ge_gerichte · ATA/949/2019 · 2019-05-28 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3790/2017-LIPAD 
ATA/949/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 28 mai 2019 
 
 dans la cause 
 
M. A______ 
 
contre 
COMMANDANTE DE LA POLICE 
 


- 2/15 - 
A/3790/2017 
EN FAIT 
1. 
 
Les 15 et 21 février 2017, M. A______, journaliste à la B______ (ci-après : 
B______), a sollicité auprès du service de presse et des relations publiques de la 
police genevoise (ci-après : le service) des informations au sujet des 
rémunérations des informateurs privés, en application de la loi sur l’information 
du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 
octobre 2001 (LIPAD - A 2 08). Effectuant un tour d’horizon de la pratique en la 
matière dans les cantons romands et au niveau fédéral, il souhaitait consulter la 
réglementation régissant les relations entre la police genevoise et ses informateurs 
privés, la réglementation concernant leur rémunération et les documents relatifs au 
budget annuel servant à les rémunérer, pour les dix années précédentes. 
2. 
 
Le 24 février 2017, le service a refusé de donner une suite favorable à la 
demande de M. A______, afin de protéger l’intérêt public prépondérant. 
3. 
 
Le 28 juin 2017, après échec de la médiation entre M. A______ et la police, 
la préposée adjointe au préposé cantonal à la protection des données et à la 
transparence (ci-après : la préposée adjointe) a recommandé à la police de 
communiquer « une extraction de la base de données financières permettant de 
déterminer les montants engagés, par année, durant les dix ans écoulés » et de 
transmettre l’ordre de service du 5 mars 2012 intitulé « Gestion des informateurs 
et personnes de confiance » (ci-après : l’ordre de service) en occultant les aspects 
présentant un risque avéré pour des informateurs ou des agents de police, tout en 
faisant en sorte que le document reste lisible. 
 
 
Le Conseil d’État avait largement communiqué sur les données financières 
concernant les informateurs privés dans sa réponse à l’interpellation urgente écrite 
163-A du 14 mars 2005 (ci-après : IUE 163-A), en donnant aussi des éclairages 
sur le type d’infractions concernées, éléments qui avaient vraisemblablement été 
fournis par la police. Il n’y avait pas de risque de divulgation d’informations sur 
les sommes allouées par cas, puisque seuls des montants globaux annuels étaient 
sollicités. Il n’y avait pas de risque que les chiffres sollicités amènent des 
informateurs à vouloir négocier leurs prestations à la hausse. 
 
 
L’ordre de service correspondait à une procédure administrative générale 
ayant pour but de fixer un cadre clair pour les agents concernés par des contacts 
avec des informateurs. Il ne contenait aucune donnée personnelle, hormis les 
noms du rédacteur et du responsable hiérarchique l’ayant validé, lesquels 
devraient être caviardés. Une bonne partie de ce document pouvait être transmise, 
sans que la sécurité des informateurs ou des fonctionnaires de police ne soit mise 
en danger. 


- 3/15 - 
A/3790/2017 
4. 
 
Par décision du 14 juillet 2017, la commandante de la police (ci-après : la 
commandante) a donné acte à M. A______ que la police, à l’occasion, avait 
recours à des informateurs qu’elle indemnisait (ch. 1 du dispositif). La procédure 
à suivre pour le défraiement d’informateurs était strictement réglée par l’ordre de 
service, comportait une phase de contrôle rigoureux et une gestion très stricte, 
appliquée pour chaque opération, et était garantie pour les divers contrôles mis en 
place, chaque versement étant d’ailleurs contrôlable et contrôlé (deux à trois fois 
par année) par le service du contrôle interne (ch. 2). La commandante a refusé la 
communication de toute autre information ainsi que la transmission de l’ordre de 
service et de tout autre document (ch. 3 et 4). 
 
 
L’ordre de service correspondait à une directive interne concernant 
l’organisation et les modes d’intervention de la police et constituait donc une 
exception absolue au droit d’accès. La police ne pouvait communiquer ni le type 
d’informateurs, ni le nombre d’entre eux qui étaient dédommagés chaque année, 
ni le montant de dédommagement prévu en fonction de l’information recueillie, 
sans risquer de mettre en danger la sécurité de son personnel engagé dans des 
démarches de ce genre et celle des informateurs. Si elle donnait ces 
renseignements, elle nuirait à ses missions de maintien de la sécurité publique, de 
prévention et poursuite des infractions, ainsi que d’exercice de la police judiciaire. 
Vu leur mise en danger, les informateurs pourraient être dissuadés définitivement 
de transmettre des renseignements, par peur de représailles. Si la population était 
au courant de la rémunération, des réseaux ou des vocations particulières 
pourraient surgir afin de se faire de l’argent en échange d’informations erronées. 
Elle ne rémunérait pas tous ses informateurs et il y avait lieu de craindre que tous 
les informateurs sollicitent des rémunérations ou des rémunérations plus élevées 
en échange de leurs informations, voire que des éventuels témoins monnaient 
leurs déclarations. 
5. 
 
Par acte du 14 septembre 2017, M. A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
cette décision, concluant à son annulation, cela fait, principalement, à la 
communication par la police, d’une part, des documents relatifs au budget annuel 
servant à la rémunération des informateurs, notamment une extraction de la base 
de données financières permettant de déterminer les montants engagés par an 
durant les dix dernières années, d’autre part, de la réglementation concernant la 
rémunération des informateurs, notamment l’ordre de service, en caviardant les 
aspects ayant un risque avéré pour les informateurs ou agents de police, tout en 
faisant en sorte de garder le document compréhensible, subsidiairement, au renvoi 
de la cause à la police pour nouvelle décision allant dans le sens de la 
recommandation du 28 juin 2017 de la préposée adjointe, en tout état de cause, à 
l’octroi d’une indemnité pour les frais indispensables causés par le recours. 


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Attentif aux arguments de sécurité publique, il avait renoncé à demander des 
chiffres permettant de définir la rémunération moyenne par informateur, 
demandant uniquement des montants annuels globaux, ce qui ne permettrait pas 
aux informateurs de négocier des tarifs à la hausse. Si les risques invoqués par la 
police étaient réels, cette dernière aurait empêché la divulgation des informations 
lors de l’IUE 163-A, qui portait sur des données similaires, ou demandé leur 
traitement confidentiel. Or, elles étaient toujours accessibles en ligne. 
L’IUE 163-A mettait en exergue le fait qu’il existait un intérêt public général 
légitime à comprendre le système des informateurs. La demande d’accès répondait 
au besoin d’information et de contrôle de l’appareil étatique par les citoyens. Il 
était prêt à recevoir un document caviardé, pour autant qu’il soit encore 
compréhensible. Le secret d’investigations déterminées n’était pas touché par la 
demande litigieuse. Les polices de divers pays dévoilaient depuis plusieurs années 
des informations sur leurs relations avec des informateurs rémunérés, ce qui 
confirmait qu’il n’y avait pas de problème particulier en lien avec la sécurité à 
divulguer de telles données. 
 
 
À l’appui de son recours, il a notamment produit la recommandation 
favorable du 16 mai 2017 de la préposée cantonale à la transparence d’un autre 
canton par rapport à la même demande mais formulée auprès de la police de 
celui-ci, ainsi que l’IUE 163-A. 
6. 
 
Par réponse du 13 novembre 2017, la commandante a conclu au rejet du 
recours et a produit l’ordre de service, en sollicitant qu’il ne soit pas transmis à 
M. A______. 
 
 
L’interprétation de la LIPAD faite par le Conseil d’État n’était pas 
pertinente pour interpréter ladite législation. Avec l’IUE 163-A, ce dernier n’avait 
communiqué aucune directive interne à la police. 
7. 
 
Par réplique du 18 décembre 2017, M. A______ a persisté dans ses 
conclusions. 
 
 
Le type d’informateurs privés, leur nombre, les montants fixés par type 
d’information ainsi que d’éventuels plafonds n’étaient plus demandés. Comme 
indiqué dans les conclusions de son recours, seul le montant global sur les dix 
dernières années ainsi que la réglementation concernant la rémunération des 
informateurs étaient demandés. 
8. 
 
Par pli du 5 décembre 2018, le juge délégué a demandé à la commandante 
de lui transmettre l’intégralité des documents relatifs au budget annuel servant à la 
rémunération des informateurs, soit en particulier une extraction de la base de 
données financières permettant de déterminer le montant engagé par année durant 
les dix années écoulées, soit de 2007 à 2016, dont l’accès était sollicité par le 
recourant. 


- 5/15 - 
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9. 
 
Par lettre du 13 décembre 2018, l’autorité intimée a communiqué à la 
chambre administrative, « en toute confidentialité », les sommes totales engagées 
pour chaque année de 2007 à 2016 pour la rémunération des informateurs. 
10. 
 
Par courrier du 17 janvier 2019, faisant suite à une demande du juge délégué 
du 19 décembre 2018 requérant la communication des documents contenant les 
informations fournies le 13 décembre 2018, la commandante, invoquant le travail 
important requis par la recherche de pièces justificatives ainsi que des 
vérifications, a sollicité une prolongation du délai imparti. 
 
 
Était notamment mentionné le nombre approximatif de demandes de 
rémunération pour des informateurs pour les années 2007 à 2016. 
11 
 
Le 22 janvier 2019, le juge délégué a prolongé le délai imparti et a précisé, à 
l’intention de l’autorité intimée, qu’il n’entendait pas lui demander plus que les 
parties des documents annuels (comptes ou autres) montrant seulement le montant 
annuel global engagé pour la rémunération des informateurs. 
12 
 
Par écrit du 15 février 2019, la commandante a indiqué que, grâce à une 
fonctionnalité de l’outil comptable de l’État de Genève, il avait été possible à la 
direction des finances de la police (ci-après : DFP) d’extraire les mouvements 
concernant la rémunération des informateurs et de les regrouper de manière à 
calculer des totaux annuels, et a produit, « sous forme de liste, les chiffres 
demandés ». L’addition des lignes individuelles donnait parfois des totaux annuels 
légèrement différents (à hauteur de quelques centaines de francs au maximum) de 
ceux communiqués le 13 décembre 2018. Pour des raisons de confidentialité et de 
sécurité, les noms des policiers figurant dans ladite liste avaient été caviardés. 
13 
 
Par écriture du 25 mars 2019, à une question du juge délégué posée le 
4 mars 2019, la commandante a répondu que la communication à M. A______ de 
ses envois des 17 janvier et 15 février 2019, respectivement de ses annexes, ne lui 
apparaissait pas judicieuse et s’y est opposée. 
 
 
Les informations contenues dans ces documents étaient à même de fournir 
au requérant, notamment, nombre de détails sur la manière de fonctionner et les 
activités de la police, sur les fourchettes de rémunération, leur fréquence, les 
natures comptables ainsi que les interactions entre la brigade de sûreté intérieure 
(ci-après : BSI) et le Service de renseignement de la Confédération (ci-après : 
SRC). Par ailleurs, ces renseignements, nonobstant le fait qu’ils relevaient de 
l’organisation interne de la police, allaient au-delà de la demande initiale du 
recourant. 
 
 
En revanche, il n’y avait pas d’objection à la communication de son courrier 
du 13 décembre 2018, étant donné qu’il faisait uniquement état des montants 
globaux versés aux informateurs de 2006 (recte : 2007) à 2016. 


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14 
 
Par écriture du 18 avril 2019, M. A______, confirmant avoir reçu le courrier 
de la commandante du 13 décembre 2018, a maintenu demander les documents 
relatifs au budget annuel servant à la rémunération des informateurs, notamment 
une extraction de la base de données financières permettant de déterminer les 
montants engagés par an durant les dix dernières années écoulées. 
15 
 
Le recourant ne s’étant pas manifesté dans le délai au 13 mai 2019 qui lui 
avait été octroyé par lettre de la chambre administrative du 30 avril 2019 au sujet 
du contenu de l’écriture de la commandante du 25 mars 2019 annexée, ladite 
chambre a, par pli du 21 mai 2019, informé les parties que la cause était gardée à 
juger. 
16 
 
Pour le surplus, les arguments des parties seront, en tant que de besoin, 
repris dans la partie en droit ci-après. 
EN DROIT 
1.1) 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente contre la décision 
de l’autorité intimée prise à la suite de la recommandation formulée par le préposé 
cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT) après 
échec de la médiation, le recours est recevable (art. 60 al. 1 LIPAD ; art. 132 de la 
loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
a. 
La LIPAD régit l’information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux 
objectifs, à savoir, d’une part, favoriser la libre formation de l’opinion et la 
participation à la vie publique ainsi que, d’autre part, protéger les droits 
fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux 
données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 
 
 
La LIPAD comporte deux volets. Le premier concerne l’information du 
public et l’accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le 
second porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est 
prévue au titre III (art. 35 ss LIPAD). 
 
 
La LIPAD s’applique notamment aux pouvoirs exécutif, législatif et 
judiciaire cantonaux, ainsi qu’à leurs administrations et aux commissions qui en 
dépendent (art. 3 al. 1 let. a LIPAD). 
 
b. 
En édictant cette loi, le législateur genevois a renversé le principe du secret 
assorti d’exceptions prévalant jusqu’alors dans l’administration genevoise, au 
profit 
de 
celui 
de 
la 
transparence 
sous 
réserve 
de 
dérogations 
Formatted: Bullets and Numbering


- 7/15 - 
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(MGC 2000 45/VIII 7675 ss ; MGC 2001 49/X 9679 ss). Il a érigé la transparence 
au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie que le contrôle de 
l’administration et de valoriser l’activité étatique et favoriser la mise en œuvre des 
politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7671 ss). 
 
 
Le principe de transparence est un élément indissociable du principe 
démocratique et de l’État de droit prévenant notamment des dysfonctionnements 
et assurant au citoyen une libre formation de sa volonté politique 
(ATA/1141/2018 du 30 octobre 2018 consid. 3 et les références citées). Ce droit 
trouve, depuis 2013, une assise constitutionnelle à l’art. 28 al. 2 de la Constitution 
de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). Ni 
cette disposition, ni l’art. 9 al. 3 Cst-GE n’ont cependant une portée plus large que 
la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.4 ; 
Bulletin officiel de l’Assemblée constituante genevoise, tome IV p. 1888 s ; 
Rapport sectoriel 102 du 30 avril 2010 de la Commission 1 « Dispositions 
générales et droits fondamentaux », p. 49). 
 
c. 
En tant qu’elle régit l’information relative aux activités des institutions, la 
LIPAD prévoit que toute personne a accès aux documents en possession de 
celles-ci, sauf exception (art. 24 al. 1 LIPAD). L’accès comprend la consultation 
sur 
place 
des 
documents 
et 
l’obtention 
de 
copies 
des 
documents 
(art. 24 al. 2 LIPAD). 
 
d. 
Les documents sont tous les supports d’informations détenus par une 
institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche 
publique, à savoir notamment les messages, rapports, études, procès-verbaux 
approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, 
préavis ou décisions (art. 25 al. 1 et 2 LIPAD). Pour les informations n’existant 
que sous forme électronique, seule l’impression qui peut en être obtenue sur un 
support papier par un traitement informatique simple est un document 
(art. 25 al. 3 LIPAD). Les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes 
inachevés ainsi que les procès-verbaux non encore approuvés ne constituent pas 
des documents (art. 25 al. 4 LIPAD). 
 
 
Le document doit avoir un contenu informationnel, c’est-à-dire contenir un 
élément de connaissance ou un renseignement, quelle qu’en soit la nature, à 
condition toutefois qu’il concerne l’accomplissement d’une tâche publique, à 
savoir une activité étatique ou para-étatique (art. 1 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 
7693 ; ATA/1003/2016 du 29 novembre 2016 consid. 5a). 
 
e. 
Le droit d’accès aux documents est toutefois soumis à des restrictions 
prévues à l’art. 26 LIPAD. Ces dernières ont pour but de veiller au respect de la 
protection de la sphère privée des administrés et de permettre le bon 
fonctionnement des institutions (MGC 2000 45/VIII 7694 ss ; MGC 2001 49/X 
p. 9697 et 9738). L’application des restrictions au droit d’accès implique une juste 


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pesée des intérêts en présence lors de leur mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 
7694 ss ; MGC 2001 49/X 9680). 
 
 
En vertu de l’art. 26 al. 1 LIPAD, repris par l’art. 7 al. 1 du règlement 
d’application de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la 
protection des données personnelles du 21 décembre 2011 (RIPAD - 
A 2 08.01), les documents à la communication desquels un intérêt public ou privé 
prépondérant s’oppose sont soustraits au droit d’accès. 
 
 
Cette disposition constitue une règle générale. Celle-ci est illustrée de façon 
exemplative par l’énumération des cas, à l’art. 26 al. 2 LIPAD, dans lesquels un 
intérêt public ou privé prépondérant s’oppose à la communication d’un document 
(MGC 2000 45/VIII 7694 ; MGC 2001 49/X 9697). 
 
 
Tel est le cas, conformément à l’art. 26 al. 2 LIPAD, notamment lorsque 
l’accès aux documents est propre à mettre en péril la sécurité de l’État, la sécurité 
publique, les relations internationales de la Suisse ou les relations confédérales 
(let. a), mettre en péril les intérêts patrimoniaux légitimes ou les droits 
immatériels d’une institution (let. b), compromettre l’ouverture, le déroulement ou 
l’aboutissement d’enquêtes prévues par la loi (let. d), rendre inopérantes les 
restrictions au droit d’accès à des dossiers qu’apportent les lois régissant les 
procédures judiciaires et administratives (let. e), ou révéler d’autres faits dont la 
communication donnerait à des tiers un avantage indu, notamment en mettant un 
concurrent en possession d’informations auxquelles il n’aurait pas accès dans le 
cours ordinaire des choses (let. j). 
 
 
À teneur de l’art. 7 al. 2 RIPAD, sont notamment soustraits au droit d’accès 
toute directive organisationnelle qui vise à aménager des mesures de surveillance 
ou de contrôle dans les domaines de la sécurité de l’État, de la sécurité publique, 
des relations internationales de la Suisse et de la fiscalité notamment, et qui ont 
pour but de prévenir la commission d’infractions à des lois ou des règlements 
(let. a), tout document par ailleurs couvert par un autre secret protégé par le droit 
fédéral, une loi ou un règlement (let. b). 
 
 
Selon les travaux préparatoires de la LIPAD, en relation avec l’art. 26 al. 2 
let. a LIPAD, la communication de documents ne doit pas intervenir si elle est de 
nature à rendre inefficaces les mesures prises pour assurer la sécurité publique, ou 
si elle est susceptible de compromettre le bon fonctionnement de l’institution. Nul 
ne saurait exiger la communication des directives internes concernant la structure, 
l’organisation, le fonctionnement ou les modes d’intervention des services de 
police (MGC 2000 45/VIII 7695). Par rapport à l’art. 26 al. 2 let. b LIPAD, il est 
précisé que même en vue de l’accomplissement de leurs tâches publiques, les 
institutions soumises à la LIPAD ont des intérêts patrimoniaux et détiennent des 
droits immatériels qui ne doivent pas pouvoir être mis en péril par la 
communication de certains documents. Ce sont des cas dans lesquels les 


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institutions apparaissent essentiellement comme des sujets de droit privé. Par 
exemple, quiconque ne saurait exiger d’une institution la communication d’un 
document reproduisant le code source d’une application informatique qu’elle a 
développée ou fait réaliser pour accomplir une de ses tâches publiques 
(MGC 2000 45/VIII 7695 s.). S’agissant de l’art. 26 al. 2 let. d et e LIPAD, il 
s’inscrit dans le droit fil d’autres dispositions de la LIPAD relatives au pouvoir 
judiciaire et aux autorités de police, dans la mesure où les activités de ces 
institutions se trouvent pour l’essentiel régies par des lois spécifiques. Ces deux 
dispositions établissent ainsi un joint entre la LIPAD et ces lois, qui sont 
notamment la LOJ, en particulier le code de procédure pénale. Les enquêtes dont 
il est question à la let. d peuvent toutefois aussi être des enquêtes disciplinaires 
menées à l’égard de membres du personnel de la fonction publique. En 
combinaison avec la let. e visant notamment la loi sur la procédure administrative, 
il peut également s’agir des nombreuses enquêtes que l’application des lois peut 
commander de mener (MGC 2000 45/VIII 7696). 
 
f. 
Aux termes de l’art. 27 LIPAD, pour autant que cela ne requiert pas un 
travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à un simple refus d’accès 
à un document dans la mesure où seules certaines données ou parties du document 
considéré doivent être soustraites à communication en vertu de l’art. 26 LIPAD 
(al. 1). Les mentions à soustraire au droit d’accès doivent être caviardées de façon 
à ce qu’elles ne puissent être reconstituées et que le contenu informationnel du 
document ne s’en trouve pas déformé au point d’induire en erreur sur le sens ou la 
portée du document (al. 2). La décision de donner un accès total, partiel ou différé 
à un document peut être assortie de charges lorsque cela permet de sauvegarder 
suffisamment les intérêts que l’art. 26 LIPAD commande de protéger (al. 4). 
 
 
L’art. 27 LIPAD est une concrétisation du principe de la proportionnalité 
(MGC 2000 45/VIII 7699 ss). Le caviardage des mentions à soustraire au droit 
d’accès (art. 27 al. 2 LIPAD) peut représenter une solution médiane qui doit 
l’emporter (MGC 2000 45/VIII 7699). 
3) 
 
Conformément à l’art. 1 al. 3 de la loi sur la police du 9 septembre 2014 
(LPol - F 1 05), la police est notamment chargée d’assurer l’ordre, la sécurité et la 
tranquillité publics (let. a), de prévenir la commission d’infractions et veiller au 
respect des lois, en particulier selon les priorités émises conjointement par le 
Conseil d’État et le Ministère public (let. b) et d’exercer la police judiciaire 
(let. c). 
 
 
Au niveau fédéral, la loi fédérale sur le renseignement du 25 septembre 
2015 (LRens - RS 121), entrée en vigueur le 1er septembre 2017, a remplacé et 
abrogé l’ancienne loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la 
sûreté intérieure du 21 mars 1997 (aLMSI - RS 120) qui contenait des règles sur 
les informateurs (art. 14a à 14c aLMSI), et contient des dispositions à leur sujet. 
L’art. 
15 
al. 
1 
LRens 
contient 
une 
définition 
des 
informateurs. 


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L’art. 15 al. 2 LRens précise que le SRC peut indemniser ses informateurs de 
manière appropriée pour leurs activités. Si la protection des sources ou la 
recherche d’autres informations l’exige, les indemnités que les informateurs 
touchent ne sont pas imposables à titre de revenu et ne constituent pas un revenu 
au sens de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 
1946 (LAVS - RS 831.10). 
 
 
La loi fédérale sur le principe de transparence dans l’administration du 
17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3) ne s’applique pas à l’accès aux documents 
officiels portant sur la recherche d’informations au sens de la LRens 
(art. 67 LRens). L’art. 35 LRens règle la façon dont le SRC garantit la protection 
et l’anonymat de ses sources. 
4) 
 
En l’espèce, il n’est pas contesté que l’ordre de service et les documents 
contenant les données budgétaires annuelles concernant les informateurs sont des 
documents concernant l’exécution d’une tâche publique – soit l’accomplissement 
des missions de la police selon l’art. 1 al. 3 let. a à c LPol – au sens de la LIPAD. 
 
 
En revanche, le litige porte sur la conformité au droit de la décision de 
l’autorité intimée refusant au recourant l’accès à l’ordre de service et à tout autre 
document concernant la rémunération des informateurs, de même qu’aux 
documents relatifs au budget annuel servant à la rémunération des informateurs 
pour les dix années écoulées avant la demande, formulée en 2017, et donc pour les 
années 2007 à 2016. 
5) 
a. 
Selon l’autorité intimée, l’ordre de service, dont le recourant conclut à la 
communication en tant qu’il porte sur la rémunération des informateurs, 
constituerait une directive interne concernant l’organisation et les modes 
d’intervention de la police, entrant dans l’exception de l’art. 26 al. 2 let. a LIPAD 
selon les travaux préparatoires. Une communication dudit ordre de service, de 
nature à dévoiler les techniques de travail et la tactique d’investigation de la 
police, porterait atteinte à ses missions de maintien de la sécurité publique, ainsi 
que de prévention et de poursuite des infractions, car elle n’aurait plus accès à 
certains renseignements et serait privée de la possibilité de résoudre efficacement 
certaines affaires. 
 
 
Il est exact que l’ordre de service, avec ses annexes, règle l’organisation 
interne et la procédure quant aux informateurs, en traitant des rôles et tâches de 
chaque policier en contact avec des informateurs. Il s’agit ainsi d’une directive 
interne concernant l’organisation relative à la structure, l’organisation, le 
fonctionnement ou les modes d’intervention des services de police, soit une 
directive que les travaux préparatoires désignent expressément comme entrant 
dans l’exception de l’art. 26 al. 2 let. a LIPAD. 


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b. 
Certaines dispositions de l’ordre de service portant sur la rémunération 
démontrent que les informateurs peuvent, le cas échéant, être rémunérés, ce qui a 
du reste été indiqué au ch. 1 du dispositif de la décision querellée. 
 
 
L’existence d’une éventuelle rémunération ou indemnisation relève déjà 
d’une information accessible au public, puisque cette question a fait l’objet de 
l’IUE 163-A, la réponse du Conseil d’État au Grand Conseil étant publiée sur le 
site du mémorial de ce dernier et étant ainsi aisément consultable par tout un 
chacun par la biais d’une simple recherche directement sur ledit site ou par 
l’intermédiaire d’un moteur de recherche (http://ge.ch/grandconseil/data/texte/ 
IUE00163A.pdf, consulté 29 avril 2019). À teneur de cette réponse du Conseil 
d’État, le recours aux informateurs s’inscrit dans le cadre des principes généraux 
contenus dans la décision du Comité exécutif du 28 avril 1999 concernant les 
principes généraux de rémunération des informateurs et indicateurs (disponible 
sur 
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A41999D 
0008, consulté le 29 avril 2019), qui fait partie de l’acquis Schengen. 
 
 
Au surplus, il sera constaté, dans le cadre d’un parallèle avec le droit fédéral 
– certes non applicable en l’espèce, la cause relevant du droit cantonal, mais dans 
lequel prévaut également le principe de la transparence et qui est exposé à la 
même problématique s’agissant des informateurs –, que l’ordre de service 
constitue un document officiel portant sur la recherche d’informations et qu’il 
serait en cette qualité soustrait à la LTrans et donc au droit d’accès fédéral, lequel 
prescrit néanmoins quelques principes par l’art. 15 al. 2 LRens. 
 
c. 
L’ordre de service, transmis à la chambre de céans par l’autorité intimée de 
manière confidentielle, à l’égard tant du recourant que des tiers et du public (art. 
63 LIPAD), ne prévoit pas de tarif régissant la rémunération des informateurs, 
mais contient des prescriptions afférentes, notamment, à des compétences internes 
à la police, à la procédure, aux modalités des contacts entre policiers et 
informateurs, de même qu’à la rémunération de ceux-ci. 
 
 
Contrairement à ce que considère la préposée adjointe, ces prescriptions ne 
sont pas « rien d’autre qu’une procédure administrative générale qui a pour but de 
fixer un cadre clair pour les agents potentiellement concernés par des contacts 
avec des informateurs », mais sont relativement détaillées et portent, de par leur 
contenu, sur la structure, l’organisation, le fonctionnement et les modes 
d’intervention des services de police. Comme le fait valoir la commandante, les 
communiquer au recourant reviendrait à dévoiler des techniques de travail et de 
tactique d’investigation de la police, et serait effectivement de nature à 
compromettre l’ouverture, le déroulement ou l’aboutissement d’enquêtes prévues 
par la loi (art. 26 al. 2 let. d LIPAD) et ainsi l’accomplissement par la police des 
missions citées à l’art. 1 al. 3 let. a à c LPol et, par conséquent, à porter atteinte à 
la sécurité publique (art. 26 al. 2 let. a LIPAD). Cela irait à l’encontre de la 


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volonté clairement exprimée par le législateur genevois lors de l’adoption de la 
LIPAD, telle qu’elle ressort des travaux préparatoires cités plus haut. 
 
 
Les prescriptions relatives à la rémunération, seul objet de la demande 
d’accès du recourant, sont, notamment du fait de la mention des titres et 
compétences auxquels les policiers agissent dans ce cadre et de la procédure y 
afférente, toutes étroitement liées aux autres prescriptions de l’ordre de service et 
ne peuvent se comprendre qu’en lien avec elles. Ceci exclut un caviardage de 
certaines parties d’une manière qui permette une compréhension du sens des mots 
et/ou parties de phrases restants par des lecteurs. 
 
 
 
 
Enfin, l’affirmation de la commandante contenue au ch. 2 du dispositif de la 
décision attaquée – à teneur duquel la procédure à suivre pour le défraiement 
d’informateurs est strictement réglée par l’ordre de service, comporte une phase 
de contrôle rigoureux et une gestion très stricte, appliquée pour chaque opération, 
et est garantie pour les divers contrôles mis en place – est conforme au contenu de 
la partie de l’ordre de service relative à la rémunération des informateurs et la 
résume de manière adéquate. 
 
d. 
Un intérêt public prépondérant, précisé notamment à l’art. 26 al. 2 
let. a LIPAD, s’oppose ainsi à la communication de l’ordre de service, avec ses 
annexes qui ne font que le reprendre ou en détailler les contours de la mise en 
œuvre, ce en tout comme en partie. En outre, par la synthèse du contenu de l’ordre 
de service en matière de rémunération rappelée ci-dessus – procédé qui 
s’apparente à la communication par l’autorité du contenu essentiel se rapportant à 
l’affaire selon l’art. 45 al. 3 LPA, à tout le moins par analogie –, la commandante 
a fourni des indications non problématiques sous l’angle de la sécurité publique 
(art. 26 al. 2 let. a et d LIPAD) et a dès lors respecté le principe de la 
proportionnalité, tel que précisé à l’art. 27 LIPAD. 
 
 
Vu de ce qui précède, l’autorité intimée n’a pas violé la LIPAD et le 
principe de la proportionnalité en refusant l’accès aux prescriptions relatives à la 
rémunération des informateurs contenues dans l’ordre de service. Il est précisé 
qu’avec ses annexes, il s’agit du seul document de la police contenant une 
réglementation en matière notamment de rémunération des informateurs dont la 
communication entrerait dans le cadre de compétence de la commandante. 
6) 
 
S’agissant de la conclusion du recourant tendant à la communication des 
documents concernant le budget annuel pour les années 2007 à 2016 servant à la 
rémunération des informateurs, notamment une extraction de la base de données 
financières permettant de déterminer les montants engagés par an durant les dix 
dernières années, l’autorité intimée a soulevé les mêmes arguments que 
concernant l’ordre de service pour s’opposer à leur communication. 


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Cela étant, le recourant ne demande plus le nombre d’informateurs 
dédommagés chaque année, ni le montant de leur rémunération individuelle, mais 
sollicite uniquement la communication des montants annuels globaux consacrés 
aux informateurs. Les chiffres globaux par année ne pourront pas être utilisés pour 
déterminer des tarifs. Ainsi, aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à la 
communication du budget annuel alloué à la rémunération des informateurs pour 
les années 2007 à 2016. Au demeurant, à l’instar du Conseil d’État qui a dévoilé à 
la fois les dépenses et le budget pour l’année 2005 dans sa réponse à l’IUE 163-A, 
l’autorité intimée a, le 25 mars 2019, donné son accord à la transmission à 
l’intéressé des montants globaux indiqués dans son courrier du 13 décembre 2018. 
 
 
La commandante s’oppose toutefois à la communication au recourant de ses 
écritures du 17 janvier 2019 et du 15 février 2019 ainsi que de l’annexe à cette 
dernière. 
 
 
L’écrit du 17 janvier 2019 ne contient qu’une information problématique 
sous l’angle de la sécurité publique (art. 26 al. 2 let. a et d LIPAD) et devant dès 
lors être soustraite à l’accès par caviardage (art. 27 al. 2 LIPAD), à savoir la 
mention du nombre approximatif de demandes de rémunération pour des 
informateurs pour les années 2007 à 2016. Le reste porte sur des difficultés à 
établir un document, les services sollicités pour ce faire et des limitations en 
matière de compétence, et doit, partant, être accessible. 
 
 
La lettre du 15 février 2019, sans son annexe, ne contient que des 
informations générales sur le système de comptabilité au sein de l’État de Genève 
et de la police en particulier, ainsi que sur la méthode utilisée pour parvenir aux 
montants annuels totaux figurant dans la liste annexée, de sorte que l’accès à ce 
courrier ne pose pas de problème sous l’angle de la LIPAD. 
 
 
En revanche, ladite liste énonce les versements, pris individuellement, avec 
la mention de leur motif et du service de police qui les a requis, et donne ainsi des 
renseignements sur les activités des différents services de police au cours des 
mois, leurs interactions entre eux ainsi qu’avec le SRC, de même que la nature des 
rémunérations. Des tentatives de déductions pouvant en être tirées quant aux 
montants par informateur ne pourraient pas être exclues. Ces informations 
doivent, au regard de l’intérêt prépondérant de la sécurité publique (art. 26 al. 2 
let. a et d LIPAD), être soustraites à l’accès du recourant, lequel ne sollicite 
d’ailleurs que la communication des montants globaux et a reçu en copie la lettre 
de la commandante du 13 décembre 2018 indiquant les montants annuels avec des 
chiffres parfois légèrement différents. Les montants annuels et le total général 
devront être communiqués à l’intéressé. 
7) 
 
En définitive, la conclusion du recourant tendant à la communication des 
documents concernant le budget annuel pour les années 2007 à 2016 servant à la 
rémunération des informateurs sera partiellement admise, l’autorité intimée devant 


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lui communiquer les montants totaux annuels versés entre 2007 et 2016 tels qu’ils 
ressortent de l’annexe à la lettre de la commandante du 15 février 2019. 
 
 
En revanche, la conclusion en communication de l’ordre de service en tant 
qu’il porte sur la rémunération des informateurs sera rejetée. 
8) 
 
Au vu de l’issue du litige et des circonstances particulières, aucun 
émolument ne sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas 
alloué d’indemnité de procédure à celui-ci, qui y a certes conclu mais a cependant 
agi en personne et n’a pas allégué avoir exposé de frais particuliers pour assurer sa 
défense (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 14 septembre 2017 par M. A______ contre la 
décision de la commandante de la police du 14 juillet 2017 ; 
au fond : 
l’admet partiellement ; 
annule les chiffres 3 et 4 de la décision de la commandante de la police du 14 juillet 
2017 en ce sens qu’ordre lui est donné de communiquer à M. A______ les montants 
totaux annuels versés entre 2007 et 2016 tels qu’ils ressortent de l’annexe à la lettre du 
15 février 2019 de la commandante, et confirme lesdits chiffres 3 et 4 pour le surplus ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 


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communique le présent arrêt à M. A______, à la commandante de la police, ainsi qu’au 
préposé cantonal à la protection des données. 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Thélin et Pagan, Mmes Payot 
Zen-Ruffinen et Cuendet, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
J. Poinsot 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :