ge_gerichte · ATA/80/2003 · 2003-02-11 · fr

Résumé:
 Le "concept directeur" prévu à l'art. 24 LPG, n'est ni un instrument de planification territoriale ni un acte juridique impératif. Il appartient au genre de l'ordonnance administrative. Il s'ensuit que l'autorité publique qui rejette la requête d'un administré, en application d'une ordonnance administrative, ne peut le faire sans prendre en compte toutes les circonstances du cas d'espèce sous peine de violer le droit d'être entendu de la personne physique ou morale concernée.

du 11 février 2003 
 
 
 
dans la cause 
 
 
P. AG. 
représentée par Me Pierre-Louis Manfrini, avocat 
 
 
 
contre 
 
 
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS 
 
et 
 
COMMUNE DE MEYRIN 
représentée par Me Daniel Perren, avocat 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/1029/2002-TPE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
La société P. AG. (ci-après: P.) sise x, boulevard 
de G. à Lausanne, mais ayant son siège à Zurich, est une 
société active dans le domaine de l'affichage. 
 
2. 
Il ressort du dossier déposé par P. devant la 
commission 
cantonale 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions (ci-après : la CCRMC) au mois de novembre 
2001 que cette société avait entrepris des démarches au 
cours de la même année pour obtenir de la commune de 
Meyrin (ci-après : la commune) l'autorisation d'exploiter 
un emplacement d'affichage à l'adresse du chemin T. n° 5, 
le panneau prévu au format R12N-soleil, soit d'une 
dimension de 2,77 m x 1,37 m, devant être implanté sur la 
parcelle n° 10455 du registre foncier de la commune de 
Meyrin, propriété de M. O., qui avait donné son accord à 
l'érection d'un tel panneau. Dans ces circonstances, P. 
avait également pris langue avec le département de 
justice et police et des transports (actuellement : le 
département de justice, police et sécurité; ci-après : le 
DJPS) pour obtenir son préavis du point de vue de la 
circulation routière. Par lettre du 19 septembre 2001, le 
DJPS avait répondu à la requérante que l'emplacement sis 
"chemin T. 5 (Meyrin)" ne présentait "aucune question 
d'interprétation 
des 
critères 
qui 
vous 
avaient 
été 
exposés le 13 juin 2001". Il appartenait alors à P. de 
s'adresser directement à la commune compétente afin que 
celle-ci puisse prendre une décision "conformément à la 
procédure instituée par la loi cantonale sur les procédés 
de réclame" du 9 juin 2000 (LPR - F 3 20). 
 
3. 
Le 5 octobre 2001, la commune a rejeté la requête 
de P.. Elle avait mis en place en 1999/2000 son "concept 
d'affichage". Elle considérait que "les articles 96 et 97 
de l'ordonnance sur la circulation routière (sic; recte : 
ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 
1979 ou OSR - RS 741.21) ainsi que les articles 24 LPR et 
5 du règlement d'application de la loi sur les procédés 
de réclame du 11 octobre 2000 (RPR - F 3 20.01)" 
s'opposaient 
à 
la 
délivrance 
de 
l'autorisation 
sollicitée. 
 
 
 
Après avoir été relancée par P., la commune s'est 
à nouveau exprimée le 31 octobre 2001. Elle a remis à la 
société un tirage d'un plan de son propre territoire, 
intitulé "Plan directeur", comportant l'indication de 


 
 - 3 - 
 
 
 
l'emplacement des panneaux destinés à l'affichage. Elle 
expose encore que les articles 96 et 97 OSR visent à 
assurer la circulation routière. Or, l'emplacement prévu 
l'était le long du chemin T., en direction de l'avenue 
L.-C., à un endroit où les files d'attente se formaient 
aux heures de pointe, jusqu'à la hauteur du carrefour 
avec le chemin des S.. 
 
4. 
À l'appui de son recours à la CCRMC contre la 
décision négative de la commune, la recourante a produit 
une copie du "Plan directeur", muni de numéros renvoyant 
à un jeu de photos permettant de visualiser les panneaux 
d'affichage portés sur ledit plan. Elle en tire la 
conclusion que l'ensemble des emplacements sis sur le 
domaine privé et porté sur ce plan, était déjà occupé par 
la Société générale d'affichage (ci-après : la SGA) à 
laquelle la commune entendait réserver un monopole. 
 
 
 
Dans ses écritures destinées à la CCRMC, P. a 
soutenu que l'emplacement litigieux n'était pas contraire 
aux articles 96 et 97 OSR, dès lors qu'il avait été 
approuvé par le DJPS. S'agissant du "Plan directeur", il 
ne pouvait correspondre à la notion de concept directeur 
au sens de l'article 24 LPR. 
 
5. 
Dans son écriture responsive à la CCRMC, la 
commune a soutenu que le panneau litigieux devait être 
"analysé" par rapport au domaine public, car il était 
visible dudit domaine. La circulation au carrefour des 
chemin des T. et des S. se déroulait sur un mode 
"aléatoire", en raison du carrefour entre l'avenue L.-C. 
et le chemin des T.. C'est pour ce motif que la commune 
avait considéré que le procédé de réclame souhaité était 
susceptible de détourner l'attention des automobilistes. 
Le "Plan directeur" était antérieur à la LPR, car il 
avait été approuvé le 30 novembre 1998 et ne recensait 
pas les panneaux sur le domaine privé qui n'étaient pas 
gérés par la SGA. Même si ledit plan ne correspondait pas 
à la définition des articles 24 alinéa premier LPR et 5 
RPR, les critères esthétique et technique de densité ou 
de mode d'emplacement étaient "sous-jacents". S'agissant 
de l'utilisation du domaine privé, l'élaboration d'un 
concept directeur n'était pas encore achevée. Il fallait 
considérer toutefois que l'installation demandée nuisait 
à l'esthétique du site. 
 
6. 
Le 6 juin 2002, les parties ont été entendues en 
audience de comparution personnelle par la CCRMC. La 
recourante a soutenu qu'il y avait lieu de retenir que le 


 
 - 4 - 
 
 
 
panneau litigieux devait être apposé sur le domaine 
privé. Quant à la commune, elle a confirmé ses réticences 
liées à la sécurité de la circulation routière et à 
l'esthétique et a maintenu que le panneau litigieux se 
situait dans "l'espace public". 
 
7. 
Le 30 septembre 2002, la CCRMC a confirmé la 
décision de la commune, considérant que cette dernière 
n'avait pas mésusé de son pouvoir d'appréciation. 
 
8. 
Le 8 novembre 2002, P. a recouru contre la 
décision précitée. La société conclut à l'annulation de 
la décision entreprise et à l'octroi de l'autorisation 
requise. À titre subsidiaire, elle demande le renvoi de 
la cause à la CCRMC, le tout avec suite de frais et 
dépens. La confrontation du "Plan directeur" et du 
dossier 
photographique 
constitué 
par 
la 
recourante 
permettait 
de 
constater 
que 
tous 
les 
emplacements 
d'affichage 
sur 
des 
bien-fonds 
privés 
étaient 
déjà 
occupés par des installations de la SGA. Le document 
présenté par la commune n'avait pas la qualité de concept 
directeur au sens des articles 24 LPR et consacrait une 
violation du principe de l'égalité de traitement entre 
concurrents. Les motifs liés à la circulation routière 
n'étaient pas pertinents. Enfin, la motivation de la 
décision intimée était insuffisante. 
 
9. 
Dans le délai prolongé qui lui a été octroyé, la 
commune a répondu au recours. Le plan directeur de la 
commune datait de 1998 et était antérieur à la LPR. Ce 
plan avait pris principalement en considération des 
critères de sécurité routière et d'esthétique. S'agissant 
de la circulation routière, les véhicules qui attendaient 
pour s'engager sur l'avenue L.-C. formaient une file qui 
remontait parfois jusqu'à l'intersection entre le chemin 
T. et celui des S.. Il en résultait un risque accru. La 
recourante ne pouvait au demeurant se plaindre d'être la 
victime d'une inégalité de traitement, car la SGA 
disposait certes d'un panneau publicitaire le long du 
même chemin, mais à un endroit différent où les véhicules 
étaient déjà "encolonnés". De surcroît, la parcelle qui 
devrait supporter le panneau publicitaire allait être 
bâtie prochainement d'un immeuble commercial et d'un 
immeuble de logements. La notion "d'espace public" à 
laquelle la commune recourait était pertinente, car elle 
permettait de tenir compte des critères urbanistiques et 
relatifs 
à 
la 
circulation 
routière 
en 
matière 
d'affichage. Il y avait lieu enfin de retenir que la 
commune allait élaborer un nouveau concept directeur 


 
 - 5 - 
 
 
 
complet, conforme à l'article 24 LPR. 
 
 
 
La commune conclut au rejet du recours, avec suite 
de frais et dépens. 
 
10. 
Il convient encore de relever qu'à teneur du 
registre foncier au mois de janvier 2003, la parcelle 
n° 10455 était sous le régime de la copropriété, en mains 
de trois personnes, soit M. O. et deux tiers. 
 
 
 
Le 21 janvier 2003, le greffe du tribunal a 
informé les parties que la cause était gardée à juger et 
le 30 du même mois, il a renvoyé à la commune intimée un 
courrier contenant une écriture et diverses annexes. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. 
La 
collectivité 
publique 
intimée 
se 
prévaut 
notamment de l'article 24 LPR, considérant qu'elle a 
établi un "concept directeur" qui lui interdirait de 
délivrer l'autorisation sollicitée. 
 
 
 
Il convient tout d'abord de déterminer la nature 
juridique dudit concept, tout en gardant à l'esprit que 
les communes ont la faculté, mais non l'obligation d'en 
concevoir un. 
 
 
a. 
L'autonomie des communes en droit genevois est 
circonscrite par la loi sur l'administration des communes 
du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). Les attributions du 
conseil municipal sont divisées en fonction délibérative 
(art. 30 LAC), soumises au référendum et en fonction 
consultative (art. 30A LAC). C'est à ce dernier titre que 
le conseil municipal préavise sous forme de résolution 
notamment 
le 
plan 
localisé 
de 
quartier 
(art. 
30A 
al. premier let. b ou c LAC), le plan de site (art. 30A 
al. premier let. e) et le plan directeur des chemins pour 
piétons et de randonnées pédestres (art. 30A al. premier 
lettre f). De tels préavis ne lient pas l'autorité 
cantonale, seule compétente pour décider. Quant au maire 
ou au conseil municipal, il exerce les compétences 


 
 - 6 - 
 
 
 
prévues 
par 
l'article 
48 
LAC 
et 
forme 
notamment 
opposition dans le cadre de la procédure d'adoption des 
plans de zone, des plans localisés de quartier, des plans 
de site et le règlement, des plans d'extraction, des 
règlements spéciaux, en particulier lorsque le conseil 
municipal a formulé un préavis négatif (art. 48 let. x 
LAC). 
 
 
b. 
Ni l'une ni l'autre de ces dispositions ne 
prévoient 
de 
procédure 
d'adoption 
d'un 
plan 
qui 
correspondrait au concept directeur prévu par l'article 
23 LPR. On ne saurait donc y voir un instrument de 
planification 
territoriale 
qui 
serait 
en 
mains 
des 
communes et qui les lierait, de même que les administrés. 
Le concept directeur au sens de la LPR n'est donc pas un 
acte juridique impératif pour les propriétaires, dont la 
position serait affectée par ledit instrument (cf. sur 
cette question Pierre MOOR, Droit administratif : les 
actes administratifs et leur contrôle, vol. II, Berne 
2002, 2ème édition, p. 439 et ss). Le "concept 
directeur" 
appartient 
au 
genre 
de 
l'ordonnance 
administrative (Pierre MOOR, Droit administratif : les 
fondements généraux, vol. I, Berne 1994, 2ème édition, 
p. 264 et ss). De telles ordonnances peuvent être 
publiées, sans que cela ne change quoi que ce soit à leur 
nature. Elles s'adressent aux agents publics, dans la 
mesure où ils remplissent une fonction et constituent 
ainsi une sorte de document de travail qui rendent 
explicite une ligne de conduite, une politique qui 
n'existerait sans cela qu'au travers de la succession 
d'une multitude de décisions individuelles (eodem loco 
p. 268, 
Pierre-Louis 
Manfrini, 
Nature 
et 
effets 
juridiques des ordonnances administratives, Genève, 1978, 
p. 215-216). Il faut se référer encore à un arrêt du 
Tribunal fédéral, qui a été publié (ATF 117 Ib 248 
consid. 4 b p. 256), et qui expose que l'administration 
peut 
s'écarter 
d'une 
ordonnance 
interprétative 
sans 
violer le droit, s'agissant en l'espèce de règles 
fiscales fédérales. Dans une espèce grisonne, le Tribunal 
fédéral a également considéré qu'une commune pouvait 
régler les modalités de l'affichage par un concept 
général sans pour autant assimiler un tel instrument à 
ceux connus dans le cadre de l'aménagement du territoire 
(ATF 128 I 3 consid. 3 e/bb p. 14 in fine = SJ 2002 I 519 
consid. 3 p. 524): les notions sont apparentées, mais les 
régimes juridiques diffèrent. Le Tribunal fédéral relève 
d'ailleurs qu'il est concevable de devoir soumettre un 
procédé 
d'affichage 
au 
régime 
de 
l'autorisation 
de 
construire, selon les circonstances (eodem loco, p. 15 in 


 
 - 7 - 
 
 
 
fine). 
 
 
c. 
Il convient encore de souligner qu'à teneur de 
l'article 5 du règlement d'application de la loi sur les 
procédés de réclame du 11 octobre 2000 (RPR - F 3 20.01), 
le concept directeur des procédés de réclame vise à 
assurer une cohérence et une harmonie de ces procédés sur 
tout ou partie du territoire communal et notamment à 
définir les critères esthétique et technique permettant à 
la commune de statuer sur l'implantation de supports 
publicitaires. Comme on le voit, un tel concept a bien la 
valeur d'une ordonnance administrative interprétative. 
 
 
 
Il s'ensuit que l'autorité publique qui rejette la 
requête d'un administré, en application d'une ordonnance 
administrative, ne peut le faire sans prendre en compte 
toutes les circonstances du cas d'espèce. Si elle n'agit 
pas ainsi, elle viole le droit d'être entendu de la 
personne physique ou morale concernée. 
 
 
 
En l'espèce, la commune intimée a fondé son rejet 
sur l'adoption d'un concept directeur par le conseil 
administratif. 
Ce 
faisant, 
elle 
a 
négligé 
d'individualiser sa décision, conférant à son propre 
"plan directeur des procédés de réclame du 26 mars 2001", 
la valeur d'une règle de droit qu'il n'a pas. Pour ce 
seul motif déjà, sa décision devait être annulée. 
 
3. 
Selon l'article 6 alinéa 3 LPR, la commune peut 
solliciter un préavis du DJPS pour tout procédé de 
réclame susceptible de créer une gêne pour la circulation 
ou une confusion avec la signalisation. 
 
 
 En l'espèce, la lettre du DJPS à la société 
recourante ne saurait tenir lieu de préavis requis par la 
commune. Sur le plan formel, il appartient à cette 
collectivité publique de requérir le préavis du DJPS si 
elle l'estime nécessaire et sur le plan matériel, s'il 
faut certes comprendre que le contenu de cette lettre 
signifie que l'autorité cantonale interpellée ne voit pas 
d'objection à la pose d'un panneau publicitaire à 
l'endroit litigieux, il faut relever que le texte n'est 
guère explicite. En particulier, on ignore si la distance 
minimum prévue à l'article 97 alinéa 2 OSR a été 
respectée, ni si les tailles autorisées par l'autorité 
fédérale (art. 96 al. 5 OSR) ont été observées. La lettre 
produite par la société recourante ne saurait dès lors 
tenir lieu de préavis au sens de l'article 6 alinéa 3 
LPR. 
 


 
 - 8 - 
 
 
 
4. 
Élaboré avant l'entrée en vigueur de la LPR, le 
plan directeur produit par la commune intimée ne saurait 
avoir la valeur d'un concept directeur. En réglementant, 
comme la commune intimée le reconnaît elle-même, l'usage 
du domaine privé, par le biais d'un plan prévoyant des 
emplacements précis, le document déposé consacre une 
violation de l'article 24 alinéa 3 LPR, qui contient le 
principe 
de 
la 
concurrence 
entre 
les 
sociétés 
d'affichage. Il a pour effet de bloquer la situation sur 
le 
territoire 
communal 
en 
faveur 
d'une 
société 
d'affichage qui détient déjà une position dominante. On 
ne saurait non plus y attacher un effet anticipé négatif. 
 
 
 
Le droit suisse consacre le principe de la 
non-rétroactivité des lois, déjà contenu dans l'article 4 
de l'ancienne Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 29 mai 1874 et qui est maintenant rattaché à 
l'article 8 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 
(Cst. féd.- RS 101), entrée en vigueur le 1er janvier 
2000 (JAAC - 56 - 6, p. 92 consid. 3 p. 94.) Il se peut 
toutefois que des normes aient un effet anticipé, 
c'est-à-dire qu'elles déploient un effet juridique avant 
même leur adoption (ATF 119 Ia 254 consid. 3 p. 258). 
Pour qu'un tel effet anticipé soit acceptable, il faut 
que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi, 
qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, 
qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, 
qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est à 
dire qu'elle réponde à l'intérêt public plus digne d'être 
protégé que les intérêts privés en jeu, et enfin, qu'elle 
respecte les droits acquis (eodem loco et les arrêts 
cités). L'intérêt public a un tel effet anticipé négatif 
peut être admis, pour autant que les autres conditions 
soient remplies, lorsque la délivrance d'autorisations en 
application du droit ancien conduirait à des situations 
irréversibles. C'est particulièrement le cas en matière 
d'aménagement 
du 
territoire 
ou 
pendant 
une 
période 
transitoire, il peut être nécessaire du suspendre la 
délivrance d'autorisations de construire, de manière à 
éviter que des mesures de planification destinées à 
entrer en vigueur, se voient contrecarrées avant même 
qu'elles aient pu déployer leurs effets (ATA A. et 
consorts du 27 novembre 2001, cf. sur cette question 
Pierre Moor, op. cit., vol. I, pp. 180-183). 
 
 
 
En l'espèce, la commune ne saurait considérer 
qu'elle 
peut 
attacher 
au 
nouveau 
concept 
directeur 
qu'elle entend élaborer un effet anticipé négatif. En 
effet, la législation régissant la pose de panneaux 


 
 - 9 - 
 
 
 
publicitaires est d'ores et déjà édictée. L'éventuel 
concept directeur communal ne peut avoir la valeur que 
d'une ordonnance administrative, servant à interpréter la 
loi et le règlement. En aucune manière, son absence peut 
justifier 
de 
refuser 
d'appliquer 
le 
droit 
cantonal 
pertinent. 
 
5. 
Le recours est bien fondé. Il y a lieu d'annuler 
la décision prise par la CCRMC le 30 septembre 2002 et 
celle prise par la commune de Meyrin le 5 octobre 2001. 
Il appartiendra à la commune intimée de prendre une 
nouvelle décision après avoir requis formellement le 
préavis du DJPS, si elle l'estime nécessaire, dans le 
respect du principe de concurrence contenu dans l'article 
24 alinéa 3 LPR. Elle veillera en particulier au respect 
du 
libre 
exercice 
de 
l'activité 
économique 
de 
la 
recourante en reconnaissant le même accès au marché de 
l'affichage aux différentes entreprises désireuses de 
pratiquer cette activité sur le territoire de la commune 
concernée. 
 
6. 
La recourante, qui obtient gain de cause, a droit 
à une indemnité de procédure qui sera arrêtée en l'espèce 
à CHF 2'000.-. 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 8 novembre 2002 par P. AG. contre la 
décision de la commission cantonale de recours en matière 
de constructions du 30 septembre 2002; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet; 
 
 
 
annule 
la 
décision 
de 
la 
commission 
cantonale 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions du 30 septembre 2002 et la décision de la 
commune de Meyrin du 5 octobre 2001; 
 
 
 
 
renvoie la cause à la commune de 
Meyrin pour nouvelle décision au sens des considérants; 
 
 
 
 
 
 
 
dit 
qu'il 
n'est 
pas 
perçu 
d'émolument; 
 


 
 - 10 - 
 
 
 
 
 
 
alloue une indemnité de procédure 
de CHF 2'000.- à P. AG. à charge de la commune de Meyrin; 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Me Pierre-Louis Manfrini, avocat de la recourante, à la 
commission 
cantonale 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions, à Me Daniel Perren, avocat de l'intimée 
ainsi que pour information au département de justice, 
police et sécurité. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste adj.: le vice-président : 
 
 
 M. Tonossi 
 F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci