ge_gerichte · ATA/591/2002 · 2002-10-08 · fr

Résumé:
 Confirmation de la jurisprudence selon laquelle l'initiative municipale portant sur les "études d'aménagement du territoire communal" (art. 36 let. d LAC) peut concerner les préavis à donner sous forme de délibération par le conseil municipal dans le cadre des modifications des limites de zones (art. 30 al. 1 let. q LAC; art. 16 al. 3 LALAT).
Aucune diposition légale ni aucun principe juridique ne s'oppose à ce que la délibération soit prise en application de l'initiative.

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/429/2002-CM 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 8 octobre 2002 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Madame Chantal BANDERET 
 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
COMMUNE DE THÔNEX 
représentée par Me François Bellanger, avocat 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/429/2002-CM 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
L'association des intérêts de Moillesulaz-Foron et 
Thônex-Nord (ci-après: l'association) a fait aboutir le 
25 juillet 2001 la signature d'une initiative municipale 
intitulée "Halte au bétonnage - Sauvegardons les espaces 
verts à Thônex" (ci-après: l'initiative), laquelle vise 
globalement à empêcher la densification des constructions 
dans le secteur dénommé "communaux d'Ambilly" pendant une 
durée de quinze ans valant période de moratoire. 
 
2. 
Lors de sa délibération du 23 avril 2002, le 
Conseil municipal de la Commune de Thônex a décidé 
d'invalider partiellement l'initiative, en ne laissant 
subsister comme objet du vote populaire que l'invite 
faite au Conseil municipal de s'opposer par tous les 
moyens légaux au déclassement des terrains compris dans 
la zone des communaux (première partie du troisième volet 
de l'initiative). 
 
 
 
Il a relevé en substance que les autres objectifs 
de l'initiative étaient contraires au droit cantonal ou 
fédéral, mais que la partie valide était compatible avec 
la compétence reconnue aux communes pour préaviser des 
modifications de limites de zones. 
 
 
 
Cet objet de la délibération a été affiché sur les 
panneaux officiels de la commune le 30 avril 2002. 
 
3. 
Par acte du 30 avril 2002 posté le 2 mai 2002, 
Madame Chantal Banderet, citoyenne de la commune de 
Thônex, a recouru auprès du Tribunal administratif contre 
la délibération susmentionnée du 23 avril 2002. Elle 
conclut à ce que soit déclarée invalide la première 
partie du troisième volet de l'initiative. 
 
4. 
La commune de Thônex a répondu le 14 juin 2002 en 
concluant au rejet du recours. 
 
 
 
Les arguments des parties seront repris ci-après 
en tant que de besoin. 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
 


 
 - 3 - 
 
 
 
 
1. a. 
Il convient tout d'abord de se demander si la 
recourante a qualité pour agir, étant donné qu'elle 
demande au Tribunal de céans de contrôler la conformité 
du texte valide de l'initiative au droit supérieur, ce 
qu'elle serait en mesure de faire ultérieurement à 
l'occasion 
d'une 
décision 
concrète 
la 
touchant 
directement. 
 
 
aa. 
Un recours dirigé contre une décision ou un acte 
administratif 
reconnaissant 
la 
recevabilité 
d'une 
initiative n'est en principe pas ouvert auprès du 
Tribunal 
fédéral, 
lorsque 
les 
griefs 
soulevés 
ne 
concernent pas l'unité de la matière, l'exécutabilité ou 
l'abus du droit d'initiative, mais le respect du droit 
fédéral ou des droits constitutionnels. Cela ouvrirait en 
effet une nouvelle voie de droit pour l'examen de la 
conformité au droit fédéral qu'effectue déjà le Tribunal 
fédéral dans le cadre d'un contrôle abstrait de la norme 
ou lors de décisions d'application (arrêt du Tribunal 
fédéral du 17 avril 2002, cause 1P.535/2001, consid. 1.2, 
destiné à la publication). Cependant, lorsque le droit 
cantonal 
charge 
l'autorité 
compétente 
de 
vérifier 
d'office 
la 
conformité 
de 
l'initiative 
aux 
règles 
supérieures, "le citoyen dispose d'une prétention à ce 
que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et 
à ce que le corps électoral soit dispensé de se 
prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui 
paraissent 
d'emblée 
contraires 
au 
droit 
matériel 
supérieur" (ibid. et réf. cit., consid. 1.3). Le recours 
au Tribunal fédéral est dans ce cas ouvert selon 
l'article 85 lettre a de la loi fédérale d'organisation 
judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ - RS 173.110). Par 
ailleurs, la qualité pour agir ne dépend pas d'une 
atteinte personnelle à un intérêt juridiquement protégé 
(arrêt précité, consid. 1.5). 
 
 
bb. 
Ces principes doivent valoir concernant la qualité 
pour agir devant le tribunal de céans, cette dernière 
n'étant, sur ce point, pas spécifiquement définie par le 
droit cantonal. 
 
 
cc. 
L'article 
68C 
alinéa 
3 
de 
la 
Constitution 
genevoise du 24 mai 1847 (Cst. gen. - A 2 00) prévoit que 
le 
conseil 
municipal 
déclare 
partiellement 
nulle 
l'initiative 
dont 
une 
partie 
est 
manifestement 
non 
conforme au droit si la partie qui subsiste est en 
elle-même valide. 
 


 
 - 4 - 
 
 
 
 
 
Par conséquent, en application de la jurisprudence 
susmentionnée, le présent recours doit être déclaré 
recevable en ce qui concerne la qualité pour agir de la 
recourante. 
 
 
b. 
Le délai de recours est de six jours en matière de 
votations et d'élections (art. 63 al. 1 let. c de la loi 
sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA 
- E 5 10). 
 
 
 
L'intimée considère que les questions relatives à 
la recevabilité d'initiatives ne font pas l'objet du 
champ d'application de l'article 180 de la loi sur 
l'exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP 
- A 5 05). Il s'agirait au contraire, en l'occurrence, 
d'une décision administrative communale contre laquelle 
le recours serait ouvert directement sur la base de 
l'article 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 
22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05). L'intimée sous-entend 
ainsi que le délai de recours serait de trente jours 
(art. 63 al. 1 let. a LPA). 
 
 
 
La possibilité d'être "dispensé de se prononcer 
(...) 
sur 
des 
dispositions 
qui 
paraîssent 
d'emblée 
contraires 
au 
droit 
matériel 
supérieur", 
découle 
directement des droits politiques, comme le souligne la 
jurisprudence fédérale susmentionnée. Par ailleurs, la 
jurisprudence rendue par le Conseil d'Etat concernant la 
recevabilité d'une initiative municipale, avant que le 
Tribunal administratif ne devienne à son tour autorité de 
recours en la matière, fixait le délai de recours d'après 
la lettre c, et non d'après la lettre a de l'article 63 
alinéa 1 LPA. 
 
 
 
Il n'est cependant pas nécessaire de trancher en 
l'espèce entre ces deux dispositions, la recourante ayant 
en toute hypothèse agit en temps utile. Le Tribunal 
administratif est par ailleurs l'autorité de recours 
compétente aussi bien sous l'angle de l'article 180 LEDP 
que sous celui des articles 56A LOJ, et 85 et 86 alinéa 1 
de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 
1984 (LAC - B 6 05). 
 
2. 
De manière générale, une initiative populaire 
cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit 
supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou 
international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). 
L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle 
d'une initiative doit en interpréter les termes dans le 


 
 - 5 - 
 
 
 
sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide 
des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se 
prête à une interprétation la faisant apparaître comme 
conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée 
valable et être soumise au peuple. L'interprétation 
conforme doit permettre d'éviter autant que possible les 
déclarations d'invalidité. Lorsque seule une partie de 
l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante 
peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un 
tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la 
volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 232; 
124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 
et la jurisprudence citée). 
 
3. 
Aux termes de la délibération litigieuse, la 
partie valide de l'initiative demande que le Conseil 
municipal de la commune de Thônex préavise négativement 
tout projet de déclassement des terrains compris dans la 
zone des communaux d'Ambilly. 
 
 
 
La première invite de l'initiative ("...prendre 
une délibération 
ayant 
pour 
objet 
l'obtention 
d'un 
moratoire 
de 
quinze 
ans 
visant 
tous 
projets 
de 
construction 
sur 
la 
zone 
dite 
des 
communaux 
d'Ambilly...") est la seule à fixer la durée de la 
politique souhaitée par les initiants. La troisième 
invite ne fait mention d'aucun délai. Cependant, sauf à 
soutenir que cette dernière vise une opposition d'une 
durée indéterminée à tout déclassement, il paraît logique 
de considérer que la durée de quinze ans susmentionnée 
vaut pour toutes les invites de l'initiative. C'est aussi 
l'avis de la recourante. L'intimée ne se prononce pas sur 
ce point. 
 
4. 
La 
recourante 
conteste 
qu'il 
entre 
dans 
la 
compétence du corps électoral d'imposer son point de vue 
au Conseil municipal en matière de changements de zones, 
par le biais d'une initiative. 
 
 
a. 
Les électeurs d'une commune disposent du droit 
d'initiative en matière municipale sur les objets définis 
par la loi (art. 68A alinéa 1 Cst. gen.). L'initiative se 
présente comme une demande adressée au Conseil municipal 
en vue de délibérer sur un objet déterminé (art. 68A al. 
2 Cst. gen.). 
 
 
 
L'article 36 alinéa 1 LAC énonce de manière 
limitative les objets qui, dans les limites des lois 
fédérales 
et 
cantonales, 
sont 
soumis 
au 
droit 


 
 - 6 - 
 
 
 
d'initiative. A teneur de cette disposition, ce droit 
peut notamment être exercé sur des "études d'aménagement 
du territoire communal" (let. d). La liste énumérative 
des fonctions délibératives exercées par le conseil 
municipal, prévue à l'article 30 alinéa 1 LAC, ne fait 
pas mention de la notion d'études d'aménagement du 
territoire communal (celle-ci n'étant reprise ou définie 
dans aucun autre texte légal), mais seulement des plans 
d'utilisation du sol et leurs règlements d'application 
(let. p), du préavis à donner sur la modification des 
limites de zones de constructions de la commune (let. q) 
et du préavis à donner sur les projets de plans localisés 
de quartier, de plans de sites et leurs règlements, ainsi 
que sur les projets de plans d'extraction (let.r). Selon 
la 
portée 
que 
l'on 
donne 
à 
la 
notion 
d'études 
d'aménagement du territoire communal, on peut se demander 
si le silence de l'article 30 alinéa 1 LAC sur cette 
notion ne conduit pas à une contradiction interne de la 
loi, qu'il conviendrait de supprimer en donnant au 
Conseil municipal la faculté "d'approuver les plans 
directeurs communaux ou de quartier sous la forme d'une 
délibération (Thierry TANQUEREL, La participation de la 
population à l'aménagement du territoire, Lausanne 1988, 
p. 234). 
 
 
b. 
La jurisprudence admet que les plans d'utilisation 
du sol peuvent être assimilés à une étude d'aménagement 
entrant dans le domaine de l'initiative communale selon 
l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC (SJ 2001 I p. 258). 
Plus 
généralement, 
elle 
considère 
qu'une 
étude 
d'aménagement du territoire communal peut s'entendre de 
la phase préparatoire de l'adoption de plans déployant un 
effet 
contraignant 
pour 
les 
autorités 
ou 
les 
particuliers. 
En 
pareille 
hypothèse, 
l'initiative 
consiste en une proposition qui s'inscrit dans le cadre 
plus général de la procédure d'adoption des mesures 
d'aménagement 
du 
territoire 
incombant 
à 
l'autorité 
compétente. Ainsi en va-t-il d'une initiative concernant 
la phase préparatoire d'adoption d'un plan d'utilisation 
du sol, dès lors que pareille démarche ne préjuge pas du 
résultat de la procédure définitive d'adoption de ce 
genre de plan et que tant le Conseil municipal que le 
Conseil d'Etat sont eux-mêmes encore appelés à se 
prononcer (ACE Comité d'initiative "Sauvons nos parcs" et 
autres, du 29 juillet 1998). 
 
 
 
Rappelant ce qui précède, et soulignant en outre 
qu'il entrait dans les compétences du Conseil municipal 
de préaviser les projets de modification des limites de 


 
 - 7 - 
 
 
 
zone (art. 16 al. 3 de la loi d'application de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - 
LALAT - L 1 30; art. 30 al. 1 let. q LAC), la 
jurisprudence a plus récemment déclaré qu'il ne saurait 
par conséquent "être contesté que le droit d'initiative 
municipale puisse valablement s'exercer dans le cadre des 
diverses mesures d'aménagement du territoire communal 
visées par les dispositions précitées, non seulement 
compte tenu de la lettre claire de l'article 36 alinéa 1 
lettre d LAC mais en fonction également des prérogatives 
relevant expressément des fonctions délibératives des 
conseils municipaux au sens de l'article 30 alinéa 1 
lettres p, q, et r LAC" (ACE Reusse et autres du 28 
juillet 1999, consid. 5d). Dès lors, une initiative 
demandant 
au 
conseil 
municipal 
qu'il 
s'oppose 
par 
délibération 
à 
un 
projet 
de 
déclassement 
s'inscrit 
"indubitablement dans le cadre des études d'aménagement 
du territoire communal et des modifications des limites 
de zones de construction de la commune [au sens des art. 
36 al. 1 let. d et 30 al. 1 let. q LAC]" (Ibid., consid. 
6b). 
Même 
si 
l'on 
devait 
rejeter 
l'idée 
que 
la 
délibération visant un changement de zone corresponde à 
la notion d'étude d'aménagement du territoire communal, 
on pourrait se demander "si les objets soumis au droit 
d'initiative 
au 
sens 
de 
l'article 
36 
LAC 
doivent 
impérativement 
correspondre 
à 
l'une 
ou 
l'autre 
des 
fonctions 
délibératives 
qu'exercent 
les 
conseils 
municipaux sur la base de l'article 30 alinéa 1 LAC" 
(Ibid., consid. 7b). 
 
 
 
Enfin, plus récemment encore, il a été admis 
qu'une initiative municipale entrait dans le cadre de 
l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC lorsqu'elle demandait 
au conseil municipal qu'il sollicite du Grand Conseil la 
modification des limites de zones, dans la perspective du 
déclassement d'un certain périmètre. A cette occasion, la 
jurisprudence a élargi la notion d'études d'aménagement 
du territoire communal à "la phase préparatoire de la 
procédure 
susceptible 
de 
mener 
à 
des 
propositions 
d'élaboration ou de modification d'un plan d'affectation 
du sol" - et non plus seulement d'un plan d'utilisation 
du sol (ACE John Perret du 15 décembre 1999, consid. 6d). 
 
 
c. 
L'évolution 
de 
la 
jurisprudence 
concernant 
l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC démontre ainsi une 
interprétation 
extensive 
du 
concept 
d'études 
d'aménagement du territoire communal. On peut cependant 
se demander si cette évolution a suffisamment tenu compte 
du fait que cette notion n'existe telle quelle dans aucun 


 
 - 8 - 
 
 
 
texte légal relatif à l'aménagement du territoire et que 
par conséquent, contrairement à ce qu'affirme l'ACE 
Reusse et autres précité, on ne saurait s'en tenir à la 
lettre de l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC pour 
connaître le contenu précis de cette disposition. Les 
jurisprudences rendues en la matière se caractérisent 
d'ailleurs plus par l'interprétation du texte légal que 
par son application littérale. 
 
 
d. 
Selon 
la 
jurisprudence 
constante 
du 
Tribunal 
fédéral, la loi s'interprète en premier lieu selon sa 
lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si 
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le 
juge recherchera la véritable portée de la norme, en la 
dégageant de sa relation avec d'autres dispositions 
légales, de son contexte (interprétation systématique), 
du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé, 
(interprétation téléologique) ainsi que de la volonté du 
législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique - ATF 121 III 
413 consid. 4b; 121 V 60 consid. 3b). A cet égard, les 
travaux 
préparatoires 
ne 
sont 
pas 
directement 
déterminants pour l'interprétation; ils ne sont toutefois 
pas dénués d'intérêt et peuvent s'avérer utiles pour 
dégager le sens d'une norme, car ils révèlent la volonté 
du législateur, laquelle demeure, avec les jugements de 
valeur qui la sous-tendent, un élément décisif dont le 
juge ne saurait faire abstraction même dans le cadre 
d'une interprétation téléologique (ATF 119 II 189 consid. 
4b; 
117 
II 
499 
consid. 
6a). 
Enfin, 
si 
plusieurs 
interprétations sont admissibles, il faut choisir celle 
qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 248; 117 
Ia 331 et les arrêts cités). 
 
 
e. 
Quant à sa lettre, il est déjà indiqué ci-dessus 
que l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC n'est pas univoque 
sur le plan juridique. En revanche, pris séparément, les 
différents termes de l'expression "études d'aménagement 
du territoire communal" présentent moins de difficulté. 
En particulier, l'étude est définie comme le travail qui 
précède 
et 
prépare 
l'exécution 
d'un 
projet 
(Petit 
Larousse, Paris 1985). Si l'on prête au législateur un 
souci d'exactitude, il faudrait, de ce point de vue, 
considérer qu'il a voulu permettre à l'électorat communal 
d'amener le conseil municipal à prendre une délibération 
à la suite de laquelle devraient être entrepris les 
travaux 
préparatoires 
d'un 
éventuel 
remaniement 
du 
territoire communal. 
 


 
 - 9 - 
 
 
 
 
f. 
L'interprétation 
systématique 
de 
l'article 
36 
alinéa 1 lettre d LAC qui caractérise les jurisprudences 
précitées trouve sa limite dans le fait qu'elle a été 
dégagée de la version de la LAC du 13 avril 1984. Or, le 
droit d'initiative municipal fondé sur les articles 68A 
et suivants Cst. gen. a été introduit le 4 juin 1981 dans 
la LAC du 3 juillet 1954 (ci-après: aLAC), version 
précédente de la LAC actuelle. Ce droit était alors 
défini par l'article 28A aLAC de la même manière 
qu'aujourd'hui 
à 
l'article 
36 
LAC. 
Les 
travaux 
préparatoires de cette disposition-là n'apportent aucune 
précision sur l'idée du législateur relative à la notion 
d'études d'aménagement du territoire communal. On peut 
cependant retenir que "plutôt que d'adopter une clause 
générale, la Commission [législative chargée d'étudier le 
projet de loi] a préféré dresser une liste des objets sur 
lesquels 
le 
droit 
d'initiative 
pourra 
s'exercer" 
(Mémorial du Grand Conseil 1980, p. 156). Cette remarque 
illustre la volonté de limiter le droit d'initiative à 
quelques domaines particuliers, ce qui au demeurant 
correspond à l'article 68A alinéa 1 Cst. gen., selon 
lequel l'initiative ne peut porter que sur les objets 
définis par la loi. 
 
 
 
Dans ces conditions, on peut hésiter à confirmer 
l'hypothèse laissée ouverte par l'ACE Reusse et autres 
précité, selon laquelle le législateur aurait entendu 
donner à l'électorat communal, sans qu'il en soit fait 
mention dans les travaux préparatoires, la faculté de 
formuler une initiative sur un objet qui ne serait pas 
par ailleurs de la compétence du conseil municipal. Il 
est 
probable 
à 
ce 
sujet 
qu'il 
existe 
moins 
une 
contradiction de la loi, comme le pense T. TANQUEREL (op. 
cit., p. 234; cf. ci-dessus consid. 3a), qu'une intention 
mal exprimée du législateur de reprendre à l'article 28A 
lettre 
d 
aLAC, 
en 
les 
réunissant 
sous 
une 
seule 
appellation, 
diverses 
compétences 
délibératives 
du 
conseil municipal en matière d'aménagement du territoire. 
Il est en effet frappant que le législateur, si précis 
dans la correspondance terminologique qu'il a établie 
entre les objets visés aux lettres a), b) c) et e) de 
l'article 
28A 
aLAC 
et 
les 
fonctions 
délibératives 
décrites aux lettres g), h) et j) de l'article 27 aLAC, 
se soit écarté, avec la notion d'études d'aménagement du 
territoire cantonal, d'une expression propre à l'article 
27 aLAC, comme par exemple celle de "plans d'aménagement 
et de site". 
 
 
g. 
Cela étant, si l'on admet que le législateur a 


 
 - 10 - 
 
 
 
indiqué de la sorte ne pas vouloir limiter les "études 
d'aménagement du territoire communal" à ce dernier objet, 
il convient encore de déterminer quelles étaient les 
compétences délibératives du conseil municipal sensées 
correspondre à l'article 28A lettre d aLAC. 
 
 
 
Lors de l'adoption de l'aLAC en 1954, l'article 27 
prévoyait parmi lesdites compétences "les projets de 
construction ou de démolition d'immeubles communaux, 
d'ouverture ou de suppression de chemins ou de rues, de 
travaux d'utilité publique ou d'embellissement, ainsi que 
l'expropriation forcée pour cause d'utilité communale" 
(chiffre 10, devenu par la suite la lettre j). La 
compétence, prévue au même endroit, de délibérer sur les 
"plans d'aménagement et leurs règlements établis par le 
département des travaux publics" a été introduite le 27 
juin 1974, dans la perspective du préavis que la commune 
(soit jusqu'alors uniquement le conseil administratif, le 
maire ou ses adjoints) était amenée à prononcer sur les 
projets proposés par l'autorité cantonale (Mémorial du 
Grand Conseil 1972 pp. 2092 et ss; 1974 pp. 1943 et ss). 
A 
cet 
égard, 
il 
ressort 
clairement 
des 
travaux 
préparatoires qu'à aucun moment, le législateur n'a 
envisagé qu'une telle délibération puisse constituer 
autre 
chose 
qu'un 
préavis, 
comme 
par 
exemple 
une 
proposition adressée au département des travaux publics 
d'entreprendre l'étude d'un tel plan. Cette conception de 
la loi correspond d'ailleurs au fait que les communes ne 
disposaient alors formellement d'aucune compétence pour 
initier 
des 
études 
ou 
pour 
adopter 
des 
plans 
d'aménagement de quelque nature que ce soit. Ce n'est en 
effet qu'avec l'entrée en vigueur le 1er juillet 1983 des 
articles 15A et suivants de la loi sur l'extension des 
voies de communication et l'aménagement des quartiers ou 
localités du 9 mars 1929 (LEXT - L 1 40) que les communes 
se 
sont 
vu 
octroyer 
leur 
première 
compétence 
décisionnelle en matière d'aménagement (Mémorial du Grand 
Conseil 1983 p. 1251), et qu'elles ont acquis la 
possibilité 
d'initier 
l'étude 
d'un 
certain 
nombre 
d'autres plans, et non plus seulement de les préaviser, 
lors de la modification de plusieurs lois le 29 avril 
1993 (Mémorial du Grand Conseil 1991 pp. 3695-3696). Il 
résulte de cette chronologie que lors de l'adoption de la 
notion d'études d'aménagement du territoire communal, le 
législateur ne pouvait avoir à l'esprit une autre 
compétence du conseil municipal que celle de préaviser 
des projets élaborés par l'autorité cantonale. 
 
 
 
Il est enfin intéressant de relever que l'exposé 


 
 - 11 - 
 
 
 
des motifs à l'appui de la révision de l'article 27 
lettre j aLAC du 27 juin 1974 (cf. ci-dessus consid. 3g 
ab initio) concevait l'élaboration d'un préavis comme un 
travail 
d'"études" 
(Mémorial 
du 
Grand 
Conseil 
1972 
p. 2094). Il n'est pas improbable que ce dernier mot ait 
eu la même portée dans l'esprit du législateur lors de 
l'adoption, quelques années après, de l'article 28A 
lettre d aLAC. 
 
 
 
On peut conclure de ce qui précède que cette 
disposition visait indistinctement toutes les compétences 
du conseil municipal pour préaviser des projets en 
matière d'aménagement du territoire, soit notamment, à 
l'époque, les modifications au régime des zones de 
construction (art. 27 let. r aLAC). 
 
 
 
Par conséquent, il convient d'interpréter l'actuel 
article 36 lettre d LAC comme donnant à l'électorat 
municipal la possibilité de formuler une initiative 
concernant 
le 
préavis 
à 
donner 
lors 
d'une 
telle 
modification (actuel art. 30 let. q LAC). 
 
 
 
La question de savoir s'il faut confirmer la 
jurisprudence antérieure affirmant que ce droit s'étend 
également 
aux 
compétences 
propositionnelles 
de 
la 
commune, n'a pas à être tranchée en l'espèce. 
 
5. 
La 
recourante 
émet 
des 
considérations 
sur 
l'exécutabilité de la partie valide de l'initiative, 
selon qu'il faille comprendre que l'intimée est invitée à 
exercer son droit de proposition en vue de l'adoption 
d'un plan d'affectation du sol, ou à adopter elle-même un 
plan d'utilisation du sol (ci-après: PUS), ou encore à 
préaviser des projets de plan d'affectation du sol. 
 
 
a. 
Selon la jurisprudence, une initiative populaire 
doit être invalidée si son objet est impossible, car le 
vote populaire n'a alors aucun sens (ATF 101 Ia 354 
consid. 9 p. 365 et les arrêts cités). Une difficulté 
relative 
d'exécuter 
l'objet 
de 
l'initiative 
est 
insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il 
appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients 
qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative 
(ATF 99 Ia 406 consid. 4c p. 407, 94 I 120 consid. 4b p. 
126). 
Par 
ailleurs, 
l'impossibilité 
doit 
ressortir 
clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut 
être interprétée de telle manière que les voeux des 
initiants sont réalisables, elle doit être considérée 
comme valable (Etienne GRISEL, Initiative et référendum 


 
 - 12 - 
 
 
 
populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit 
suisse, Berne 1997, p. 254). L'impossibilité peut être 
matérielle ou juridique. 
 
 
 
b. 
La partie valide de l'initiative vise clairement 
la compétence du conseil municipal pour préaviser, durant 
la phase de consultation, les projets de modification des 
limites de zones élaborés à la demande du Grand Conseil 
ou du Conseil d'Etat (art. 15 et 15A LALAT). Le tribunal 
de 
céans 
n'entrera 
donc 
pas 
en 
matière 
sur 
les 
développements de la recourante qui sortent du strict 
cadre 
de 
cette 
compétence, 
discutée 
ci-dessus 
(cf. 
consid. 4). 
 
 
 
 
Le premier volet de la troisième invite n'a pour 
conséquence que d'imposer au conseil municipal le contenu 
du préavis qu'il doit de toute manière formuler, sous 
forme de délibération, lors d'un changement de zone. On 
ne voit pas en quoi, traduite sous cette forme, la 
volonté populaire serait inexécutable. 
 
 
 
Il faut tout d'abord souligner que la partie 
valide de l'initiative vise simplement à s'opposer à des 
déclassements, mais ne donne pas aux citoyens la garantie 
que ceux-ci n'auront pas lieu. Dans cette mesure, les 
développements de la recourante concernant la violation 
du principe de la force dérogatoire du droit fédéral ne 
tiennent pas compte du fait que, la commune n'ayant pas 
de pouvoir décisionnel en la matière, elle ne saurait 
commettre une telle violation à travers un préavis. C'est 
en réalité au Grand Conseil, lors de l'adoption de la 
loi, 
qu'il 
incombe 
de 
respecter 
ce 
principe. 
En 
particulier, l'article 21 alinéa 2 de la loi fédérale sur 
l'aménagement 
du 
territoire 
du 
22 
juin 
l979 
(LAT - RS 700) exige que les plans d'affectation du sol 
fassent l'objet des adaptations nécessaires, comme le 
relève la recourante, mais il n'impose certainement pas 
aux communes de préaviser favorablement ces dernières - 
ni à la population qui participe également à la phase de 
consultation (art. 16 alinéa 2 LAT) de n'émettre que des 
observations positives. Pour revenir au cas d'espèce, 
l'intimée, ou ses citoyens, a le droit d'émettre un 
souhait comme celui de maintenir en l'état une zone peu 
ou pas construite, quand bien même cela contreviendrait 
au plan directeur cantonal ainsi qu'à un objectif 
urbanistique prioritaire. Seule la conclusion qu'en tire 
le Grand Conseil est déterminante sous l'angle du droit 
cantonal et fédéral de l'aménagement du territoire. 
 


 
 - 13 - 
 
 
 
 
 
La 
recourante 
voit 
encore 
une 
cause 
d'inexécutabilité de l'initiative sur le plan temporel. 
Le conseil municipal pourrait n'être pas en mesure de 
concrétiser l'initiative dans les délais de l'article 36D 
alinéa 1 LAC (prise en considération et acceptation de 
l'initiative), dès lors qu'aucun projet de changement de 
zone ne serait en consultation à ce moment. Il ne paraît 
cependant pas nécessaire, pour que le conseil municipal 
décide sous forme de délibération de s'opposer à tout 
déclassement 
au 
sens 
de 
l'initiative, 
qu'un 
projet 
concret soit à l'étude. En effet, on ne voit pas quelle 
disposition légale ni quel principe s'opposerait à ce que 
l'autorité compétente pour délivrer un préavis puisse 
décider par avance du contenu qu'elle souhaite lui donner 
le moment venu. Il appartiendra au surplus au conseil 
municipal, lors de l'examen de projets concrets de 
modifications de zone, de s'en tenir à la volonté 
exprimée par les initiants (ou par le corps électoral en 
cas 
de 
vote 
populaire) 
pour 
la 
durée 
fixée 
par 
l'initiative. 
 
 
 
La recourante reproche encore à cette dernière 
d'une part de conduire à des situations qu'elle qualifie 
d'inextricables, en prenant pour comparaison les suites 
d'une initiative adoptée dans la commune de Lancy, et 
d'autre part le fait qu'en prévoyant des préavis négatifs 
durant une période de quinze ans, l'initiative priverait 
l'électorat communal de la possibilité de revenir sur sa 
décision. Sur ce dernier point, la recourante considère 
que l'article 33 alinéa 2 LAC empêche d'exercer un 
référendum contre une délibération négative du conseil 
municipal. 
 
 
 
Le tribunal de céans n'entrera pas en matière sur 
le 
premier 
point, 
qui 
n'a 
pas 
valeur 
d'argument 
juridique. En outre, il est en principe dans la nature 
d'une 
initiative 
populaire 
d'entrainer 
des 
débats 
politiques plus ou moins vifs, y compris après son 
acceptation. Le fait que ces derniers sont susceptibles 
de 
déboucher 
occasionnellement 
sur 
une 
crise 
institutionnelle 
ne 
saurait 
cependant 
être 
pris 
en 
considération 
pour 
juger 
de 
l'exécutabilité 
d'une 
initiative populaire, sauf à en remettre en cause le 
principe même. 
 
 
 
S'agissant du second point, la recourante se 
trompe sur le sens de l'article 33 alinéa 2 LAC, lequel 
ne fait obstacle au référendum que lorsqu'un objet porté 
à l'ordre du jour du conseil municipal n'est pas 


 
 - 14 - 
 
 
 
délibéré. En revanche, une décision négative prise sous 
forme de délibération, et notamment un préavis négatif en 
matière d'aménagement du territoire, peut faire l'objet 
d'un référendum (T. TANQUEREL, op. cit., p. 85). Les 
griefs 
de 
la 
recourante 
à 
propos 
des 
effets 
antidémocratiques de l'initiative sont donc infondés: 
chaque préavis négatif rendu par le conseil municipal à 
propos d'un dossier concret pourra faire l'objet d'un 
référendum au sens de l'article 33 alinéa 1 LAC. Au 
demeurant, les incohérences légales relevées par T. 
TANQUEREL au sujet du lien entre le délai pour exprimer 
le préavis et pour faire aboutir un référendum à son 
encontre 
(op. 
cit., 
pp. 
245 
et 
s.) 
existent 
indépendamment du fait qu'une initiative municipale soit 
à l'origine du contenu du préavis. 
 
6. 
Entièrement infondé, le recours devra être rejeté. 
 
 
 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge 
de la recourante. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 2 mai 2002 par Madame Chantal Banderet 
contre la délibération de la Commune de Thônex du 23 
avril 2002 concernant l'initiative municipale "Halte au 
bétonnage - Sauvegardons les espaces verts à Thônex; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette ; 
 
 
 
 
met à la charge de la recourante 
un émolument de CHF 1'500.-; 
 
 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Madame Chantal Banderet ainsi qu'à Me François Bellanger, 
avocat de l'intimée. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 


 
 - 15 - 
 
 
 
 
la greffière-juriste adj. : le vice-président : 
 
 
 
 M. Tonossi 
 F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci