ge_gerichte · ATA/574/2017 · 2017-05-23 · fr

Résumé:
 L'indemnité pour refus de réintégrer comprend le treizième salaire au prorata du nombre de mois fixé et n'est pas soumise à la déduction des cotisations sociales. Les conclusions constatatoires sont absorbées par les conclusions condamnatoires. Les conclusions de la recourante sur la qualification fiscale de l'indemnité perçue sont irrecevables car exorbitantes au litige (compétence de l'AFC et non de la commune).

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2550/2016-FPUBL 
ATA/574/2017 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 23 mai 2017 
 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
représentée par Me Daniel Meyer, avocat 
contre 
COMMUNE B______ 
représentée par Me Thomas Barth, avocat 


- 2/10 - 
A/2550/2016 
EN FAIT 
1) 
 
Par lettre d’engagement du 5 avril 2004, la mairie de la commune 
B______ (ci-après : la commune) a informé Madame A______, née le ______ 
1962, que le Conseil municipal avait décidé de l’engager en qualité d’assistante 
administrative au sein des services de l’état civil et de la sécurité municipale dès 
le 30 mars 2004. 
 
 
Mme A______ a été nommée fonctionnaire, le 18 avril 2007, avec effet au 
30 mars 2007, conformément à l’art. 9 du statut du personnel de mars 2006 
(ci-après : le statut). 
 
 
Dès le 1er septembre 2009, elle a été affectée en qualité de secrétaire auprès 
du service de sécurité municipale à un taux d’activité de 100 %. 
 2) 
 
À compter du 14 avril 2011, Mme A______ a été en incapacité complète de 
travail. 
 3) 
 
Par décision du 17 novembre 2011, la commune a suspendu provisoirement 
Mme A______ de ses fonctions. 
 
 
Elle considérait qu'il y avait eu abandon de poste et envisageait de mettre fin 
avec effet immédiat aux rapports de service. Une enquête administrative était 
ouverte. Toutes les prestations à sa charge en faveur de Mme A______ étaient 
suspendues avec effet immédiat. 
4) 
 
Par arrêt du 24 avril 2012 (ATA/240/2012), la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) a déclaré irrecevable le 
recours de Mme A______ du 19 décembre 2011 contre ladite décision. 
5) 
 
Le 27 septembre 2012, la commune a résilié avec effet immédiat et 
rétroactif au 17 novembre 2011 l'engagement de Mme A______. 
6) 
 
Par acte expédié le 26 octobre 2012, Mme A______ a recouru auprès de la 
chambre administrative contre les décisions de sa suspension provisoire du 
17 novembre 2011 et de licenciement du 27 septembre 2012, en concluant à leur 
annulation et à ce qu'il soit ordonné à la commune de la réintégrer. À défaut de 
réintégration, la commune devait être condamnée à lui verser une indemnité égale 
à vingt-quatre mois de son traitement brut et à établir un certificat de travail 
conforme à la réalité. La commune devait en outre être condamnée à lui payer les 
salaires dus depuis le 1er janvier 2012 jusqu'au jour de sa réintégration, voire 
jusqu'à la date de prise d'effet du congé ordinaire. 


- 3/10 - 
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7) 
 
Le 30 novembre 2012, la commune a conclu au retrait de l'effet suspensif au 
recours et au rejet de celui-ci. 
8) 
 
Par arrêt du 29 avril 2014 (ATA/290/2014), la chambre de céans a admis 
partiellement le recours de Mme A______. 
 
 
La résiliation des rapports de service de Mme A______ était contraire au 
droit. La commune ayant refusé de réintégrer l’intéressée, la chambre 
administrative a fixé l’indemnité qui était due à Mme A______ à douze mois de 
son dernier traitement brut, à l’exclusion de toute autre rémunération, et y a 
condamné celle-là, en tant que de besoin. Au vu de l'issue du litige sur la décision 
de licenciement, le recours contre la décision incidente de suspension du 
17 novembre 2011 n'avait plus d'objet et était déclaré irrecevable. 
9) 
 
Par arrêt du 3 septembre 2015 (8C_472/2014), le Tribunal fédéral a rejeté 
les recours de la commune et de Mme A______ contre l’arrêt du 29 avril 2014 de 
la chambre de céans. Les frais judiciaires, arrêtés à CHF 4'000.-, ont été mis à la 
charge des recourants par moitié et une indemnité de dépens de CHF 2'800.- a été 
allouée à Mme A______, à la charge de la commune. 
10) 
Par courrier du 18 septembre 2015, Mme A______ a invité la commune, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 septembre 2015, à lui verser sous huitaine 
l'indemnité pour refus de réintégration fixée à douze mois de son dernier 
traitement brut, à laquelle s'ajoutaient les indemnités dues au titre de dépens. 
11) 
Le 5 octobre 2015, la commune a versé à Mme A______ la somme de CHF 
85'534.35. 
12) 
Le 16 octobre 2015, Mme A______ a contesté le montant reçu, considérant 
qu'il ne représentait qu'un acompte par rapport à la somme due. 
13) 
Le 1er février 2016, la commune a fait parvenir à Mme A______ son 
certificat de salaire 2015, duquel il ressortait que l'intéressée avait perçu un salaire 
annuel brut de CHF 90'763.-, auquel il fallait déduire la somme de CHF 5'228.- au 
titre de cotisations sociales, soit un salaire annuel net de CHF 85'535.-. 
14) 
Par courrier du 11 mars 2016, Mme A______ a réclamé le solde de 
l'indemnité due pour refus de réintégration, en rappelant d'une part que celle-ci 
était calculée sur la base du traitement annuel brut, treizième salaire compris, et 
d'autre part, qu'elle n'était pas soumise aux déductions sociales habituelles et 
exonérée d'impôt. Elle a également sollicité le versement de la somme de 
CHF 5'800.-, correspondant aux dépens alloués lors de la procédure devant la 
chambre administrative. Son certificat de salaire devait également être modifié en 
ce sens que le montant rectifié de CHF 97'192.- devait figurer sous rubrique 4 au 
titre de prestation en capital non soumise à déduction, avec mention sous rubrique 
15 de ce qu'il s'agissait d'une indemnité pour refus de réintégration. 


- 4/10 - 
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15) 
Dans le courant du mois de mai 2016, la somme de CHF 5'800.-, 
correspondant aux dépens alloués par la chambre administrative, a été versée par 
la commune à Mme A______. 
16) 
Le 23 juin 2016, Mme A______ a sommé la commune de lui verser le solde 
de l'indemnité due, soit la somme de CHF 11'657.-, majoré des intérêts à 5 % dès 
le 3 septembre 2015, ainsi que de modifier son certificat de salaire 2015. 
17) 
Le 1er juillet 2016, Mme A______ a prié la commune de rendre une décision 
sujette à recours concernant ses prétentions. 
18) 
Par courrier du 5 juillet 2016, la commune a indiqué qu'elle considérait que 
le versement déjà opéré en sa faveur était exhaustif et qu'elle n'entendait pas entrer 
en matière sur ses diverses prétentions complémentaires. 
 
 
Sa correspondance ne constituait pas une décision sujette à recours. 
19) 
Par acte du 28 juillet 2016, Mme A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative contre le courrier de la commune du 5 juillet 2016, en concluant, 
sous suite de frais et dépens, à ce qu'il soit constaté que l'indemnité de douze mois 
de traitement mensuel brut, au paiement de laquelle la commune avait été 
condamnée, comprenait le treizième salaire au prorata du nombre de mois fixé et 
qu'elle n'était pas soumise à la déduction des cotisations sociales. Il devait 
également être constaté que le montant de CHF 11'657.- restait dû par la 
commune, soit CHF 6'429.- correspondant au treizième salaire pour douze mois 
de traitement mensuel brut et CHF 5'228.- correspondant aux cotisations sociales 
retenues à tort. La commune devait ainsi être condamnée à lui verser 
CHF 11'657.-, avec intérêts à 5 % depuis le 3 septembre 2015, et à rectifier son 
certificat de salaire 2015 en conséquence. Enfin, il devait être constaté que 
l'indemnité pour refus de réintégration ne relevait pas d'un revenu imposable. 
 
 
Si le courrier de la commune du 5 juillet 2016 devait ne pas être considéré 
comme une décision, les présentes conclusions valaient action directe. 
 
 
Il ressortait de la jurisprudence que l'indemnité allouée pour refus de 
réintégration devait comprendre le treizième salaire au prorata du nombre de mois 
fixés mais n'était pas soumise aux cotisations sociales. De plus, ladite indemnité 
devait être assimilée fiscalement à une indemnité pour tort moral et donc exonérée 
de l'impôt. 
20) 
Dans sa réponse du 6 septembre 2016, la commune a conclu à ce qu'il lui 
soit donné acte de ce qu'elle verserait la somme de CHF 12'288.40 à 
Mme A______ d'ici au 30 septembre 2016, soit la somme de CHF 11'657.- avec 
intérêts à 5 % l'an dès le 3 septembre 2015, et de ce qu'elle modifierait en 
conséquence le certificat de salaire 2015 de l'intéressée dans le même délai. 


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S'agissant des frais et dépens réclamés par Mme A______, elle s'en remettait à 
justice, tout en relevant que la procédure ne nécessiterait pas la prise d'une 
décision motivée. 
21) 
Le 27 septembre 2016, Mme A______ a pris acte de l'engagement de la 
commune à lui verser la somme de CHF 11'657.- avec intérêts à 5 % l'an dès le 
3 septembre 2015, et de modifier son certificat de salaire 2015 en conséquence. 
 
 
Elle a toutefois maintenu ses conclusions tendant à ce que la chambre 
administrative constate que l'indemnité de douze mois de traitement mensuel brut, 
au paiement de laquelle la commune avait été condamnée, comprenait le treizième 
salaire au prorata du nombre de mois fixé, qu'elle n'était pas soumise à la 
déduction des cotisations sociales et qu'elle était exonérée fiscalement. Il devait 
aussi être constaté que la commune restait lui devoir la somme de CHF 11'657.- 
avec intérêts à 5 % l'an dès le 3 septembre 2015. 
 
 
S'agissant des frais de procédure, ils devaient être mis à la charge de la 
commune et une indemnité pour « dépens » devait lui être octroyée, dans la 
mesure où il avait fallu plus d'un an et le dépôt du présent recours pour que la 
commune reconnaisse le bien-fondé de ses prétentions. 
EN DROIT 
1) 
 
La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative. Les compétences de la chambre constitutionnelle et de la 
chambre des assurances sociales sont réservées (art. 132 al. 1 de la loi sur 
l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 
 
 
Elle examine d'office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. b et 
art. 11 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des 
autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, 
et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ). 
 
a. 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 


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Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
 
b. 
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir 
un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/119/2016 du 9 février 2016 
consid. 3 ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 9). 
 
c. 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 
1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou 
plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. 
Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2 ; 
8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 
consid. 6.1 ; ATA/119/2016 précité consid. 3 et les références citées). 
 
d. 
La voie du recours à la chambre administrative est ouverte en cas de litige 
entre un agent public et une collectivité publique portant sur des prétentions 
pécuniaires, dans tous les cas où la détermination relative à celles-ci peut sans 
difficulté faire l'objet d'une décision ordinaire (MGC 2007-2008/VIII A 6501 
p. 6549). Le fonctionnaire ne peut plus intenter une action pécuniaire pour des 
prétentions fondées sur les rapports de service. Il doit formuler ses prétentions 
auprès de l’autorité qui, selon lui, viole ses droits (art. 4A LPA). L’autorité ouvre 
alors une procédure qui est régie par la LPA. Après avoir instruit la cause, 
l’autorité concernée prend une décision sujette à recours. La juridiction 
administrative n'intervient plus que sur recours contre cette décision. L'action 
contractuelle de l'art. 132 al. 3 LOJ n'est plus une voie de droit ouverte pour ce 
type de contentieux, étant désormais réservée à celui des contrats de droit public 
(ATA/119/2016 précité consid. 3 et la référence citée). 
 
e. 
En l'espèce, le recours est dirigé contre le courrier de la commune du 
5 juillet 2016. Par ce dernier, la commune a rejeté les prétentions de la recourante 
tendant au paiement du solde de son indemnité pour refus de réintégration, 
laquelle devait être calculée en tenant compte de son treizième salaire, devait être 
exonérée d'impôt et ne devait pas être soumise aux déductions sociales 
habituelles. Ledit courrier n’indique pas de voie ni de délai de recours et précise 
qu'il ne constitue pas une décision sujette à recours. Ce nonobstant, il convient de 
le considérer comme une décision au sens de l’art. 4 LPA. En effet, ledit courrier 
constitue la prise de position de la commune sur des prétentions pécuniaires de la 
recourante, qu'elle avait exposées dans plusieurs courriers et après qu'elle ait 


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demandé, le 1er juillet 2016, une décision formelle. Il s’agit donc bien d’une 
décision formatrice. Dans sa réponse du 6 septembre 2016, la commune ne 
conteste d'ailleurs plus le fait qu'il s'agisse d'une décision sujette à recours et 
conclut même favorablement aux prétentions de la recourante. 
 
 
Le recours formé le 28 juillet 2016 sera donc déclaré recevable sous cet 
angle. 
3) 
 
Dans un premier grief, la recourante reproche à la commune de ne pas avoir, 
d'une part, tenu compte de son treizième salaire dans le calcul de l'indemnité due 
pour refus de réintégration et, d'autre part, d'avoir prélevé à tort des cotisations 
sociales sur ladite indemnité. Elle réclame ainsi le versement d'un montant de 
CHF 11'657.-, avec intérêts à 5 % depuis le 3 septembre 2015. Son certificat de 
salaire 2015 doit également être modifié en conséquence. 
 
 
La chambre administrative a déjà eu l'occasion de confirmer que l'indemnité 
pour refus de réintégration ne constitue pas un salaire au sens de l’art. 5 al. 2 de la 
loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 (LAVS - 
RS 831.10) et n'est ainsi pas soumise aux cotisations sociales, mais qu'elle 
comprend le treizième salaire au prorata du nombre de mois fixés (ATA/699/2016 
du 23 août 2016 consid. 4 et 5). 
 
 
Il ressort toutefois des observations de la commune du 6 septembre 2016, 
que cette dernière a acquiescé aux prétentions de la recourante sur ces points, 
concluant à ce qu'il lui soit donné acte de ce qu'elle verserait d'ici au 30 septembre 
2016 la somme de CHF 11'657.- avec intérêts à 5 % l'an dès le 3 septembre 2015, 
soit la somme de CHF 12'288.40, et de ce qu'elle modifierait en conséquence le 
certificat de salaire 2015 de l'intéressée dans le même délai. 
 
 
À cet égard, rien ne laisse à penser au dossier que la commune n'aurait pas 
exécuté ce à quoi elle s'est engagée. Il sera toutefois donné acte à la commune de 
son engagement à verser à Mme A______ la somme la somme de CHF 11'657.- 
avec intérêts à 5 % l'an dès le 3 septembre 2015, et à modifier son certificat de 
salaire 2015. Elle y sera également condamnée en tant que de besoin. 
 
 
Le grief de la recourante sera donc admis sur ce point. 
4) 
 
La recourante conclut également à ce qu'il soit constaté que l'indemnité pour 
refus de réintégration, au paiement de laquelle la commune a été condamnée, 
comprend le treizième salaire au prorata du nombre de mois fixés et qu'elle n'est 
pas soumise à la déduction des cotisations sociales. Elle conclut ainsi à ce qu'il 
soit constaté que la commune reste à lui devoir la somme de CHF 11'657.- avec 
intérêts à 5 % l'an dès le 3 septembre 2015. 
 
a. 
Selon l’art. 49 al. 1 LPA, l’autorité compétente peut d’office ou sur 
demande constater par une décision l’existence, l’inexistence ou l’étendue de 


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droits ou d’obligations fondés sur le droit public. Selon l’art. 49 al. 2 LPA, elle 
donne suite à une demande en constatation si le requérant rend vraisemblable qu’il 
a un intérêt juridique personnel et concret, digne de protection. 
 
 
La jurisprudence a précisé que les conclusions constatatoires étaient 
subsidiaires aux conclusions condamnatoires (ATA/1144/2015 du 27 octobre 
2015 consid. 9a ; ATA/88/2013 du 18 février 2013, consid. 4). 
 
b. 
En l'espèce, les conclusions constatatoires de la recourante sont absorbées 
par le chef de conclusions tendant au versement de la somme de 
CHF 11'657.- avec intérêts à 5 % l'an. Les conclusions constatatoires étant 
subsidiaires par rapport aux conclusions condamnatoires, la recourante n’a pas un 
intérêt juridique et concret, digne de protection, au sens de l’art. 49 al. 2 LPA, à 
former ce chef de conclusions (ATA/1144/2015 du 27 octobre 2015 consid. 9 ; 
ATA/88/2013 du 18 février 2013, consid. 4 ; ATA/567/2010 du 31 août 2010 
consid. 2b). 
 
 
Ces conclusions seront donc déclarées irrecevables. 
5) 
 
La recourante conclut encore à ce qu'il soit constaté que l'indemnité pour 
refus de réintégration ne constitue pas un revenu imposable. 
 
a. 
L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de 
la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu’il invoque. L’objet du litige correspond objectivement à l’objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/459/2016 du 31 mai 2016 consid. 2b). La contestation ne peut 
excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports 
juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se 
prononcer. L’objet d’une procédure administrative ne peut donc pas s’étendre ou 
qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 
dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 
Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il 
ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du 
cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/376/2016 du 3 mai 
2016 consid. 2b et les références citées). 
 
b. 
En l'espèce, le chef de conclusion de la recourante tendant à ce qu'il soit 
constaté que l'indemnité pour refus de réintégration est exonérée fiscalement est 
exorbitant au litige. En effet, d'une part, ce point ne fait pas l'objet de la décision 
de la commune du 5 juillet 2016. D'autre part, la qualification fiscale de 
l'indemnité relève de la compétence de l'administration fiscale cantonale et non de 
la commune. 


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Cette conclusion est donc irrecevable. 
6) 
 
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis dans la 
mesure où il est recevable. 
 
Vu l'issue du litige - admission partielle du recours et irrecevabilité pour le 
reste -, un émolument, réduit à CHF 300.-, sera mis à la charge de la recourante 
(art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure, réduite à CHF 500.-, lui sera 
allouée, à la charge de la commune (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
admet partiellement, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 28 juillet 
2016 par Madame A______ contre la décision de la commune B______ du 5 juillet 
2016 ; 
donne acte à la commune B______ de son engagement de payer à Madame A______ la 
somme 
de 
CHF 
11'657.- 
avec 
intérêts 
à 
5 
% 
l'an 
dès 
le 
3 septembre 2015 et de faire parvenir à cette dernière un certificat de salaire 2015 
corrigé ; 
l'y condamne en tant que de besoin ; 
met à la charge de Madame A______ un émolument de CHF 300.- ; 
alloue à Madame A______ une indemnité de procédure de CHF 500.-, à la charge de la 
commune B_______ ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral : 
 - par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
 - par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
 - par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 
113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 


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 le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Daniel Meyer, avocat de la recourante, ainsi qu'à 
Me Thomas Barth, avocat de la commune B______. 
Siégeants : M. Thélin, président, M. Verniory, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, 
juges, Mme Steiner Schmid, juge suppléante. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
A. Piguet Maystre 
 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :