ge_gerichte · ATA/389/2018 · 2018-04-24 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4497/2016-FPUBL 
ATA/389/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 24 avril 2018 
 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
représentée par Mes Romain Jordan et Thomas Barth, avocats 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE ET DU 
SPORT 
 
 


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A/4497/2016 
EN FAIT 
1) 
a. 
Madame A______, titulaire d’une licence en sciences de l’éducation, a été 
nommée fonctionnaire à compter du 1er septembre 1991, en qualité d’institutrice 
dans la division moyenne au sein du département de l’instruction publique devenu 
depuis lors le département de l'instruction publique, de la culture et du sport (ci-
après : le DIP ou le département). 
 
 
En octobre 2003, elle a été désignée inspectrice de circonscription. 
 
b. 
Par arrêté du Conseil d’État du 16 avril 2008, elle a été promue en qualité de 
cadre supérieure de l’administration cantonale à la fonction de directrice 
d’établissement primaire à dater du 11 août 2008, avec une classe de traitement 
maximum 24. Son taux d’activité était de 100 %. Elle a été confirmée dans cette 
fonction dès le 11 août 2009. 
 
c. 
Elle a effectué un diplôme d’études approfondies en formation en direction 
d’institutions de formation entre 2009 et 2011. 
2) 
 
Mme A______ a été soumise au cahier des charges de directeur/trice 
d’établissement primaire (ci-après : directeur d’établissement), créé en janvier 
2008 et modifié le 30 novembre 2010. 
 
 
Le document, de cinq pages, décrit notamment la « mission du poste dans 
l’organisation ». Selon celle-ci, « la mission générale d’un-e directeur/trice 
d’établissement consiste prioritairement à mettre en œuvre les conditions d’une 
formation des élèves efficace et équitable. À ce titre, le/la directrice est 
responsable du bon fonctionnement et de l’évolution de son établissement dans le 
domaine de l’enseignement, du suivi collégial des élèves, de la gestion des 
ressources humaines, de la gestion administrative, des relations avec les 
partenaires, de la collaboration et de la communication, en fonction des objectifs 
pédagogiques du projet d’établissement ». 
 
 
Les « responsabilités principales et permanentes » sont subdivisées en 
quatre domaines. Selon ceux-ci, le directeur d’un établissement primaire doit 
notamment assurer : 
 
- 
« dans le domaine de l’enseignement et du suivi collégial des élèves, en 
concertation avec l’équipe enseignante », le suivi et la qualité de la formation, de 
l’évaluation et de l’orientation des élèves notamment ; contrôler et réguler 
l’application des plans d’études et des programmes ainsi que la qualité et la 
cohérence de l’enseignement ; 


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- 
dans le « domaine de la gestion des ressources humaines », le suivi de la 
carrière des personnels ainsi que le maintien et le développement des compétences 
professionnelles spécifiques (entretiens périodiques, formation continue). Il doit 
susciter, encourager et développer le travail d’équipe comme source de 
professionnalisation ; 
 
- 
dans le « domaine de la gestion administrative et financière », la mise en 
œuvre des outils de pilotage institutionnels au sein de l’établissement ; 
 
- 
dans le « domaine des relations, de la collaboration et de la 
communication », la présidence du Conseil d’établissement et le suivi de ses 
décisions. 
3) 
 
Le 20 août 2012, trois députés au Grand Conseil ont déposé la motion 
(ci-après : M) 2'100. 
 
 
Cette dernière invitait le Conseil d'État « à modifier les attributions des 
directrices et directeurs d’établissement scolaire prévues par le règlement de 
l’enseignement primaire ([REP -] C 1 10.21) aux fins qu’ils consacrent 50 % de 
leur temps de travail à enseigner dans l’établissement, ou les établissements, qu’ils 
dirigent ». 
4) 
 
Le 4 juin 2014, le Conseil d'État a déposé auprès du Grand Conseil le projet 
de loi (ci-après : PL) 11'470, consistant en une refonte totale de la loi sur 
l'instruction publique, du 6 novembre 1940 (aLIP - C 1 10). 
 
 
Ledit projet ne contenait aucune disposition visant à ce que les directeurs 
des établissements primaires enseignent. 
5) 
 
Par courrier du 4 juillet 2014, la direction générale de l’enseignement 
obligatoire a informé Mme A______ de la reconfiguration de son établissement. 
Elle était affectée, à compter de la rentrée scolaire 2014, à l’établissement 
B______. 
6) 
 
Le 14 novembre 2014, le Grand Conseil a adopté, par cinquante-huit oui 
contre trente non et une abstention, la M 2'100. Celle-ci a été transmise au Conseil 
d'État. 
7) 
 
Le 7 juillet 2015 le rapport de la commission concernant le PL 11'470 
(PL 11'470-A) a été déposé, comprenant un rapport de majorité et un rapport de 
minorité. 
 
 
Ce dernier incluait une proposition d'amendement (insertion d'un art. 59), 
formulée en ces termes : « Les directeurs d’établissement consacrent une partie de 
leur temps de travail à l’enseignement ». 


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8) 
 
À la rentrée scolaire 2015, le nombre des directeurs d’établissement a été 
réduit d’une dizaine de postes, portant le nombre des directeurs à cinquante-huit, 
les temps partiels étant supprimés et les établissements repensés. 
 9) 
 
Le Grand Conseil genevois a adopté la nouvelle loi sur l’instruction 
publique du 17 septembre 2015 (LIP - C 1 10) en trois débats. 
 
 
L’amendement de la minorité concernant l’art. 59 LIP a fait l’objet de 
discussions lors du deuxième débat. Il a été accepté, suite à un vote nominal, par 
quarante-sept oui, quarante et un non et une abstention. Il prévoit que « les 
directeurs d’établissement consacrent une partie de leur temps de travail à 
l’enseignement ». Deux autres amendements visant, respectivement, à abroger 
l’art. 59 tel que précédemment adopté, puis à modifier le terme « consacrent » par 
« peuvent consacrer » ont été refusés. 
10) 
Dans un courrier du 21 septembre 2015 à tous les directeurs 
d’établissement, le directeur général et la directrice générale adjointe de 
l’enseignement obligatoire ont relevé qu’il s’agirait, les prochains mois, de mener 
une analyse du fonctionnement notamment au niveau de la charge de travail, afin 
de définir les modalités de réponse à apporter à cette nouvelle exigence légale. 
11) 
Le 29 septembre 2015 a eu lieu une rencontre entre la conseillère d’État 
chargée du DIP (ci-après : la conseillère d’État) et l’ensemble des directeurs 
d’établissement, à la suite d’une invitation de celle-là du 18 septembre 2015. 
12) 
Le 24 novembre 2015, une séance de travail s’est tenue entre la direction 
générale de l’enseignement obligatoire et l’ensemble des directeurs de 
l’enseignement primaire. Selon le département, la mise en œuvre de l’art. 59 LIP 
devait être opérationnelle à la rentrée 2016. Un atelier de réflexion sur les 
possibilités de réduire les activités des directeurs d’établissement et/ou d’en 
déléguer était organisé. 
13) 
Le 
11 
décembre 
2015, 
l’association 
genevoise 
des 
directeurs 
d’établissement primaire (ci-après : AGDEP), Messieurs C______ et D______ ont 
formé un recours à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre constitutionnelle) à l’encontre de l’art. 59 LIP, adopté par le Grand 
Conseil. 
14) 
La nouvelle LIP est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. 
15) 
Par décision du 15 janvier 2016, la présidence de la chambre 
constitutionnelle a accordé l’effet suspensif au recours. 
 
16) 
Par arrêt du 19 mai 2016, la chambre constitutionnelle a rejeté le recours 
précité (ACST/6/2016). 


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17) 
Le 23 juin 2016, l’AGDEP, MM. C______ et D______ ont déposé un 
recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. 
18) 
Par ordonnance du 18 juillet 2016, le Tribunal fédéral a rejeté la requête en 
restitution de l’effet suspensif, faute de dommage irréparable (2C_589/2106). 
19) 
Le 22 juillet 2016, faisant suite à l’ordonnance du Tribunal fédéral précitée, 
la conseillère d’État a proposé une rencontre avec l’AGDEP, agendée le 30 août 
2016. 
20) 
Le 28 septembre 2016, la conseillère d’État a interpellé l’AGDEP pour lui 
demander de se prononcer sur les suites convenues lors de la séance du 30 août 
2016. 
21) 
Par réponse du 5 octobre 2016, l’AGDEP a indiqué que ses membres 
s’étaient prononcés à l’unanimité contre l’application de l’art. 59 LIP, même 
partielle le cas échéant, avant que l’arrêt du Tribunal fédéral ne soit rendu. 
22) 
Par réponse du 12 octobre 2016 à la question écrite urgente QUE521 de 
Monsieur Jean ROMAIN, député au Grand Conseil, le Conseil d’État a indiqué 
que les travaux conduits pour appliquer l’art. 59 LIP avaient été interrompus avec 
la restitution de l’effet suspensif à la procédure ouverte devant la chambre 
constitutionnelle et qu’ils avaient été repris depuis l’ordonnance du Tribunal 
fédéral rejetant la requête en restitution de l’effet suspensif. La disposition devait 
être mise en application dès le 1er janvier 2017, sous réserve de décision du 
Tribunal fédéral. 
23) 
Un Conseil général des cadres a eu lieu le 18 octobre 2016 sur la mise en 
œuvre de l’art. 59 LIP. Les représentants du département ont indiqué à cette 
occasion que la mise en œuvre de l’article précité était prévue le 1er janvier 2017 
sous réserve d’une décision du Tribunal fédéral. 
 
 
Le cahier des charges des directeurs d’établissement primaire serait modifié 
avec l’ajout suivant : 
 
 
« 7. Domaine de l’enseignement. 
 
 
Le/la directeur/trice d’établissement primaire s’acquitte de 
missions d’enseignement et d’actions pédagogiques face aux 
élèves. Dans ce cadre, il/elle définit les modalités et 
l’organisation de ces missions. 
 
 
Volumétrie : une à deux périodes par semaine ». 
24) 
Par courrier recommandé du 9 novembre 2016, Monsieur E______, 
directeur général de l’enseignement obligatoire, a informé Mme A______ des 


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modifications de son cahier des charges. Le texte présenté le 18 octobre 2016 était 
rappelé. 
 
 
Mme A______ avait eu l’occasion de s’exprimer devant le Conseil général 
des cadres de l’enseignement primaire lors des six séances qui s’étaient déroulées 
entre le 16 avril 2014 et le 18 octobre 2016, lors des neuf séances de concertation 
entre la direction générale de l’enseignement obligatoire et l’AGDEP qui s’étaient 
déroulées entre le 19 mars 2014 et le 14 septembre 2016 ainsi que lors des deux 
séances de concertation entre la conseillère d’État et l’AGDEP, des 2 novembre 
2015 et 2 mai 2016. 
 
 
Un délai de dix jours à réception du courrier lui était octroyé pour faire 
valoir ses observations. 
25) 
Par courrier du 21 novembre 2016, soit à l’échéance du délai précité, 
Mme A______ a requis de pouvoir consulter « de façon complète [son] dossier 
administratif » et sollicité un délai de trente jours pour se déterminer, à compter 
de la date de la consultation. 
26) 
Par réponse du 25 novembre 2016, le département s’est étonné que 
l’intéressée ait attendu l’échéance du délai imparti pour formuler une demande de 
consultation du dossier. Un tel procédé se rapprochait de la limite de l’abus de 
droit. À titre exceptionnel, le délai était prolongé au 14 décembre 2016, non 
prolongeable. Le dossier était à disposition sur rendez-vous. 
27) 
Le dossier a été consulté dans les locaux du département le 29 novembre 
2016. 
28) 
À la demande de Mme A______, une copie du dossier a été transmise le 5 
décembre 2016 à ses mandataires. 
29) 
Le 6 décembre 2016, Mme A______ a sollicité une prolongation de délai. 
30) 
Par décision incidente du 7 décembre 2016, sujette à recours, la 
prolongation du délai a été refusée. Une décision serait prononcée passé le délai 
du 14 décembre 2016. 
31) 
Le 14 décembre 2016, Mme A______ a transmis ses observations. 
 
 
Une prolongation du délai aurait dû lui être accordée, au-delà du fait qu’il 
était absurde, inopportun et même illégal de mettre en place pareille modification 
du cahier des charges alors même que la constitutionnalité de l’art. 59 LIP n’était 
pas acquise. 
32) 
Par décision du 21 décembre 2016, le département a informé l’intéressée 
que son cahier des charges modifié prendrait effet au 1er janvier 2017. Il l’invitait 


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à être prête à assurer des missions d’enseignement et actions pédagogiques face 
aux élèves à hauteur d’une à deux périodes hebdomadaires à compter du 9 janvier 
2016 [recte : 2017], soit le jour de la rentrée scolaire de la nouvelle année civile. 
La décision était déclarée exécutoire nonobstant recours. 
33) 
Par ordonnance du 30 décembre 2016, le Tribunal fédéral a rejeté la seconde 
requête en restitution de l’effet suspensif déposée le 29 décembre 2016 
(2C_589/2016). 
 
 
Dans son ordonnance du 18 juillet 2016, le président de la IIème Cour de 
droit public du Tribunal fédéral avait rejeté une première requête tendant à l’octroi 
de l’effet suspensif au recours, autorisant par là-même la loi cantonale entreprise à 
entrer en vigueur et à être mise en application, en particulier à travers la prise de 
décisions administratives, dans l’attente que le Tribunal fédéral se prononce sur le 
fond du contrôle normatif abstrait porté devant lui. 
 
 
Il n’y avait pas lieu de revenir sur l’ordonnance présidentielle précitée au 
motif que les autorités cantonales avaient décidé de mettre en application la loi 
cantonale litigieuse. 
 
 
En tant qu’ils estimeraient que ces décisions porteraient atteinte à leurs 
intérêts prépondérants, il demeurerait loisible aux recourants, en épuisant les voies 
de droit à leur disposition, de requérir l’effet suspensif dans le cadre d’une 
procédure de recours à l’encontre des décisions administratives qu’ils avaient 
reçues les 23 et 24 décembre 2016. 
34) 
Par acte du 30 décembre 2016, Mme A______ a interjeté recours devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre la décision du 21 décembre 2016. 
 
 
Elle a conclu, préalablement, à la restitution de l’effet suspensif au recours, 
à la suspension de l’instruction de la cause jusqu’à droit jugé au Tribunal fédéral 
dans la cause 2C_589/2010 (sic), cela fait, à ce qu’elle soit autorisée à compléter 
ses écritures sous trente jours. Principalement, elle a conclu à l’annulation de la 
décision attaquée et à une indemnité de procédure en sa faveur. 
 
 
Elle faisait grief au département d’avoir violé son droit d’être entendue, y 
compris son droit à avoir accès à son dossier. L’art. 59 LIP était inconstitutionnel. 
Les principes de la liberté syndicale, de la bonne foi, de l’égalité de traitement 
avaient été violés. Enfin, la modification du cahier des charges était illégale. Elle 
cumulait déjà de nombreuses heures supplémentaires. Son temps de travail ne lui 
permettait objectivement pas d’assurer une tâche d’enseignement en plus. 
 
 
Son activité comprenait, outre la prise en charge des sept cent quatre-vingt 
élèves et cinquante-six enseignants de l’établissement, la participation aux séances 
« dans les mairies », avec la direction générale de l’enseignement obligatoire, 


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entre directeurs, les commissions diverses pour les communes, notamment. Elle 
cumulait environ trois cent quinze heures supplémentaires par année afin de 
pouvoir assurer ses tâches. Elle n’avait plus enseigné depuis octobre 2003. 
35) 
Par réponse du 19 janvier 2017, le département a conclu au rejet de la 
requête en restitution de l’effet suspensif et s’en est rapporté à justice sur la 
suspension de la procédure. 
36) 
Invités à produire une éventuelle réplique sur mesures provisionnelles et 
suspension de la procédure, tous les directeurs d’établissements primaires ayant 
recouru ont, dans un acte unique, persisté dans leurs conclusions par observations 
du 25 janvier 2017. 
37) 
Par décision du 8 février 2017, la présidence de la chambre administrative a 
refusé de restituer l’effet suspensif au recours et, cela fait, ordonné la suspension 
de la procédure A/4497/2016 jusqu’à droit jugé au Tribunal fédéral dans la cause 
2C_589/2016. 
38) 
Par arrêt du Tribunal fédéral du 8 mars 2017, le recours pendant dans la 
cause 2C_589/2016 a été rejeté. 
 
 
Les recourants ne s'en prenaient pas au contenu de la norme attaquée, mais 
uniquement à sa procédure d'adoption et à son opposabilité. La Cour de justice 
n'avait pas violé les art. 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme 
et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), 28 et 
29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. - RS 101) en retenant que l'AGDEP avait été entendue sous une forme 
appropriée. 
 
 
Les recourants invoquaient une violation « du principe de la confiance et de 
la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.) ». En faisant référence aux circonstances ayant 
porté à la création du poste de « directeur d'établissement primaire » (discussions 
politiques, consultation des milieux intéressés), ils affirmaient avoir été engagés 
sur la base d'un cahier des charges « bien délimité » et d'un « accord négocié par 
les partenaires sociaux » lequel, de bonne foi, « devait être respecté ». La haute 
Cour a retenu qu’il ne ressortait pas des faits retenus par l'arrêt attaqué que 
l' « accord » auquel se référaient les recourants aurait contenu des promesses leur 
garantissant expressément que leur cahier des charges n'aurait jamais pu être 
modifié. Les intéressés ne soutenaient pas que l'arrêt entrepris serait 
manifestement inexact et qu'il devrait être complété sur ce point. Ils ne 
prétendaient d'ailleurs même pas qu'une telle promesse aurait existé. Partant, 
l'accord en question ne saurait en aucun cas leur permettre de se prévaloir d'un 
droit acquis au sens exposé dans l’arrêt. Les recourants n'affirmaient pas que la 
législation cantonale contiendrait une disposition ayant pour effet de leur conférer 
des droits acquis en relation avec leur activité professionnelle. En outre, l'arrêt de 


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la chambre constitutionnelle retenait que la mise en oeuvre de l'art. 59 LIP/GE 
avait été précédée, entre janvier et juin 2016, de plusieurs étapes préparatoires, 
que le Conseil d'État avait communiquées aux intéressés le 21 décembre 2015, de 
sorte qu'un régime transitoire – à supposer qu'il eût été obligatoire sur la base du 
principe de la bonne foi – avait bien été prévu pour l'application de la disposition 
litigieuse. Le grief de violation des principes de la confiance et de la bonne foi en 
relation avec la garantie des droits acquis devait être écarté. 
39) 
Par arrêt du 19 avril 2017 (2C_243/2017), le Tribunal fédéral a déclaré 
irrecevable le recours en matière de droit public déposé contre la décision de la 
présidence de la chambre administrative du 8 février 2017. Le recours 
constitutionnel subsidiaire devait être considéré comme irrecevable dans la 
mesure où il n'était pas sans objet. 
 
 
« Contrairement à ce qu'affirme la recourante, il ne ressort pas des 
faits constatés dans la décision entreprise, qui lient la Cour de céans 
(art. 105 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 
- LTF - RS 173.110), que la modification du cahier des charges de 
l'intéressée impliquerait une augmentation de ses heures de travail. En 
effet, la Cour de justice a relevé à ce sujet que la conférence des 
directeurs de l'enseignement primaire avait entamé, en novembre 2015 
déjà, une "réflexion" sur les possibilités d'optimiser le temps de travail 
des directeurs, en réduisant ou en déléguant certaines de leurs 
activités. 
La 
question 
est 
donc 
principalement 
de 
nature 
organisationnelle. Cela est confirmé par le fait que le cahier des 
charges de la recourante est très souple, et ne prévoit pas – hormis en 
ce qui concerne la modification litigieuse – un pourcentage ou un 
nombre d'heures minimum que l'intéressée devrait consacrer à 
chacune de ses tâches (art. 105 al. 2 LTF). En d'autres termes, le 
nouveau cahier des charges se limite à obliger la recourante à prévoir, 
dans son emploi du temps, "une à deux périodes par semaine" 
consacrées à des "missions d'enseignement et d'actions pédagogiques 
face aux élèves". Il ne contraint donc pas forcément la directrice à 
travailler plus, mais lui impose de s'organiser différemment. Par 
ailleurs, il ressort de la décision attaquée que des éventuelles heures 
supplémentaires seraient compensées, dans la mesure où elles 
devraient excéder cent heures par année. En outre, l'intéressée est 
totalement libre de définir "les modalités et l'organisation" de sa 
nouvelle tâche, qui peut notamment, selon la Cour de justice, prendre 
la forme d'un remplacement d'un enseignant malade, d'un cours de 
gymnastique ou d'une surveillance des devoirs pour les élèves en 
difficulté. Il ne s'agit donc en aucun cas d'une réorganisation 
fondamentale du travail de directrice, qui impliquerait des 
changements massifs de son activité sur lesquels il ne serait plus 


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possible de revenir par la suite sans préjudice, mais uniquement d'une 
modification très modeste dans la gestion de son activité. Le fait de 
devoir consacrer une à deux périodes par semaine à des activités 
d'enseignant, sans pouvoir y revenir en cas de décision favorable à la 
recourante sur le fond, ne saurait relever de l'art. 93 al. 1 let. a LTF. 
 
 
Dans ces circonstances, on ne voit pas que la décision de la Cour de 
justice refusant la restitution de l'effet suspensif au recours de 
l'intéressée contre la décision du Département serait susceptible de 
causer à la recourante un préjudice irréparable justifiant de lui 
permettre de recourir immédiatement au Tribunal fédéral ». 
40) 
Par décision du 25 avril 2017, la présente procédure a été reprise. 
41) 
Trois dossiers « pilote » pour la problématique ont été définis par les 
recourants parmi tous les dossiers des directeurs d’établissement primaire ayant 
recouru, dont la présente procédure. 
42) 
Le 23 mai 2017, le département a conclu au rejet du recours. 
43) 
Le 22 juin 2017, la recourante a sollicité un report du délai pour sa réplique, 
lequel lui a été accordé. 
44) 
Par courrier du 14 août 2017, la recourante a sollicité de pouvoir, entre 
autre, compléter l’argumentation initialement développée dans son recours. 
 
 
Un délai lui a été accordé pour ce faire au 15 septembre 2017. Le délai était 
aussi accordé dans les deux autres causes pilotes concernant la même 
problématique, quand bien même aucune prolongation n’avait formellement été 
sollicitée le 22 juin 2017 dans ces dernières. 
45) 
Le 15 septembre 2017, la recourante a persisté dans son argumentation 
relative à l’irrégularité de la procédure menée. Les directeurs effectuaient déjà 
environ deux cent quatre-vingt heures supplémentaires par an. La modification 
litigieuse en imposait cent nonante supplémentaires (deux heures de cours et trois 
heures de préparation hebdomadaires, soit cinq heures, multipliés par trente-huit 
ou trente-neuf semaines de cours annuels). La question litigieuse consistait à 
savoir si la rémunération des heures supplémentaires d’un cadre supérieur, 
plafonnée, autorisait l’employeur à « charger » à l’envi son cahier des charges 
sans examen préalable et sans contrôle judiciaire. Cette modification violait non 
seulement le règlement sur les cadres supérieurs de l'administration cantonale du 
22 décembre 1975 (RCSAC - B 5 05.03), mais aussi la loi fédérale sur le travail 
dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du 13 mars 1964 (LTr - RS 822.11), la 
santé des intéressés étant mise en péril par le surmenage qui leur était imposé. Il 
convenait non seulement d’entendre les parties, mais d’ouvrir des enquêtes pour 
établir les faits. 


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46) 
Le 28 septembre 2017, le département a persisté dans ses conclusions. 
 
 
Le passage, en 2008, d’une direction par école, incluant de nombreux taux 
d’activités partiels, à, dès 2015, une direction pour plusieurs écoles – permettant 
de réduire le nombre de directeurs à cinquante-huit –, et les modifications du 
cahier des charges y relatif, avaient été effectués par paliers, accompagnés de 
nombreuses rationalisations, d’une augmentation des taux d’activité, tous les 
directeurs passant à 100 % et de l’augmentation de l’encadrement par un 
renforcement de l’équipe de direction (adjonction des maîtres-adjoints, des 
coordinateurs pédagogiques, des secrétaires ainsi que de l’éducateur – pour des 
établissements en réseau d'enseignement prioritaire (ci-après : REP). De 
nombreux échanges avaient eu lieu entre tous les partenaires concernés. 
47) 
Invitée à répliquer dans un délai échéant le 19 octobre 2017, la recourante a 
sollicité ledit jour une prolongation au 15 novembre 2017, laquelle lui a été 
accordée. 
48) 
Par réplique formée dans le délai prolongé, la recourante a persisté dans ses 
conclusions. La modification litigieuse du cahier des charges consistait-elle en 
trente-cinq, quarante-cinq ou nonante minutes d’enseignement ? Au gré de ses 
observations, le département avait reconsidéré la définition contenue dans le 
cahier des charges. Il convenait d’interpeller le département pour que l’objet du 
litige soit clairement délimité. 
49) 
À la demande de la recourante, une audience de plaidoiries s’est tenue le 
20 mars 2018, à l’issue de laquelle la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA-GE - E 5 10). 
2) 
 
La recourante indique recourir contre la décision du 21 décembre 2016. 
 
 
Se pose préalablement la question de savoir si dite correspondance répond à 
la définition d’une décision au sens de l’art. 4 LPA ou s’il s’agit d’un acte interne 
à l’administration, non soumis à recours. 
3) 
a. 
La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situation 
d'administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne 
étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à l'administration. On oppose dans ce 
contexte la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à 


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l'intérieur de l'administration ; l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais 
ce n'en est pas l'objet, et c'est pourquoi il n'est en règle générale pas susceptible de 
recours. Deux critères permettent généralement de déterminer si on a affaire à une 
décision ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler 
la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le 
destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches. Ainsi, 
un acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de 
droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnités diverses ou encore de 
sanctions disciplinaires, est une décision. En revanche, un acte qui a pour objet 
l'exécution même des tâches qui lui incombent en déterminant les devoirs attachés 
au service, telles que la définition du cahier des charges ou des instructions 
relatives à la manière de trancher une affaire, est un acte interne juridique 
(ATF 136 I 323 consid. 4.4.; 131 IV 32 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8D_1/2016 du 23 janvier 2017 consid. 5.4 et les références citées). 
 
 
Dans l'affaire qui a donné lieu à l'ATF 136 I 323, susmentionné, le Tribunal 
fédéral a considéré que la mutation d'un chef de brigade de la police judiciaire 
genevoise au commissariat de la police avec un nouveau cahier des charges sans 
véritable adéquation avec ses aptitudes, certes sans modification de salaire, mais à 
l'avenir sans charge de commandement, était une mesure qui était soumise à un 
contrôle judiciaire, indépendamment de tout caractère disciplinaire. La mesure 
relevait non seulement de l'organisation des services de police, mais était 
également susceptible d'affecter la situation juridique du fonctionnaire de police 
en tant que titulaire de droits et d'obligations à l'égard de l'État. Son objet allait 
au-delà de l'exécution des tâches qui incombent au fonctionnaire dans sa sphère 
d'activité habituelle ou des instructions qui lui sont données dans l'exercice de ses 
tâches et que le nouveau cahier des charges de l’intéressé avait un contenu 
totalement différent de celui de sa fonction antérieure (ATF 136 I 323 consid. 4.5 
et 4.7). 
 
 
Dans l’arrêt 8D_1/2016 précité, confirmant l’ATA/69/2016 du 26 janvier 
2016, le Tribunal fédéral a considéré que la recourante ne prétendait pas que le 
changement de son lieu d'activité professionnelle constituait une sanction 
déguisée. Il n'était pas non plus allégué que ce changement ne répondrait pas à ses 
aptitudes. Le cas d'espèce se distinguait clairement des faits qui étaient à la base 
de l'ATF 136 I 323. En effet, la recourante gardait la même fonction de 
psychologue-conseillère en orientation au sein du même office, exécutait les 
mêmes tâches qu'auparavant dans sa sphère d'activité habituelle et percevait le 
même traitement. Comme cela ressortait des constatations du jugement attaqué, 
qui liaient le Tribunal fédéral, elle n'avait pas été nommée pour exercer son 
activité de conseillère en orientation à un endroit précis. Elle pouvait au contraire 
se voir indiquer un autre lieu d'activité (qui n'impliquait pas, en l'espèce, un 
changement de domicile ni un déménagement) même en l'absence d'un 
comportement disciplinairement fautif de sa part. Selon ces mêmes constatations, 


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un tel changement était tout à fait normal et pouvait être effectué à chaque rentrée 
scolaire, la fonction de l'intéressée impliquant qu'elle soit disposée à changer de 
lieu de travail. Aussi bien devait-on admettre, à l'instar de la juridiction cantonale, 
que la mesure contestée, même si elle avait pour origine une situation 
conflictuelle, présentait un caractère interne, qui n'ouvrait pas la voie d'un recours. 
 
b. 
Cet arrêt du Tribunal fédéral (8D_1/2016) a fait l’objet d’un commentaire 
par la doctrine (Stéphane GRODECKI, RDAF 2017 I 609). L’auteur constate que 
le premier critère, négatif, à savoir que l’acte interne n'a pas pour objet de régler la 
situation d'un sujet de droit en tant que tel, est mis en avant dans les derniers arrêts 
relatifs à la fonction publique par le Tribunal fédéral, lequel procède à un examen 
du cahier des charges. Selon l’auteur, si le changement d'affectation entraîne un 
quelconque changement dans le cahier des charges, il s'agit d'une décision. Dans 
les autres cas, il s'agirait plutôt d'un acte interne. L'arrêt 8D_1/2016 démontrerait 
qu'il existerait encore une place non négligeable à l'acte interne non sujet à recours 
dans le domaine de la fonction publique, toute mesure touchant un fonctionnaire 
ne modifiant pas ipso facto son cahier des charges. Cette place pourrait être 
d'autant plus large que l'autorité ne serait « pas trop précise » dans le cahier des 
charges de ses employés. L’auteur conclut en s’étonnant de cette situation dix ans 
après l’entrée en vigueur du droit d’accès au juge prévu par l’art. 29a Cst. et au 
droit à une décision en cas d’actes matériels (art. 4A LPA) tout en relevant que 
des actes internes peuvent donner lieu à des décisions fondées sur lesdites 
dispositions. 
 
c. 
Constitue un acte certes juridique, mais interne, la définition d’un cahier des 
charges (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 275, 
n. 803 et les références citées). 
 
d. 
En conséquence, la portée de la modification du cahier des charges et 
l’adéquation de la mesure avec les aptitudes et l’expérience du collaborateur 
doivent être analysées (ATA/69/2016 du 26 janvier 2016 ; ATA/575/2014 du 
29 juillet 2014 consid. 11). 
4) 
 
En l’espèce, l’intimé a modifié le cahier des charges de la recourante en 
exigeant d’elle qu’elle « s’acquitte de missions d’enseignement et d’actions 
pédagogiques face aux élèves », et en précisant la volumétrie d’ « une à deux 
périodes par semaine ». 
5) 
a. 
Les directeurs d’établissement consacrent une partie de leur temps de travail 
à l’enseignement (art. 59 LIP). 
 
b. 
Aux termes de l’art. 10 al. 1 REP, le directeur est responsable de la direction 
pédagogique et administrative de l’établissement scolaire dont la direction lui est 
confiée. Les dispositions relatives aux droits et devoirs du directeur 
d’établissement scolaire figurent dans le règlement d’application de la loi générale 


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relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01) et dans 
le RCSAC. 
 
 
Les attributions du directeur d’établissement primaire sont précisées dans un 
cahier des charges (art. 10 al. 4 REP). 
 
 
Sous la responsabilité du directeur d’établissement scolaire, l’enseignement 
est assuré par le corps enseignant (art. 7 REP). 
6) 
 
S’agissant de la portée de la modification en termes de charge de temps, 
l’année scolaire comprend trente-huit semaines et demie d'enseignement (art. 7A 
al. 1 du règlement fixant le statut des membres du corps enseignant primaire, 
secondaire et tertiaire ne relevant pas des hautes écoles du 12 juin 2002 - RStCE - 
B 5 10.04). La durée d'une période d'enseignement correspond à 45 minutes 
(art. 7B al. 8 REP). Le minimum requis par la décision querellée, soit « une 
période d’enseignement », correspond en conséquence à moins de vingt-neuf 
heures annuelles sur l’année civile (trente-huit semaines et demie multiplié par 
quarante-cinq minutes). 
 
 
La durée normale du travail est, en moyenne, de quarante heures par 
semaine soit au total cinq cent vingt heures par trimestre (art. 7 al. 1 RPAC). Pour 
un membre du corps enseignant primaire, la durée normale de travail équivaut, en 
moyenne, à mille huit cents heures par année, ce qui correspond à quarante heures 
par semaine (art. 7 al. 1 RstCE). 
 
 
L’autorité intimée relève que les heures exigées par le nouveau cahier des 
charges de la recourante correspondent à 0,016 % de son temps de travail 
(29/1800 heures). Le département fondant ses calculs sur le chiffre de mille huit 
cents heures, plus favorable à la recourante, cette base de calcul peut être retenue. 
Le résultat, de 1,61% contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, de 
l’activité du directeur consacrée aux missions litigieuses reste minime. 
 
 
En conséquence, la modification proposée est infime en termes de 
volumétrie. 
7) 
 
La recourante conteste ce calcul alléguant qu’une « période » nécessite de la 
préparation, qu’il s’agisse d’enseigner, de remplacer un enseignant absent ou 
même de donner un cours de rythmique. L’intimé conteste ce fait, rappelant que 
surveiller les devoirs d’élèves en difficulté ne nécessite aucune préparation. 
 
 
Cet argument implique l’examen préalable de la portée de la modification 
en termes de contenu. 
 
a. 
La modification du cahier des charges litigieuse précise expressément que 
« le directeur définit les modalités et l’organisation de ces missions ». Compte 


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tenu de la liberté accordée à la recourante, il ne peut pas être retenu que les 
« missions d’enseignement et actions pédagogiques face aux élèves » impliquent 
nécessairement de la préparation. À teneur de la modification, le directeur d’un 
établissement primaire jouit d’une très grande latitude d’organisation qui 
l’autorise à décider de quelle mission il entend se charger, quand – notamment s’il 
souhaite regrouper plusieurs périodes dans le mois, voire dans l’année –, et surtout 
à quels élèves il destine sa « mission », lui laissant le choix non seulement du 
nombre (classe entière, demi-classes, élèves particuliers), mais aussi de l’âge des 
enfants concernés. Rien ne l’empêche non plus de prévoir une activité, qu’il 
pourrait valoriser à plusieurs reprises, à savoir devant plusieurs classes et/ou 
plusieurs années. Le choix de la matière concernée peut de même lui permettre de 
valoriser des connaissances personnelles spécifiques, notamment linguistiques, 
culturelles, manuelles, sportives. Enfin, même le lieu de l’enseignement est 
ouvert, la visite d’une exposition pouvant aussi, à rigueur de texte, entrer, par 
exemple, dans les possibilités offertes. 
 
 
La modification proposée est en conséquence infime en termes de contenu. 
Son objet peut aisément, en fonction du choix du directeur, ne pas aller au-delà de 
l'exécution des tâches qui lui incombaient dans sa sphère d'activité habituelle ou 
des instructions qui lui étaient données dans l'exercice de ses tâches. La 
modification, minime, n’impose pas de considérer que le cahier des charges, 
modifié, ait une teneur différente du précédent. 
 
b. 
Dans ces conditions, et compte tenu de la grande liberté dont jouissent les 
directeurs dans l’organisation de cette « mission d’enseignement », l’argument de 
la nécessité des heures de préparation, qui devraient s’ajouter au décompte du 
considérant qui précède, ne résiste pas à l’examen. 
8) 
 
La recourante invoque que cette tâche ne correspondrait plus à ses aptitudes 
n’ayant pas enseigné depuis de nombreuses années. 
 
 
Au vu de la liberté d’organisation précitée laissée à la recourante, il ne peut 
pas être retenu qu’il s’agit d’une « période d’enseignement » à proprement parler, 
la surveillance des devoirs pour des enfants en difficulté répondant aux exigences 
du département. De surcroît, la recourante est au bénéfice des formations 
nécessaires à l’enseignement et jouit d’une grande expérience en la matière. Le 
seul fait de ne pas avoir pratiqué l’enseignement depuis plusieurs années n’est pas 
de nature à permettre la négation de ses compétences, pour accomplir la mission 
telle que définie très largement par l’autorité intimée, à raison d’une ou deux 
périodes par semaine, devant un public choisi, sous une forme qu’elle définit 
elle-même, à l’instar de devoirs surveillés. 
 
 
De surcroît, s’agissant d’un cadre supérieur de l’administration cantonale, il 
est attendu de celle-ci une certaine capacité d’adaptation, en application de l’art. 3 
al. 1 RCSAC selon lequel les fonctions de cadre supérieur exigent de leurs 


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titulaires, outre la préoccupation constante des intérêts de l’État et 
l’accomplissement des devoirs généraux liés à l’exercice de la fonction publique, 
le maintien d’un haut niveau de qualification et un sens élevé de la mission 
confiée. 
9) 
a. 
En conséquence, la modification du cahier des charges de la recourante est 
minime s’agissant tant de son emploi du temps que de ses activités. Le Tribunal 
fédéral avait d’ailleurs aussi qualifié ladite modification de « très modeste », 
précisant aussi que « ce nouveau cahier des charges ne contraint pas forcément le 
directeur à travailler plus, mais lui impose de s'organiser différemment » (arrêt 
2C_243/2017 précité). 
 
 
Par ailleurs, conformément à la jurisprudence, les collaborateurs de l’État 
n’ont pas de droit acquis, ni la garantie d’immuabilité de leur cahier des charges. 
L'État est libre de revoir en tout temps sa politique en matière de salaire et 
d'emploi, et les personnes qui entrent à son service doivent compter avec le fait 
que les dispositions réglant leur statut puissent faire l'objet ultérieurement de 
modifications. Des droits acquis ne naissent dès lors en faveur des agents de la 
fonction publique que si la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières 
et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque des assurances 
précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel (ATF 143 I 65 
consid. 6.2 et les références citées). Tel n’est pas le cas en l’espèce. 
 
b. 
Dès lors, cette modification du cahier des charges est la conséquence d’un 
acte interne à l’organisation de l’administration, à savoir l’adaptation par le 
département des cahiers des charges des directeurs aux tâches définies par le 
législateur. Le nouveau cahier des charges de l’intéressée ne modifie que de façon 
minime sa fonction, compte tenu de la latitude d’organisation qui est laissée aux 
directeurs. Le changement correspond aux aptitudes de la recourante. Il 
appartiendra à celle-ci de s’organiser afin que cette nouvelle mission ne prétérite 
pas ses autres tâches en réduisant, si nécessaire, certaines de ses activités ou en les 
déléguant, comme l’y encourageait déjà l’autorité intimée, notamment dans le 
cadre du séminaire du 24 novembre 2015. 
 
c. 
Vu ce qui précède, la modification du cahier des charges de la recourante ne 
contient pas d’éléments permettant de la qualifier en tout ou partie de décision. 
Elle est un acte d’organisation interne, non sujet à recours. 
 
 
Le fait que l’autorité intimée l’ait qualifié de décision est sans incidence, 
cette indication n’ayant pas pour effet de créer un recours qui n’existe pas 
(ATF 129 III 88 consid. 2.1 ; ATF 117 Ia 297 ; Benoît BOVAY, Procédure 
administrative, 2015, p. 372). 
 
 
En l’absence de décision, il n’y a pas lieu de se pencher sur les autres griefs, 
même formels, invoqués, et le recours sera déclaré irrecevable. 


- 17/18 - 
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10) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'200.- , comprenant la 
procédure au fond et la procédure de mesures provisionnelles, sera mis à la charge 
de la recourante (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne lui sera 
allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 30 décembre 2016 par Madame A______ 
contre le courrier du département de l'instruction publique, de la culture et du sport du 
21 décembre 2016 modifiant son cahier des charges à compter du 1er janvier 2017 ; 
met un émolument de CHF 1'200.- à la charge de Madame A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Mes Thomas Barth et Romain Jordan, avocats de la 
recourante ainsi qu'au département de l'instruction publique, de la culture et du sport. 
Siégeant : Mme Junod, présidente, M. Thélin, Mme Krauskopf, M. Pagan, 
Mme Payot Zen-Ruffinen, juges. 


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Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
Ch. Junod 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :