ge_gerichte · ACST/2/2018 · 2018-03-05 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3504/2017-ABST 
ACST/2/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 5 mars 2018 
 
 dans la cause 
 
VILLE DE GENÈVE - DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DE 
L'AMÉNAGEMENT 
 
contre 
GRAND CONSEIL 
 
 


- 2/31 - 
 
A/3504/2017 
 
 
EN FAIT 
1. 
 
Le 19 décembre 2014, le Grand Conseil a adopté une loi 11394, proposée 
par quinze députés, modifiant comme suit la loi sur les démolitions, 
transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en 
faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) : 
Art. 3 al. 4 (nouvelle teneur) 
4 Il n’y a pas de changement d’affectation au sens de la présente loi lorsque des 
locaux à usage commercial, administratif, artisanal ou industriel sont affectés à 
l’habitation. Il n’y a également pas de changement d’affectation au sens de la 
présente loi lorsque ces locaux retrouvent leur destination commerciale, 
administrative, artisanale ou industrielle antérieure. Le loyer ou le prix des locaux 
convertis en logement ne peut pas être contrôlé au sens de la présente loi. Est réservé 
l’éventuel contrôle existant déjà au sens d’une autre loi en matière d’immeubles 
subventionnés et se poursuivant aux conditions de celle-ci. 
Art. 7 
Principe (nouvelle teneur) 
Sous réserve de l’article 3, alinéa 4, nul ne peut, sauf si une dérogation lui est 
accordée au sens de l’article 8, changer l’affectation de tout ou partie d’un bâtiment 
au sens de l’article 2, alinéa 1, occupé ou inoccupé. 
 
Cette loi est entrée en vigueur le 25 juillet 2015, après avoir été acceptée en 
votation référendaire le 14 juin 2015 (ROLG 2015 p. 393). 
2. 
 
En date du 3 janvier 2017, onze députés ont déposé devant le Grand Conseil 
un projet de loi modifiant la loi sur les constructions et les installations diverses 
du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), par l’ajout de l’al. 8 (nouveau) suivant à l’art. 1 
LCI : 
8 La modification de destination de constructions ou installations à usage 
commercial, administratif, artisanal ou industriel en logements oblige uniquement à 
une déclaration auprès de l’autorité compétente. 
 
 
À teneur de son exposé des motifs, ce projet de loi (ci-après : PL 12045) 
visait à harmoniser la LCI avec la modification précitée des art. 3 al. 4 et 7 LDTR. 
3. 
 
Par un rapport du 24 avril 2017 (PL 12045-A), la commission du logement a 
recommandé au Grand Conseil, par 9 voix contre 5, d’adopter ce projet de loi. 
4. 
 
Le Grand Conseil a adopté le PL 12045 sans amendement, en trois débats, et 
dans son ensemble par 59 oui, 18 non et 14 abstentions. 
5. 
 
La loi 12045 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 19 mai 2017, puis, aucun référendum 
n’ayant été demandé à son encontre, promulguée dans celle du 28 juillet 2017. 
6. 
 
Elle est entrée en vigueur le 29 juillet 2017, conformément à son art. 2 
souligné fixant son entrée en vigueur au lendemain de sa promulgation. 
7. 
 
Par acte du 28 août 2017, la Ville de Genève (ci-après : la Ville), soit pour 
elle le département des constructions et de l’aménagement, a recouru contre la 
loi 12045 par-devant la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : 
la chambre constitutionnelle), en concluant à son annulation. 


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Ladite loi violait l’autonomie communale que lui reconnaissait la loi sur 
l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou 
localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40), en vertu de laquelle elle avait adopté un 
plan d’utilisation du sol (ci-après : PUS) – d’abord provisoire, le 21 juin 1988, 
puis un nouveau, le 20 février 2007, accompagné d’un règlement relatif aux plans 
d’utilisation du sol de la Ville de Genève (ci-après : RPUS) –, qui réglait 
l’affectation des arcades donnant sur le domaine public et les changements 
d’affectation des hôtels. Chaque requête en changement d’affectation lui était 
remise pour préavis en application de l’art. 3 al. 3 LCI ; cela lui permettait de 
vérifier si les conditions posées par le RPUS étaient remplies ou si une dérogation 
pouvait être accordée ; dans la négative, le changement d’affectation d’une arcade 
ou d’un hôtel en logement devait être refusé par l’autorité cantonale. Le nouvel 
art. 1 al. 8 LCI sous-entendait que tous les changements d’affectation de surfaces 
administratives ou commerciales en logements étaient autorisables, alors qu’ils ne 
l’étaient pas au regard de certaines législations, raison pour laquelle le dépôt d’une 
demande d’autorisation de construire était nécessaire. La Ville, qui n’avait la 
compétence ni de délivrer des autorisations de construire spécifiques ni de 
sanctionner les violations de son RPUS, devait pouvoir s’appuyer sur les dossiers 
déposés devant l’autorité cantonale pour pouvoir se déterminer dans le cadre de 
son préavis. En l’absence de demande d’autorisation de construire, elle était 
privée de la possibilité de mettre en œuvre sa réglementation. 
8. 
 
Par réponse du 27 septembre 2017, le Grand Conseil s’en est rapporté à 
justice quant à la recevabilité du recours et a conclu au rejet de ce dernier. 
 
La Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00) ne conférait pas d’autonomie aux communes genevoises en 
matière d’aménagement du territoire ou d’utilisation du sol, et la LExt non plus, 
car elle ne leur accordait que la compétence d’adopter, par des PUS, des lignes 
directrices, à propos de l’application desquelles elles n’avaient qu’un pouvoir de 
préavis ne liant pas l’autorité cantonale. 
 
En tout état, une autonomie accordée aux communes pouvait être reprise par 
le canton moyennant l’adoption d’une loi formelle, à l’instar du nouvel art. 1 
al. 8 LCI. Cette disposition constituait une lex specialis par rapport à l’art. 1 al. 1 
let. b LCI, qui exigeait une autorisation pour le changement de destination d’une 
construction et permettait aux communes d’imposer, dans leurs PUS, le maintien 
de certaines activités, ainsi que la Ville l’avait fait. La portée de cet art. 1 al. 1 
let. b LCI se trouvait désormais réduite, en ce sens que la transformation de 
locaux à usage commercial, administratif, artisanal ou industriel en logements 
était soustraite de son champ d’application. Un tel changement de destination 
n’était plus soumis à autorisation administrative ; la Ville ne pouvait exiger, sur la 
base de son RPUS, que les autorités cantonales continuent à requérir une 
autorisation de construire pour un tel changement de destination de locaux, même 
en l’absence de travaux. Le mécanisme de déclaration prévu par l’art. 1 al. 8 LCI 
permettrait d’assurer le respect d’une éventuelle compétence résiduelle qui 


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resterait en mains des communes en matière de changement d’affectation de 
locaux. La disposition attaquée poursuivait un but cohérent avec celui de la LExt 
de permettre de maintenir et rétablir l’habitat dans les quatre premières zones de 
construction. 
9. 
 
Par réplique du 30 octobre 2017, la Ville a persisté dans les conclusions de 
son recours. 
 
Si la procédure d’autorisation de construire était de la compétence 
cantonale, chaque commune pouvait adopter un PUS et un règlement y relatif, et 
émettre des préavis qui, pour consultatifs qu’ils étaient, n’en étaient pas moins 
émis librement dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire et ne 
pouvaient être écartés par abus ou excès de pouvoir d’appréciation. Les 
communes disposaient d’une autonomie en matière d’utilisation du sol. La 
loi 12045 ne visait pas à restreindre leur autonomie en la matière et ne pouvait être 
interprétée comme ayant cet effet. 
 
Elle violait le droit fédéral, à savoir l’art. 22 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). Selon l’al. 1 de cette 
disposition, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée 
sans autorisation de l’autorité compétente. Le droit cantonal ne pouvait soustraire 
à autorisation de construire un projet de construction pour lequel une autorisation 
devait être obtenue à teneur du droit fédéral, autorisation ayant un caractère 
constitutif et ne pouvant être remplacée par un contrôle a posteriori de la 
conformité du projet de construction avec les normes applicables à ce dernier. Un 
changement d’affectation (en particulier d’un bureau en logement) devait être 
soumis à autorisation, même s’il ne nécessitait pas de travaux de construction. 
L’art. 22 al. 2 let. a LAT exigeait que les projets de construction soient contrôlés 
également du point de vue de leur conformité à la zone, ce qui avait ici son 
importance dès lors que la zone industrielle et artisanale permettait la réalisation 
de surfaces administratives mais pas la création de logements. 
10. 
 
Par duplique du 23 novembre 2017, le Grand Conseil a persisté dans les 
conclusions de sa réponse au recours. 
 
Un changement d’affectation devait, à teneur de l’art. 1 al. 1 let. b LCI, faire 
l’objet d’une décision cantonale, procédure dans le cadre de laquelle la commune 
concernée était simplement invitée à émettre un préavis consultatif, ne lui 
conférant pas une liberté de décision relativement importante qui serait source 
d’autonomie communale. L’art. 1 al. 8 LCI attaqué avait vocation à s’appliquer de 
manière uniforme sur tout le territoire cantonal, par la suppression de l’exigence 
de requérir une autorisation de construire en cas de changement d’affectation 
destiné à transformer des locaux en logements. Il restreignait valablement 
l’autonomie communale même si cette finalité n’avait pas été évoquée. 
 
L’art. 1 al. 8 LCI ne violait pas l’art. 22 LAT. Cette disposition-ci ne 
s’appliquait pas, en l’absence de travaux, à tout changement d’affectation, mais 
seulement si la nouvelle affectation n’était pas conforme à la zone et si, en plus, 


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son effet sur l’environnement et la planification ne s’avérait pas manifestement 
mineur. Ainsi que l’art. 22 LAT le permettait, l’art. 1 al. 1 let. b LCI posait des 
exigences plus sévères, en tant qu’il visait de manière absolue toute modification 
de la destination d’une construction, mais sa portée se trouvait modifiée par le 
nouvel art. 1 al. 8 LCI, dans la mesure où il soustrayait la transformation des 
locaux à usage commercial, administratif, artisanal ou industriel en logements au 
champ d’application de l’art. 1 al. 1 let. b LCI. Vu les locaux qu’il énumérait, 
l’art. 1 al. 8 LCI avait vocation à s’appliquer aux locaux sis en zone à bâtir, à 
l’exclusion de la zone agricole, soit dans les cinq zones ordinaires (et les zones de 
développement leur étant associées), dans lesquelles des maisons d’habitation 
pouvaient être construites, si bien que le changement d’affectation considéré 
restait conforme à la destination de ces zones et échappait automatiquement au 
champ d’application de l’art. 22 LAT. Une transformation de locaux sis en zone 
industrielle et artisanale en logements n’était pas de nature à exercer une influence 
locale perceptible sur le régime d’utilisation du sol, car elle ne créait pas de 
charges supplémentaires pour les réseaux d’équipement et ne portait pas atteinte à 
l’environnement, et n’était donc pas soumise en vertu de l’art. 22 LAT à 
l’exigence d’une autorisation, étant au demeurant rappelé que le dépôt d’une 
demande d’autorisation de construire serait requise dans les cas, les plus 
fréquents, dans lesquels la conversion de locaux en habitations nécessiterait des 
travaux. 
11. 
 
Dans des observations après duplique du 18 décembre 2017, la Ville a 
persisté dans les conclusions de son recours. 
 
Le caractère consultatif du préavis communal n’impliquait pas que les 
communes ne détenaient pas une certaine autonomie en matière d’utilisation du 
sol, pour trois raisons. Premièrement, un préavis devant obligatoirement être 
demandé était contraignant pour l’autorité cantonale en tant qu’il était émis en 
rapport avec un domaine dans lequel l’instance appelée à l’émettre était chargée 
d’exercer certaines compétences. Deuxièmement, d’après l’art. 145 al. 2 LCI, la 
commune du lieu de situation avait qualité pour recourir, sans autre préalable, 
contre la délivrance d’une autorisation de construire et pouvait également 
intervenir en procédure dans un délai de trente jours dès réception de l’avis de 
dépôt d’un recours contre le refus d’une autorisation ; cela lui permettait 
d’intervenir en matière d’aménagement du territoire et de s’assurer du respect des 
dispositions communales, cantonales et fédérales. Troisièmement, en vertu du 
principe de la légalité, l’autorité cantonale était tenue d’appliquer les plans 
d’affectation ou des bases légales claires, y compris de rang communal, comme 
l’était le RPUS. 
 
Il n’avait nullement été visé de réduire l’autonomie communale lors de 
l’adoption de l’art. 1 al. 8 LCI. Aussi était-il inadmissible d’empêcher l’autorité 
cantonale de procéder au contrôle du respect du RPUS par le biais du préavis 
municipal dans le cadre d’une procédure d’autorisation de construire. 


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Une autorisation de construire était nécessaire, en vertu des conditions 
minimales fixées par l’art. 22 LAT, lorsque l’affectation n’était pas conforme à la 
zone, même en l’absence de travaux. Or, l’art. 1 al. 8 LCI visait toutes les zones à 
bâtir, y compris la zone industrielle et artisanale et les secteurs couverts par le 
RPUS, sans distinction concernant les zones d’affectation, donc y compris lorsque 
l’aménagement de logements ne serait pas conforme avec le régime de la zone 
considérée (en particulier en zone industrielle et artisanale) ou avec le plan 
localisé de quartier. Le RPUS représentait un plan d’affectation, au regard duquel 
l’autorité cantonale devait vérifier, en sollicitant le préavis de la Ville, si la 
conversion de locaux en logements pouvait être admise, même en l’absence de 
travaux ; de même, il fallait pouvoir contrôler si un tel changement d’affectation 
était conforme aux exigences résultant d’un plan localisé de quartier, ayant force 
obligatoire, comme à celles résultant d’autres législations, comme l’ordonnance 
sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41). Des 
transformations en logements de locaux de bâtiments entiers voués à des activités 
administratives créeraient des charges supplémentaires en termes d’équipements 
publics (écoles, crèches, etc.), que la Ville devrait assumer pour faire face à 
l’arrivée de nouveaux habitants (au lieu de travailleurs), ce que le dépôt de 
demandes d’autorisation de construire permettait d’anticiper ou de prévenir. 
12. 
 
Le 22 décembre 2017, les observations de la Ville ont été transmises au 
Grand Conseil, après quoi la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
a 
La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître de recours 
interjetés, comme en l’espèce, contre une loi cantonale aux fins de contrôle 
abstrait de sa conformité au droit supérieur (art. 124 let. a Cst-GE ; art. 130B al. 1 
let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
ACST/22/2017 du 3 novembre 2017 consid. 1a). 
b. 
Le recours a été interjeté en temps utile (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 phr. 2 de 
la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), 
compte tenu de la suspension du délai de recours du 15 juillet au 15 août 
inclusivement (art. 63 al. 1 let. b LPA), et il respecte les conditions de forme et de 
contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 LPA, dont celle d’un exposé détaillé des 
griefs (art. 65 al. 3 LPA). 
2. 
a. 
La qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle contre un acte 
normatif n’est pas définie par la loi différemment que pour les recours devant les 
juridictions administratives genevoises en général (art. 60 LPA). Le législateur 
genevois n’a pas envisagé en la matière un autre mode de saisine que le recours de 
particuliers (ACST/3/2017 du 23 février 2017 consid. 4d in fine), qui est ouvert à 
toute personne (physique ou morale) dont les intérêts sont effectivement touchés 
par l’acte attaqué ou pourraient l’être un jour avec un minimum de vraisemblance 
et ont un intérêt actuel ou virtuel digne de protection à son annulation, mais en 


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principe pas aux personnes morales de droit public (art. 60 al. 1 let. b LPA ; 
art. 89 et 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 – 
LTF - RS 173.110 ; ACST/22/2017 précité consid. 2b et jurisprudence et 
doctrines citées ; cf. cependant ci-après consid. 2c). 
b. 
L’art. 60 al. 1 let. d LPA, qui s’applique aussi au contrôle abstrait des 
normes (ACST/6/2017 du 19 mai 2017 consid. 3a), reconnaît cependant la qualité 
pour recourir aux communes, établissements et corporations de droit public 
lorsqu’ils allèguent une violation de l’autonomie que leur garantissent la loi et la 
constitution. La recevabilité d’un tel recours suppose que l’entité considérée soit 
touchée par l’acte attaqué comme détentrice de la puissance publique et allègue de 
façon suffisamment vraisemblable une violation de son autonomie ; les questions 
de l’existence et de l’étendue d’une autonomie dans les matières considérées 
relèvent du fond (ATF 136 I 404 consid. 1.1.3 ; 135 I 43 consid. 1.2 ; 129 I 313 
consid. 4.2 ; ACST/6/2017 précité consid. 3 ; Étienne POLTIER, Les actes 
attaquables et la légitimation à recourir en matière de droit public, in Dix ans de 
loi sur le Tribunal fédéral, 2017, p. 123 ss, n. 117, 126 et 151 ; Florence AUBRY 
GIRARDIN, in Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 2ème éd., 
2014, n. 51 art. 89 LTF ; Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. I, 3ème éd., 
2014, n. 315 p. 383, n. 327 p. 395 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / 
Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 3ème éd., 2013, vol. I, n. 303 et 
2188 ; Heinz AEMISEGGER, in Karl SPÜHLER et al. [éd.], Bundesgerichts-
gesetz [BGG]. Praxiskommentar, 2ème éd., 2013, n. 37 ad art. 89). 
 
En l’espèce, la commune recourante se plaint d’une violation de son 
autonomie. D’après elle, en soustrayant la conversion de locaux à usage 
commercial, administratif, artisanal ou industriel en logements à l’exigence de 
l’obtention préalable d’une autorisation de construire, la loi attaquée empêcherait 
la mise en œuvre du PUS et du RPUS qu’elle a adoptés sur la base de la LExt. 
Elle porterait atteinte à ses prérogatives découlant de ses qualités d’autorité 
planificatrice en matière d’aménagement du territoire et d’autorité appelée à 
participer, par l’émission de préavis et le cas échéant l’exercice d’un droit de 
recours ou d’intervention dans le cadre de procédures de recours, à assurer le 
respect des normes qu’elle a la compétence d’édicter par le biais des instruments 
précités de planification de l’utilisation du territoire communal. 
 
La commune recourante est touchée par l’acte attaqué comme détentrice de 
la puissance publique et elle allègue de façon suffisamment vraisemblable une 
violation de son autonomie. Aussi faut-il lui reconnaître la qualité pour recourir 
contre cet acte en vertu de l’art. 60 al. 1 let. d LPA. 
c. 
Au demeurant, à teneur d’un récent arrêt du Tribunal fédéral, une commune 
a qualité pour recourir sur la base de l’art. 89 al. 1 LTF contre une disposition 
cantonale qui l’entraverait dans l’exercice des prérogatives dont elle dispose en 
matière d’aménagement du territoire, lorsqu’elle est touchée comme détentrice de 
la puissance publique par un acte concernant des intérêts publics essentiels dans 


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un domaine relevant de sa compétence (arrêt 1C_222/2016 du 5 juillet 2017 
consid. 1.3.2, non publié aux ATF 143 II 476, et jurisprudence citée). Dans cet 
arrêt, le Tribunal fédéral a admis que tel était le cas d’une disposition privant une 
commune fribourgeoise des moyens de lutter contre une thésaurisation des 
parcelles constructibles situées sur son propre territoire ; il a fondé cette 
conclusion d’une part sur l’art. 2 al. 1 LAT, exigeant la prise en compte des 
compétences des communes en matière d'aménagement dans l'accomplissement 
des tâches ayant un effet sur l'aménagement du territoire, et d’autre part sur 
l’art. 15a al. 1 LAT, prévoyant que les communes doivent pouvoir collaborer aux 
mesures visant à une utilisation conforme des zones à bâtir. Aux mêmes 
conditions – paraissant ici remplies –, la commune recourante doit pouvoir 
recourir devant les juridictions cantonales sur la base de l’art. 60 al. 1 let. b LPA, 
dès lors que celui-ci ne saurait être interprété plus restrictivement que ne l’est 
l’art. 89 al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_196/2017 du 
22 novembre 2017 consid. 2.1). 
d. 
Le recours doit donc être déclaré recevable. 
3. 
a. 
Il faut déterminer en premier lieu si la commune recourante dispose 
effectivement d’une autonomie dans le domaine de l’aménagement du territoire et 
la mise en œuvre des normes qu’elle peut le cas échéant adopter en la matière. 
b. 
L’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit 
cantonal (art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; art. 132 al. 2 Cst-GE). 
 
Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les 
domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais laisse en 
tout ou en partie dans la sphère communale, conférant par-là aux autorités 
municipales une appréciable liberté de décision. Celle-ci peut tenir dans la faculté 
d’adopter et/ou appliquer des normes communales, mais aussi dans une marge 
d’appréciation dans l’application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, 
l’autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale, 
mais uniquement un domaine déterminé. Pour savoir si une commune est 
autonome, il suffit de déterminer si elle est libre de faire des choix, sous sa propre 
responsabilité et en fonction d’options qu’elle définit elle-même ; il n’est pas 
déterminant qu’elle agisse en vertu de compétences propres plutôt que déléguées, 
ni en étant soumise à un pouvoir de surveillance cantonal restreint à la légalité 
plutôt que s’étendant à l’opportunité (ATF 136 I 395 consid. 3.2.1 ; 136 I 316 
consid. 2.1.1 ; 136 I 265 consid. 2.1 ; 133 I 128 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_756/2015 du 3 avril 2017 consid. 2.3 ss ; ACST/6/2017 du 
19 mai 2017 consid. 5a ; ATA/170/2015 du 17 février 2015 consid. 6a ; 
ATA/122/2012 du 6 mars 2012 consid. 3a ; Jacques DUBEY, Droits 
fondamentaux, 2018, vol. II, n. 3872 ss ; Ulrich HÄFELIN / Walter HALLER / 
Helen KELLER / Daniela THURNHER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 
9ème éd., 2016, n. 974 ss ; Eva Maria BELSER / Nina MASSÜGER, 


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in Bernhard WALDMANN et al. [éd.], Bundesverfassung, 2015, n. 15 ss ad art. 
50 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit. vol. 
I, n. 265 ss, 287 ss ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, 
n. 168 ss ; Stéphane GRODECKI, Les compétences communales – Comparaison 
intercantonale, in Thierry TANQUEREL / François BELLANGER [éd.], L’avenir 
juridique des communes, 2007, p. 25 ss). 
c. 
La Cst-GE n’attribue pas de compétence aux communes en matière 
d’aménagement du territoire (cf. art. 163 ss Cst-GE). Contrairement à ce que 
prétend la commune recourante, une autonomie en la matière ne peut en 
particulier se déduire de l’art. 135 al. 2 Cst-GE voulant que, de façon générale (et 
non spécifiquement dans le domaine de l’aménagement du territoire), le canton 
mette en place un processus de concertation avec les communes dès le début de 
procédures de planification et de décision, ni de l’art. 134 phr. 1 Cst-GE 
prévoyant que les communes encouragent la population à participer à 
l’élaboration de la planification et des décisions communales. La loi d'application 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) 
suppose toutefois que les communes détiennent certaines compétences en la 
matière visée par cette loi dès lors qu’elle prévoit, à son art. 2 al. 1, que les 
autorités cantonales et communales veillent, dans les limites de leurs 
compétences, à coordonner leurs efforts pour atteindre les buts fixés par la 
législation fédérale et cantonale sur l’aménagement du territoire, la charge 
d’appliquer la LaLAT revenant cependant à l’autorité cantonale (soit au DALE) à 
défaut d’attribution expresse à une autre autorité (art. 2 al. 4 LaLAT). 
 
Dans le canton de Genève, les plans d’affectation, dont la LAT prévoit 
l’adoption pour régler le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), sont pour 
l’essentiel du ressort des autorités cantonales – dont notamment les plans de zone 
(art. 12 LaLAT) et les PLQ (art. 1 ss LExt ; art. 5A s. LGZD) –, même si les 
communes doivent être consultées au cours de leur élaboration et disposent même 
d’un droit d’initiative en vue de l’adoption ou la modification de certains d’entre 
eux (art. 15A al. 4 et 5 LaLAT ; art. 1 al. 3 LExt ; art. 5A al. 2 LGZD ; 
ACST/14/2017 du 30 août 2017 consid. 4). Les art. 15A ss LExt attribuent 
toutefois aux communes la compétence d’adopter des PUS et des RPUS, afin de 
maintenir et de rétablir l’habitat dans les quatre premières zones de construction 
au sens de l’art. 19 LaLAT et dans leurs zones de développement, d’y favoriser 
une implantation des activités qui soit harmonieuse et équilibrée, tout 
en garantissant le mieux possible l’espace habitable et en limitant les nuisances 
qui pourraient résulter de l’activité économique (art. 15A al. 1 LExt). Les PUS ont 
pour but de donner une ligne directrice quant à l’affectation du territoire 
communal en le répartissant notamment en terrains à bâtir – dans des secteurs aux 
prépondérances respectivement d’intérêt public, d’habitation ou de logements, ou 
de travail ou d’emplois – et en espaces verts, privés ou publics, y compris les 
secteurs de détente en nombre et surface suffisants (art. 15B LExt). Les RPUS 
définissent les taux de répartition dans les différents secteurs, afin d’assurer 


- 10/31 - 
 
A/3504/2017 
 
 
notamment 
un 
équilibre 
entre 
l’habitat 
et 
l’artisanat, 
le 
commerce, 
l’administration, tant publique que privée, et les secteurs de détente 
(art. 15C LExt). 
 
Les compétences qui reviennent aux communes genevoises pour l’adoption 
de PUS et de RPUS leur laissent le choix entre des options bien différentes quant 
à l’affectation des parcelles, bâtiments et locaux sis sur leur territoire, dans le but 
qu’elles soient associées, en tant que collectivités locales proches de leur 
population résidente ou active, à la définition des utilisations admissibles de leur 
territoire (Jacques DUBEY, op. cit., vol. II, n. 3889 ss, 3893 ss), au demeurant 
conformément aux art. 2 al. 1 et 15a al. 1 LAT précités (cf. consid. 2c). Elles sont 
source d’autonomie dans ce domaine spécifique de l’aménagement du territoire, 
ainsi que l’a d’ailleurs admis le Tribunal fédéral (arrêt du 1er novembre 2015 dans 
les causes 1C_253/2013 et 1C_259/2013 consid. 2.2). 
d. 
Il est vrai que les communes genevoises ne détiennent pas, formellement, de 
compétence décisionnaire pour l’application des PUS et RPUS qu’elles élaborent. 
C’est l’autorité cantonale en charge de la police des constructions, soit le DALE, 
qui, formellement, statue sur la conformité de projets de construction à ces 
instruments communaux de planification du territoire et sur l’octroi de 
dérogations, dans le cadre de la procédure administrative instituée par la LCI, en 
même temps qu’elle se prononce sur le respect des diverses contraintes résultant 
des autres plans d’affectation du sol et multiples prescriptions applicables auxdits 
projets (art. 1 al. 6 LCI). On ne saurait en déduire que les communes sont 
dépourvues de toute autonomie pour la mise en œuvre de leurs PUS et RPUS. 
 
Une autonomie communale en matière législative doit trouver un certain 
prolongement, sous une forme ou une autre, au stade de l’application des règles 
édictées en vertu de cette autonomie. La protection accordée aux communes dans 
leur fonction législative risquerait d’être vaine si celles-ci ne pouvaient s’en 
prendre à l’autorité cantonale qui ne respecterait pas le droit communal dans des 
cas 
d’application 
(Andreas 
AUER 
/ 
Giorgio 
MALINVERNI 
/ 
Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 289). Pour la mise en œuvre de leurs PUS 
et RPUS, les communes genevoises sont appelées à faire valoir leur position, le 
cas échéant à se prononcer sur l’octroi ou le refus d’une dérogation, par le biais 
d’un préavis au cours de la procédure d’autorisation de construire (art. 3 
al. 3 LCI), et elles sont habilitées, en tant que communes du lieu de situation, à 
recourir contre la délivrance d’une autorisation de construire et à intervenir en 
procédure en cas de recours contre le refus d’une autorisation (art. 145 al. 2 LCI ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_362/2011 du 14 février 2012 consid. 2.3.2 ; 
Stéphane GRODECKI, La qualité pour recourir des communes genevoises au 
Tribunal fédéral en droit de la construction, RDAF 2010 I 244, p. 251). 
 
Sans doute les préavis communaux, en règle générale, sont-ils consultatifs et 
ne lient-ils pas l’autorité de décision (art. 3 al. 3 phr. 1 et 2 LCI). Il a cependant 
été jugé qu’une dérogation fondée sur un RPUS accordée ou refusée par l’exécutif 


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communal (sous la forme d’un préavis) revêt un poids certain, sinon lie l’autorité 
de décision (ATA/824/2014 du 28 octobre 2014 consid. 11 et 14). Celle-ci ne 
saurait admettre sans de bonnes raisons, à l’encontre d’un préavis communal, 
qu’un projet de construction ne serait pas contraire à un PUS et/ou un RPUS ou 
peut être autorisé en dépit du fait qu’il ne bénéficierait pas d’une dérogation 
accordée par la commune (ATA/422/2015 du 5 mai 2015 consid. 10 ; 
ATA/824/2014 précité consid. 15 et 16 ; ATA/451/2014 du 17 juin 2014 
consid. 8). Le pouvoir d’appréciation du DALE est plus restreint en la matière que 
s’agissant de préavis concernant par exemple l’octroi d’une dérogation aux 
rapports de surface en application de l’art. 59 al. 4 let. a LCI, domaine dans lequel 
l’exigence d’un préavis communal n’est pas source d’autonomie communale 
(ATA/699/2015 du 30 juin 2015 consid. 8c ; ATA/828/2015 précité consid. 7). 
e. 
C’est donc à bon droit que la commune recourante se prévaut d’une 
autonomie pour l’adoption et la mise en œuvre d’un PUS et RPUS qu’elle 
adopterait. 
4. 
a. 
Compte tenu du contexte dans lequel la loi attaquée a été adoptée et 
d’ambiguïtés affectant les travaux préparatoires de cette loi, il y a lieu de 
déterminer son sens et sa portée véritables avant d’en vérifier la conformité au 
droit supérieur. 
b. 
La loi s’interprète en premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). 
Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci 
sont possibles, il y a lieu de dégager sa véritable portée de sa relation avec 
d’autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du 
but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), 
ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique) (ATF 129 V 258 consid. 5.1 et les 
références citées). Il y a lieu d’utiliser ces diverses méthodes d’interprétation de 
manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de priorité hiérarchique 
(ATF 125 II 206 consid. 4a). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il 
faut choisir celle qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a et 
les arrêts cités). 
c. 
En l’occurrence, le recours est dirigé et ne peut l’être que contre le nouvel 
art. 1 al. 8 LCI issu de la loi 12045, et non contre les art. 3 al. 4 et 7 LDTR 
modifiés par la loi 11394. Il faut néanmoins évoquer la portée de cette 
modification-ci, dès lors que la loi 12045 a été présentée comme une simple mise 
en harmonie de la LCI avec ladite modification de la LDTR. 
5. 
a. 
La LDTR a pour but de préserver l’habitat et les conditions de vie existants, 
ainsi que le caractère actuel de l’habitat dans les zones visées expressément par la 
loi (art. 1 al. 1 LDTR ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.406/2005 du 9 janvier 2006 
consid. 3.3 ; ATA/373/2016 du 3 mai 2016 consid. 5a). À cet effet, elle prévoit 
notamment des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement 
d’affectation des maisons d’habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). 


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b. 
Au nombre des opérations dites de transformation, qui restent soumises à 
autorisation (art. 9 LDTR), figurent notamment tous les travaux qui ont pour objet 
de modifier la destination de tout ou partie d’une maison d’habitation et la 
création d’installations nouvelles d’une certaine importance (telles que salles de 
bains et cuisines), et la rénovation (c’est-à-dire la remise en état), même partielle, 
de tout ou partie d’une maison d’habitation, en améliorant le confort existant sans 
modifier la distribution des logements (art. 3 al. 1 LDTR). Les travaux d’entretien 
ne sont pas soumis à autorisation (art. 3 al. 2 LDTR). La distinction entre les 
travaux de transformation et ceux d’entretien n’est pas aisée. Sont par exemple 
des travaux de transformation le remplacement de cuisines et d’installations 
sanitaires désuètes impliquant la création d’un système d’adduction d’eau et 
d’évacuation des eaux usées, mais sont des travaux d’entretien le remplacement 
des installations sanitaires avec la peinture des pièces concernées par ces travaux 
(Emmanuelle GAIDE / Valérie DÉFAGO GAUDIN, La LDTR, 2014, p. 183 ss, 
not. ch. 1.5, 2 et 3, et – pour de nombreux exemples, cités références à l’appui – 
p. 200 ss ch. 2.5.10 et p. 210 ss ch. 3.4). 
 
Pour qu’une autorisation de transformer un logement soit accordée, il faut 
que, cumulativement, les travaux soient nécessaires ou utiles et que les logements 
transformés répondent aux besoins prépondérants de la population ; le DALE fixe 
les loyers des logements transformés, sauf exceptions (art. 9 al. 3 à 6 et art. 10 et 
11 LDTR). Sur le plan procédural, le propriétaire entendant procéder à des 
travaux de transformation doit déposer au DALE une requête d’autorisation de 
construire soumise par analogie aux art. 2 à 4 LCI (art. 40 al. 1 LDTR) ; cette 
demande est traitée selon la procédure ordinaire (dite DD) ou en procédure 
accélérée (dite APA) suivant que, pour l’essentiel, les travaux modifient 
l’extérieur ou l’aspect général de l’immeuble ou portent uniquement sur la 
modification intérieure d’un bâtiment existant ou ne modifient pas l’aspect 
général de celui-ci (art. 3 al. 7 LCI ; not. art. 9 et 10B du règlement d’application 
de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 - 
RCI - L 5 05.01). 
c. 
Le changement d’affectation, qui est interdit par la LDTR sous réserve de 
dérogation (art. 7 s. LDTR), consiste quant à lui notamment en toute modification, 
en l’absence de travaux (ou en présence de simples travaux d’entretien), qui a 
pour effet de remplacer des locaux à destination de logements par des locaux à 
usage commercial, administratif, artisanal ou industriel (art. 3 al. 3 phr. 1 LDTR ; 
art. 3 phr. 2 let. a à c LDTR ; Emmanuelle GAIDE / Valérie DÉFAGO GAUDIN, 
op. cit., p. 341 ss, not. ch. 3). 
 
Sous réserve de l’art. 3 al. 4 LDTR évoqué ci-après, pour qu’une dérogation 
à l’interdiction d’un changement d’affectation soit accordée, il faut que, 
cumulativement, la suppression du logement soit justifiée et, sauf exception, 
compensée par des surfaces commerciales ou administratives réaffectées 
simultanément en logements dont les loyers doivent répondre aux besoins 
prépondérants de la population (art. 8 LDTR). Sur le plan procédural, la requête 


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en changement d’affectation, à déposer le cas échéant conjointement avec la 
requête portant sur la compensation projetée, est traitée par APA si elle porte sur 
le changement d’affectation d’un seul appartement, mais en procédure ordinaire 
(DD) si elle porte sur plusieurs appartements (art. 7 al. 2 du règlement 
d’application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de 
maisons d’habitation du 29 avril 1996 - RDTR - L 5 20.01). 
d. 
Dans sa version d’origine, du 25 janvier 1996 (ROLG 1996 p. 99 ss) – 
reprise sur ce point de l’art. 3 al. 3 modifié le 23 juin 1994 (ROLG 1994 p. 290) 
de l’aLDTR du 22 juin 1989 (ROLG 1989 p. 700) –, la LDTR prévoyait, à son 
art. 3 al. 4, qu’il n’y avait pas de changement d’affectation lorsque des locaux à 
usage 
commercial, 
administratif, 
artisanal 
ou 
industriel 
avaient 
été 
temporairement affectés à l’habitation et qu’ils retrouvaient leur destination 
commerciale, 
administrative, 
artisanale 
ou 
industrielle 
antérieure. 
Par 
modification du 25 mars 1999 (ROLG 1999 p. 767) avait été précisé que ces 
logements devaient n’avoir jamais été précédemment affectés à du logement 
(MGC 1999 9/II 1076 s., 1082 s., 1091, 1166). Cette disposition avait pour effet 
de soustraire la réaffectation desdits logements à leur destination d’origine à 
l’exigence, sur le plan procédural, de l’obtention d’une autorisation au sens de la 
LDTR ainsi que, sur le fond, aux conditions d’octroi d’une dérogation prévues par 
la LDTR. Elle a été fort peu utilisée (Emmanuelle GAIDE / Valérie DÉFAGO 
GAUDIN, op. cit., p. 352 ss, ch. 3.4), apparemment par crainte du caractère 
temporaire indéfini de la conversion en logement, d’un blocage des loyers et 
d’une impossibilité de réaffecter les logements en locaux commerciaux par la 
suite (PL 11394-A, p. 15). 
e. 
La loi 11394 a ré-exprimé la même idée sous-jacente à cet art. 3 al. 4 LDTR. 
Elle a toutefois supprimé la condition que la conversion préalable de locaux 
commerciaux, administratifs, artisanaux ou industriels en logements ait eu un 
caractère temporaire (Emmanuelle GAIDE / Valérie DÉFAGO GAUDIN, op. cit., 
p. 352 ss, not. ch. 3.4.2 à 3.4.4). Elle a également supprimé l’exigence que les 
locaux considérés n’aient jamais été affectés précédemment au logement. Elle a 
en outre explicité la règle que le loyer ou le prix des locaux convertis en logement 
ne peut pas être contrôlé au sens de la LDTR, à l’occasion d’un tel changement 
d’affectation, donc sans préjudice qu’un logement issu de la conversion de locaux 
affectés précédemment à un usage commercial, administratif, artisanal ou 
industriel n’est pas soustrait aux dispositions de la LDTR sur la transformation de 
locaux d’habitation (ni d’ailleurs à celles sur la démolition-reconstruction). 
f. 
Dans sa pratique, le DALE a considéré que s’il soustrayait les changements 
d’affectation considérés à l’emprise des dispositions de la LDTR sur les 
changements d’affectation, cet art. 3 al. 4 LDTR ne dispensait pas les propriétaires 
d’avoir à requérir et obtenir pour ces opérations une autorisation en application de 
la LCI, dès lors qu’à teneur de l’art. 1 al. 1 let. b LCI, « nul ne peut, sans y avoir 
été autorisé, modifier, même partiellement (…) la destination d’une construction 
ou d’une installation ». C’est pour couper court à cette interprétation que le 


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PL 12045 a été déposé, en étant présenté comme superfétatoire dès lors que la 
loi 11394 avait, selon les auteurs desdits projets de loi, d’ores et déjà soustrait 
l’opération visée à toute autorisation. 
6. 
a. 
Il ne s’ensuit pas que l’art. 1 al. 8 LCI puisse être considéré comme 
concrétisant simplement la règle selon laquelle les changements d’affectation 
visés par les art. 3 al. 4 et 7 LDTR sont réputés ne pas constituer de tels 
changements au sens de la LDTR. Une chose est en effet de savoir si une 
opération est soumise à la LDTR, mais autre chose de savoir si un projet de 
construction est conforme à toutes les autres normes et prescriptions régissant 
cette dernière et s’il peut être soustrait à toute procédure d’autorisation de 
construire. 
b. 
L’art. 1 al. 8 LCI ne vise pas une réaffectation de logements à leur usage 
antérieur commercial, administratif, artisanal ou industriel, contrairement aux 
art. 3 al. 4 et 7 LDTR, dont la finalité était surtout de rendre une telle reconversion 
possible sans les difficultés et inconvénients liés normalement, selon la LDTR, à 
la disparition de logements à usage locatif. Force est de retenir, de la lettre 
univoque de ladite norme, qu’une telle réaffectation reste soumise à autorisation 
en vertu de l’art. 1 al. 1 let. b LCI précité, quand bien même elle ne le serait pas, à 
défaut de travaux de transformation, à la LDTR. 
c. 
L’art. 1 al. 8 LCI a vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire 
cantonal, indépendamment des zones divisant ce dernier. Il a donc un champ 
d’application plus vaste que celui de la LDTR en matière de changements 
d’affectation. Celui-ci est certes assez étendu puisqu’il couvre, d’un point de vue 
géographique, les zones de construction ordinaires prévues par l’art. 19 LaLAT et 
les zones de développement prévoyant l’application des normes des quatre 
premières zones de construction ; matériellement, il concerne, indépendamment 
du point de savoir s’il s’agit d’une catégorie d’habitation en pénurie, tout bâtiment 
comportant des locaux qui, par leur aménagement et leur distribution, sont 
affectés à l’habitation, sauf les maisons individuelles ne comportant qu’un seul 
logement et les villas en 5ème zone comportant un ou plusieurs logements 
(art. 2 LDTR ; Emmanuelle GAIDE / Valérie DÉFAGO GAUDIN, op. cit., 
p. 121 ss not. ch. 2 et 3, p. 185 ch. 1.3). 
 
Ainsi, tant les art. 3 al. 4 et 7 LDTR que l’art. 1 al. 8 LCI s’appliquent dans 
les zones à bâtir (sauf aux villas en 5ème zone dite résidentielle), à savoir dans les 
quatre premières zones de construction, les zones industrielles et artisanales, la 
zone ferroviaire, la zone aéroportuaire, les zones d’activités mixtes et les zones 
affectées à de l’équipement public (art. 19 LaLAT). Et c’est essentiellement dans 
la 5ème zone, la zone agricole (art. 20 LaLAT), les zones de hameaux (art. 22 
LaLAT), les zones des bois et forêts (art. 23 LaLAT), les zones de verdure et de 
délassement (art. 24 s. LaLAT), que l’art. 1 al. 8 LCI s’applique en dehors du 
champ d’application des art. 3 al. 4 et 7 LDTR. 


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L’art. 1 al. 8 LCI a vocation à s’appliquer aussi dans les zones protégées ou 
à protéger – que sont notamment les zones de la Vieille-Ville et du secteur sud des 
anciennes fortifications, du vieux Carouge, le secteur Rôtisserie-Pélisserie, ainsi 
que les villages protégés –, de même qu’aux ensembles du XIXème et du début du 
XXème siècle, zones et bâtiments que régissent des dispositions particulières 
incluses dans la LCI (art. 28 LaLAT). 
d. 
Bien que l’art. 1 al. 8 LCI ne le précise pas explicitement, des travaux que 
nécessiterait ou qui accompagneraient la conversion de locaux en logements – 
comme la création de cuisines et/ou de sanitaires – ne bénéficient pas de la 
dispense d’autorisation de construire que prévoit cette disposition, dans la mesure 
où ils doivent faire l’objet d’une requête d’autorisation de construire au regard des 
autres dispositions figurant à l’art. 1 LCI. Cela a d’ailleurs été admis lors des 
travaux parlementaires ayant abouti à l’adoption de la loi attaquée (cf. p. ex. le 
rapport de la commission du logement ad PL 12045-A p. 4 : « … il n’y a pas 
besoin d’une APA quand les travaux ne sont pas nécessaires […] quand le 
changement d’affectation s’accompagne d’une demande de travaux, une APA sera 
déposée »), comme d’ailleurs précédemment à l’adoption de la loi 11394 
(cf. p. ex. exposé des motifs ad PL 11394 p. 3 : « Les travaux nécessaires à la 
conversion restent, bien évidemment, selon leur nature et étendue, soumis à 
autorisation, cas échéant », phrase répétée dans l’exposé des motifs et le rapport 
de la commission du logement sur le PL 12045). 
e. 
Dans les cas où il trouve à s’appliquer, l’art. 1 al. 8 LCI substitue à 
l’exigence d’une demande d’autorisation de construire celle d’une déclaration 
auprès du DALE. À ce titre, cette disposition apparaît avoir introduit une variante 
allégée de la procédure par annonce de travaux prévue à l’art. 3 al. 11 LCI. C’est 
bien néanmoins une exemption de l’assujettissement à une autorisation de 
construire que prévoit ladite disposition pour la conversion considérée, à l’instar 
de l’art. 1 al. 3 LCI pour certaines installations solaires non soumises à 
autorisation mais devant obligatoirement être annoncées au DALE. 
7. 
a. 
La question se pose en outre de savoir si, au-delà de sa portée procédurale, 
l’art. 1 al. 8 LCI attaqué a aussi la portée matérielle d’écarter l’opposabilité de 
toute norme cantonale et communale prévoyant l’affectation de locaux à des 
activités commerciales, administratives, artisanales ou industrielles, résultant des 
plans d’affectation du sol (plans de zone, PLQ, PUS, etc.) et des prescriptions 
régissant la destination des constructions et installations. 
 
La question est par exemple de savoir si ladite disposition écarte tout 
simplement l’application de dispositions telles que : 
- 
l’art. 76 LCI, selon lequel, dans la 5ème zone, les locaux dont le plancher se 
trouve au-dessous du niveau général du sol adjacent ne peuvent servir à 
l’habitation (cf. aussi art. 127 al. 1 LCI) ; 


- 16/31 - 
 
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- 
l’art. 80 al. 2 LCI, aux termes duquel des logements ne peuvent être établis 
dans les zones industrielles ou artisanales que lorsqu’ils sont nécessaires pour 
assurer la garde ou la surveillance des installations ; 
- 
l’art. 102 al. 2 LCI, à teneur duquel, dans le centre de la ville de Carouge 
(vieux Carouge), les locaux en rez-de-chaussée ne peuvent être utilisés pour 
l’habitation que si leur plancher est situé à 0,30 m au-dessus du niveau général 
du trottoir adjacent, le vide d’étage ne pouvant être inférieur à 2,50 m ; 
- 
l’art. 126 al. 1 LCI, selon lequel il est interdit d’utiliser pour l’habitation de 
nuit des locaux qui prennent air et lumière sur des cours fermées ; 
- 
l’art. 15 de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 
4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), en tant qu’il interdit, sauf autorisation du 
Conseil d’État, le changement de destination d’un immeuble classé ; 
- 
les dispositions de PLQ prévoyant la destination commerciale, administrative, 
artisanale ou industrielle de bâtiments à construire (art. 3 al. 1 let. a LGZD) ; 
- 
les dispositions de PUS et/ou RPUS qui prévoiraient notamment le maintien, 
sauf dérogation, de l’affectation et de la destination de bâtiments existants (en 
particulier, s’agissant des rez-de-chaussée, à des activités ouvertes au public) 
et, pour des surfaces supplémentaires, leur affectation à des activités ouvertes 
au public s’agissant des rez-de-chaussée ; 
- 
les dispositions de la loi 10788 du 23 juin 2011 relative à l’aménagement du 
quartier « Praille-Acacias-Vernets », modifiant les limites de zones sur le 
territoire des Villes de Genève, Carouge et Lancy (création d’une zone 2, de 
diverses zones de développement 2, d’une zone de verdure et d’une zone de 
développement 2 prioritairement affectée à des activités mixtes) et des PLQ 
spécifiques prévus par cette loi (dits « PLQ PAV »), en tant qu’elles prévoient 
l’affectation de constructions à des activités commerciales, administratives, 
artisanales ou industrielles ; 
- 
les dispositions de la loi 10502 du 20 septembre 2013 modifiant les limites de 
zones sur le territoire de la Ville de Genève, section Petit-Saconnex, et des 
communes de Pregny-Chambésy (création de zones diverses et abrogation 
d’une zone de développement 4B protégée) pour le site central des 
organisations internationales (« le Jardin des Nations »), en tant qu’elles 
prévoient l’affectation de constructions notamment à des activités 
commerciales ou administratives. 
b. 
L’art. 1 al. 8 LCI paraît avoir été compris par certains députés ou 
intervenants comme garantissant que la modification de destination visée serait un 
acquis non susceptible d’être contesté sur le plan du principe. 
b/aa. D’après l’un des députés auteurs du PL 12045, ce dernier visait « à clarifier 
le fait qu’il n’y ait vraiment aucune demande d’autorisation administrative à 
requérir », contrairement à l’avis du DALE ; ce projet de loi, a-t-il ajouté, n’avait 
« aucune incidence sur le fond » (PL 12045-A, p. 2). Ledit député a cependant 


- 17/31 - 
 
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indiqué que « quand on s’adresse au département on demande deux choses si on 
doit effectuer des travaux, à savoir une prise de décision sur le changement 
d’affectation lui-même, puis la demande de travaux » ; le projet de loi prévoyait 
« uniquement les désassujettissements quant au changement de destination » 
(PL 12045-A, p. 2. s.). 
 
D’après la directrice de l’office cantonal du logement et de la planification 
foncière, entendue par la commission du logement, l’affectation d’un local 
commercial en logement pouvait soulever des questions d’habitabilité, de sécurité 
et de salubrité (par exemple les normes de police du feu étaient beaucoup plus 
importantes et appliquées de manière plus restrictive en matière de logements 
qu’en matière de locaux commerciaux). La disposition alors proposée compliquait 
aussi les choses lorsqu’il y avait « un PLQ avec des locaux commerciaux et 
qu’une dérogation (était) faite pour changer cette affectation », car « cela 
impliquait une dérogation majeure au PLQ » (PL 12045-A, p. 3 s.). Le conseiller 
d’État en charge du DALE a ajouté que ce n’était pas « parce que l’on n’a[vait] 
pas besoin d’autorisation de construire que l’on ne [devait] pas respecter les 
normes de salubrité, d’habitabilité et de sécurité, ainsi que les normes OPAM 
[ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs du 27 février 1991 
(RS 814.012)] ou OPB [ordonnance sur la protection contre le bruit du 
15 décembre 1986 (RS 814.41)] notamment », sans faire mention des normes et 
mesures de planification prévoyant que des locaux soient destinés à des activités 
commerciales, administratives, artisanales ou industrielles (PL 12045-A, p. 4). Le 
député précité co-auteur du PL 12045 a alors indiqué que « la LDTR [avait] 
supprimé l’assujettissement et le contrôle des loyers » et que le but du projet de 
loi était « de simplifier les choses pour que le propriétaire sache que sur le 
principe de la conversion il ne [devait] rien à l’État », étant ajouté que « le 
propriétaire [savait] ce qui lui [restait] à faire concernant le respect des autres 
normes » (PL 12045-A, p. 4). 
 
Les représentants de la Fédération des architectes et ingénieurs, entendus 
par la commission du logement, n’ont pas évoqué clairement la question précitée. 
Le président de ladite association s’est cependant demandé ce qui se passerait 
pour un immeuble situé dans une zone industrielle dans lequel le propriétaire 
entendrait faire des lofts, alors que de tels logements seraient dans une zone peu 
appropriée, loin des infrastructures publiques et des commerces et qu’il ne serait 
pas adéquat de faire vivre des gens en pleine zone industrielle, étant ajouté que le 
plus souvent la réalisation d’un tel projet nécessiterait des travaux, donc une 
demande d’autorisation de construire. À la remarque d’un député que 
l’autorisation risquerait de ne pas être obtenue pour une conversion de locaux en 
logements en zone industrielle, le président de la FAI a répondu que « si le local 
commercial transformé en logement remplit tous les autres critères techniques, il 
n’y aura alors plus le problème de l’affectation » (PL 12045-A, p. 6 ss). 
b/bb. Devant le Grand Conseil le 12 mai 2017 (MGC accessible sur internet : 
www.ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010403/16/2/), un député a déclaré 


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A/3504/2017 
 
 
qu’en acceptant la loi 11394, la population genevoise avait accepté la conversion 
des surfaces commerciales en logements et qu’il fallait dès lors écarter l’argutie 
tirée de la nécessité de respecter la LCI et permettre ainsi de convertir « de 
nombreux locaux commerciaux vides à Genève (… pour obtenir davantage de 
logements) sans construire, sans déclasser et sans attendre ». Pour un autre député, 
le PL 12045 clarifiait le texte « voté le 14 juin 2015 et désassujetti[ssait] la 
conversion de surfaces commerciales en logements, également au titre de la LCI, 
sous réserve de travaux et dans le respect des normes applicables en la matière ». 
D’après un autre député, ce projet de loi permettrait « de poursuivre ce qui [avait] 
été entamé » (par la modification précitée de la LDTR). Le Conseil d’État s’est 
déclaré d’accord « de simplifier la procédure administrative », en faisant 
cependant remarquer qu’il n’y avait « pas que des questions de changement 
d’affectation (… mais) encore d’autres normes que les propriétaires [devaient] 
respecter pour l’habitabilité, la salubrité, la sécurité » et que « les propriétaires 
devront s’assurer de respecter l’ensemble de la législation ». 
b/cc. Le PL 12045 a ensuite été adopté, sans qu’une réponse claire ait été 
apportée à la question, pourtant effleurée, d’une portée matérielle que recèlerait le 
cas échéant l’art. 1 al. 8 LCI au-delà de sa nature procédurale. 
c. 
Il faut considérer que le législateur – soucieux de respecter les bonnes 
pratiques de technique législative – aurait assorti les dispositions matérielles du 
droit de l’aménagement du territoire et de la construction d’une réserve faisant 
mention de l’art. 1 al. 8 LCI s’il avait estimé qu’elles seraient dorénavant 
inopposables au changement d’affectation de locaux commerciaux, administratifs, 
artisanaux ou industriels en logements, et même que, si tel avait été le cas, il aurait 
rédigé des dispositions légales plus explicites à ce sujet. 
 
Il n’y aurait au demeurant pas de raison de traiter différemment la question 
de la conformité à l’affectation de la zone et aux diverses prescriptions 
normalement applicables selon que la modification de destination considérée 
s’accompagnerait ou non de travaux. Or, il est admis, dans la première hypothèse, 
que l’art. 1 al. 8 LCI ne s’appliquerait pas (consid. 7d). 
 
Au surplus, l’absence d’examen de la question d’une portée matérielle de 
cette disposition et de véritables débats intervenus à son sujet doit conduire à ne 
pas attribuer à l’art. 1 al. 8 LCI la portée extensive d’écarter l’opposabilité à la 
conversion considérée de toute norme cantonale et communale prévoyant 
l’affectation de locaux à des activités commerciales, administratives, artisanales 
ou industrielles. Ni la lettre de cette disposition, ni son insertion dans une norme 
traitant de l’assujettissement à la procédure d’autorisation de construire (et non à 
la LCI elle-même, ni a fortiori à d’autres lois), ni la systématique suivie ne le 
commandent. Nonobstant des ambiguïtés, les travaux préparatoires comportent 
aussi des éléments étayant une compréhension purement procédurale de ladite 
disposition. 
d. 
Telle est aussi la compréhension que les parties ont de la norme attaquée. 


- 19/31 - 
 
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Dans sa réponse au recours (p. 12, ch. 43 et 45), l’intimé indique que l’art. 1 
al. 8 LCI ne dispense pas les administrés « de respecter l’ensemble du droit 
matériel en vigueur » ; il s’agit « d’une norme de procédure (… qui) ne modifie en 
rien les normes applicables à la construction ou installation nouvellement destinée 
au logement » ; il « ne permet pas de destiner des locaux à l’habitation en 
contradiction avec un plan d’affectation ». Ladite disposition « n’entre dès lors 
pas en contradiction avec l’hypothèse où des activités seraient prescrites par des 
plans (zone industrielle, ZDAM, zone d’équipement public, etc.) ou des plans 
d’affectation spéciaux (PLQ) ». « De facto, le champ d’application de l’art. 1 
al. 8 LCI est ainsi limité à des changements d’affectation de peu d’importance, 
sans effets significatifs sur le voisinage et l’environnement (conversion de 
bureaux en logements notamment) ». L’intimé part du même postulat lorsque, 
évoquant l’obligation de déclarer tout changement d’affectation au DALE, il 
indique que ce dernier devrait « exiger une autorisation de construire fondée 
directement sur l’art. 22 al. 1 LAT si, par impossible, un changement d’affectation 
ne devait, malgré l’absence de travaux, pas pouvoir être dispensé d’autorisation de 
construire (… ou) lorsque le changement d’affectation qui lui est déclaré s’avère 
contraire au droit matériel (droit de l’aménagement du territoire, normes en 
matière d’habitabilité, de sécurité [police du feu] et de salubrité, étant rappelé que 
l’art. 1 al. 8 LCI ne dispense pas les propriétaires du respect de l’ensemble de la 
législation applicable » (réponse au recours, p. 15, ch. 60). 
 
La commune recourante paraît partager le point de vue que l’unique objectif 
de l’art. 1 al. 8 LCI est d’« exonérer certains changements d’affectation de 
l’exigence d’une autorisation préalable (de construire) ». 
e. 
En conclusion, la disposition litigieuse a la portée procédurale de soustraire 
la conversion de locaux commerciaux, administratifs, artisanaux ou industriels en 
logements à l’obtention d’une autorisation de construire, donc, en amont, à 
l’exigence du dépôt d’une requête d’autorisation de construire, remplacée par une 
obligation de déclaration au DALE, et, en aval, à la notification d’une décision 
sujette à recours. 
8. 
a. 
La question à examiner désormais est de déterminer si, ainsi compris, cet 
art. 1 al. 8 LCI est conforme au droit supérieur. 
b. 
Lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, la 
chambre constitutionnelle s’impose une certaine retenue, de façon cependant 
moins marquée que celle dont le Tribunal fédéral fait montre pour des motifs liés 
au fédéralisme (ATF 136 I 316 consid. 2.2.1 ; ACST/23/2017 du 
11 décembre 2017 consid. 6b ; Bernard CORBOZ, in Bernard CORBOZ et 
al. [éd.], op. cit., n. 34 ad art. 95 LTF, n. 40 ad art. 106 LTF ; Yves 
DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral. Commentaire, 2008, n. 3525 ss). Elle 
n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent pas à une 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 


- 20/31 - 
 
A/3504/2017 
 
 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, elle tient compte 
notamment de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir 
ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique 
suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée. Le 
juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse la vraisemblance 
d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les explications de 
l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition 
mise en cause doivent également être prises en considération. Si une 
réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit 
supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, 
l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne 
saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait 
(ATF 140 I 2 consid. 4 ; 137 I 131 consid. 2 ; 135 II 243 consid. 2 ; 
ACST/12/2017 du 6 juillet 2017 et jurisprudence citée). 
9. 
a. 
La commune recourante soulève le grief de violation de la LAT, en 
particulier de son art. 22. Elle invoque donc le principe de la primauté du droit 
fédéral. 
b. 
Il sied de préciser que dès lors qu’elle est fondée à s’en prendre à la 
loi 12045 pour violation de son autonomie, la commune recourante est habilitée à 
invoquer que cette loi enfreint le droit supérieur, en particulier le droit fédéral, en 
tant qu’il contribue à régir la matière dans laquelle la commune est le cas échéant 
autonome. Le grief de violation du principe de la primauté du droit fédéral se 
trouve dans ce cas dans un rapport suffisamment étroit avec celui de violation de 
l’autonomie communale pour être recevable, comme le seraient, à la même 
condition, les griefs de violation de droits fondamentaux, en particulier des 
principes de l’interdiction de l’arbitraire, de l’inégalité de traitement, de la 
proportionnalité, de la bonne foi et du droit d’être entendu (ATF 115 Ia 42 
consid. 3c ; Jacques DUBEY, op. cit., n. 3913 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. I, 
n. 327 p. 395 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, 
op. cit., n. 2187 et 2193 s. ; Heinz AEMISEGGER, in Heinz AEMISEGGER et 
al.[éd.], 2010, Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire 
[ci-après : Commentaire de la LAT], n. 106 ss ad art. 34 ; Yves DONZALLAZ, 
op. cit., n. 3168 ; Michel HOTTELIER, Commentaire de l’arrêt du Tribunal 
fédéral 2P.69/2006 du 5 juillet 2006, in PJA 12/2006 p. 1590 ss ch. 15 ss). 
c. 
Selon l’art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est 
contraire. Il en découle qu’en matière de droit public, dans les domaines dans 
lesquels le législateur fédéral a légiféré mais pas de façon exhaustive, les cantons 
ont la compétence d’édicter des dispositions dont les buts et les moyens 
convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral. Le principe de la primauté du 
droit fédéral fait en revanche obstacle à l’adoption ou à l’application de règles 
cantonales qui éludent les prescriptions du droit fédéral ou qui en contredisent le 
sens ou l’esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu’elles mettent en 
œuvre, ou encore qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a 


- 21/31 - 
 
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réglementées de façon complète (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2 ; 140 V 574 
consid. 5.1 ; 140 I 277 consid. 4.1 ; 140 I 218 consid. 5.1 ; 138 I 435 consid. 3.1 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 2C_28/2015 du 19 juin 2015 consid. 4 non publié 
in ATF 141 I 235 ; 1C_518/2013 précité consid. 3.1 non publié 
in ATF 140 I 381). 
10. 
a. 
À teneur de l’art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être 
créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1). 
L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à 
l’affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let. b). Le droit 
fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). Ladite 
disposition définit des exigences minimales ; le droit cantonal peut soumettre à 
l’obligation d’un permis de construire des projets qui en seraient dispensés selon 
l’art. 22 LAT (arrêt du Tribunal fédéral 1C_395/2015 du 7 décembre 2015 
consid. 3.1.1 ; Alexander RUCH, Commentaire de la LAT, op. cit., n. 3 
ad art. 22). 
b. 
L’art. 22 al. 1 LAT pose le principe qu’une autorisation de construire est 
nécessaire pour la création et la transformation des constructions et des 
installations (que – point ici non litigieux – constituent notamment des locaux à 
usage commercial, administratif, artisanal ou industriel et des bâtiments 
d’habitation). Il en découle l’exigence d’une procédure, qui sert à vérifier, en règle 
générale préventivement, si le projet de construction ou d’installation est 
conforme aux prescriptions, nombreuses et complexes, qui lui sont applicables, 
relevant du droit aussi bien de l’aménagement du territoire que de la police des 
constructions, sans préjudice d’autres domaines du droit public tels que ceux de la 
protection de l’environnement ou du patrimoine (Jean-Baptiste ZUFFEREY / 
Isabelle ROMY, La construction et son environnement en droit public, 2ème éd., 
2017, p. 149 ss ; Beat STALDER / Nicole TSCHIRKY, in Alain GRIFFET et 
al. [éd.], Öffentliches Baurecht, 2016, p. 49 ss ; Peter HÄNNI, Planungs-, Bau- 
und besonderes Umweltschutzrecht, 6ème éd., 2016, p. 335 ss ; Alexander RUCH, 
in Commentaire de la LAT, op. cit., n. 1 ss ad art. 22 ; Piermarco 
ZEN-RUFFINEN / Christine GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, 
construction, expropriation, 2001, p. 90 s., ch. 190 s., p. 213 ss, ch. 486 ss ; 
Nicolas MICHEL, Droit public de la construction, 1996, p. 282 ss n. 1392 ss). 
c. 
Ladite procédure comporte des phases successives propres à permettre cette 
vérification, impliquant la possibilité, pour les autorités et administrations 
concernées et les tiers intéressés (notamment les voisins), de participer à la 
procédure. Ces étapes sont en principe le dépôt d’une requête de permis de 
construire, sa publication, son examen, puis la prise et la notification d’une 
décision sujette à recours. Des procédures accélérées peuvent être prévues pour 
des projets de constructions non susceptibles de léser la position de tiers, 
procédures dans le cadre desquelles il est renoncé à la publication de la demande 
d’autorisation de construire mais en principe pas à une décision venant clore la 
phase non contentieuse. Les deux modèles courants de procédures accélérées sont 


- 22/31 - 
 
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la procédure simplifiée et la procédure par annonce ; dans ce dernier cas, ce n’est 
que pour des projets déterminés de moindre importance qu’il est envisageable de 
renoncer à la prise d’une décision formelle, par défaut de réaction de l’autorité 
compétente à l’annonce faite (Jean-Baptiste ZUFFEREY / Isabelle ROMY, 
op. cit., p. 151, 193 ss ; Beat STALDER / Nicole TSCHIRKY, op. cit., p. 77 
n. 2.110 ; Peter HÄNNI, op. cit., p. 337 s., 343 ss ; Alexander RUCH, 
in Commentaire de la LAT, op. cit., n. 41 ss). 
 
La décision venant clore la phase non contentieuse est sujette à recours. En 
effet, selon l’art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit au moins une voie de 
recours contre les décisions et les plans d’affectation fondés sur la LAT et sur les 
dispositions cantonales et fédérales d’exécution. Tel est le cas des autorisations de 
construire prévues par l’art. 22 
al. 1 
LAT (Heinz AEMISEGGER / 
Stephan HAAG, in Commentaire de la LAT, op. cit., n. 42 ss ad art. 33). La 
qualité pour recourir prévalant devant le Tribunal fédéral doit être reconnue déjà 
sur le plan cantonal (art. 33 al. 3 let. a LAT ; art. 111 al. 1 LTF). Les communes 
peuvent donc avoir qualité pour recourir soit parce que l’acte attaqué les touche de 
la même manière qu’un particulier ou, aux conditions restrictives dégagées de 
l’interprétation de l’art. 89 al. 1 LTF, dans leurs attributions ou tâches de 
détentrices de la puissance publique (Heinz AEMISEGGER, in Commentaire de 
la LAT, op. cit., n. 97 et 102 ss, ad art. 34), soit encore pour violation de leur 
autonomie (art. 89 al. 2 let. c LTF ; Heinz AEMISEGGER, in Commentaire de la 
LAT, op. cit., n. 106 ss ad art. 34), soit enfin en vertu d’une disposition de la loi, 
comme l’art. 34 al. 2 let. b LAT, s’agissant des décisions portant sur la 
reconnaissance de la conformité à l’affectation de la zone de constructions et 
d’installations sises hors de la zone à bâtir (art. 89 al. 2 let. d LTF ; 
Heinz AEMISEGGER, in Commentaire de la LAT, op. cit. n. 112 s. ad art. 34). 
d. 
En l’espèce, il faut donc déterminer si le changement de destination visé par 
l’art. 1 al. 8 LCI est appréhendé par l’obligation fédérale de faire l’objet d’une 
autorisation de construire en vertu de l’art. 22 al. 1 LAT. 
11. 
a. 
Au sens de l’art. 22 al. 1 LAT, le changement d’affectation d’une 
construction ou d’une installation représente une transformation, en principe 
soumise à autorisation. Les constructions et installations doivent être utilisées 
selon la destination pour laquelle elles ont été édifiées, de façon à remplir des 
fonctions conformes à l’affectation de la zone dans laquelle elles se trouvent. 
 
b. 
D’après la doctrine, il est cependant admis qu’à moins d’aller de pair avec 
une transformation ou un agrandissement, un changement d’affectation ne tombe 
sous le coup du droit fédéral que s’il est propre à exercer une influence locale 
perceptible sur le régime d’utilisation du sol. En zone à bâtir, il n’est dispensé 
d’autorisation que si la nouvelle affectation correspond à celle de la zone en 
question et si son effet sur l’environnement et la planification est manifestement 
mineur. Hors de la zone à bâtir, l’art. 24a LAT l’assujettit à une autorisation 
même si le changement d’affectation n’a pas d’incidence sur le territoire, 


- 23/31 - 
 
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l’équipement et l’environnement et ne contrevient à aucune autre loi fédérale 
(Jean-Baptiste ZUFFEREY / Isabelle ROMY, op. cit., p. 151 ; Beat STALDER / 
Nicole TSCHIRKY, op. cit., p. 74, n. 2.100 ; Alexander RUCH, in Commentaire 
de la LAT, op. cit., n. 34 ad art. 22 ; Piermarco ZEN-RUFFINEN / 
Christine GUY-ECABERT, op. cit., ch. 498 p. 220 s. ; Nicolas MICHEL, op. cit., 
n. 387 ss, 1402 ss). 
c. 
Selon la jurisprudence, le principe est qu’un changement d’affectation est 
soumis à l’octroi d’un permis de construire, et ce même lorsqu’il ne nécessite pas 
de travaux de construction. En l’absence de travaux, un changement d’affectation 
ne peut être dispensé d’autorisation de construire que si la nouvelle affectation est 
conforme à celle de la zone en question et si son incidence sur l’environnement et 
la planification est manifestement mineure (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_395/2015 
du 
7 
décembre 
2015 
consid. 3.1.1 ; 
1C_347/2014 
du 
16 janvier 2015 consid. 3.2). Le Tribunal fédéral utilise dans ce contexte 
quelquefois 
la 
conjonction 
de 
coordination 
« ou » 
plutôt 
que 
« et » 
(ATF 113 Ib 219 consid. 4d ; arrêt 1C_150/2016 du 20 septembre 2016 
consid. 9.1). Dans l’arrêt 1C_107/2016 du 28 juillet 2016, bien qu’ayant utilisé le 
mot « ou » (consid. 6.1), il a ajouté une précision allant dans le sens d’un cumul 
des deux conditions : « si la conformité d’une nouvelle activité à la zone 
concernée constitue l’une des conditions requises par la jurisprudence pour 
dispenser un changement d’affectation d’une autorisation de construire, encore 
faut-il que ce changement n’entraîne pas d’incidence sur l’environnement du 
bâtiment » (consid. 6.2). De simples travaux d’entretien, rénovation, petites 
réparations ou des changements d’affectation de moindre importance ne sont pas 
soumis à autorisation au sens de l’art. 22 al. 1 LAT (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_150/2016 précité consid. 9.1 : Alexander RUCH, in Commentaire de la LAT, 
op. cit., n. 35 ad art. 22). 
d. 
Par zone, à l’affectation de laquelle une transformation soumise à 
autorisation doit être conforme, l’art. 22 al. 2 let. a LAT n’entend pas que les trois 
zones primaires qui doivent être délimitées par des plans d’affectation à teneur de 
l’art. 14 al. 2 LAT, à savoir les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à 
protéger. Il inclut, indépendamment de la terminologie utilisée, les subdivisions 
desdites zones (en particulier de la zone à bâtir) que le droit cantonal et, dans les 
limites fixées par ce dernier, le droit communal prévoient, afin de déterminer et 
localiser plus finement les genres d’utilisation et occupation possibles du 
territoire, par le biais de plans d’affectation. Ceux-ci peuvent être tant des plans 
d’affectation généraux que des plans d’affectation spéciaux. En droit genevois, 
l’affectation déterminante résulte ainsi des dispositions régissant les différentes 
zones prévues par l’art. 12 LaLAT – à savoir les zones ordinaires (art. 18 à 
25 LaLAT), les zones de développement (art. 30 s. LaLAT) et les zones protégées 
(art. 28 s. LaLAT), définies par des lois du Grand Conseil (art. 15 s. LaLAT) –, 
mais aussi des autres plans d’affectation, énumérés à l’art. 13 LaLAT, dont les 
PLQ (art. 13 al. 1 let. a LaLAT) et les PUS (art. 13 al. 1 let. g LaLAT). 


- 24/31 - 
 
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12. 
a. 
Ainsi, au regard de l’art. 22 LAT, le principe est que le changement 
d’affectation visé par l’art. 1 al. 8 LCI doit faire l’objet d’une autorisation de 
construire, même lorsqu’il n’est pas accompagné de travaux. Il doit donc en 
principe requérir le déroulement d’une procédure comportant la prise d’une 
décision pouvant donner lieu à un contentieux, que la commune concernée aurait 
qualité pour initier ou auquel elle pourrait participer, à tout le moins dans la 
mesure où son autonomie serait affectée ou à des conditions alternatives 
auxquelles la jurisprudence du Tribunal fédéral lui reconnaît cette qualité 
(cf. consid. 2b et c). 
b. 
Sans doute n’est-il pas exclu que, dans des cas déterminés, une modification 
de destination de locaux à usage commercial, administratif, artisanal ou industriel 
en logements puisse ne pas tomber sous le coup de cette exigence fédérale, parce 
que la nouvelle affectation serait conforme à celle de la zone concernée et qu’elle 
n’aurait tout au plus qu’un effet manifestement mineur sur l’environnement et la 
planification. Ainsi en irait-il a priori d’une telle opération portant sur un 
appartement, déjà équipé d’une cuisine et de sanitaires, utilisé comme bureau 
d’architecture ou cabinet médical, situé dans un immeuble d’une des trois 
premières zones de construction, destinées aux grandes maisons affectées à 
l’habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire (art. 19 al. 1 
phr. 1 LaLAT), sans se trouver visé par des dispositions régissant des zones 
protégées, sans qu’un plan d’affectation ne précise et dicte sa destination 
commerciale ou administrative, et sans que des prescriptions relevant par exemple 
de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 
(LPE - RS 814.01), comme des degrés de sensibilité au bruit, ne s’opposent à la 
nouvelle affectation. Le non–assujettissement d’une telle opération à une 
procédure d’autorisation de construire pourrait n’être pas en lui-même contraire à 
la LAT, mais force est d’aussitôt pondérer le propos par la considération qu’une 
telle procédure conserverait tout son sens pour vérifier la réalisation effective des 
conditions d’exclusion du champ d’application de l’art. 22 LAT. De plus, l’art. 1 
al. 8 LCI a une portée toute générale, nullement limitée à ce genre d’opérations, 
mais englobant au contraire diverses situations de contrariété à l’exigence fédérale 
d’une autorisation de construire. 
c. 
Il s’agit de situations dans lesquelles la modification de destination des 
locaux considérés ne serait pas conforme à l’affectation de la zone concernée 
d’une façon ne pouvant être qualifiée de moindre importance, déjà en raison de 
prescriptions telles que les art. 76 et 127 al. 1 LCI (interdiction d’affecter à 
l’habitation des locaux situés au-dessous du niveau général du sol adjacent 
[cf. art. 102 al. 2 LCI pour le vieux Carouge]) ou celles de la LPE et de ses 
ordonnances d’exécution (cf. p. ex. art. 43 s. OPB relatif aux degrés de sensibilité 
au bruit notamment dans les zones d’habitation, à attribuer au cas par cas par le 
biais des autorisations de construire à défaut de l’avoir été dans les règlements de 
construction ou les plans d’affectation). 


- 25/31 - 
 
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d. 
Un défaut de conformité à l’affectation de la zone pourrait aussi devoir être 
retenu en considération de plans d’affectation qui prévoiraient spécifiquement 
l’affectation commerciale, administrative ou artisanale desdits locaux. 
d/aa. Des PLQ fixent certes fréquemment des quotas de bâtiments ou locaux 
destinés respectivement au logement et à des activités commerciales, 
administratives ou artisanales dans l’esprit d’assurer que les besoins de la 
population en logements soient satisfaits, si bien que des changements 
d’affectation visés par l’art. 1 al. 8 LCI favoriseraient la réalisation de cet objectif. 
Telle n’est toutefois pas la finalité exclusive des plans d’affectation, généraux ou 
spéciaux. Ces plans visent fondamentalement à assurer une répartition équilibrée 
notamment des bâtiments et locaux destinés à l’habitat, au commerce et aux autres 
activités du secteur tertiaire, et ce non seulement dans la perspective de permettre 
l’établissement de plans financiers viables économiquement, mais aussi de 
prévenir que des quartiers ne soient (et donc ne deviennent avec le temps au gré 
de tels changements d’affectation) des « quartiers-dortoir », ainsi que de favoriser 
le déploiement d’activités économiques, notamment dans les principales zones à 
bâtir. 
 
Dans cet esprit, l’art. 19 al. 1 phr. 1 LaLAT prévoit que les trois premières 
zones de construction sont destinées aux grandes maisons affectées à l’habitation, 
au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. À teneur de son art. 1 
phr. 1 in initio, la LGZD fixe les conditions applicables à l’aménagement et 
l’occupation rationnelle des zones de développement affectées à l’habitat, au 
commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. Possiblement en zones 
ordinaires et en règle générale en zones de développement, cela se concrétise par 
le biais de PLQ, qui doivent prévoir notamment la destination des bâtiments à 
construire (art. 3 al. 1 let. a LExt ; art. 3 al. 1 let. a LGZD). S’agissant 
spécifiquement des PUS, l’art. 15A LExt prévoit certes que ceux-ci doivent 
permettre de maintenir et rétablir l’habitat dans les zones où les communes 
peuvent en adopter, mais aussi d’y favoriser une implantation des activités qui soit 
harmonieuse et équilibrée ; selon l’art. 15B al. 2 LExt, les terrains à bâtir sont à 
répartir – ce qui se réalise par le biais de PUS et RPUS – en secteurs aux 
prépondérances respectives d’intérêt public, d’habitation ou de logements et de 
travail ou d’emplois ; l’art. 15C LExt précise que les RPUS définissent les taux de 
répartition dans les différents secteurs, afin d’assurer notamment un équilibre 
entre l’habitat et l’artisanat, le commerce, l’administration, tant publique que 
privée. 
d/bb. Or, il n’est pas indifférent que l’affectation des bâtiments et locaux prévue 
par ces plans soit respectée, les plans d’affectation ayant au demeurant force 
obligatoire 
pour 
chacun 
(art. 21 
al. 1 
LAT ; 
Thierry 
TANQUEREL, 
in Commentaire de la LAT, op. cit., n. 6 ss ; Piermarco ZEN-RUFFINEN / 
Christine GUY-ECABERT, op. cit., p. 123, n. 270). Selon la jurisprudence, en 
acceptant par le biais d’une autorisation de construire une modification importante 
d’un PLQ, la procédure d’adoption des plans d’affectation, telle que prévue par le 


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droit fédéral de l’aménagement du territoire, ne serait pas respectée, si bien que 
même s’il existe un intérêt public indéniable à la construction de logements sur le 
territoire du canton de Genève, l’autorité compétente ne saurait autoriser un projet 
de construction consacrant une modification essentielle du PLQ en se prévalant de 
cet intérêt (ATA/543/2011 du 30 août 2011 consid. 3d). Le changement de la 
destination des immeubles prévue par un PLQ constitue une modification 
fondamentale (ATA/895/2004 du 16 novembre 2004 consid. 7), même lorsque 
ladite affectation est administrative et que la demande d’autorisation de construire 
vise la transformation en logements (ATA/690/2003 du 23 septembre 2003 ; 
ATA/543/2011 précité, qui précise, à son consid. 4b, que les exigences ne sont 
pas les mêmes pour des bâtiments à usage administratif ou dévolus au logement et 
qu’une implantation qui peut convenir à des bureaux peut générer une habitabilité 
médiocre, source de conflits entre voisins et ne pas être adaptée aux nuisances 
sonores générées par la route adjacente). 
 
S’il ne peut être exclu déjà pour des opérations purement ponctuelles, le 
risque de contrariété un tant soit peu significative à l’affectation de la zone est 
plus grand en cas de modification de destination portant sur plusieurs locaux, en 
particulier sur un nombre relativement élevé d’espaces affectés à des activités 
notamment administratives, et ce, que les changements d’affectation interviennent 
simultanément ou de façon égrenée dans le temps. 
e. 
Il est par ailleurs imaginable qu’un changement d’affectation de locaux 
commerciaux, administratifs, artisanaux ou industriels en logements, même 
compatible avec l’affectation de la zone concernée, ait une influence non 
négligeable sur l’environnement et/ou la planification, pour peu qu’il porte, même 
par étapes successives, sur un nombre non négligeable de tels locaux dans un 
même quartier. On peut penser à cet égard à un accroissement, au détriment des 
collectivités publiques, de charges en termes d’équipements publics, dont des 
écoles et/ou des crèches, en considération des besoins d’habitants plutôt que de 
travailleurs. 
f. 
Il y aurait non-conformité à la zone concernée dans l’hypothèse où des 
locaux à usage par exemple administratif ou artisanal, déjà équipés de sanitaires 
voire d’une kitchenette, seraient affectés à l’habitation dans des zones industrielles 
ou artisanales, sans finalité d’assurer une présence de jour et de nuit justifiée par 
la garde ou la surveillance des installations, donc en contradiction avec l’art. 80 
al. 2 LCI (Piermarco ZEN-RUFFINEN / Christine GUY-ECABERT, op. cit., 
p. 235 s., n. 520 et 522, qui citent deux arrêts cantonaux jugeant non conformes à 
l’affectation de la zone industrielle et/ou artisanale la construction de studios 
destinés à loger des ouvriers [RDAT II-1992 n. 33] et un centre de formation 
comprenant des logements pour les apprentis [SOG 1994 n. 38]). 
g. 
Une dispense d’autorisation de construire ne serait pas conforme à la LAT 
pour des conversions, visées par l’art. 1 al. 8 LCI, portant sur des locaux 
commerciaux, administratifs ou artisanaux qui se trouveraient en zone agricole 


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(art. 24 ss LAT), car dans cette zone, une telle modification de destination ne 
saurait constituer un détail du régime d’affectation (Alexander RUCH, 
in Commentaire de la LAT, op. cit., n. 12 ss ad art. 24 à 24d et 37a ; 
Rudolf MUGGLI, in Commentaire de la LAT, op. cit., n. 7 ss ad art. 24a). 
h. 
Ainsi, à titre de conclusion intermédiaire, il doit être retenu qu’une 
suppression générale de toute procédure d’autorisation de construire pour les 
modifications de destination visées par l’art. 1 al. 8 LCI n’est pas compatible avec 
les exigences se déduisant de l’art. 22 LAT. 
13. 
a. 
Encore faut-il examiner si la simple « déclaration auprès de l’autorité 
compétente » que prévoit la norme contestée vaut autorisation de construire dans 
une forme allégée qui serait le cas échéant admissible au regard de cet art. 22 
al. 1 LAT. 
b. 
Comme les représentants du DALE l’ont déclaré à la commission du 
logement lors de leur audition, les cas visés par l’art. 1 al. 8 LCI étaient en 
principe traités selon la procédure simplifiée dite APA (art. 3 al. 7 à 10 LCI), 
normalement en l’espace de trente jours. En l’absence de travaux un tant soit peu 
significatifs accompagnant le changement d’affectation considéré, il serait en effet 
sans doute disproportionné d’exiger qu’une procédure ordinaire (DD) soit menée. 
 
En procédure ordinaire, le DALE sollicite les préavis de ses services et 
d’autres départements de l’administration cantonale, ainsi que d’autres organismes 
intéressés et des communes concernées (art. 3 al. 3 LCI ; art. 16 RCI) ; les 
demandes d’autorisation et les autorisations sont publiées dans la FAO, avec 
mention des dérogations respectivement nécessaires ou accordées (art. 3 al. 1 et 
5 LCI). En procédure accélérée, la demande n’est pas publiée dans la FAO et le 
DALE peut renoncer à solliciter le préavis communal ; l’autorisation est, par 
contre, publiée dans la FAO et envoyée en copie à la commune concernée (art. 3 
al. 7 phr. 2 LCI). Ainsi, en procédure accélérée, même si la renonciation à requérir 
le préavis communal n’apparaîtrait guère envisageable pour des projets 
susceptibles d’entrer en contradiction avec un PUS et/ou un RPUS, la commune 
concernée serait néanmoins en tout état informée de l’autorisation qui serait le cas 
échéant accordée, et elle disposerait encore de la possibilité, par le biais d’un 
recours, de faire appliquer les normes qu’elle aurait édictées et de défendre ainsi 
le respect de son autonomie en la matière. Il en irait d’ailleurs de même si la 
procédure par annonce de travaux (dite APAT) était suivie, puisque le DALE 
peut, dans cette autre procédure simplifiée, ne pas solliciter de préavis et que 
l’annonce, qui est publiée dans la FAO, vaut autorisation de construire, permettant 
au requérant d’entreprendre les travaux à défaut de recours formé dans les 
trente jours à compter de cette publication (art. 3 al. 11 LCI). 
c. 
C’est certes une forme allégée d’une procédure simplifiée que l’art. 1 
al. 8 LCI prévoit, en tant qu’elle substitue au dépôt d’une requête d’autorisation de 
construire une « déclaration à l’autorité compétente ». Force est cependant de 
constater qu’une telle déclaration n’institue aucune procédure, mais au mieux 


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reporte sur ladite autorité le soin et la responsabilité de réagir, ce qui suppose que 
celle-ci procède à un examen, sans disposer d’emblée des renseignements 
suffisants à cette fin, de chacune des déclarations qui lui seraient faites en 
application de cet art. 1 al. 8 LCI. Il n’y aurait ni publication de la « déclaration » 
dans la FAO, ni demande de préavis, ni délivrance et notification d’une 
autorisation de construire (y compris à la commune concernée), ni devoir des 
propriétaires d’informer les occupants de l’immeuble concerné. L’art. 1 al. 8 LCI 
ne précise pas quand la déclaration devrait être faite, ouvrant la porte à la politique 
du fait accompli, ce qui traduit l’idée, pourtant erronée et non incluse dans cette 
disposition (consid. 7), que la conversion considérée ne serait pas susceptible 
d’être remise en question mais serait en tant que telle un acquis intouchable. 
 
Or, l’esprit de l’autorisation de construire requise par l’art. 22 al. 1 LAT est 
qu’il incombe à l’autorité compétente, et non aux propriétaires intéressés, de juger 
de la conformité aux exigences légales d’une « transformation » (y compris un 
simple changement d’affectation), et par ailleurs, en lien avec l’art. 33 LAT, 
qu’aussi les collectivités publiques et tiers intéressés doivent être mis à même de 
faire valoir leurs intérêts et points de vue dans la mesure où la qualité pour 
recourir doit leur être reconnue en la matière (cf. consid. 2b et c). La seule 
exigence d’une déclaration à l’autorité compétente prévue par l’art. 1 al. 8 LCI ne 
respecte pas suffisamment l’esprit desdites dispositions de la LAT, et ce dans un 
nombre potentiel de situations n’apparaissant ni suffisamment rares et ponctuelles 
et de surcroît aisément identifiables pour que ladite annonce puisse être considérée 
comme une occasion suffisante de remédier à la carence d’une procédure 
d’autorisation de construire. 
d. 
Ce n’est pas parce qu’une conclusion inverse pourrait le cas échéant se 
justifier exceptionnellement, dans quelques-uns des cas évoqués de contrariété à 
l’exigence fédérale d’une autorisation de construire, que la norme litigieuse peut 
être reconnue valable. 
14. 
a. 
Concernant tant les cas dans lesquels une exception à l’exigence fédérale 
d’une autorisation de construire pourrait le cas échéant être admise que ceux, 
exceptionnels, dans lesquels la simple déclaration prévue par l’art. 1 al. 8 LCI 
pourrait être jugée fournir une occasion suffisante de s’assurer de l’admissibilité 
d’une modification de destination, la situation n’est pas celle – mais l’inverse de 
celle – dans laquelle la chambre constitutionnelle fait preuve de retenue dans le 
cadre du contrôle abstrait des normes parce que la disposition considérée 
apparaîtrait 
de 
façon 
générale 
défendable 
et 
exceptionnellement 
anticonstitutionnelle, au point qu’il ne se justifierait pas de l’annuler. 
b. 
Au demeurant, en l’occurrence, s’agissant d’une loi du Grand Conseil 
proposée par des députés, il n’y a pas d’explications de l’autorité chargée de la 
mettre en œuvre qui rassureraient sur une application conforme au droit supérieur, 
mais plutôt des déclarations à cet égard ambiguës faites lors de son adoption, ainsi 
que, s’agissant de représentants du DALE entendus par la commission du 


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logement, des interrogations soulevées et laissées sans véritable réponse. De plus 
et surtout, les possibilités d’obtenir ultérieurement une protection juridique 
suffisante par un contrôle des cas d’application s’avèrent d’emblée limitées et 
aléatoires, dans la mesure où la disposition attaquée consiste à ne pas ouvrir une 
telle possibilité ; elle soustrait en effet la conversion considérée à l’exigence d’une 
autorisation de construire, donc à celle d’une procédure – d’abord non 
contentieuse, puis le cas échéant contentieuse – permettant de vérifier sa 
conformité aux contraintes dictées par le droit de l’aménagement du territoire et 
de la police des constructions, de même que d’autres normes, comme la LPE. Elle 
restreint à tout le moins sensiblement la possibilité d’une protection juridique 
notamment des communes concernées et tiers intéressés (comme des voisins), en 
la confinant à l’hypothèse d’un contrôle sur recours pour déni de justice qui serait 
interjeté une fois que les collectivités ou personnes habilitées à recourir 
apprendraient des changements d’affectation le plus souvent d’ores et déjà opérés. 
c. 
Aussi la chambre constitutionnelle annulera-t-elle l’art. 1 al. 8 LCI, à savoir 
la loi 12045, étant donné que, sous réserve de son art. 2 souligné relatif à son 
entrée en vigueur, ladite loi ne comporte pas d’autres dispositions que précisément 
cet art. 1 al. 8 LCI. 
15. 
 
Bien qu’il n’y ait dès lors pas lieu d’examiner le second grief matériel 
soulevé par la commune recourante, tenant stricto sensu en une violation de son 
autonomie, il sied de préciser qu’il n’y a pas de violation de l’autonomie 
communale lorsque le législateur cantonal restreint, en modifiant une loi, 
l’étendue de compétences qu’il a lui-même reconnues jusque-là aux communes, 
pour autant que celles-ci ne se déduisent ni de la constitution fédérale, ni du droit 
fédéral (ou international), ni de la constitution cantonale (Jacques DUBEY, 
op. cit., vol. II, n. 3865 ss ; 
Andreas AUER / 
Giorgio 
MALINVERNI / 
Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 309). Aussi, pour peu qu’une disposition 
d’une loi cantonale conforme aux exigences minimales découlant du droit fédéral 
serait adoptée pour régler la procédure à suivre pour les conversions de locaux à 
usage commercial, administratif, artisanal ou industriel en logements (voire pour 
l’opération inverse), une commune ne serait pas fondée à exiger par le biais d’un 
PUS et/ou RPUS que tout changement d’affectation ou de destination, même en 
l’absence de travaux, serait soumis à une procédure déterminée d’autorisation de 
construire, ni à prescrire à l’autorité cantonale compétente de s’en tenir à une 
décision que prendrait l’exécutif communal pour toute dérogation aux règles du 
PUS et/ou du RPUS qu’elle adopterait, alors que cela ne serait pas compatible 
avec la procédure prévue par le droit cantonal. 
16. 
a. 
Le recours sera donc admis. 
b. 
Vu l’issue donnée au recours, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 
al. 1 LPA). 
c. 
 Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure à la commune recourante, 
qui n’a pas recouru aux services d’un conseil, dispose en tant que ville des 


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moyens de défendre ses intérêts par elle-même et n’a au demeurant pas conclu à 
l’octroi d’une telle indemnité (art. 87 al. 2 LPA ; ACST/6/2017 précité 
consid. 18b). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 28 août 2017 par la Ville de Genève contre la 
loi 12045 du 12 mai 2017 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule la loi 12045 du 12 mai 2017 ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à la Ville de Genève, au Grand Conseil, ainsi que, pour 
information, au Conseil d’État. 
Siégeant : M. Verniory, président, Mmes Galeazzi et Payot Zen-Ruffinen, M. Martin et 
Mme Tapponnier, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
le greffier-juriste : 
 
 
 
I. Semuhire 
 
 
le président siégeant : 
 
J.-M. Verniory 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
la greffière :