ge_gerichte · JTAPI/1085/2024 · 2024-10-31 · fr


REPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENEVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1190/2024 LCI 
JTAPI/1085/2024 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 31 octobre 2024 
 
dans la cause 
 
A______ SA, représentée par Me Mauro POGGIA, avocat, avec élection de domicile 
contre 
VILLE DE GENÈVE, CONSEIL ADMINISTRATIF 
B______ 
 


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A/1190/2024 
EN FAIT 
1. 
Le A______ SA (ci-après : A______ SA) est locataire d'une arcade située au rez-
de-chaussée de l'immeuble sis ______[GE]. 
2. 
Cet immeuble se trouve en deuxième zone de construction ainsi que dans le secteur 
A de la carte annexée au règlement relatif aux plans d’utilisation du sol de la Ville 
de C______ du 20 février 2007 (RPUS - LC 21 211). 
3. 
Le 17 août 2020, après avoir procédé à un changement d’affectation de l’arcade en 
centre médical sans requérir au préalable d'autorisation, A______ SA a déposé 
auprès du département du territoire (ci-après : département), une demande 
d'autorisation en procédure accélérée (ci-après : APA), enregistrée sous la référence 
APA 1______/1, portant sur ledit changement d'affectation. 
4. 
La Ville de C______ (ci-après : la ville) a rendu un préavis défavorable le 5 octobre 
2020, en raison du fait que l’activité déployée dans l'arcade, soit un centre médical, 
n’était pas accessible au public et ne contribuait pas à l’animation du quartier. 
5. 
Invitée par le département à se déterminer sur ce préavis, A______ SA a exposé 
que le centre médical ne devait pas être considéré comme un local fermé au public 
et, dans l'hypothèse où tel devait néanmoins être le cas, a sollicité une dérogation 
pour le changement d'affectation. 
6. 
Le 16 décembre 2020, la ville a réitéré son préavis défavorable, dans la mesure où, 
lors de sa séance du 25 novembre 2020, son Conseil administratif avait refusé 
d'octroyer la dérogation. 
7. 
Par décision du ______ 2021, le département a refusé d’octroyer l’autorisation de 
construire sollicitée, au vu de la non-conformité du projet au RPUS. 
8. 
Le recours interjeté contre cette décision auprès du Tribunal administratif de 
première instance (ci-après : le tribunal) a été rejeté par jugement du ______ 2022. 
9. 
Par arrêt du ______ 2023 (ATA/2______), la chambre administrative de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre administrative) a rejeté le recours déposé par A______ 
SA contre ledit jugement, développant notamment les raisons pour lesquelles le 
projet litigieux contrevenait à l'art. 9 RPUS, comme constaté à juste titre par le refus 
d'autorisation de construire. 
10. 
CMS SA a recouru contre cette arrêt auprès du Tribunal fédéral. 
11. 
Par courriel du 23 août 2023, A______ SA, sous la plume de son conseil, s'est 
adressé à la Conseillère administrative en charge du département de l'aménagement, 
des constructions et de la mobilité de la ville afin de solliciter une rencontre avec 
les services compétents, dans le but de trouver une solution acceptable. 
12. 
S'en sont suivis des échanges de correspondance et séances de travail au cours 
desquels A______ SA a fait à la ville de nouvelles propositions pour l'aménagement 
de l'arcade litigieuse. 


- 3/9 - 
A/1190/2024 
13. 
Après y avoir été invitée par la Conseillère administrative précitée, A______ SA, 
par courrier du 18 janvier 2024, l'a formellement saisie en sollicitant une décision 
favorable au sens de l'art. 9 ch. 1 RPUS et subsidiairement la transmission de cette 
requête au Conseil administratif de la ville afin d'obtenir la délivrance d'une 
dérogation au sens de l'art. 14 ch. 1 RPUS. 
14. 
Par courrier du 7 mars 2024, le Conseil administratif de la ville a fait savoir à 
A______ SA que sa proposition était irréalisable et était incompatible avec l'art. 9 
RPUS. Pour cette même raison, le Conseil administratif avait décidé de refuser 
l'octroi d'une dérogation. 
15. 
Par acte du 10 avril 2024, A______ SA a recouru auprès du tribunal contre la 
« décision » du ______ 2024, concluant, préalablement, à une comparution 
personnelle des parties dans l'arcade litigieuse et, principalement, à l'annulation de 
la « décision » du ______ 2024 et à ce qu'il soit constaté que les aménagements 
qu'elle prévoyait respectaient l'art. 9 ch. 1.1 RPUS. 
Ses motifs et arguments seront examinés ci-après dans la partie en droit, en tant que 
de besoin. 
16. 
La ville a répondu au recours par écritures du 13 juin 2024, concluant 
principalement à son irrecevabilité. 
17. 
A______ SA a répliqué le 18 juillet 2024. 
18. 
Par arrêt du ______ 2024 (1C_3______), le Tribunal fédéral a rejeté le recours 
déposé par A______ SA contre l'arrêt ATA/2______. 
19. 
Par courrier du 11 septembre 2024, le tribunal s'est enquis auprès du Médecin 
cantonal suppléant des règles relatives à la confidentialité et au secret médical vis-
à-vis des patients en salle d'attente. 
20. 
Par courrier du 17 septembre 2024, le Médecin cantonal suppléant a répondu en 
renvoyant le tribunal aux éléments d'information disponibles en ligne. 
21. 
Par courrier du 30 septembre 2024, A______ SA a relevé que la réponse reçue par 
le tribunal était insatisfaisante et a sollicité à nouveau un transport sur place. 
 
EN DROIT 
1. 
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 
2. 
Il convient d'examiner en premier lieu la recevabilité du recours. 


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3. 
Selon l'art. 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-
GE - E 5 10), sont susceptibles d’un recours : 
a) les décisions finales; 
b) les décisions par lesquelles l’autorité admet ou décline sa compétence; 
c) les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si 
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse;(15) 
d) les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d’Etat 
4. 
En dehors de la let. d de cette disposition, qui n'entre pas ici en ligne de compte et 
relève au demeurant de la compétence de la chambre constitutionnelle de la Cour 
de justice , les let. a, b et c impliquent que l'acte contre lequel l'administré entend 
recourir soit une décision. 
5. 
En l'occurrence, l'autorité intimée conteste que sa « décision » du ______ 2024, 
contre laquelle est dirigé le recours, réponde à la définition d'une décision, de sorte 
que le recours serait irrecevable. 
6. 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures 
individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le 
droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier 
ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, 
l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou 
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou 
constater des droits ou obligations (let. c). 
7. 
Constitue ainsi une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de 
l’intéressé, l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle 
d’une autre manière obligatoire ses rapports avec l’État (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et l’arrêt cité ; Stéphane 
GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure genevoise, 2017, p. 18 
n. 66). 
8. 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la 
loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 
172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour 
les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, 
les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient 
aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les 
avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et l’arrêt cité ; 1C_593/2016 du 11 
septembre 2017 consid. 2.2 ; ATA/743/2021 du 13 juillet 2021 consid. b ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 279 ss n. 783 ss ; 
Ulrich 
HÄFELIN/Georg 
MÜLLER/Felix 
UHLMANN, 
Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 8e éd., 2020, p. 199 n. 874 ss ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, 


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Droit administratif, vol. 2, 3e éd., 2011, p. 179 ss n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3). 
Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions 
susceptibles de recours, lorsqu’elles apparaissent comme des sanctions 
conditionnant ultérieurement l’adoption d’une mesure plus restrictive à l’égard du 
destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l’avertissement ne possèdent pas un tel 
caractère, ils ne sont pas sujets à recours (ATA/505/2021 du 11 mai 2021 consid. 
4a ; ATA/1308/2018 du 5 décembre 2018 consid. 8c et les arrêts cités ; Alfred 
KÖLZ/Isabelle 
HÄNER/Martin 
BERTSCHI, 
Verwaltungsverfahren 
und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e éd., 2013, p. 309 s. ; Pierre 
MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 180 n. 2.1.2.1). 
9. 
Toute décision administrative au sens de l’art. 4 LPA doit avoir un fondement de 
droit public. Il ne peut en effet y avoir décision que s’il y a application, au travers 
de celle-ci, de normes de droit public (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, 
Droit administratif général, 2014, p. 314 n. 857). De nature unilatérale, une décision 
se réfère à la loi dont elle reproduit le contenu normatif de la règle (Thierry 
TANQUEREL, op. cit., p. 285 n. 798). Une décision tend à modifier une situation 
juridique préexistante. Il ne suffit pas que l’acte visé ait des effets juridiques, encore 
faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu’acte 
juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l’administré par la 
volonté de l’autorité, mais sur la base et conformément à la loi (ATA/29/2023 du 
17 janvier 2023 consid. 3b et l’arrêt cité ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste 
ZUFFEREY, op. cit., p. 320 n. 876). 
10. 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer 
les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 phr. 1 LPA). Elles sont notifiées aux 
parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit (art. 
46 al. 2 phr. 1 LPA). Elles peuvent être notifiées par voie électronique aux parties 
qui ont expressément accepté cette forme de communication (art. 46 al. 2 phr. 2 
LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties 
(art. 47 LPA). 
11. 
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques 
matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par 
son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente 
pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de 
droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les références 
citées). 
Sur ce dernier point, on ajoutera qu'à l'inverse, ce n'est pas parce qu'un acte adressé 
par l'autorité à l'administré porte le titre de décision qu'il en constitue 
nécessairement une. En tout état, seules ses caractéristiques matérielles, telles 
qu'elles ont été rappelées plus haut, peuvent lui conférer cette qualité au sens de 
l'art. 4 al. 1 LPA, tandis que l'absence de l'une ou l'autre de ces caractéristiques prive 
l'acte en question de cette qualité, nonobstant sa désignation formelle en tant que 
décision. 


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12. 
En l'occurrence, l'autorité intimée relève en substance que l'acte litigieux est 
intervenu suite à une demande de renseignement de la recourante concernant la mise 
en œuvre de l'art. 9 du règlement relatif aux plans d'utilisation du sol de la Ville de 
C______ du 20 février 2007 (RPUS - LC 21 211) au regard de modifications 
proposées par la recourante pour l'aménagement de l'arcade. Par conséquent, l'acte 
litigieux serait simplement un avis exprimé par le Conseil administratif, qui ne 
saurait se substituer à une autorisation de construire délivrée en bonne et due forme 
par le département du territoire, étant rappelé au surplus que l'acte litigieux est 
intervenu alors que le litige relatif au refus d'autorisation de construire notifié par 
APA 1______ était toujours pendant devant le Tribunal fédéral. L'autorité intimée 
souligne par ailleurs qu'une dérogation au sens de l'art. 14 RPUS ne peut s'inscrire 
que dans le cadre de plans d'affectation ou en matière d'autorisation de construire, 
mais non pas en tant qu'acte autonome. 
La recourante s'oppose à cette argumentation en considérant que, par l'acte litigieux, 
l'autorité communale à fait application du RPUS et a ainsi rendu un acte de 
souveraineté unilatérale fondé sur le droit public, visant un cas individuel et concret 
et réglant un rapport de droit de manière contraignante et obligatoire. La recourante 
en veut pour preuve que si l'autorité intimée s'était prononcée favorablement, sa 
décision aurait servi de base au dépôt d'une demande d'autorisation complémentaire 
modifiant la requête qui avait précédemment fait l'objet d'un refus. 
13. 
Selon sa systématique, le RPUS est constitué de dispositions générales (Titre I) 
relatives à son but et à son champ d'application, à certaines définitions, à des 
méthodes de calcul et aux secteurs du territoire de la Ville de C______ auxquels 
s'applique ce règlement. Son Titre II concerne les règles matérielles déployées par 
ce règlement. Enfin, son Titre III, intitulé « Dispositions finales » n'est constitué 
que des art. 14 (Dérogations) et 15 (Entrée en vigueur). 
14. 
Dans l'ensemble des dispositions du RPUS, seul l'art. 14 évoque une compétence 
de prendre des décisions. Cette disposition prévoit que le Conseil d’Etat ou le 
Département du territoire peuvent exceptionnellement, avec l’accord du Conseil 
municipal dans le cadre de plans d’affectation, ou du Conseil administratif en 
matière d’autorisation de construire, déroger aux dispositions du présent règlement 
lorsqu’une utilisation plus judicieuse du sol ou des bâtiments l’exige 
impérieusement (al. 1). L’octroi d’une dérogation au sens de l’alinéa 1er est 
mentionné lors de la publication dans la Feuille d’avis officielle, soit du plan 
d’affectation du sol spécial dérogeant au présent règlement avec l’accord du Conseil 
municipal, soit de l’autorisation de construire, lorsque celle-ci ne découle pas d’un 
tel plan (al. 2). 
15. 
Quant à l'art. 9 RPUS, cette disposition, intitulé « Règles applicables aux activités 
contribuant à l'animation des quartiers » décrit les activités accessibles aux publics 
qui sont considérés comme compatibles avec les buts du RPUS (al. 1 à 3), les cas 
dans lesquels une dérogation au sens de l'art. 14 RPUS peut-être octroyée (al. 5), 
ainsi que les procédures applicables, l'al. 6 prévoyant à cet égard que les 


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changements de destination de surface de plancher doivent être soumis à 
autorisation du département cantonal. 
16. 
Ainsi que cela découle de cette l'art. 14 RPUS, et en particulier de son al. 1, l'autorité 
intimée ne dispose elle-même d'aucun pouvoir décisionnel en vertu du RPUS, 
puisqu'il appartient en réalité au Conseil d'État ou au département du territoire, 
selon qu'il s'agit d'établir des plans d'affectation ou d'octroyer une autorisation de 
construire, de déroger aux dispositions du RPUS. Que ce soit le Conseil municipal 
dans le premier cas ou le Conseil administratif dans le second, l'une et l'autre de ces 
instances ne peuvent qu'exprimer un préavis au sujet d'une telle dérogation, cas 
échéant en y donnant leur accord. En revanche, comme l'a relevé l'autorité intimée 
dans la présente affaire, l'accord donné par l'une ou l'autre de ces instances ne saurait 
s'inscrire en dehors d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation ou 
d'autorisation de construire, et encore moins valoir décision autonome au sens de 
l'art. 4 al. 1 LPA. 
17. 
Quant à l'art. 9 RPUS, tel que décrit plus haut, il ne constitue qu'une règle matérielle 
et n'octroie en lui-même aucune compétence à l'autorité intimée pour prendre une 
décision. Tout au plus son al. 6, intitulé « Procédures », fait-il mention des décisions 
qui peuvent être rendues lorsqu'un projet implique un changement de destination, 
mais en en attribuant la compétence au département cantonal. 
18. 
La recourante soutient que la qualité de décision de l'acte litigieux découlerait du 
fait que si l'autorité intimée s'était prononcée favorablement, sa décision aurait servi 
de base au dépôt d'une demande d'autorisation complémentaire modifiant la requête 
qui avait précédemment fait l'objet d'un refus. Ce raisonnement ne peut cependant 
pas être suivi, car l'accord que l'autorité intimée aurait donné par hypothèse au 
projet de la recourante n'aurait pas entraîné obligatoirement la délivrance d'une 
autorisation de construire par le département du territoire, cette autorité demeurant 
libre d'apprécier par elle-même le projet et, cas échéant de s'écarter de l'avis exprimé 
par la commune, ainsi que cela ressort du texte de l'art. 14 al. 1 RPUS, selon lequel 
le département « peut » (et non pas « doit ») déroger aux dispositions du RPUS. Il 
en découle que l'accord exprimé cas échéant par le Conseil administratif constitue 
uniquement un préavis. 
19. 
Par conséquent, nonobstant le fait que l'acte attaqué indique que l'autorité intimée 
a « décidé de refuser l'octroi d'une dérogation », il ne constitue pas une décision au 
sens de l'art. 4 al. 1 LPA, de sorte que le recours devra être déclarée irrecevable (art. 
57 LPA a contrario). 
20. 
Cette issue rend sans objet la conclusion préalable de la recourante tendant à la 
tenue d'une audience de transport sur place. 
21. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), 
la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant 
à CHF 900.- ; il est couvert par l’avance de frais de même montant versée à la suite 


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du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera 
allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
 
 


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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare irrecevable le recours interjeté le 10 avril 2024 par A______ SA contre le 
courrier de la Ville de C______ du ______ 2024 ; 
2. 
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par 
l'avance de frais de même montant ; 
3. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
4. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être 
dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement 
attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement 
et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Patrick BLASER et Saskia 
RICHARDET VOLPI, juges assesseurs 
Au nom du Tribunal : 
Le président 
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
La greffière