ge_gerichte · ATA/1145/2022 · 2022-11-15 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3220/2021-LIPAD 
ATA/1145/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 15 novembre 2022 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
représentée par Mes Yannick Fernandez et Paul Hanna, avocats 
contre 
COMMUNE DE CHÊNE-BOUGERIES 
représentée par Me Patrick Malek-Asghar, avocat 
et 
PRÉPOSÉ CANTONAL À LA PROTECTION DES DONNÉES ET À LA 
TRANSPARENCE, appelé en cause 
 
 


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EN FAIT 
1) 
 
A______ (ci-après : l'association) a été créée en 2020. Son but statutaire est 
: « la promotion et la défense des intérêts, de la qualité de vie et la protection 
environnementale du secteur B______, défini par le plan directeur communal 
[ci-après : PDCom] "2035" de Chêne-Bougeries intitulé "Synthèse" et daté du 
28 septembre 2020 ». 
2) 
 
Le 30 avril 2021, l'association a demandé à la commune de Chêne-
Bougeries (ci-après : la commune), sur la base de l'art. 28 al. 1 de la loi sur 
l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données 
personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), l'accès à divers documents, soit 
: 
- procès-verbaux des séances de la commission territoire, urbanisme et 
mobilité évoquant la stratégie de mise en œuvre des secteurs C______ 
(chapitre 4.3) ; 
- procès-verbaux des séances de la commission territoire, urbanisme et 
mobilité évoquant la stratégie de mise en œuvre du secteur B______ 
(chapitre 4.4) ; 
- procès-verbaux des séances de la commission territoire, urbanisme et 
mobilité dans le cadre du traitement des observations formulées lors de la 
consultation publique selon l'art. 10 al. 6 de la loi d'application de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - 
L 1 30) ; 
- ordres du jour relatifs à ces séances ; 
- composition de la commission territoire, urbanisme et mobilité lors de 
ces séances ; 
- échanges entre la commission territoire, urbanisme et mobilité et/ou 
l'exécutif communal et D______ en relation avec la stratégie de mise en 
œuvre des secteurs C______ (chapitre 4.3) ; 
- échanges entre la commission territoire, urbanisme et mobilité et/ou 
l'exécutif communal et D______ en relation avec la stratégie de mise en 
œuvre du secteur B______ (chapitre 4.4) ; 
- rapports et études de D______ en relation avec la stratégie de mise en 
œuvre des secteurs C______ (chapitre 4.3) ; 


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- rapports et études de D______ en relation avec la stratégie de mise en 
œuvre du secteur B______ (chapitre 4.4). 
 
 
D______ est une société anonyme sise à Lausanne, qui possède une 
succursale à Genève et a été mandatée par la commune pour la réalisation du 
projet de PDCom. 
3) 
 
Le 5 mai 2021, la commune, par l'intermédiaire de son secrétaire général, a 
répondu à l'avocat de l'association. 
 
 
Communiquer des procès-verbaux d'une commission du conseil municipal 
reviendrait à les rendre publics, ce à quoi faisaient obstacle les art. 10 al. 6 de la 
loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05) et 85 du 
règlement du conseil municipal de la commune du 11 mai 2017 (LC 12 111). La 
communication de l'ensemble des documents demandés serait en outre propre à 
entraver un processus décisionnel en cours et à révéler des informations couvertes 
par le secret des affaires. Les documents demandés n'étaient en outre pas 
identifiés d'une manière suffisamment précise. 
 
 
Il ne pouvait donc être donné suite en l'état à la demande de l'association. 
4) 
 
Par courrier du 17 mai 2021, l'association s'est adressée au préposé cantonal 
à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) en requérant 
que soit entreprise une médiation et en discutant les motifs de refus invoqués par 
la commune. 
5) 
 
Une rencontre de médiation s'est tenue dans les locaux du préposé le 
8 juin 2021. L'association était représentée par son avocat, et la commune par son 
secrétaire général. 
 
 
À l'issue de cette médiation, les parties ont trouvé un accord formalisé 
comme suit : 
« - la demande d'accès aux documents tels que listés en page 2 du courrier 
du 30 avril 2021 se limite aux documents relatifs à la période 
antérieure à la consultation publique du 5 octobre au 5 novembre 2020 
portant sur les projets dont il est question. S'agissant des documents 
ultérieurs à cette consultation, l'association y renonce en l'état, 
considérant qu'il s'agit de documents relatifs à un processus en cours. 
Il ne s'agit en aucun cas d'une renonciation définitive à demander 
l'accès auxdits documents ; 
- les documents listés en page 2 du courrier du 30 avril 2021 antérieurs 
à la consultation publique seront remis non caviardés dans un délai de 
quinze jours, s'agissant des procès-verbaux, des ordres du jour et de la 


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composition de la commission. Les autres documents seront remis 
dans un délai d'un mois ; 
- l'association s'engage à ne pas diffuser ces documents en dehors du 
cercle de ses membres, mais se réserve le droit de les utiliser en 
justice ». 
6) 
 
Le 30 juin 2021, la commune a envoyé les procès-verbaux de commission 
en cause, mais caviardés, les noms des différents intervenants étant cachés ; ainsi 
que les ordres du jour non caviardés, à l'exception de deux points de la séance de 
commission du 11 juin 2020. 
7) 
 
Le 13 juillet 2021, l'association a écrit à la commune. La première série de 
documents, reçue le 2 juillet 2021, était caviardée, contrairement à l'engagement 
de la commune. 
 
 
Quant à la deuxième série, elle devait lui parvenir dans un délai d'un mois, 
soit au plus tard le 8 juillet 2021. Elle n'avait toutefois rien reçu à ce jour. 
8) 
 
Le 14 juillet 2021 a eu lieu une rencontre entre l'avocat de l'association et 
certains de ses membres, d'une part, et le maire de la commune, un conseiller 
administratif et l'urbaniste communal, d’autre part. Aucun accord n'a pu être 
trouvé. 
9) 
 
Par courriel du 20 juillet 2021, le maire de la commune a, en l'absence du 
secrétaire général, demandé à l'association de lui rappeler la liste des documents 
adressée le 30 avril 2021. 
10) 
Le 6 août 2021, l'association a répondu par courriel. Les membres du comité 
ne comprenaient pas pourquoi le conseil administratif (ci-après : CA) de la 
commune tergiversait pour fournir les informations convenues. Les pièces 
demandées figuraient dans leur demande. 
 
 
Les informations déjà transmises étaient lacunaires. Il manquait la liste des 
participants à chaque séance et la liste des décisions prises en fin de séance, tous 
les noms étaient caviardés y compris ceux des invités, et il n'était pas possible de 
déterminer si les procès-verbaux étaient ou non complets. 
 
 
Une rencontre était sollicitée « pour éviter que cette situation ne pourrisse ». 
11) 
L'association 
a 
derechef 
écrit 
par 
courriel 
à 
la 
commune 
le 
15 septembre 2021. Elle ne savait pas si la commune prévoyait de ne pas respecter 
la parole donnée ou s'il s'agissait uniquement d'une question de délais. Il était 
impératif qu'elle sache, notamment, qui au sein de la commission s'était ou non 
récusé, plusieurs conseillers municipaux ayant un intérêt personnel au sort des 
délibérations. 


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12) 
Par acte déposé le 21 septembre 2021, l'association a formé par-devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) une « action en exécution formée par le droit public », concluant à 
la communication par la commune de la totalité des documents visés dans l'accord 
de médiation, dans un délai de dix jours suivant la notification de l'arrêt, et à 
l'octroi d'une indemnité de procédure. 
 
 
La chambre administrative était compétente sur la base de l'art. 132 al. 3 de 
la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), en tant 
qu'action fondée sur le droit public découlant d'un contrat de droit public et ne 
pouvant pas faire l'objet d'une décision. La doctrine considérait que l'accord de 
médiation en matière d'accès aux documents devait être qualifié de contrat de 
droit administratif entre l'autorité et le particulier. L'accord de médiation du 8 juin 
2021 ne constituait pas une décision, dans la mesure où le préposé n'avait aucun 
pouvoir décisionnel. 
 
 
Sur le fond, le contrat passé était parfait, et la commune était obligée par cet 
accord. 
13) 
Le 12 novembre 2021, la commune a conclu à l'irrecevabilité de l'action 
ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. 
 
 
Lors de la médiation, le secrétaire général de la commune n'était pas au 
bénéfice d'une procuration expresse du maire ou du CA lui conférant le pouvoir 
d'engager la commune dans le cadre de cette procédure LIPAD. Compte tenu des 
tensions politiques entourant l'adoption du projet de PDCom en lien avec la 
densification de la commune, le CA avait estimé que seule la remise de 
documents caviardés était envisageable. 
 
 
Le courriel de l'association du 15 septembre 2021 montrait qu'elle ne 
cherchait pas tant à comprendre les choix urbanistiques effectués que de chercher 
querelle à certains conseillers municipaux. 
 
 
La première condition pour que la chambre administrative soit compétente 
était que l'action fût fondée sur le droit public, ce qui était le cas. Il n'en allait pas 
de même de l'impossibilité d'obtenir une décision sujette à recours. La recevabilité 
d'actions de droit public était désormais très limitée. Or le fait qu'une médiation 
avait été menée n'empêchait nullement la commune de rendre une décision de 
refus, ce qu'elle n'avait en l'occurrence pas été invitée à faire. 
 
 
Le silence de la LIPAD au sujet du caractère exécutoire ou non de l'accord 
de médiation était assurément une « lacune qualifiée », qui ne pouvait être 
comblée par voie prétorienne. Une décision de la commune, postérieure à la 
signature d'un accord de médiation, n'était pas exclue à Genève, faute de 
disposition prévoyant le caractère exécutoire d'un tel accord. En droit fédéral, il 


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était admis en doctrine qu'un accord de médiation au sens de l'art. 33b de la loi 
fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) 
n'était qu'une prise de position qui devait être confirmée par une décision. 
 
 
L'accord de médiation n'était pas non plus un contrat, dès lors qu'il ne 
prévoyait pas d'échange de prestations, mais uniquement un engagement de la 
commune à transmettre les documents demandés, ce qui s'apparentait bien plus à 
une décision unilatérale qu'à un contrat synallagmatique. Il devait y avoir un 
parallèle avec le refus de transmettre un document, dont il n'était pas contesté qu'il 
s'agît d'une décision. Il semblait en outre douteux que le responsable LIPAD de la 
commune puisse avoir la compétence de conclure un contrat, en contradiction 
avec l'art. 50 al. 2 LAC. De plus, même à considérer que l'accord de médiation 
serait un contrat de droit public, son exécution partielle de la part de la commune 
pourrait ouvrir la voie au prononcé d'une décision, elle-même sujette à recours. 
 
 
Au fond, l'art. 26 al. 2 let. c LIPAD prévoyait comme motif de refus 
l'entrave notable du processus décisionnel, et l'art. 27 al. 1 et 2 LIPAD rendait le 
caviardage des données possibles dans un cas comme celui d'espèce. Le 
caviardage opéré permettait du reste une parfaite compréhension des échanges. 
14) 
Le 17 décembre 2021, le juge délégué a tenu une audience de comparution 
personnelle des parties. 
 
 
La commune a indiqué que le contenu de l’accord n’avait pas fait l’objet 
d’un aval formel par le CA, seul apte à la représenter. Monsieur E______ avait été 
envoyé à cette séance de médiation en tant que responsable LIPAD de la 
commune. Il était aussi secrétaire général de la commune. Le CA était au courant 
de ce qu’il se rendait à cette médiation. Aucun mandat ni périmètre de négociation 
ne lui avait toutefois été donné par le CA. Il lui avait immédiatement été notifié 
qu’il avait outrepassé ses compétences, mais il n’avait pas fait l’objet d’une 
sanction pour cette raison. Il se trouvait qu’il partirait au 31 janvier 2022. Comme 
il n’était pas possible de revenir en arrière, le CA avait « bricolé » et essayé de 
trouver un moyen terme en envoyant les procès-verbaux caviardés, respectant en 
cela une pratique constante selon laquelle les séances de commissions restaient 
anonymes, notamment dans les rapports de commission, qui étaient oraux et 
succincts. 
 
 
Selon le conseil de l'association, il y avait plusieurs points de désaccord, et 
pas seulement le caviardage. L’accord de médiation portait sur tous les documents 
auxquels il était fait référence, donc pas seulement des procès-verbaux de 
commissions mais aussi des échanges avec D______ et des rapports de cette 
société. Il avait aussi été demandé qui participait à telle ou telle séance de 
commission, indépendamment de qui prenait la parole à un moment donné. 


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À l'issue de l'audience, il a été décidé, avec l’accord des parties, que le 
préposé serait appelé en cause et qu'un délai lui serait donné pour se déterminer, 
ensuite de quoi les parties se verraient donner un délai pour leurs observations 
finales. 
15) 
Le 26 janvier 2022, le préposé a déposé ses observations. 
 
 
Tous les cantons, en matière d'accès aux documents, préféraient une 
résolution de type conciliatoire dans un premier temps. La nature de l'accord de 
médiation n'était pas précisée. Seul le canton de Fribourg prévoyait que l'accord 
était immédiatement exécutoire. Si le Tribunal fédéral reconnaissait à la préposée 
du canton de Fribourg des compétences décisionnelles en matière procédurale, il 
ne lui avait pas reconnu de compétence à statuer sur le fond. 
 
 
Dans la mesure où l'accord de médiation s'était substitué à la décision de 
refus initiale, on pouvait dire qu'il s'agissait d'une décision de la commune au sens 
de l'art. 30 al. 5 LIPAD. Les exigences formelles de l'art. 46 LPA n'étaient 
cependant, dans un tel cas, pas réalisées, et l'art. 10 al. 10 du règlement 
d'application de la LIPAD du 21 décembre 2011 (RIPAD - A 2 08.01) prévoyait 
que l'accord était formalisé par écrit avec le concours du préposé, ce qui était peu 
compatible avec l'idée d'une décision administrative rendue par la commune. 
 
 
Une autre conception, qui apparaissait préférable, était celle défendue par la 
requérante, à savoir l'existence d'un contrat de droit public. Cette solution avait les 
faveurs d'une partie de la doctrine et avait le mérite de correspondre à un échange 
de volontés concordantes caractéristiques du contrat. Elle était la plus compatible 
avec l'esprit consensuel voulu par la LIPAD dans cette phase de la procédure. 
 
 
Quoi qu'il en fût, l'accord de médiation devait pouvoir être exécuté sans 
qu'une décision subséquente soit nécessaire, faute de quoi il serait dénué de toute 
portée. 
16) 
Le 8 février 2022, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 11 mars 
2022 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi 
la cause serait gardée à juger. 
17) 
Le 11 mars 2022, la commune a persisté dans ses conclusions, reprenant 
largement ses précédentes écritures et déclarations en audience. 
 
 
Les documents caviardés remis à l'association permettaient aisément de 
comprendre les choix de la commission du conseil municipal, seul objectif 
annoncé initialement. Il s'était avéré que le but réellement poursuivi par 
l'association était d'identifier des conseillers municipaux ayant pris des positions 
contraires aux intérêts privés de l'association. 


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Le PDCom avait été adopté par une large majorité du conseil municipal le 
18 novembre 2021. 
18) 
Le 11 mars 2022, l'association a persisté dans ses conclusions. Comme le 
relevait le préposé, qu'il soit qualifié de décision administrative ou de contrat de 
droit public, l'accord de médiation constituait un « acte attaquable ». 
 
 
En outre, quoi que la commune tentât de faire croire, elle ne s'était pas 
exécutée. Une comparaison était faite de manière systématique entre les 
documents demandés et ceux reçus, par le biais d'un tableau. 
19) 
Le 6 avril 2022, la commune a spontanément répliqué, persistant dans ses 
conclusions. L'accord de médiation ne pouvait pas être un « acte attaquable ». Si 
l'on exceptait la question du caviardage des documents, la commune avait satisfait 
à ses exigences de production de documents, les échanges avec D______ ou 
rapports de cette dernière se limitant à des présentations PowerPoint qui avaient 
déjà été remises. 
20) 
Exerçant le 20 avril 2022 son droit à la réplique, l'association s'est 
déterminée sur l'écriture précitée. 
21) 
Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
La chambre administrative examine d'office la recevabilité des recours et 
demandes portés devant elle (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. c et art. 11 al. 2 de la loi 
sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; 
ATA/774/2022 du 9 août 2022 consid. 1). 
 
 
Il convient dès lors d'examiner si l'acte déposé par la requérante est 
recevable, que ce soit en tant qu'action ou en tant que recours. 
2) 
a. 
La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05, correspondant à l’art. 56A al. 1 de l’ancienne 
loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - aLOJ, en vigueur jusqu'au 
31 décembre 2010). 
 
 
Le recours y est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions 
administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA. Sont 
réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ, correspondant à 
l’art. 56A al. 2 aLOJ). 


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b. 
En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens 
de l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les 
cas fondés sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de 
créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater 
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ; 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). 
 
 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(ATA/1656/2019 du 12 novembre 2019 consid. 2b ; ATA/385/2018 du 
24 avril 2018 consid. 4b et les références citées). Il ne suffit pas que l'acte querellé 
ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa 
caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation 
juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de et 
conformément à la loi (ATA/1656/2019 précité consid. 2c ; ATA/385/2018 
précité consid. 4c). La décision a pour objet de régler une situation juridique, 
c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant que 
tels. Ce critère permet d'écarter un certain nombre d'actes qui ne constituent pas 
des 
décisions, 
comme 
les 
actes 
matériels, 
les 
renseignements, 
les 
recommandations ou les actes internes de l'administration (Benoît BOVAY, 
Procédure administrative, 2ème éd., 2015, p. 339 ss). 
 
 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de 
« décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une 
autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater 
l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un 
acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et 
concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 106 Ia 65 consid. 3 ; 99 Ia 518 consid. 3a ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1). La 
notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant 
entre l'autorité et l'administré. De simples déclarations, comme des opinions, des 
communications, des prises de position, des recommandations et des 
renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère 
juridique 
contraignant 
(arrêts 
du 
Tribunal 
fédéral 
1C_593/2016 
du 
11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). 
 
 
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les 
caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision 
(matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé 
comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, 
telle l'indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité 
consid. 2.1 et les références citées). 
3) 
a. 
Par ailleurs, la chambre administrative connaît en instance cantonale unique 
des actions fondées sur le droit public qui ne peuvent pas faire l’objet d’une 


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décision au sens de l’art. 132 al. 2 LOJ et qui découlent d’un contrat de droit 
public. Les dispositions de la LPA en matière de recours s’appliquent par analogie 
à ces actions (art. 132 al. 3 LOJ, correspondant à l’art. 56G aLOJ). 
 
b. 
Avant le 1er janvier 2009, la chambre administrative n'était compétente pour 
connaître des recours contre les décisions concernant le statut et les rapports de 
service des fonctionnaires et autres membres du personnel de l’État que dans la 
mesure où une disposition légale, réglementaire ou statutaire le prévoyait (art. 56B 
al. 4 aLOJ). Quant à l'art. 56G aLOJ qui réglementait l'ancienne action pécuniaire 
largement utilisée pour régler le contentieux financier de la fonction publique, sa 
teneur a été modifiée. Tout d'abord intitulé « action contractuelle » depuis l'entrée 
en vigueur le 1er janvier 2009 de la modification législative du 18 septembre 2008, 
et réservé aux prétentions fondées sur le droit public qui ne pouvaient pas faire 
l'objet d'une décision et qui découlaient d'un contrat de droit public, il est devenu 
depuis le 1er janvier 2011 l'art. 132 al. 3 LOJ. 
 
 
Le but du législateur était notamment de simplifier le contentieux 
administratif de la fonction publique. Dans ce domaine, le fonctionnaire ne peut 
plus intenter une action pécuniaire pour des prétentions fondées sur les rapports de 
service, mais doit formuler ses prétentions auprès de l’autorité qui, selon lui, viole 
ses droits (art. 4A LPA). L’autorité ouvre alors une procédure qui est régie par la 
LPA et, après avoir instruit la cause, l’autorité concernée prend une décision 
sujette à recours. La juridiction administrative n'intervient plus que sur recours 
contre cette décision. De son côté, l'action contractuelle de l'art. 132 al. 3 LOJ 
n'est plus une voie de droit ouverte pour ce type de contentieux, étant désormais 
réservée à celui des contrats de droit public (ATA/11/2022 du 11 janvier 2022 
consid. 6a). 
 
 
Pour que l’action soit recevable, il faut ainsi que les conclusions prises par 
le demandeur ne puissent faire l'objet d'une décision (ATA/152/2020 du 
11 février 2020 consid. 1b). 
4) 
a. 
Le contrat de droit administratif est un acte résultant de la concordance de 
deux ou plusieurs manifestations de volonté concrétisant la loi dans un cas 
particulier individuel, ayant pour objet l'exécution d'une tâche publique de façon à 
produire des effets bilatéraux obligatoires. Il peut également être défini comme 
toute convention liant l'État à un particulier (ou deux ou plusieurs entités étatiques 
entre elles) et relevant non pas du droit civil mais du droit public 
(ATA/1385/2021 du 21 décembre 2021 consid. 12). Le contrat de droit 
administratif est ainsi une forme de contrat de droit public se caractérisant, d'une 
part, par sa nature bilatérale, ce qui le distingue de la décision, et, d'autre part, par 
son inscription dans l'exécution d'une tâche publique prévue par la loi, ce qui le 
distingue du contrat de droit privé (ATA/964/2021 du 21 septembre 2021 
consid. 2c ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd. 2018, 
n. 970 s.). 


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b. 
Un contrat de droit administratif suppose un acte bilatéral ou multilatéral ; 
les actes juridiques qui n'ont qu'un caractère unilatéral et qui reposent sur 
l'exercice d'une compétence légale ne peuvent être qualifiés de tels (arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_132/2017 du 16 octobre 2018 consid. 5.1 ; 1C_61/2010 du 2 
novembre 2010 consid. 4.1). 
 
 
Dans le premier de ces deux arrêts, le Tribunal fédéral a nié le caractère de 
contrat de droit administratif d'un acte qui prévoyait, comme seul engagement, 
l'obligation pour une commune d'aménager un carrefour, dans un délai qui n’était 
du reste pas défini, dès lors que la commune apparaissait comme la seule partie à 
être chargée de tâches de droit public et que l'on ne discernait pas quelle serait la 
contre-prestation à la charge de la recourante (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_132/2017 précité consid. 5.2). On ne saurait toutefois y voir un critère absolu, 
dès lors que même si une absence de contre-prestation peut faire pencher l'analyse 
en faveur d'un acte unilatéral, il existe des contrats dits unilatéraux en droit privé 
(arrêts du Tribunal fédéral 5A_59/2013 du 10 janvier 2014 consid. 5.2.1 ; 
4A_757/2011 du 3 avril 2012 consid. 2.3) et il peut parfaitement en aller de même 
en droit public. Ainsi, deux auteurs mentionnent que « si l'acte juridique "contrat" 
est bilatéral, son contenu peut être unilatéral, en ce sens qu'il peut n'obliger qu'une 
partie à faire une prestation en faveur de l'autre » (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste 
ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1081). 
 
c. 
D'autres critères peuvent intervenir qui permettent de distinguer un contrat 
de droit privé d'un contrat de droit public. Ainsi, par exemple, la présence d'une 
clause d'élection de for va dans le sens d'un contrat de droit privé (ATF 134 II 297 
consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_727/2018 du 5 juin 2019 consid. 1.8). 
 
d. 
Parmi les types reconnus de contrat de droit administratif figure le contrat 
de conciliation en matière de contentieux administratif. Le contrat de transaction 
constitue une demande commune des parties concernées à l'autorité compétente 
pour le règlement d'un litige administratif. Ainsi, dans la mesure où les parties 
peuvent disposer de l'introduction et de la fin de la procédure ainsi que de l'objet 
du litige (maxime de disposition) et où les règles de droit matériel et de droit 
procédural sont respectées, le contrat de transaction lie l'autorité qui statue sur le 
litige (Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 8ème éd., 2020, n. 1323). 
5) 
a. 
En matière d'assurances sociales, les litiges peuvent être réglés par 
transaction (art. 50 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des 
assurances sociales du 6 octobre 2000 - LPGA - RS 830.1). En raison de son 
caractère bilatéral et des effets obligatoires qu'elle déploie, la transaction revêt les 
qualités matérielles d'un contrat de droit administratif (Valérie DÉFAGO 
GAUDIN, in Anne-Sylvie DUPONT/Margit MOSER-SZELESS [éd.], LPGA – 
Commentaire romand, 2018, n. 10 ad art. 50 LPGA). La LPGA prévoit également 


- 12/18 - 
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que l'assureur est tenu de notifier la transaction sous la forme d'une décision 
sujette à recours (art. 50 al. 2 LPGA ; ATF 140 V 77 consid. 3.2). 
 
b. 
En procédure administrative fédérale tant non contentieuse que 
contentieuse, l’autorité peut suspendre la procédure, avec le consentement des 
parties, afin de permettre à celles-ci de se mettre d’accord sur le contenu de la 
décision ; l’accord doit inclure une clause de renonciation des parties aux voies de 
droit ainsi qu’une clause réglant le partage des frais (art. 33b al. 1 PA). Afin de 
favoriser la conclusion d’un accord, l’autorité peut désigner comme médiateur une 
personne physique neutre et expérimentée (art. 33b al. 2 PA). En cas d'accord, 
l’autorité fait de celui-ci le contenu de sa décision, sauf si l’accord comporte un 
vice (art. 33b al. 4 PA). 
6) 
 
Selon l’art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), les organes de l’État et les particuliers doivent agir 
de manière conforme aux règles de la bonne foi. Selon l’art. 9 Cst., toute personne 
a le droit d’être traitée par les organes de l’État sans arbitraire et conformément 
aux règles de la bonne foi. Le principe de la bonne foi comprend notamment 
l’interdiction des comportements contradictoires ou abusifs (ATF 143 IV 117 
consid. 3.2 ; 136 I 254 consid. 5.2 ; ATA/273/2022 du 15 mars 2022 consid. 4a). 
L’interdiction des comportements contradictoires ne concerne que la même 
autorité, agissant à l’égard des mêmes justiciables, dans la même affaire ou à 
l’occasion d’affaires identiques (ATF 111 V 81 consid. 6). 
 
 
Conformément au principe de la confiance, qui s'applique aux procédures 
administratives, 
les 
décisions, 
les 
déclarations 
et 
comportements 
de 
l'administration doivent recevoir le sens que l'administré pouvait raisonnablement 
leur attribuer en fonction des circonstances qu'il connaissait ou aurait dû 
connaître. Le principe de la confiance est toutefois un élément à prendre en 
considération et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit (arrêt 
du Tribunal fédéral du 14 octobre 2004 in RDAF 2005 I 71 ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., n. 569 et les références citées). 
7) 
a. 
La LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux 
objectifs, soit favoriser la libre formation de l'opinion et la participation à la vie 
publique (let. a) ainsi que protéger les droits fondamentaux des personnes 
physiques ou morales de droit privé quant aux données personnelles les 
concernant (let. b ; art. 1 al. 2 LIPAD). 
 
 
Elle comporte deux volets. Le premier concerne l'information du public et 
l'accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le second 
porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est prévue 
au titre III (art. 35 ss LIPAD). 


- 13/18 - 
A/3220/2021 
 
 
La LIPAD s'applique, sous réserve de l'art. 3 al. 3 LIPAD, non pertinent en 
l'espèce, et de l'art. 3 al. 5 LIPAD, aux institutions publiques visées à l'art. 3 
al. 1 LIPAD et aux entités mentionnées à l'art. 3 al. 2 LIPAD. Sont notamment 
concernées les communes, ainsi que leurs administrations et les commissions qui 
en dépendent (art. 3 al. 1 let. b LIPAD). 
 
b. 
L'art. 24 LIPAD prévoit que toute personne, physique ou morale, a accès 
aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée 
par la LIPAD (al. 1). L'accès comprend la consultation sur place des documents et 
l'obtention de copies des documents (al. 2). 
 
 
Selon l'art. 25 LIPAD, les documents au sens de cette loi sont tous les 
supports d'information détenus par une institution contenant des renseignements 
relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique (al. 1), à savoir une activité 
étatique ou paraétatique (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693). Constituent 
notamment des documents les messages, rapports, études, procès-verbaux 
approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, 
préavis ou décisions (al. 2). Pour les informations qui n'existent que sous forme 
électronique, l'impression qui peut en être obtenue sur support papier par un 
traitement informatique est un document (al. 3). En revanche, les notes à usage 
personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux 
encore non approuvés ne constituent pas des documents (al. 4). 
 
c. 
La demande d'accès n'est en principe soumise à aucune exigence de forme. 
Elle n'a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes pour 
permettre l'identification du document recherché. En cas de besoin, l'institution 
peut demander qu'elle soit formulée par écrit (art. 28 al. 1 LIPAD). Lorsque cette 
demande n’est pas satisfaite, le requérant peut saisir le préposé en vue d’une 
médiation dans les dix jours à partir de la confirmation écrite de l’intention de 
l’institution (art. 30 al. 1 let. a et al. 2 LIPAD). Le préposé recueille l’avis des 
institutions et personnes concernées et formule à l’adresse du requérant et de 
l’institution, si la médiation n’aboutit pas, une recommandation écrite sur la 
communication du document considéré, l’institution en cause disposant d’un délai 
de dix jours pour rendre une décision sur la communication dudit document (art. 
30 al. 3 et 5 LIPAD). En revanche, si la médiation aboutit, l'affaire est classée (art. 
30 al. 4 LIPAD ; pour la procédure dans les autres cantons romands, voir 
Joséphine BOILLAT/Stéphane WERLY, Transparence passive – aspects 
pratiques, in Sylvain MÉTILLE 0091éd.], Le droit d'accès, 2021, 207-242, pp. 
220 ss). 
 
 
Par ailleurs, des responsables ayant une formation appropriée et les 
compétences utiles doivent être désignés et des procédures adéquates être mises 
en œuvre au sein des institutions publiques pour y garantir une correcte 
application de la loi (art. 50 al. 1 LIPAD). 


- 14/18 - 
A/3220/2021 
 
d. 
L'art. 10 RIPAD précise le déroulement de la procédure de médiation. Selon 
l'art. 10 al. 7 RIPAD, dès qu’il est saisi d’une requête de médiation, le préposé 
cantonal informe le responsable LIPAD de l’institution concernée ; il incombe à 
celui-ci de renseigner le préposé cantonal et de représenter l’institution dans le 
cadre de la procédure de médiation. En fonction des circonstances, le responsable 
LIPAD peut se faire accompagner de tout organe ou membre de l’institution dont 
le concours serait propice à l’éclaircissement des faits et à la recherche d’une 
solution consensuelle. 
 
 
Le préposé cantonal mène la procédure de manière informelle, en recueillant 
la position des institutions et des personnes concernées sur le document demandé 
et sur son accès, selon un mode de communication adapté à la complexité de la 
requête et conformément au principe d'économie de procédure (art. 10 al. 8 
RIPAD). Il entend les parties et peut les réunir. Il s'efforce de les amener à un 
accord. Il leur soumet, si nécessaire, des propositions (art. 10 al. 9 RIPAD). En 
cas d’issue positive de la médiation, le résultat de l’accord des parties est 
formalisé dans un document écrit, avec le concours du préposé cantonal (art. 10 
al. 10 RIPAD). 
8) 
 
À titre de comparaison, la procédure est réglée de manière très semblable au 
plan fédéral. Ainsi, toute personne peut déposer une demande en médiation 
lorsque sa demande d’accès à des documents officiels est limitée, différée ou 
refusée, ou lorsque l’autorité n’a pas pris position sur sa demande dans les délais 
(art. 13 al. 1 let. a et b de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans 
l'administration, 17 décembre 2004 - LTrans - RS 152.3). La demande en 
médiation est déposée par écrit auprès du préposé fédéral à la protection des 
données et à la transparence dans un délai de vingt jours à compter de la date de 
réception de la prise de position de l’autorité ou à l’échéance des délais fixés à 
l’autorité pour prendre position (art. 13 al. 2 LTrans). Lorsque la médiation 
aboutit, l’affaire est classée (art. 13 al. 3 LTrans). Lorsque la médiation n’aboutit 
pas, le préposé fédéral à la protection des données et à la transparence établit une 
recommandation écrite à l’attention des participants à la procédure dans les trente 
jours qui suivent la réception de la demande en médiation (art. 14 LTrans), et 
l’autorité rend une décision si, en dérogation à la recommandation, elle entend 
limiter, différer ou refuser le droit d’accès (art. 15 al. 2 let. a LTrans). 
 
 
Selon la doctrine, un accord en procédure de médiation oblige l'autorité, et 
peut être contesté, en tant que transaction judiciaire (ATF 132 III 737), selon les 
règles du droit privé, notamment pour erreur (Urs MAURER-LAMBROU/ 
Gabor P. BLECHTA [éd.], Datenschutzgesetz - Öffentlichkeitsgesetz, Basler 
Kommentar, 3ème éd., 2014, n. 31 ad art. 13 LTrans). Selon un autre auteur, 
l'accord de médiation constitue un contrat de droit administratif et peut être 
contesté, notamment pour erreur, par la voie de l'action devant le Tribunal 
administratif 
fédéral 
(Christine 
GUY-ÉCABERT, 
in 
Stephan 
C. 


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BRUNNER/Luzius MADER [éd.], Öffentlichkeitsgesetz – commentaire Stämpfli, 
2008, n. 54 et 56 ad art. 13 LTrans). 
9) 
a. 
Selon l'art. 48 let. n LAC, il appartient au CA de défendre les intérêts de la 
commune dans les procès qu’elle a ou qui lui sont intentés et de prendre les 
mesures nécessaires. 
 
b. 
À teneur de l’art. 9 al. 3 LPA, les collectivités et autres personnes de droit 
public peuvent se faire représenter par les membres de leurs autorités ou organes 
ainsi que par les membres de leur personnel (ATA/224/2017 du 21 février 2017 
consid. 2 ; ATA/652/2009 du 10 décembre 2009 consid. 3). 
10) 
En l'espèce, il n'est – à juste titre – pas contesté que l'action se fonde sur le 
droit public, plus précisément sur la LIPAD. 
 
 
S'agissant des deux autres conditions posées par l'art. 132 al. 3 LOJ, à savoir 
découler d'un contrat de droit public et ne pas pouvoir faire l’objet d’une décision, 
elles doivent être examinées conjointement vu leur étroite imbrication. 
 
 
La législation genevoise se contente d'indiquer, en cas d'accord trouvé lors 
de la procédure de médiation, que la procédure est classée et que le résultat de 
l’accord des parties est formalisé dans un document écrit, avec le concours du 
préposé cantonal. Il n'est pas prévu expressément, contrairement au droit 
fribourgeois (art. 14 al. 3 de l'ordonnance sur l'accès aux documents du 
14 décembre 2010 - OAD - RS/FR 17.54), que l'accord devient immédiatement 
exécutoire. 
 
 
Il convient néanmoins de prendre en compte le système dans lequel s'inscrit 
la procédure de médiation. Au plan genevois, le requérant demande accès à un ou 
plusieurs documents. Si un refus lui est manifesté à titre prévisionnel, il demande 
une médiation. Si celle-ci aboutit, la procédure est classée, et si elle n'aboutit pas 
l'entité publique sollicitée rend une décision (totalement ou partiellement 
négative) permettant d'interjeter recours auprès de la chambre de céans puis, le cas 
échéant, du Tribunal fédéral. Contrairement au mécanisme des art. 50 LPGA ou 
33b PA, la législation ne prévoit pas de décision subséquente en cas de réussite de 
la médiation, mais seulement en cas d'échec. 
 
 
De plus, l'accord de médiation en matière d'accès aux documents est par 
définition un acte bilatéral résultant d'une manifestation concordante de volontés, 
ce qui correspond à la définition du contrat. En revanche, et là aussi par nature, 
c'est généralement l'entité publique visée qui devra fournir la part essentielle des 
prestations prévues, puisqu'il s'agit d'une demande de l'administré d'accès à un ou 
plusieurs documents en sa possession, c'est-à-dire que le contrat sera, en règle 
générale, unilatéral, même si une contre-prestation est possible, notamment sous 
forme d'un émolument (art. 28 al. 7 LIPAD). Ainsi, conformément à ce que 


- 16/18 - 
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préconise la doctrine, on doit considérer que l'accord de médiation est un contrat 
de droit administratif. 
 
 
Dans la mesure où ledit accord met un terme à la procédure, et où une 
décision subséquente est prévue uniquement en cas d'échec de la médiation, on 
doit admettre que le contrat de droit administratif que constitue l'accord de 
médiation, d'une part est immédiatement exécutoire – ce qui correspond à la règle 
en matière de contrats de droit administratif (Peter KARLEN, Schweizerisches 
Verwaltungsrecht, 2018, p. 225) –, et d'autre part ne peut pas faire l'objet d'une 
décision, si bien qu'il s'agit d'un acte pouvant donner lieu à une action de droit 
administratif conformément à l'art. 132 al. 3 LOJ. 
 
 
Formée devant l'autorité compétente, l'action est ainsi recevable. 
11) 
Sur le fond, l'accord de médiation a en l'occurrence été formalisé par écrit de 
manière claire. 
 
 
Dans son argumentation, l'intimée soulève différents éléments pour 
expliquer son revirement, sans toutefois directement invoquer d'erreur essentielle. 
Ses différents arguments tombent toutefois à faux. 
 
 
Ainsi, le fait que l'accord de médiation ait été signé par le secrétaire général 
de la commune ne pose aucunement problème. Si la LAC prévoit que le CA est 
compétent pour défendre les intérêts de la commune dans les procédures 
judiciaires, l'art. 9 al. 3 LPA prévoit qu'une entité publique peut être représentée 
par un membre de son personnel, et l'art. 10 al. 7 RIPAD qu'il incombe au 
responsable LIPAD de représenter l’institution dans le cadre de la procédure de 
médiation. Or le CA était au courant de la séance de médiation et y a délégué son 
secrétaire général, soit le plus haut fonctionnaire de l'administration municipale, 
par ailleurs responsable LIPAD de la commune. Il appartenait au CA, si l'affaire 
lui semblait de la plus haute importance, de donner un mandat de négociation à 
son secrétaire général, voire de se rendre aussi à la séance. 
 
 
L'argument lié à la motivation de la recourante est tout aussi inopérant. Les 
motifs qui guident une demande d'accès aux documents ou la qualité du requérant 
ne revêtant pas de pertinence (art. 28 al. 1 LIPAD ; ATA/427/2020 du 30 avril 
2020 consid. 2b : ATA/1003/2016 du 29 novembre 2016 consid. 6d), un élément 
y relatif ne peut pas non plus conduire à retenir un défaut de formation de la 
volonté a posteriori. 
 
 
Quant aux différents motifs de refus évoqués par l'intimée, ils ne sauraient 
permettre de remettre en cause un accord librement donné. À cet égard, rien dans 
le dossier ne permet de retenir que l'accord de l'intimée ne revêtirait pas cette 
qualité, ni que le contrat conclu n'était pas parfait. 


- 17/18 - 
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Il résulte de ce qui précède que l'accord de médiation, exécutoire, doit être 
respecté par l'intimée, conformément au principe général pacta sunt servanda. 
L'intimée a ainsi adopté un comportement contradictoire et contrevenu aux règles 
de la bonne foi en ne donnant que partiellement suite à cet accord. La chambre de 
céans fera donc droit à la conclusion principale de la requérante, en ordonnant que 
l'intimée lui donne accès aux documents tels que figurant dans l'accord de 
médiation du 8 juin 2021. 
12) 
Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA), et 
une indemnité de CHF 1'500.- sera allouée à l'association, à la charge de la 
commune (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable l'action déposée le 21 septembre 2021 par A______ contre la 
commune de Chêne-Bougeries ; 
au fond : 
l'admet ; 
ordonne à la commune de Chêne-Bougeries de transmettre les documents demandés, en 
conformité avec l'accord de médiation intervenu le 8 juin 2021 ; 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ; 
alloue à l'A______ une indemnité de CHF 1'500.-, à la charge de la commune de Chêne-
Bougeries ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 


- 18/18 - 
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conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Mes Yannick Fernandez et Paul Hanna, avocats de la 
recourante, à Me Patrick Malek-Asghar, avocat de la commune de Chêne-Bougeries 
ainsi qu'au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, MM. Verniory et 
Mascotto, Mme Michon Rieben, juges. 
 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. Michel 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :