ge_gerichte · ATA/832/2024 · 2024-07-09 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3376/2023-EXPLOI 
ATA/832/2024 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 9 juillet 2024 
2ème section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ Sàrl 
recourante 
représentée par Me Titus VAN STIPHOUT, avocat 
contre 
DIRECTION GÉNÉRALE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, 
DE LA RECHERCHE ET DE L'INNOVATION 
intimée 
représentée par Me David HOFMANN, avocat 
_________ 


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A/3376/2023 
EN FAIT 
A. a. A______ Sàrl (ci-après : la société) est une société à responsabilité sise au 
B______et inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève 
depuis le ______ 2019. Elle a pour but statutaire : vente et commerce de 
marchandises, notamment de produits bureautiques ; exploitation d'un local de 
vente et d'un site de vente en ligne et vente par correspondance ; gestion et 
exploitation de café-restaurant, de boulangerie et de tea-room ; import-export et 
achat-vente de divers produits alimentaires. 
C______en est l'unique associé gérant, avec signature individuelle. 
b. Le 20 septembre 2019, C______a signé une convention de remise de commerce, 
rachetant le fonds de commerce « D______» sis au E______à la société F______ 
Sàrl. Selon ce document, le prix d'acquisition du fonds de commerce par 
C______était de CHF 200'000.-, et il s'agissait uniquement de la vente du fonds de 
commerce, et non d'une « reprise avec actifs et passifs ». 
B. a. Le 19 février 2021, la société a présenté une demande d'aide pour cas de rigueur 
dans le cadre de la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19. Elle a indiqué avoir 
été inscrite au RC le 4 février 2019. 
Le montant du chiffres d'affaires de la société pour l'exercice 2019, qui s'était 
achevé le 31 décembre 2019, s'élevait à CHF 170'350.-, celui de l'exercice 2020 à 
CHF 109'652.- et celui de la période de douze mois précédant la demande à 
CHF 97'592.-. 
b. Par décision du 12 avril 2021, le département du développement économique 
(ci-après : le département) a accordé une aide de CHF 45'222.60, sur la base d'un 
chiffre d'affaires 2019 de CHF 226'647.-, d'un chiffre d'affaires [2020] de 
CHF 109'852.-, de coûts totaux de CHF 230'414.- et de coûts fixes de 
CHF 52'001.20 pour l'année 2020. 
Il était rappelé – comme dans les décisions subséquentes – que les services du 
département étaient légitimés à effectuer des contrôles a posteriori, une aide 
accordée à tort pouvant faire l'objet d'une demande de restitution. 
c. Le 2 février 2022, le département a indiqué à la société qu'elle pouvait 
potentiellement bénéficier d'une aide pour la période du 1er janvier au 30 juin 2021. 
Le délai pour la demande d'indemnité complémentaire était fixé au 28 février 2022. 
d. La société a déposé une telle demande le 16 février 2022. 
e. Par décision du 25 mars 2022, le département a accordé une aide pour le premier 
semestre 2021 de CHF 15'832.70, sur la base d'un chiffre d'affaires de 
CHF 32'907.05, de coûts totaux de CHF 90'024.47 et de coûts fixes de 
CHF 28'935.10. 


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L'aide complémentaire était aussi allouée à hauteur de CHF 22'611.30. Ce montant 
comprenait la part des coûts fixes non couverts en 2020 et le montant de l'aide pour 
le premier semestre 2021. La société avait épuisé son droit aux mesures d'aide 
prévues par la loi 12938 et ne pouvait pas prétendre à une indemnisation pour le 
second semestre 2021. 
f. Le 19 août 2022, le département a donné suite à une demande d'aide formée par 
la société concernant le premier trimestre 2022, lui allouant la somme de 
CHF 19'647.50 sur la base d'un chiffre d'affaires de CHF 15'271.40, de coûts ayant 
des incidences sur les liquidités de CHF 35'390.16 et de coûts fixes de 
CHF 19'647.50. 
g. Par décision du 7 mai (recte : 7 juin) 2023, le département a demandé la 
restitution des sommes allouées par les décisions des 12 avril 2021 et 25 mars 2022, 
à hauteur de CHF 66'603.90. 
Les vérifications complémentaires effectuées démontraient que le chiffre d'affaires 
2019 s'élevait à CHF 18'887.25 (contre CHF 226'647.- retenus dans la décision 
d'octroi). Bien que l'entreprise ait commencé ses activités en décembre 2019, il 
convenait de retenir la date d'inscription au RC – soit le 4 février 2019 – comme 
déterminante. De plus, après contrôle, le chiffre d'affaires 2020 s'élevait à 
CHF 126'612.20 (contre CHF 109'852.- retenus dans la décision d'octroi), les coûts 
totaux 2020 à CHF 143'742.75 (contre CHF 230'414.-) et les coûts fixes à 
CHF 44'294.54 (contre CHF 52'001.20). En tenant compte du choix de la société 
de se référer à la période allant du 1er février 2020 au 31 janvier 2021, le chiffre 
d'affaires avait progressé de 31.47%, et non reculé de 56.83% comme retenu dans 
a décision d'octroi. La société n'avait donc pas droit à une aide financière pour perte 
économique. 
La société ne pouvait ainsi prétendre qu'à une indemnisation pour fermeture de 
CHF 1'230.-. La somme de CHF 67'833.90 lui ayant été versée, elle devait 
rembourser la somme de CHF 66'603.90 perçue à tort. La décision concernant la 
restitution de la somme octroyée le 19 août 2022 ferait l'objet d'une décision 
séparée. 
C. a. Le 7 juillet 2023, la société a élevé réclamation contre la décision de restitution 
précitée. 
Le commerce pour lequel l'aide avait été demandée, soit le D______ n'avait été 
transféré à la société que le 2 décembre 2019. Il fallait dès lors soit accepter 
l'annualisation du chiffre d'affaires, soit tenir compte du chiffre d'affaires réel du 
fonds de commerce avant la reprise. Le département n'avait pas tenu compte de la 
réalité économique. 
b. Par décision du 14 septembre 2023, le département a rejeté la réclamation. 
Le dispositif d'aide pour cas de rigueur n'avait pas pour but de soutenir les 
exploitations individuelles ou les fonds de commerce, mais les entreprises qui les 
opéraient, ceci dans leur entier et non par rapport à des activités isolées. Le contrat 


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de vente du fonds de commerce ne prévoyait pas de reprise des actifs et des passifs, 
si bien que seule l'enseigne avait été acquise et non la société. De plus, l'art. 3 al. 2 
let. a de l'ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux 
entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-19 du 25 novembre 2020 (ordonnance 
Covid-19 - RS 951.262, rebaptisée le 2 février 2022 ordonnance Covid-19 Cas de 
rigueur 2020 - OMCR 20) avait pour but de tenir compte du chiffre d'affaires 
pluriannuel 2018-2019 des entreprises dès leur création et non pas dès le début des 
activités commerciales, si bien que le chiffre d'affaires de la société devait être pris 
en compte dès le 4 février 2019. 
La possibilité avait été donnée aux entreprises de déposer une demande 
d'indemnisation pour un domaine d'activité spécifique, lorsque celui-ci pouvait être 
clairement délimité au moyen d'une comptabilité analytique. Cette possibilité ne 
s'appliquait toutefois pas à la société. 
D. a. Par acte posté le 16 octobre 2023, la société a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 
contre la décision sur réclamation précitée, concluant principalement à son 
annulation, au constat que l'aide octroyée ne devait pas être restituée et à l'octroi 
d'une indemnité de procédure. 
L'interprétation que faisait le département des dispositions applicables était 
insoutenable, et constitutive d'un formalisme excessif. En effet, elle ne faisait pas 
valoir la prise en compte du chiffre d'affaires de l'une de ses activités parmi d'autres, 
mais la prise en compte de celui de sa seule et unique activité, qu'elle n'avait pu 
entamer que le 2 décembre 2019. De plus, l'interprétation adoptée par le 
département avait pour effet d'exclure du dispositif d'aide « cas de rigueur » de 
nombreuses entreprises ayant acquis des fonds de commerce. Cela n'avait 
certainement pas été l'intention du législateur, lequel avait voulu exclure de ce 
dispositif les entreprises qui ne souffraient pas d'une baisse importante de leur 
chiffre d'affaires, et non celles qui avaient acquis récemment un fonds de 
commerce. 
De plus, elle avait bien spécifié ses activités commerciales avant la survenue de la 
crise sanitaire comme étant « Gestion et exploitation d'un café-restaurant, 
boulangerie tea-room ». Elle ne pouvait pas établir une comptabilité par secteurs 
puisqu'il s'agissait de son seul domaine d'activité. 
Il fallait dès lors soit accepter l'annualisation du chiffre d'affaires 2019 (ce qui 
donnait un chiffre d'affaires de CHF 207'759.75), soit tenir compte du chiffre 
d'affaires 2019 réel du fonds de commerce (ce qui donnait un montant de 
CHF 233'480.-). Le recul du chiffre d'affaires dépassait ainsi 25%, si bien qu'il n'y 
avait pas lieu à restitution de l'aide octroyée. 
b. Le 24 novembre 2023, le département a conclu au rejet du recours. 


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L'aide octroyée l'avait été dans l'urgence, sur la base d'un examen sommaire des 
pièces déposées par les parties. Les décisions d'octroi mentionnaient expressément 
la possibilité de contrôles a posteriori. 
La position défendue dans la décision attaquée reposait sur le texte réglementaire 
clair que constituait l'art. 3 al. 2 let. a OMCR 20, à savoir la prise en compte du 
chiffre d'affaires moyen réalisé par l'entreprise entre la création de celle-ci et le 
29 février 2020 ou le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois. 
Les entrepreneurs devaient par ailleurs assumer les risques de leurs choix 
stratégiques et économiques, comme la chambre administrative l'avait rappelé dans 
plusieurs arrêts. Le choix économique, pour la société, d'acquérir un fonds de 
commerce avec effet en décembre 2019 n'avait pas d'incidence sur l'indemnisation 
des cas de rigueur. La position de la société sur les intentions du législateur ne se 
fondait sur aucun argument concret. 
Aucune des différentes variantes proposées par la société pour le calcul de son 
chiffre d'affaires ne pouvait être retenue. La date pertinente était celle de 
l'inscription de la société au RC, et le département ne pouvait écarter les mois où 
l'entreprise n'avait pas eu d'activité. 
c. Le juge délégué a fixé un délai aux parties au 16 février 2024 pour formuler toutes 
requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger. 
d. Le 16 février 2024, la recourante a persisté dans ses conclusions. Les arrêts cités 
par le département au sujet des risques stratégiques et économiques des 
entrepreneurs n'étaient pas pertinents. Fondée en 2019, elle pouvait prétendre au 
calcul de son chiffre d'affaires par extrapolation. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 19 al. 2 de la loi 12'938 du 30 avril 2021 relative aux aides financières 
extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la 
crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de 
coronavirus pour l’année 2021 - LAFE-2021 ; art. 27 al. 5 du règlement 
d'application de la LAFE-2021 - RAFE-2021 ; art. 132 de la loi sur l'organisation 
judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
Le litige porte sur la conformité au droit de la décision de l'autorité intimée du 
14 septembre 2023 confirmant sur réclamation la demande de restitution partielle 
d'une aide financière octroyée à la recourante dans le contexte de l'épidémie de 
Covid-19. 
2.1 Le 25 septembre 2020, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les bases 
légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de 
Covid-19 (loi Covid-19 - RS 818.102), entrée en vigueur le 26 septembre 2020. 


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Son art. 12, consacré aux « Mesures pour les cas de rigueur destinées aux 
entreprises », a été modifié lors des sessions de l'Assemblée fédérale des 
18 décembre 2020 et 19 mars 2021. Le 17 décembre 2021, sa durée de validité a 
été prolongée au 31 décembre 2022. 
En vertu de cette disposition (dans sa teneur en vigueur du 20 mars 2021 au 
31 décembre 2022), à la demande d'un ou de plusieurs cantons, la Confédération 
peut soutenir les mesures de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux 
entreprises individuelles, aux sociétés de personnes ou aux personnes morales ayant 
leur siège en Suisse (entreprises) qui ont été créées ou ont commencé leur activité 
commerciale avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le canton le 
1er octobre 2020, sont particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie 
de Covid-19 en raison de la nature même de leur activité économique et constituent 
un cas de rigueur, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de 
valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, 
de la restauration et de l'hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques (al. 1). Il y 
a cas de rigueur au sens de l'al. 1 si le chiffre d'affaires annuel de l'entreprise est 
inférieur à 60% de la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la 
dotation en capital globales doivent être prises en considération, ainsi que la part 
des coûts fixes non couverts (al. 1bis). La Confédération verse aux cantons une 
participation financière à hauteur de 70% des mesures pour les cas de rigueur visées 
à l’al. 1 qu’ils destinent aux entreprises réalisant un chiffre d’affaires annuel de 
5 millions de francs au plus (al. 1quater let. a). Le soutien de la Confédération n’est 
accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant l’apparition du 
Covid-19 et à condition qu’elles n’aient pas droit à d’autres aides financières de la 
Confédération au titre de la Covid-19. Ces dernières n’incluent pas les indemnités 
en cas de réduction de l’horaire de travail, les allocations pour perte de gain et les 
crédits visés par l’ordonnance du 25 mars 2020 sur l'octroi de crédits et de 
cautionnements solidaires à la suite du coronavirus (ordonnance sur les 
cautionnements solidaires liés au Covid-19 - OCaS-COVID-19 - RS 951.261) et 
par la loi fédérale sur les crédits garantis par un cautionnement solidaire à la suite 
du coronavirus (loi sur les cautionnements solidaires liés au Covid-19 - 
LCaS-COVID-19 ; al. 2bis). Le Conseil fédéral règle les détails dans une 
ordonnance ; il prend en considération les entreprises qui ont réalisé en moyenne 
un chiffre d'affaires de CHF 50'000.- au moins au cours des années 2018 et 2019 
(al. 4). 
2.2 Selon l'ordonnance Covid-19 dans sa teneur entre le 1er avril 2021 et le 
31 décembre 2021 (soit au moment où la demande d'aide initiale a été déposée), en 
vertu de l’art. 12 de la loi Covid-19 et dans la limite du crédit d’engagement 
approuvé par l’Assemblée fédérale, la Confédération participe aux coûts et aux 
pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises 
occasionnent à un canton à certaines conditions, dont celle que les entreprises 
bénéficiant du soutien du canton répondent aux exigences visées à la section 2 
(art. 1 al. 1 let. a ordonnance Covid-19). 


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La section 2 ordonnance Covid-19 traite des exigences relatives aux entreprises et 
comprend notamment les art. 2 et 3. L’entreprise a la forme juridique d’une 
entreprise individuelle, d’une société de personnes ou d’une personne morale ayant 
son siège en Suisse (art. 2 al. 1). Elle a un numéro d’IDE (art. 2 al. 2). L’entreprise 
doit avoir fourni au canton les justificatifs suivants : elle s’est inscrite au registre du 
commerce avant le 1er octobre 2020, ou, à défaut d’inscription au registre du 
commerce, a été créée avant le 1er octobre 2020 (art. 3 al. 1 let. a), elle a réalisé pour 
les exercices 2018 et 2019 un chiffre d’affaires moyen d’au moins CHF 50'000.- 
(art. 3 al. 1 let. b) et elle paie la plus grande partie de ses charges salariales en Suisse 
(art. 3 al. 1 let. c). Par chiffre d’affaires annuel moyen au sens de l’al. 1 let. b, on 
entend : pour une entreprise qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 
29 février 2020, le chiffre d’affaires moyen qui a été réalisé entre la création de 
l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur douze mois (art. 3 al. 2 let. a ch. 1) ou 
le chiffre d’affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 
31 décembre 2020, calculé sur douze mois (art. 3 al. 2 let. a ch. 2) ; pour une 
entreprise qui a été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020, le chiffre 
d’affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 
2020, calculé sur douze mois (art. 3 al. 2 let. b). Le chiffre d’affaires au sens de 
l'ordonnance Covid-19 se réfère au compte individuel de l’entreprise requérante 
(art. 3 al. 3). 
L’entreprise a prouvé au canton que son chiffre d’affaires 2020 est inférieur à 60% 
du chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures 
ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de Covid-19 (art. 5 
al. 1 ordonnance Covid-19). En cas de recul du chiffre d’affaires enregistré entre 
janvier 2021 et juin 2021 en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins 
de la lutte contre l’épidémie de Covid-19, l’entreprise peut calculer le recul de son 
chiffre d’affaires sur la base du chiffre d’affaires d’une période ultérieure de 
12 mois au lieu du chiffre d’affaires de l’exercice 2020 (art. 5 al. 2 ordonnance 
Covid-19). 
2.3 Le 30 avril 2021, le Grand Conseil a adopté la LAFE-2021, qui a abrogé 
l’ancienne loi 12'863 relative aux aides financières extraordinaires de l’État 
destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou 
directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour 
l’année 2021 du 29 janvier 2021 (ci-après : aLAFE-2021). 
Selon son art. 1, la LAFE-2021 a pour but de limiter les conséquences économiques 
de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 pour les entreprises sises dans le canton 
de Genève (al. 1), d'en atténuer les pertes subies par les entreprises dont les activités 
ont été interdites ou réduites en raison de la nature même de leurs activités, entre le 
1er janvier et le 31 décembre 2021 (al. 2) et de soutenir par des aides cantonales 
certaines entreprises qui ne remplissent pas les critères de l'ordonnance Covid-19 
en raison d'une perte de chiffre d'affaires insuffisante et qui ne couvrent pas leurs 
coûts fixes, dans les limites prévues à l'art. 12 (al. 3). 


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Conformément à l'art. 3 LAFE-2021, l'aide financière extraordinaire consiste en 
une participation à fonds perdu de l'État de Genève destinée à couvrir les coûts fixes 
non couverts de l'entreprise, en application des dispositions de l’ordonnance 
Covid-19 (al. 1). Les coûts fixes considérés et les modalités de leur prise en compte 
dans le calcul du montant de la participation accordée par l'Etat sont précisés par 
voie réglementaire (al. 2). L'activité réelle de l'entreprise est prise en compte dans 
la détermination de l'indemnité (al. 3). 
À teneur de l'art. 4 al. 1 LAFE-2021, peuvent prétendre à une aide les entreprises 
qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou le canton pour endiguer 
l'épidémie de Covid-19, doivent cesser totalement ou partiellement leur activité 
selon les dispositions de l'ordonnance Covid-19 (let. a), ou dont le chiffre d'affaires 
a subi une baisse substantielle selon les dispositions de l'ordonnance Covid-19 
(let. b) ou dont la baisse de chiffre d'affaires enregistrée se situe entre 25% et 40% 
et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes (indemnisation cantonale ; let. c). 
En vertu de l’art. 8 al. 1 LAFE-2021, l’indemnité n’est accordée que si le chiffre 
d'affaires annuel de l’entreprise est inférieur à 60% de son chiffre d'affaires moyen 
des exercices 2018 et 2019. 
Selon l’art. 9 LAFE-2021, relatif à l'indemnisation cantonale, l’État de Genève peut 
octroyer sans participation financière de la Confédération des aides en faveur des 
entreprises dont la baisse de chiffre d’affaires enregistrée se situe entre 25% et 40% 
du chiffre d'affaires moyen des exercices 2018 et 2019 (let. a) ou créées depuis mars 
2020 ou avant mars 2020 mais dont les activités commerciales n’ont débuté 
qu’après le 1er mars 2020 ; dans ce cas, l’indemnisation est calculée sur la base du 
chiffre d’affaires moyen de l’entreprise pendant les mois durant lesquels elle a pu 
mener son activité commerciale (let. b ; al. 1). L’indemnisation cantonale comble 
la différence entre l’éventuelle indemnisation calculée selon les critères de 
l’ordonnance Covid-19 et l’indemnité calculée selon les critères de l’al. 1 (al. 2). 
Les critères permettant de déterminer le début de l’activité commerciale sont 
déterminés par voie réglementaire (al. 3). 
La participation financière indûment perçue doit être restituée sur décision du 
département (16 al. 1 LAFE-2021). Est indûment perçue la participation financière 
utilisée à d’autres fins que la couverture des coûts fixes tels que précisés à 
l'art. 5 LAFE-2021. 
2.4 Le 5 mai 2021, le Conseil d’État a adopté le RAFE-2021. 
Selon l'art. 3 RAFE-2021, sont bénéficiaires de l'aide les entreprises qui répondent 
aux exigences de l’ordonnance Covid-19, définies dans ses sections 1 et 2 (al. 1). 
Les entreprises qui ne satisfont pas aux exigences relatives au recul du chiffre 
d'affaires définies à l'art. 5 ordonnance Covid-19, tout en répondant aux autres 
conditions de ses sections 1 et 2, peuvent bénéficier de l'indemnisation cantonale 
conformément à l'art. 9 al. 1 let. a LAFE-2021 si la baisse de leur chiffre d'affaires 
se situe entre 25% et 40% (al. 2). Sont également bénéficiaires de l’aide considérée, 


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pour autant qu'elles répondent aux autres exigences définies dans les sections 1 et 
2 de l'ordonnance Covid-19, les entreprises : (a) qui ne répondent pas aux exigences 
des art. 3 al. 1 let. b et 5 de l’ordonnance Covid-19 en vertu des modalités de 
détermination du chiffre d’affaires annuel moyen visées par l’art. 3 de ladite 
ordonnance, mais y répondent en vertu des modalités de l’art. 9 al. 1 
let. b LAFE-2021 et (b) qui ont été créées depuis mars 2020, ou avant mars 2020, 
mais dont les activités commerciales n’ont débuté qu’après le 1er mars 2020 (al. 3). 
L’art. 11 RAFE-2021 précise que peuvent prétendre à une aide financière, les 
entreprises qui démontrent que leur chiffre d’affaires, généré sur une période de 
douze mois comprise entre le 1er janvier 2020 et le 30 juin 2021, est inférieur à 60% 
du chiffre d’affaires moyen déterminé selon les modalités prévues par 
l’art. 3 ordonnance Covid-19. 
Selon l'art. 14 RAFE-2021, peuvent prétendre à une aide financière les entreprises 
qui peuvent démontrer que la baisse de leur chiffre d'affaires 2020 se situe entre 
40% et 60% du chiffre moyen entre les exercices 2018 et 2019 en raison des 
mesures ordonnées par les autorités en lien avec la pandémie (al. 1). Si l'entreprise 
a été créée en 2018 ou en 2019, le chiffre d'affaires à prendre en compte est celui 
réalisé entre le 1er janvier 2018 et le 29 février 2020, calculé sur douze mois (al. 2). 
Peuvent prétendre aux aides financières prévues aux sections 1 et 2 du présent 
chapitre et à la sous-section 1 de la présente section les entreprises qui ont été créées 
depuis mars 2020, ou avant mars 2020, mais dont les activités commerciales n’ont 
débuté qu’après le 1er mars 2020, et qui remplissent les conditions prévues à l’art. 3 
al. 3 (art. 17 RAFE-2021). 
2.5 Le 18 juin 2021, l'Administration fédérale des finances (ci-après ; AFF) a publié 
des commentaires de l’ordonnance covid-19 (ci-après : commentaires ; disponibles 
sur https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/67163.pdf, consulté 
le 28 juin 2024). 
L'art. 3 al. 1 de l’ordonnance Covid-19 fixe les conditions relatives à la date de 
création et au chiffre d’affaires qu’une entreprise doit respecter afin que la 
Confédération participe aux coûts des mesures cantonales pour les cas de 
rigueur : seules seront soutenues les entreprises qui existaient déjà avant la 
deuxième vague de l’épidémie de Covid-19 en octobre 2020 (let. a ; AFF, 
commentaires, § 1 ad art. 3). Si la forme juridique d’une entreprise a changé après 
le 1er octobre 2020, une participation fédérale aux contributions cantonales pour les 
cas de rigueur est néanmoins possible. Dans ce cas, le principe de la prééminence 
de la substance sur la forme s’applique. À titre d’exemple, on peut supposer qu’une 
entreprise individuelle non inscrite au registre du commerce s’est transformée en 
société à responsabilité limitée lors de l’hiver 2020. L’inscription au registre du 
commerce est donc postérieure au 1er octobre 2020, mais dans les faits la société 
existait déjà depuis un certain temps. Dans ce cas, la date de création de l’entreprise 
individuelle peut servir de base. Le changement de nature juridique ne doit être pris 
en compte que s’il existe une intention d’abus (par exemple si une société 


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A/3376/2023 
récemment créée est transférée à une société anonyme existant depuis longtemps ; 
AFF, commentaires, § 2 ad art. 3). Le principe de la prééminence de la substance 
sur la forme est lié à l’entreprise. Un changement d’affermataire dans un restaurant 
ou un changement de locataire dans une boutique ne remplissent donc pas les 
conditions au sens de ce principe ; dans le cas contraire, l’État risquerait de verser 
les 
contributions 
à 
double 
pour 
une 
seule 
et 
même 
exploitation 
(AFF, commentaires, § 4 ad art. 3). Le chiffre d’affaires minimum étant de 
CHF 50'000.-, les propriétaires de très petites entreprises qui ne pouvaient subvenir 
que partiellement à leurs besoins grâce aux bénéfices de celles-ci avant la pandémie 
sont exclus des aides destinées aux cas de rigueur (let. b). C’est le chiffre d’affaires 
moyen de 2018 et 2019 qui sert de référence, c’est-à-dire les chiffres d’affaires 
réalisés avant le début de l’épidémie de Covid-19 (AFF, commentaires, § 5 ad 
art. 3). 
L’al. 2 règle la façon dont il faut calculer le chiffre d’affaires des entreprises qui ont 
été fondées après le 31 décembre 2017 et dont le chiffre d’affaires ne comprend 
ainsi pas deux années entières avant le début de l’épidémie. Pour une entreprise qui 
a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020 (c’est-à-dire avant la 
mise en œuvre en Suisse de mesures de restriction de l’activité économique en vue 
de protéger la santé), le chiffre d’affaires moyen qui sert de référence est celui qui 
a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur douze 
mois ou le chiffre d’affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise 
et le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois. Le chiffre d’affaires pris en 
considération est celui qui permet à l’entreprise de recevoir l’aide la plus importante 
(let. a). Cette règle garantit que les entreprises qui ont été créées en 2018 ou 2019, 
mais qui n’ont réalisé des chiffres d’affaires plus élevés qu’à partir de 2020, ne 
soient pas défavorisées par rapport à celles qui ont été créées après le 29 février 
2020 et qui ont réalisé des chiffres d’affaires en été 2020. Pour une entreprise qui a 
été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020, le chiffre d’affaires moyen 
qui sert de référence est celui qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 
31 décembre 2020, calculé sur douze mois (let. b ; AFF, commentaires, § 7 ad 
art. 3). 
2.6 La chambre administrative a déjà eu l’occasion de constater qu’il ressortait des 
travaux préparatoires de la loi Covid-19 que lorsque le débat avait porté sur la 
période de référence, une réduction de cette durée ou une extrapolation du chiffre 
d’affaires n’avaient été évoqués que pour les entreprises créées durant celle-ci. Elle 
a notamment relevé le texte de l’ordonnance Covid-19 était clair et que les 
exceptions à la prise en compte du chiffre d’affaires de référence moyen des années 
2018-2019 étaient limitées aux entreprises fondées après le 31 décembre 2017. 
L’extrapolation du chiffre d’affaires durant la période de référence 2018-2019 ne 
se justifie que si l’entreprise a été créée durant cette période (ATA/543/2023 du 
23 mai 2023 consid. 3.5.1, confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_356/2023 du 
28 mars 2024). 


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2.7 Elle aussi confirmé à maintes reprises que la « création d'entreprise » 
correspond à la date de son inscription au registre du commerce (ATA/1036/2023 
du 18 septembre 2023 consid. 4.7 ; ATA/543/2023 précité consid. 3.5.1 ; 
ATA/1270/2022 du 16 décembre 2022 consid. 2i et 3 ; ATA/861/2022 du 26 août 
2022 consid. 3h, 3i et 4 ; ATA/813/2022 du 17 août 2022 consid. 6 et 7). 
Ainsi la chambre administrative a-t-elle retenu comme date de création l'inscription 
au RC d'une société en 2015. Le transfert d'activité et la fusion par absorption 
survenus en 2018 résultaient d'un choix entrepreneurial et ressortissaient à la vie 
économique ordinaire des entreprises. Le changement de raison sociale et de but 
pour déployer ses activités dans un autre domaine n'avaient aucune incidence sur la 
date de création (ATA/543/2023 précité consid. 4). 
Il n'y avait pas lieu non plus d’extrapoler le chiffre d’affaires d'une entreprise à la 
reprise de l’activité dans le cas d'une interruption d'exploitation due à des travaux, 
lesquels constituaient un choix économique et entrepreneurial (ATA/154/2022 du 
10 février 2022 consid. 3b ; ATA/86/2022 du 1er février 2022 consid. 4a). 
2.8 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le 
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur 
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; ATF 135 II 416 
consid. 2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, 
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle 
sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 
ATF 133 III 175 consid. 3.3.1). L'interprétation de la loi peut conduire à la 
constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose 
que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et 
qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En 
revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui 
n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à 
un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le 
fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après 
la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle 
l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception 
traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de 
corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait 
d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de 
droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 138 II 1 
consid. 4.2). 


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2.9 Le formalisme excessif, prohibé par l’art. 29 al. 1 Cst, est réalisé lorsque la 
stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de 
protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation 
du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux 
(ATF 145 I 201 consid. 4.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_65/2024 du 15 février 
2024 consid. 1.2.1). 
2.10 En l'espèce, il n'est pas contesté que l'exploitation d'une boulangerie tea-room 
soit l'unique activité de la recourante. Il n'en demeure pas moins que l'art. 3 al. 2 
let. a ordonnance Covid-19 / OMCR 20 est clair, à savoir que pour une entreprise 
qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, comme c'est le cas 
ici puisque la recourante a été inscrite au RC (date pertinente selon la jurisprudence) 
le 4 février 2019, le chiffre d’affaires à prendre en considération est soit le chiffre 
d'affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 29 février 
2020, calculé sur douze mois (ch. 1) soit le chiffre d’affaires moyen qui a été réalisé 
entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois 
(ch. 2). Dans aucune de ces deux hypothèses la recourante n'a subi de perte en 2020, 
et les dispositions précitées ne prévoient aucune extrapolation du chiffre d'affaires. 
Les considérations de la recourante sur les intentions du législateur à propos de la 
reprise de fonds de commerce ne trouvent quant à elles aucune assise dans les textes 
légaux et réglementaires, ni du reste dans leur commentaire ou dans la 
jurisprudence. Quant au choix de commencer l'exploitation en décembre plutôt 
qu'immédiatement après le rachat du fonds de commerce – qui a du reste été opéré 
formellement par C______et non par la recourante –, il s'agit là d'un choix 
entrepreneurial qui n'a, selon la jurisprudence citée plus haut et en particulier 
l'ATA/86/2022, pas d'incidence sur l'existence d'un cas de rigueur. 
Dès lors, l'interprétation de la législation faite par l'intimé n'apparaît ni 
insoutenable, ni constitutive d'un formalisme excessif – pour autant que cette 
dernière notion soit applicable ici, dès lors que les dispositions appliquées sont des 
règles de fond et non de procédure. Il n'y a lieu ni d'annualiser le chiffre d'affaires 
2019 en l'extrapolant sur dix ou douze mois, ni de tenir compte du chiffre d'affaires 
2019 réel du fonds de commerce – dès lors que l'aide doit être calculée en fonction 
du chiffre d'affaires de la société recourante, et non pas du commerce qu'elle 
exploite après l'avoir repris. 
Mal fondé, le recours sera rejeté. 
3. 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 16 octobre 2023 par A______ Sàrl contre la 
décision de la direction générale du développement économique, de la recherche et de 
l'innovation du 14 septembre 2023 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de A______ Sàrl un émolument de CHF 500.- ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Titus VAN STIPHOUT, avocat de la recourante, ainsi 
qu'à Me David HOFMANN, avocat de la direction générale du développement 
économique, de la recherche et de l'innovation. 
Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc 
VERNIORY, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
S. CROCI TORTI 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. MASCOTTO 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 


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A/3376/2023 
Genève, le 
 
 
 
 
la greffière :