ge_gerichte · ATA/301/2011 · 2011-05-17 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/194/2011-FPUBL 
ATA/301/2011 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 17 mai 2011 
 
dans la cause 
 
Monsieur X______ 
représenté par Me Yvan Jeanneret, avocat 
contre 
VILLE DE GENÈVE 
 
 


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EN FAIT 
1. 
 
Monsieur X______, né en 1950, a été nommé chef comptable au Musée 
A______ avec effet au 1er septembre 2003. Il a été confirmé à ce poste dès le 1er 
juillet 2006. 
2. 
 
De 2001 à 2005, le conseil administratif de la Ville de Genève (ci-après : 
la ville) a versé à son personnel des indemnités extraordinaires, conformément à 
l’art. 46 du statut du personnel de l’administration municipale du 3 juin 1986 
(LC 21 151.1 ; ci-après : le statut) et aux dispositions du règlement fixant les 
conditions pour l’octroi d’augmentations extraordinaires au personnel de 
l’administration municipale du 12 septembre 1990 (LC 21 152.3 ; ci-après : 
ROAE). Ces indemnités, accordées sous forme d’annuité extraordinaire, ont été 
supprimées de 2006 à 2008 par décisions successives du conseil municipal, prises 
dans le cadre de l’adoption des budgets des années concernées. 
3. 
 
A la suite de négociations entreprises en 2008 avec les représentants du 
personnel, dont la teneur exacte n’a pas été communiquée, un accord est intervenu 
pour que seule une demi-annuité soit versée en 2009 et en 2010. Pour 2009, le 
conseil municipal a entériné cet accord lors du vote du budget 2009. L’octroi était 
conditionné à l’obtention pour le membre du personnel d’un préavis positif de sa 
hiérarchie. 
4. 
 
Le 27 mars 2009, M. X______ s’est vu refuser ce préavis à la suite d’une 
évaluation de ses prestations, ne répondant que partiellement aux attentes liées à 
l'organisation, l'exécution et la bienfacture de son travail. Il n'a pas contesté le 
préavis négatif. A la fin de son rapport, l’évaluateur a mentionné qu'il 
reconsidérerait son préavis négatif à l’échéance du bilan pour 2010. 
5. 
 
Le 7 octobre 2009, la direction des ressources humaines (ci-après : RH) du 
département des finances et du logement de la ville a écrit « aux directeurs-trices 
et chef-fes de service » de l’administration municipale pour leur communiquer la 
teneur des décisions prises par le conseil administratif, relatives à l’octroi des 
augmentations extraordinaires pour le personnel de l’administration municipale. 
Le personnel qui avait bénéficié de la première demi-annuité extraordinaire 2009 
recevrait la seconde demi-annuité au 1er janvier 2010, pour autant qu’un préavis 
favorable ait été émis par sa hiérarchie. Le personnel qui s’était vu refuser la 
première annuité était susceptible de recevoir la deuxième annuité à condition 
d’avoir obtenu un préavis favorable de sa hiérarchie. Les personnes qui se 
verraient refuser cette augmentation seraient reçues pour un entretien 
d’évaluation. Chaque directeur ou chef de service recevrait une liste des personnes 
travaillant dans son service, à compléter en fonction du préavis émis. 


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6. 
 
Le nom de M. X______ figurait sur la liste des bénéficiaires potentiels des 
annuités extraordinaires pour 2010, complétée le 9 octobre 2009 par son supérieur 
hiérarchique et retournée à la direction des RH. 
7. 
 
Lors de sa séance du 2 décembre 2009, le conseil administratif de la ville est 
revenu sur la teneur de la communication faite à ses cadres le 7 octobre 2009. 
L'extrait de procès-verbal de cette séance était rédigé ainsi : « la demi-annuité 
extraordinaire sera versée sans autre formalité, soit sans qu’il soit nécessaire de 
procéder à une nouvelle évaluation, à l’ensemble des récipiendaires de la 
demi-annuité de l’année précédente. Par ailleurs les personnes n’ayant pas reçu de 
demi-annuité extraordinaire en 2009 ne percevront en conséquence pas la 
demi-annuité extraordinaire en 2010. Le Conseil charge M. Patrick Mugny de 
préparer un courrier explicatif, sous la signature du Maire, au personnel de la Ville 
de Genève qui sera joint aux fiches de salaire du mois de décembre ». 
8. 
 
Le 18 décembre 2009, la directrice des RH a écrit à M. X______. Elle le 
priait de trouver en annexe un courrier du conseil administratif, daté 
du 21 décembre 2009 (sic), signé de Monsieur Rémy Pagani, maire, et de 
Monsieur Jacques Moret, directeur général de l’administration. Ce courrier était 
adressé « Aux collaborateurs et collaboratrices de la Ville de Genève concernés 
par les annuités extraordinaires 2009-2010 » et les informait que, dans les derniers 
entretiens que le conseil administratif avait eus avec la commission du personnel 
et les syndicats, il était apparu que ces derniers souhaitaient s’en tenir à une 
application stricte de l’accord. Ainsi, le conseil administratif donnerait la 
deuxième tranche d’annuité en 2010 aux personnes en ayant reçu une première 
tranche en 2009. En revanche, un tel versement ne serait pas effectué pour les 
collaborateurs et collaboratrices qui n’avaient pas eu la première tranche en 2009. 
 
 
Aucun de ces courriers ne mentionnait de voie de droit. 
9. 
 
Entre le 11 et le 28 janvier 2010, M. X______ a échangé plusieurs courriels 
avec MM. Pagani et Moret, auprès desquels il a exposé et contesté sa situation. 
10. 
 
Le 28 janvier 2010, le syndicat interprofessionnel des travailleuses et 
travailleurs (ci-après : SIT), le syndicat des services publics de Genève (ci-après : 
SSP-VPOD), ainsi que la commission du personnel de la ville ont adressé un 
courrier à M. Pagani, signé par leurs représentants. Ils avaient eu connaissance des 
réponses qu’il avait adressées notamment par courrier électronique à M. X______. 
Ils contestaient que ce soit en raison de leur position que l’annuité extraordinaire 
n’avait pas été versée à ce dernier. 
11. 
 
Le 10 février 2010, M. X______ a interjeté recours auprès du Tribunal 
administratif, devenu le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la section 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), contre 


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la « décision du Conseil administratif de la ville de ne pas octroyer l’annuité 
extraordinaire 2010 aux personnes ne l’ayant pas eue en 2009 ». 
12. 
 
Par arrêt du 2 novembre 2010 (ATA/741/2010 du 2 novembre 2010), auquel 
il peut être référé en tant que de besoin, la juridiction de céans a déclaré 
irrecevable le recours de M. X______, faute de décision formelle du conseil 
administratif et a renvoyé la cause à la ville. 
13. 
 
Le 20 décembre 2010, le conseil administratif a refusé d'octroyer à 
M. X______ une demi-annuité extraordinaire en 2010. Cette décision faisait suite 
à l'arrêt précité. 
 
 
Le statut et la jurisprudence de la chambre administrative donnaient au 
conseil administratif un grand pouvoir d'appréciation quant à l'octroi ou non d'une 
augmentation extraordinaire au personnel de la ville. 
 
 
Pour des raisons de restrictions budgétaires, le conseil administratif avait 
décidé de reconduire pour 2009 et 2010 le blocage des indemnités extraordinaires 
versées à son personnel. Cependant, après négociations avec la commission du 
personnel de la ville et les syndicats, il était revenu sur sa décision et avait accordé 
aux collaborateurs ayant bénéficié d'un préavis positif de leur hiérarchie en 2009 
une première demi-annuité extraordinaire en 2009 et une seconde en 2010, ce qui 
avait été entériné par le conseil municipal lors du vote du budget 2009. 
 
 
La hiérarchie de M. X______ avait préavisé défavorablement l'octroi d'une 
indemnité extraordinaire en faveur de ce dernier pour l'année 2009, dans la 
mesure où l'intéressé ne répondait que partiellement aux attentes relatives à son 
poste. Dès lors que M. X______ n'avait pas reçu de demi-annuité extraordinaire 
en 2009, ce qu'il n'avait pas contesté, il n'avait pas droit au versement de la 
seconde pour l'année 2010. Il ne s'agissait pas d'une sanction, mais de la mise en 
œuvre des accords convenus avec les représentants du personnel, lesquels avaient 
été appliqués uniformément à tous les collaborateurs concernés. 
14. 
 
Le 21 janvier 2011, M. X______ a interjeté recours contre ladite décision 
auprès de la chambre administrative, concluant à son annulation ainsi qu'à l'octroi 
et au versement de la seconde demi-annuité extraordinaire pour l'année 2010. 
 
 
Le principe de la bonne foi conférait au justiciable, à certaines conditions, le 
droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances 
précises données. Celles-là étaient réalisées in casu. 
 
 
En particulier, le courrier du 7 octobre 2009 de la direction des RH du 
département des finances et du logement de la ville adressé aux « directeurs-trices 
et chef-fes de service de l'administration municipale » donnait des informations 
sur les récentes décisions du conseil administratif concernant l'octroi des 
augmentations extraordinaires. Selon ce document, le personnel ayant reçu la 


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première demi-annuité au 1er janvier 2009 allait se voir octroyer la seconde au 
1er janvier 2010, à la condition d'un préavis favorable de sa hiérarchie. Le 
personnel n'ayant pas bénéficié de la première demi-annuité était susceptible de 
recevoir la deuxième, à la condition d'un préavis favorable de sa hiérarchie. Enfin, 
les personnes qui se verraient refuser une augmentation extraordinaire seraient 
reçues pour entretien d'évaluation. 
 
 
Il entrait dans la seconde catégorie visée ci-avant dès lors qu'il s'était vu 
refuser la première demi-annuité extraordinaire en 2009. Il avait reçu l'assurance, 
tant par le courrier du 7 octobre 2009, qui relatait une décision du conseil 
administratif, qu'à l'issue de son entretien d'évaluation du 27 mars 2009, il aurait 
droit à une demi-annuité en 2010 en cas de préavis positif de sa hiérarchie. Celui-
ci avait d'ailleurs été donné le 9 octobre 2009, par le fait que son nom figurait sur 
la liste des bénéficiaires des annuités extraordinaires pour 2010. Il était ainsi 
manifeste qu'une assurance, à laquelle il s'était fié de bonne foi, lui avait été faite, 
car d'une part la communication du 7 octobre 2009 lui était clairement destinée et, 
d'autre part, il avait été conforté dans cette promesse par sa hiérarchie qui avait 
favorablement préavisé l'octroi d'une demi-annuité en 2010. 
15. 
 
Le 15 mars 2011, la ville a répondu au recours, concluant à son rejet. 
 
 
La chambre administrative ne pouvait revoir une telle décision que si 
celle-ci était arbitraire ou contraire au principe de l'égalité de traitement. Or, la 
décision du conseil administratif de ne pas accorder la seconde demi-annuité à 
M. X______ ne violait aucun de ces deux principes. 
 
 
Le conseil administratif avait, après négociations avec les syndicats et la 
commission du personnel, convenu de verser une demi-annuité sur deux années 
aux collaborateurs bénéficiant d'un préavis positif de leur hiérarchie en 2009. Le 
préavis concernant le recourant ayant été négatif, il n'avait pas reçu de 
demi-annuité en 2009, ce qu'il n'avait alors pas contesté. M. X______ ne 
bénéficiait dès lors pas d'un droit à obtenir une augmentation extraordinaire en 
2010. 
 
 
M. X______ ne pouvait pas se prévaloir d'une violation du principe de la 
bonne foi, dans la mesure où aucune promesse ou assurance ne lui avait été faite 
quant au versement d'une demi-annuité en 2010, ni par sa hiérarchie, ni par le 
conseil administratif. Le courrier du 7 octobre 2009 de la direction des RH et non 
du conseil administratif était adressé aux « directeurs-trices et chef-fes de service 
de l'administration municipale » et non pas à M. X______ personnellement. Le 
versement de la seconde demi-annuité au personnel faisant l'objet d'un préavis 
favorable de sa hiérarchie en 2010 ne représentait qu'une possibilité et non une 
assurance. 


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16. 
 
Le 15 avril 2011, sur requête du juge délégué, la ville a transmis l'extrait de 
la séance du conseil administratif du 16 septembre 2009, duquel il ressortait 
notamment que les membres du personnel s'étant vu refuser la première 
demi-annuité en 2009 pouvaient recevoir la seconde demi-annuité en 2010, pour 
autant qu'ils aient été inscrits par leur hiérarchie sur la liste des bénéficiaires 
potentiels susmentionnée. 
17. 
 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Depuis le 1er janvier 2011, suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l'ensemble des 
compétences jusqu'alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre 
administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière 
administrative (art. 131 et 132 LOJ). 
 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
aLOJ - E 2 05 et art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 - LPA - E 5 10, dans leur teneur au 31 décembre 2010). 
2. 
 
Le pouvoir d’examen de la juridiction de céans se limite à la violation du 
droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 61 al. 1 let. a 
LPA). La chambre administrative ne peut ainsi pas revoir l'opportunité de la 
décision litigieuse (art. 61 al. 2 LPA). 
3. 
a. 
Selon l'art. 46 du statut en vigueur jusqu'au 31 décembre 2010, applicable en 
l'espèce, le conseil administratif peut accorder à tout fonctionnaire ayant atteint le 
plafond de sa catégorie, pour autant qu'il justifie de qualités reconnues dans 
l'exercice des tâches qui lui sont confiées, des augmentations extraordinaires, dont 
le montant total ne peut dépasser la valeur de quatre annuités de sa catégorie 
(al. 1). Le nombre des augmentations extraordinaires ne peut être supérieur à huit, 
sauf si le fonctionnaire change ultérieurement de catégorie (al. 2). 
 
b. 
De jurisprudence constante, les droits qu'un fonctionnaire de la ville pourrait 
déduire de cette disposition ne sauraient être assimilés à des droits acquis. Le mot 
« peut » consacre la faculté pour l'autorité d'opter entre plusieurs solutions. 
L'autorité communale doit en effet bénéficier de la plus grande liberté 
d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration, sans toutefois être 
autorisée à décider selon son bon plaisir. Ces questions relevant très largement de 
l'opportunité, elles échappent par conséquent au contrôle de la chambre 
administrative (art. 61 al. 2 LPA ; ATA/630/2007 du 11 décembre 2007 ; 


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ATA/221/2005 du 19 avril 2005 ; ATA/623/2002 du 29 octobre 2002 et 
les réf. citées). 
 
c. 
L'art. 1 du ROAE précise qu'une augmentation extraordinaire n'est accordée 
qu'en cas de préavis positif du chef de service et du conseiller administratif 
responsable. 
 
 
En l'espèce, si la hiérarchie du recourant a effectivement émis un préavis 
favorable quant à l'octroi de la seconde demi-annuité pour l'année 2010, le conseil 
administratif a finalement décidé de ne pas accorder d'augmentations 
extraordinaires en 2010 au personnel n'en ayant pas reçu en 2009, ce qui était le 
cas de l'intéressé, élément qui n’est contesté par aucune des parties. 
4. 
 
Le recourant invoque une violation du principe de la bonne foi. 
 
 
Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé 
aujourd’hui aux art. 9 et 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige que l’une et l’autre se comportent 
réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir 
de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun 
avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part 
(ATF 129 I 161 consid. 4 p. 170 ; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 ; Arrêt du Tribunal 
fédéral 9C.115/2007 du 22 janvier 2008 consid. 4.2). Par ailleurs, la jurisprudence 
a tiré du principe de la bonne foi et de l’interdiction du formalisme excessif le 
devoir qui s’impose à l’administration, dans certaines circonstances, d’informer 
d’office le justiciable qui commet ou s’apprête à commettre un vice de procédure, 
à condition que celui-ci soit aisément reconnaissable et qu’il puisse être réparé à 
temps (ATF 125 I 166 consid. 3a p. 170 ; 124 II 265 consid. 4a p. 269/270 et les 
arrêts cités ; Arrêt du Tribunal fédéral 1A.246.2000 du 20 novembre 2000 
consid. 2b). 
 
 
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité 
étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime 
qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite 
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 
128 II 112 consid. 10b/aa p. 125 ; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). 
Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par 
les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions 
cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, on doit être en présence d’une 
promesse concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut 
également que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, 
que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte 
immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée 
sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite 


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modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement 
depuis le moment où la promesse a été faite (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 
129 I 161 consid. 4.1 p. 170 ; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les réf. citées ; 
Arrêt du Tribunal fédéral 1P.373/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2 ; 
G. MULLER/U. 
HÄFELIN/F.UHLMANN, 
Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 
Zürich 2006, 5ème éd., p. 130ss ; A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, Vol. 2, 2ème éd., p. 546, n. 1165ss ; 
P. MOOR, Droit administratif, Berne 1994, Vol. 1, 2ème éd., p. 430, n. 5.3.2.1). 
 
 
En l'espèce, le recourant fonde sa prétention sur une information interne 
émanant des RH de la ville, datée du 7 octobre 2009, destinée aux 
« directeurs-trices et chef-fes de service de l'administration municipale ». Ce 
document ne lui a pas été adressé personnellement. Par ailleurs, si ce courrier fait 
effectivement suite à une décision prise par le conseil administratif le 
16 septembre 2009, l'utilisation de termes tels que « susceptible » et « potentiels » 
ne donne aucune assurance et, le fait que l'exécutif de la ville est revenu sur sa 
décision lors de sa séance du 2 décembre 2009, souhaitant appliquer strictement 
les accords passés avec les représentants du personnel, il n’est dès lors pas 
possible de retenir l'existence d'une promesse concrète à l'égard d'une personne 
déterminée. Dans la mesure où la première des cinq conditions cumulatives 
susmentionnées n'est pas réalisée, la juridiction de céans renoncera à l'examen des 
suivantes. 
5. 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 500.- 
sera mis à la charge du recourant qui succombe. Dans la mesure où la ville 
dispose d'un service juridique représentant ses intérêts, aucune indemnité de 
procédure ne lui sera allouée (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 21 janvier 2011 par Monsieur X______ contre 
la décision du 20 décembre 2010 de la Ville de Genève ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge du recourant un émolument de CHF 500.- ; 


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dit qu'aucune indemnité de procédure n'est allouée ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les articles 
113 et suivants LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées 
comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Yvan Jeanneret, avocat du recourant ainsi qu'à la 
Ville de Genève. 
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Derpich 
 
la présidente siégeant : 
 
 
L. Bovy 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
la greffière :