ge_gerichte · ATA/160/2002 · 1988-06-15 · fr

Résumé:
 L'art.28 LPAC ne limite pas la suspension au cas où un licenciement est envisagé. La suspension doit cependant apparaître comme proportionnelle et n'est justifiée que s'il est reproché une faute de nature à compromettre la confiance ou l'activité qu'implique l'exercice de la fonction.
En l'espèce, vu la nature des agissements reprochés au recourant, l'instruction d'une enquête, diligentée en application des dispositions disciplinaires du droit cantonal et, le cas échéant, en parallèle avec une enquête qui serait menée en application des dispositions de la LP fédérale, ne heurte pas le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/972/2001-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 26 mars 2002 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur X__________ 
représenté par Me Soli Pardo, avocat 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
CONSEIL D'ÉTAT 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/972/2001-CE 
EN FAIT 
 
 
1. 
Monsieur X__________ a été engagé en qualité 
d'adjoint de direction - responsable des finances et 
contrôle au département de la prévoyance sociale et de la 
santé publique dès le 15 juin 1988. Il a été nommé 
fonctionnaire le 1er décembre 1991. Le 1er août 1993, il 
a été transféré à l'office des poursuites et des 
faillites (OPF) au sein duquel il a occupé le poste 
d'adjoint de direction - gestionnaire de faillites. 
 
2. 
Le 
31 
août 
2001, 
l'inspection 
cantonale 
des 
finances a établi un rapport destiné au Conseil d'Etat 
concernant les offices des poursuites et des faillites. 
Ce rapport (ci-après : rapport ICF) est à disposition sur 
le 
site 
de 
l'Etat 
de 
Genève 
à 
l'adresse 
http://www.geneve.ch/ 
 
chancellerie/conseil/1997-2001/communique/2001/icf010903. 
html. 
 
3. 
Par arrêté du 3 septembre 2001 (ACE), le Conseil 
d'Etat a prononcé l'ouverture de 37 enquêtes administra-
tives 
à 
l'encontre 
des 
37 
collaboratrices 
et 
collaborateurs ayant acquis directement ou indirectement 
à bon compte divers objets destinés à des ventes forcées, 
dites 
enquêtes 
administratives 
étant 
confiées 
à 
un 
collège 
de 
trois 
personnes, 
formé 
de 
Messieurs 
K__________, R__________ et de Madame R____________. 
 
4. 
Par courrier du 5 septembre 2001, le Président du 
département de justice et police et des transports, 
devenu depuis lors le département de justice, police et 
de la sécurité (DJPS), a informé M. X__________ que le 
Conseil d'Etat avait pris la décision de le suspendre, 
avec effet immédiat, soit avec effet au vendredi 7 
septembre 2001 à 07h00. Cette suspension s'entendait avec 
salaire et la décision serait revue à la lumière du 
rapport que devait fournir au 30 septembre 2001 le 
collège d'experts. 
 
5. 
Sous la plume de son conseil, M. X__________ a 
réagi par courrier du 7 septembre 2001. La décision du 5 
septembre 
2001 
ordonnant 
l'ouverture 
d'une 
enquête 
administrative était lacunaire, M. X__________ ne pouvant 
pas, à sa lecture, comprendre sur la base de quels faits 
la décision avait été prise. M. X__________ estimait ne 
pas être soumis aux articles 27 et 28 de la loi générale 


 
 - 3 - 
 
 
 
relative au personnel de l'administration cantonale et 
des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 
(LPAC - B 5 05). En effet, le droit fédéral primait le 
droit cantonal fût-ce en ce qui concernait la fonction 
publique. Or, l'article 14 alinéa 2 de la loi fédérale 
sur la poursuite pour dette et faillite du 11 avril 1889 
(LP - RS 281.1), stipulait clairement que les mesures 
disciplinaires à l'encontre des préposés et des employés 
des OPF étaient de la seule compétence de l'autorité de 
surveillance. M. X__________ considérait donc qu'il ne 
relevait disciplinairement que de cette autorité. 
 
6. 
Le même jour, M. X__________ s'est adressé à 
l'autorité de surveillance des OPF (ci-après : autorité 
de surveillance), priant cette dernière de lui confirmer 
qu'elle 
était 
bien 
la 
seule 
autorité 
habilitée 
à 
instruire une procédure disciplinaire. 
 
7. 
L'autorité de surveillance s'est déterminée par 
décision du 12 septembre 2001. La décision du Conseil 
d'Etat 
du 
5 
septembre 
2001 
ouvrant 
une 
enquête 
disciplinaire 
et 
prononçant 
la 
suspension 
de 
M. 
X__________ avait pour seule motivation une référence au 
rapport de l'ICF. Il n'en ressortait aucune violation de 
l'article 
14 
alinéa 
2 LP. 
L'enquête 
administrative 
diligentée par le Conseil d'Etat ne pourrait donc porter 
que 
sur 
les 
griefs 
relevant 
de 
la 
compétence 
disciplinaire de l'autorité exécutive et non sur les 
violations de la LP dont la connaissance appartenait 
exclusivement à l'autorité de surveillance. En tant que 
de 
besoin, 
M. 
X__________ 
sera 
dûment 
informé 
de 
l'ouverture d'une procédure disciplinaire que pourrait 
ouvrir à son encontre l'autorité de surveillance. 
 
 
 
A la connaissance du Tribunal administratif, la 
décision précitée n'a pas fait l'objet d'un recours au 
Tribunal fédéral. 
 
8. 
Par ACE du 12 septembre 2001, le Conseil d'Etat a 
prononcé 
l'ouverture 
d'une 
enquête 
administrative 
à 
l'encontre de M. X__________ et précisé les points soumis 
à 
ladite 
enquête, 
mesure 
entraînant 
la 
suspension 
provisoire de l'intéressé avec maintien des prestations à 
charge 
de 
l'Etat, 
le 
prononcé 
d'une 
décision 
de 
suppression de toute prestation à la charge de l'Etat 
demeurant toutefois réservé. Dite décision, déclarée 
exécutoire nonobstant recours, mentionnait expressément 
les voie et délai de recours au Tribunal administratif. 
 


 
 - 4 - 
 
 
 
9. 
M. X__________ a saisi le Tribunal administratif 
par acte daté et posté le 24 septembre 2001 et reçu 
utilement par le greffe du tribunal de céans le 25 
septembre 2001. 
 
Préalablement, il conclut à la restitution de l'effet 
suspensif au recours. 
 
 
 
Sur le fond, il invoque trois types de griefs, à 
savoir la violation de son droit d'être entendu, la 
violation de l'article 29 alinéa 1 LPAC ainsi que la 
violation du principe de la force dérogatoire du droit 
fédéral. Concernant le premier grief, l'ACE querellé ne 
permettait pas à M. X__________ de déterminer en fait ou 
même en droit quel grief précis faisait l'objet de 
l'enquête administrative. Le renvoi à un site Internet, 
ouvert au public, ou son nom n'était jamais mentionné, 
constituait un procédé qui n'était pas tolérable dans un 
état de droit. Sur le second point, l'article 29 alinéa 1 
LPAC 
stipulait 
clairement 
que 
lorsqu'un 
membre 
du 
personnel 
relevait 
également 
d'une 
autre 
autorité 
disciplinaire 
administrative, 
celle-ci 
était 
saisie 
préalablement. En l'espèce, l'article 14 LP constituait 
une lex specialis instaurant une compétence de principe 
des fonctionnaires des OPF dévolue à l'autorité de 
surveillance. Or, il ne ressortait pas du dossier que 
l'autorité 
de 
surveillance 
aurait 
été 
saisie 
préalablement. S'agissant enfin du troisième point, aucun 
des griefs articulés à l'encontre de M. X__________ 
n'était 
clairement 
défini 
comme 
relevant 
disciplinairement du droit cantonal, ce qui serait de la 
compétence du Conseil d'Etat. L'absence de motivation 
avait pour conséquence que l'autorité de recours ne 
pouvait sérieusement en l'état déterminer si l'enquête 
administrative ouverte par le Conseil d'Etat se fondait 
réellement sur le droit cantonal ou sur le droit fédéral. 
 
 
 
En tant que de besoin, M. X__________ a sollicité 
un délai pour compléter ses écritures. 
 
 
 
Il 
conclut 
à 
l'annulation 
de 
la 
décision 
querellée. 
 
10. 
Dans sa réponse sur effet suspensif du 1er octobre 
2001, le Conseil d'Etat s'est opposé à la restitution de 
l'effet suspensif en se référant à la jurisprudence du 
Tribunal administratif en la matière. 
 
11. 
Par décision du 10 octobre 2001, le tribunal de 
céans a rejeté la demande en restitution de l'effet 


 
 - 5 - 
 
 
 
suspensif. 
 
12. 
Le Conseil d'Etat s'est déterminé sur le fond le 
23 octobre 2001. 
 
 
 
Le droit d'être entendu du recourant avait été 
respecté en ce sens qu'au stade initial de la procédure, 
ledit droit se limitait à une information concernant 
l'ouverture 
de 
l'enquête 
administrative, 
l'intéressé 
pourrait faire valoir ses observations lors de la 
communication du rapport d'enquête. 
 
 
 
La substance et le nombre des reproches faits à 
M. X__________ étaient de nature à compromettre à la fois 
la confiance et l'autorité qu'implique l'exercice de la 
fonction 
d'adjoint 
de 
direction 
- gestionnaire 
de 
faillites 
et 
justifiait 
la 
suspension 
provisoire, 
celle-ci ayant d'ailleurs un caractère temporaire et ne 
préjugeant nullement de la décision finale. Les griefs 
formulés à l'encontre de M. X__________ avaient été 
établis sur la base des investigations menées par l'ICF. 
Cet organisme était chargé de procéder aux contrôles ou 
vérifications prescrits par les lois. En raison du rôle 
et des compétences de l'ICF en matière de surveillance, 
le Conseil d'Etat était en droit de considérer que les 
faits relevés dans ce rapport constituaient a priori des 
charges suffisantes pour suspendre provisoirement M. 
X__________. 
La 
suspension 
provisoire 
apparaissait 
proportionnée au regard des manquements reprochés et 
compte tenu de la fonction assumée par M. X__________. De 
plus, ce dernier continuait à percevoir son traitement. 
 
13. 
Le Tribunal administratif s'est enquis auprès de 
la commission d'enquêtes, laquelle lui a confirmé qu'elle 
déposerait son rapport aux alentours de Pâques 2002. 
 
14. 
Le tribunal de céans a demandé à l'autorité de 
surveillance si une procédure était en cours contre 
M. X__________. Cette requête s'est heurtée à une fin de 
non recevoir de la part de l'autorité, laquelle s'est 
retranchée derrière le secret de fonction. 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Le Tribunal administratif a déjà admis sa compé-
tence en matière de suspension provisoire d'un fonction-
naire, dans une jurisprudence rendue à propos de l'ancien 
article 26 de la loi générale relative au personnel de 


 
 - 6 - 
 
 
 
l'administration cantonale et des établissements publics 
médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), devenu 
aujourd'hui l'article 28 LPAC (ATA K. du 10 octobre 2000 
et les références citées). Il n'y a pas lieu de s'écarter 
de cette jurisprudence. 
 
2. 
Dans la présente cause, le tribunal de céans 
constate que le dossier est complet et en état d'être 
jugé. Il ne s'avère dès lors pas nécessaire au sens de 
l'article 74 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) d'autoriser le recourant 
à compléter ses écritures. 
 
3. 
Fonctionnaire de l'Etat de Genève, le recourant 
est soumis à la LPAC. 
 
4. 
L'article 28 alinéa 1 LPAC prévoit que dans 
l'attente d'une enquête administrative ou d'une informa-
tion pénale, l'autorité peut, de son propre chef ou à la 
demande 
de 
l'intéressé, 
suspendre 
provisoirement 
le 
membre du personnel auquel il est reproché une faute de 
nature 
à 
compromettre 
la 
confiance 
ou 
l'autorité 
qu'implique 
l'exercice 
de 
sa 
fonction 
(...). 
La 
suspension provisoire peut entraîner la suppression de 
toute 
prestation 
à 
la 
charge 
de 
l'État 
ou 
de 
l'établissement 
(al. 
3). 
À 
l'issue 
de 
l'enquête 
administrative, il est veillé à ce que l'intéressé ne 
subisse aucun préjudice réel autre que celui qui découle 
de la décision finale. Une décision de résiliation des 
rapports de service avec effet immédiat peut cependant 
agir rétroactivement au jour de l'ouverture de l'enquête 
administrative (al. 4). 
 
5. 
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, 
la suspension provisoire pour enquête a un caractère 
temporaire et ne préjuge nullement de la décision finale 
(ATA précités). Le Tribunal administratif a donc admis 
qu'une suspension ne saurait être ordonnée lorsque ni une 
sanction 
disciplinaire, 
ni 
un 
licenciement 
n'était 
envisageable. Dans cette mesure, la suspension apparaît 
comme une sorte de mesure provisionnelle, prise dans 
l'attente d'une décision finale relative à une sanction 
ou à un licenciement (eidem loci). 
 
 
 
6. 
Il résulte du caractère de mesure provisionnelle 
de la suspension prévue par l'article 28 LPAC que les 
conditions de cette suspension ne sont pas identiques à 
celles de la décision finale. 
 


 
 - 7 - 
 
 
 
 
 
Ainsi, 
l'article 
28 
LPAC 
ne 
limite 
pas 
la 
suspension au cas où un licenciement est envisagé, mais 
bien lorsqu'il est reproché au fonctionnaire une faute de 
nature 
à 
compromettre 
la 
confiance 
ou 
l'autorité 
qu'implique l'exercice de sa fonction. 
 
7. 
Conformément 
aux 
principes 
généraux 
du 
droit 
administratif, 
la 
suspension 
doit 
apparaître 
comme 
globalement proportionnelle, compte tenu de la situation 
de l'intéressé et des conséquences de la suspension, de 
la gravité de la faute qui lui est reprochée, de la plus 
ou moins grande certitude à ce propos, ainsi que de 
l'intérêt de l'État à faire cesser immédiatement tant les 
rapports de service que ses propres prestations, en 
raison de la faute alléguée. Une telle mesure n'est 
justifiée que s'il est reproché une faute de nature à 
compromettre 
la 
confiance 
ou 
l'autorité 
qu'implique 
l'exercice de la fonction. 
 
 
 
Il se peut fort bien que, malgré une suspension 
provisoire pour enquête, la décision finale, prise après 
instruction complémentaire et approfondie de la cause, ne 
comporte pas de licenciement avec effet immédiat, voire 
pas de licenciement du tout. Inversement, le fait qu'une 
suspension immédiate ne soit pas justifiée ne signifie 
nullement qu'un licenciement ne pourra pas être prononcé 
en fin de compte. 
 
8. 
Le titre III du règlement d'application de la loi 
générale 
relative 
au 
personnel 
de 
l'administration 
cantonale et des établissements publics médicaux du 24 
février 1999 (LPAC - B 5 05.01) est consacré aux devoirs 
du 
personnel. 
Selon 
l'article 
20 
du 
règlement 
d'application de la loi générale relative au personnel de 
l'administration cantonale du 7 décembre 1987 (RLPAC - 
B 5 05 01), les membres du personnel sont tenus au 
respect de l'intérêt de l'Etat et doivent s'abstenir de 
tout ce qui peut lui porter préjudice. L'article 21 RLPAC 
précise l'attitude générale qui doit être celle des 
membres du personnel. Ceux-ci doivent, par leur attitude, 
justifier et renforcer la considération et la confiance 
dont la fonction publique doit être l'objet (let. c). Aux 
termes de l'article 22 alinéa 1 RLPAC, les membres du 
personnel se doivent de remplir tout les devoirs de leur 
fonction consciencieusement et avec diligence. L'article 
23 RLPAC énumère les devoirs d'autorité. Ainsi, les 
membres du personnel chargés de fonctions d'autorité sont 
tenus, en outre d'organiser le travail de leur service 
(a); de diriger leurs subordonnés, d'en coordonner et 


 
 - 8 - 
 
 
 
contrôler l'activité (b); de veiller à la réalisation des 
tâches 
incombant 
à 
leur 
service 
(c); 
d'assurer 
l'exécution ou la transmission des décisions qui leur 
sont notifiées (d); d'informer leurs subordonnés du 
fonctionnement de l'administration et du service (e); de 
veiller à la protection de la personnalité des membres du 
personnel (f). 
 
 
 
Enfin, l'article 25 RLPAC fait interdiction aux 
membres du personnel de solliciter ou d'accepter pour eux 
même ou pour autrui, des dons ou d'autres avantages en 
raison de leur situation officielle. 
 
9. 
En l'espèce, il est reproché au recourant des 
violations du devoir général de diligence, des violations 
de 
prescription 
de 
droit 
fédéral 
et 
enfin 
de 
comportements 
potentiellement 
constitutifs 
d'une 
infraction pénale. Contrairement à ce qu'il prétend, le 
recourant a été parfaitement renseigné des charges pesant 
à 
son 
encontre. 
En 
effet, 
l'arrêté 
querellé 
fait 
référence 
expresse 
aux 
points 
du 
rapport 
ICF, 
à 
disposition de l'intéressé. Sont ainsi reprochées au 
recourant des irrégularités dans la tenue des comptes des 
faillites, notamment la création de comptes fictifs 
(5.2), des détournements de fonds (5.3), l'établissement 
d'une 
comptabilité 
des 
faillites 
lacunaire 
et 
insuffisante (5.4), l'établissement d'inventaires non 
exhaustifs des biens du failli (6.1), des sous-évalua-
tions d'actifs lors de ventes mobilières de gré à gré 
(6.2.1), l'achat de biens mobiliers à l'occasion de 
ventes de gré à gré (6.2.2.3), l'absence totale de 
rigueur et de tout contrôle concernant les ventes de gré 
à gré (6.2.3.3), l'absence de systématique et de logique 
dans le classement des documents dans les dossiers de 
faillites (6.4), l'absence de supervision de la part des 
supérieurs 
hiérarchiques 
(6.5), 
la 
perception 
d'un 
émolument sui generis illégal (6.6). 
 
 
 
Ainsi, le recourant ne saurait sérieusement pré-
tendre qu'il ne connaissait pas la nature des reproches 
qui lui étaient faits. 
 
 
 
Pour le surplus, le Conseil d'État a parfaitement 
respecté la procédure prévue à l'article 27 LPAC, en 
particulier à l'alinéa 3. L'intéressé a été informé de 
l'enquête, dès son ouverture, et il a pu se faire 
assister d'un conseil de son choix. Selon l'alinéa 5 de 
cette 
disposition, 
une 
fois 
l'enquête 
achevée, 
l'intéressé peut s'exprimer par écrit dans les trente 


 
 - 9 - 
 
 
 
jours qui suivent la communication du rapport. 
 
 
 
Force est de constater que la procédure de 
l'article 27 LPAC respecte pleinement les exigences du 
respect du droit d'être entendu. Il s'ensuit que le 
premier grief soulevé par le recourant ne résiste pas à 
l'examen. 
 
10. 
Les faits reprochés au recourant tels que décrits 
ci-dessus - s'ils étaient avérés - sont de nature à 
compromettre 
la 
confiance 
et 
l'autorité 
qu'implique 
l'exercice de la fonction d'un cadre supérieure d'un OPF. 
Encore une fois, si ceux-ci sont avérés, la majeure 
partie d'entre eux tombe sous le coup des dispositions du 
RLPAC 
susmentionné 
et 
constitue 
à 
l'évidence 
des 
manquements disciplinaires au sens de la LPAC. Point 
n'est le lieu d'examiner ici si les comportements 
reprochés au recourant sont également contraires à la LP, 
qui ressortit au droit fédéral et dont l'application 
échappe à la compétence du tribunal de céans. Il suffit 
de constater que vu la nature des agissements reprochés 
au recourant, l'instruction d'une enquête, diligentée en 
application des dispositions disciplinaires du droit 
cantonal et, cas échéant, en parallèle avec une enquête 
qui serait menée en application des dispositions de la LP 
de droit fédéral, ne heurte pas le principe de la force 
dérogatoire du droit fédéral. 
 
11. 
En l'état, les manquements reprochés au recourant 
sont de nature à justifier une cessation provisoire des 
rapports de travail. Il s'agit en effet de violation des 
devoirs élémentaires imposés aux membres du personnel de 
l'Etat. Dès lors, la suspension du recourant, sans 
suppression de son traitement, pendant la durée de 
l'enquête 
administrative, 
satisfait 
pleinement 
le 
principe de la proportionnalité. Cette mesure, qui n'est 
pas 
isolée 
mais 
qui 
concerne 
un 
grand 
nombre 
de 
fonctionnaires des OPF, est la seule qui puisse permettre 
de faire la lumière sur les dysfonctionnements qui ont 
entaché l'activité des OPF pour y remédier dans les plus 
brefs délais. Il y va de l'intérêt de la collectivité. 
 
 
 
A cela s'ajoute que le recourant n'est pas privé 
de son traitement. Dans l'arrêté querellé, le Conseil 
d'Etat s'est réservé la possibilité de prononcer la 
suppression de toute prestation à charge de l'Etat, mais 
il n'apparaît pas qu'une telle mesure serait intervenue à 
ce jour. 
 


 
 - 10 - 
 
 
 
12. 
Au vu de ce qui précède, les conditions d'une 
suspension provisoire avec maintien du traitement sont 
réalisées et la décision attaquée ne peut qu'être 
confirmée. 
 
 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 2'000.- 
sera mis à la charge du recourant. 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
rejette le recours; 
 
 
 
 
met à la charge du recourant un 
émolument de CHF 2'000.-; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Soli Pardo, avocat du recourant, ainsi qu'au Conseil 
d'Etat, et à la commission d'enquête administrative, pour 
information. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le président : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci