ge_gerichte · JTAPI/906/2024 · 2024-09-12 · fr


REPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENEVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2013/2023 LCI 
JTAPI/906/2024 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 12 septembre 2024 
 
dans la cause 
 
Monsieur A______, représenté par Me Damien BOBILLIER, avocat, avec élection de 
domicile 
contre 
Monsieur B______, représenté par Me Karin ETTER, avocate, avec élection de domicile 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 


- 2/24 - 
A/2013/2023 
EN FAIT 
1. 
Le ______ 1988, l'autorisation de construire DD 1______ a été délivrée à Monsieur 
C______, ancien propriétaire de la parcelle n° 2______ de la commune de D______ 
(ci-après: la commune), sise en zone agricole, en majorité en surface d'assolement. 
L'autorisation de construire précitée visait la construction d'une pépinière avec 
serres tunnel, vestiaires et bureau de vente. 
Depuis le 23 novembre 2000, Monsieur B______ est propriétaire de la parcelle n° 
2______. 
2. 
Monsieur A______ a exploité cette parcelle sous la dénomination « E______» 
jusqu'à sa mise en faillite le 9 novembre 1995. Cette entreprise a été radiée du 
registre du commerce à la clôture de la procédure de faillite le ______ 2004. 
Depuis décembre 2020, M. A______ exploite une entreprise individuelle en tant 
que pépiniériste et horticulteur. L'entreprise est également active dans le conseil et 
la création d'espaces verts, dans le conseil en environnement, dans le suivi de 
chantier et dans tout commerce de gros et de détail. 
3. 
Le ______ 2022, par le biais de son mandataire, M. A______ a sollicité du 
département du territoire (ci-après: le département) la délivrance d'une autorisation 
de construire pour l'édification de locaux, serres et couvert pour pépinière sur la 
parcelle n° 2______. 
4. 
Dans le cadre de son instruction, plusieurs instances de préavis ont été sollicitées, 
notamment : 
- 
le ______ 2022, la direction des autorisations de construire (ci-après: DAC) 
a requis la production de pièces complémentaires et la modification du projet, 
notamment pour le mettre en conformité au règlement concernant 
l'accessibilité des constructions et installations diverses du 29 janvier 2020 
(RACI – L 5 05.06) ; 
- 
le 11 mai 2022, la commune s'est prononcée favorablement au projet, sans 
observations ; 
- 
le 1er juin 2022, la commission d'architecture (ci-après: CA) s'est prononcée 
favorablement au projet, sous conditions ; 
- 
le 7 juin 2022, l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : 
OCAN) a rendu un préavis défavorable sur la base du fait que M. A______ 
n'exerçait pas la profession d'agriculteur/horticulteur à titre principal et n'avait 
pas démontré être à la tête d'une exploitation agricole ou horticole, ni 
l'existence d'une telle structure. De plus, il n'était pas propriétaire de la 
parcelle et n'était pas au bénéfice d'un droit de superficie. Enfin, des 
constructions et installations destinées à fournir des services horticoles 
(activités de jardinier-paysagiste) n'étaient pas conformes à l'affectation de la 
zone ; 


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- 
le 9 août 2022, l'office de l'urbanisme (ci-après: OU) a émis un préavis 
défavorable, estimant que les aménagements projetés n'étaient pas conformes 
à l'affectation de la zone agricole et que les constructions projetées 
entraînaient une perte de près de 800 m2 de surfaces d'assolement. Les 
aménagements projetés ne pouvaient pas non plus bénéficier de la garantie de 
la situation acquise et ne répondaient pas aux principes de l'aménagement du 
territoire ou aux conditions de l'art. 24c al. 4 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). 
5. 
Le 6 septembre 2022, en réponse aux préavis défavorables précités, M. A______ a 
produit le « formulaire A (Q1) : ouvrage pour une exploitation agricole », indiquant 
qu'il n'exerçait pas la profession d'exploitant agricole mais avait une activité de 
pépiniériste à 90%. Il a également expliqué qu'il avait repris l'ancienne activité de 
pépinière, qu'il était présent sur le site depuis 1988 et que les infrastructures, 
chemins et serres étaient déjà autorisés par la DD 1______. Il avait l'intention de 
reprendre une partie des cultures en méthode biologique pour élever des plantes 
indigènes. Les constructions projetées, dont le changement d'affectation était 
requis, étaient toutes existantes sur place depuis la DD 1______ (dalle, serres et 
chalet), de sorte qu'il n'y avait pas de perte de 800 m2 de surfaces d'assolement. 
6. 
De nouveaux préavis ont été sollicités, notamment: 
- 
le 14 septembre 2022, la DAC a requis la modification du projet, toujours 
pour le mettre en conformité au RACI ; 
- 
le 21 septembre 2022, la CA a émis un préavis favorable, avec dérogation 
selon l'art. 70 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
14 avril 1988 (LCI - L 5 05) ; 
- 
le 6 octobre 2022, l'OCAN a requis la production de pièces complémentaires. 
Le requérant devait démontrer l'existence d'une exploitation horticole et la 
viabilité économique de celle-ci en fournissant un business plan détaillé avec 
un concept de production et la séparation des éventuels revenus provenant de 
l'activité de paysagisme, celle-ci n'étant pas conforme à la zone. Il devait aussi 
démontrer que l'investissement prévu ne mettrait pas en péril la viabilité de 
l'exploitation, expliquer le besoin pour l'exploitation des diverses structures 
envisagées et les raisons pour lesquelles celles déjà autorisées n'étaient pas 
suffisantes. La production de divers justificatifs (copie du bail à ferme ou du 
droit de superficie, liste du parc machines avec indication de leur 
emplacement sur les plans et une copie de l'autorisation DD 1______) ; 
- 
le 17 octobre 2022, l'OU a rendu un second préavis défavorable, considérant 
qu'aucun élément nouveau n'avait été apporté. 
7. 
Le 7 février 2023, M. A______ a fourni plusieurs justificatifs, soit notamment un 
business plan, un tableau de prévisions financières, des bilans 2020 et 2021 ainsi 
que la liste du parc de machines et les plans de leur emplacement. 
8. 
Sur la base de ces éléments, de nouveaux préavis ont été sollicités, notamment : 


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- 
le 8 février 2023, la DAC a requis la modification du projet, la rampe devait 
être conforme à l'art. 6 RACI (palier de 140 x 140) et le chalet devait être 
accessible ; 
- 
le 3 mars 2023, l'OCAN a émis un préavis défavorable. La surface avancée 
en pépinière et le business plan présenté ne suffisaient pas à justifier une 
activité rentable de pépiniériste. De plus, le requérant n'exerçait pas la 
profession d'horticulteur à titre principal, son activité de paysagisme étant 
prépondérante. Il n'avait pas non plus apporté la preuve quant à la maitrise 
foncière de la parcelle et les constructions et installations destinées à fournir 
des services horticoles (paysagisme) n'étaient pas conformes à la zone ; 
- 
le 7 mars 2023, l'OU s'est prononcé défavorablement au projet. Le requérant 
n'exerçait pas la profession d'horticulteur à titre principal et les aménagements 
n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone. Seuls les aménagements 
extérieurs présents au 1er juillet 1972 pouvaient bénéficier de la garantie de la 
situation acquise. En outre, vu que les constructions existantes avaient été 
réalisées sous la DD 1______, délivrée le ______ 1988, elles ne pouvaient 
bénéficier de cette garantie et aucune modification ou agrandissement ne 
pouvait être autorisé. 
9. 
Le 15 mai 2023, faisant siens les préavis de l'OCAN et de l'OU précités, le 
département a refusé de délivrer l'autorisation de construire sollicitée. 
10. 
Par acte du 14 juin 2023, sous la plume de son conseil, M. A______ (ci-après: le 
requérant) a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de 
première instance (ci-après : le tribunal) concluant, à titre préalable, à ce que le 
tribunal l'autorise à compléter son recours, à titre principal, à l'annulation de la 
décision précitée, et subsidiairement au renvoi du dossier au département pour suite 
d'instruction et nouvelle décision, le tout sous suite de frais et dépens. 
La situation du recourant était similaire à celle ayant fait l'objet de l'arrêt de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la chambre administrative) 
du 19 janvier 2021 (ATA/69/2021), dans lequel une autorisation de construire 
portant sur des installations d'un pépiniériste exerçant également la profession de 
paysagiste avait été confirmée. En reprenant intégralement les préavis défavorables 
de l'OCAN et de l'OU, le département apportait une solution complètement opposée 
et arbitraire. 
Il était titulaire d'un CFC d'horticulteur, avec spécialisation dans les pépinières et il 
était actif dans les milieux associatifs des horticulteurs, dont le projet « Genève en 
Vert » visant à permettre, à terme, une rationalisation et une mutualisation des 
centres d'horticulture. Sa société F______ SA était active à la fois dans les 
pépinières, mais aussi dans les activités de paysagisme. Il avait déclaré qu'il 
souhaitait recentrer et développer ses activités dans les pépinières sous son propre 
nom, raison pour laquelle la demande d'autorisation de construire avait été déposée 
en son nom. La conclusion selon laquelle il n'exerçait pas la profession de 


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pépiniériste à titre principal, respectivement que les constructions projetées 
serviraient à des activités de paysagiste, ne reposaient sur aucun élément concret et 
relevaient du procès d'intention. 
En outre, hormis la référence toute générale à la surface prétendument insuffisante, 
ni l'OCAN ni le département n'avançaient la moindre critique du business plan ou 
n'évoquaient de motifs indiquant que l'activité n'était pas viable, alors qu'il avait 
produit un business plan démontrant le contraire, chiffres à l'appui, selon une 
approche très conservatrice. 
Les constructions projetées prenaient place à l'emplacement prévu pour les 
constructions autorisées en 1988, de sorte qu'elles n'impliquaient pas de diminution 
des surfaces agricoles. 
En conséquence, le département aurait dû s'écarter des préavis défavorables de 
l'OCAN et de l'OU, lesquels ne reposaient sur aucun motif concret ou étaient 
contredits par les pièces versées au dossier. Le département avait ainsi commis un 
excès négatif de son pouvoir d'appréciation, ainsi qu'une violation du principe 
d'égalité de traitement en traitant de manière différentes des situations identiques. 
Compte tenu du dernier préavis de la DAC sollicitant la poursuite de l'instruction, 
en cas d'admission du recours, le dossier devrait théoriquement être renvoyé pour 
suite d'instruction. Cependant, la dérogation mentionnée par la DAC avait été 
admise par la CA et il s'engageait, en tant que de besoin, à ce que la rampe fût mise 
en conformité avec l'art. 6 RACI et que le chalet fût accessible, voire à faire inscrire 
une mention au Registre foncier. 
11. 
Le 18 août 2023, le département a transmis ses observations, accompagnées de son 
dossier. Il a conclu au rejet du recours. 
Le recourant n'avait aucunement apporté la preuve de ses qualifications 
professionnelles ou de la maîtrise foncière, alors que cela lui incombait. 
Dans le cadre de son analyse, l'OCAN s'était basé sur les documents produits par le 
recourant, en particulier sur le business plan, le tableau de prévision des finances et 
les bilans de 2020 et 2021. Il en ressortait que son activité était axée pour une partie 
prépondérante sur la prestation de services, soit l'achat et la vente de marchandises, 
et non sur la production de végétaux. Par exemple, dans ses bilans 2020 et 2021, le 
recourant avait chiffré à CHF 1'800.-, respectivement à CHF 0.-, le produit de la 
vente de marchandises par opposition à CHF 15'056.- et CHF 22'228.- pour le poste 
de vente de prestations. Il en était de même au niveau des prévisions pour l'année 
2024, où la vente avait été chiffrée seulement à CHF 15'000.- et il était indiqué 
clairement que « ce chiffre [serait] complété par le commerce de plantes 
(achat/revente) pour un montant en 2024 de CHF 415'000.- ». Il ressortait 
également du site internet de son entreprise F______ SA, dont le siège se trouvait 
à l'adresse de la parcelle, au chemin G______, que l'activité principale s'articulait 
en majorité autour de la prestation de divers services de paysagisme (transplantation 
d'arbre, plantation et création de jardins, entretien, élagage, …). Son activité 


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s'apparentait ainsi majoritairement à celle d'un jardinier-paysagiste, ce qui n'était 
pas conforme à l'affectation de la zone, comme l'avait retenu l'OCAN. 
S'agissant de la surface suffisante qui devait être disponible, le recourant 
reconnaissait que la moitié de la parcelle était en friche. Ainsi, le chiffre de 1 ha 
qu'il avançait dans le formulaire A n'était pas représentatif de la réalité. 
L'OCAN avait également pu constater que le recourant n'avait pas démontré que 
l'exploitation pourrait survivre à long terme. Un élément allant dans ce sens était 
les charges en personnel avancées, qui étaient beaucoup plus importantes par 
rapport aux revenus prévus. Dans le même sens, le fait que le recourant n'avait 
fourni aucun justificatif relatif à la maîtrise foncière ne permettait pas d'assurer la 
pérennité future de l'exploitation, ce d'autant que selon ses déclarations, la parcelle 
avait dû être vendue à M. B______ à la suite de la faillite de son entreprise. Au 
surplus, pour satisfaire aux exigences de conformité à la zone, il faudrait démontrer 
une production effective et non simplement intentionnelle, ce qui n'était pas le cas 
en l'espèce. 
Le recourant n'avait pas non plus démontré en quoi les constructions projetées 
étaient nécessaires à l'exploitation ou qu'il n'était pas possible de poursuivre 
l'activité dans les bâtiments déjà autorisés dans le cadre de la DD 1______. 
Il n'était donc pas possible d'affirmer que le préavis de l'OCAN ne se basait pas sur 
des éléments concrets ou n'était pas suffisamment motivé. Il en était de même du 
préavis de l'OU. Une analyse minutieuse du dossier avait été effectuée et le refus 
était ainsi pleinement justifié. 
Sous l'angle de l'égalité de traitement, dans l'arrêt de la chambre administrative 
ATA/69/2021 cité par le recourant, l'OCAN avait fondé son préavis favorable sur 
le fait que le requérant exerçait l'activité de pépiniériste et exploitait environ 3.6 ha 
de pépinière, que son exploitation serait reprise par sa fille durant les années à venir, 
que la surélévation projetée servirait notamment au stockage du matériel de la 
pépinière et était nécessaire au bon fonctionnement de l'exploitation, raison pour 
laquelle la chambre administrative avait retenu que les exigences de l'art. 34 OAT 
étaient remplies. Or, la situation du recourant était différente, que ce fût au niveau 
de la maîtrise foncière de la parcelle, de la pérennité de l'exploitation ou de la 
compatibilité de son activité avec la zone d'affectation. 
12. 
Le 16 octobre 2023, le recourant a répliqué, persistant dans ses conclusions et son 
argumentation. Il a conclu à ce que le tribunal ordonne son audition personnelle 
ainsi que celle de M. B______ pour confirmer l'existence d'un contrat de bail oral 
depuis plus de 30 ans. 
Les pièces produites durant la procédure démontraient sans ambiguïté sa formation, 
ses compétences et son expérience, depuis plus de 30 ans, en tant qu'horticulteur et 
pépiniériste. Au surplus, dans le cadre de la DD 1______, l'OCAN, alors dénommé 
le service de l'agriculture, avait émis une attestation certifiant les qualifications et 
l'expérience du requérant, mentionnant expressément la parcelle n° 2______. 


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Dans son appréciation des éléments financiers, le département omettait que le 
business plan précisait que la pépinière avait pour objectif de vendre des haies et 
des arbres, principalement à des professionnels. Ces plantes n'atteignaient pas leur 
taille optimale en 1 ou 2 ans, raison pour laquelle il avait expliqué qu'une transition 
aurait lieu sur une période de 5 à 10 ans et que l'activité de pépiniériste 
représenterait à terme au moins 90% de l'activité. Il omettait également que le 
recourant avait requis l'autorisation litigieuse en son nom propre, et non en celui de 
sa société et qu'il exploitait déjà la parcelle comme pépiniériste sous une raison 
individuelle. Le siège de la société F______ SA serait à terme déplacé et refuser 
l'autorisation de construire pour ce motif serait disproportionné. Au demeurant, la 
condition de l'activité principale pouvait, le cas échéant, faire l'objet d'une condition 
dans la décision d'autorisation de construire permettant d'assurer son respect. 
L'argument lié à la démonstration d'une production effective et non d'une 
production intentionnelle reviendrait à exclure de facto tout nouvel agriculteur ou 
horticulteur qui souhaiterait démarrer une nouvelle activité. Or, c'était seulement 
lorsque les installations adéquates étaient disponibles qu'une activité pouvait 
réellement être lancée et qu'une production effective pourrait être démontrée. 
Actuellement, les serres et le chalet d'accueil existaient. La dalle en béton de la DD 
1______ avait été coulée mais les couverts, hangar et bâtiments n'avaient pas été 
érigés. Les machines agricoles étaient dès lors exposées aux intempéries et la 
parcelle faisait régulièrement l'objet d'effractions avec pour résultat des 
dégradations du matériel et des plants et semences entreposés à l'air libre. 
Le préavis défavorable de l'OU partait uniquement de la prémisse que les 
installations visées seraient utilisées pour des activités de paysagisme et non pour 
celles de la pépinière, ce qui relevait du procès d'intention. Sachant que le même 
type de construction avait été autorisé en 1988, au même endroit avec la même 
implantation, avec une diminution d'emprise au sol (absence de réfectoire/vestiaire 
au nord de la parcelle), ce préavis était en contradiction avec l'autorisation de 
construire DD 1______. 
Il était au bénéfice d'un bail oral pour la parcelle depuis plus de 30 ans et rien ne 
permettait de présager une modification de cette situation pour l'avenir. Le 
propriétaire actuel pourrait le confirmer. 
Sous l'angle de la nécessité des constructions, le département partait de l'idée que 
les bâtiments autorisés par la DD 1______ avaient été construits, alors que son 
mandataire avait exposé dans son courrier d'accompagnement de la demande 
d'autorisation de construire que le projet litigieux visait à construire une partie des 
bâtiments autorisé dans la DD 1______ mais non réalisés, hormis la dalle en béton. 
Hormis les trois serres destinées à la culture et le chalet d'accueil, il n'y avait donc 
aucun bâtiment permettant d'entreposer à l'abri le matériel, les machines, le produit 
de la culture ou encore les semences et les plants. La pépinière s'étendrait au final 
sur 1.15 ha. Un telle surface impliquait de pouvoir engager du personnel – et donc 
de disposer des infrastructures nécessaires à leur assurer des conditions de travail 


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décentes – mais également l'utilisation de machines horticoles et agricoles. La 
nécessité des constructions litigieuses était ainsi évidente. 
S'agissant de la pérennité économique de l'exploitation, son développement et la 
réhabilitation des friches impliquaient de pourvoir disposer des bâtiments projetés 
et le business plan faisait état d'un développement progressif dans la durée, 
entraînant en parallèle une réduction des marchandises achetées. La viabilité de 
l'exploitation devait par conséquent être examinée sur le long terme et rien ne 
laissait à ce stade présager qu'elle serait en péril. Il convenait de prendre en compte 
que la surface totale à sa disposition dépassait 1 ha (1.15 ha) et dans l'arrêt 
ATA/69/2021, la surface devant accueillir les bâtiments était uniquement de 
6'403 m2, bien que l'exploitant concerné disposât de cinq parcelles pour un total de 
3 ha. Enfin, les circonstances d'une faillite, 30 ans auparavant, alors que les 
bâtiments n'avaient pas pu être construits peu de temps après l'acquisition de la 
parcelle, ne pouvaient préjuger de la réussite d'une nouvelle exploitation dans des 
circonstances différentes. 
Sa situation et celle objet de l'arrêt ATA/69/2021 étaient identiques. Dans cet arrêt, 
le recourant utilisait lui aussi des serres et tunnels pour son activité de paysagisme, 
subissait régulièrement des vols et des dégradations, et achetait également des 
plants en plus de sa propre production, avec une activité de pépiniériste se déroulant 
sur plusieurs sites pour atteindre 3 ha. En outre, contrairement à la situation objet 
de l'arrêt précité, âgé de 57 ans, le recourant n'envisageait pas de stopper son activité 
avant au moins une décennie et sa succession et la pérennité de l'entreprise serait 
examinée ultérieurement. Il employait également uniquement quatre employés. Au 
besoin, il sollicitait du tribunal qu'il ordonne au département la production du 
dossier de l'autorisation de construire objet de l'arrêt ATA/69/2021. 
Le département ne fondait plus son refus sur l'art. 24c LAT. Au demeurant, les 
constructions existantes bénéficiaient de la garantie de la situation acquise, tant en 
vertu de la DD 1______ qu'au vu du changement de loi annoncé dans la 2ème étape 
de révision de la LAT (inscription de la prescription trentenaire en zone agricole). 
13. 
Par courriers séparés des 7 novembre 2023, les parties ont d'entente sollicités du 
tribunal qu'il prononce une suspension de la procédure pour une période de trois 
mois afin d'entamer des discussions et tenter de trouver une solution à l'amiable. 
14. 
Par décision du 23 novembre 2023 (DITAI/518/2023), le tribunal a prononcé la 
suspension de la procédure pour une durée de trois mois. 
15. 
Par courrier du 23 février 2024, le recourant a sollicité une nouvelle suspension de 
la procédure de six mois, des discussions étaiant encore en cours. 
16. 
Le 11 mars 2024, M. B______, sous la plume de son conseil, a informé le tribunal 
s'opposer à une nouvelle suspension de la procédure. 
Le département lui avait intimé l'ordre de remettre en état la parcelle n° 2______ 
par décision du 18 décembre 2020, notamment par l'évacuation d'un certain nombre 
d'objets qui s'y trouvaient. Il avait mis en conformité la partie de la parcelle qu'il 


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occupait et avait répercuté auprès du recourant le reste de la décision ordonnant la 
remise en état de la partie nord de la parcelle louée à ce dernier. Il lui avait demandé 
de s'exécuter dans le délai imparti, faute de quoi le bail serait résilié. En l'absence 
d'exécution, le bail avait été résilié par formule officielle le 21 mai 2021. Le 
recourant avait alors contesté le congé et la procédure était en cours par devant le 
Tribunal des baux et loyers. Il devait répondre à la constatation de la nullité du 
congé, en annulation du congé et en prolongation du bail d'ici au 18 mars 2024. Il 
avait envoyé une preuve photographique de la remise en état de la partie de la 
parcelle qu'il occupait et avait obtenu des délais pour les travaux encore à réaliser. 
En raison de l'absence de mise en conformité de la partie de la parcelle occupée par 
le recourant, le département lui avait infligé une amende de CHF 500.- et menaçait 
de continuer à lui en infliger d'autres le cas échéant. Puisque le département refusait 
de suspendre sa demande de mise en conformité, malgré les explications fournies, 
une nouvelle suspension de six mois n'était pas admissible. 
17. 
Le 21 mars 2024, le département s'est déterminé sur la nouvelle demande de 
suspension formulée par le recourant. 
La procédure d'infraction I-3______ à l'égard de M. B______ et la décision de refus 
d'octroi de l'autorisation de construire litigieuse étaient distinctes et indépendantes. 
En outre, la décision de remise en état du ______ 2021 – laquelle avait annulé et 
remplacé la décision du ______2020 – était aujourd'hui en force, de sorte qu'il était 
impossible de mettre en place un moratoire portant sur les nouvelles amendes 
prononcées en lien avec cette procédure d'infraction pendant la durée de la 
suspension. Enfin, la position de M. B______ impliquait que la suspension ne 
pouvait être maintenue. 
18. 
Le 2 avril 2024, M. B______ a proposé que les éventuelles amendes à venir fussent 
adressée directement au recourant. Il joignait également un plan de la parcelle 
précisant les parties occupées par lui et le recourant. 
19. 
Le 10 avril 2024, dans le cadre de la demande de suspension de la procédure, le 
recourant a indiqué au tribunal qu'une partie des constructions visées par la 
procédure d'infraction (par exemple la dalle en béton) faisait précisément l'objet de 
la demande d'autorisation de construite litigieuse et visant leur régularisation. Si le 
département refusait la suspension des amendes ultérieures, il s'engageait à 
s'acquitter de leur montant et elles pourraient lui être directement adressées. Il avait 
remboursé à M. B______ le montant de l'amende déjà infligée en date du 21 mars 
2024. 
20. 
Le 10 avril 2024, le département s'est opposé à une nouvelle suspension de la 
procédure et a sollicité la reprise de l'instruction. 
21. 
Par courrier du 27 mai 2024, le tribunal a prononcé la reprise de l'instruction. 
22. 
Le 18 juin 2024, M. B______ a transmis ses observations finales. Il ne s'opposait 
pas au principe de la suspension, pour autant qu'il ne fut pas accablé par de 
nouvelles amendes et demandes du département. Au fond, en tant que propriétaire 


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de la parcelle, il n'avait pas d'objection de principe quant à la demande d'autorisation 
de construire litigieuse. 
23. 
Le 18 juin 2024, le département a dupliqué, persistant dans ses conclusions et son 
argumentation. 
Les conditions de l'art. 34 OAT n'étaient pas remplies. Le recourant ne démontrait 
toujours pas que la situation de son exploitation était pérenne au niveau financier, 
ce d'autant qu'il était âgé de 57 ans et qu'il n'indiquait pas que quelqu'un serait à 
même de reprendre son activité. 
Par ailleurs, la modification de la LAT ne lui était d'aucun secours, car celle-ci 
n'était pas encore en vigueur. En outre, il n'existait pas d'intérêt public à une 
application immédiate de la nouvelle loi, de sorte que l'autorité de recours devait 
appliquer le même droit que celui appliqué par l'autorité précédente pour prononcer 
la décision litigieuse. 
S'agissant de sa formation, il prenait bonne note des nouvelles attestations 
produites. Ces pièces n'étaient en revanche pas de nature à modifier la situation 
actuelle, dès lors que le recourant ne remplissait pas les autres conditions relatives 
à une exploitation agricole. 
Concernant sa proposition d'imposer au titre de condition assortie à l'autorisation 
de construire que les constructions autorisées ne pourraient servir qu'à l'exploitation 
de pépinière, à l'exclusion des activités de paysagisme, cette manière de procéder 
avait été expressément exclue par la jurisprudence, la condition de l'activité exercée 
en zone agricole étant un élément essentiel au sens de l'art. 34 OAT, qui devait être 
réalisée au moment de la délivrance de l'autorisation et non lors d'un examen 
ultérieur, une fois l'autorisation de construire octroyée. 
24. 
Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » 
en tant que de besoin. 
EN DROIT 
1. 
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 
2. 
Pour qu'un recours soit - ou demeure - recevable, il faut notamment que son auteur 
ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou 
modifiée, ce qui suppose notamment que ledit intérêt soit actuel et pratique (art. 60 
al. 1 let b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 LPA - E 5 
10 ; ATF 138 II 42 consid. 1 ; 135 I 79 consid. 1 ; 131 II 361 consid. 1.2 ; 128 II 34 
consid. 1b ; ATA/201/2017 du 16 février 2017 consid. 2). 


- 11/24 - 
A/2013/2023 
L'existence d'un intérêt actuel s'apprécie non seulement au moment du dépôt du 
recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours, étant précisé que 
s'il s'éteint pendant la procédure, le recours, devenu sans objet, doit être simplement 
rayé du rôle (cf. ATF 139 I 206 consid. 1.1 ; 137 I 23 consid. 1.3.1 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 4D_1/2016 du 19 janvier 2016 ; 2C_120/2014 du 18 juillet 2014 
consid. 1.2). 
3. 
En l'espèce, s'il semble, d'après les différents courriers du propriétaire de la parcelle, 
que le bail du recourant a été résilié, il convient cependant de considérer que ce 
dernier conserve un intérêt digne de protection à l'admission du recours, dès lors 
que l'issue de la procédure devant le Tribunal des baux et loyers est incertaine et 
pourrait potentiellement arriver au constat d'une résiliation injustifiée du bail. À 
cela s'ajoute que le propriétaire de la parcelle a expressément indiqué dans son 
courrier du 18 juin 2024, qu'il n'avait pas d'objection de principe quant à la demande 
d'autorisation de construire litigieuse. Partant, le recourant conserve ainsi un intérêt 
actuel et pratique à l'admission du recours, ce qu'aucune des parties ne conteste. 
4. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
5. 
À titre préalable, le recourant sollicite sa comparution personnelle ainsi que 
l'audition de M. B______ dans le but de clarifier l'existence de son bail oral depuis 
plus de 30 ans. Il sollicite également du tribunal qu'il ordonne la production du 
dossier de la DD 1______. 
6. 
Le droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), comprend notamment le 
droit pour les parties de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné 
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves 
essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de 
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 285 
consid. 6.3.1). Ce droit ne s’étend toutefois qu’aux éléments pertinents pour décider 
de l’issue du litige et le droit de faire administrer des preuves n’empêche pas le juge 
de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une 
appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que 
celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà 
des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 
consid. 3). 
 
Le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement (cf. not. 
art. 41 in fine LPA ; ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_668/2020 du 22 janvier 2021 consid. 3.3 ; 2C_339/2020 du 
5 janvier 2021 consid. 4.2.2 ; ATA/1637/2017 du 19 décembre 2017 consid. 3d), ni 
celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_725/2019 du 12 septembre 2019 consid. 4.1 ; 2C_1004/2018 du 11 juin 
2019 consid. 5.2.1). Ces principes s’appliquent également à la tenue d’une 


- 12/24 - 
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inspection locale en l’absence d’une disposition cantonale qui imposerait une telle 
mesure d’instruction, étant précisé qu’une telle disposition n’existe pas en droit 
genevois (ATF 120 Ib 224 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_243/2013 du 
27 septembre 2013 consid. 3.2.1 ; ATA/285/2021 du 2 mars 2021 consid. 2b). 
7. 
En l'espèce, concernant la demande de comparution personnelle des parties, il sera 
relevé que le recourant, tout comme le département, a eu l’occasion de s’exprimer 
par écrit, d’exposer son point de vue et de produire toutes les pièces qu’il estimait 
utiles à l’appui de ses allégués par le biais des écritures usuelles. Il ne précise pas, 
à l'appui de sa demande d'audition, quels types d'explication devraient encore être 
données oralement, qu'il n'aurait pas été en mesure de développer par écrit. Par 
ailleurs, les documents versés au dossier, notamment les plans de l'autorisation de 
construire contestées et les éléments financiers, permettent de visualiser les 
constructions concernées et leur caractéristiques particulières. Concernant en 
particulier l'audition de M. B______, ce dernier a indiqué dans son courrier du 18 
juin 2024 qu'il n'avait pas d'objection de principe quant à la demande d'autorisation 
de construire litigieuse. Son audition est demandée par le recourant afin de clarifier 
l'existence d'un bail à ferme oral entre ce dernier et M. B______. Or, comme il sera 
discuté ci-après, cet élément n'est en soi pas décisif à lui seul pour trancher l'issue 
de la cause et peut souffrir de rester en l'état indécise. 
 
Concernant la demande de production du dossier complet de la DD 1______, le 
dossier contient déjà les plans visés ne varietur de cette autorisation, ce qui suffit 
pour permettre au tribunal de céans de statuer en pleine connaissance de cause des 
constructions précédemment autorisées par cette autorisation de construire délivrée 
en 1988. 
 
Partant, il n’y a pas lieu de procéder aux mesures d’instruction requises, celles-ci 
n'étant au demeurant pas obligatoires. 
8. 
Le recourant prétend que les conditions de l'art. 34 OAT seraient remplies. 
9. 
Selon l'art. 1 al. 1 let. a de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
14 avril 1988 (LCI - L 5 05), nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans y 
avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation. De 
même n'est-il pas possible de modifier, même partiellement, le volume, 
l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une 
construction ou d'une installation sans autorisation (art. 1 al. 1 let. b LCI). 
10. 
Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est 
délivrée si : la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone 
(let. a) ; le terrain est équipé (let. b, al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal 
peuvent poser d'autres conditions (al. 3). 
11. 
Selon l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base 
d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces 
de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues 


- 13/24 - 
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autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions 
de la zone agricole et comprennent (let. a) les terrains qui se prêtent à l'exploitation 
agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des 
différentes tâches dévolues à l'agriculture, ou (let. b) les terrains qui, dans l'intérêt 
général, doivent être exploités par l'agriculture. Il importe, dans la mesure du 
possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue (art. 16 al. 2 
LAT). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon 
adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (art. 16 al. 3 LAT). 
12. 
Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations 
qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a 
al. 1 LAT) et qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou 
d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à 
l'affectation de la zone (art. 16a al. 2 LAT). 
 
Aux termes de l'art. 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement 
du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la zone agricole est destinée à 
l'exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les 
constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux 
personnes l'exerçant à titre principal (let. a) ; respectent la nature et le paysage 
(let. b) ; respectent les conditions fixées par les art. 34 ss OAT (let. c). 
13. 
La zone agricole est en principe inconstructible. Aussi, le fait qu'une construction 
soit reconnue conforme à l'affectation de la zone ne signifie pas encore que le 
permis doit être délivré. En effet, l'autorité compétente doit examiner en premier 
lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants; si tel n'est pas 
le cas, elle doit en outre vérifier que la nouvelle construction n'est pas 
surdimensionnée par rapport à l'utilisation envisagée et les besoins de l'exploitation 
et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du nouveau bâtiment 
à l'endroit prévu (art. 34 al. 4 OAT ; ATF 129 II 413 consid. 3.2, arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_631/2019 consid. 2.4.5). 
14. 
L'art. 34 OAT précise que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les 
constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au 
développement interne (al. 1). Sont en outre conformes à l'affectation de la zone les 
constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente 
de produits agricoles ou horticoles (al. 2) : si ces derniers sont produits dans la 
région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se 
trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une 
communauté de production (let. a) ; si la préparation, le stockage ou la vente ne 
revêt pas un caractère industriel (let. b) ; et si l'exploitation où se trouvent lesdites 
constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole (let. c). 
Selon l'al. 4 de cette disposition, une autorisation ne peut être délivrée que : si la 
construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a) ; si 
aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de 


- 14/24 - 
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l'installation à l'endroit prévu (let. b), et s'il est prévisible que l'exploitation pourra 
subsister à long terme (let. c). 
 
En exigeant que la construction soit nécessaire à l'exploitation en cause, l'art. 34 al. 
4 let. a OAT (qui reprend la condition posée à l'art. 16a al. 1 LAT) entend limiter 
les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à 
l'exploitation agricole ou viticole afin de garantir que la zone agricole demeure une 
zone non constructible. La nécessité de nouvelles constructions s'apprécie en 
fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du 
genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que 
de la structure, de la taille et des nécessités de l'exploitation (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1 in RDAF 2015 I p. 499). En 
définitive, les constructions doivent être adaptées, notamment par leur importance 
et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 129 II 
413 consid. 3.2 ; 125 II 278 consid. 3a ; 123 II 499 consid. 3b/cc ; arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.3.1; 1C_457/2017 du 25 mars 
2019 consid. 5). Le critère de la nécessité implique aussi que les intérêts en présence 
soient appréciés et mis en balance. L'implantation et la conception architecturale de 
la construction ne doivent contrevenir à aucun intérêt prépondérant (art. 34 al. 4 let. 
b OAT). L'appréciation doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 
1 et 3 LAT (arrêts du Tribunal fédéral 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1, 
in RDAF 2015 I p. 499 ; 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1). Dans tous les 
cas, vu l'important intérêt public à éviter la dispersion des constructions, les 
bâtiments et installations doivent être regroupés autant que possible 
(« Konzentrationsprinzip » ; ATF 141 II 50 consid. 2.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 3.1.3 et les références citées). 
15. 
L'art. 34 al. 1 et 2 OAT, s'appuyant sur la législation agricole, définit ce qui relève 
de l'agriculture et de l'horticulture productrice, à savoir : la production de denrées 
se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de 
végétaux et de la garde d'animaux de rente ; l'exploitation de surfaces proches de 
leur état naturel ; la préparation, le stockage ou la vente de produits agricoles ou 
horticoles. Pour être conforme à la zone agricole, l'horticulture doit, comme 
l'exploitation agricole, être axée sur la production. Du point de vue de 
l'aménagement du territoire, elle ne constitue qu'un secteur de l'exploitation agricole 
: celui de la culture végétale agricole. Ne tombe pas sous le coup de l'art. 16 al. 1 
let. a LAT, l'horticulture qui relève, non pas de l'exploitation agricole, mais du 
secteur de la construction (activité de jardinier-paysagiste ; Alexander 
RUCH/Rudolf MUGGLI, Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à 
bâtir, 2017, n. 21 et 23 ad art. 16 LAT et n. 12 ss ad art. 16a LAT). 
 
En d'autres termes, l'horticulture productrice - il s'agit de la même notion que celle 
figurant aux art. 3 al. 2 de la loi sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr - RS 910.1) 
et 7 al. 2 de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 
211.412.11) - est une activité basée sur la culture de végétaux. Les exploitations 


- 15/24 - 
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pratiquant l'horticulture productrice sont des exploitations dans lesquelles on sème, 
plante et fait croître de végétaux. L'horticulture productrice est à distinguer des 
entreprises actives dans les secteurs de transformation, de vente et de services en 
rapport avec l'horticulture (Office fédéral du développement territorial ARE, 
Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en œuvre 
(200/2001), version au 23 février 2007, p. 28). 
 
Seul peut être conforme à l’affectation de la zone ce qui sert aux besoins de 
construction de ces activités (RUCH/MUGGLI, ad. Art. 16a LAT n. 12). Les 
constructions et installations destinées à fournir des services horticoles ne sont pas 
conformes à l’affectation de la zone agricole, quand bien même de nombreux 
agriculteurs 
pourraient 
exercer 
une 
telle 
activité 
à 
titre 
accessoire 
(RUCH/MUGGLI, ad. Art. 16a LAT n. 15; Waldmann/Hänni, Handkommentar 
RPG, art. 16a N. 9 avec renvois). Pour revêtir un but agricole ou horticole, il est en 
principe indifférent que l’agriculture ou l’horticulture productrice soit exercée à 
titre principal ou accessoire, voire dans le cadre d’une entreprise agricole au sens 
des art. 5 ou 7 LDFR. Ces distinctions peuvent néanmoins jouer un rôle lorsque se 
pose la question du critère de la nécessité (RUCH/MUGGLI, ad. Art. 16a LAT n. 
16). 
16. 
En application de l'art. 34 al. 2 let. b OAT, le Tribunal fédéral a notamment 
considéré que cette condition était remplie s'agissant de la construction, en zone 
agricole, d'un hangar pour machines agricoles et d'une halle pour le stockage et le 
triage de pommes de terres et légumes, comprenant des locaux frigorifiques, un 
local de préparation équipé d'une machine de tri, un dépôt, un local matériel, un 
local technique, des vestiaires ainsi qu'un important quai de chargement. Il a 
notamment relevé que la main-d'oeuvre sur l'exploitation serait constituée des deux 
requérants, d'un collaborateur familial, de deux employés à l'année et de deux à trois 
temporaires (de deux à six mois par an). Le stockage et le conditionnement portaient 
sur les propres récoltes des requérants. Ce faisant, ces derniers ne changeaient pas 
la nature principale de leur activité, à savoir la culture. Il s'agissait uniquement de 
faciliter l'étape de la vente de leur production agricole, celle-ci n'étant pas 
transformée, mais uniquement triée, conservée et conditionnée en gros. Les 
nouvelles installations ne donnaient ainsi pas une vocation industrielle à leur 
exploitation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_58/2017 précité consid. 5.1). 
 
Quant au critère de l'art. 34 al. 2 let. c OAT prévoyant que l'exploitation doit 
conserver son caractère agricole, l'ARE donne pour seule indication, dans ses 
explications relatives à l'OAT, l'exemple de constructions et installations destinées 
précisément à la transformation de pommes de terre en pommes chips, celles-ci 
n'ayant pas leur place en zone agricole dès lors qu'elles modifieraient de façon 
déterminante le caractère agricole de l'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_58/2017 précité consid. 5.2). 
17. 
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n'ont qu'un 


- 16/24 - 
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caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi. L'autorité 
reste libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un intérêt public 
supérieur. La LCI ne prévoit pas de hiérarchie entre les différents préavis requis. 
Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser 
(ATA/462/2020 du 7 mai 2020 consid. 18 et les références citées). 
18. 
Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des instances consultatives, 
les juridictions de recours observent une certaine retenue, lorsqu'il s'agit de tenir 
compte des circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation 
(ATF 136 I 265 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_579/2015 du 4 juillet 
2016 consid. 5.1). Elles se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans 
motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, 
composée de spécialistes capables d'émettre un jugement dépourvu de 
subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_891/2013 du 29 mars 2015 consid. 8.2 ; 
ATA/258/2020 du 3 mars 2020 consid. 3c). 
19. 
Par exception au principe selon lequel les préavis ne lient pas l'autorité 
décisionnaire (cf. ci-dessus consid. 17), l'art. 82 al. 2 LCI prévoit qu'en cas 
d’application des art. 34 à 38 et 40 OAT, le département ne peut délivrer une 
autorisation qu’avec l’accord, exprimé sous forme d’un préavis, de l'OCAN; de 
même, sur préavis dudit office, la caducité d’une autorisation, au sens de l’art. 40 
al. 5 OAT, pourra être constatée (art. 82 al. 2 LCI). Ainsi, en zone agricole, le 
préavis de l'OCAN ne doit pas être minimisé car il est obligatoire 
(ATA/534/2016 du 21 juin 2016 cité in Stéphane GRODECKI/Valérie DEFAGO 
GAUDIN, La jurisprudence genevoise en matière d'aménagement du territoire et 
de droit public des constructions rendue en 2016 in RDAF 2017 I p. 20). 
20. 
En l'espèce, l’OCAN, instance spécialisée en matière d’agriculture et de protection 
de la nature et dont le préavis revêt un caractère prépondérant, a constaté que le 
recourant n’exerçait pas l’activité d’horticulteur à titre principal et que la surface 
cultivée était nettement insuffisante pour démontrer la présence d’une exploitation 
horticole. Dans le même sens, l'OU a retenu que l’activité du recourant n’était pas 
conforme à la zone. Partant, il apparaît que le recourant se contente en réalité de 
substituer sa propre appréciation à celle effectuée par les instances spécialisées, 
sans parvenir à démontrer en quoi ces instances spécialisées auraient émis des 
préavis dénués de pertinence ou fondés sur des motifs étrangers au buts de la loi. 
Quoi qu'il en soi, le tribunal peut parfaitement adhérer au point de vue des instances 
spécialisées. En effet, selon les éléments du dossier, notamment les bilans des 
années 2020 et 2021 et les déclarations du recourant, il appert que l'horticulture 
productrice ne constitue qu'une faible part des sources de revenus du recourant. Ce 
dernier a lui-même déclaré que, pour l'instant, la plus grande partie de ses revenus 
provenaient de l'achat et la revente d'arbuste, et que seule une faible partie de sa 
propre production était vendue. Ses projections financières 2024 n'en disent pas 
autrement. En effet, selon les chiffres avancés dans son business plan, en 2024, 


- 17/24 - 
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seuls CHF 15'000.- devraient être générés par le produit de la vente de l'horticulture 
productrice, alors que ce chiffre devrait être complété par un revenu de l'activité 
d'achat et de revente de plantes pour plus de CHF 430'000.-. Pour les années 
suivantes, le recourant indique que le produit de la vente des plantes produites en 
pépinière serait de CHF 20'000.-, puis de CHF 32'500.-. En parallèle, le produit de 
la vente de plante (achat/revente) serait de CHF 415'000.-, puis CHF 405'000.- 
(business plan, p. 4). Si certes le recourant a indiqué sa volonté d'intensifier la part 
d'activité d'horticulteur, à environ 9% du chiffre d'affaire d'ici 5 ans, puis, à terme, 
à 50%, force est de constater que la plus grande partie de son activité 
professionnelle est constitué aujourd'hui par le commerce de plantes (achat/revente) 
et non du produit de sa propre production, et ce, même à l'avenir. En effet, bien que 
les chiffres avancés présentent une augmentation de la valeur de la production 
horticole, avec une diminution parallèle du produit de l'achat/vente de végétaux, 
cette dernière part de l'activité du recourant reste néanmoins manifestement 
largement prépondérante. Or, il ne faut pas perdre de vue que seule une horticulture 
principalement productrice est autorisée en zone agricole, ce qui doit trouver sa 
traduction dans la part également prépondérante que doit avoir cette production 
dans le chiffre d'affaire de l'exploitation. 
L'argument du recourant selon lequel la démonstration d'une production effective 
et non d'une production intentionnelle reviendrait à exclure de facto tout nouvel 
agriculteur ou horticulteur qui souhaiterait démarrer une nouvelle activité, n'a pas 
véritablement de portée dans le cas d'espèce, étant donné que sa production 
intentionnelle elle-même ne satisfait pas aux conditions de l'art. 34 OAT. 
 
Pour le surplus, il ne faut pas perdre de vue que l'autorisation de construire sollicitée 
vise à permettre le développement des installations servant directement une activité 
de production horticole in situ, et non pas à permettre de développement de 
l'ensemble des activités liées au domaine de l'horticulture. Or, il n’a nullement été 
prouvé que l'exploitation en horticulture productrice pourrait subsister à long terme 
ou que l'édification des constructions projetées était nécessaire au maintien, 
respectivement au développement, de l'activité en horticulture productrice du 
recourant. Les explications du recourant ne permettent en effet pas de démontrer de 
manière convaincante que les installations existantes ne suffiraient pas à permettre 
le maintien et le développement projeté de la part de production horticole locale 
selon le business plan du recourant. En tout état, il sera relevé que rien n'empêche 
le recourant de prévoir des installations destinées à l'achat et à la revente de plantes 
étrangères à sa propre production ailleurs qu'en zone agricole, conformément à la 
jurisprudence précitée. 
Au vu de ce qui précède, la conclusion à laquelle l’autorité intimée est parvenue -
en suivant les préavis des instances spécialisées précitées, notamment l’OCAN - 
selon laquelle l’activité du recourant ne consistait pas en de l’horticulture 
productrice ne prête pas flanc à la critique. En conclusion, aucune violation des art. 
16a LAT et 34 OAT n’est à déplorer. 


- 18/24 - 
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Dans ces circonstances, les constructions/installations sollicitées dans la demande 
du ______ 2022 ne peuvent pas être considérés comme conformes à la zone agricole 
en vertu des dispositions précitées. Le département pouvait ainsi, à juste titre, rejeter 
cette demande, ceci sous réserve de l’octroi d’une dérogation ou de la 
reconnaissance de la situation acquise, éléments qu’il faut donc examiner. 
21. 
L’art. 24 LAT précise qu’en dérogation de l’art. 22 al. 2 LAT, des autorisations 
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout 
changement d’affectation si (a) l’implantation de ces constructions ou installations 
hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et (b) qu’aucun intérêt 
prépondérant ne s’y oppose. 
 
À Genève, selon l’art. 27 LaLAT, qui correspond à l’art. 24 LAT (arrêt du Tribunal 
fédéral 1A.196/2006 du 12 mars 2007 consid. 5.3), hors des zones à bâtir, en 
dérogation à l’art. 20 LaLAT, une autorisation ne peut être délivrée pour une 
nouvelle construction ou installation ou pour tout changement d’affectation que si 
l’emplacement de la construction prévue est imposé par sa destination (let. a) et si 
elle ne lèse aucun intérêt prépondérant, notamment du point de vue de la protection 
de la nature et des sites et du maintien de la surface agricole utile pour l’entreprise 
agricole (let. b). 
22. 
De façon générale, l’implantation d’une construction est imposée par sa destination 
lorsqu’un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, 
des impératifs liés à l’exploitation d’une entreprise, la nature du sol ou lorsque 
l’ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que 
l’emplacement soit relativement imposé par la destination. Il n’est pas nécessaire 
qu’aucun autre emplacement n’entre en considération. Il doit toutefois exister des 
motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître 
l’emplacement prévu comme plus avantageux que d’autres endroits situés à 
l’intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1 ; ATA/582/2022 du 31 mai 2022 
consid. 6a). L’examen du caractère relativement imposé par la destination de 
l’emplacement, implique une pesée de l’ensemble des intérêts en présence, pesée 
qui se recoupe avec celle imposée par l’art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 
7.6.2). Des préférences dictées par des idées et des vœux subjectifs ou des critères 
de commodité ou d’agrément ne peuvent être pris en considération (ATF 129 II 63 
consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.98/2005 du 19 février 2007 consid 3.1). 
23. 
L’autorité n’est en principe pas tenue d’accorder une dérogation, sauf si ce refus est 
entaché d’arbitraire, et peut interpréter restrictivement une norme dérogatoire 
(ATA/690/1999 du 23 novembre 1999). Selon la jurisprudence, la dérogation sert 
fondamentalement à éviter des cas d’extrême dureté, en permettant de prendre en 
considération des situations exceptionnelles. La plupart du temps, toutefois, des 
considérations générales ou d’ordre économique ne permettent pas de justifier une 
dérogation qui ne peut en tout cas pas être accordée pour fournir « une solution 
idéale » au maître de l’ouvrage (ATF 107 Ia 214, consid. 5 ; ATA/690/1999 du 23 


- 19/24 - 
A/2013/2023 
novembre 1999). À cet égard, il faut souligner qu’il n’y a pas lieu de prendre en 
compte les considérations de convenance personnelle du constructeur (ATF 123 II 
499 consid. 3b /cc ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.213/2005 du 27 mars 2006 ; 
ATA/68/2013 du 6 février 2013 consid. 9). L’octroi d’une autorisation dérogatoire 
sur la base de l’art. 24 LAT ne doit pas être utilisé pour éviter de procéder à un 
changement de zone (ATA/1019/2014 du 16 décembre 2014 consid. 7b). 
24. 
L’art. 24c LAT, intitulée « Constructions et installations existantes sises hors de la 
zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone », stipule que hors de la 
zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées 
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de 
la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). 
L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et 
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur 
reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés 
légalement (al. 2). Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment 
doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou 
à un assainissement énergétique ou encore, à viser à une meilleure intégration dans 
le paysage (al. 4). 
25. 
Le champ d’application de l’art. 24c LAT est restreint aux constructions et 
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en 
vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la 
suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement (art. 41 OAT 
; arrêts du Tribunal fédéral 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1 ; 
1C_660/2012 du 16 octobre 2013 consid. 4.2). 
 
Cette disposition n’est ainsi pas applicable aux constructions qui sont transformées 
ou érigées illégalement, même si le rétablissement de l’état conforme au droit n’a 
pas pu être effectué pour des raisons de proportionnalité, de prescription ou de 
péremption. Le fait qu’une construction illicite en zone agricole a été tolérée 
pendant longtemps par les autorités et que le propriétaire soit dès lors protégé dans 
sa bonne foi, empêche également l’application de l’art. 24c LAT et s’oppose tout 
au plus à une remise en état des lieux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_486/2015 du 
24 mai 2016 consid. 2.1.1 et les références citées). 
26. 
En l'espèce, les constructions visées, soit le chalet et le hangar de stockage/espace 
administratif, ne remplissent pas les conditions requises par les art. 24 LAT et 27 
LaLAT. En effet, leur implantation n’est à l’évidence pas imposée, par leur 
destination, hors de la zone à bâtir. Ils ne sont dictés par aucune nécessité technique, 
économique ou inhérente à la nature du sol, soit l'exploitation nécessaire à la 
production horticule, propre à justifier une dérogation générale au sens de l’art. 24 
LAT, vu le caractère très accessoire de la production horticole sur site du recourant. 
S’agissant de la dérogation de l’art. 24c LAT, précisée à l’art. 42 OAT, elle requiert, 
en tant que condition préalable, que les constructions et installations en cause 
existent déjà physiquement. Or, cette disposition ne pourrait théoriquement 


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s'appliquer que pour le chalet, les serres et la dalle, le hangar de stockage/espace 
administratif n'étant pas déjà érigés, quand bien même ils ont fait l'objet d'une 
autorisation délivrée en 1988. À cet égard, ni le chalet ni les serres n'ont 
manifestement été formellement autorisées, dès lors que le recourant en demande 
la régularisation selon les plans de la DD 4______ – bien que ces dernières 
apparaissent déjà sur les plans autorisés de la DD 1______ –, de sorte que l'art. 24c 
LAT ne saurait s'appliquer à ces constructions. Concernant la dalle existante, son 
existence n'est pas remise en cause par le département. Néanmoins, cet élément ne 
saurait permettre la construction d'un nouveau bâtiment sur celle-ci, quand bien 
même celui-ci reprendrait les formes du bâtiment dont la construction avait été 
autorisée par la DD 1______, en l'absence de réalisation de celui-ci, étant relevé 
que la réalisation très partielle de l'ancien bâtiment, par le coulage d'une dalle, n'est 
pas suffisant pour admettre que le bâtiment autorisé a été érigé. Une dérogation sur 
la base de cette disposition légale n’est donc également pas possible. 
Au surplus, aucune des autres dérogations hors de la zone à bâtir n'est envisageable. 
27. 
Le recourant se prévaut d'une inégalité de traitement en comparant sa situation à 
celle objet de l'arrêt de la chambre administrative ATA/69/2021. Il prétend aussi 
qu'il serait suffisant d'imposer à titre de condition assortie à l'autorisation de 
construire le fait que les constructions projetées ne pourraient être utilisées que pour 
la pépinière, comme cela était le cas de l'arrêt de la chambre administrative précité. 
28. 
Une décision est arbitraire (art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101), lorsqu'elle contredit clairement la situation 
de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté 
ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité 
(ATF 144 I 318 consid. 5.4 et les références citées ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_523/2019 du 1er avril 2021 consid. 2 ; 2C_713/2020 du 8 décembre 2020 
consid. 2.3 ; 1C_12/2019 du 11 novembre 2019 consid. 2.1.1). 
29. 
La protection contre l'arbitraire et celle de l'égalité (art. 8 Cst.) sont étroitement 
liées. Une décision est arbitraire lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux et 
objectifs ou n'a ni sens ni but. Une décision viole le principe de l'égalité de 
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst., lorsqu'elle établit des distinctions juridiques 
qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des 
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière 
identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. L'inégalité 
de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à 
traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement. 
Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation 
de fait importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être 
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne 
les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (cf. ATF 146 II 56 consid. 
9.1 ; 144 I 113 consid. 5.1.1 ; 142 I 195 consid. 6.1 ; 137 I 167 consid. 3.5 ; arrêts 


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du Tribunal fédéral 1C_195/2021 du 28 octobre 2021 consid. 5.1.2 ; 1C_270/2021 
du 1er octobre 2021 consid. 3.1 ; 2C_538/ du 1er décembre 2020 consid. 3.2 ; 
2C_949/2019 du 11 mai 2020 consid. 6.3 ; 8C_107/2019 du 4 juin 2019 consid. 
4.2.1 ; 1C_564/2015 du 2 juin 2016 consid. 3.1). Il n'y a pas d'arbitraire du seul fait 
qu'une solution autre que celle choisie semble concevable, voire préférable. Pour 
qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa 
motivation soit insoutenable ; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans 
son résultat (ATF 144 I 318 consid. 5.4 et les références ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_523/2019 du 1er avril 2021 consid. 2 ; 2C_713/2020 du 8 décembre 2020 
consid. 2.3 ; 1C_12/2019 du 11 novembre 2019 consid. 2.1.1). 
30. 
En l'espèce, la situation d'espèce de l'ATA/69/2021 diffère de celle du recourant sur 
plusieurs points. En effet, il apparait clairement que, contrairement à la situation du 
recourant, la production horticole était prépondérante par rapport à l'activité de 
service dans le domaine de l'horticulture, raison pour laquelle l'OCAN avait 
préavisé favorablement la demande d'autorisation de surélévation. En effet, le 
recourant avait expressément indiqué que son activité de paysagiste s'exerçait à 
partir du produit de son activité de pépiniériste, contrairement à la situation du 
recourant qui, en grande majorité, achète et vend des plantes non issues de sa 
production. La création d'une surélévation projetée était destinée au stockage des 
produits servant ou issus de la production horticole sur site, les locaux existants ne 
le permettant pas. En outre, dans l'arrêt ATA/69/2021 le recourant n'était pas 
locataire mais propriétaire de la parcelle, ce qui exerce une influence notable sur la 
maîtrise foncière de la parcelle. À cela s'ajoute qu'il s'agissait de l'exploitation d'une 
surface de 3.6 ha, alors que le recourant vise l'exploitation d'une surface totale d'un 
peu plus d'1 ha, dont près de la moitié est actuellement en friche, de sorte que la 
viabilité économique de l'exploitation est à l'évidence différente. 
 
Par conséquent, même s'il s'agit également dans cet arrêt d'un pépiniériste-
paysagiste, la situation dont il traite semble suffisamment différente de celle du cas 
d'espèce pour justifier un traitement différent. Le grief est ainsi écarté. 
31. 
Le recourant reproche enfin au département d’avoir adopté un comportement 
contradictoire en refusant d’admettre un projet qui avait été autorisé par le passé, 
exposant ce faisant qu’un tel comportement violerait le principe de la bonne foi. 
32. 
Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé 
aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration et les administrés se comportent 
réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir 
de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage 
des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 
consid. 8.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1). 
33. 
À certaines conditions, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la 
confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a 
réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement 
déterminé de l’administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal 


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fédéral 1C_626/ 2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1 ; 2C_136/2018 du 
24 septembre 2018 consid. 3.2). Conformément au principe de la confiance, qui 
s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et 
comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré 
pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il 
connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 1P.292/2004 du 
29 juillet 2004 consid. 2.1 ; ATA/1299/2019 du 27 août 2019 consid. 3d). 
 
Le droit à la protection de la bonne foi peut également être invoqué en présence 
simplement d’un comportement de l’administration, notamment en cas de silence 
de l’autorité dans une situation de fait contraire au droit, susceptible d’éveiller chez 
l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1). 
Entre autres conditions, l’autorité doit être intervenue à l’égard du citoyen dans une 
situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le 
comportement de l’administration, des dispositions qu’il ne saurait modifier sans 
subir de préjudice (arrêt du Tribunal fédéral 9C_628/2017 du 9 mai 2018 consid. 
2.2). 
 
La précision que l’attente ou l’espérance doit être « légitime » est une autre façon 
de dire que l’administré doit avoir eu des raisons sérieuses d’interpréter comme il 
l’a fait le comportement de l’administration et d’en tirer les conséquences qu’il en 
a tirées. Tel n’est notamment pas le cas s’il apparaît, au vu des circonstances, qu’il 
devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en 
cause et se renseigner à ce sujet auprès de l’autorité (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1). 
 
Le principe de la confiance est toutefois un élément à prendre en considération et 
non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit (arrêt du Tribunal fédéral 
2P.170/2004 du 14 octobre 2004 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 569 et 
les références citées). 
34. 
Sous le terme de droit acquis est désigné un ensemble assez hétérogène de droits 
des administrés envers l’État dont la caractéristique commune est qu’ils bénéficient 
d’une garantie particulière de stabilité. Des droits acquis peuvent être conférés par 
la loi lorsque celle-ci les qualifie comme tels ou lorsqu’elle garantit leur pérennité, 
soit si le législateur a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou sera 
maintenue telle quelle pendant un certain temps (ATF 143 I 65 ; 134 I 23). 
35. 
Un droit acquis peut être créé, dans les mêmes conditions que par la loi, par une 
décision individuelle. On notera à cet égard que le simple octroi d’une autorisation 
de police, comme par exemple une autorisation de construire, ne crée pas de droits 
acquis (ATA/555/2022 du 24 mai 2022 consid. 10b ; ATA/199/2022 du 22 février 
2022 consid. 9a). En tant que telle, la répétition de décisions successives de contenu 
identique n’en fait pas non plus des droits acquis. La catégorie la plus importante 
de droits acquis est constituée de ceux qui sont créés par un contrat entre l’État et 
les administrés. La stabilité particulière du droit est ici fondée sur le principe pacta 


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sunt servanda (principe de la confiance ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 266 et 
267). 
36. 
En l'espèce, le fait que le département a autorisé dans le passé certaines 
constructions, respectivement installations, n’implique nullement qu’il soit tenu ad 
aeternam par une telle autorisation. En effet, on ne peut prétendre que l’autorité soit 
à jamais liée par une décision antérieure, ce qui impliquerait en particulier de ne 
plus pouvoir, à l'avenir, tenir compte des évolutions du droit. La jurisprudence a 
d’ailleurs retenu, en matière du droit des constructions, qu’une autorisation de 
construire ne crée pas de droits acquis. 
 
Partant, le fait que le département a autorisé en 1988 les constructions visées par la 
DD 1______, soit selon les plans de cette autorisation versés au dossier, un bâtiment 
servant à la détente des ouvriers agricoles avec vestiaires et réfectoire, comprenant 
également un espace servant au bouturage/greffage ainsi qu'un hangar agricole 
permettant le dépôt d'engrais, de poterie et d'outils avec un couvert pour véhicules 
(étant rappelé que les serres y sont mentionnées comme préexistantes et que seule 
la dalle visant à supporter le hangar agricole a été au final réalisée) ne signifie pas 
qu’il doive à nouveau autoriser les constructions projetées, quand bien même elles 
sont similaire. 
 
Aucun élément du dossier ne permet au surplus de retenir une violation du principe 
de la bonne foi. Rien n'indique en effet que le département aurait assuré ou promis 
au recourant qu’un permis de construire accordant les éléments qu’il a sollicité en 
date du ______ 2022 lui serait accordé. Le grief tombe ainsi à faux. 
37. 
Mal fondé, le recours est rejeté et la décision confirmée. 
38. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), 
le recourant, qui succombe, est condamné au paiement d’un émolument s'élevant à 
CHF 1'200.- ; il est partiellement couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée 
à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure 
ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 


- 24/24 - 
A/2013/2023 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable le recours interjeté le 14 juin 2023 par Monsieur A______ contre 
la décision du département du territoire du ______ 2023 ; 
2. 
le rejette ; 
3. 
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 1'200.-, lequel est 
partiellement couvert par l'avance de frais ; 
4. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
5. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être 
dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement 
attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement 
et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Patrick BLASER et Saskia 
RICHARDET VOLPI, juges assesseurs 
 
Au nom du Tribunal : 
Le président 
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
La greffière