ge_gerichte · ATA/154/2022 · 2022-02-10 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3411/2021-DIV 
ATA/154/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 10 février 2022 
2ème section 
 dans la cause 
 
A______ SÀRL 
représentée par Me François Membrez, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'ÉCONOMIE ET DE L'EMPLOI 
 


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A/3411/2021 
EN FAIT 
1) 
 
La société A_______ Sàrl (ci-après : la société) est inscrite au registre du 
commerce du canton de Genève (ci-après : RC) depuis le 9 mars 2007. Elle a pour 
but toute activité dans le domaine de la restauration. Depuis le 12 février 2016, 
son siège est au _______, route B______. 
2) 
 
Le 11 décembre 2020, le département du développement économique, 
devenu depuis lors le département de l’économie et de l’emploi (ci-après : DEE), 
a octroyé à la société une aide financière forfaitaire de CHF 1’750.-, pour le mois 
de novembre 2020, calculée suivant la surface utile de l’établissement, en 
application de la loi 12833 du 27 novembre 2020. Sur la base de la loi 12824 du 
27 novembre 2020, le DEE a octroyé, le 21 janvier 2021, à la société une aide 
financière forfaitaire de CHF 525.- pour la période de fermeture du 1er au 9 
décembre 2020 et le 2 février 2021, une aide financière forfaitaire de CHF 466.65 
pour la période de fermeture du 24 au 31 décembre 2020. 
 
 
Le 19 mars 2021, le DEE a alloué à la société une indemnité forfaitaire pour 
charges salariales de CHF 53.80 complétant les indemnités RHT versées le 
14 décembre 2020 par la caisse de compensation. Sur la même base, le DEE a 
versé le 13 avril 2021 une indemnité forfaitaire pour charges salariales de 
CHF 52.05 complétant les indemnités RHT versées par la caisse de compensation 
le 18 janvier 2021. 
3) 
 
Le 6 juillet 2021, la société a formé auprès du DEE une demande pour cas 
de rigueur portant sur « le restaurant asiatique " C______ " Vente sur place et à 
l’emporter. Début de l’activité effective le 1er juillet 2019 », lequel était sis 
_______, route B______. 
 
 
Elle avait réalisé un chiffre d’affaires (ci-après : CA) de CHF 0.- en 2018, 
de CHF 100’291.- en 2019, de CHF 116'190.- en 2020 et de CHF 52'329.- 
pendant la période de fermeture en 2021. 
 
 
En 2020, elle avait enregistré des charges totales de CHF 87’405.-, soit 
CHF 27'118.- de loyers et charges locatives, CHF 3'968.- de fluides, CHF 1'366.- 
d’abonnements et engagements fixes, CHF 1'731.- de primes d’assurances, 
CHF 3'700.- de frais administratifs, CHF 48'740.- de charges salariales, CHF 
502.- d’amortissements et CHF 262.- de charges financières. 
 
 
Elle demandait que le CA pris en compte soit celui de l’exercice 2020. 
 
 
Aucune subvention monétaire générale n’avait été accordée en 2020 ou 
2021 par une collectivité publique. 


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4) 
 
Le 15 juillet 2021, le DEE a rejeté la demande. 
 
 
Le recul du CA de l’année 2020 était inférieur à 25 % du CA moyen des 
années 2018 et 2019. 
5) 
 
Le 21 juillet 2021, la société a formé opposition contre cette décision. 
 
 
L’exploitation du restaurant n’avait commencé qu’en juillet 2019 et le 
chiffre d’affaires de 2019, de CHF 100'291.-, avait été réalisé sur une période de 
six mois. Pour 2020, le chiffre d’affaires avait été de CHF 116'190.- pour l’année 
entière. Elle avait ainsi subi un recul important de son chiffre d’affaires. 
 
 
Le DEE devait revoir son calcul. 
6) 
 
Le 6 septembre 2021, le DEE a rejeté la demande en reconsidération. 
 
 
La société était inscrite au RC depuis 2007 et aucun élément ne permettait 
de constater que son exploitation avait été sujette à une quelconque restriction 
émise par le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-
après : PCTN). Le CA moyen des années 2018 et 2019 avait été de 
CHF 50'145.50, et celui de 2020, de CHF 116'190.-, lui était supérieur. 
7) 
 
Par acte remis à la poste le 6 octobre 2021, la société a recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre cette décision, concluant à son annulation, et à ce que l’État 
soit condamné à lui verser CHF 45'010.30 avec intérêts à 10 % dès le 6 juillet 
2021, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée au DEE pour nouvelle 
décision. 
 
 
Elle exploitait depuis le 1er juillet 2019 le restaurant « C______ » au 
_______, route B______. Des mois de juillet 2018 à juin 2019, les locaux du 
restaurant avaient été l’objet d’importants travaux menés par la régie D______ 
SA. À la suite de ceux-ci, un bail échelonné avait pris effet entre le propriétaire, 
E______ SA, et elle le 15 juin 2019. 
 
 
Compte tenu des coûts fixes de CHF 87'387.- et de la fermeture du 
restaurant entre le 2 novembre 2020 et le 31 mai 2021, l’indemnité au sens de 
l’art. 9 du règlement d'application de la loi 12'938 relative aux aides financières 
extraordinaires de l'État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la 
crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l'épidémie de 
coronavirus, pour l'année 2021 (ci-après : RAFE-2021) se montait à 
CHF 45'010.30. 
 
 
La prise en compte de la seule date de fondation d’une société, à laquelle se 
référait l’art. 3 al. 2 de l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de 
rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-19 du 25 


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novembre 2020 (ordonnance Covid-19 cas de rigueur ; ci-après : l’ordonnance 
Covid-19 ; RS 951.262), ne constituait pas un critère approprié. Cela dit, le 
Conseil d’État avait décidé de permettre le critère alternatif plus pertinent du 
début de l’activité commerciale, mais uniquement pour les entreprises ayant 
débuté leur activité au 1er janvier 2020 ou plus tard. Priver de ce critère les 
entreprises créées entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2019 constituait une 
inégalité de traitement, rien ne justifiant qu’elles soient moins bien traitées. Les 
art. 
11 
al. 
2 
et 
14 
al. 2 RAFE-2021 devaient être interprétés conformément à l’art. 8 al. 1de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101), 
et le CA du deuxième semestre de l’année 2019 extrapolé pour obtenir un chiffre 
d’affaires moyen de CHF 200'581.10. 
8) 
 
Le 8 novembre 2021, le DEE a conclu au rejet du recours. 
 
 
La recourante n’avait pas indiqué les indemnités déjà perçues, pour un total 
de CHF 2'847.50. Ses charges totales, hors charges salariales, représentaient 
CHF 38'647.-. En ajoutant 10 % des charges salariales, le reste étant couvert par 
les indemnités pour réduction de l’horaire de travail (ci-après : RHT), soit 
CHF 4'874.-, les coûts fixes atteignaient CHF 43'521.-. 
 
 
La recourante n’aurait droit à aucune aide pour fermeture pour toute la 
période du 1er janvier au 31 mai 2021 car les coûts fixes 2020 pris en compte 
étaient couverts par le CA réalisé en 2021, la date de création étant sans incidence. 
 
 
Elle n’avait en outre droit à aucune aide pour perte économique en raison de 
la progression de son chiffre d’affaires. L’art. 3 al. 2 let. de l’ordonnance Covid-
19 cas de rigueur mentionnait depuis sa modification du 21 mars 2021 l’entreprise 
qui avait été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020 et non le début 
de l’activité commerciale. Le droit fédéral s’attachait ainsi au critère formel 
caractérisé par la date d’inscription au RC. 
 
 
La volonté des législateurs fédéral et cantonal de tenir compte de la date 
formelle de création avait pour avantage d’établir un critère clair et facile à 
prouver. À défaut, une entreprise pourrait prétexter un changement ou un début 
récent d’activité pour réclamer des aides étatiques, alors que le but de ces 
dernières était de soulager les entreprises n’ayant pu poursuivre leur activité en 
raison de la pandémie ou ayant dû la réduire. 
 
 
L’ancien art. 14 al. 2 RAFE-2021 visait uniquement à régler la situation, 
rare, d’entreprises dont la création formelle était récente (entre 2018 et février 
2020) et qui ne disposaient d’aucun chiffre d’affaires de 24 mois utilisable pour la 
comparaison. 


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L’inactivité de la recourante entre 2007 et 2019 puis son début d’activité en 
juillet 
2019 
résultaient 
de 
choix 
stratégiques 
et 
commerciaux, 
dont 
l’indemnisation n’avait pas été prévue par le législateur. Il s’agissait non d’une 
lacune à combler mais d’un silence qualifié. 
 
 
Pour les mêmes motifs, la réglementation et son application n’avaient pas 
consacré d’inégalité de traitement. 
9) 
 
Le 30 novembre 2021, la recourante a répliqué. 
 
 
Le fait de ne pas tenir compte du critère du début d’activité pour la période 
allant du 31 décembre 2017 au 29 février 2020 mettait à mal la systématique 
voulue par le législateur et constituait une lacune. 
 
 
Les coûts fixes retenus par le DEE ne comprenaient pas les frais de 
publicité, les charges salariales brutes, les impôts et les achats. En les 
additionnant, on obtenait un total de CHF 119'864.-. Selon l’art. 2 al. 4 de la loi 
12938 du 30 avril 2021, les aides financières octroyées en application des lois 
12’783, 12’812, 12’824, 12’825, 12’826 et 12’833 demeuraient acquises 
s’agissant du calcul des montants qui étaient alloués pour l’année 2020, sous 
réserve d’un paiement indu découvert a posteriori. 
 
 
Le législateur avait tenu compte du début de l’activité commerciale aux 
art. 17 RAFE-2021 et 11 al. 2 et 14 al. 2 aRAFE-2021. 
 
 
Elle n’avait pu utiliser les locaux en raison des travaux conduits par la régie. 
Elle ne pouvait être considérée comme ayant commencé ou changé son activité 
peu avant la pandémie et ne cherchait pas à abuser des aides étatiques. 
10) 
Le 3 décembre 2021, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La recourante se plaint d’une inégalité de traitement résultant du règlement 
d’application de la loi 12'863, qui ne prendrait pas en compte, pour les entreprises 
créées avant 2020, le début de l’activité commerciale lorsque celui-ci était comme 
en l’espèce postérieur au 1er janvier 2019. 


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a. 
Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les 
bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de 
Covid-19 (loi Covid-19 - RS 818.102). 
 
 
À son art. 12, celle-ci prévoit des mesures destinées aux entreprises. Dans sa 
teneur antérieure au 19 décembre 2020, la disposition prévoit que dans des cas de 
rigueur, la Confédération peut, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, 
soutenir financièrement les entreprises particulièrement touchées par les 
conséquences de l’épidémie de Covid-19 en raison de la nature même de leur 
activité économique, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de 
création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur 
des voyages ainsi que les entreprises touristiques pour autant que les cantons 
participent pour moitié au financement. Un cas de rigueur existe si le chiffre 
d’affaires annuel est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. La situation 
patrimoniale et la dotation en capital globales doivent être prises en considération 
(al. 1). Le soutien n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables 
avant 
le 
début 
de 
la 
crise 
du 
Covid-19 et à condition qu’elles n’aient pas déjà bénéficié d’autres aides 
financières de la Confédération. Ces aides financières n’incluent pas les 
indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, les allocations pour perte de 
gains et les crédits selon l’ordonnance sur les cautionnements solidaires liés au 
COVID-19 du 25 mars 2020 (al. 2). Pour les cas de rigueur, elle peut octroyer des 
contributions à fonds perdu aux entreprises concernées (al. 3). Le Conseil fédéral 
règle les détails dans une ordonnance (al. 4). Dès le 19 décembre 2020, la 
comparaison avec le CA pluriannuel pour la détermination du cas de rigueur a été 
reprise dans un nouvel al. 1bis de l’art. 12 de la Loi Covid-19. La condition de la 
rentabilité et de la viabilité de l’entreprise bénéficiaire avant l’apparition du 
Covid-19 a, quant à elle, été reprise dans un nouvel al. 2bis. 
 
 
Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant 
les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec 
l’épidémie de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de rigueur ; ci-après : 
l’ordonnance 
Covid-19 ; RS 951.262). 
 
 
Selon l’ordonnance Covid-19, dans sa version applicable, en l’occurrence, 
jusqu’au 31 mars 2021, la Confédération participe aux coûts et aux pertes que les 
mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un 
canton (art. 1 al. 1). 
 
 
L’entreprise a la forme juridique d’une entreprise individuelle, d’une société 
de personnes ou d’une personne morale ayant son siège en Suisse (art. 2 al. 1) et 
elle a un numéro d’identification des entreprises (ci-après : IDE ; art. 2 al. 2). 


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Au nombre des exigences pour bénéficier du soutien financier, l’entreprise 
doit établir notamment qu’elle s’est inscrite au RC avant le 1er mars 2020, ou, à 
défaut d’inscription au RC, a été créée avant le 1er mars 2020 (art. 3 al. 1 let. a), et 
a réalisé en 2018 et en 2019 un CA moyen d’au moins CHF 50'000.- (art. 3 al. 1 
let. b). Si elle a commencé son activité commerciale le 1er janvier 2020 ou plus 
tard, ou si elle a été créée en 2018 ou en 2019 et présente ainsi un exercice d’une 
durée supérieure à une année civile, le CA moyen est celui qui a été réalisé entre 
le 1er janvier 2018 et le 29 février 2020, calculé sur douze mois (art. 3 al. 2). 
 
 
L’entreprise doit également établir que son CA 2020 est inférieur à 60 % du 
CA moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par les 
autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie (art. 5 al. 1). 
 
 
En cas de recul du CA enregistré entre janvier 2021 et juin 2021 en raison 
des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de 
Covid-19, l’entreprise peut calculer le recul de son CA sur la base du CA des 
douze derniers mois au lieu du CA de l’exercice 2020 (art. 5 al. 1bis) 
 
 
Pour les entreprises créées après le 31 décembre 2017, le CA calculé selon 
l’art. 3 al. 2 est réputé CA moyen des exercices 2018 et 2019 (art. 5 al. 2). 
 
 
L’entreprise doit confirmer que le recul du CA entraîne à la fin de l’année 
une part des coûts fixes non couverts menaçant sa viabilité (art. 5a). Selon la 
teneur en vigueur dès le 14 janvier 2021, l’entreprise doit confirmer au canton 
uniquement que le recul du CA entraîne d’importants coûts fixes non couverts. 
 
 
Les entreprises qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou les 
cantons pour endiguer l’épidémie de Covid-19, doivent cesser leur activité pour 
au moins 40 jours entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 ne sont pas tenues 
de remplir les conditions d’octroi d’un soutien financier visées aux art. 4 al. 1 
let. b, 5 al. 1 et 1bis et 5a (art. 5b). 
 
 
Dès le 1er avril 2021, l’art. 3 a été refondu. Selon l’al. 1 let. a, l’entreprise 
doit s’être inscrite au RC avant le 1er octobre 2020, ou, à défaut d’inscription au 
registre du commerce, avoir été créée avant le 1er octobre 2020. Selon l’al. 2 par 
CA annuel moyen des exercices 2018 et 2019, on entend, (a) pour une entreprise 
qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, (1) le CA moyen 
qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur 
douze mois, ou (2) le CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise 
et le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois, et (b) pour une entreprise qui a 
été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020, le CA moyen qui a été 
réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur douze 
mois. 


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b. 
Le 29 janvier 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12'863 relative aux 
aides 
financières 
extraordinaires 
de 
l’État 
destinées 
aux 
entreprises 
particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures 
de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : 
aLAFE-2021). 
 
 
La loi a pour but de limiter les conséquences économiques de la lutte contre 
l'épidémie de coronavirus (Covid-19) pour les entreprises sises dans le canton de 
Genève conformément à la loi et à l’ordonnance Covid-19 (art. 1 al. 1), en 
atténuant les pertes subies par les entreprises dont les activités avaient été 
interdites ou réduites en raison même de leur nature entre le 1er janvier et le 
31 décembre 2021 (art. 1 al. 2), et en soutenant par des aides cantonales certaines 
entreprises ne remplissant pas les critères de l’ordonnance Covid-19 en raison 
d’une perte de chiffre d’affaire insuffisante et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes 
dans les limites prévues à l’art. 12 (art. 1 al. 3). 
 
 
Les aides financières consistent en une participation de l’État aux coûts 
fixes non couverts de certaines entreprises (art. 2 al. 1). Une éventuelle subvention 
monétaire générale d’une collectivité publique est déduite (art. 2 al. 2), mais non 
les RHT ou les allocations pour perte de gain (ci-après : APG) ou encore les 
crédits prévus par la loi fédérale (art. 2 al. 3). Les aides financières octroyées en 
application des lois 12'783, 12'812, 12'824, 12'825, 12'826 et 12'833 demeurent 
acquises s’agissant du calcul des montants alloués pour l’année 2020 (art. 2 al. 4). 
Les versements déjà effectués en application des lois 12'802, 12'803, 12'807, 
12'808, 12'809, 12'810 et 12'813 pour la période du 26 septembre 2020 au 
31 décembre 2021 sont déduits de l'aide apportée dans le cadre de la loi 
(art. 2 al. 5). Les contributions exceptionnelles sous forme de prêt versées par la 
Fondation d'aide aux entreprises ne sont pas déduites (art. 3 al. 6). L'aide 
financière n'est accordée que si les entreprises satisfont les critères d'éligibilité 
définis par la loi (art. 2 al. 7). 
 
 
Peuvent prétendre à une aide les entreprises qui, en raison des mesures 
prises par la Confédération ou le canton pour endiguer l'épidémie de Covid-19, 
doivent cesser totalement ou partiellement leur activité selon les modalités 
précisées dans le règlement d'application (art. 3 al. 1 let. a), ou dont le chiffre 
d'affaires a subi une baisse substantielle selon les dispositions de l’ordonnance 
Covid-19 (art. 3 al. 1 let. b) ou dont la baisse de chiffre d'affaires enregistrée se 
situe entre 25 % et 40 % et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes (art. 3 al. 1 let. c). 
L'aide financière n'est pas octroyée aux entreprises qui ont bénéficié d'un ou de 
plusieurs soutiens financiers dans le cadre des mesures prises par les autorités 
fédérales et cantonales pour lutter contre les effets de la pandémie dans les 
domaines de la culture, du sport, des transports publics ou des médias (al. 2). 
L'aide financière demandée en raison de l'al. 1 let. b est réduite de l'aide financière 


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éventuelle apportée durant la même période suite à une demande fondée sur l'al. 1 
let. a (al. 3). 
 
 
L'aide financière extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu 
de l'État de Genève destinée à couvrir les coûts fixes de l'entreprise (art. 5 al. 1). 
Sont considérés comme coûts fixes les charges fixes incompressibles liées à 
l'activité, indispensables au maintien de cette dernière, notamment le loyer, les 
fluides, les assurances et les contrats de location liés à l'activité commerciale 
(art. 5 al. 2). La liste est établie par le règlement (art. 5 al. 3). 
 
 
L’indemnité est versée aux entreprises dont l’activité est interdite par 
décision des autorités fédérales ou cantonales (art. 7 et 8), dont le CA est inférieur 
à 60 % du CA antérieur (art. 9 à 11), des aides pouvant être octroyées aux 
entreprises dont la baisse du CA se situe entre 25 % et 40 % du CA moyen 
antérieur (art. 12). 
 
 
L’indemnité n’est accordée que durant la période pendant laquelle l'activité 
est totalement ou partiellement interdite suite à une décision des autorités 
fédérales ou cantonales (art. 8 al. 1). Son montant déterminé par voie 
réglementaire, calculé au prorata du nombre de jours pendant lesquels l'activité est 
totalement ou partiellement interdite (art. 8 al. 2) et est en principe au plus de 
CHF 750'000.- et 20 % du CA (art. 8 al. 3, 11 al. 2 et 12 al. 2). 
 
c. 
Le 3 février 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application de 
l’aLAFE-2021 (ci-après : aRAFE-2021). 
 
 
Sont bénéficiaires de l’aide les entreprises qui répondent aux exigences de 
l’ordonnance Covid-19 définies dans ses sections 1 et 2 (art. 3 al. 1). Les 
entreprises qui ne répondent pas aux exigences relatives au recul du chiffre 
d’affaires définies à l’art. 5 de cette ordonnance, et dont la baisse de CA 
enregistrée se situe entre 25 % et 40 %, peuvent bénéficier de l’indemnisation 
cantonale, conformément à l’art. 14 de la loi, pour autant qu’elles répondent aux 
autres exigences définies dans les sections 1 et 2 de l’ordonnance (art. 3 al. 2). 
 
 
Selon l’art. 5 al. 1, les coûts fixes comprennent le loyer et les charges 
locatives (let. a), les fluides (let. b), les abonnements et engagements fixes (let. c), 
les assurances liées à l’activité commerciale (let. d), les frais administratifs (let. e), 
les frais de véhicules (let. f), les charges d’amortissement (let. g), les charges 
financières (let. h), les charges de leasing (let. i) et les charges sociales patronales 
sur une base forfaitaire (let. j). 
 
d. 
Le 30 avril 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12’938 relative aux aides 
financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement 
touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre 


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l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : LAFE-2021), qui a 
abrogé l’aLAFE-2021 (art. 23), tout en en reprenant le dispositif pour l’essentiel. 
 
 
Selon l’art. 9 al. 1, l’État de Genève peut octroyer sans participation 
financière de la Confédération des aides en faveur des entreprises : (a) dont la 
baisse de CA enregistrée se situe entre 25 % et 40 % du CA moyen des exercices 
2018 et 2019, ou (b) créées depuis mars 2020 ou créées avant mars 2020 mais 
dont les activités commerciales n’ont débuté qu’après le 1er mars 2020 ; dans ce 
cas, l’indemnisation est calculée sur la base du CA moyen de l’entreprise pendant 
les mois durant lesquels elle a pu mener son activité commerciale. 
 
 
L’indemnisation cantonale comble la différence entre l’éventuelle 
indemnisation calculée selon les critères de l’ordonnance Covid-19 et l’indemnité 
calculée selon les critères de l’al. 1 (art. 9 al. 2). Les critères permettant de 
déterminer le début de l’activité commerciale sont déterminés par voie 
réglementaire (art. 9 al. 3). 
 
 
L’indemnité maximale par entreprise et pour la période du 1er janvier 2020 
au 30 juin 2021 est déterminée par voie réglementaire, mais elle ne dépasse pas la 
somme totale de CHF 1'000'000.- et 20 % du chiffre d’affaires comme prévu à 
l’article 8a de l’ordonnance Covid-19 (art. 10 al. 1). 
 
e. 
Le 5 mai 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d'application de la loi 
12'938 relative aux aides financières extraordinaires de l'État destinées aux 
entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par 
les mesures de lutte contre l'épidémie de coronavirus, pour l'année 2021 (ci-après : 
RAFE-2021). 
 
 
Selon l’art. 3 al. 3, sont également bénéficiaires de l’aide considérée, pour 
autant qu'elles répondent aux autres exigences définies dans les sections 1 et 2 de 
l'ordonnance Covid-19, les entreprises : (a) qui ne répondent pas aux exigences 
des art. 3, al. 1, let. b et 5 de l’ordonnance Covid-19 en vertu des modalités de 
détermination du chiffre d’affaires annuel moyen visées par l’art. 3 de ladite 
ordonnance, mais y répondent en vertu des modalités de l’art. 9, al. 1, let. b, de la 
loi, et (b) qui ont été créées depuis mars 2020, ou avant mars 2020, mais dont les 
activités commerciales n’ont débuté qu’après le 1er mars 2020. 
 
f. 
Un canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux 
principes généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le 
respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la 
bonne foi ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 II 91 consid. 4.2.5 ; 
136 II 43 consid. 3.2 ; 131 II 306 consid. 3.1.2). 
 
g. 
Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté 
économique (art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 


- 11/17 - 
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18 avril 1999 ; Cst. - RS 101) protège toute activité économique privée, exercée à 
titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu 
(ATF 140 I 218 consid. 6.3 et les références). La liberté économique comprend 
également le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la 
même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont 
prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la 
concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique (ATF 143 
II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2). On entend par concurrents directs les 
membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres 
au même public pour satisfaire les mêmes besoins. L'égalité de traitement entre 
concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que 
celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs, 
soient proportionnées et résultent du système lui-même ; il est seulement exigé 
que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour 
atteindre le but d'intérêt public poursuivi (arrêt 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 
consid. 5.2 et les références). 
 
h. 
La protection de l’égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l’arbitraire (art. 9 Cst.) 
sont étroitement liées. Une décision ou un arrêté est arbitraire lorsqu’il ne repose 
sur aucun motif sérieux et objectif ou n’a ni sens ni but (ATF 141 I 235 
consid. 7.1 ; 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 
129 I 113 consid. 5.1). Selon le Tribunal fédéral, l’inégalité de traitement apparaît 
comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale 
ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 235 
consid. 7.1 ; 129 I 1 consid. 3 ; 127 I 185 consid. 5 ; 125 I 1 consid. 2b.aa). 
 
i. 
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; ATF 135 II 416 
consid. 2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, 
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle 
sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 
ATF 133 III 175 consid. 3.3.1). L'interprétation de la loi peut conduire à la 
constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose 
que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et 
qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En 
revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui 
n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à 


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un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le 
fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. 
D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle 
l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception 
traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de 
corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le 
fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus 
de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 
138 II 1 consid. 4.2). 
3) 
a. 
En l’espèce, la recourante fait valoir que l’application stricte de 
l’aRAFE-2021 créerait une inégalité de traitement. 
 
 
La recourante a été fondée en 2007. Son but social – toute activité dans le 
domaine de la restauration – n’a pas changé depuis sa fondation. Son siège est 
depuis 2016 à l’adresse du restaurant, soit au _______, route B______. 
 
 
Elle n’a pas commencé son activité commerciale dès le 1er janvier 2020, de 
sorte qu’elle ne remplit pas les conditions de l’exception de l’art. 14 al. 2 aRAFE 
permettant d’extrapoler le CA moyen de comparaison d’une période d’activité 
réduite. 
 
 
L’art. 14 al. 1 aRAFE, comme d’ailleurs l’art. 11 al. 1 aRAFE, établissent 
comme comparant le CA moyen des années 2018 et 2019. 
 
 
La recourante fait valoir que le fait qu’elle n’a entamé l’exploitation de son 
restaurant que le 1er juillet 2019 constitue un cas particulier, qui devrait conduire à 
l’annualisation du CA réalisé dès cette date. 
 
 
La mesure de la baisse du CA par comparaison avec un exercice précédent 
pluriannuel trouve son fondement dans la loi Covid-19, et l’ordonnance Covid-19 
précise qu’il s’agit du CA moyen des exercices 2018 et 2019. La base de 
comparaison de l’art. 14 al. 1 aRAFE a ainsi été reprise à l’identique du droit 
fédéral, comme le relève l’intimé. 
 
 
Le CA durant l’exercice de comparaison 2018-2019 n’a par principe pas pu 
être affecté par la pandémie. Ses éventuelles fluctuations durant cette période et 
leurs causes ressortissent à la vie économique ordinaire des entreprises et aux 
aléas de la conjoncture et sont ignorées par la réglementation tant fédérale que 
cantonale, qui ne fait pas de distinctions pour les entreprises créées avant 2018. 
 
 
La recourante existe depuis 2007 sans changement de sa structure ni de son 
but social. Elle a produit un contrat de bail prenant effet le 1er novembre 2018 
pour une durée de dix ans, qu’elle a conclu le 13 juillet 2018 avec la société 
E______ SA, propriétaire de l’immeuble. Elle avait ainsi à tout le moins depuis 
juillet 2018 pour activité l’exploitation du restaurant sis au _______, route 


- 13/17 - 
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B______ et ce quand bien même ultérieurement, soit par avenant du 19 juin 2019, 
l’entrée en vigueur du bail a été reportée au 15 juin 2019. La recourante ne donne 
aucune indication sur la période antérieure au 13 juillet 2018, mais le fait qu’elle 
avait à la même adresse son siège depuis février 2016 suggère qu’elle exploitait en 
réalité déjà « C______ » dès cette année et à cette adresse, et que l’exploitation a 
en fait été interrompue le temps de réaliser des travaux de rénovation, le 
déplacement de l’entrée en vigueur du nouveau bail ne reflétant qu’un accord 
économique des parties sur la répercussion économique pour les charges de la 
société de la durée des travaux. 
 
 
La recourante n’expose pas pour quels motifs des travaux de rénovation, au 
terme desquels elle allait reprendre l’exploitation de son restaurant et dont on peut 
déduire du contrat de bail conclu le 13 juillet 2018 qu’elle les avait acceptés et 
pris en compte dans sa planification économique, même s’ils ont entraîné 
l’interruption de son activité, devraient être distingués d’autres choix 
entrepreneuriaux ou même des fluctuations de l’économie et faire l’objet d’un 
traitement particulier qui aurait échappé au législateur. 
 
 
Ceux-ci s’inscrivent au contraire – à l’instar par exemple d’un sinistre, de 
difficultés 
de 
planification, 
d’approvisionnement, 
de 
financement 
ou 
d’exploitation, d’un changement de mode ou d’une baisse d’affection de la 
clientèle, ou encore de toute décision de déménager, de modifier ou de réduire 
l’activité – dans la longue durée de la vie d’une entreprise et il n’apparaît pas 
arbitraire que la réglementation, qui répond à une situation particulière de 
pandémie et a choisi de prendre en compte les deux exercices les plus récents, 
n’en tienne pas compte. 
 
 
Dans une espèce similaire, la chambre de céans a tout récemment jugé 
qu’une entreprise créée en 1997, qui avait fermé pour cause de travaux en 2018 et 
durant le premier semestre 2019, ne pouvait se plaindre d’une inégalité de 
traitement avec ses concurrentes dans le domaine de l’hôtellerie et prétendre à 
l’extrapolation du chiffre d’affaires réalisé durant le second semestre 2019 au titre 
de la période de référence (ATA/86/2022 du 1er février 2022 consid. 4a). 
 
 
Il suit de ces considérations que la situation de la recourante ne se 
différencie pas sensiblement de celle des autres restaurateurs qui n’ont pas subi de 
travaux durant la même période, de sorte qu’elle ne saurait reprocher à l’autorité 
intimée ou à la réglementation sur laquelle celle-ci se fonde d’avoir traité de la 
même manière deux situations nécessitant un traitement distinct et omis de faire 
les distinctions qui s’imposaient vu les circonstances. Le grief de violation du 
principe d’égalité de traitement sera écarté. 
 
b. 
La recourante fait valoir que l’aRAFE-2021 serait lacunaire en tant qu’il ne 
prévoirait pas le cas de l’entreprise n’ayant, comme elle, pu commencer 
l’exploitation de son restaurant que le 1er juillet 2019. 


- 14/17 - 
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L’art. 12 al. 1 de la loi Covid-19, entrée en vigueur le 26 septembre 2020, 
devenu l’art. 1bis dès le 19 décembre 2020, mentionne expressément la référence à 
la « moyenne pluriannuelle ». Le message du Conseil fédéral du 12 août 2020 
(FF 2020 6363) n’en fait pas mention et celui du 18 novembre 2020 (FF 2020 
8505) se limite à indiquer que la teneur de l’art. 12 al. 1 est reprise dans le nouvel 
al. 1bis. La référence à la moyenne pluriannuelle du CA apparaît d’abord lors des 
débats au Conseil National le 9 septembre 2020. Une période de référence est 
proposée et s’étend alors de 2017 à 2019 (BOCN 2020 1333). Elle réapparaît, sans 
plus mentionner de période, lors des débats au Conseil des États le 16 septembre 
2020 (BOCE 2020 876). Le rapporteur de la majorité de la commission du 
Conseil National expose le 17 septembre 2020 que le critère, pour admettre un cas 
de rigueur, de la réduction de 40 % du CA sur une moyenne pluriannuelle « était 
beaucoup trop rigide et ne permettait pas de tenir compte réellement de la 
définition du cas de rigueur » (BOCN 2020 1640). « Après un long débat, la 
majorité de la commission a constaté que la formulation retenue posait un certain 
nombre de problèmes. D'abord en ce qui concerne le fait de retenir les années 
2015 à 2019. Il est clair que ces années-là ne seront retenues que pour des 
entreprises qui existaient pendant cette période, la moyenne ne pouvant 
naturellement être calculée que sur une période plus courte si l'entreprise a été 
créée après l'année 2015 » (BOCE 2020 1640-1641). Le 21 septembre 2020, au 
Conseil des États, les débats portent également sur la rigueur du seuil de 60 % 
mais non sur la moyenne pluriannuelle ou son principe (BOCE 2020 951 s). La 
période de référence n’est plus évoquée. La conférence de conciliation propose le 
23 septembre 2020 la formulation suivante « Un cas de rigueur existe si le chiffre 
d'affaires annuel est inférieur à 60 pour cent de la moyenne pluriannuelle » 
(BOCE 2020 1013 ; BOCN 2020 1764). Le rapporteur de majorité au Conseil 
National considère le même jour qu’il s’agit d’un critère suffisant (BOCN 2020 
1765). Le texte est adopté par le plénum de chaque chambre le 25 septembre 
2020, sans débat. Les travaux préparatoires montrent ainsi que lorsque le débat a 
porté sur la période de référence, une réduction de cette durée ou une 
extrapolation du CA n’ont été évoqués que pour les entreprises créées durant 
celle-ci. 
 
 
Le texte de l’ordonnance Covid-19 est clair. Les exceptions à la prise en 
compte du CA de référence moyen des années 2018-2019 sont limitées aux 
entreprises fondées après le 31 décembre 2017. Ainsi pour une entreprise créée 
entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, soit avant la mise en œuvre des 
mesures de restriction, le CA moyen qui sert de référence est celui qui a été réalisé 
entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur 12 mois ; ou le 
CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 
2020, calculé sur 12 mois. Le CA pris en considération est celui qui permet à 
l’entreprise de recevoir l’aide la plus importante (art. 3 al. 2 let. a de l’ordonnance 
Covid-19 cas de rigueur). Cette règle garantit que les entreprises qui ont été créées 
en 2018 ou 2019, mais qui n’ont réalisé des CA plus élevés qu’à partir de 2020, ne 


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soient pas défavorisées par rapport à celles qui ont été créées après le 29 février 
2020 et qui ont réalisé des CA en été 2020 (commentaire de l’administration 
fédérale des finances de l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur du 18 juin 2021 
p. 6 ; 
accessible 
à 
l’adresse 
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/67163.pdf). 
 
 
Par comparaison, le législateur ne paraît pas avoir envisagé d’exception à la 
prise en compte du CA moyen de 2018 et 2019 pour les entreprises créées 
jusqu’au 31 décembre 2017. La différence de traitement entre cette règle stricte, 
d’une part, et la possibilité de modifier d’autre part la période de référence pour 
les entreprises créées dès 2020, peut trouver son fondement dans les effets des 
vagues successives de la pandémie, et justifier aussi bien l’extrapolation de CA 
même inférieurs à un an ou le glissement de l’exercice de référence pour tenir 
compte par exemple d’une saison d’hiver. L’extrapolation de CA durant la 
période de référence 2018-2019 ne se justifie quant à elle que si l’entreprise a été 
créée durant cette période. 
 
 
La chambre de céans a jugé qu’une société inscrite au RC depuis 2012, qui 
avait entrepris l’exploitation d’un restaurant dès juillet 2020, changé sa raison 
sociale au 1er octobre 2020 et dont le chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 
et 2019 était nul, réalisait la condition d’inscription au RC avant le 1er mars 2020, 
laissant ouverte la question de l’applicabilité de l’art. 3 al. 2 let. b de l’ordonnance 
Covid cas de rigueur entré en vigueur le 1er avril 2021, soit après la décision 
litigieuse (ATA/1055/2021 du 12 octobre 2021 consid. 7). 
 
 
Dans l’espèce très semblable à la présente susévoqué, elle a jugé que la loi 
ne comportait pas de lacune permettant de prétendre à l’extrapolation du chiffre 
d’affaires réalisé durant le second semestre 2019 au titre de la période de 
référence (ATA/86/2022 précité consid. 4c). 
 
 
La IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a rejeté le 
30 juillet 2021 le recours d’un entrepreneur qui expliquait avoir choisi de réduire 
de moitié son activité en 2018 et 2019, ce qui avait empêché son revenu annuel 
moyen d’atteindre le seuil de CHF 50'000.-, et observé que les exceptions prévues 
par la loi pour les entreprises créées entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 
2020 respectivement entre le 1er mars et le 30 septembre 2020 ne s’appliquaient 
pas (arrêt 603 2021 80 du 30 juillet 2021 consid. 3). 
 
 
Dans un arrêt du 25 novembre 2021, la même IIIe Cour a jugé que l’autorité 
avait à bon droit écarté l’argument de l’exploitante d’une boulangerie-tea-room 
selon lequel d’importants travaux effectués dans la zone entre 2017 et 2019 
avaient rendu son commerce inaccessible ou difficilement accessible et avaient 
notablement réduit son CA, de sorte qu’il fallait prendre en compte l’exercice 
2016. Bien que l’argument fût compréhensible, les dispositions légales 
mentionnaient expressément le CA moyen des années 2018 et 2019, de sorte que 


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les autorités ne pouvaient appliquer d’autres années de référence (arrêt 603 2021 
78 du 25 novembre 2021 consid. 3.2). 
 
 
On ne peut ainsi conclure, dans le cas d’espèce, que le législateur se serait 
abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se 
dégagerait du texte ou de l'interprétation de la loi (lacune proprement dite). Si la 
solution à laquelle aboutit l’application de l’aRAFE-2021 ou du RAFE peut certes 
paraître insatisfaisante à la recourante, il n’appartient pas au juge de combler un 
silence qualifié. 
 
c. 
Il résulte de ce qui précède que le CA moyen de la recourante durant la 
période de référence 2018-2019, de CHF 50'145.50, était très nettement inférieur 
au CA réalisé en 2020, de CHF 116'190.-, de sorte que l’intimé pouvait à bon 
droit lui refuser l’aide financière extraordinaire. 
 
 
Mal fondé, le recours sera rejeté. 
4) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 6 octobre 2021 par A_______ Sàrl contre la 
décision sur opposition du département de l’économie et de l’emploi du 6 septembre 
2021 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A_______ Sàrl ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 


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moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me François Membrez, avocat de la recourante, ainsi 
qu'au département de l'économie et de l'emploi. 
Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, juges. 
 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
B. Specker 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :