ni ne rend 
vraisemblable, soit que le département savait ou aurait dû savoir. 
Le département a contesté avoir eu connaissance d’une transformation de l’arcade 
dans le cadre de la surélévation de l’immeuble et que rien ne peut être attendu du 
dossier de ce projet. 


- 16/21 - 
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Cela étant, la recourante ne rend même pas vraisemblable que la précédence 
affectation aurait été contraire au RPUS. Les plans qu’elle a produit avec sa 
demande ne l’établissent en tout cas pas. Les conjectures de la recourante ne lui 
sont ainsi d’aucun secours pour établir que le département, contrairement à ce qu’il 
affirme, aurait eu connaissance de la transformation ou de l’affectation de l’arcade. 
C’est ainsi de manière conforme au droit que le TAPI a retenu que la recourante ne 
pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi. 
Il a encore lieu de préciser que le principe de la bonne foi s’applique à la relation 
de l’administré avec l’État. Rien n’empêcherait le département, qui aurait par 
hypothèse toléré une situation contraire au droit avec un premier locataire, de 
refuser à son successeur la perpétuation de cette situation. L’examen opéré par le 
département porte en effet uniquement sur la conformité à l'art. 9 RPUS du 
changement d'affectation proposé par l’administré, affectation qui est 
potentiellement amenée à perdurer, si bien que la comparaison avec la précédente 
affectation n’est en toute hypothèse pas pertinente – ce que la chambre de céans a 
rappelé dans le cas d’un recourant qui souhaitait installer un centre médical et faisait 
valoir que la banque qui occupait auparavant les locaux offrait un espace au public 
de surface inférieure (ATA/539/2023 du 23 mai 2023 consid. 3.4). 
5. 
Dans un dernier grief, la recourante soutient que l’activité qu’elle se propose de 
déployer dans l’arcade est conforme au RPUS. 
5.1 Sur tout le territoire du canton de Genève, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, 
élever en tout ou partie une construction ou une installation (art. 1 al. 1 let. a LCI). 
Constituent notamment des travaux soumis à autorisation la modification, même 
partielle, du volume, de l’architecture, de la couleur, de l’implantation, de la 
distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation (art. 1 al. 1 
let. b LCI). 
Les demandes d’autorisation sont soumises, à titre consultatif, au préavis des 
communes, des départements et des organismes intéressés. L’autorité de décision 
n’est pas liée par ces préavis. Les communes et toutes les instances consultées 
formulent leur préavis dans un délai de 30 jours à compter de la date 
d’enregistrement de la demande. Passé ce délai, le département peut statuer, 
considérant que le défaut de réponse équivaut à une approbation sans réserve 
(art. 3 al. 3 LCI). 
Lorsque le département refuse une autorisation, il se prononce néanmoins sur tous 
les éléments qui la concernent (art. 3 al. 4 LCI). 
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n'ont qu'un 
caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l'autorité 
reste ainsi libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un intérêt 
public supérieur. Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas 
le minimiser. La délivrance d'autorisations de construire demeure toutefois de la 


- 17/21 - 
A/995/2024 
compétence exclusive du département, à qui il appartient de statuer en tenant 
compte de tous les intérêts en présence (ATA/1102/2022 du 1er novembre 2022 
consid. 6b et les arrêts citées). 
Selon la jurisprudence bien établie, chaque fois que l’autorité inférieure suit les 
préavis requis, la juridiction de recours doit s’imposer une certaine retenue, qui est 
fonction de son aptitude à trancher le litige (Thierry TANQUEREL, Manuel de 
droit administratif, 2e édition, 2018, p. 176 n. 508). L’autorité de recours se limite 
ainsi à examiner si le département ne s’écarte pas sans motif prépondérant et 
dûment établi du préavis de l’autorité technique consultative, composée de 
spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de 
considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/862/2021 du 
24 août 2021 consid. 4b ; ATA/807/2020 du 25 août 2020 consid. 9a). 
5.2 Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) 
et ont force obligatoire pour chacun (art. 21 al. 1 LAT). 
L’affectation et le régime d’aménagement des terrains compris à l’intérieur d’une 
ou plusieurs zones peuvent être précisés par divers types de plans et règlements, à 
savoir notamment les plans d’utilisation du sol et leur règlement d’application visés 
par la LExt (art. 13 al. 1 let. g LaLAT). 
Afin de maintenir et de rétablir l’habitat dans les quatre premières zones de 
construction au sens de l’article 19 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), et dans leurs zones 
de développement, d’y favoriser une implantation des activités qui soit harmonieuse 
et équilibrée, tout en garantissant le mieux possible l’espace habitable et en limitant 
les nuisances qui pourraient résulter de l’activité économique, les communes 
élaborent en collaboration avec l’État et adoptent des plans d’utilisation du sol 
approuvés par leur conseil municipal (art. 15A al. 1 de la loi sur l’extension des 
voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 
1929 - LExt - L 1 40). 
Les plans d'utilisation du sol selon les art. 15A ss LExt et l'art. 13 al. 1 let. g LaLAT 
sont des plans d'affectation au sens de l'art. 14 LAT (ATA/227/2018 du 13 mars 
2018 consid. 4a et les références citées), qui ont ainsi, conformément à l'art. 21 
al. 1 LAT, force obligatoire pour chacun. 
5.3 Le RPUS a été adopté par le conseil municipal de la Ville de Genève le 
20 février 2007 et approuvé par le Conseil d'État le 27 février 2008. Il repose sur 
une délégation de la LExt (ATA/282/2006 du 23 mai 2006 consid. 5a). 
5.3.1 Son art. 1 ch. 1 prévoit qu'en vue de favoriser la qualité de vie en ville, les 
plans d'utilisation du sol élaborés par la Ville de Genève, en collaboration avec 
l'État, ont pour but de maintenir et rétablir l'habitat tout en favorisant une 
implantation harmonieuse des activités qui garantisse le mieux possible l'espace 
habitable et limite les charges sur l'environnement qui pourraient résulter d'une 
répartition déséquilibrée des affectations. 


- 18/21 - 
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À cette fin, il répartit notamment en logements et en activités les surfaces brutes de 
plancher supplémentaires obtenues par des transformations de bâtiments 
(surélévation, aménagement de combles) ou par des constructions nouvelles 
(art. 1 ch. 2 let. a RPUS) et définit l'affectation et la destination des constructions 
existantes dans les cas où les dispositions du règlement leur sont directement 
applicables (art. 1 ch. 2 let. b RPUS). 
Les dispositions du RPUS s'appliquent notamment aux quatre premières zones à 
bâtir au sens de l'art. 19 LaLAT. Elles s'appliquent aussi bien aux constructions 
existantes qu'aux constructions nouvelles (art. 2 ch. 1 RPUS). 
Par bâtiment d'activités, il faut entendre tout bâtiment comportant des locaux qui, 
par leur destination, leur aménagement et leur distribution, sont destinés à des 
activités telles que les services de prestations ou administratifs, les diverses 
catégories de magasins, les cafés, les restaurants, les tea-rooms, les théâtres, les 
cinémas, les musées, les salles de concert, de spectacles, de conférences, ou les 
lieux de loisirs (art. 3 ch. 6 RPUS). 
Selon le plan d'utilisation du sol annexé au RPUS, la ville est découpée en trois 
secteurs : le premier comprend la Vieille-Ville (secteur 1) et le deuxième (secteur 2) 
est composée de trois sous-secteurs couvrant tous les quartiers de la ville, à 
l'exception des zones faisant l'objet de plans localisés de quartier (PLQ), ces 
dernières étant attribuées au troisième secteur (ATA/258/2020 du 3 mars 2020 
consid. 7b). 
5.3.2 L'art. 9 RPUS est intitulé « Règles applicables aux activités contribuant à 
l'animation des quartiers ». Selon son chiffre 1, qui traite des activités accessibles 
au public, afin de développer l'animation et l'attractivité des quartiers dans les 
secteurs 1 à 3, en maintenant et en favorisant l'implantation des activités de manière 
harmonieuse, diversifiée et équilibrée, les surfaces au rez-de-chaussée des 
bâtiments, doivent, pour la nette majorité de chaque surface, être destinées ou rester 
destinées à des activités accessibles au public, lorsqu'elles donnent sur des lieux de 
passage ouverts au public. 
À teneur de son ch. 2, par activités accessibles au public, il faut entendre les locaux 
ouverts au public, les arcades ou les bâtiments accessibles depuis le 
rez-de-chaussée, quels que soient les étages ouverts au public, notamment destinés 
au commerce, à l'artisanat, aux loisirs, aux activités sociales ou culturelles, à 
l'exclusion des locaux fermés au public (ch. 2.1). Par locaux fermés au public, on 
entend des locaux inoccupés par des personnes ou des locaux occupés 
essentiellement par des personnes de l'entreprise ou qui sont destinés à une clientèle 
accueillie dans des conditions de confidentialité, notamment des bureaux, cabinets 
médicaux, études d'avocats, de notaires, fiduciaires, experts-comptables, agents 
immobiliers, etc. (ch. 2.2 ; ATA/1103/2021 du 19 octobre 2021 consid. 21a). 
Selon le ch. 3, les cafés, restaurants, tea-rooms, théâtres, cinémas, musées, salles de 
concert, de spectacles, de conférences, de lieux de loisirs et d'animations divers, 


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A/995/2024 
notamment sur le plan social, culturel et récréatif, ainsi que les magasins 
d'alimentation, situés tout particulièrement au centre-ville (secteur A) ou en bordure 
des rues commerçantes de quartier (secteur B) selon la carte annexée, conservent 
en règle générale leur catégorie d'activité en cours d'exploitation ou leur dernière 
exploitation, s'il s'agit de locaux vacants. 
5.3.3 La chambre de céans a récemment confirmé qu’un centre médical, en raison 
de la confidentialité due aux patients, n’était pas un lieu ouvert au public 
(ATA/539/2023 précité consid. 3.4, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
1C_336/2023 du 23 août 2024). 
5.3.4 L'art. 9 ch. 1 RPUS n'exclut pas les affectations mixtes, impliquant une 
cohabitation entre surfaces fermées au public et surfaces ouvertes au public, pour 
autant que ces dernières soient en « nette majorité » (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_317/2009 du 15 janvier 2010 consid. 8.2). 
Le but d'intérêt public poursuivi par cette disposition réside dans l'interdiction 
d'affecter à des bureaux fermés au public les surfaces au rez-de-chaussée donnant 
sur des lieux de passage ouverts au public, afin de lutter contre les « vitrines 
mortes », en particulier dans les zones fréquentées et animées (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_317/2009 précité consid. 8.2). 
Cette interdiction constitue manifestement un but d'intérêt public, en particulier 
dans les zones fréquentées et animées. En d'autres termes, l'art. 9 RPUS vise à 
préserver l'animation de la ville par le maintien d'une affectation ouverte au public 
des rez-de-chaussée (ATA/1103/2021 du 19 octobre 2021 consid. 21b et les 
références citées). 
L'objectif principal de cette disposition, dont la formulation laisse une large place à 
l'appréciation, est donc d'avoir des commerces ouverts au public afin que le quartier 
soit animé. Elle n'interdit en revanche aucune affectation spécifique et n'a pas pour 
but d'interférer dans la concurrence entre les acteurs économiques du quartier. 
Certes, l'esprit de cette disposition tend à garantir une certaine diversité des 
commerces, mais la portée de cette norme ne va pas jusqu'à exiger une variété des 
commerces dans un périmètre restreint (arrêt du Tribunal fédéral 1C_72/2018 du 
19 avril 2018 consid. 3.3). 
5.3.5 Les changements de destination de surfaces de plancher, au sens de 
l'art. 9 RPUS, seront soumis à autorisation du département, même en l'absence de 
travaux, en application de l'art. 1 al. 1 let. b LCI (art. 9 ch. 6 RPUS). 
5.3.6 En l’espèce, la recourante reproche au département et au TAPI de s’être basés 
sur les seuls plans qu’elle a produits avec sa requête. 
Or, ceux-ci représentent un grand bureau de 48.56 m2, une salle de conférence de 
17.06 m2, des archives de 4.49 m2 ainsi qu’une cuisine et des toilettes. 
La demande d’autorisation de construire indique qu’il s’agit d’une transformation 
et que l’affectation porte sur un bureau. 


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A/995/2024 
À la rubrique « O Sécurité incendie » et à la question « Travaux concernant des 
locaux pouvant accueillir du public », la réponse cochée est « non ». 
Selon la jurisprudence, les agences immobilières ne sont pas principe pas ouvertes 
au public. 
La recourante a certes affirmé qu’elle entendait réserver un accueil aux demandeurs 
de logement, mais après avoir appris que la ville avait émis un préavis négatif en 
relation avec l’art. 9 RPUS. 
La recourante a produit un plan indiquant une réception et une salle d’attente, mais 
c’était devant la chambre de céans, à l’appui de son recours, et le plan comportait 
également des modifications des surfaces. 
Il a été vu plus haut que la chambre de céans n’a pas à instruire la conformité de ce 
nouveau plan à l’art. 9 RPUS. Cependant, elle tiendra compte de ce que la 
production de ce plan au stade du recours de deuxième instance soutient la 
conclusion que la recourante n’avait initialement pas en vue avec sa demande des 
locaux ouverts au public. 
La recourante ne saurait enfin se prévaloir du préavis de l’OCIRT, qui ne porte que 
sur les conditions de travail, et notamment la sécurité au travail, sans donner 
d’indication sur l’éventuelle ouverture au public des locaux. 
Compte tenu de tous les éléments qui précèdent, le département pouvait, de manière 
conforme au droit et sans excès ni abus de son pouvoir d’appréciation, faire sien le 
préavis de la ville et considérer que le projet qui lui était soumis ne portait pas sur 
une activité ouverte au public au sens de l’art. 9 RPUS, ni sur une activité mixte 
majoritairement ouverte au public selon la jurisprudence citée plus haut, et refuser 
d’octroyer l’autorisation sollicitée. 
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 
6. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 24 janvier 2025 par A______ SA contre le 
jugement du Tribunal administratif de première instance du 5 décembre 2024 ; 
 


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A/995/2024 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ SA ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à A______ SA, au département du territoire - OAC, à la 
Ville de Genève - département des constructions et de l'aménagement, B______ ainsi 
qu'au Tribunal administratif de première instance. 
Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Valérie MONTANI, Francine PAYOT 
ZEN-RUFFINEN, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
J. RAMADOO 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. MASCOTTO 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :