ge_gerichte · ACST/25/2020 · 2020-08-27 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/789/2019-ABST 
ACST/25/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 27 août 2020 
 
 dans la cause 
Monsieur A______ 
et 
Monsieur B______ 
et 
ASSOCIATION SUISSE DES TRANSPORTS ROUTIERS, SECTION GENÈVE 
et 
TOURING CLUB SUISSE, SECTION GENÈVE 
représentés par Me Nicolas Wisard, avocat 
contre 
GRAND CONSEIL 
 


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EN FAIT 
1) 
a. 
Messieurs A______, né le ______ 1976, et B______, né le ______ 1965, 
sont citoyens suisses domiciliés et travaillant à Genève où ils exercent leurs droits 
politiques. Ils sont détenteurs, chacun, d’un véhicule répondant à la norme Euro 2. 
 
b. 
Madame C______, née le ______ 1976, et Monsieur D______, né le 
______ 1989, sont citoyens suisses domiciliés à Genève où ils exercent leurs 
droits politiques et sont membres du parti Les Verts-Genève. Mme C______ est 
députée au Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci-après : le 
Grand Conseil). 
 
c. 
L’Association suisse des transports routiers, section Genève (ci-après : 
ASTAG-Genève), est une association de droit suisse au sens des art. 60 ss du 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) qui, selon ses statuts, est 
inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève. Elle a pour 
but notamment d’assurer les relations avec les autorités cantonales et communales 
dans le cadre de l’examen des problèmes spécifiques au transport et à 
l’association, de développer et de représenter les intérêts de ses membres sur le 
plan économique, politique et juridique. 
 
d. 
Le Touring Club suisse, section Genève (ci-après : TCS-Genève) est 
également une association de droit suisse au sens des art. 60 ss CC, non inscrite au 
RC du canton de Genève. Il a pour but notamment de sauvegarder et promouvoir 
les droits et les intérêts généraux de ses sociétaires en matière de conception de la 
circulation routière et des véhicules routiers et de favoriser l’insertion 
harmonieuse de tous les moyens de transports, de sauvegarder et promouvoir les 
droits et les intérêts généraux des sociétaires, par rapport aux questions relatives à 
la circulation routière, à la complémentarité des modes de transports et à la 
mobilité dans le cadre de l’aménagement du territoire, des constructions et 
ouvrages et de la protection de l’environnement. 
2) 
a. 
L’ozone (ci-après : O3) est un gaz irritant et incolore engendré notamment 
par la pollution près de la surface de la terre. Il est un polluant secondaire formé 
par une réaction chimique impliquant le dioxyde d’azote (ci-après : NO2) et des 
composés organiques volatils (ci-après : COV). Il contribue à l’effet de serre et 
aux pluies acides. Il est à l’origine d’irritations des muqueuses oculaires et 
respiratoires et de crises d’asthme chez les sujets sensibles. 
 
b. 
Les particules fines ou poussières fines en suspension (ci-après : PM10) sont 
des particules en suspension dans l’air dont le diamètre est inférieur à 
dix micromètres. D’origine naturelle (particules fines primaires) ou anthropique 
(particules fines secondaires, formées suite à des réactions chimiques dans l’air à 


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partir d’autres polluants, fumée, usure, trafic, industrie, chauffage), elles sont un 
mélange complexe de petites particules solides et de gouttelettes liquides. Les 
particules secondaires se forment dans des conditions météorologiques 
particulières et sont le résultat d’une combinaison avec des molécules 
naturellement présentes dans l’atmosphère provenant de précurseurs gazeux 
polluants comme les COV. Elles résultent de deux processus : les « PM10 
abrasion », issues des mécanismes de frottement et d’abrasion (rail, pneus, travaux 
de chantier) et les « PM10 combustion », émises lors de la combustion (moteurs 
thermiques de véhicules, machines de chantier, chauffages, incinérations 
industrielles et autres feux). Les PM10 ont un impact sur la santé, des effets sur le 
climat, un effet direct sur le bilan radiatif de la terre, et, en milieu urbain, elles 
dégradent le patrimoine immobilier. Elles sont plus néfastes sur la santé que tout 
autre polluant de l’air et leurs effets sont très bien documentés. Plus les particules 
sont petites, plus elles pénètrent profondément dans les voies respiratoires et 
deviennent dangereuses. Les particules les plus petites peuvent même traverser la 
paroi alvéolaire pour rejoindre les vaisseaux sanguins. Outre leurs effets sur le 
système respiratoire et cardiovasculaire, des études récentes montrent un lien entre 
l’exposition à long terme à des particules fines et le développement de maladies 
chroniques tel que le diabète, l’apparition de problèmes neuro-développementaux 
chez l’enfant ou encore une altération des fonctions cognitives. Les particules 
fines représentent aussi un facteur de risque important dans le développement de 
cancers du poumon. 
 
c. 
Le dioxyde d’azote se forme dans l’atmosphère à partir du monoxyde 
d’azote (ci-après également : NO) qui se dégage essentiellement lors de la 
combustion de combustibles fossiles due notamment à la circulation routière. Il 
est considéré comme un polluant secondaire. Le NO2 contribue, en association 
avec d’autres polluants, à l’acidification des milieux naturels. Les oxydes d’azote 
(ci-après également : NOx) comprennent le NO et le NO2. Ils sont émis lors de la 
combustion des carburants et combustibles fossiles. Précurseurs de l’ozone et des 
particules, ils sont nocifs pour la santé (maladies respiratoires) et l’environnement. 
3) 
 
Le 2 avril 2003, le Conseil d’État de la République et canton de Genève 
(ci-après : le Conseil d’État) a approuvé un plan de mesures (ci-après : Plan OPair 
2003-2010), basé sur l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 
(OPair - RS 814.318.142.1). Ce plan avait été élaboré par la commission de suivi 
OPair, sous la responsabilité du service cantonal de protection de l’air (ci-après : 
SCPA, devenu depuis lors, le service de l’air, du bruit et des rayonnements non 
ionisants [ci-après : SABRA]). Il a été révisé en 2008 et approuvé dans sa 
nouvelle version par le Conseil d’État le 23 juillet 2008. 
 
 
Ce plan avait été précédé par un premier plan OPair essentiellement axé sur 
la mobilité, élaboré en 1991 et couvrant la période 1991-2002. Le plan 1991 avait 


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été révisé en 1995, 1999 et en 2000 pour mieux tenir compte de la croissance du 
trafic routier. 
 
 
Le Plan OPair 2003-2010, version révisée en 2008, rappelait l’obligation 
des cantons d’introduire un plan d’assainissement de l’air lorsque les valeurs 
limites d’immission (ci-après : VLI) fixées par le Conseil fédéral à l’annexe 7 de 
l’OPair étaient ou risquaient d’être dépassées. Le plan était contraignant pour les 
autorités chargées de son exécution. Les trois principaux polluants NO2, PM10 et 
O3 connaissaient des valeurs en stagnation. Certes, une nette amélioration de la 
qualité de l’air avait été observée jusque vers la fin des années 90. Toutefois, 
malgré les mesures mises en place dans le cadre du premier plan OPair, les 
niveaux d’immissions des principaux polluants se trouvaient toujours au-dessus 
des VLI fixées par l’OPair. Ils ne connaissaient pas de réelle amélioration depuis 
le début des années 2000. Certaines valeurs affichaient même une tendance à 
l’aggravation et il suffisait d’un épisode météorologique favorable au 
développement de pics de pollution (fort ensoleillement estival, inversion 
thermique en hiver, soit lorsque l’air plus chaud se trouve au-dessus d’une couche 
d’air plus froid) pour entraîner des situations alarmantes. Ainsi, malgré les efforts 
consentis, le Plan 2003-2010 n’était pas parvenu à améliorer la qualité de l’air à 
Genève. Des mesures draconiennes étaient donc nécessaires, notamment dans le 
domaine clé du trafic, si l’on voulait tendre au respect des valeurs limites en 2020. 
 
 
Afin de réduire de manière importante les émissions polluantes, un des 
principaux domaines d’intervention était celui de la « mobilité ». Les transports 
individuels motorisés représentaient la source de pollution de l’air principale, 
notamment au centre de l’agglomération. La circulation automobile était aussi à 
l’origine d’autres nuisances comme le bruit, les engorgements et le manque de 
sécurité dans certaines rues. Il était devenu indispensable de limiter ces types de 
pollutions dans les zones où elles avaient le plus d’impact négatif sur la santé et le 
bien-être de la population, c’est-à-dire au centre-ville. Il s’agissait de limiter la 
circulation des véhicules les plus polluants au centre de l’agglomération en créant 
un périmètre de restriction du trafic motorisé pour la protection de l’air, mesure 
dite « Zone à émissions réduites » (ci-après : ZER) sur le modèle des zones à 
faibles émissions (« Low Emission Zones » - LEZ) mises en place dans certains 
pays européens. La mise en place de la ZER était envisagée comme une mesure 
permanente pouvant faire l’objet d’un renforcement durant les pics de pollution. 
Elle devait s’appliquer à tous les types de véhicules. Les normes Euro seraient 
utilisées comme critère pour définir les performances des véhicules en matière de 
pollution de l’air. Un macaron serait délivré contre un modique émolument. Le 
dispositif serait introduit de manière progressive pour permettre le renouvellement 
du parc automobile. Des solutions seraient trouvées pour les situations 
particulières, par exemple des délais transitoires suffisants accordés dans certains 
cas, notamment pour les résidents. Enfin, des mesures complémentaires 
(développement des transports publics, de places de parcs relais [ci-après : P+R], 


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encouragement à la mobilité douce) seraient mises en place afin d’alléger les 
impacts sur la vie économique. 
 
 
Les objectifs spécifiques attendus par la mise en place de la ZER 
consistaient en la suppression de la circulation des véhicules dont les gaz 
d’échappement étaient les plus polluants (NOx et PM10) dans la zone à 
immissions 
excessives 
(ci-après : 
également 
ZIE), 
constituée 
de 
la 
Ville de Genève (ci-après : la ville) et des communes de Carouge et du 
Grand-Saconnex, afin d’y améliorer la qualité de l’air et l’accélération du 
renouvellement du parc des véhicules, en particulier ceux amenés à circuler au 
centre-ville, afin de réduire leur impact sur la qualité de l’air. Une première 
modélisation de l’impact d’une ZER à Genève montrait, selon la zone considérée, 
le type de véhicules concernés et la date de mise en œuvre, une réduction 
significative (de l’ordre de 20 % à 40 %) de la quantité d’émissions induites par le 
trafic dans le périmètre choisi. D’autres effets bénéfiques dont l’impact était 
difficile à quantifier incluaient la réduction des émissions polluantes dues au trafic 
dans l’ensemble du canton grâce au renouvellement du parc automobile, la 
réduction des nuisances dues au bruit causé par les véhicules les plus anciens et la 
réduction des encombrements. 
4) 
 
Le 21 septembre 2006, la Conférence suisse des directeurs des travaux 
publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (ci-après : DTAP) a 
publié un rapport consacré au concept intercantonal des mesures temporaires en 
cas de pollution particulièrement élevée de l’air par un excès de PM10 
(« smog » hivernal - PM10). 
 
 
Selon ce rapport, les mesures nécessaires permettant de réduire durablement 
le niveau global de polluants étaient de la compétence de la Confédération. Les 
mesures temporaires pour les périodes estivales de beau temps et les situations 
hivernales d’inversion étaient des concepts d’urgence devant être utilisés dans des 
cas de situations extraordinaires de pollution de l’air. Les cantons avaient la 
compétence en cas de danger imminent grave pour la santé. Les mesures à court 
terme représentaient un droit cantonal complémentaire de la police de 
l’environnement reposant sur une compétence législative cantonale concurrente, 
voire une concurrence propre du canton. Le droit fédéral de l’environnement ne 
prévoyait aucune mesure à court terme sur la limitation des émissions pour lutter 
contre les situations de « smog » ou d’inversion momentanée. La clause générale 
de police pouvait également entrer en ligne de compte. Il n’était cependant pas 
possible d’y recourir pour des situations prévisibles et récurrentes. La clause 
générale de police était exceptionnellement utilisée comme base juridique des 
mesures temporaires de lutte contre des concentrations exagérées de PM10 dans 
l’air dans des situations extrêmes, et non pour des situations de pollution se 
répétant constamment. Il était par conséquent recommandé de créer une base 
légale pour des mesures prévues dans le droit cantonal. Ces mesures devaient 


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également être justifiées du point de vue de la proportionnalité et respecter 
l’égalité de traitement. Le concept cantonal commun contre la pollution aux PM10 
prévoyait trois niveaux dont deux d’intervention et un d’information. Tous les 
cantons devaient appliquer les mêmes critères et valeurs de déclenchement. Les 
niveaux d’intervention comprenaient un ensemble de mesures de base qui 
devaient être mis en œuvre dans tous les cantons. Chaque canton pouvait ordonner 
d’autres mesures d’accompagnement correspondant à ses besoins spécifiques et à 
ses possibilités. Il était notamment envisagé la création de zones d’interdiction des 
véhicules à forte émission durant certaines périodes. Un système d’identification 
des véhicules à mettre en place selon les catégories d’émissions constituait un 
préalable aux mesures à prendre dans ce domaine. 
5) 
 
Le 27 février 2013, le Conseil d’État a approuvé le Plan OPair 2013-2016. 
 
 
Après plusieurs dizaines d’années de lente amélioration, la qualité de l’air 
dans le canton de Genève affichait entre 2000 et 2011 une tendance à la 
stagnation. Les VLI OPair pour les principaux polluants (NO2, O3 et PM10) 
n’étaient toujours pas respectées dans certaines parties du territoire, notamment au 
centre de l’agglomération et près de l’aéroport. Dans une agglomération où l’on 
prévoyait à l’horizon 2020 une augmentation de 13 % des kilomètres parcourus, 
réduire le trafic individuel dans son centre constituait un objectif majeur. Cette 
mesure était l’un des principaux moyens permettant d’abaisser les taux 
d’émissions et d’immissions nocives dans les zones les plus touchées par la 
pollution. Sa mise en œuvre prochaine devait être précédée et accompagnée d’un 
faisceau de mesures complémentaires touchant notamment à l’extension des zones 
de modération du trafic, à la gestion du stationnement à l’intérieur de 
l’agglomération, au développement de l’offre de P+R situés aux accès du centre 
urbain, au renouvellement du parc automobile et au développement de la mobilité 
douce (voir objectifs sectoriels suivants). L’un des objectifs du plan était 
d’assainir la zone à immissions excessives, d’agir sur les grands émetteurs, la 
mobilité, notamment les transports individuels motorisés (voitures et deux roues), 
les industries et les chantiers, les chauffages et l’aéroport. 
 
 
Selon le bilan de l’efficacité des mesures prises sur la base du Plan OPair 
2013-2016, la qualité de l’air à Genève avait connu une légère embellie en 
2013-2016. Ce constat ne devait cependant pas faire oublier que la situation restait 
très tributaire des conditions météorologiques et que les zones où vivait et 
travaillait la grande majorité de la population genevoise continuaient à subir des 
concentrations de polluants dépassant les valeurs de l’OPair et mettant en danger 
la santé et le bien-être des habitants. Il était donc important de poursuivre les 
efforts en matière de surveillance de la qualité de l’air, ainsi que de la mise en 
œuvre de la Stratégie de protection de l’air 2030 et du Plan de mesures OPair 
(cf. Département de l’environnement, des transports et de l’agriculture [ci-après : 


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DETA], Bilan du Plan de mesures OPair 2013-2016 – Bilan de l’efficacité des 
mesures, janvier 2018). 
6) 
a. 
Le 21 septembre 2015, l’observatoire de la qualité de l’air de la région 
Rhône-Alpes (ci-après : Air Rhône-Alpes) en France, le canton de Genève et le 
canton 
de 
Vaud, 
partenaires 
dans 
le 
cadre 
de 
l’Agglomération 
franco-valdo-genevoise (ci-après : le Grand Genève), ont mis en place une 
plateforme Grand Genève Air Modèle Emissions, destinée à suivre l’évolution de 
la pollution transfrontalière en vue d’une analyse harmonisée des émissions 
polluantes afin de pouvoir, à terme, les maîtriser et protéger la santé de la 
population. 
 
 
Depuis 2012, la qualité de l’air du Grand Genève faisait l’objet d’une 
collaboration transfrontalière. 
 
b. 
Le 30 janvier 2018, plusieurs partenaires dont la République française, la 
République 
et 
canton 
de 
Genève, 
le 
canton 
de 
Vaud, 
la 
région 
Auvergne-Rhône-Alpes, le département de l’Ain, le département de la 
Haute-Savoie, le conseil régional du district de Nyon et la ville ont signé un pacte 
du Grand Genève, un protocole d’accord transfrontalier (ci-après : Pact’Air). 
 
 
La qualité de l’air était un enjeu capital pour le Grand Genève. La 
topographie de celui-ci était défavorable à la dispersion des polluants. Trois 
d’entre eux restaient préoccupants, les PM10, le NO2 et l’O3. Il était nécessaire 
d’avoir une vision et des objectifs partagés, des outils communs et une gestion 
coordonnée des actions. Une collaboration transfrontalière existait depuis 2012. 
Les objectifs chiffrés étaient de réduire de moitié les NOx et de 18 % les PM10 
par rapport aux niveaux de 2005. Des actions sectorielles portant sur les 
principales activités à la source des émissions atmosphériques notamment les 
transports et la mobilité étaient envisagées. Les partenaires s’engageaient 
notamment à mener des politiques permettant d’agir en cas de pics de pollution et 
pour réduire les émissions à la source. Des actions pérennes étaient nécessaires 
afin de diminuer la pollution chronique de l’air. Il fallait également mettre en 
œuvre des actions temporaires d’urgence en cas de pics de pollution pour limiter 
ou faire retomber les niveaux de pollution et ainsi protéger la santé des personnes 
les plus vulnérables. En cas de pics de pollution, il fallait notamment harmoniser 
leur gestion à l’échelle de l’agglomération, inciter à se déplacer en transports en 
commun et instaurer une circulation différenciée sur la base des certificats qualité 
de l’air à l’échelle du Grand Genève. 
7) 
 
Le 17 février 2018, le Conseil d’État a approuvé le Plan OPair 2018-2023. 
 
 
La qualité de l’air à Genève s’était légèrement améliorée au cours des 
dernières années. Les immissions de NO2 continuaient à diminuer faiblement, 
mais restaient insatisfaisantes en milieu urbain par rapport aux normes de l’OPair. 


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Celles des PM10 avaient tendance à repasser sous la VLI OPair. Les 
concentrations d’O3 stagnaient. Cette évolution démontrait le bien-fondé et 
l’efficacité des actions mises en place au cours des deux dernières décennies. Elle 
confirmait également l’importance de poursuivre ces efforts. 
 
 
Le Plan OPair 2018-2023, élaboré avec des représentants de toutes les 
politiques publiques ayant un lien avec la qualité de l’air (environnement, 
mobilité, urbanisme, santé, économie, énergie), poursuivait deux objectifs 
majeurs : assainir la ZIE et lutter contre les sources principales d’émission de 
polluants, avec un accent particulier sur les PM10. Ses domaines d’action se 
recoupaient avec ceux de la Stratégie de protection de l’air 2030. 
 
 
Le thème de la « mobilité », qui comptait sept mesures sur les quinze 
mesures prévues par le plan parmi lesquelles la réduction des impacts des 
transports professionnels, la priorité à donner à la mobilité douce et aux transports 
en commun dans le centre et l’hypercentre, la redéfinition des critères du 
bonus/malus pour les véhicules immatriculés à Genève, la mise en œuvre des 
mesures d’incitation à l’électromobilité, la promotion de la mobilité douce, la 
restriction du trafic motorisé dans certaines zones lors de pics de pollution 
(mesure d’urgence) ou d’agir sur les véhicules motorisés pendulaires, occupait 
une place majeure dans le plan. Le Plan de mesures OPair 2018-2023 innovait par 
ailleurs en introduisant une mesure d’urgence destinée à restreindre le trafic 
motorisé dans certaines zones lors d’épisodes de pics de pollution (interdiction 
d’accès au centre urbain aux véhicules les plus polluants identifiés grâce à un 
macaron). L’objectif de cette mesure était d’améliorer la gestion des épisodes de 
pics de pollution et de renforcer le pouvoir d’action des autorités, notamment celui 
des agents chargés de la gestion de la circulation. À Paris, la circulation alternée 
obligatoire avait récemment laissé place au dispositif Crit’Air, qui interdisait 
l’accès au centre urbain aux véhicules les plus polluants, identifiés par un 
macaron. Il convenait donc d’inscrire le Plan d’urgence ozone et le Plan d’urgence 
particules fines dans la réglementation par une modification de la loi d’application 
de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 2 octobre 1997 
(LaLPE - K 1 70). Cette modification de la loi devait introduire le concept de 
mesures d’urgence en cas de pics de pollution, définir les conditions de mise en 
œuvre et identifier les véhicules autorisés sur la base d’un macaron en fonction de 
leur performance environnementale. En cas de pic de pollution, l’accès au centre 
urbain serait interdit aux véhicules les plus polluants, en remplaçant l’actuelle 
circulation alternée obligatoire par la circulation différenciée. 
8) 
 
Le 20 mars 2018, questionné par le canton de Genève au sujet des résultats 
de l’application de macarons anti-pollution dans les villes, régions ou pays 
étrangers, l’office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV) a renvoyé le 
canton au site suivant : http://fr.urbanaccessregulations.eu/low-emission-zones-
main/impact-of-low-emis-sion-zones. Il a précisé que les différents systèmes de 


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macarons adoptés dans les pays européens se basaient sur les normes Euro et 
essentiellement sur la présence ou non de filtres à particules sur les véhicules 
diesel. 
9) 
 
Selon un rapport du SABRA d’avril 2018, les valeurs de concentration en 
NO2 étaient basses à Genève en 2017. La VLI annuelle fixée par l’OPair était 
dépassée dans le centre de l’agglomération, mais la VLI journalière était respectée 
dans tout le canton et aucun dépassement n’avait été enregistré. Pour ce qui était 
de l’O3, la VLI horaire fixée par l’OPair connaissait un dépassement au début de 
saison du fait des conditions météorologiques, mais le nombre de dépassements 
était stable. S’agissant des PM10 provenant de la combustion notamment du trafic 
routier, ou de l’abrasion, la VLI annuelle fixée par l’OPair de 20 µg/m3 était 
respectée sur tous les emplacements de mesure et la VLI journalière de 50 µg/m3 
était dépassée entre quatre et six jours en janvier lors de fortes inversions de 
températures (SABRA, Qualité de l’air 2017, avril 2018). 
 
 
En 2018, la baisse de la concentration de NO2 s’est poursuivie, la VLI 
annuelle fixée par l’OPair était dépassée dans l’hyper-centre de la ville, la VLI 
journalière était respectée sur tout le canton. Pour ce qui était de l’O3, les 
concentrations excessives étaient mesurées sur tout le canton, mais avec de faibles 
valeurs en milieu urbain, un dépassement de la VLI horaire fixée par l’OPair était 
relevé en période estivale, chaude et ensoleillée. En ce qui concernait les PM10, la 
baisse de concentration était confirmée, la VLI annuelle fixée par l’OPair était 
respectée à tous les emplacements de mesure, trois des stations cantonales de 
mesures de la pollution de l’air avaient connu un seul dépassement de la VLI 
journalière fixée par l’OPair, de sorte que le critère de trois dépassements 
autorisés par an et par station était respecté (SABRA, Qualité de l’air 2018, 
avril 2019). 
 
 
En 2019, les concentrations de NO2 mesurées (stations et capteurs passifs) 
avaient poursuivi leur baisse et se situaient, pour la majorité du territoire, 
en-dessous des concentrations enregistrées ces dernières années et inférieure à la 
VLI annuelle de l’OPair. Néanmoins, en 2019, la VLI OPair (moyenne annuelle) 
restait dépassée dans l’hyper-centre de la ville ainsi que sur la façade sud de 
l’aéroport sur une surface notablement réduite par rapport aux années précédentes. 
Par ailleurs et comme c’était le cas depuis plusieurs années, la VLI OPair 
(moyenne par 24 heures) était respectée sur tout le canton. S’agissant de l’O3, 
comme les années précédentes, des concentrations excessives avaient été 
mesurées sur l’ensemble du canton en 2019, les plus faibles valeurs ayant été 
enregistrées en milieu urbain. L’essentiel des dépassements de la VLI OPair 
horaire avait été mesuré au début de la période estivale, à l’occasion de périodes 
caniculaires, avec des concentrations particulièrement élevées pendant quelques 
heures, notamment en milieu rural. Toutefois, en termes de nombre, les 
dépassements comptabilisés en 2019 (soit 113 dans la station de mesure urbaine, 


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362 dans la station de mesure « Foron » et 282 dans la station de mesure 
« Meyrin » [stations de mesure suburbaines], et 353 dans la station de mesure 
rurale) étaient en légère baisse par rapport à l’année 2018 mais restaient proches 
des chiffres enregistrés durant les années les plus chaudes et ensoleillées. Quant 
aux poussières fines, l’année 2019 confirmait la baisse de la concentration 
observée ces dernières années. La VLI OPair annuelle était respectée à 
l’emplacement des quatre stations de mesures fixes du réseau d’observation de la 
pollution atmosphérique à Genève (ci-après : ROPAG) pour la quatrième année 
consécutive. Les moyennes annuelles avaient été proches de celles mesurées entre 
2016 et 2018, étant ainsi parmi les niveaux les plus faibles enregistrés depuis le 
début des mesures en 1998. Seule la station de mesure urbaine avait connu un 
léger dépassement de la VLI OPair journalière, pendant un seul jour. Ainsi, le 
critère de trois dépassements tolérés par an et par station était respecté. Comme 
c’était le cas depuis de nombreuses années, les concentrations de métaux lourds 
dans les PM10 respectaient largement les VLI OPair annuelles. Ainsi, toutes les 
exigences légales pour les PM10 avaient été respectées en 2019 (SABRA, Qualité 
de l’air 2019, mai 2020). 
PL 12196 
10) a. 
Le 11 octobre 2017, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un 
projet de loi (ci-après : PL 12196) visant à renforcer la LaLPE et ayant la teneur 
suivante : 
Art. 1 Modifications 
La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de 
l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : 
Art. 12, al. 5 à 7 (nouveaux) Pics de pollution atmosphérique 
5 S’agissant des pics de pollution atmosphérique, ces mesures se 
basent sur un dispositif d’urgence adapté, dont la nature et les 
modalités de mise en œuvre sont définies par voie réglementaire. Les 
mesures sont progressives en fonction du niveau de pollution 
atmosphérique et regroupées en niveaux d’intervention. 
6 Les mesures comprennent notamment des recommandations de 
comportement, l’information de la population, des restrictions 
temporaires de circulation des véhicules motorisés et des mesures 
d’accompagnement. 
7 Le règlement précise les attributions des autorités chargées de son 
application ainsi que la coordination à assurer, notamment avec les 
politiques en matière de transports et de protection de la santé. 
Art. 12A Identification des véhicules selon leurs performances 
environnementales (nouveau) 
1 Le Conseil d’État peut prévoir, par voie réglementaire, des mesures 
basées sur une identification par macaron des véhicules motorisés en 
fonction de leurs performances environnementales. 


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A/789/2019 
2 Ces mesures consistent notamment en des restrictions temporaires de 
circulation dans des zones définies, applicables à tous les véhicules 
motorisés circulant dans le canton. 
3 Le règlement prévoit le mode de délimitation des zones, la définition 
des classes de véhicules et la procédure d’attribution à ces classes. Il 
règle également les exceptions aux restrictions temporaires de 
circulation. 
Art. 2 Entrée en vigueur 
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans 
la Feuille d’avis officielle. 
 
 
Selon l’exposé des motifs, le PL 12196 proposait d’ancrer dans la 
législation genevoise une disposition relative aux mesures temporaires qui 
devaient être prises d’urgence en cas de situation critique du point de vue de 
l’environnement ou de la santé de la population. Il permettait au Conseil d’État 
d’avoir une base légale nécessaire lui déléguant la compétence d’adopter un 
règlement regroupant et unifiant les différentes mesures existantes et destinées à 
lutter contre les pics de pollution. Il visait également à introduire les lignes 
directrices d’une règlementation fondée sur les performances environnementales 
des véhicules motorisés. 
 
 
Les nouveaux al. 5 à 7 de l’art. 12 LaLPE devaient permettre la 
formalisation du dispositif d’urgence dans un seul règlement. L’art. 12A 
(nouveau) permettait au Conseil d’État d’adopter un règlement prévoyant des 
mesures temporaires de restriction de circulation, définies en fonction des 
performances environnementales des véhicules. L’al. 1 introduisait une 
identification par macaron, l’al. 2 précisait les mesures temporaires s’appliquant à 
tous les véhicules. L’al. 3 traitait des exceptions aux restrictions à la circulation. 
 
b. 
Le 2 novembre 2017, le PL 12196 a été renvoyé devant la commission de 
l’environnement et de l’agriculture du Grand Conseil. Celle-ci l’a renvoyé sans 
débat à la commission des transports, le 14 décembre 2017. 
11) 
Le 25 septembre 2018, la commission des transports a rendu son rapport sur 
le PL 12196 (ci-après : PL 12196-A), composé d’un rapport de la majorité et de 
deux rapports de la première et de la deuxième minorité. 
 
 
Selon le rapport de la majorité, le PL 12196 portait essentiellement sur les 
mesures d’urgence en proposant d’ancrer dans la législation une disposition 
relative aux mesures temporaires devant être prises d’urgence en cas de situation 
critique du point de vue de l’environnement et de la santé de la population. Le 
dispositif de lutte contre la pollution de l’air était régi par divers textes de rang 
normatif différent dans le canton. 
 
 
À l’issue de son troisième débat, la commission a accepté la teneur suivante 
du PL 12196 : 


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Art. 1 Modifications 
La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de 
l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : 
Chapitre VI A Dispositif d’urgence en cas de pics de pollution 
atmosphérique (nouveau) 
 
Art. 15C Disposition générale (nouveau) 
1 En cas de pics de pollution atmosphérique, le Conseil d’État prend 
les mesures d’urgence pour réduire les concentrations dans l’air du 
polluant concerné. Ces mesures sont progressives en fonction du 
niveau de pollution, dont les seuils sont fixés dans le règlement 
d’application. Elles sont regroupées en trois niveaux d’alerte. 
2 Le Conseil d’État préconise également, à titre préventif, d’autres 
mesures permettant de limiter la pollution. 
3 Le Conseil d’État informe régulièrement la population de la situation 
de pollution de l’air. 
4 L’annonce des niveaux d’alerte et des mesures mises en place est 
faite notamment par le biais des médias, des panneaux de 
signalisation, des publications en ligne et des réseaux sociaux. 
Art. 15D Circulation différenciée (nouveau) 
1 En cas de pics de pollution aux particules fines, à l’ozone ou aux 
oxydes d’azote, le Conseil d’État applique des restrictions temporaires 
de circulation des véhicules en fonction de leurs performances 
environnementales. Des exceptions à cette restriction de circulation 
sont prévues dans le règlement d’application. 
2 Ces restrictions temporaires s’appliquent à l’intérieur du périmètre 
de la moyenne ceinture routière, telle que définie par l’article 6, alinéa 
2, de la loi pour une mobilité cohérente et équilibrée. 
3 Ces restrictions temporaires s’appliquent à tous les véhicules 
motorisés circulant dans les zones visées à l’alinéa 2, y compris aux 
véhicules qui ne sont pas immatriculés dans le canton de Genève. 
4 La définition des classes de véhicules motorisés en fonction de leurs 
performances environnementales se fait sur la base des normes Euro. 
Le règlement d’application définit au minimum cinq classes, le 
système d’identification des véhicules par le biais de macarons, ainsi 
que les modalités de mise en œuvre de ce dispositif de macarons. 
5 Les véhicules sans macaron ont interdiction de circuler dans les 
zones définies à l’alinéa 2. Ils peuvent emprunter le réseau autoroutier. 
Art. 15E Niveau d’alerte 1 (nouveau) 
Lorsque le premier niveau d’alerte est activé (niveau 1), le Conseil 
d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : 
a) 
la gratuité de tous les billets de l’offre de transport Unireso dès le 
lendemain de l’annonce du niveau d’alerte. Les titulaires 
d’abonnement ne peuvent prétendre ni à un remboursement, ni à 
un dédommagement ; 


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A/789/2019 
b) la limitation de la vitesse sur l’autoroute de contournement à 
80 km/h ; 
c) 
la circulation différenciée de la classe 1 des véhicules définie 
dans le règlement d’application. 
Art. 15F Niveau d’alerte 2 (nouveau) 
Lorsque le deuxième niveau d’alerte est activé (niveau 2), outre les 
mesures définies à l’article 15E, le Conseil d’État ordonne la mise en 
œuvre des mesures suivantes : 
a) 
la communication d’un avis intercantonal de pollution aux 
médias ; 
b) 
la circulation différenciée de la classe 2 des véhicules polluants 
définie dans le règlement d’application. 
Art. 15G Niveau d’alerte 3 (nouveau) 
Lorsque le troisième niveau d’alerte est activé (niveau 3), outre les 
mesures prévues aux articles 15E et 15F, le Conseil d’État ordonne la 
mise en œuvre des mesures suivantes : 
a) l’interdiction des feux en plein air et des feux de confort ; 
b) la circulation différenciée de la classe 3 des véhicules définie dans 
le règlement d’application. 
Art. 15H Exécution (nouveau) 
1 Sont chargés de veiller à l’application des mesures d’urgence 
ordonnées par le Conseil d’État en cas de pics de pollution : 
a) les fonctionnaires de la police cantonale appartenant à un service 
de gendarmerie au sens de l’article 15 de la loi sur la police, du 
9 septembre 2014 ; 
b) les agents de la police municipale. 
2 Tout contrevenant est passible d’une amende d’ordre de 300 F au 
plus. 
3 Le Conseil d’État fixe dans un règlement d’application les modalités 
nécessaires à l’exécution de ces restrictions temporaires de la 
circulation motorisée en cas de pics de pollution de l’air. 
Art. 15I Coordination (nouveau) 
Le Conseil d’État coordonne l’application des mesures avec les 
autorités vaudoises et françaises du Grand Genève et a pour objectif 
d’harmoniser les mesures et les niveaux d’alerte avec les autorités 
précitées. 
Art. 2 Entrée en vigueur 
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans 
la Feuille d’avis officielle. 
12) 
Le 23 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté, à l’issue du troisième 
débat, la loi modifiant la LaLPE (ci-après : L 12196), ayant la teneur suivante : 
Art. 1 Modifications 
La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de 
l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : 
Chapitre VI A Dispositif d’urgence en cas de pics de pollution 
atmosphérique (nouveau) 
Art. 15C Disposition générale (nouveau) 


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A/789/2019 
1 En cas de pics de pollution atmosphérique, le Conseil d’État prend 
les mesures d’urgence pour réduire les concentrations dans l’air du 
polluant concerné. Ces mesures sont progressives en fonction du 
niveau de pollution, dont les seuils sont fixés dans le règlement 
d’application. Elles sont regroupées en 3 niveaux d’alerte. 
2 Le Conseil d’État préconise également, à titre préventif, d’autres 
mesures permettant de limiter la pollution. 
3 Le Conseil d’État informe régulièrement la population de la situation 
de pollution de l’air. 
4 L’annonce des niveaux d’alerte et des mesures mises en place est 
faite notamment par le biais des médias, des panneaux de 
signalisation, des publications en ligne et des réseaux sociaux. 
Art. 15D Circulation différenciée (nouveau) 
1 En cas de pics de pollution aux particules fines, à l’ozone ou aux 
oxydes d’azote, le Conseil d’État applique des restrictions temporaires 
de circulation des véhicules en fonction de leurs performances 
environnementales. Des exceptions à cette restriction de circulation 
sont prévues dans le règlement d’application. 
2 Ces restrictions temporaires s’appliquent à l’intérieur du périmètre 
de la moyenne ceinture routière, telle que définie par l’article 6, alinéa 
2, de la loi pour une mobilité cohérente et équilibrée, du 5 juin 2016. 
3 Ces restrictions temporaires s’appliquent à tous les véhicules 
motorisés circulant dans les zones visées à l’alinéa 2, y compris aux 
véhicules qui ne sont pas immatriculés dans le canton de Genève. 
4 La définition des classes de véhicules motorisés en fonction de leurs 
performances environnementales se fait sur la base des normes Euro. 
Le règlement d’application définit au minimum 5 classes, le système 
d’identification des véhicules par le biais de macarons, ainsi que les 
modalités de mise en œuvre de ce dispositif de macarons. 
5 Les véhicules sans macaron ont interdiction de circuler dans les 
zones définies à l’alinéa 2. Ils peuvent emprunter le réseau autoroutier. 
Art. 15E Niveau d’alerte 1 (nouveau) 
Lorsque le premier niveau d’alerte est activé (niveau 1), le Conseil 
d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : 
a) 
la limitation de la vitesse sur l’autoroute de contournement à 
80 km/h ; 
b) 
la circulation différenciée de la classe 1 des véhicules définie 
dans le règlement d’application. 
Art. 15F Niveau d’alerte 2 (nouveau) 
Lorsque le deuxième niveau d’alerte est activé (niveau 2), outre les 
mesures définies à l’article 15E, le Conseil d’État ordonne la mise en 
œuvre des mesures suivantes : 
a) la gratuité de tous les billets de l’offre de transport Unireso 
dès le lendemain de l’annonce du niveau d’alerte. Les 
titulaires d’abonnement ne peuvent prétendre ni à un 
remboursement ni à un dédommagement ; 
b) la communication d’un avis intercantonal de pollution aux 
médias ; 
c) la circulation différenciée de la classe 2 des véhicules 
polluants définie dans le règlement d’application. 


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Art. 15H Exécution (nouveau) 
1 Sont chargés de veiller à l’application des mesures d’urgence 
ordonnées par le Conseil d’État en cas de pics de pollution : 
a) les fonctionnaires de la police cantonale appartenant à un 
service de gendarmerie au sens de l’article 15 de la loi sur la 
police, du 9 septembre 2014 ; 
b) les agents de la police municipale. 
2 Tout contrevenant est passible d’une contravention de 500 F au plus. 
3 Le Conseil d’État fixe dans un règlement d’application les modalités 
nécessaires à l’exécution de ces restrictions temporaires de la 
circulation motorisée en cas de pics de pollution de l’air. 
Art. 15I Coordination (nouveau) 
Le Conseil d’État coordonne l’application des mesures avec les 
autorités vaudoises et françaises du Grand Genève et a pour objectif 
d’harmoniser les mesures et les niveaux d’alerte avec les autorités 
précitées. 
Art. 2 Entrée en vigueur 
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans 
la Feuille d’avis officielle. 
13) 
Par arrêté du 23 janvier 2019, publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 25 janvier 2019, le 
Conseil d’État a promulgué la loi précitée. Elle est entrée en vigueur le 
26 janvier 2019. 
14) 
Par acte expédié le 25 février 2019, enregistré sous le numéro de cause 
A/789/2019, M. A______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont recouru contre la 
loi précitée auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : 
chambre constitutionnelle) en concluant à l’annulation du titre marginal de 
l’art. 15D ; à l’annulation des termes « aux particules fines, à l’ozone ou » et « en 
fonction de leurs performances environnementales » de l’art. 15D al. 1 ; à 
l’annulation totale de l’art. 15D al. 2 ; à l’annulation des termes « circulant dans 
les zones visées à l’alinéa 2 » de l’art. 15D al. 3 ; à l’annulation totale de 
l’art. 15D al. 4 et al. 5 ; à l’annulation totale de l’art. 15E let. b ; à l’annulation 
totale de l’art. 15F let. c ; à l’annulation totale de l’art. 15G let. b ; à l’annulation 
totale de l’art. 15H al. 2 ; et à l’annulation des termes « à l’exécution de ces 
restrictions temporaires de la circulation motorisée » de l’art. 15H al. 3. 


- 16/69 - 
A/789/2019 
 
 
Le principe de circulation différenciée de portée indéterminée ancré dans les 
nouvelles dispositions excédait les compétences législatives du canton. En outre, 
les restrictions apportées à la circulation devaient être considérées comme des 
atteintes à la liberté économique des professionnels du transport motorisé. 
 
 
En fixant des VLI et non des valeurs d’alarme (ci-après : VA/valeurs 
d’alerte/valeurs d’intervention), le législateur fédéral avait pour objectif d’établir 
les bases d’une lutte, par des mesures préventives et pérennes, contre la pollution 
atmosphérique. La question qui se posait en l’occurrence était celle de savoir si les 
cantons étaient compétents pour adopter des mesures temporaires urgentes 
destinées à pallier une situation de crise. En laissant aux cantons la compétence 
d’instituer par voie législative des dispositifs de lutte contre les émissions, la 
législation fédérale sur l’environnement ne leur avait pas « donné carte blanche ». 
Les mesures cantonales de protection de l’air contre les émissions générées par le 
trafic motorisé pouvaient être adoptées valablement uniquement si elles 
s’inséraient dans les limites définies par la législation fédérale sur la circulation 
routière. Ces mécanismes ne devaient pas être concurrents de ceux du droit 
fédéral. L’institution des valeurs d’intervention déclenchant des mesures de 
limitation des émissions polluant l’atmosphère était admissible uniquement si les 
seuils de pollution pris en référence étaient significativement supérieurs aux VLI 
OPair. 
 
 
Le système envisagé d’identification des véhicules au moyen des macarons 
empiétait sur les compétences exclusives de la Confédération découlant de l’art. 8 
de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1959 
(LCR - RS 741.01), la mise en place d’un macaron environnemental revenant à 
obliger tous les véhicules circulant sur le territoire genevois concerné à être munis 
d’une vignette non prévue par le droit fédéral. Le système prévu était en outre 
contraire au droit transitoire en matière de circulation routière prévoyant la 
conformité des véhicules autorisés à circuler aux exigences techniques en vigueur 
au moment de leur première mise en service. 
 
 
Les différents niveaux d’alerte prévus par la loi attaquée n’étaient pas 
circonscrits pour éviter un empiétement sur la compétence fédérale. La restriction 
de circulation à charge de certains véhicules à l’intérieur du périmètre urbain 
déterminé par la zone de la moyenne ceinture routière ne pouvait pas s’inscrire 
dans la législation fédérale sur la circulation routière. Les interdictions visées par 
l’art. 3 al. 2 et 3 LCR pouvaient être uniquement des restrictions de circulation 
fonctionnelles adoptées pour une certaine durée. Une restriction de circuler ne 
pouvait pas être décrétée sur la base de la loi contestée. La législation fédérale 
avait refusé de mettre en place un dispositif de vignette environnementale. 
 
 
Le dispositif mis en place violait également la liberté économique des 
professionnels du transport de personnes ou de marchandises ou exploitants des 
entreprises de déménagement ou d’expédition. L’interdiction de circuler dans le 


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périmètre de la moyenne ceinture routière constituait une atteinte grave à 
l’exercice de l’activité économique des professionnels de la route. Les restrictions 
posées par les dispositions attaquées ne répondaient pas aux conditions de 
restriction d’un droit fondamental. S’agissant de la base légale, les notions de pics 
de pollution, de performances environnementales des véhicules, de circulation 
différenciée, nécessaires à la mise en œuvre du concept de vignette écologique et 
à l’appréhension de ses effets étaient indéterminées. Les mesures mises en place 
étaient en outre inaptes à atteindre l’objectif visé et ne respectaient pas la 
proportionnalité au sens étroit. 
15) 
Le 13 mai 2019, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. 
 
 
Le dispositif contesté devait s’appliquer quelques jours par année, lors des 
situations de pollution atmosphérique critiques pour la santé de personnes à 
risque. La loi attaquée s’inscrivait dans le cadre du droit fédéral de protection de 
l’environnement, qui permettait l’adoption d’un dispositif pour lutter contre les 
pics successifs de pollution atmosphérique ou un pic qui durait plusieurs jours. 
Elle respectait également la législation sur la circulation routière, les restrictions 
temporaires de la circulation adoptées étant conformes à la LCR. Le dispositif 
adopté ne portait pas atteinte à la liberté économique des personnes concernées. Il 
était proportionné dans la mesure où il était destiné à lutter contre les pics de 
pollution et non de limiter de manière constante la circulation à Genève. La loi en 
cause prévoyait des possibilités d’exceptions et réservait le pouvoir d’appréciation 
du Conseil d’État, éléments constituant des garanties additionnelles sous l’angle 
du respect du principe de proportionnalité. 
 
 
La loi attaquée mettait en place un système équilibré. Elle prenait en 
considération les différents intérêts en présence : d’un côté, la protection de la 
santé des personnes à risque par une mise en œuvre de mesures d’urgence 
quelques jours par année ; de l’autre côté, la prise en compte de la situation des 
professionnels 
travaillant 
avec des véhicules ayant 
des performances 
environnementales les plus mauvaises, selon un système gradué. Des exceptions 
pour diverses catégories de professionnels et des périodes transitoires seraient 
introduites de manière à permettre aux personnes concernées de changer, le cas 
échéant, les véhicules les plus anciens. 
 
 
À l’appui de sa réponse, le Grand Conseil a notamment produit un 
document non daté du SABRA sur l’évaluation des émissions évitées en cas de 
restriction de circulation des véhicules les plus polluants. Il en ressortait que sur la 
base du parc automobiles genevois de 2015, comprenant 291’227 véhicules selon 
l’office cantonal des véhicules, en cas de niveau d’alerte 1, le nombre de véhicules 
concernés par l’interdiction de circuler serait de 35’957, soit 12 % du parc de 
véhicules motorisés immatriculés dans le canton. Il permettrait d’éviter 26 % 
d’émissions de NOx et de 28 % de PM10. En cas de niveau d’alerte 2, la 
restriction de circulation toucherait 45’403 véhicules, soit 16 % du parc total 


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genevois et permettrait l’évitement de 34 % d’émissions de NOx et de 50 % de 
PM10. 
16) 
Le 28 juin 2019, invité à se déterminer sur le recours, l’OFEV a indiqué 
qu’en sa qualité d’organe de surveillance des autorités cantonales d’exécution 
compétentes en matière de protection de l’air, il ne prenait pas position dans le 
cadre des procédures de recours cantonales. 
IN 169 
17) 
Par courrier du 26 octobre 2017, Mme C______ et M. D______ ont informé 
le Conseil d’État du lancement d’une initiative législative cantonale formulée et 
intitulée « De l’air, moins de bruit. Préservons notre santé face à la pollution » 
(ci-après : IN 169), et lui ont transmis le spécimen de la formule destinée à la 
récolte des signatures. 
 
 
Les Verts genevois proposaient de modifier la LaLPE en ajoutant à l’art. 7 
un second alinéa et en introduisant dans la loi deux nouveaux articles. 
 
 
Le texte de l’IN 169 avait la teneur suivante : 
Art. 7 Moyens, al. 2 (nouveau, les al. 2 et 3 anciens devenant les 
al. 3 et 4) 
2 Il communique spontanément et régulièrement au public les données 
actualisées sur les niveaux de pollution de l’air et les risques liés à la 
santé de chaque secteur statistique, de chaque commune ainsi qu’à 
proximité des infrastructures d’importance. 
Art. 13A Amélioration de la qualité de l’air (nouveau) 
1 L’État est tenu d’atteindre en tous points du territoire les objectifs 
suivants en ce qui concerne les valeurs limites annuelles d’immission 
fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement : 
1. d’ici 2020, un dépassement maximum des valeurs de 20 % ; 
2. d’ici 2025, un dépassement maximum des valeurs de 10 % ; 
3. d’ici 2030, le respect des valeurs. 
Mesures d’assainissement 
2 Le Conseil d’État fixe les mesures à prendre par le canton et, 
conformément à la constitution et à la loi, par les communes et les 
institutions de droit public, notamment la modération de la circulation 
motorisée, l’introduction de régimes différenciés pour les véhicules 
motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes 
environnementales sont favorisés, l’installation de systèmes de 
chauffage plus efficients, l’assainissement des bâtiments et la 
réduction des émissions des chantiers, de l’industrie et de l’aéroport. 
3 Lorsque les mesures prises ne permettent pas d’atteindre le respect 
des valeurs limites d’immission, le Conseil d’État définit et met en 
œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, en 
recourant notamment à la limitation de l’utilisation de certaines 
installations, dans le respect du droit fédéral. 


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Mesures urgentes 
4 
Lorsque 
la 
concentration 
de 
dioxyde 
d’azote 
excède 
80 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 
1 jour à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air 
cantonales ; ou la concentration d’ozone excède 180 microgrammes 
par mètre cube en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de 
mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures 
consécutives ; ou la concentration de poussières fines en suspension 
dont le diamètre aérodynamique est inférieur à 10 micromètres 
(PM10) excède 50 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 
24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure 
cantonales : 
- 
le Conseil d’État diffuse spontanément l’information sur cette 
pollution et ses conséquences potentielles sur la santé aux 
personnes vivant et travaillant à proximité de la station ou des 
stations de mesures concernées, incluant les moyens d’action des 
habitantes et habitants ; 
- 
les 
transports 
publics 
sont 
rendus 
gratuits 
et 
l’offre 
ponctuellement renforcée ; 
- 
la vitesse est limitée à 80 km/h sur tout le canton ; 
- 
les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des 
niveaux de pollution. 
Art. 15A Protection contre le bruit (nouveau, les art. 15A et 
15B anciens devenant les art. 15B et 15C) 
1 Afin de faire respecter les valeurs limites d’immission, le Conseil 
d’État entreprend des mesures structurelles sur la source des 
nuisances, en particulier les travaux sur la voirie, l’orientation du 
choix de motorisation des véhicules, les chantiers et l’industrie. 
2 Lorsque des dépassements des valeurs limites d’immission du bruit 
fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement 
sont constatés, afin de limiter à la source les émissions bruyantes, le 
Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des 
mesures supplémentaires, dont en particulier des contrôles de 
véhicules bruyants et la limitation de l’utilisation de certaines 
installations, dans le respect du droit fédéral. 
 
 
Selon l’exposé de motifs, l’IN 169 exigeait de l’État des actions concrètes 
pour préserver la santé de la population et l’environnement en luttant contre la 
pollution de l’air et le bruit. L’État devait s’engager à diminuer la pollution à 
Genève à travers des mesures efficaces au bénéfice de toute la population. 
18) a. 
Le 30 octobre 2017, le service des votations et élections (ci-après : SVE) a 
validé le formulaire de récolte des signatures. 
 
b. 
Le même jour, le lancement de l’IN 169 a été publié dans la FAO avec un 
délai de récolte des signatures échéant au 1er mars 2018, date à laquelle l’IN 169 a 
été déposée au SVE munie de 6’353 signatures. 


- 20/69 - 
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19) 
Par arrêté du 9 mai 2018, publié dans la FAO du 11 mai 2018, le Conseil 
d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 169 et a fixé les délais de traitement de 
celle-ci. 
20) a. 
Le 15 juin 2018, l’OFEV et l’office fédéral des routes (ci-après : OFROU) 
se sont prononcés sur l’IN 169. 
 
 
L’art. 13A al. 1 IN 169 ne portait pas atteinte au droit fédéral de 
l’environnement, les délais fixés entrant dans le cadre déterminé par les 
dispositions de l’OPair. L’al. 2 était également conforme au droit fédéral, le 
Conseil d’État étant chargé d’adopter un plan de mesures. Les mesures proposées 
de modération de la circulation motorisée, d’introduction de régime différencié 
pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux de 
l’environnement étaient favorisés avaient un caractère général pour demeurer dans 
le cadre du droit fédéral. Il revenait à l’autorité cantonale d’exécution de présenter 
son plan de mesures au Conseil fédéral si elle entendait adopter des mesures qui 
étaient de la compétence de la Confédération. L’al. 3 était également compatible 
avec le droit fédéral, l’adoption de mesures supplémentaires devait se faire dans le 
respect du principe de la proportionnalité. Les mesures relatives à l’information, 
aux transports publics et à des régimes différenciés, prévues à l’al. 4, ne portaient 
pas atteinte au droit fédéral de l’environnement. Le choix des mesures en cas 
d’immissions excessives était laissé aux cantons en application de l’art. 32 al. 2 
let. b OPair. En revanche, la limitation de la vitesse à 80 km/h dans tout le canton 
n’était pas conforme au droit fédéral. Il revenait à l’OFROU la compétence de 
réduire la vitesse sur les routes nationales (art. 108 al. 2 let. d de l’ordonnance 
fédérale sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 - OSR - RS 741.21). 
 
b. 
Le 12 juillet 2018, le comité d’initiative s’est également déterminé sur 
l’IN 169. 
 
 
L’OFEV avait estimé l’art. 13A al. 1 à 3 IN 169 conforme au droit fédéral. 
En outre, lors de la pesée des intérêts dictée par le respect du principe de la 
proportionnalité, les enjeux de santé publique devaient être mis en balance avec le 
dispositif des mesures prévues. De plus, la Constitution de la République et 
canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) prévoyait un droit à un 
environnement sain. La limitation de la vitesse à 80 km/h sur tout le canton 
nécessitait une décision concrète de l’autorité au cas par cas. Ce type de mesures 
était proportionné et efficace. Cependant, l’invalidation de cette mesure de 
limitation de la vitesse n’affectait pas le contenu de l’IN 169, les électeurs 
pouvant appuyer celle-ci sans cette mesure-là. 
21) 
Par arrêté du 5 septembre 2018, publié dans la FAO du 7 septembre 2018, le 
Conseil d’État a invalidé partiellement l’IN 169, la mesure « la vitesse est limitée 
à 80 km/h sur tout le canton » étant supprimée de l’art. 13A al. 4. Il l’a déclarée 
valide pour le surplus et l’a transmise au Grand Conseil pour traitement. 


- 21/69 - 
A/789/2019 
 
 
L’IN 169 respectait l’unité du genre et celle de la matière. De plus, elle 
respectait le principe de la clarté et était exécutable. 
 
 
L’information prévue sur la pollution et ses conséquences potentielles sur la 
santé par une communication spontanée et régulière au public de données 
actualisées sur les niveaux de pollution de l’air de chaque secteur statistique, de 
chaque commune et à proximité des infrastructures d’importance n’outrepassait 
pas la compétence du canton, celui-ci pouvant agir dans le domaine, la 
Confédération ayant fait usage de la sienne en édictant des ordonnances en 
matière de protection de l’air et de protection contre le bruit. 
 
 
L’art. 13A al. 1 IN 169 fixait un échéancier contraignant permettant 
d’aboutir au respect des VLI prévues par le droit fédéral. Une marge de manœuvre 
était laissée aux autorités cantonales quant à la fixation des délais 
d’assainissement. Les délais fixés par cette disposition s’inscrivaient dans les 
prérogatives des cantons. L’art. 13A al. 2 IN 169 fixait un catalogue de mesures 
exemplatives d’assainissement et s’inscrivait dans l’application du droit fédéral. 
L’art. 13A al. 3 IN 169 s’interprétait comme mettant en exécution la procédure 
prévue par le droit fédéral, soit l’établissement d’un plan des mesures au vu de la 
compétence d’exécution reconnue aux cantons. La fixation des délais plus courts 
était envisageable. 
 
 
L’art. 13A al. 1 à 3 IN 169 pouvait ainsi être interprété de manière conforme 
au droit fédéral. 
 
 
Les mesures de diffusion de l’information (a), de gratuité des transports 
publics et de renforcement ponctuel de l’offre (b) et d’adaptation des régimes 
différenciés aux données actualisées des niveaux de pollution (d) de l’art. 13A 
al. 4 IN 169 à prendre en cas de dépassement des seuils d’immissions étaient 
conformes au droit fédéral. 
 
 
L’IN 169 ne contenait pas de disposition portant atteinte aux droits 
fondamentaux et respectait la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ; elle respectait le droit international, notamment les 
différents accords visant à réduire les gaz à effets de serre et le Pact’Air. Elle était 
également conforme au droit cantonal supérieur. 
 
 
S’agissant de la limitation de vitesse à 80 km/h sur tout le canton (let. c), la 
Confédération avait la compétence de légiférer en matière de circulation routière. 
L’IN 169 ne précisait pas la durée de cette limitation de vitesse. Or, la police 
pouvait prendre des mesures pour une durée limitée de huit jours, au-delà, la 
compétence revenait à l’OFROU. Les cantons ne pouvaient pas mettre en œuvre 
cette prescription par le biais d’une norme générale et abstraite sans violer le droit 
fédéral. Seule la voie de la décision par la police pouvait être envisagée. La let. c 
de l’art. 13A al. 4 IN 169 était ainsi contraire au droit fédéral. Elle devait dès lors 


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A/789/2019 
être invalidée et la phrase « la vitesse est limitée à 80 km/h sur tout le canton » 
supprimée. 
 
 
Les conditions de validité de l’IN 169 étaient donc réalisées, sauf pour 
l’art. 13A al. 4 let. c qui devait être invalidé. Malgré son invalidation partielle, 
l’IN 169 conservait un sens et permettait de poursuivre son but de préservation de 
la santé de la population par des mesures de lutte contre la pollution de l’air et de 
protection contre le bruit. 
22) 
Le même jour, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil son rapport sur 
la prise en considération de l’IN 169 (ci-après : IN 169-A). Outre ce qu’il avait 
déjà indiqué dans l’arrêté de validation de l’IN 169, il a précisé ce qui suit. 
 
a. 
L’IN 169 demandait au canton de prendre des mesures en matière de 
protection de l’air et de lutte contre le bruit et d’introduire des dispositions 
spécifiques afin de protéger la santé de la population genevoise. Elle prévoyait 
d’introduire dans la LaLPE une disposition permettant de communiquer 
régulièrement et de manière détaillée à la population les données actualisées sur 
les niveaux de pollution et les risques liés à la santé. La plupart des dispositions 
proposées par l’IN 169 figurait dans les stratégies élaborées par le Conseil d’État 
en matière de protection de l’air et celle de l’électromobilité. Le canton s’était 
doté de documents stratégiques à long terme. 
 
b. 
L’IN 169-A a été renvoyé en commission de l’environnement et de 
l’agriculture le 20 septembre 2018. 
23) 
Le 26 mars 2019, la commission de l’environnement et de l’agriculture a 
rendu son rapport sur l’IN 169 (ci-après : IN 169-B) et a accepté celle-ci. 
 
 
Pour les membres de la commission, il n’était pas souhaitable de proposer 
un contre-projet. L’IN 169 était raisonnable et applicable, sauf en ce qui 
concernait la mesure de limitation de la vitesse à 80 km/h sur les routes nationales. 
24) 
Le 9 avril 2019, le Grand Conseil a accepté l’IN 169 et a adopté la loi 
modifiant la LaLPE émanant de celle-ci. 
 
 
La loi adoptée avait la teneur suivante : 
Article unique. Modifications 
La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de 
l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : 
 
Art. 7, al. 2 (nouveau, les al. 2 et 3 anciens devenant les al. 3 et 
4) 
2 Il communique spontanément et régulièrement au public les données 
actualisées sur les niveaux de pollution de l’air et les risques liés à la 


- 23/69 - 
A/789/2019 
santé de chaque secteur statistique, de chaque commune ainsi qu’à 
proximité des infrastructures d’importance. 
Art. 13A Amélioration de la qualité de l’air (nouveau) 
1 L’État est tenu d’atteindre en tous points du territoire les objectifs 
suivants en ce qui concerne les valeurs limites annuelles d’immission 
fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement : 
a) d’ici 2020, un dépassement maximum des valeurs de 20 % ; 
b) d’ici 2025, un dépassement maximum des valeurs de 10 % ; 
c) d’ici 2030, le respect des valeurs. 
Mesures d’assainissement 
2 Le Conseil d’État fixe les mesures à prendre par le canton et, 
conformément à la constitution et à la loi, par les communes et les 
institutions de droit public, notamment la modération de la circulation 
motorisée, l’introduction de régimes différenciés pour les véhicules 
motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes 
environnementales sont favorisés, l’installation de systèmes de 
chauffage plus efficients, l’assainissement des bâtiments et la 
réduction des émissions des chantiers, de l’industrie et de l’aéroport. 
3 Lorsque les mesures prises ne permettent pas d’atteindre le respect 
des valeurs limites d’immission, le Conseil d’État définit et met en 
œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, en 
recourant notamment à la limitation de l’utilisation de certaines 
installations, dans le respect du droit fédéral. 
Mesures urgentes 
4 
Lorsque 
la 
concentration 
de 
dioxyde 
d’azote 
excède 
80 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 
1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air 
cantonales ; 
ou la concentration d’ozone excède 180 microgrammes par mètre 
cube en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de 
la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures consécutives ; 
ou la concentration de poussières fines en suspension dont le diamètre 
aérodynamique est inférieur à 10 micromètres (PM10) excède 50 
microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 1 
jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales : 
- 
le Conseil d’État diffuse spontanément l’information sur cette 
pollution et ses conséquences potentielles sur la santé aux 
personnes vivant et travaillant à proximité de la station ou des 
stations de mesures concernées, incluant les moyens d’action des 
habitantes et habitants ; 
- 
les 
transports 
publics 
sont 
rendus 
gratuits 
et 
l’offre 
ponctuellement renforcée ; 
- 
les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des 
niveaux de pollution. 


- 24/69 - 
A/789/2019 
nuisances, en particulier les travaux sur la voirie, l’orientation du 
choix de motorisation des véhicules, les chantiers et l’industrie. 
2 Lorsque des dépassements des valeurs limites d’immission du bruit 
fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement 
sont constatés, afin de limiter à la source les émissions bruyantes, le 
Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des 
mesures supplémentaires, dont en particulier des contrôles de 
véhicules bruyants et la limitation de l’utilisation de certaines 
installations, dans le respect du droit fédéral. 
25) 
Par arrêté du 17 avril 2019, publié dans la FAO du 24 avril 2019, le 
Conseil d’État a publié la loi précitée. 
 
 
La loi pouvait faire l’objet d’un référendum facultatif dont le délai 
référendaire était fixé au 3 juin 2019. Aucun référendum n’a été lancé contre 
celle-ci. 
 
 
Par arrêté du 5 juin 2019, publié dans la FAO du 7 juin 2019, le 
Conseil d’État a promulgué la loi précitée. La loi est entrée en vigueur le 
8 juin 2019. 
26) 
Par acte expédié le 8 juillet 2019, enregistré sous le numéro de cause 
A/2610/2019, MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont 
recouru contre la loi précitée auprès de la chambre constitutionnelle, concluant 
préalablement à la jonction des causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 et 
principalement à l’annulation des termes « l’introduction de régimes différenciés 
pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes 
environnementales sont favorisés » de l’art. 13A al. 2 LaLPE et des termes « les 
régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des niveaux de 
pollution » de l’art. 13A al. 4 in fine LaLPE. Subsidiairement, ils ont conclu à ce 
que l’art. 13A al. 4 LaLPE soit amendé comme suit « Lorsque la concentration de 
dioxyde d’azote excède 120 microgrammes par mètre cube [ci-après : µg/m3], en 
moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure de 
la pollution de l’air cantonales ; ou la concentration d’ozone excède 180 µg/m3 en 
moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air 
cantonales pendant 3 heures consécutives ; ou la concentration de poussières fines 
en suspension dont le diamètre aérodynamique est inférieur à 10 micromètres 
(PM10) excède 75 µg/m3, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou 
l’autre des stations de mesure cantonales : … ». 
 
 
La fixation légale de valeurs d’intervention cantonales à hauteur des valeurs 
seuils d’immissions de l’OPair pour les NO2 et les PM10 violait la répartition 
constitutionnelle des compétences législatives entre la Confédération et le canton, 
celui-ci empiétant sur le domaine régi par la loi fédérale sur la protection de 
l’environnement du 7 octobre 1982 (LPE - RS 814.01) et l’OPair. La création de 
« zones environnementales » pérennes pour exclure de la circulation dans certains 
secteurs les véhicules qui ne présentaient pas des performances environnementales 


- 25/69 - 
A/789/2019 
élevées, et le régime de « circulation différenciée » en période de « pics de 
pollution » violaient la primauté du droit fédéral, le canton empiétant sur la 
matière exhaustivement régie par la LCR et ses ordonnances d’application. 
 
 
Dans le domaine de la protection de l’environnement, la Confédération 
bénéficiait d’une compétence législative globale et concurrente. La Cst. lui 
attribuait un mandat de légiférer dans le domaine. La mise en œuvre et 
l’application des dispositions fédérales étaient de la compétence des cantons. La 
Confédération avait concrétisé son mandat législatif en élaborant la LPE et ses 
ordonnances d’exécution. L’OPair avait concrétisé la prévention des émissions et 
la lutte contre les immissions dues aux pollutions atmosphériques. Elle réglait les 
questions abordées par les dispositions attaquées. 
 
 
Les cantons pouvaient définir des valeurs d’intervention en se référant à des 
niveaux de pollution qui devaient être supérieurs aux VLI fédérales. Selon un arrêt 
de principe du Tribunal fédéral, seule une valeur d’intervention se situant 1,5 fois 
au-dessus des VLI fédérales était admissible. 
 
 
Dans le domaine de la circulation routière, la Confédération était seule 
compétente pour ordonner des limitations à la circulation des véhicules 
automobiles et des cycles applicables à tout le territoire national, sans devoir les 
matérialiser par des panneaux. Elle était également la seule à pouvoir mettre en 
place un instrumentarium valable sur tout le territoire suisse permettant aux 
cantons de créer des zones environnementales en fonction de leurs besoins et 
instaurer le régime de vignette écologique correspondant. Elle avait néanmoins 
renoncé à le faire. L’absence de signaux à ces zones environnementales au niveau 
fédéral empêchait de signaliser une interdiction de circuler par zones basée sur des 
vignettes écologiques et partant de créer des zones environnementales pérennes ou 
temporaires. Le droit fédéral réglait de manière exhaustive la limitation des 
émissions des véhicules et garantissait aux véhicules admis à la circulation de 
pouvoir circuler dans l’ensemble de la Suisse même si les normes antipollution 
avaient été renforcées ultérieurement. En instaurant un régime différencié de 
circulation en fonction des performances environnementales des véhicules, le 
canton empiétait sur la compétence de la Confédération. Les normes attaquées 
visaient la mise en place de zones environnementales et une identification des 
véhicules au moyen de vignettes écologiques. 
 
 
L’introduction d’une vignette environnementale à apposer sur tous les 
véhicules circulant sur une partie du territoire genevois empiétait également sur 
les compétences exclusives de la Confédération. Le régime de la LaLPE d’équiper 
les véhicules d’un macaron inconnu du droit fédéral, basé sur une catégorisation 
de véhicules à établir et qui serait propre au seul canton de Genève était contraire 
au droit fédéral. Le principe de la circulation différenciée selon la performance du 
véhicule en termes d’émissions n’avait pas sa place dans le droit cantonal. 


- 26/69 - 
A/789/2019 
27) 
Le 30 septembre 2019, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. 
 
 
Il ne s’opposait pas à la jonction des causes nos A/786/2019 et A/2610/2019 
qui étaient liées. L’interprétation de la L 12196 était en corrélation avec celle de la 
loi issue de l’IN 169, les dispositions de celle-ci venant éclairer certains aspects de 
celle-là. 
 
 
La question de la conformité de la loi attaquée au droit supérieur avait été 
examinée par le Conseil d’État lors de l’examen de la validité de l’IN 169. 
L’arrêté validant l’IN 169 n’ayant pas été attaqué par un recours, il se posait la 
question de savoir si une remise en cause subséquente de cette conformité par un 
recours contre la loi adoptée était admissible, le texte voté par le Grand Conseil 
étant en tout point identique à celui de l’IN 169 validé par le Conseil d’État. 
 
 
Le dispositif de lutte en cas de pics de pollution atmosphérique prévu par la 
loi contestée, soit une limitation de circulation temporaire pour les véhicules les 
plus polluants lors de situations de « smogs » estival et hivernal répondait aux 
problèmes environnementaux et de santé publique du canton. Celui-ci était tenu 
de prendre des mesures urgentes quand les mesures préventives ne permettaient 
pas d’éviter la péjoration de la pollution durant quelques jours consécutifs. Le 
dispositif respectait la législation sur la circulation routière, les mesures 
temporaires de la circulation adoptées au niveau cantonal étant conformes au droit 
fédéral. 
 
 
La circulation différenciée en cas de pics de pollution constituait le cœur du 
dispositif mis en place. Elle faisait référence à un système de restriction de la 
circulation en fonction des performances environnementales des véhicules. Les 
véhicules les plus polluants étaient concernés par les restrictions de circulation. 
Selon le Conseil fédéral, le canton pouvait introduire une vignette écologique et 
des restrictions temporaires de circulation à Genève. Il avait la possibilité de 
signaliser, à certaines conditions, des interdictions de circuler sur certaines routes. 
La Confédération devait autoriser une étiquette écologique permettant aux cantons 
de mettre en œuvre une éventuelle interdiction de circuler. Selon l’OFEV, les 
zones environnementales constituaient une mesure adéquate pour améliorer de 
façon significative la qualité de l’air localement. 
 
 
Les recourants ne s’opposaient pas à un dispositif de modération de la 
circulation motorisée, mais uniquement à la mesure de circulation différenciée en 
fonction des performances environnementales des véhicules pour la mise en 
œuvre du dispositif. 
 
 
Ils n’invoquaient aucune norme légale de la LPE violée dans le 
déclenchement du dispositif contesté en cas de dépassement de valeurs identiques 
aux VLI OPair des NO2 et PM10. Les connaissances scientifiques actuelles ne 
liaient les atteintes à la santé à aucun seuil de dépassement des PM10. Un 


- 27/69 - 
A/789/2019 
dépassement même simple des seuils provoquait un impact négatif grave sur la 
santé. 
 
 
La LCR n’était pas violée. Les cantons gardaient une compétence de 
légiférer de manière complémentaire à la législation fédérale pour une restriction 
dont la portée géographique était limitée. Aucune norme n’excluait la compétence 
des cantons pour adopter un système de vignettes pour leur propre territoire. La 
signalisation et le marquage étaient au demeurant de la compétence des cantons. 
L’art. 5 LCR imposait aux cantons de prévoir un signalement de toute prescription 
ou limitation relative à la circulation des véhicules par des signaux et des marques 
lorsqu’elle ne s’appliquait pas à tout le territoire suisse. Les cantons étaient 
compétents lorsque l’interdiction n’était pas générale ou lorsque les restrictions 
cantonales étaient matérialisées par des panneaux sur le réseau routier. Le 
dispositif en cause n’entraînait aucune interdiction générale de circuler et était 
matérialisé par des panneaux sur le réseau routier. 
 
 
Le régime de la vignette écologique était conforme à la répartition de 
compétence entre la Confédération et les cantons. La souveraineté sur les routes 
demeurait aux cantons, pour tout ce qui n’était pas placé dans la compétence de la 
Confédération en matière de circulation routière. Le canton était compétent pour 
adopter le dispositif prévu sur la base de l’art. 3 al. 3 LCR. Le dispositif contesté 
ne concernait pas les routes qui étaient ouvertes au grand transit. Cette disposition 
n’imposait en outre aucune limitation quant aux motifs de la restriction. La 
renonciation du Conseil fédéral à l’adoption d’une vignette écologique au plan 
fédéral n’impliquait pas une absence de compétence des cantons dans le domaine. 
Le dispositif prévu n’était pas contraire à l’art. 3 al. 6 LCR. 
 
 
Le dispositif prévu ne violait pas non plus l’art. 8 LCR. Les cantons étaient 
souverains en matière de routes. Ils conservaient la liberté de restreindre la 
circulation pour des raisons environnementales. Le dispositif attaqué n’était pas 
une obligation pour tous les véhicules circulant sur le territoire genevois. Tous les 
véhicules n’étaient pas tenus d’être munis d’un macaron. Les véhicules seraient 
impropres à la circulation sans macaron uniquement dans une situation 
exceptionnelle, dans un certain périmètre restreint du canton et uniquement les 
jours où la mesure s’appliquait. Chaque détenteur d’un véhicule était libre de se 
munir d’un macaron ou non. 
28) 
Par arrêté du 22 janvier 2020, publié dans la FAO du 23 janvier 2020, le 
département des infrastructures a, sur la base des art. 13A al. 4 et 15D à 
15J LaLPE et 8 du règlement régissant le dispositif d’urgence en cas de pics de 
pollution atmosphérique (RPics – K 1 70.09), déclenché un niveau d’alerte 1 du 
dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique, compte tenu des 
prévisions de pic de pollution aux PM10 à Genève. Le département du territoire 
(ci-après : DT) a fait parvenir aux médias un communiqué de presse, selon lequel 
la circulation différenciée serait activée dès le 23 janvier 2020. Hors exceptions, 


- 28/69 - 
A/789/2019 
seuls les véhicules motorisés arborant le macaron Stick’AIR 0, 1, 2, 3 et 4 étaient 
autorisés à circuler au centre du canton de Genève entre 06h00 et 22h00. Ces 
mesures temporaires visaient à protéger la santé de la population en diminuant à la 
source les émissions de polluants issues du trafic. Le dispositif devait être 
reconduit ou renforcé en fonction de l’évolution de la situation jusqu’à la fin de 
l’épisode de pollution. 
 
 
Par communiqué de presse du 27 janvier 2020, le DT a mis fin à la mesure 
précitée, la qualité de l’air ayant été estimée revenue à la normale. 
 
 
Ces deux documents ont été publiés sur le site Internet de l’État de Genève. 
 
 
Les restrictions de circuler étaient signalisées par le panneau ci-après : 
 
29) 
Par réplique du 28 février 2020 (formée dans les causes nos A/789/2019 et 
A/2610/2019), MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont 
persisté dans les termes et les conclusions de leurs recours. 


- 29/69 - 
A/789/2019 
30) 
Le 3 mars 2020, la chambre de céans a transmis au Grand Conseil la 
réplique de MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève et lui a 
imparti un délai pour déposer une éventuelle duplique, après quoi la cause serait 
gardée à juger. 
31) 
Par duplique du 11 mai 2020 (formée dans les causes nos A/789/2019 et 
A/2610/2019), le Grand Conseil a persisté dans les conclusions de ses 
observations antérieures en reprenant et en détaillant ses arguments. 
32) 
Par observations spontanées du 29 mai 2020 (formées dans les causes 
A/789/2019 et A/2610/2019), MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et 
TCS-Genève ont persisté dans les termes et les conclusions de leurs recours. 
 
 
Les cantons n’avaient pas une compétence indépendante pour adopter ou 
créer des plaques complémentaires en dehors des limites du droit fédéral. Les 
autorités genevoises ne démontraient pas avoir soumis et validé auprès de 
l’OFROU pour autorisation ou essai les nouveaux symboles ou pictogrammes 
utilisés à titre d’indications complémentaires inconnus du droit fédéral. Si la 
portée du dispositif légal attaqué excluait son interprétation extensive au profit 
d’un régime pérenne, ils renonçaient aux griefs développés au sujet de l’institution 
du régime de circulation différenciée comme mesure d’assainissement, soit visant 
à introduire un régime pérenne de circulation différenciée et une mesure urgente 
destinée à instituer un régime de circulation différenciée applicable en cas de pics 
de pollution. 
33) 
Le 12 juin 2020, la chambre de céans a communiqué au Grand Conseil les 
observations spontanées précitées et a rappelé que la cause était gardée à juger. 
34) 
Par observations spontanées du 25 juin 2020 (formées dans les causes 
nos A/789/2019 et A/2610/2019), le Grand Conseil a persisté dans ses conclusions 
antérieures. Celles-ci ont été transmises à MM. A______ et B______, 
ASTAG-Genève et TCS-Genève le 2 juillet 2020. 
EN DROIT 
1) 
 
Les parties recourantes sollicitent préalablement la jonction des causes 
nos A/789/2019 et A/2610/2019 dans un souci de cohérence et d’économie de 
procédure. Le Grand Conseil ne s’est pas opposé à cette jonction, estimant que les 
deux causes étaient liées. 
 
a. 
Sur la base de l’art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre 
en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou 
à une cause juridique commune. 


- 30/69 - 
A/789/2019 
 
b. 
En l’espèce, les causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 se rapportent certes à 
deux modifications législatives différentes de la LaLPE. Toutefois, comme le 
soutient le Grand Conseil, l’interprétation de la L 12196 faisant l’objet du premier 
recours est en corrélation avec celle de la loi issue de l’IN 169, attaquée par le 
second recours, les dispositions de celle-ci venant éclairer certains aspects de 
celle-là notamment sur la notion de circulation différenciée. Pour les parties 
recourantes, les deux causes s’inscrivent dans un même complexe factuel et 
juridique. Il existe en outre une identité dans les griefs soulevés par les parties 
recourantes qui, dans les deux causes, portent sur la violation du principe de la 
primauté du droit fédéral par les normes cantonales introduites, soit sur la 
répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de 
protection de l’environnement et de circulation routière. Certes, le second recours 
comporte un recourant qui ne figure pas dans le premier. Toutefois, les parties ont 
unanimement adhéré au principe de la jonction des deux causes. Il n’y a par 
ailleurs pas d’intérêt public ou privé qui s’opposerait à une telle jonction. La 
jonction favorise en outre l’économie de procédure (arrêts du Tribunal fédéral 
1B_234/2019, 1B_235/2019 du 6 février 2020 consid. 1). 
 
 
Ainsi, la jonction des causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 sera prononcée 
sous le numéro de cause A/789/2019. 
2) 
a. 
La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a 
Cst-GE. Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois 
constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 
let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 
 
b. 
En l’espèce, les recours sont formellement dirigés contre des dispositions 
d’une loi cantonale. La chambre constitutionnelle est par conséquent compétente 
pour connaître les présentes causes. 
3) 
 
Les recours ont été interjetés en temps utile à compter de la promulgation 
des lois attaquées, qui a eu lieu par arrêté du Conseil d’État publié dans la FAO 
respectivement des 25 janvier et 24 avril 2019 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 LPA). Ils 
sont donc recevables de ce point de vue. 
4) 
a. 
A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). Cette disposition-ci formule de la même manière la qualité pour 
recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Elle ouvre 
ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action populaire, dès lors 
que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber sous le coup de la 
loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué (ACST/22/2019 du 
8 mai 2019 consid. 3a et la référence citée). 


- 31/69 - 
A/789/2019 
 
b. 
En application de l’art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le droit cantonal ne peut pas définir la qualité 
de partie devant l’autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral de 
manière plus restrictive que ne le fait l’art. 89 LTF. Aux termes de cette 
disposition, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque 
a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la 
possibilité de le faire (al. 1 let. a), est particulièrement atteint par la décision ou 
l’acte normatif attaqué (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification (al. 1 let. c). 
 
 
Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité 
pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe 
un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer 
les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 1.2). 
 
 
La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; 
ACST/22/2019 précité consid. 3b). 
 
c. 
Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit 
lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure, soit lorsqu’elle 
sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans ce dernier cas, la défense des 
intérêts de ses membres doit figurer parmi ses buts statutaires et la majorité de 
ceux-ci, ou du moins une grande partie d’entre eux, doit être personnellement 
touchée par l’acte attaqué (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 1.2). 
 
d. 
En l’espèce, les personnes physiques recourantes sont domiciliées à Genève, 
où elles exercent des activités lucratives et sont détentrices de véhicules 
automobiles répondant à la norme Euro 2 qu’elles allèguent utiliser pour leurs 
déplacements professionnels ou privés. Elles sont dès lors directement concernées 
par les dispositions litigieuses, qui s’appliquent à leur situation dans la mesure où 
elles pourraient être amenées à circuler dans la zone d’interdiction prévue en cas 
de 
pic 
de 
pollution. 
Les 
associations 
recourantes 
ont, 
s’agissant 
d’ASTAG-Genève, pour but notamment de développer et de représenter les 
intérêts de ses membres sur le plan économique, politique et juridique et, du 
TCS-Genève, de sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux de 
ses sociétaires en matière de conception de la circulation routière et des véhicules 
routiers. La question de savoir si la plupart de leurs membres possèdent des 
véhicules de sorte qu’ils pourraient être touchés par les restrictions de circuler 


- 32/69 - 
A/789/2019 
contestées peut souffrir de demeurer indécise dans la mesure où les recours sont 
de toute manière recevables en tant qu’ils sont interjetés par les personnes 
physiques susmentionnées. 
 
 
Les recours sont ainsi également recevables de ce point de vue. 
5. 
 
Selon le Grand Conseil, la question de la conformité de la loi attaquée au 
droit supérieur a été examinée par le Conseil d’État lors de l’examen de la validité 
de l’IN 169. L’arrêté validant l’IN 169 n’ayant pas été attaqué par un recours, il se 
pose la question de savoir si une remise en cause subséquente de cette conformité 
par un recours contre la loi adoptée était admissible, le texte voté par le Grand 
Conseil étant en tout point identique à celui de l’IN 169 validé par le Conseil 
d’État. 
 
 
Il appartient au droit cantonal d’instituer le contrôle de la validité des 
initiatives populaires. Le droit fédéral n’oblige pas, en particulier, les autorités 
cantonales à examiner leur conformité au droit supérieur. Il ne confère pas non 
plus au citoyen le droit d’exiger que seules les initiatives conformes à l’ordre 
juridique supérieur soient soumises au vote du peuple. Pour le Tribunal fédéral, la 
finalité du recours pour violation des droits politiques consiste à protéger 
l’électeur dans sa fonction d’organe partiel de l’État (ATF 128 I 190 consid. 1.2 ; 
124 
I 
107 
consid. 
5 ; 
114 
Ia 
267 
consid. 
3 ; 
Andreas 
AUER/ 
Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 
3ème éd. 2013, p. 285). 
 
 
Il apparaît ainsi que l’absence de recours contre l’arrêté de validation de 
l’IN 169 ne prive pas les recourants de la possibilité d’attaquer la loi contestée 
pour vérifier sa conformité au droit supérieur. 
 
 
Les recours sont dès lors recevables sous cet angle également. 
6. 
 
Pour le reste, les recours respectent les conditions de forme et de contenu 
prévues par les art. 64 al. 1 et 65 LPA. Ils contiennent en particulier un exposé 
détaillé des griefs des recourants (art. 65 al. 3 LPA). En revanche, les conclusions 
ne sont recevables que dans la mesure où, dans le respect de la nature cassatoire 
du recours en contrôle abstrait des normes, elles tendent à l’annulation des normes 
contestées (ACST/19/2015 du 15 octobre 2015 consid. 1e ; ACST/17/2015 du 
2 septembre 2015 consid. 26b ; ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 4c ; 
Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours 
constitutionnelles cantonales, 2014 Berne, p. 337 s.). Les conclusions formées 
dans le recours du 25 février 2019 (cause n° A/789/2019) ainsi que la conclusion 
principale prise dans le recours du 8 juillet 2019 (cause n° A/2610/2019) sont 
partant recevables. La conclusion subsidiaire formée dans le recours du 
8 juillet 2019 (cause n° A/2610/2019) est en revanche irrecevable dans la mesure 
où les recourants demandent à la chambre constitutionnelle de modifier la loi 


- 33/69 - 
A/789/2019 
cantonale en substituant, à l’art. 13A al. 4 LaLPE, la valeur de « 80 » µg/m3 pour 
les dioxydes d’azote par celle de « 120 » et la valeur de « 50 » µg/m3 pour les 
particules fines par celle de « 75 ». 
7. 
 
À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 145 I 26 consid. 1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_752/2018 précité consid. 2 ; ACST/22/2019 précité consid. 4). 
8. 
 
Le litige porte sur la conformité au droit supérieur de la loi cantonale 
mettant en place un régime de circulation différenciée dans la zone de la moyenne 
ceinture routière genevoise en cas de pics de pollution à l’O3, au NO2 et aux 
PM10, dispositif basé sur un système de macarons attribués selon le critère de la 
performance environnementale des véhicules. 
9. 
 
Les recourants se plaignent d’abord d’une violation du principe de la 
primauté du droit fédéral. Ils soutiennent que les dispositions litigieuses seraient 
contraires à la répartition constitutionnelle et légale des compétences en matière, 
d’une part, de protection de l’environnement et, d’autre part, de circulation 
routière. 
 
 
Selon l’art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est 
contraire. Il en découle qu’en matière de droit public, dans les domaines dans 
lesquels le législateur fédéral a légiféré mais pas de façon exhaustive, les cantons 
ont la compétence d’édicter des dispositions dont les buts et les moyens 
convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral. Le principe de la primauté du 
droit fédéral fait en revanche obstacle à l’adoption ou à l’application de règles 
cantonales qui éludent les prescriptions du droit fédéral ou qui en contredisent le 
sens ou l’esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu’elles mettent en 
œuvre, ou encore qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a 


- 34/69 - 
A/789/2019 
réglementées de façon exhaustive (ATF 142 II 369 consid. 5.2 ; arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_300/2019 du 31 janvier 2020 consid. 4.1 ; 2C_1034/2017 du 
16 mai 2019 consid. 4.1). L’exhaustivité de la législation fédérale constitue donc 
le critère principal pour déterminer l’existence d’un conflit avec une règle 
cantonale (ATF 140 V 574 consid. 5.1 ; 140 I 277 consid. 4.1 ; 140 I 218 
consid. 5.1). 
 
 
Les rapports entre compétences fédérales et cantonales se modifient au 
moment où la Confédération, se fondant sur la disposition constitutionnelle, fait 
usage de la compétence que celle-ci lui attribue. Elle le fait en principe sous forme 
de lois fédérales, conformément à l’art. 164 al. 1 let. e Cst. Ces dernières ont pour 
effet de restreindre la compétence des cantons, en tant que ceux-ci ne peuvent pas 
adopter ou appliquer de règles qui vont à l’encontre du sens ou de l’esprit de la 
législation fédérale. L’adoption d’une loi fédérale dans un domaine qui ressortit à 
une compétence fédérale ne signifie toutefois pas nécessairement que toute 
compétence cantonale disparaît, que toute législation cantonale est impossible. Le 
plus souvent, la législation fédérale est en effet partielle, incomplète, laissant aux 
règles cantonales le soin d’occuper les espaces non couverts, de combler les 
lacunes, lesquelles peuvent être plus ou moins importantes. Des compétences 
cantonales 
provisoires 
peuvent 
donc 
subsister 
(Andreas 
AUER/ 
Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, vol. I, op. cit., p. 361). 
 
 
Savoir si un acte législatif fédéral est exhaustif est une question 
d’interprétation. Il faut rechercher si l’acte entend englober toute la matière sur 
laquelle il porte ou s’il a délibérément abandonné aux cantons le soin d’édicter les 
textes complémentaires qui pourraient leur paraître nécessaires au regard de leur 
situation propre. Même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive 
dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine, 
en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. 
En outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le 
canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n’est pas toujours privé de toute 
possibilité d’action. Ce n’est que lorsque la législation fédérale exclut toute 
réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence 
pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne 
contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci 
(ATF 145 IV 10 consid. 2.1 ; 143 I 403 consid. 7.1 ; 143 I 109 consid. 4.2.2 ; 
140 I 218 consid. 5.1 ; 138 I 435 consid. 3.1). 
10. 
 
Les recourants soutiennent en premier lieu que la fixation légale de valeurs 
d’intervention cantonales à hauteur des valeurs seuils d’immissions prévues par 
l’OPair pour les NO2 et les PM10 viole la répartition constitutionnelle des 
compétences législatives entre la Confédération et les cantons. En cela, l’art. 13A 
al. 4 LaLPE empiète sur le domaine fédéral régi par la LPE et l’OPair. 


- 35/69 - 
A/789/2019 
 
a. 
La Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son 
environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes 
(art. 74 al. 1 Cst.). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons 
dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi (al. 3). 
 
 
La disposition constitutionnelle précitée ménage à la Confédération une 
compétence 
« globale » 
concurrente, 
non 
limitée 
aux 
principes 
(Anne-Christine FAVRE, 
La 
constitution 
environnementale, 
in 
Oliver DIGGELMANN/Maya HERTIG RANDALL/Benjamin SCHINDLER 
[éd.], 
Droit 
constitutionnel 
suisse, 
vol. 
III, 
2020, 
p. 
2146 ; 
Christine GUY-ECABERT/Piermarco ZEN-RUFFINEN, L’impact des sports de 
pleine nature sur l’environnement, les filets de protection mis en place par le droit 
positif suisse, in Centre de recherches interdisciplinaires en droit de 
l’environnement, de l’aménagement et de l’urbanisme de l’Université de Limoges, 
Colloque : Sports de pleine nature et protection de l’environnement, 2000, 
p. 41-68, p. 47), dotée d’un effet dérogatoire subséquent (Message 1996, 
FF 1997 I 1, p. 250). Elle lui donne un mandat de légiférer. La mise en œuvre et 
l’application des dispositions fédérales de protection de l’environnement est 
l’affaire des cantons « dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération 
par la loi » (Jean-François AUBERT/Pascal MAHON, Petit commentaire de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n. 5 
ad art. 74 Cst.). Les cantons peuvent continuer à légiférer aussi longtemps que la 
Confédération ne le fait pas elle-même. La compétence cantonale disparaît dans la 
mesure où la Confédération exerce sa compétence par l’adoption des lois. 
L’attribution de l’exécution à la Confédération n’est pas conférée par le droit 
fédéral en général, mais par des réglementations admises dans une loi fédérale, 
elle ne pourrait pas l’être dans une simple ordonnance (Message 1996, 
FF 1997 I 1, p. 229 et 252). 
 
b. 
La Confédération a concrétisé son mandat législatif en adoptant la LPE, 
dont le but est de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs 
biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de 
conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité 
biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). En vertu de l’art. 11 al. 1 LPE, 
les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par 
des mesures prises à la source (limitation des émissions). Indépendamment des 
nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la 
mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et 
pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions 
seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les 
atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou 
incommodantes (al. 3). 


- 36/69 - 
A/789/2019 
 
 
À teneur de l’art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral édicte par voie 
d’ordonnance des VLI applicables à l’évaluation des atteintes nuisibles ou 
incommodantes. Ce faisant, il tient compte également de l’effet des immissions 
sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, 
les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (al. 2). Les VLI des 
pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science et 
l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne menacent pas les 
hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes 
(art. 14 let. a LPE), ne gênent pas de manière sensible la population dans son 
bien-être (art. 14 let. b LPE). 
 
 
Sont considérées comme excessives les immissions qui dépassent une ou 
plusieurs des valeurs limites figurant à l’annexe 7 (art. 2 al. 5 OPair). L’annexe 7 
à l’OPair, état au 16 avril 2019, a fixé plusieurs VLI. Celles qui sont pertinentes 
dans les procédures considérées, sont les moyennes horaires. S’agissant du NO2, 
la VLI est de 80 µg/m3 en moyenne par 24 heures. Cette dernière VLI ne doit pas 
être dépassée plus d’une fois par année. Pour ce qui est de l’O3, la VLI est de 
120 µg/m3 en moyenne horaire, celle-ci ne devant pas être dépassée plus d’une 
fois par année. En ce qui concerne les PM10, la VLI est de 50 µg/m3 en moyenne 
par 24 heures, celle-ci ne devant pas être dépassée plus de trois fois par année. 
 
 
Lors de l’entrée en vigueur de l’OPair, le 1er mars 1986, les VLI précitées 
étaient les mêmes pour le NO2 et l’O3, alors que celles des PM10 étaient fixées à 
70 µg/m3 en moyenne annuelle et à 150 µg/m3, valeur percentile à 95 % de toutes 
les valeurs moyennes par 24 heures plus petites ou égales à 150 µg/m3 en une 
année. La modification de l’OPair du 15 décembre 1997, entrée en vigueur le 
1er mars 1998, a réduit les VLI des PM10 de 70 µg/m3 à 20 µg/m3 en moyenne 
annuelle et de 150 µg/m3 à 50 µg/m3, valeur percentile à 95 % en moyenne par 
24 heures, une VLI qui ne devait pas être dépassée plus d’une fois par année. Les 
mises à jour ultérieures de l’OPair notamment du 14 octobre 2015 
(RO 2015 4171) et du 11 avril 2018 (RO 2018 1687) n’ont pas apporté de 
modifications sur les différentes VLI des polluants concernés par les recours. 
 
 
Les VLI fixées dans l’OPair ont été déterminées sur la base des résultats 
d’un grand nombre d’études scientifiques relatives aux effets de la pollution 
atmosphérique. La transposition des résultats ainsi obtenus en VLI conduit à 
définir deux types de valeurs : sur une courte période et sur une période longue. 
La valeur « courte » vaut pour les effets aigus (forte concentration sur une période 
brève), la valeur « longue » pour les effets chroniques (concentration 
« normale »). Les concentrations des valeurs « longues » sont forcément toujours 
inférieures aux valeurs « courtes » (OFEV, Les VLI de l’ordonnance sur la 
protection de l’air, Fiche d’information du 12 juin 2020 ; ci-après : 
Fiche d’information 2020). Les valeurs « longues » sont les plus significatives en 
termes de santé publique (Canton du Valais, Annexe au Plan cantonal de mesures 


- 37/69 - 
A/789/2019 
pour la protection de l’air du 8 avril 2009, état au 18 juin 2014, p. 6). Les autorités 
suisses tiennent compte des études les plus récentes sur les effets de la pollution 
atmosphérique sur l’homme et l’environnement et réexaminent les dispositions 
légales à la lumière de ces nouveaux acquis. À ce jour, même les travaux les plus 
récents confirment la justesse des VLI applicables en Suisse. Ces valeurs 
correspondent aux valeurs qui sont recommandées par les organisations 
internationales (par exemple l’Organisation mondiale de la santé [ci-après : 
OMS]) et la commission fédérale de l’hygiène de l’air. D’une façon générale, si 
les VLI sont respectées, on peut estimer que dans la zone concernée, les 
immissions n’entraîneront pas d’atteintes nuisibles ou incommodantes. 
Cependant, les études scientifiques les plus récentes indiquent que, notamment 
pour les poussières fines, il n’y a pas de seuil d’innocuité pour l’exposition à long 
terme, où il n’y aurait aucun effet néfaste pour la santé humaine. Cela signifie que 
toute réduction des concentrations de poussières fines entraîne une amélioration 
en matière de santé. Le respect des VLI diminue toutefois déjà très fortement les 
effets néfastes. À l’inverse, à partir du moment où elles sont dépassées, on peut 
considérer qu’il y a un risque de dommages pour la santé humaine ou pour 
l’environnement, ce risque étant d’autant plus grave que le dépassement est 
important. Si ces dommages peuvent être immédiatement visibles, il arrive aussi 
qu’ils ne soient décelables qu’après une période plus ou moins longue. En tout 
état de cause, qu’il y ait ou non dommage apparent, tout dépassement des valeurs 
limites doit être interprété comme une menace pour la santé humaine et pour 
l’environnement (OFEV, Fiche d’information 2020). 
 
 
L’art. 36 LPE prévoit que, sous réserve de l’art. 41, l’exécution de la LPE 
incombe aux cantons. Les cantons disposent d’une compétence en matière 
notamment 
de 
protection 
contre 
les 
immissions 
en 
général 
(François BELLANGER/Valérie DÉFAGO GAUDIN, in Pierre MOOR/ 
Anne-Christine FAVRE/Alexandre FLÜCKIGER [éd.], Loi sur la protection de 
l’environnement (LPE), 2010, n. 2.4 ad art. 36 LPE). 
 
 
D’après l’art. 44a al. 1 LPE, lorsque plusieurs sources de pollutions 
atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes, ou si de 
telles atteintes sont à prévoir, l’autorité compétente établit dans un délai fixé un 
plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou pour y remédier (plan de 
mesures). Les plans de mesures sont contraignants pour les autorités auxquelles 
les cantons ont confié des tâches d’exécution. Ils distinguent les mesures qui 
peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales 
doivent encore être créées (al. 2). Si le plan prévoit des mesures de la compétence 
de la Confédération, les cantons présenteront leurs propositions au Conseil fédéral 
(al. 3). Les plans de mesures apparaissent comme des instruments complexes 
et évolutifs, adaptés à une planification sur une large échelle et à 
la longue échéance, dans le respect des différents intérêts en présence 
(arrêt du Tribunal fédéral 1P.238/2000 
du 
26 
janvier 
2001 
consid. 
5a ; 


- 38/69 - 
A/789/2019 
Pierre-Louis MANFRINI/Fabienne DÉLÈZE CONSTANTIN, in Pierre MOOR/ 
Anne-Christine FAVRE/Alexandre FLÜCKIGER [éd.], op. cit., n. 12 p. 7 
ad. art. 44a LPE). 
 
 
D’après l’art. 19 OPair, s’il est établi ou à prévoir que des véhicules ou des 
infrastructures destinées aux transports provoquent des immissions excessives, on 
procédera conformément aux art. 31 à 34 OPair. Les cantons surveillent l’état et 
l’évolution de la pollution de l’air sur leur territoire ; ils déterminent notamment 
l’intensité des immissions (art. 27 al. 1 OPair). Ils effectuent en particulier des 
relevés, des mesures et des calculs de dispersion (art. 27 al. 2 phr. 1 OPair). 
L’autorité apprécie si les immissions mesurées sont excessives (art. 30 OPair). 
Elle élabore un plan de mesures au sens de l’art. 44a LPE, s’il est établi ou à 
prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions 
excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux 
transports (art. 31 let. a LPE). Le plan de mesures indique les sources des 
émissions responsables des immissions excessives (art. 32 al. 1 let. a OPair), 
l’importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à la 
charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions 
excessives ou à y remédier (let. c), l’efficacité de chacune de ces mesures (let. d), 
les bases légales existantes et celles qui restent à créer pour chacune de ces 
mesures (let. e). Par mesures au sens de l’al. 1 let. c, il faut entendre pour les 
installations destinées aux transports, des mesures touchant la construction ou 
l’exploitation de ces infrastructures ou visant à canaliser ou à restreindre le trafic 
(art. 32 al. 2 let. b OPair). Les cantons contrôlent régulièrement l’efficacité des 
mesures et adaptent les plans en cas de besoin. Ils en informent le public (al. 3). 
 
c. 
Le législateur suisse n’a pas fixé de valeurs d’alerte (ou d’alarme) pour les 
polluants atmosphériques. 
 
 
En vertu de l’art. 65 LPE, tant que le Conseil fédéral n’aura pas fait 
expressément usage de sa compétence d’édicter des ordonnances, les cantons 
peuvent, après en avoir référé au département fédéral de l’environnement, des 
transports, de l’énergie et de la communication, édicter leurs propres prescriptions 
dans les limites de la présente loi (al. 1). Les cantons ne peuvent fixer de 
nouvelles valeurs d’immission, d’alarme ou de planification, ni arrêter de 
nouvelles dispositions sur l’évaluation de la conformité d’installations fabriquées 
en série et sur l’utilisation de substances ou d’organisme. Les prescriptions 
cantonales existantes ont effet jusqu’à l’entrée en vigueur de prescriptions 
correspondantes du Conseil fédéral (al. 2). 
 
 
D’après le message du Conseil fédéral, l’art. 65 al. 1 LPE élargit le principe 
de la compétence législative concurrente des cantons à l’échelon des ordonnances 
du Conseil fédéral. Les valeurs d’immission, valeurs d’alarme et valeurs pour la 
planification sont exclues de la compétence concurrente prévue au 1er alinéa. Pour 
l’ensemble du pays, il faut disposer de normes unifiées fixant la limite des 


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atteintes nuisibles ou incommodantes (Message relatif à une loi fédérale sur la 
protection de l’environnement du 31 octobre 1979, FF 1979 III 741, p. 821). 
 
d. 
Dans un arrêt du 18 décembre 1995 (ATF 121 I 334), le Tribunal fédéral a 
examiné la validité d’une initiative populaire lucernoise réclamant la mise en 
œuvre de diverses mesures de crise en cas de « smog » d’une densité extrême. Ces 
mesures, échelonnées selon le degré de pollution atteint, comportaient notamment 
des restrictions de chauffage et de circulation, ainsi que des limitations d’émission 
et de combustion de matières polluantes. Le Tribunal fédéral a constaté, en 
premier lieu, que la LPE ne définissait pas les situations de « smog » critiques et, 
hormis l’art. 16 al. 4 LPE sur l’obligation d’assainir des installations, ne réglait 
pas les moyens de lutte à court terme dans les cas d’urgence. Les mesures prévues 
aux art. 31 ss OPair ne poursuivaient pas cet objectif. Elle visait à garantir le 
respect à moyen et long terme des VLI. Les cantons restaient compétents pour 
intervenir lorsque les immissions étaient très excessives durant une brève période, 
en cas de danger immédiat et grave pour la santé, et pouvaient prévoir des 
instruments appropriés. Cette compétence découlait implicitement de l’art. 11 al. 3 
LPE, en relation avec l’art. 1 al. 1 LPE, qui laissait aux cantons une compétence 
en cas de danger grave et immédiat pour la santé. Elle pouvait également relever 
de la clause générale de police (consid. 4c). La fixation de valeurs d’intervention 
pour agir dans des situations de crise pouvait ressortir de la compétence des 
cantons sur la base de l’art. 65 al. 2 LPE (consid. 12). Le Tribunal fédéral a 
néanmoins relevé que les valeurs limites d’intervention cantonales devaient être 
supérieures aux VLI de l’OPair, étant précisé que les critères des art. 13 et 14 LPE 
ne pouvaient pas servir de référence aux interventions de crise à court terme. 
D’après la Haute Cour, les seuils des VLI et ceux des valeurs d’intervention 
répondaient fondamentalement à des questions différentes et avaient des objectifs 
distincts. L’interdiction de fixer de nouvelles VLI n’affectait pas la compétence 
des cantons de fixer des valeurs d’intervention, sauf dans les cas dans lesquels la 
LPE déterminait elle-même de telles valeurs notamment lorsqu’il s’agit d’évaluer 
l’urgence des rénovations (art. 16 al. 2 et art. 20 LPE ; annexe 3 OPair ; 
ATF 121 I 334 consid. 12a). Ainsi, en principe, les cantons étaient autorisés, dans 
le cadre de leurs compétences et sous réserve du principe de proportionnalité, à 
prendre des mesures à court terme pour lutter contre les pics de « smog » si les 
VLI étaient dépassées de moitié (facteur 1,5). Le Tribunal fédéral a cependant 
considéré que les degrés d’intervention les plus bas contrevenaient au droit fédéral 
(consid. 14 ; François BELLANGER/Valérie DÉFAGO GAUDINI/Marc Fabrice 
MONTINI, La loi sur la protection de l’environnement, Jurisprudence de 1995 à 
1999, in DEP 2001, p. 66 ss). 
11. 
 
En l’occurrence, l’art. 13A al. 4 LaLPE prévoit un seuil de 80 µg/m3, en 
moyenne par 24 heures, depuis un jour à l’une ou l’autre des stations de mesure de 
la pollution de l’air cantonales, pour le NO2 ; de 180 µg/m3 en moyenne horaire à 
l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 


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trois heures consécutives, pour l’O3 et de 50 µg/m3, en moyenne par 24 heures, 
depuis un jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales, pour les 
PM10. Ainsi, alors que le seuil d’intervention prévu pour l’O3 est une fois et demi 
supérieur (facteur 1,5) à la VLI fixée par l’OPair, les seuils d’intervention 
s’agissant du NO2 et des PM10 correspondent aux VLI fixées par l’OPair. La 
question se pose de savoir si un tel procédé est conforme à la LPE et à la 
répartition des compétences. Cela implique de déterminer sur quelle base légale le 
canton de Genève fonde sa compétence pour fixer des seuils à partir desquels des 
interdictions de circuler peuvent être mises en place. 
 
a. 
 
Dans leurs observations au Conseil d’État du 15 juin 2018 (cf. EN FAIT 
supra consid. 20a), l’OFEV et l’OFROU ont estimé que les mesures cantonales 
urgentes relatives à l’information, aux transports publics et aux régimes 
différenciés ne portaient pas atteinte à la LPE. L’art. 32 al. 2 let. b OPair attribuait 
aux cantons une compétence d’exécution pour élaborer un plan de mesures qui, en 
matière de transport, pouvait se caractériser par des mesures touchant la 
construction ou l’exploitation des infrastructures ou visant à canaliser ou à 
restreindre le trafic. Ainsi, dans le cadre de cette compétence d’exécution, les 
cantons étaient libres de prévoir des régimes différenciés en cas de dépassement 
des VLI fixées par le droit fédéral. 
 
 
Un telle position ne saurait être suivie. Conformément à la jurisprudence 
précitée, hormis l’art. 16 al. 4 LPE sur l’obligation d’assainir des installations, la 
LPE, et ses ordonnances d’exécution, ne réglementent pas les situations d’urgence 
exigeant la mise en place de mesures radicales de courte durée. Les mesures 
prévues aux art. 31 ss OPair ne poursuivent pas cet objectif (ATF 121 I 334 
consid. 4 cf. supra consid. 10d).). Elles visent au contraire à un assainissement de 
l’air par la mise en place de mesures pérennes destinées à réduire ou canaliser 
durablement le trafic (art. 32 al. 2 let. b OPair). C’est, notamment, sur cette base 
que le canton de Genève a pris des mesures pour réduire le trafic pendulaire au 
centre de l’agglomération, en favorisant la mobilité douce et les transports publics 
(Plan OPair 2013-2016 p. 3). Il soutient ainsi des actions favorisant le 
développement du réseau cyclable, le stationnement P+R, le stationnement de 
vélos sécurisé, l’encouragement à utiliser des vélos et scooters électriques et la 
promotion de la conduite écologique (p. 27 ss). Or, pour les motifs sus-indiqués, 
le législateur cantonal ne peut se fonder sur l’art. 32 al. 2 let. b OPair pour 
légiférer en matière de mesures provisoires et urgentes en cas de pics de pollution. 
 
b. 
On peut également se demander si des interventions cantonales urgentes 
pour l’assainissement de l’air dans des situations de crise peuvent être décidées en 
application de la clause générale de police (art. 36 al. 1 Cst. ; ATF 121 I 334 
consid, 4c). Or, si le pouvoir exécutif, ou judiciaire, peut prendre des mesures sur 
la base de l’art. 36 al. 1 Cst. moyennant le respect de toutes les autres conditions 
d’application de la clause générale de police, il est difficilement concevable que le 


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pouvoir législatif puisse, pour adopter des lois, se fonder sur une clause générale 
de police qui, comme en l’espèce, permettrait d’étendre les compétences 
cantonales au détriment de la répartition des compétences entre la Confédération 
et les cantons. Le recours à une telle clause suppose, au demeurant, l’existence 
d’un danger grave et imminent, qui ne puisse être écarté par les moyens légaux 
ordinaires, et qui nécessite une intervention immédiate de l’autorité 
(ATF 134 I 322 consid. 2.7). De jurisprudence constante, il est exclu de faire 
appel à la clause générale de police lorsque le législateur s’est abstenu de légiférer 
alors qu’il avait connaissance du problème (ATF 136 IV 97 consid. 6.3.2 ; 
121 I 22 consid. 4b.aa). Or, il n’est pas contesté que la survenance de pics de 
pollution constitue une problématique connue du législateur fédéral et du Conseil 
fédéral. 
 
c. 
Reste à examiner si les cantons peuvent adopter des mesures urgentes sur la 
base de l’art. 11 al. 3 LPE, en relation avec l’art. 1 al. 1 LPE. Doctrine et 
jurisprudence admettent que cette disposition attribue une compétence implicite 
aux cantons en cas de danger grave et immédiat pour la santé, précisant toutefois 
que les cantons doivent se conformer au cadre défini à l’art. 65 al. 2 LPE. Cette 
disposition, qui élargit le principe de la compétence législative concurrentielle des 
cantons à l’échelon des ordonnances du Conseil fédéral, interdit aux cantons de 
fixer de nouvelles valeurs d’immissions, d’alarme ou de planification. Or si, 
comme exposé, le Conseil fédéral a fixé les seuils des VLI (cf. Annexe 7 OPair), 
il n’a pas voulu fixer de VA pour les polluants atmosphériques, car de telles 
valeurs ne respectent pas le sens de la LPE (OFEV, Fiche d’information 2020). Ce 
faisant, il a laissé aux cantons le soin d’occuper l’espace non couvert par la LPE. 
Ainsi, en l’absence de VA fixées par le droit fédéral pour les polluants 
atmosphériques, les cantons conservent une compétence – provisoire - en la 
matière (ATF 121 I 334 consid. 4c). La compétence cantonale est cependant 
limitée à la fixation de VA, à l’exclusion des VLI déjà prévues par le droit fédéral. 
Il convient donc d’examiner si le législateur genevois est resté dans le cadre de 
cette compétence législative. 
 
 
D’après la définition de l’art. 14 LPE, les VLI des pollutions 
atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science et 
l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne menacent pas les 
hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes, ne gênent 
pas de manière sensible la population dans son bien-être, n’endommagent pas les 
immeubles et ne portent pas atteinte à la fertilité du sol, à la végétation ou à la 
salubrité des eaux. Ces valeurs indiquent un niveau de concentration maximal 
qu’il convient de ne pas dépasser sous peine de risques de dommage. À partir du 
moment où elles sont dépassées, on peut considérer qu’il y a un risque de 
dommages pour la santé humaine ou pour l’environnement, ce risque étant 
d’autant plus grave que le dépassement est important (cf. supra consid. 10b). 


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Les VLI doivent être distinguées des VA. Ces dernières indiquent un niveau 
de concentration à partir duquel on observe sur une majeure partie de la 
population des effets aigus si graves qu’il est impératif d’agir immédiatement. Ces 
valeurs annoncent une situation de crise. Dans sa publication sur la problématique 
des valeurs limites, l’ancien office fédéral de l’environnement, des forêts et du 
paysage (ci-après : OFEFP) précise que dans les pays où les valeurs d’alarme ont 
été retenues comme instrument de gestion de crise, les pouvoirs publics informent 
la population sur les dangers qu’elle encourt et lui indiquent comment se 
comporter pour limiter les risques. Parallèlement, ils déclenchent la mise en œuvre 
immédiate de mesures d’urgence parfois radicales (par exemple, interdiction de 
circuler en véhicule à moteur, fermeture temporaire d’usines). Aussi les 
concentrations indiquées par les valeurs d’alerte ou d’alarme sont nettement 
supérieures à celles qui sont adoptées comme VLI. De fait, ces valeurs servent de 
signal pour l’engagement d’une action de crise destinée à circonscrire les effets 
dommageables de concentrations polluantes particulièrement élevées. Les VA 
sont placées à un niveau si élevé qu’il en devient alarmant et des effets néfastes 
apparaissent non seulement au-dessus, mais déjà avant le dépassement de ces 
valeurs. L’OFEFP a cité l’exemple de l’OMS, qui a estimé qu’en cas de 
concentrations élevées d’ozone – au-dessus de la VLI de 120 µg/m3 de la Suisse – 
les effets aigus suivants sont à craindre : à des concentrations de 400 µg/m3 
(VA de Los Angeles) plus de 50 % de la population risque de souffrir d’irritations 
des muqueuses, des yeux qui brûlent ou de la toux. Pour une concentration 
d’ozone de 300 µg/m3, il y a environ 30 % de la population qui souffre de ces 
symptômes (OFEFP, Cahier de l’environnement, La signification des VLI de 
l’ordonnance sur la protection de l’air, 1992, p. 24 s.). 
 
 
Au niveau européen, on retrouve également la distinction entre 
« valeur limite », soit un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, 
dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé 
humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai 
donné et à ne pas dépasser une fois atteint, et « seuil d’alerte », soit un niveau 
au-delà duquel une exposition de courte durée présente un risque pour la santé 
humaine de l’ensemble de la population et à partir duquel les États membres 
doivent immédiatement prendre des mesures (art. 2 ch. 5 et 10 de la Directive 
n° 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur 
pour l’Europe ; ci-après : la directive). S’agissant en particulier du dioxyde 
d’azote, la valeur limite pour la protection de la santé humaine est fixée à 
200 µg/m3, en moyenne horaire (annexe XI de la directive), alors que le seuil 
d’alerte est fixé à 400 µg/m3 (annexe XII de la directive). S’agissant de l’ozone, le 
seuil d’information (soit un niveau au-delà duquel une exposition de courte durée 
présente un risque pour la santé humaine des groupes particulièrement sensibles 
de la population et pour lequel des informations immédiates et adéquates sont 
nécessaires ; art. 2 ch. 11 de la directive) est fixé à 180 µg/m3 (annexe XII de la 
directive), alors que le seuil d’alerte est fixé à 240 µg/m3 (annexe XII de la 


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directive). Quant aux PM10, la valeur limite est fixée à 50 µg/m3, en moyenne par 
24 heures (annexe XI de la directive), aucun seuil d’information ni d’alerte ayant 
été retenu. 
 
 
Dans le cas présent, le législateur cantonal s’est aligné sur les VLI prévues 
par le droit fédéral pour fixer les seuils des valeurs d’intervention du dioxyde 
d’azote et des poussières en suspension. Or, par définition, les valeurs 
d’intervention sont nécessairement supérieures à celles qui sont adoptées comme 
VLI. Le Tribunal fédéral l’a du reste rappelé dans son arrêt publié du 
18 décembre 1995, dans lequel il a relevé que les VLI fixées par le droit fédéral et 
les valeurs d’intervention cantonales répondaient fondamentalement à des 
questions différentes et poursuivaient des objectifs distincts. Les premières 
visaient à assurer durablement la protection de l’homme et de l’environnement, 
alors que les secondes étaient destinées à gérer temporairement des situations de 
crise. C’est ainsi que le Tribunal fédéral a considéré qu’il allait de soi que les 
seuils fixés par le droit cantonal devaient être supérieurs à ceux fixés par l’OPair 
(ATF 121 I 334 consid. 12). La doctrine va également dans ce sens. D’après 
certains auteurs, il est clairement disproportionné d’imposer des mesures 
incisives, comme une interdiction de la circulation des véhicules sans catalyseur, 
en cas de dépassement peu important des VLI. La fixation d’une température 
maximale pour les locaux et une diminution du trafic de moitié en cas d’un 
dépassement modeste de 30 % des VLI sont aussi disproportionnées. En revanche, 
des restrictions de chauffage en raison d’un dépassement de 50 % des VLI, surtout 
pour le dioxyde d’azote, sont admissibles. Il en va de même de mesures 
programmatiques ou d’information de la population en cas de faible dépassement 
des 
VLI 
(François 
BELLANGER/Valérie 
DÉFAGO 
GAUDINI/ 
Marc Fabrice MONTINI, op. cit., p. 67). 
 
 
Partant, en tant qu’il fixe des valeurs d’intervention correspondant aux VLI 
fixées par l’OPair pour les NO2 et les PM10, l’art. 13A al. 4 LaLPE empiète sur 
les compétences de la Confédération. Si le canton est certes compétent pour 
légiférer en matière de mesures urgentes pour l’amélioration de la qualité de l’air, 
impliquant des interdictions de circuler pour les véhicules motorisés (art. 11 al. 3 
LPE, en relation avec l’art. 1 al. 1 LPE), il ne peut imposer de telles restrictions 
qu’en cas de dépassement de valeurs d’intervention (art. 65 al. 2 LPE). Or, ces 
valeurs indiquent un niveau de concentration à partir duquel on observe sur une 
majeure partie de la population des effets aigus si graves qu’il est impératif d’agir 
immédiatement. Ces valeurs sont placées à un niveau si élevé qu’il en devient 
alarmant et des effets néfastes apparaissent déjà avant le dépassement de ces 
valeurs. Tel n’est pas le cas des VLI fixées dans l’OPair. Un dépassement des VLI 
peut certes entraîner des effets dommageables pour la santé humaine ou pour 
l’environnement et doit, en tous les cas, être interprété comme une menace pour la 
protection des hommes et de leur entourage. On ne se trouve toutefois pas encore 
dans la situation dans laquelle une majeure partie de la population subit des effets 


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aigus si graves qu’il est impératif d’agir immédiatement. D’après le Tribunal 
fédéral, 
suivi 
en 
cela 
par 
la 
doctrine 
(François 
BELLANGER/ 
Valérie DÉFAGO GAUDINI/Marc Fabrice MONTINI, op. cit., p. 67), une telle 
situation peut se présenter lorsque les VLI sont multipliées par 1,5. Le législateur 
cantonal peut donc s’y référer, cas échéant au moyen d’études récentes sur la 
question, étant précisé qu’un tel facteur reste largement en-deçà des exemples de 
VA mentionnées par l’OFEFP dans son rapport de 1992 et des seuils d’alerte fixés 
en droit européen. 
 
 
Le recours doit donc être admis sur ce point. Reste à déterminer quelles 
conséquences doivent être tirées de l’inconstitutionnalité constatée, étant précisé 
que la chambre constitutionnelle est liée par les conclusions des parties (art. 69 
al. 1 phr. 1 LPA). Devant la chambre de céans, les recourants n’ont pas conclu à 
l’annulation de l’art. 13A al. 4, 1ère et 3ème hypothèses LaLPE, se limitant à 
requérir la modification des taux fixés pour le dioxyde de carbone et les 
poussières fines. Or, compte tenu du caractère cassatoire du recours en contrôle 
abstrait des normes, cette conclusion a été déclarée irrecevable (cf. supra 
consid. 6). Cela étant, dans la mesure où les recourants ont pris une conclusion en 
annulation des termes « les régimes différenciés sont adaptés aux données 
actualisées de niveaux de pollution » de l’art. 13A al. 4 in fine LaLPE, on 
comprend qu’ils sollicitent la suppression des valeurs fixées dans cette disposition 
en tant que leur dépassement permet aux autorités de mettre en place les régimes 
différenciés. On relèvera, au demeurant, que dans le cadre du contrôle abstrait des 
normes, l’annulation ne doit porter, dans la mesure du possible, que sur les 
dispositions contraires à la Cst. (ATF 110 Ia 13 consid. 1e). Il convient donc de 
supprimer les hypothèses 1 et 3 de l’art. 13A al. 4 LaLPE. Formellement, cette 
disposition prend le libellé suivant : 
« Lorsque la concentration d’ozone excède 180 microgrammes par 
mètre cube en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de 
mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures 
consécutives : 
- 
le Conseil d’État diffuse spontanément l’information sur cette 
pollution et ses conséquences potentielles sur la santé aux 
personnes vivant et travaillant à proximité de la station ou des 
stations de mesures concernées, incluant les moyens d’action des 
habitantes et habitants ; 
- 
les 
transports 
publics 
sont 
rendus 
gratuits 
et 
l’offre 
ponctuellement renforcée ; 
- 
les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des 
niveaux de pollution. » 
12. 
 
Les recourants soutiennent ensuite que les dispositions contestées empiètent 
sur la matière exhaustivement régie par la LCR et ses ordonnances d’application. 


- 45/69 - 
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a. 
La Confédération légifère sur la circulation routière (art. 82 al. 1 Cst.). Elle 
exerce la haute surveillance sur les routes d’importance nationale ; elle peut 
déterminer les routes de transit qui doivent rester ouvertes au trafic (al. 2). 
 
b. 
L’art. 82 al. 1 Cst. attribue à la Confédération une compétence législative 
étendue en matière de circulation routière. Néanmoins, cette compétence, même 
étendue, n’est pas exclusive. En effet, la souveraineté sur les routes appartient aux 
cantons qui en ont la propriété et le pouvoir d’en disposer et c’est à eux qu’il 
incombe d’en tracer le réseau, de construire et d’entretenir les routes. Comme on 
le verra, les cantons peuvent régler l’usage des routes, en particulier l’interdire ou 
le limiter pour les automobiles (art. 3 al. 2 à 6 LCR). La Confédération peut 
cependant surmonter ces interdictions ou limitations pour les routes qu’elle juge 
nécessaires au transit (Jean-François AUBERT/Pascal MAHON, op. cit., n. 4, 7 et 
9 ad art. 82 Cst.). La compétence de la Confédération en matière de circulation 
routière est une compétence « globale », en ce sens qu’elle concerne la circulation 
routière dans son ensemble. Elle concerne la circulation routière dans son 
ensemble. Dans ce cadre, la Confédération peut édicter des prescriptions sur les 
règles de police pour la circulation sur les chaussées publiques et privées, l’octroi 
de permis de conduire et de circulation, les questions d’assurances et de 
responsabilité civile en matière de circulation routière et le droit pénal de 
circulation. Pour le reste, les cantons conservent la souveraineté en matière de 
routes. Des restrictions doivent toutefois être motivées par la sauvegarde d’intérêts 
publics notamment l’affectation de la route, l’aménagement du territoire ou la 
protection de l’environnement (Message 1996, FF 1997 I 1, p. 262-263). 
13. 
 
Devant la chambre de céans, les recourants soutiennent que l’instauration de 
zones environnementales, permettant l’introduction de régimes différenciés pour 
les véhicules motorisés au sens des art. 13A al. 2 LaLPE, 13A al. 4, dernier tiret 
LaLPE et 15E à 15I LaLPE, ne peut pas s’inscrire dans le cadre de la législation 
fédérale sur la circulation routière. Pour justifier cela, ils développent différents 
arguments, qu’il s’agit d’examiner à la lumière des principes ci-dessus. 
 
a. 
Dans un premier moyen, les recourants font valoir que la création de zones 
environnementales, par l’instauration d’une vignette écologique (macaron) à 
l’art. 15E al. 4 et 5 LaLPE, est contraire aux art. 2 al. 1 let. b et 5 al. 1 LCR. 
D’après les recourants, il résulte d’une lecture combinée de ces dispositions que la 
Confédération serait seule compétente pour ordonner, par des règles de droit, des 
limitations à la circulation des véhicules automobiles et des cycles applicables à 
tout le territoire national, sans devoir les matérialiser par des panneaux sur le 
réseau routier. Ils en déduisent que seule la Confédération peut instaurer un 
régime de vignette écologique sur tout le territoire suisse. Un projet de loi avait du 
reste été élaboré en ce sens, mais la Confédération y avait renoncé. 
 
aa. 
Aux termes de l’art. 2 al. 1 let. b LCR, le Conseil fédéral peut, après avoir 
consulté les cantons, interdire temporairement, sur tout le territoire suisse, la 


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circulation des véhicules automobiles ou de certaines catégories d’entre eux. 
Selon l’art. 5 al. 1 LCR, les limitations et prescriptions relatives à la circulation 
des véhicules automobiles et des cycles doivent être indiquées par des signaux ou 
des marques, lorsqu’elles ne s’appliquent pas à l’ensemble du territoire suisse. 
 
ab. 
La Confédération s’est déterminée à plusieurs reprises sur la question des 
zones environnementales. Le 27 août 2010, le département fédéral de 
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (ci-après : 
DETEC) a mis en consultation les bases juridiques requises pour l’instauration de 
zones environnementales par l’introduction d’un système de vignette. Le projet 
proposait l’adoption d’une nouvelle ordonnance sur la vignette écologique, 
l’introduction dans l’OSR d’un art. 19a intitulé « zone environnementale » et d’un 
art. 108a intitulé « instauration et aménagement de zones environnementales » 
ainsi que l’introduction à l’annexe 1 de l’ordonnance fédérale sur les amendes 
d’ordre du 16 janvier 2019 (OAO - RS 314.11) d’une nouvelle catégorie 
d’amendes. Ce projet a cependant été rejeté à une large majorité par les cantons, 
au motif notamment de l’absence de besoin, de la forte charge administrative et 
des doutes quant à l’efficacité et un trafic de contournement contre-productif. En 
janvier 2011, à la suite des réactions défavorables notamment de la part des 
cantons, le DETEC a abandonné le projet législatif « zones environnementales ». 
Une nouvelle motion a été déposée par la conseillère nationale Evi ALLEMANN 
le 16 juin 2017 pour permettre la création de zones environnementales. Le Conseil 
fédéral a proposé de rejeter la motion, estimant que le contexte actuel était 
quasiment inchangé, de sorte qu’un nouveau projet législatif était inopportun (avis 
du Conseil fédéral du 16 août 2017 à la motion ALLEMANN du 16 juin 2017 
[17.3569 – Protection contre la pollution atmosphérique. Permettre la création de 
zones environnementales]). Une nouvelle interpellation portant sur l’introduction 
de la vignette écologique dans le canton de Genève a été déposée le 15 mars 2018 
par le conseiller national Peter SCHILLIGER. Dans son avis du 16 mai 2018, le 
Conseil fédéral a relevé que les cantons avaient en principe la compétence de 
signaliser, sous certaines conditions, des interdictions de circuler sur certaines 
routes. Afin de permettre aux cantons de mettre en œuvre efficacement une 
éventuelle interdiction de circuler, il convenait de munir les véhicules autorisés à 
circuler d’une étiquette écologique. Il reviendrait à la Confédération d’autoriser un 
tel signe officiel. Le Conseil fédéral a cependant précisé que son opposition à 
l’instauration de zones environnementales et à l’introduction d’un système de 
vignette écologique restait valable. À sa connaissance, hormis Genève, aucune 
ville ou canton ne souhaitait introduire des systèmes de vignette écologique et de 
restrictions de la circulation (avis du Conseil fédéral du 16 mai 2018 à 
l’interpellation SCHILLIGER du 15 mars 2018 [18.3271 – Canton de Genève. 
Vignette écologique et interdiction temporaire de circuler]). 
 
ac. 
En l’occurrence, on ne voit pas quel argument les recourants entendent tirer 
de l’art. 2 al. 1 let. b LCR. Ainsi que le relève à juste titre l’intimé, on ne saurait 


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déduire de cette disposition, qui attribue à la Confédération la compétence en 
matière d’interdiction temporaire sur tout le territoire suisse, l’exclusion d’une 
compétence cantonale s’agissant d’une restriction dont la portée géographique 
serait restreinte. C’est d’ailleurs dans ce sens que doit s’entendre l’art. 3 al. 2 
LCR, selon lequel les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler 
la circulation sur certaines routes. L’art. 5 al. 1 LCR impose uniquement aux 
autorités de prévoir un signalement de toute prescription ou limitation relative à la 
circulation des véhicules par des signaux ou des marques lorsqu’elle ne s’applique 
pas à tout le territoire suisse. Or, la loi contestée se conforme à cette exigence, 
puisqu’elle prévoit que l’annonce des niveaux d’alerte et des mesures mises en 
place est faite notamment par le biais des panneaux de signalisation (art. 15D al. 4 
LaLPE). Quant à l’argument tiré de l’abandon des travaux législatifs sur 
l’instauration de zones environnementales par l’introduction d’un système de 
vignette, il ne convainc pas. Contrairement à ce que laissent entendre les 
recourants, le projet législatif ne visait pas à pallier l’absence de compétence des 
cantons en la matière. Le projet de loi avait pour objectif de prévoir une 
réglementation uniforme pour toute la Suisse. Il s’agissait en particulier de mettre 
à la disposition des cantons un instrument leur permettant d’aménager une zone 
environnementale en fonction de leurs propres besoins. Il était prévu que la 
classification des véhicules dans les différentes catégories d’émissions soit 
réalisée de façon uniforme. Un système de vignette devait en particulier être 
instauré pour faciliter l’exécution des prescriptions fédérales (cf. DETEC, Bases 
légales s’appliquant à l’instauration de zones environnementales – Audition – 
Commentaires, 28 août 2010). L’abandon du projet, à la suite de l’absence 
d’intérêt des cantons, n’est ainsi pas assimilable à un silence qualifié et n’empêche 
pas les cantons de légiférer en la matière sur la base de leur propre compétence, en 
prenant des mesures adaptées aux situations locales. 
 
 
Le grief tiré de la violation, par l’art. 15E al. 4 et 5 LaLPE, des art. 2 al. 1 
let. b et 5 al. 1 LCR doit partant être écarté. 
 
b. 
Dans la continuité de l’argument précédent, les recourants soutiennent que 
la création de zones environnementales est contraire au droit fédéral, faute pour 
celles-ci d’être délimitées par une signalisation conforme à l’OSR. Rappelant que, 
selon le droit fédéral, les limitations à la circulation des véhicules automobiles 
doivent être indiquées par des signaux ou des marques et que ceux-ci doivent être 
prévus par le Conseil fédéral, ils font valoir que les panneaux de signalisation 
genevois prévus par la loi cantonale n’ont aucune validité. 
 
ba. 
Aux termes de l’art. 5 al. 3 LCR, sur les routes ouvertes à la circulation des 
véhicules automobiles ou des cycles, ainsi qu’à leurs abords, seuls peuvent être 
employés les signaux et marques prévus par le Conseil fédéral ; ils ne peuvent être 
placés que par les autorités compétentes ou avec leur approbation (al. 3). Cette 
disposition est reprise à l’art. 101 al. 1 OSR, selon lequel les signaux et les 


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marques non prévus par la présente ordonnance ne sont pas admis ; sont réservés 
les art. 54 al. 9 et 115 OSR. La compétence de signalisation et de marquage 
appartient 
aux 
cantons 
(arrêt 
du 
Tribunal 
fédéral 
1C_112/2014 
du 
25 septembre 2014 consid. 2.2). C’est un attribut de leur souveraineté routière, 
mais dans les limites du droit fédéral (André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan 
JEANNERET/ André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER [éd.], CS-CR 
commenté, 4ème éd., Bâle 2015, n. 3.1 ad art. 5 LCR). 
 
 
Les signaux, marques et réclames sur les routes et à leurs abords sont régis 
par l’OSR. Les signaux de prescriptions annoncent une obligation ou une 
interdiction (art. 16 al. 1 OSR). Selon l’art. 17 OSR, les exceptions aux 
prescriptions indiquées par des signaux seront mentionnées sur une plaque 
complémentaire selon les dispositions des art. 63 à 65 (al. 1). L’usage de plaques 
complémentaires, qui rendent plus sévères des prescriptions signalées, n’est 
autorisé que si la réglementation ne peut être signalée autrement (al. 2). Selon la 
doctrine, les exceptions concrétisées par des plaques complémentaires ne sont pas 
soumises à un numerus clausus (Bernhard WALDMANN/Raphael KRAEMER, 
in Marcel Alexander NIGGLI/Thomas PROBST/Bernhard WALDMANN [éd.], 
Strassenverkehrsgesetz, Basler Kommentar, 2014, n. 24 ad art. 5 LCR). Le but de 
l’art. 5 al. 3 LCR est de garantir une certaine uniformité des signaux et marques en 
Suisse, de manière à éviter les problèmes de compréhension par les automobilistes 
et, partant, l’insécurité des routes (Bernhard WALDMANN/Raphael KRAEMER, 
op. cit., n. 23 ad art. 5 LCR). 
 
 
D’après l’art. 107 al. 1 OSR, il incombe à l’autorité ou à l’OFROU d’arrêter 
et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations locales du trafic 
(art. 3 al. 3 et 4 LCR) suivantes : réglementations indiquées par des signaux de 
prescription ou de priorité ou par d’autres signaux ayant un caractère de 
prescription (let. a), cases de stationnement indiquées exclusivement par une 
marque (let. b). Les signaux et les marques visés à l’al. 1 ne peuvent être mis en 
place que lorsque la décision est exécutoire (al. 1bis). Lorsque la sécurité routière 
l’exige, l’autorité ou l’OFROU peuvent mettre en place des signaux indiquant des 
réglementations locales du trafic au sens de l’al. 1 avant que la décision n’ait été 
publiée ; ils ne peuvent toutefois le faire que pour soixante jours au plus (al. 2). 
Les réglementations locales du trafic introduites à titre expérimental ne seront pas 
ordonnées pour une durée supérieure à une année (al. 2bis). L’al. 3 énumère les 
signaux dont la mise en place ne nécessite aucune décision formelle ni aucune 
publication. Lorsqu’elles doivent être appliquées pendant plus de huit jours, les 
mesures temporaires prises par la police (art. 3 al. 6 LCR) doivent faire l’objet 
d’une décision et d’une publication de l’autorité ou de l’OFROU, selon la 
procédure ordinaire (al. 4). Selon l’art. 106 al. 1 OSR, peuvent faire l’objet d’une 
requête les signalisations et les marques qui ne sont pas conformes aux 
prescriptions, notamment lorsque des signaux ou des marques non prévus sont 
utilisés, lorsque des signaux ou des marques ont été placés alors qu’ils n’étaient 


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pas nécessaires ou lorsqu’ils font défaut à un endroit où ils sont nécessaires 
(let. a) ; les signaux qui, selon l’art. 107 al. 1, 3 et 4, ne doivent faire l’objet ni 
d’une décision ni d’une publication, ainsi que les marques, dans la mesure où le 
requérant dénonce une infraction aux exigences légales posées pour leur mise en 
place. Est exclue toute requête contre des signaux et des marques dont la mise en 
place a été ordonnée ou admise par la Confédération (art. 104 al. 3 et 4 ; art. 13 
al. 2, SDR en relation avec l’art. 19 al. 1 let. g et h ; let. b). 
 
 
Le Tribunal fédéral a confirmé à plusieurs reprises qu’une limitation ou une 
prescription locale, même décidée par l’autorité compétente, ne valait que si et 
aussi longtemps qu’elle était signifiée sur place par un signal conforme à l’OSR 
(ATF 100 IV 71 consid. 2). Ce signal devait être reconnaissable facilement et à 
temps pour tout usager qui prête à la route l’attention voulue (ATF 104 IV 201 
consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_818/2008 du 10 juin 2009 consid. 2.1). 
En particulier, son sens devait être clair pour les usagers qui ne connaissent pas les 
lieux (ATF 106 IV 138 consid. 4). Si le signal n’était pas clairement et 
immédiatement compréhensible pour l’usager moyen qui l’apercevait pour la 
première fois, la limitation ou la prescription voulue par l’autorité n’avait aucune 
validité (ATF 106 IV 138 consid. 6 ; 100 IV 71 consid. 2). 
 
bb. 
La législation fédérale en matière de signalisation routière permet à 
l’OFROU d’autoriser des dérogations à certaines dispositions, des modifications 
de symboles ou, à titre d’essai, de nouveaux symboles, signaux et marques ainsi 
que des panneaux portant le nom de cours d’eau, indiquant des chemins réservés 
au tourisme pédestre, etc. (art. 115 al. 2 OSR). Le Tribunal fédéral a eu l’occasion 
de préciser que cette disposition n’était pas contraire à l’art. 5 al. 3 LCR 
(ATF 108 IV 52 consid. 6). 
 
bc. 
En l’occurrence, d’après l’intimé, l’art. 5 al. 3 LCR n’interdit pas l’adoption 
de plaques complémentaires par les cantons afin de tenir compte de spécificités au 
plan local. Rappelant que l’art. 3 LCR réserve la souveraineté cantonale sur les 
routes, il fait valoir que l’art. 5 al. 3 LCR ne doit pas être interprété de manière à 
exclure la compétence cantonale en matière de signalisation. Une telle lecture de 
la loi porterait atteinte aux objectifs de politique publique recherchés par le biais 
des restrictions de la circulation. 
 
 
Cette position ne peut être suivie. L’interprétation de la loi faite par l’intimé 
ne trouve appui ni dans sa lettre, ni même dans son esprit. L’art. 5 al. 3 LCR, 
repris en cela par l’art. 101 al. 1 OSR, dispose sans équivoque que seuls peuvent 
être employés les signaux et marques prévus par le Conseil fédéral. On ne 
discerne ainsi aucune place pour une compétence cantonale. Le message relatif à 
la LCR précise d’ailleurs clairement que la signalisation routière est du ressort de 
la Confédération (Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant 
un projet de LCR du 24 juin 1955 ; FF 1955 II 1, p. 3 et 13). Compte tenu du 
caractère complet et exhaustif de la législation fédérale dans ce domaine, il ne 


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subsiste aucune compétence cantonale en matière d’adoption de signaux et de 
marques. L’art. 17 OSR réserve certes l’usage de plaques complémentaires, mais 
il ne prévoit en la matière aucune délégation de compétence en faveur des 
cantons. Conformément à l’art. 5 al. 3 LCR, la compétence des cantons se limite 
au placement des signaux et marques prévus par le Conseil fédéral. 
 
 
Ces constatations ne conduisent cependant pas à admettre le grief des 
recourants. L’instauration d’une zone environnementale doit certes être indiquée 
par des signaux ou des marques (art. 5 al. 1 LCR). Or, le nouvel art. 15D al. 4 
LaLPE prévoit l’annonce des niveaux d’alerte et des mesures mises en place par le 
biais, notamment, de panneaux de signalisation. En cela, la loi attaquée est 
conforme aux prescriptions fédérales. Autre est la question de savoir si les 
panneaux de signalisation mis en place en cas de pics de pollution sont conformes 
aux prescriptions fédérales. Dans ce contexte, il ne paraît pas inutile de rappeler 
que, dans le cadre de ses compétences, l’OFROU peut autoriser, à titre d’essai, de 
nouveaux symboles, signaux et marques (art. 115 al. 2 OSR). Or, en l’état du 
dossier, il n’est pas contesté qu’aucune autorisation n’a été formellement accordée 
à ce jour par l’OFROU. À s’en tenir aux allégations de l’intimé, l’OFROU s’était 
d’ailleurs montré positif à l’égard du pictogramme genevois (cf. observations de 
l’intimé du 25 juin 2020, p. 2). Par ailleurs, en cas de signalisations ou marques 
qui ne sont pas conformes aux prescriptions fédérales, l’art. 106 al. 1 let. a OSR 
prévoit une procédure de requête. C’est notamment par cette voie que les 
signalisations ou marques ne correspondant pas aux prescriptions peuvent être 
contestées. Il appartient ainsi au canton de Genève de suivre une procédure lui 
permettant de valider l’utilisation de ce panneau. 
 
 
Le grief des recourants tiré de la violation de l’art. 5 al. 1 et 3 LCR par les 
art. 13A al. 2, 13A al. 4, 15D à 15I LaLPE doit ainsi être écarté. 
 
c. 
Les recourants font valoir que les cantons ne sont pas compétents pour 
adopter des normes générales et abstraites décrétant une restriction ponctuelle de 
circuler (art. 13A al. 2, 13A al. 4 et 15E à 15I LaLPE). Leur compétence en la 
matière ne peut en particulier se fonder sur l’art. 3 al. 1 à 6 LCR. 
 
ca. 
Selon l’art. 3 LCR la souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans 
les limites du droit fédéral (al. 1). Les cantons sont compétents pour interdire, 
restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette 
compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale 
(al. 2). La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite 
complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes 
au grand transit ; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont 
toutefois autorisées (al. 3). D’autres limitations ou prescriptions peuvent être 
édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres 
personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, 
pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la 


- 51/69 - 
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sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou 
pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de 
telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon 
spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation (al. 4). Dans des cas 
exceptionnels, la police peut prendre les mesures qui s’imposent, en particulier 
pour restreindre ou détourner temporairement la circulation (al. 6). 
 
cb. 
L’art. 3 al. 3 LCR n’impose aux cantons ni restrictions, ni conditions à leur 
pouvoir d’interdire complétement ou partiellement la circulation des véhicules 
automobiles et des cycles sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit 
au sens de l’ordonnance fédérale concernant les routes du grand transit du 
18 décembre 1991 (RS 741.272). Les cantons sont libres d’agir comme ils 
l’entendent dans ce domaine (ATF 100 IV 63 consid. 1c ; André BUSSY/Baptiste 
RUSCONI/ 
Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric 
MIZEL/Christoph 
MÜLLER [éd.], op. cit., n. 4.4.1 ad art. 3 LCR). Lorsqu’une interdiction générale 
de circuler ne comporte aucune exception, la mesure relève de l’art. 3 al. 3 LCR 
(André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric 
MIZEL/ Christoph MÜLLER [éd.], op. cit., n. 4.6 ad art. 3 LCR). Une interdiction 
de circuler peut se fonder, notamment, sur l’état d’une route – non conforme aux 
exigences et aux nécessités du trafic –, sur l’exigence de préserver un alpage de la 
poussière, ainsi que sur l’exigence de protéger une région d’une rare beauté, sur 
des buts d’aménagement d’une route historique de la ville (André BUSSY/ 
Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph 
MÜLLER [éd.], op. cit., n. 4.4.1 ad art. 3 LCR). 
 
 
S’agissant des mesures de restriction fonctionnelle du trafic au sens de 
l’art. 3 al. 4 LCR, elles peuvent être adoptées dans la mesure où l’exigent 
notamment la protection des résidents ou des intéressés affectés par le bruit ou la 
pollution de l’air. Pour de tels motifs, le trafic peut en principe être réglementé 
dans les quartiers d’habitation. Les cantons et les communes peuvent prendre à cet 
égard toutes les mesures qui leur sont offertes par la réglementation routière 
fédérale et qui sont admissibles en vertu des principes de nécessité et de 
proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral 2A.329/2006 du 10 octobre 2006 
consid. 
2.1 ; 
André 
BUSSY/Baptiste 
RUSCONI/Yvan 
JEANNERET/ 
André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER [éd.], op. cit., n. 5.1 ad art. 3 
LCR). Les mesures de restriction fonctionnelle du trafic visées par l’art. 3 al. 4 
LCR ne peuvent être que des prescriptions de portée générale s’appliquant à un 
nombre indéterminé de personnes (ATF 94 I 138 consid. 3 = JdT 1969 I 97 
André BUSSY/Baptiste 
RUSCONI/Yvan 
JEANNERET/André KUHN/ 
Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER [éd.], op. cit., n. 5.2.3 ad art. 3 LCR). Selon 
le Tribunal fédéral, les mesures de limitation fonctionnelle prises sur la base de 
l’art. 3 al. 4 LCR ne peuvent consister qu’en des mesures de longue durée 
(« längerfristige Massnahmen »). Les mesures urgentes de courte durée 
(« kurzfristige Sofortmassnahmen ») ne peuvent en revanche être décrétées sur la 


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base de l’art. 3 al. 4 LCR (ATF 121 I 334 consid. 6a.aa). Dans la casuistique des 
mesures admissibles de limitation fonctionnelles du trafic, la jurisprudence retient 
notamment la mise à sens unique d’une rue (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_150/2019 du 24 février 2020 consid. 3), les restrictions au stationnement 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.1.1 ; 
2A.329/2006 précité consid. 2) et la mise en place de zones à 30 km/h 
(ATF 136 II 539 consid. 2.2 et 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_121/2017 du 
18 juillet 2017 consid 3.2 ; 1C_206/2008 du 9 octobre 2008 consid. 2.1). 
 
 
Quant à l’art. 3 al. 6 LCR, il s’agit de mesures temporaires prises par la 
police. Si ces mesures durent plus de huit jours, elles doivent faire l’objet d’une 
décision ou d’une publication de l’autorité ou de l’office fédéral, selon la 
procédure ordinaire (art. 107 al. 4 OSR). Des signaux placés sans publication ne 
pourraient être maintenus que pendant soixante jours et uniquement si la sécurité 
de la circulation est en jeu (art. 107 al. 2 OSR). Selon le Tribunal fédéral, les 
mesures fondées sur l’art. 3 al. 6 LCR doivent en revanche revêtir la forme de 
décisions (ATF 121 I 334 consid. 10b). Cette disposition peut en particulier servir 
de base légale aux alertes au « smog » (ATF 121 I 334 consid. 6b). 
 
cc. 
En l’occurrence, les recourants soutiennent que le dispositif légal de 
fermeture partielle à la circulation prévu à l’art. 13A al. 2 et 4 LaLPE, 
respectivement aux art. 15E à 15I LaLPE, ne peut pas s’inscrire dans les al. 2 à 6 
de l’art. 3 LCR. L’intimé considère quant à lui que le canton a tiré sa compétence 
pour adopter le régime de la circulation différenciée des art. 3 al. 3, 3 al. 4 et 3 
al. 6 LCR. 
 
 
À titre liminaire, il convient de préciser que les parties s’accordent sur le fait 
que l’art. 13A al. 2 LaLPE – selon lequel le Conseil d’État fixe les mesures à 
prendre par le canton et, conformément à la Cst. et à la loi, par les communes et 
les institutions de droit public, notamment l’introduction de régimes différenciés 
pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes 
environnementales sont favorisés – ne vise qu’à instituer un régime de circulation 
différenciée applicable en situation de pics de pollution, et non à introduire un 
régime pérenne de circulation différenciée (cf. duplique de l’intimé du 
11 mai 2020 [A/789/2019 et A/2610/2019] p. 13 et observations des recourants du 
29 mai 2020 [A/789/2019 et A/2610/2019] p. 3 s.). C’est donc dans ce sens que 
doit être comprise cette disposition. Il convient ainsi de déterminer sur quelle base 
légale le canton fonde sa compétence pour instaurer un régime de circulation 
différenciée en cas de pics de pollution. 
 
 
On peut d’emblée écarter l’argument de l’intimé, selon lequel les cantons 
peuvent se fonder sur l’art. 3 al. 6 LCR pour adopter une loi régissant un dispositif 
d’urgence en cas de pics de pollution. Conformément à la jurisprudence du 
Tribunal fédéral, cette disposition ne constitue pas une base légale permettant aux 
cantons de légiférer en matière de restriction ou de détournement temporaire de la 


- 53/69 - 
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circulation. Cette disposition attribue uniquement la compétence aux cantons de 
prendre des mesures urgentes sous la forme de décisions (cf. supra consid. 
13c.cb). 
 
 
En revanche, contrairement à ce que soutiennent les recourants, les cantons 
peuvent fonder leur compétence en la matière sur l’art. 3 al. 3 LCR. Cette 
disposition permet en effet aux cantons d’interdire complètement ou partiellement 
la circulation sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit. Or, il n’est 
pas contesté que la loi cantonale ne concerne pas les routes ouvertes au grand 
transit au sens de l’ordonnance fédérale concernant les routes du grand transit du 
18 décembre 1991 précitée. L’art. 3 al. 3 LCR permet au demeurant aux cantons 
de restreindre la circulation des véhicules automobiles et des cycles de manière 
temporaire, ce qui est précisément l’objectif prévu par les dispositions contestées. 
La protection des habitants contre la pollution de l’air est certes spécifiquement 
prévue par l’art. 3 al. 4 LCR sous la forme de restrictions fonctionnelles du trafic. 
Or, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, les mesures de 
limitation fonctionnelles prises sur la base de cette disposition ne peuvent 
consister qu’en des mesures de longue durée (« längerfristige Massnahmen »), à 
l’exclusion 
des 
mesures 
urgentes 
de 
courte 
durée 
(« kurzfristige 
Sofortmassnahmen »). Or, comme déjà mentionné, les dispositions contestées ne 
visent qu’à instituer un régime de circulation différenciée applicable en situation 
de pics de pollution. Quoi qu’en dise l’intimé, il s’agit donc bien de mesures 
urgentes de courte durée. À cela s’ajoute que l’art. 3 al. 3 LCR n’impose aux 
cantons ni restrictions, ni conditions à leur pouvoir d’interdire complètement ou 
partiellement la circulation des véhicules automobiles et des cycles. Les cantons 
sont libres d’agir comme ils l’entendent dans ce domaine et ne sont pas liés par 
des conditions matérielles. 
 
 
Les recourants contestent ce point de vue. Se référant à la doctrine 
(Eva Maria BELSER, in Marcel Alexander NIGGLI et al. [éd.] Basler 
Kommentar-SVG, 2014, n. 29 à 31, 40 et 50 à 52 ad art. 3 LCR), ils font valoir 
que l’art. 3 al. 3 LCR ne peut porter que sur des interdictions totales de circuler, 
les interdictions ou restrictions partielles de circuler relevant exclusivement de 
l’art. 3 al. 4 LCR. Or, dans la mesure où les dispositions contestées visent à 
introduire 
des 
régimes 
différenciés 
en 
fonction 
des 
performances 
environnementales des véhicules, il ne s’agirait pas d’une interdiction totale de 
circuler au sens de l’art. 3 al. 3 LCR. Il est vrai qu’une interdiction totale de 
circuler ne pourrait pas être prise en application de l’art. 3 al. 4 LCR. Dans ce cas, 
la 
mesure 
relèverait 
de 
l’art. 3 
al. 
3 
LCR 
(André BUSSY/Baptiste 
RUSCONI/Yvan 
JEANNERET/André 
KUHN/ 
Cédric MIZEL/Christoph 
MÜLLER [éd.], op. cit., n. 4.6 ad art. 3 LCR). Cela ne signifie cependant pas que 
les cantons ne peuvent pas restreindre partiellement la circulation sur la base de 
cette disposition. Le Tribunal fédéral l’a du reste expressément rappelé dans son 
arrêt publié aux ATF 100 IV 63 consid. 1a (cf. supra consid. 13c.cb). Il est 


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d’ailleurs intéressant de noter que l’auteure citée par les recourants remet en cause 
la doctrine selon laquelle l’art. 3 al. 3 LCR ne pourrait porter que sur des 
interdictions totales de circuler. BELSER critique en effet la « dichotomie », 
consistant, d’une part, à admettre que des interdictions de circuler, qui ne 
concerneraient qu’une partie des véhicules automobiles et des cycles, sont 
admissibles sur les routes ouvertes au grand transit en application de l’art. 3 al. 4 
LCR, et, d’autre part, à obliger les cantons à limiter complètement la circulation 
sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit. D’après l’auteure, cette 
lecture de la loi ne peut être suivie : si les cantons sont libres d’interdire 
complètement la circulation sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand 
transit, alors il doit leur être loisible, dans le cadre de leur pouvoir d’appréciation, 
de prévoir des mesures moins contraignantes, dont la circulation différenciée 
impliquant une interdiction de circuler d’une partie du parc automobile (Eva 
Maria BELSER, op. cit., n. 44 ad art. 3 LCR). 
 
 
Il suit des considérants qui précèdent que l’art. 3 al. 3 LCR autorise les 
cantons à instaurer un régime de circulation différenciée en cas de pics de 
pollution. Sur ce point, les art. 13A al. 2 et 4 LaLPE, de même que l’art. 15E à 15I 
LaLPE, n’empiètent donc pas sur les compétences de la Confédération en matière 
de circulation routière. 
 
d. 
Les recourants soutiennent ensuite que le système d’identification des 
véhicules au moyen de macarons prévu à l’art. 15E al. 4 et 5 LaLPE empiète sur 
les prérogatives exclusives de la Confédération découlant de l’art. 8 LCR. D’après 
les intéressés, la mise en application d’un macaron revient à obliger tous les 
véhicules circulant sur le territoire genevois à être munis d’un macaron, alors 
qu’un tel équipement n’est pas prévu par le droit fédéral. Le système serait par 
ailleurs contraire au principe fondamental de droit transitoire ancré à l’art. 4 al. 1 
de l’ordonnance concernant les exigences techniques requises pour les véhicules 
routiers du 19 juin 1995 (OETV - RS 741.41), selon lequel les véhicules en 
circulation doivent répondre aux exigences techniques en vigueur au moment de 
leur première mise en service. Il violerait également la garantie fédérale de libre 
circulation des véhicules. 
 
da. 
À teneur de l’art. 8 LCR, le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur la 
construction et l’équipement des véhicules automobiles et de leurs remorques 
(al. 1). Il prend à cet égard les mesures indiquées en vue de sauvegarder la sécurité 
de la circulation et d’empêcher le bruit, la poussière, la fumée, l’odeur ainsi que 
les autres effets nuisibles ou incommodants qui résultent de l’emploi des 
véhicules. Il tient compte, de surcroît, des besoins des personnes handicapées 
(al. 2). 
 
 
Sur la base de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l’OETV, qui 
règle notamment les exigences techniques requises pour les véhicules routiers 
(art. 1 let. c). Plusieurs dispositions sont consacrées aux équipements des 


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véhicules, notamment l’art. 5 al. 1 let. b (équipement prévu par des prescriptions 
internationales relatives à des détails techniques de moindre importance) ; 
l’art. 7 al. 1 let. a (équipement additionnel d’un véhicule notamment la roue de 
rechange, le dispositif d’attelage ou l’outillage) ; l’art. 7 al. 1 let. b (équipement 
spécial en relation avec le poids d’un véhicule) ; l’art. 11 al. 2 let. h (équipements 
interchangeables des voitures automobiles de transport) ; l’art. 35 al. 5 
(autocollant indiquant l’échéance du prochain entretien) ; l’art. 36 al. 3 let. b 
(équipement qui influe sur les émissions de gaz d’échappement à contrôler) ; 
l’art. 45 al. 1 (signe distinctif de nationalité) l’art. 52 (catalyseur), l’art. 80 al. 3 
(équipement 
électrique 
et 
équipement 
utilisant 
des 
applications 
de 
radiocommunication) ; l’art. 90 al. 2 (triangle de panne) ; l’art. 92 (équipement 
d’assistance pour les personnes handicapées) ; l’art. 110 (feux bleus et sirène 
deux-tons) et l’art. 114 al. 2 (extincteur). 
 
 
Selon l’art. 29 LCR, les véhicules ne peuvent circuler que s’ils sont en 
parfait état de fonctionnement et répondent aux prescriptions. Ils doivent être 
construits et entretenus de manière que les règles de la circulation puissent être 
observées, que le conducteur, les passagers et les autres usagers de la route ne 
soient pas mis en danger et que la chaussée ne subisse aucun dommage. Aux 
termes de l’art. 71 al. 1 let. b de l’ordonnance fédérale réglant l’admission des 
personnes et des véhicules à la circulation routière du 27 octobre 1976 
(OAC - RS 741.51), le permis de circulation et les plaques seront délivrés si le 
véhicule répond aux prescriptions sur la construction et l’équipement et si les 
données nécessaires à l’immatriculation sont disponibles. 
 
db. 
D’après l’art. 4 al. 1 OETV, les véhicules déjà en circulation lors de l’entrée 
en vigueur d’une modification de l’ordonnance doivent être conformes au moins 
aux exigences en vigueur au moment de leur première mise en circulation. Les 
dispositions transitoires qui prévoient une obligation d’équipement sont réservées. 
 
dc. 
En l’occurrence, l’art. 15E al. 4 LaLPE prévoit que le règlement 
d’application définit, notamment, le système d’identification des véhicules par le 
biais de macarons, ainsi que les modalités de mise en œuvre de ce dispositif de 
macarons. Ce système est fondé sur l’attribution d’un macaron en fonction des 
performances environnementales des véhicules, performances déterminées selon 
les spécifications techniques des véhicules basées sur les normes Euro. L’art. 15E 
al. 5 LaLPE précise que les véhicules sans macaron ont interdiction de circuler 
dans les zones définies à l’al. 2. Ils peuvent emprunter le réseau autoroutier. La 
zone définie à l’al. 2 porte sur l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture 
routière, telle que définie à l’art. 6 al. 2 de la loi pour une mobilité cohérente et 
équilibrée du 5 juin 2016 (LMCE - H 1 21). 
 
 
Il convient donc de déterminer si, comme le soutiennent les recourants, le 
macaron constitue un « équipement » au sens de l’art. 8 al. 1 LCR, lequel attribue 
la compétence au Conseil fédéral pour édicter les prescriptions en la matière. 


- 56/69 - 
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En l’espèce, l’OETV ne contient aucune définition de la notion 
d’équipement. D’après la doctrine, constitue un équipement au sens de l’art. 8 
al. 1 LCR toute partie montée sur le châssis ou la carrosserie d’un véhicule 
(Peter SPRENGER, Basler Kommentar, op. cit. n. 3 ad art. 8 LCR). Les 
prescriptions édictées par le Conseil fédéral en la matière visent à sauvegarder la 
sécurité de la circulation et à empêcher le bruit, la poussière, la fumée, l’odeur 
ainsi que les autres effets nuisibles ou incommodants qui résultent de l’emploi des 
véhicules. À cette liste, non exhaustive (Peter SPRENGER, op. cit., n. 3 ad art. 8 
LCR), peut s’ajouter la lutte contre les émissions polluantes. L’introduction de 
catalyseurs et filtres à particules (art. 52 OETV) s’inscrit notamment dans ce 
cadre. Or, contrairement aux équipements prévus par l’OETV, l’acquisition d’un 
macaron n’a aucune incidence sur l’admission des personnes et des véhicules à la 
circulation routière (art. 71 al. 1 let. b OAC). L’absence de macaron apposé sur le 
pare-brise d’un véhicule implique uniquement l’interdiction pour ce véhicule de 
circuler dans la zone définie à l’art. 15E al. 2 LaLPE, soit à l’intérieur du 
périmètre de la moyenne ceinture routière, en cas de pic de pollution aux PM10, à 
l’O3 ou au NO2. 
 
 
En cela, le système du macaron s’apparente au régime prévu en droit fédéral 
pour la vignette autoroutière. Le droit fédéral oblige, en effet, les véhicules à 
moteur et les remorques immatriculés en Suisse ou à l’étranger qui empruntent les 
routes nationales de première et de deuxième classes (routes nationales soumises à 
la redevance) définies par l’arrêté fédéral du 10 décembre 2012 sur le réseau des 
routes nationales à s’acquitter d’une redevance par l’achat d’une vignette 
autoroutière (art. 7 al. 1 de la loi fédérale concernant la redevance pour 
l’utilisation des routes nationales du 19 mars 2020 - LVA - RS 741.71). La 
vignette est collée directement sur le véhicule avant l’emprunt d’une route 
nationale soumise à la redevance (al. 2). Elle ne figure pas dans la liste des 
équipements prévus dans l’OETV. La raison à cela tient au fait qu’elle sert 
uniquement à identifier les véhicules autorisés à circuler sur les routes nationales. 
L’absence de vignette n’empêche aucunement la mise en circulation du véhicule 
et n’entraîne des conséquences pénales qu’en cas de circulation sur une route 
nationale. 
 
 
Au même titre que la vignette autoroutière, le macaron constitue une 
modalité de mise en œuvre de la circulation différenciée et sert à identifier les 
véhicules autorisés à circuler dans la zone de la moyenne ceinture routière 
genevoise en cas de pics de pollution. Il n’a pas pour but de créer une nouvelle 
catégorie ou une nouvelle classe de véhicules autorisés à circuler. Il n’instaure pas 
non plus d’interdiction générale de circuler dans la zone envisagée pour les 
véhicules qui n’en seraient pas munis, la restriction temporaire à la circulation 
étant subordonnée à l’occurrence d’un pic de pollution aux PM10, à l’O3 ou au 
NO2 (art. 15E al. 1 in initio). 


- 57/69 - 
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Il suit des considérants qui précèdent que le macaron ne peut pas être 
considéré comme un équipement au sens de l’art. 8 al. 1 LCR. Par conséquent, en 
tant qu’il exige de disposer d’un macaron pour circuler dans la zone de la 
moyenne ceinture routière genevoise, l’art. 15E al. 4 et 5 LaLPE n’empiète pas 
sur la compétence fédérale en matière de prescriptions sur la construction et 
l’équipement des véhicules automobiles et de leurs remorques. 
 
 
Les considérations qui précèdent permettent également de rejeter l’argument 
des recourants tiré de la violation de l’art. 4 al. 1 OETV. Comme on l’a vu, 
l’apposition d’un macaron ne relève pas de la compétence de la Confédération en 
vertu de l’art. 8 al. 1 LCR. L’introduction d’un tel régime en droit cantonal 
n’entraîne ainsi aucune modification du droit fédéral. L’art. 4 al. 1 OETV, qui 
suppose une modification de l’ordonnance, ne trouve donc pas application. 
 
 
Quant au grief de violation de la garantie fédérale de libre circulation des 
véhicules, il doit également être rejeté. Une telle garantie n’existe pas en droit 
fédéral. L’art. 82 al. 1 Cst. attribue certes une compétence à la Confédération pour 
légiférer en matière de circulation routière, laquelle est concrétisée par la LCR. Ce 
mandat législatif global n’empêche cependant pas les cantons, qui restent 
souverains en matière de routes pour tout ce qui n’est pas expressément placé dans 
la compétence de la Confédération, de servir les mêmes intérêts publics et de 
sécurité en prenant des mesures de restriction du trafic. Or, comme on l’a vu, 
l’introduction d’un macaron afin de mettre en œuvre la mesure de restriction de la 
circulation n’est pas contraire au droit fédéral. Dans ces conditions, on voit mal à 
quelle garantie fédérale l’art. 15E al. 4 et 5 LaLPE porterait atteinte. 
 
 
Il suit des considérants qui précèdent qu’en tant qu’il prévoit l’introduction 
d’un macaron environnemental, l’art. 15E al. 4 et 5 LaLPE n’est pas contraire au 
droit fédéral. L’argument des recourants doit partant être rejeté. 
 
e. 
Dans un dernier moyen, les recourants soutiennent que l’art. 15I al. 2 
LaLPE empiète sur le domaine exclusif du droit fédéral en tant qu’il sanctionne 
par une amende de CHF 500.- au plus un comportement identique à celui que 
réprime la loi fédérale sur les amendes d’ordre du 18 mars 2016 (LAO - RS 314) à 
raison de l’interdiction de circuler. 
 
ea. 
Selon l’art. 335 al. 1 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 
(CP - RS 311.0), les cantons conservent le pouvoir de légiférer sur les 
contraventions de police qui ne sont pas l’objet de la législation fédérale. Ils 
peuvent édicter des sanctions pour les infractions au droit administratif et au droit 
de procédure cantonaux (al. 2). 
 
 
Selon l’art. 106 al. 3 LCR, les cantons restent compétents pour édicter des 
prescriptions complémentaires sur la circulation routière, sauf en ce qui concerne 
les véhicules automobiles et les cycles, les tramways et chemins de fer routiers. 


- 58/69 - 
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eb. 
Selon l’art. 27 al. 1 LCR, chacun se conformera aux signaux et aux marques 
ainsi qu’aux ordres de la police. Selon l’art. 19 al. 2 OSR, deux symboles 
signifiant l’interdiction, voire trois s’il s’agit de routes secondaires peu 
importantes (art. 22 al. 4) ou de routes à l’intérieur des localités, peuvent figurer 
sur un signal, par exemple « circulation interdite aux voitures automobiles » 
(2.03) et « circulation interdite aux motocycles » (2.04). 
 
 
À teneur de l’art. 1 al. 1 LAO, est sanctionné par une amende d’ordre dans 
une procédure simplifiée (procédure de l’amende d’ordre) quiconque commet une 
contravention à la LCR. La procédure de l’amende d’ordre n’est applicable 
qu’aux contraventions figurant dans les listes établies en vertu de l’art. 15 LAO 
(art. 1 al. 2 LAO). Le montant maximal de l’amende d’ordre est de CHF 300.- 
(art. 1 al. 4 LAO). Les contraventions aux prescriptions de la circulation routière 
qui sont punies par des amendes d’ordre sont indiquées avec les montants des 
amendes à l’annexe 1 de l’OAO (art. 1 OAO). Selon ladite annexe, les 
conducteurs de véhicules automobiles sont sanctionnés d’une amende de 
CHF 100.- lorsqu’ils n’observent pas le signal de prescription « circulation 
interdite aux voitures automobiles » (2.03 ; ch. 3) et « circulation interdite aux 
motocycles » (2.04 ; ch. 4). 
 
ec. 
Selon la jurisprudence, les cantons peuvent prévoir dans leur législation de 
punir d’une amende des contraventions, tant que le droit fédéral ne protège pas le 
bien 
juridique 
concerné 
par 
un 
ensemble 
complet 
de 
prescriptions 
(ATF 138 IV 13 consid. 3.3.1 ; 129 IV 276 consid. 2.1 ; 89 IV 94 consid. 4a). En 
revanche, si le droit pénal fédéral laisse de côté tout un domaine du droit pénal, ou 
s’il ne sanctionne que certains comportements, abandonnant à chaque canton la 
liberté de réprimer ou de laisser impuni tel ou tel acte, pour tenir compte des 
différences régionales, alors il y a place pour des prescriptions cantonales relatives 
aux contraventions (ATF 129 IV 276 consid. 2.1 ; 116 IV 19 consid. 3 ; 
104 IV 288 consid. 3 ; 89 IV 94 consid. 4a). 
 
 
Dans un arrêt publié aux ATF 104 IV 288, le Tribunal fédéral a relevé que 
l’art. 106 al. 3 LCR se trouvait en situation de lex specialis par rapport au droit 
commun. Il suivait de là que les cantons ne pouvaient édicter des prescriptions 
complémentaires instituant des contraventions de droit cantonal dans le domaine 
de la circulation routière que si elles ne concernaient pas les véhicules 
automobiles et les cycles, les tramways et les chemins de fer routiers. Dans ces 
conditions, la réglementation cantonale qui sanctionnait un automobiliste ayant 
attiré l’attention sur un contrôle radar par des appels de phares portait atteinte à la 
force dérogatoire du droit fédéral. De telles infractions figuraient déjà aux art. 54 
et 57 LCR (consid. 3b). 
 
ed. 
En l’espèce, l’art. 15I al. 2 LaLPE prévoit que tout contrevenant est passible 
d’une contravention de CHF 500.- au plus. Cette disposition constitue une base 
légale permettant de sanctionner les contraventions commises en violation du 


- 59/69 - 
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dispositif prévu pour lutter contre les pics de pollution de l’air. Elle institue une 
amende pénale et non administrative du fait de l’emploi du terme 
« contravention ». Elle est concrétisée par l’art. 15 al. 1 RPics qui prévoit qu’est 
passible d’une contravention de CHF 500.- au plus tout contrevenant à la loi (let. 
a), au règlement et aux arrêtés édictés en vertu de celui-ci (let. b) et aux ordres 
donnés par les autorités compétentes dans les limites de la loi, du règlement et des 
arrêtés édictés en vertu de celui-ci (let. c). 
 
 
À rigueur de texte, l’art. 15 al. 1 RPics s’applique lorsque, en cas de pics de 
pollution aux PM10, à l’O3 ou au NO2, le macaron apposé à un véhicule ne 
correspond pas à la catégorie définie dans l’annexe au RPics (art. 5 al. 1 RPics), 
est collé en violation des al. 3 et 4 de l’art. 5 RPics, ou lorsqu’un véhicule circule 
sans macaron à l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture (art. 15E al. 5 
LaLPE). Il s’applique aussi en cas de circulation dans la zone précitée sans le 
macaron approprié permettant d’y accéder conformément aux différents niveaux 
d’alerte définis aux art. 8 let. b, 9 let. b et 10 let. b RPics. 
 
 
De cette énumération, il apparaît sans équivoque que les infractions visées 
par l’art. 5 al. 1, 3 et 4 RPics ne touchent pas au domaine de la circulation 
routière. Ces dispositions visent, au contraire, à sanctionner des infractions 
propres à la réglementation cantonale en matière de pics de pollution. Dans la 
mesure où le droit fédéral ne protège pas le bien juridique concerné par ces 
prescriptions, les cantons peuvent prévoir dans leur législation de punir ces 
infractions d’une amende. 
 
 
Il en va en revanche autrement des infractions visées à l’art. 15E 
al. 5 LaLPE (véhicule circulant sans macaron à l’intérieur du périmètre de la 
moyenne ceinture) et 8 let. b, 9 let. b et 10 let. b RPics (circulation dans la zone 
précitée sans le macaron approprié permettant d’y accéder). Ces infractions 
touchent au domaine de la circulation routière, en particulier l’art. 27 al. 1 LCR, 
selon lequel chacun se conformera aux signaux et aux marques ainsi qu’aux 
ordres de la police. Or, comme on l’a vu, les niveaux d’alerte seront annoncés par 
le biais de panneaux de signalisation (art. 15D al. 4 LaLPE). Il n’est pas contesté 
qu’en cas de pics de pollution, ceux-ci comportent deux symboles signifiant 
l’interdiction, soit « circulation interdite aux voitures automobiles » (2.03) et 
« circulation interdite aux motocycles » (2.04). L’inobservation des signaux de 
prescription est prévue à l’annexe 1 de l’OAO et entraîne une amende de 
CHF 100.- (ch. 304.3 et 304.4). Il suit de là que les cantons ne peuvent édicter de 
prescriptions complémentaires instituant des contraventions de droit cantonal dans 
ce domaine que si elles ne concernent pas les véhicules automobiles et les cycles, 
les tramways et chemins de fer routiers (art. 106 al. 3 LCR). Or, tel n’est pas le 
cas en l’espèce, de sorte que les infractions visées aux art. 15E al. 5 LaLPE et 8 
let. b, 9 let. b et 10 let. b RPics ne sauraient être sanctionnées en vertu du droit 
cantonal. Dans ce cas, l’amende se fonde exclusivement sur le droit fédéral. Les 


- 60/69 - 
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infractions précitées ne peuvent ainsi être sanctionnées que par une amende 
d’ordre de CHF 100.- (annexe I de l’OAO, ch. 304.3 et 304.4) dans le cadre d’une 
procédure simplifiée (art. 1 al. 1 LAO). 
 
 
C’est ainsi à juste titre que les recourants ont relevé que l’inobservation des 
signaux de prescription ne pouvait pas être sanctionnée sur la base de l’art. 15I 
al. 2 LaLPE. Il sera néanmoins rappelé que, dans le cadre d’un contrôle abstrait 
des normes, il n’y a lieu d’annuler une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se 
prête à aucune interprétation conforme à la Cst. ou au droit supérieur. Le juge 
constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement 
abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la 
vraisemblance d’une application conforme aux droits fondamentaux (ATF 143 I 1 
consid. 2.3 ; 140 I 2 consid. 4 ; cf. supra consid. 7). Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle 
concret de la norme, une protection juridique suffisante (ATF 143 I 1 consid. 2.3 ; 
140 I 2 consid. 4 ; cf. supra consid. 7). Dans le cas présent, l’art. 15I al. 2 LaLPE 
(lu en rapport avec l’art. 15 RPics) peut être interprété en ce sens qu’il ne vise à 
sanctionner tout contrevenant à la loi et au règlement, qu’en tant que les 
infractions visées ne sont pas réprimées par le droit fédéral. En résumé, les 
infractions visées à l’art. 15E al. 5 LaLPE (véhicule circulant sans macaron à 
l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture) et 8 let. b, 9 let. b et 10 let. b 
RPics (circulation dans la zone précitée sans le macaron approprié permettant d’y 
accéder) ne peuvent être sanctionnées que par une amende d’ordre de CHF 100.- 
(annexe I de l’OAO, ch. 304.3 et 304.4), alors que les infractions visées à l’art. 5 
al. 1, 3 et 4 RPics (le macaron apposé à un véhicule ne correspond pas à la 
catégorie définie dans l’annexe au RPics ou est collé en violation des al. 3 et 4 de 
l’art. 5 RPics) peuvent être réprimées par une contravention de CHF 500.- au plus, 
sur la base de l’art. 15I al. 2 LaLPE. 
 
 
En tant que, dans le cadre du présent contrôle abstrait, une interprétation 
conforme de l’art. 15I al. 2 LaLPE à la Cst. reste envisageable, il n’y a pas lieu 
d’annuler cette disposition. Le grief soulevé à ce titre par les recourants sera ainsi 
écarté. 
14. 
 
Citant l’art. 27 Cst., les recourants se plaignent d’une violation de la liberté 
économique. Les restrictions de trafic prévues dans la loi attaquée constituent une 
atteinte grave à la liberté économique des personnes physiques ou morales 
professionnelles dans le secteur des transports notamment. Le dispositif de 
circulation différenciée prévu par le droit cantonal est également inapte à atteindre 
l’objectif d’intérêt public poursuivi et viole le principe de la proportionnalité. 
 
a. 
Selon l’art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend 
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique 
lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Elle a une fonction 
institutionnelle, en tant qu’elle exprime, conjointement avec d’autres dispositions 


- 61/69 - 
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constitutionnelles (notamment l’art. 94 Cst.), le choix du constituant en faveur 
d’un système économique libéral, fondé sur la libre entreprise et la concurrence 
(ATF 138 I 378 consid. 6.1), et une fonction individuelle, en tant qu’elle assure 
une protection contre les mesures étatiques restreignant la liberté d’exercer toute 
activité économique privée, exercée aux fins de production d’un gain ou d’un 
revenu, à titre principal ou accessoire, dépendant ou indépendant (arrêt du 
Tribunal 
fédéral 
2C_380/2016 
du 
1er 
septembre 
2017 
consid. 
5.1 ; 
Jacques DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, n. 2764 ss, 2821 ss, 
2844 ss ; Pascal MAHON, Droit constitutionnel, 3ème éd., vol II, 2015, n. 121 ss et 
n. 123 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., 
vol. II, 3ème éd. 2013, n. 882 ss, 904 ss et 909 ss ; Klaus A. VALLENDER, in 
Bernhard EHRENZELLER et al. [éd.], Die Schweizerische Bundesverfassung, 
Kommentar, 2008, p. 594 ss ad art. 27 Cst.). 
 
 
Au nombre des sous-aspects de la liberté économique, il sied ici de citer 
spécifiquement la faculté que celle-ci confère de choisir les modalités d’exercice 
d’une activité économique protégée, soit la liberté entrepreneuriale, comprenant la 
liberté de déterminer les moyens à mettre en œuvre en vue de l’obtention d’un 
gain ou d’un profit, les moyens de production et les conditions de travail, la forme 
juridique et l’organisation interne de l’entreprise, la nature et la quantité des 
facteurs de production financiers, matériels ou personnels mis en œuvre, les 
partenaires commerciaux (ATF 130 II 245 consid. 2.3 ; Jacques DUBEY, op. cit., 
vol. 
II, 
n. 
2826 
ss ; 
Andreas 
AUER/Giorgio 
MALINVERNI/ 
Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 952 ; VALLENDER. op. cit., n. 13 ss 
ad art. 27 Cst.). 
 
b. 
À moins d’être prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les droits 
régaliens des cantons, les atteintes portées au principe même de la liberté 
économique sont en principe inadmissibles, à savoir celles qui ont ouvertement ou 
effectivement pour but d’agir sur les conditions ou sur les résultats de la libre 
concurrence, non pour la préserver ou la favoriser mais pour la corriger ou la 
supprimer afin de préserver ou favoriser un autre intérêt public (Jacques DUBEY, 
op. cit., vol. II, n. 2869 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 125, 129 ss ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, 
n. 960 ss, 963 ss, 996 ss). Ne sont en revanche pas contraires au principe de la 
liberté économique, et donc admissibles à certaines conditions, les mesures dites 
de police, les mesures de politique sociale et d’autres mesures d’intérêt public. 
Les premières sont celles qui protègent l’ordre public, par quoi on entend la 
tranquillité, la sécurité, la santé, la moralité publiques et la bonne foi en affaires ; 
les deuxièmes sont celles qui tendent à procurer du bien-être à l’ensemble ou à 
une grande partie de la population ou à accroître ce bien-être par l’amélioration 
des conditions de vie, de la santé ou des loisirs (ATF 140 I 218 consid. 6 s. et les 
références citées) ; et les troisièmes sont celles dictées par des motifs relevant 
notamment de l’aménagement du territoire (ATF 111 Ia 93 consid. 3) et de la 


- 62/69 - 
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protection de l’environnement (ATF 125 I 182 consid. 5c ; Jacques DUBEY, 
op. cit., vol. II, n. 2879 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 126 p. 199 ss ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, 
n. 982 ss). La liberté économique ne saurait faire obstacle à des prescriptions qui, 
dans l’intérêt de la circulation routière, limitent ou excluent l’exercice d’une 
profession, même si l’employé est empêché de travailler (André BUSSY/ 
Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph 
MÜLLER [éd.], op. cit., p. 44 ad. art. 3 LCR). 
 
c. 
Selon l’art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être 
fondée sur une base légale ; les restrictions graves doivent être prévues par une 
loi ; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Elle doit être 
justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui 
(al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3). 
 
ca. 
Abstraction faite des cas d’application de la clause générale de police, toute 
limitation apportée à un droit fondamental doit reposer sur une règle générale et 
abstraite, qui ne doit cependant pas forcément être du niveau d’une loi formelle. 
En revanche, une restriction grave doit être prévue par une loi formelle. La 
distinction entre les atteintes simples et les atteintes graves tient à l’intensité de la 
restriction ; plus celle-ci est haute, plus le rang hiérarchique de la base légale doit 
être élevé. Une atteinte tend à être grave lorsqu’elle prive les titulaires d’un droit 
fondamental d’une grande partie ou d’un grand nombre des prérogatives 
subjectives que ce droit leur procure, selon une perception objective de la situation 
prenant en compte toutes les circonstances du cas d’espèce (Jacques DUBEY, 
op. cit., vol. I, n. 424 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 33 ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, 
n. 190 s.). La base légale requise, matérielle ou formelle, doit avoir un degré de 
précision suffisant pour que son application soit prévisible (Jacques DUBEY, 
op. cit., vol. I, n. 611 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 33 ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, 
n. 192 s.). 
 
 
Le principe de la légalité s’applique de façon plus générale à l’activité de 
l’État régie par le droit (art. 5 al. 1 Cst.). En plus d’imposer l’exigence d’une base 
légale, impliquant que les autorités ne peuvent agir que si la loi le leur permet, le 
principe de la légalité comprend aussi celle de la suprématie de la loi, voulant que 
les autorités sont tenues de respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes (Jacques DUBEY, op. cit., vol. I, n. 498 ss ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 467 ss). 
 
 
La loi ne peut et ne doit pas contenir tous les détails, mais au moins les 
règles essentielles et les principaux droits et obligations, la mise en œuvre, soit 
l’exécution, 
étant, 
quant 
à 
elle, 
de 
la 
compétence 
de 
l’exécutif 
(David HOFMANN, Le Conseil d’État dans la constitution genevoise du 


- 63/69 - 
A/789/2019 
14 octobre 2012, in David HOFMANN/Fabien WAELTI [éd.], Actualités 
juridiques de droit public 2013, 2013, p. 142). 
 
 
Se déduisant du principe de la légalité, l’exigence de densité normative 
suffisante renvoie au degré de clarté et de précision que des dispositions générales 
et abstraites doivent avoir pour que leur application soit prévisible (ATF 140 I 168 
consid. 4 ; 119 Ia 362 consid. 3a ; 115 Ia 333 consid. 2a ; 108 Ia 33 consid. 3a ; 
Jacques 
DUBEY, 
op. 
cit., 
vol. 
I, 
n. 
611 
ss ; 
Andreas 
AUER/ 
Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 193). 
 
cb. 
Il incombe prioritairement aux autorités législatives et exécutives de 
déterminer l’intérêt public poursuivi par des normes qu’elles édictent ainsi que 
d’évaluer leur proportionnalité, mais aussi d’établir et exposer les faits étayant les 
réponses données à ces questions, de façon générale (art. 42 Cst-GE) et en 
particulier au cours du processus normatif (art. 109 al. 3 Cst-GE). La chambre 
constitutionnelle doit faire montre d’une certaine réserve dans la vérification de 
l’intérêt public poursuivi. Il lui faut cependant s’assurer que l’intérêt public 
invoqué concerne une réelle problématique appelant une intervention étatique, et 
que des éléments probants suffisants soutiennent les mesures édictées 
(ACST/22/2017 du 3 novembre 2017 consid. 9b et 12b ; ACST/6/2017 du 
19 mai 2017 consid. 14a ; ACST/17/2015 précité consid. 15a). 
 
cc. 
Les restrictions apportées à un droit fondamental doivent en outre respecter 
le principe de la proportionnalité, c’est-à-dire être aptes à atteindre le but visé, être 
nécessaires à cette fin dans le sens que le but visé ne peut pas être atteint par des 
mesures moins incisives, et respecter un rapport raisonnable entre les effets de ces 
dernières sur la situation des intéressés et le résultat escompté du point de vue de 
l’intérêt public. La chambre constitutionnelle doit faire montre d’une certaine 
réserve dans l’appréciation de l’adéquation et de la nécessité de restrictions 
(ACST/22/2017 précité consid. 9b et 12b ; ACST/6/2017 du 19 mai 2017 
consid. 14a). 
15. 
 
En l’espèce, en tant qu’elles interdisent temporairement la circulation à 
l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture routière en cas de pics de pollution 
à certaines classes de véhicules en fonction de leurs performances 
environnementales, les restrictions prévues aux art. 15D à 15H LaLPE portent 
atteinte à la liberté économique des personnes physiques ou morales dont 
l’activité professionnelle implique le déplacement au moyen de véhicules. À noter 
que des exceptions à cette restriction de circulation sont prévues dans le règlement 
d’application (art. 15E al. 1 in fine). Il en va en particulier ainsi des véhicules 
destinés au transport professionnel de personnes (art. 5 al. 5 let. d RPics). Le point 
de savoir si une telle restriction peut être qualifiée de grave, eu égard notamment 
aux exceptions prévues par le règlement d’application, du périmètre limité de la 
zone concernée et du caractère temporaire de la mesure, peut demeurer indécis, au 
vu des considérants qui suivent. 


- 64/69 - 
A/789/2019 
 
 
Les recourants remettent tout d’abord en cause l’existence d’une base légale 
suffisamment précise pour restreindre la liberté économique des personnes 
physiques ou morales dont l’activité professionnelle implique le déplacement au 
moyen de véhicules. Ils font valoir que les termes de « pics de pollution », de 
« classes de véhicules motorisés » et de « circulation différenciée » ne sont pas 
suffisamment définis dans une loi au sens formel. Cet argument, avancé par les 
recourants dans leur mémoire du 25 février 2019, a perdu de sa pertinence depuis 
l’adoption, le 9 avril 2019, de l’art. 13A LaLPE. En effet, s’agissant des « pics de 
pollution », l’art. 13A al. 4 LaLPE fixe, pour les PM10, l’O3 et le NO2, les seuils 
de concentrations dans l’air du polluant concerné à partir desquels des mesures 
urgentes peuvent être prises. Il ne précise certes pas en détails les différents seuils 
applicables à chaque niveau d’alerte. L’art. 13A al. 4 LaLPE prévoit cependant le 
seuil minimal à partir duquel des mesures urgentes, telles que la circulation 
différenciée, peuvent être prises par les autorités (art. 13A al. 4 in fine LaLPE). En 
cela, la loi cantonale apporte une définition suffisamment claire et précise de la 
notion de « pics de pollution ». S’agissant ensuite de la notion de « classes de 
véhicules motorisés », l’art. 15E al. 4 LaLPE précise qu’elles se définissent en 
fonction de leurs performances environnementales sur la base des normes Euro. 
Cette disposition prévoit également la définition de cinq classes, au minimum. 
Cette exigence vise ainsi à donner un sens aux trois niveaux d’alerte prévus par la 
loi cantonale. Quoi qu’en disent les recourants, ce cadre est suffisamment précis et 
délimité pour respecter l’exigence de la densité normative, et cela quand bien 
même l’art. 15E al. 4 LaLPE laisse à l’autorité d’application une certaine marge 
de manœuvre lors de sa concrétisation. La notion de « circulation différenciée » 
est précisée à l’art. 13A al. 2 LaLPE, selon lequel les régimes différenciés servent 
à favoriser les véhicules les plus respectueux des normes environnementales. On 
comprend ainsi aisément que le terme « différenciée » se rapporte aux différentes 
catégories de véhicules motorisés, classés en fonction de leurs performances 
environnementales. La circulation différenciée se distingue en cela de la 
circulation alternée, qu’elle remplace. Contrairement à ce que soutiennent les 
recourants, la loi contestée ne laisse subsister aucun doute quant au fait que ce 
système implique une restriction temporaire de circulation de certaines classes de 
véhicules, en fonction de leurs performances environnementales (art. 15E al. 1 
LaLPE). Il s’ensuit que les dispositions attaquées, dont il n’est pas contesté 
qu’elles figurent dans une loi au sens formel, constituent une base légale 
suffisante au sens de l’art. 36 al. 1 Cst. 
 
 
Pour le reste, les recourants ne contestent pas l’existence d’un intérêt public. 
Ils se plaignent en revanche d’une violation du principe de la proportionnalité. Se 
référant aux seuils d’alerte prévus en droit européen (soit 240 µg/m3 pour l’O3 et 
400 µg/m3 pour le NO2 ; cf. supra consid. 11c), ils font valoir en premier lieu que 
ceux-ci n’ont jamais été atteints dans le canton de Genève durant les dernières 
années. Le dispositif prévu aux art. 15D ss LaLPE serait ainsi inapte à atteindre 
l’objectif d’intérêt public poursuivi. 


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A/789/2019 
 
 
Ce raisonnement perd cependant de vue que les mesures prévues par la loi 
contestée constituent des mesures urgentes qu’il incombe aux autorités cantonales 
de prendre immédiatement. Elles sont destinées à gérer des situations critiques 
d’urgence qui ne devraient que rarement se présenter. Ainsi que l’a rappelé la 
commission des transports du Grand Conseil, si les mesures d’assainissement qui 
visent un plus long terme devenaient efficaces, les mesures urgentes seraient plus 
rares (IN 169-B, p. 75 à 80). Si les concentrations des différents polluants baissent 
régulièrement depuis plusieurs années, cette diminution ne préserve pas d’un 
risque de pic de pollution. D’autres facteurs, notamment les conditions 
météorologiques, la situation géographique particulière de Genève en forme de 
cuvette, l’augmentation du nombre de kilomètres parcourus estimés à 13 % dans 
l’agglomération genevoise et de celle du parc automobile (le nombre de voitures 
de tourisme était en augmentation de 5 % en 2017 par rapport à 1990, celui des 
voitures de livraison et des camions de 51 %, celui des deux-roues de 38 % 
(cf. office cantonal des transports [ci-après : OCT], Annuaire statistique des 
transports – Synthèse des données, édition 2018) favorisant ces concentrations. 
Les mesures prévues par la LaLPE, en particulier la circulation différenciée, 
visent à réduire rapidement une concentration alarmante de polluants entraînant de 
graves effets de santé publique sur une majeure partie de la population. Sur la base 
des résultats dans les pays européens ayant mis en place des LEZ, il appert que de 
telles mesures permettent de ramener rapidement les concentrations de pollution 
en dessous des VA (cf. en particulier : supra EN FAIT consid. 8 : 
https://fr.urbanaccessregulations.eu/low-emission-zones-main, consulté le jour de 
l’arrêt). Il y a donc lieu d’admettre que la circulation différenciée constitue une 
mesure efficace pour lutter contre les situations de crise. 
 
 
Cette conclusion vaut, certes dans une moindre mesure, lorsque le pic de 
pollution est causé par un dépassement de la valeur seuil pour la concentration de 
l’ozone. L’OFEV a rappelé que les mesures d’urgence locales déclenchées en 
période de pollution élevée ne contribuaient que de façon limitée à une réduction 
immédiate du niveau de pollution du moment (OFEV, Fiche - Ozone : poursuivre 
la baisse des précurseurs, 24 avril 2020, p. 3). Ce constat sert avant tout à mettre 
l’accent sur l’importance de l’action préventive en matière de la lutte contre la 
pollution de l’air (cf. OFEFP, Cahier de l’environnement, op. cit., p. 27). Il n’en 
demeure pas moins que, comme le relève l’intimé, un dépassement de la VA de 
l’ozone expose les personnes à une situation si grave que toute baisse, même 
limitée, de la concentration de l’ozone est de nature à réduire les effets 
dommageables sur la santé des personnes concernées. 
 
 
Les recourants soutiennent enfin que des restrictions locales du trafic basées 
sur les performances environnementales des véhicules n’ont qu’un effet très limité 
sur l’abaissement des valeurs des PM10. Ils exposent que la part des PM10 due à 
la combustion des moteurs des véhicules (environ 4,5 %) est très faible par 
rapport à celle due aux frottements (17,3 %). En l’occurrence, les valeurs 


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mesurées en Suisse de 2000 à 2014 révèlent que les émissions de PM10 issues de 
l’abrasion représentent environ 2/3 des émissions totales de PM10, alors que les 
émissions issues de la combustion en représentent 1/3 (DETA, Stratégie de 
protection de l’air 2030, approuvée par le Conseil d’État le 16 décembre 2015, 
p. 16 ss). Ces chiffres ne permettent toutefois pas de conclure, comme le font les 
recourants, qu’une mesure de circulation différenciée serait inefficace pour lutter 
contre les dépassements de VA s’agissant des PM10. En effet, outre que l’on ne 
voit pas de mesure moins incisive – les recourants n’en proposant d’ailleurs pas –, 
leur raisonnement perd de vue que les émissions de particules issues de la 
combustion sont les plus dangereuses pour la santé (DETA, Stratégie de 
protection de l’air 2030, op. cit., p. 18ss). Or, ainsi que le relève l’intimé, la part 
des émissions des PM10 (combustion) dues au transport a été estimée à 30 % en 
2018 (cf. OFEV, Switzerland’s Informative Inventory Report 2020, p. 51). Force 
est ainsi d’admettre que l’interdiction temporaire de circuler imposée aux 
véhicules les moins performants constitue une mesure efficace et ciblée pour lutter 
contre les concentrations nocives des PM10. 
 
 
Il appert, en définitive, que la mesure de circulation différenciée en cas de 
pics de pollution est apte à produire le résultat escompté, à savoir la réduction des 
pics de pollution pour sauvegarder la santé des personnes et qu’aucune mesure 
moins incisive n’entre en ligne de compte. Le dispositif contesté poursuit un 
intérêt public de protection de la santé, en particulier des personnes à risque 
(enfants, femmes enceintes, personnes souffrant de problèmes cardiaques et 
respiratoires). Il relève d’une tâche publique d’État qui est un corollaire au droit 
fondamental à un environnement sain que le Constituant genevois a reconnu à 
toute personne habitant ce canton (art. 19 Cst-GE). L’intérêt privé des 
professionnels travaillant dans le canton doit être relativisé, dès lors que le 
dispositif est temporaire et limité à une zone spécifique. Il est introduit de manière 
progressive selon le niveau de pollution constaté et en fonction des performances 
environnementales des véhicules. Les interdictions de circuler ne concernent par 
ailleurs qu’un pourcentage réduit du parc automobile genevois (cf. document non 
daté du SABRA, d’où il ressort qu’en cas d’alerte 2, seuls 16 % du parc total 
genevois serait concerné par l’interdiction de circuler ; supra EN FAIT 
consid. 15). La loi attaquée prévoit en outre des exceptions à la restriction, qui 
sont concrétisées dans son règlement d’application (art. 5 al. 5 RPics). Y figurent 
notamment les véhicules munis du macaron handicapé (let. b), les véhicules 
agricoles (let. c), les véhicules destinés au transport professionnel de personnes 
(let. d), les convois spéciaux (let. f) et les voitures automobiles de travail (let. h). 
Une période transitoire de deux ans est, en outre, prévue pour les véhicules de 
transport de choses pour leur permettre, cas échéant, de prendre des dispositions 
(art. 18 al. 2 RPics). En adoptant le dispositif de circulation différenciée, le 
législateur genevois a ainsi cherché à concilier le droit fondamental à un 
environnement sain que le Constituant genevois a reconnu à toute personne 
habitant ce canton, notamment s’agissant des personnes les plus vulnérables, et la 


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A/789/2019 
liberté économique des professionnels des transports et des autres usagers de la 
route. La solution choisie parvient à un équilibre entre ces droits fondamentaux. 
L’intérêt public de sauvegarde de la santé des personnes en cas de pics de 
pollution l’emporte ainsi sur les intérêts privés des professionnels du secteur des 
transports. 
 
 
La restriction à la liberté économique étant justifiée, le grief des recourants 
en lien avec la violation de cette liberté sera écarté. 
16. 
a. 
Il suit des considérants qui précèdent que le recours formé dans la cause 
A/2610/2019 est partiellement admis et les hypothèses 1 et 3 de l’art. 13A al. 4 
LaLPE sont annulées. 
 
 
Vu l’issue donnée au litige, un émolument – réduit – de CHF 500.- sera mis 
à la charge des recourants, pris solidairement (art. 87 al. 1 LPA), qui succombent 
en partie. Une indemnité de procédure de CHF 4’000.- leur sera allouée, à la 
charge de l’État de Genève. Aucune indemnité de procédure ne sera, en revanche, 
allouée au Grand Conseil qui agit par lui-même et n’est pas représenté par un 
mandataire professionnel (art. 87 al. 2 LPA). 
 
b. 
Le recours formé dans la cause A/789/2019 est rejeté. 
 
 
Vu l’issue donnée au litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la 
charge des recourants, pris solidairement (art. 87 al. 1 LPA), qui succombent. 
Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
préalablement : 
ordonne la jonction des causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 sous le numéro de cause 
A/789/2019 ; 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 25 février 2019 par Monsieur A______, 
l’Association suisse des transports routiers, section Genève et le Touring Club suisse, 
section Genève contre la loi du 23 novembre 2018 modifiant la loi d’application de la 
loi fédérale sur la protection de l’environnement du 2 octobre 1997 (LaLPE - K 1 70) ; 


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au fond : 
le rejette ; 
admet partiellement, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 
8 juillet 2019 par Messieurs A______ et B______, l’Association suisse des transports 
routiers, section Genève et le Touring Club suisse, section Genève contre la loi du 
9 avril 2019 modifiant la loi d’application de la loi fédérale sur la protection 
de l’environnement du 2 octobre 1997 (LaLPE - K 1 70) ; 
annule les hypothèses 1 et 3 de l’art. 13A al. 4 de ladite loi ; formellement, cette 
disposition prend le libellé suivant : 
« Lorsque la concentration d’ozone excède 180 microgrammes par 
mètre cube en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de 
mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures 
consécutives : 
- 
le Conseil d’État diffuse spontanément l’information sur cette 
pollution et ses conséquences potentielles sur la santé aux 
personnes vivant et travaillant à proximité de la station ou des 
stations de mesures concernées, incluant les moyens d’action des 
habitantes et habitants ; 
- 
les 
transports 
publics 
sont 
rendus 
gratuits 
et 
l’offre 
ponctuellement renforcée ; 
- 
les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des 
niveaux de pollution. » 
rejette le recours pour le surplus ; 
met un émolument global de CHF 1’500.- à la charge solidaire de Messieurs A______ 
et B______, l’Association suisse des transports routiers, section Genève et le Touring 
Club suisse, section Genève ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 4’000.- à Messieurs A______ et B______, à 
l’Association suisse des transports routiers, section Genève et le Touring Club suisse, 
section Genève, solidairement entre eux, à la charge de l’État de Genève ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Nicolas Wisard, avocat des recourants, ainsi qu’au 
Grand Conseil, et, pour information, au Conseil d’État. 


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A/789/2019 
Siégeant : M. Verniory, président, Mmes Krauskopf, Lauber et McGregor, 
M. Knupfer, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
le greffier-juriste : 
 
 
 
I. Semuhire 
 
 
le président siégeant : 
 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière :