ge_gerichte · ACST/1/2015 · 2015-01-23 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2639/2014-ABST 
ACST/1/2015 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 23 janvier 2015 
 
 dans la cause 
 
 
 
Messieurs A______, B______ et C______, 
représentés par Me Jacques Roulet, avocat 
contre 
GRAND CONSEIL 
 
 


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EN FAIT 
1. 
 
Messieurs A______, B______ et C______, tous trois de nationalité suisse et 
domiciliés dans le canton de Genève, y exercent leurs activités professionnelles 
dans le domaine des taxis et du transport professionnel de personnes et y sont 
titulaires des droits politiques. 
2. 
 
Le 6 juillet 2010, le Conseil d'État de la République et canton de Genève 
(ci-après : le Conseil d’État) a saisi le Grand Conseil d'un projet de loi PL 10'697 
sur le transport professionnel de personnes (ci-après : PL 10'697), abrogeant la loi 
sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de 
voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis – H 1 30), en vigueur depuis le 
15 mai 2005. 
3. 
 
Le 17 septembre 2013, la commission des transports du Grand Conseil a 
soumis à celui-ci le PL 10’697 remanié, accompagné d'un rapport PL 10’697-A. 
4. 
 
Le 27 mars 2014, le Grand Conseil a adopté ce projet de loi, avec quelques 
amendements, dont le refus de son art. 44 souligné prévoyant la soumission de la 
loi au corps électoral en application de l'art. 67 al. 3 de la Constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE – A 2 00). 
 
 
La loi ainsi adoptée (ci-après : LTSP) visait à assurer la mise à disposition 
d'un service public de taxis répondant en tout temps à la demande de clients, par 
les taxis de service public, en nombre limité, au bénéfice de prérogatives et 
soumis à des contraintes. Elle réglementait également l'activité des autres 
transports professionnels de personnes, en particulier les taxis de service restreint 
et chauffeurs de limousine. Elle prévoyait la perception d'une taxe annuelle 
comprise entre CHF 900.- et CHF 1'400.- pour la délivrance et le renouvellement 
de chaque permis de service public, susceptible d'être diminuée ou augmentée 
jusqu'à 40 % en fonction de la bonne ou mauvaise qualité écologique du véhicule 
auquel était rattaché ledit permis (art. 16 al. 5 à 7). Elle prévoyait également, au 
titre de l’impôt annuel sur les véhicules à moteur, le passage d'une imposition 
forfaitaire des taxis de CHF 128.- à l’impôt applicable aux voitures de tourisme en 
général avec un bonus/malus cependant majoré en fonction des rejets du dioxyde 
de carbone (ci-après : CO2 ; art. 43 souligné al. 1, modifiant les art. 415 et 421 de 
la 
loi 
générale 
sur 
les 
contributions 
publiques 
du 
9 
novembre 
1887 - LCP - D 3 05). 
5. 
 
Par courrier du 16 avril 2014, le Conseil d'État a indiqué au bureau du 
Grand Conseil que la LTSP comportait pour l'essentiel des dispositions exposées 
au référendum facultatif ordinaire (pouvant être demandé par 3 % des titulaires 
des droits politiques), mais aussi deux dispositions (à savoir son art. 16 al. 5 à 7 et 
son art. 43 souligné al. 1 modifiant la LCP) exposées quant à elles au référendum 
facultatif facilité (pouvant être demandé par 500 titulaires des droits politiques), 
contrairement à ce qu'exigeait l'art. 85A de la loi sur l'exercice des droits 


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politiques du 15 octobre 1982 (LEDP – A 5 05). Le Grand Conseil était invité à 
rétablir une situation conforme au droit en scindant la LTSP en deux lois 
distinctes (ci-après : L 10’697-I et L 10’697-II), devant être publiées ensemble 
dans la Feuille d'avis officielle (ci-après : FAO), et comportant, sans changement 
de teneur, l'une, toutes les dispositions de la loi hormis ses dispositions de nature 
fiscale, et l'autre, uniquement ses deux dispositions de nature fiscale. 
6. 
 
Le 9 mai 2014, cinq députés ont déposé un projet de loi divisant la LTSP en 
deux lois distinctes (ci-après : PL 11'460), selon la proposition formulée par le 
Conseil d'État. 
 
 
Le PL 11’460, renvoyé à la commission législative du Grand Conseil, 
prévoyait en outre une clause d'urgence. 
7. 
 
Le 2 juin 2014, la commission législative du Grand Conseil a déposé au 
bureau de celui-ci un rapport PL 11’460-A, comportant un rapport de majorité et 
un rapport de minorité. 
 
 
Le rapport de majorité préconisait de « valider le PL 11’460 permettant la 
scission de la L 10’697 pour publication formelle, tout en garantissant le respect 
des droits populaires en matière de référendum et en permettant au Conseil d'État 
de respecter le cadre légal contraignant qui lui a été donné par (le) Parlement ». 
 
 
Le rapport de minorité proposait d'apporter deux amendements au 
PL 11’460, à savoir de supprimer dans son préambule la référence à l'art. 85A 
LEDP et de prévoir, à son art. 1, qu'« en dérogation à l'article 85A, alinéa 2 de la 
loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, la loi 10’697 sur les 
taxis de service public et autres transports professionnels de personnes, du 
27 mars 2014, est soumise au corps électoral si le référendum est demandé par 
500 titulaires des droits politiques, en vertu de l'article 67, alinéa 2, lettre a de la 
Constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 2012 ». 
8. 
 
Le 5 juin 2014, le Grand Conseil a adopté, en deuxième débat et au début du 
troisième débat, les différents amendements proposés par le rapport de minorité, 
mais lors du vote sur l'entier du PL 10’460 ainsi amendé, il a rejeté ce dernier. 
9. 
 
Le 10 juin 2014, huit députés ont déposé au bureau du Grand Conseil un 
projet de loi « soumettant la loi 10’697 sur les taxis de service public et autres 
transports professionnels de personnes au référendum facultatif selon l'article 67, 
alinéa 2 de la Constitution », dont la teneur correspondait quasiment à celle du 
PL 11’460 dans sa versions amendée mais finalement refusée par le Grand 
Conseil cinq jours plus tôt. Ce projet de loi (ci-après : PL 11'473) était constitué 
des deux articles suivants (après un préambule faisant référence uniquement aux 
art. 67 al. 1 et 2 et 70 Cst-GE) : 
Art. 1 Dérogation 
En dérogation à l'article 85A, alinéa 2 de la loi sur l'exercice des droits 
politiques, du 15 octobre 1982, la loi 10’697 sur les taxis de service public et 
autres transports professionnels de personnes, du 27 mars 2014, est soumise au 


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corps électoral si le référendum est demandé par 500 titulaires des droits 
politiques, en vertu de l'article 67, alinéa 2, lettre a de la Constitution de la 
République et canton de Genève, du 14 octobre 2012. 
Art. 2 Clause d'urgence 
L'urgence est déclarée. 
10. 
 
Le 27 juin 2014, le Grand Conseil a adopté le PL 11'473 sans amendement 
(ci-après : L 11'473). Lors du deuxième débat, il avait adopté la clause d'urgence 
par 75 oui contre 1 non et 6 abstentions. 
11. 
 
Par arrêté du 2 juillet 2014, faisant mention de l’urgence déclarée par le 
Grand Conseil, le Conseil d'État a promulgué la L 11'473. Cet arrêté, accompagné 
de la L 11'473, a été publié dans la FAO du 4 juillet 2014. 
 
 
La L 11'473 était exécutoire pour une année dans tout le canton dès le 
lendemain de la publication de l'arrêté de promulgation et était soumise au 
référendum facultatif. Le nombre de signatures exigé était de 3 % des titulaires 
des droits politiques et le délai référendaire expirait le 15 septembre 2014. 
12. 
 
Par arrêté de publication du 23 juillet 2014, faisant référence à la L 11’473, 
le Conseil d'État a publié la LTSP dans la FAO du 25 juillet 2014. 
 
 
La LTSP était soumise au référendum facultatif, le nombre de signatures 
exigé était de 500 et le délai référendaire expirait le 24 septembre 2014. 
13. 
 
Par courrier du 6 août 2014, l'Association des Taxis de Service Public 
(ATSP), la Fédération des Entreprises de Taxi (FET), la Société Coopérative de 
Concessionnaires Indépendants de Taxis (SCCIT), la société coopérative taxis 
202, Taxi-Phone Centrale SA et Taxi Ambassador Sàrl (ci-après : les milieux 
professionnels des taxis) ont annoncé au Conseil d’État leur intention de lancer un 
référendum contre la LTSP. 
14. 
 
Par courrier du 8 août 2014, les milieux professionnels des taxis ont soumis 
le formulaire de récolte des signatures au service des votations et élections. 
15. 
 
Le 11 août 2014, le service des votations et élections a approuvé ledit 
formulaire. 
16. 
 
Un avis paru dans la FAO du 15 août 2014 a annoncé le lancement d’un 
référendum contre la LTSP par les milieux professionnels des taxis. 
17. 
 
Par acte expédié le 3 septembre 2014, MM. A______, B______ et C______ 
ont recouru auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : 
la chambre constitutionnelle) contre la L 11'473, concluant à son annulation. 
 
 
Le premier article de la L 11’473 violait leurs droits politiques garantis par 
l'art. 67 Cst-GE et l'art. 85A LEDP, lesquels ne permettaient pas au Grand Conseil 
de soumettre une loi mixte à un seul référendum et commandaient de scinder une 
telle loi en deux lois distinctes, soumises chacune au référendum qui lui était 
applicable. Il enfreignait au surplus le principe de la légalité, en vertu duquel le 


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Grand Conseil devait appliquer la règle qu'il avait lui-même édictée, à savoir 
l'art. 85A al. 2 LEDP, dans la mesure où la L 11'473 ne modifiait pas cette 
disposition-ci en conformité de la règle du parallélisme des formes et ne pouvait 
en conséquence s'appliquer en son lieu et place au bénéfice de la règle lex 
posterior derogat priori. 
 
 
Le second article de la L 11’473 était quant à lui contraire à l'art. 70 Cst-GE. 
Il n'y avait aucune urgence matérielle et temporelle à faire entrer la L 11’473 en 
vigueur immédiatement, l’absence de respect de l'art. 85A al. 2 LEDP lors de 
l'adoption de la LTSP ne réalisant pas les conditions du recours à la clause 
d'urgence. 
18. 
 
Par arrêté du 17 septembre 2014, publié dans la FAO du 19 septembre 2014, 
le Conseil d'État a constaté qu'aucun référendum n'avait été lancé contre la 
L 11’473. 
19. 
 
Le 24 septembre 2014, les listes de signatures du référendum contre la 
LTSP ont été déposées au service des votations et élections. 
20. 
 
Le 6 octobre 2014, le Grand Conseil a conclu à l'irrecevabilité et, sur le 
fond, au rejet du recours de MM. A______, B______ et C______. 
 
 
Les recourants n'avaient pas la qualité pour recourir contre la L 11’473. Par 
leur recours, ils combattaient en définitive la LTSP, de plus comme représentants 
des milieux professionnels des taxis genevois ; ils n'avaient donc pas d'intérêt 
personnel digne de protection à l'annulation ou la modification de la L 11’473, qui 
facilitait le lancement d'un référendum contre la LTSP. Leur intérêt au recours 
n'était plus actuel, dans la mesure où la L 11’473 avait déjà été mise en œuvre par 
le Conseil d'État, qui avait promulgué cette loi puis publié la LTSP, par des arrêtés 
contre lesquels ils n'avaient pas recouru ; le référendum que leurs milieux 
professionnels avaient lancé contre la LTSP avait abouti. Ils n'avaient pas requis 
de mesures provisionnelles à l'appui de leur recours contre la L 11’473. Enfin, ils 
n'avaient pas non plus d'intérêt virtuel à leur recours, la L 11’473 n'ayant pas 
vocation à s'appliquer une nouvelle fois. 
 
 
Sur le fond, ni l'art. 67 Cst-GE, ni la jurisprudence n'imposaient de scinder 
une loi mixte comme la LTSP en deux lois distinctes ; au contraire, une telle 
scission serait susceptible de violer les droits politiques garantis par les 
art. 44 Cst-GE et 34 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ; la soumission de l’entier de la LTSP au référendum 
facultatif facilité s’appuyait sur des motifs légitimes reconnus par le Tribunal 
fédéral. Le premier article de la L 11’473 était certes contraire à la lettre de 
l'art. 85A al. 2 LEDP, mais il n'y avait pas violation du principe de la légalité, car 
la L 11’473, ayant le rang d'une loi soumise au référendum facultatif, dérogeait à 
l'art. 85A al. 2 LEDP en satisfaisant aux exigences de la règle du parallélisme des 
formes, dont il était au demeurant possible de se distancer en cas d'urgence ou 
pour la correction d'erreurs matérielles. Le problème de la coexistence de 
l'art. 85A al. 2 LEDP et du premier article de la L 11’473 devait se résoudre, en 


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faveur de celui-ci, par l'application des règles lex posterior derogat legi priori ou 
lex specialis derogat legi generali. 
 
 
Les conditions de l'urgence prévues par l'art. 70 Cst-GE étaient réalisées. La 
LTSP devait être publiée sans temporisation supplémentaire afin que son entrée en 
vigueur ou sa soumission au vote du corps électoral ne prennent pas un retard 
incompatible avec le bon fonctionnement des institutions. 
21. 
 
Le 27 octobre 2014, MM. A______, B______ et C______ ont persisté dans 
les termes et les conclusions de leur recours. 
 
 
Leur intérêt au recours ne pouvait leur être dénié sous prétexte que l'illicéité 
du procédé utilisé par le Grand Conseil leur serait favorable. Ils avaient intérêt à 
ce que la procédure référendaire contre la LTSP ne soit pas viciée, et à ce que 
deux lois distinctes soient exposées à des référendums afin de conserver le choix 
de faire soumettre au corps électoral les deux ou l'une des deux lois seulement ; le 
référendum lancé par leurs milieux professionnels l'avait été pour ne prendre 
aucun risque. Ils n'avaient pas de raison de recourir contre l'arrêté de promulgation 
de la L 11’473, qui ne violait pas en lui-même la procédure des opérations 
électorales. Cette loi étant intrinsèquement liée à la LTSP, leur intérêt virtuel au 
recours subsistait. Des mesures provisionnelles consistant à bloquer le processus 
législatif n'auraient eu aucune chance de leur être accordées. 
 
 
Sur le fond, le droit en vigueur s'opposait à ce qu'une même loi contienne 
des dispositions soumises à des types de référendum différents et imposait donc 
une scission de la LTSP en deux lois distinctes, sans que cela ne mette en péril la 
cohérence de ce texte législatif. Le principe du parallélisme des formes ne pouvait 
être circonvenu par l'adoption d'une loi dérogatoire limitée à un cas particulier. Le 
vote de la clause d’urgence par une majorité qualifiée de députés ne constituait 
pas une démonstration d'urgence justifiant de faire entrer en vigueur la L 11'473 
immédiatement. Le domaine qu'entendait régir la LTSP se trouvait l'être de façon 
tout à fait viable par la LTaxis en vigueur depuis plus de neuf ans. 
22. 
 
Par arrêté du 29 octobre 2014, publié dans la FAO du 31 octobre 2014, le 
Conseil d'État a constaté l'aboutissement du référendum cantonal contre la LTSP. 
Le nombre de signatures exigé conformément à la L 11’473 avait été atteint. 
23. 
 
Le 14 novembre 2014, le Grand Conseil a maintenu les termes de ses 
précédentes observations. 
 
 
Les recourants confondaient les conditions de recevabilité d'un recours 
dirigé respectivement contre une décision et un acte normatif. Il n'y avait pas de 
motif de renoncer à l'exigence d'un intérêt à l'appui de leur recours. Celui-ci leur 
faisait défaut. Ils recouraient dans l'intérêt général et n'avaient pas recouru contre 
l'arrêté de publication de la LTSP en requérant un contrôle préjudiciel de la 
L 11’473. La L 11'473, déjà mise en œuvre, ne pouvait pas porter atteinte à leurs 
intérêts dans le futur. L'art. 67 Cst-GE n'imposait pas une scission d'une loi mixte. 
L'art. 85A al. 2 LEDP pouvait poser des problèmes insurmontables. 


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24. 
 
Invités à produire s’ils le souhaitaient une nouvelle détermination, 
MM. A______, B______ et C______ ont persisté, le 2 décembre 2014, à 
nouveau dans les termes et les conclusions de leur recours. 
 
 
Le mélange, dans une même loi, de dispositions exposées à des référendums 
différents violait non seulement le droit en vigueur, mais aussi leurs droits 
politiques. L’utilisation de la clause d'urgence ne pouvait aboutir à priver des 
recourants d'un intérêt actuel à recourir contre une loi en étant munie, même si 
celle-ci avait déjà été mise en œuvre. 
25. 
 
Le 4 décembre 2014, le juge délégué a transmis au Grand Conseil, pour 
information, la détermination de MM. A______, B______ et C______ et a 
informé les parties que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
Le présent recours est dirigé contre les deux articles de la L 11’473, à savoir 
son article premier soumettant la LTSP au référendum facultatif facilité en 
dérogation à l'art. 85A al. 2 LEDP et son art. 2 déclarant l'urgence. Les recourants 
allèguent que cette loi n’est pas conforme au droit supérieur, constitué des droits 
politiques en matière référendaire et du principe de la légalité, en même temps 
qu’elle viole concrètement leurs droits politiques. 
 
 
Sur le plan de la recevabilité, il faut déterminer à quel titre le recours est le 
cas échéant recevable ratione materiae, si les recourants sont légitimés à 
l'interjeter, s’il a été déposé en temps utile et s’il satisfait aux prescriptions de 
forme prévues par la loi. 
2. 
a. 
Selon l'art. 124 Cst-GE, la Cour constitutionnelle - à savoir la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 de la loi sur l'organisation 
judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05) - a pour compétences de contrôler 
sur requête la conformité des normes cantonales au droit supérieur, de traiter les 
litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et 
communale, et de trancher les conflits de compétence entre autorités. Lors de la 
mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle, par le biais d’une loi 11’311 
du 11 avril 2014, le législateur cantonal a ajouté à ces trois compétences celle de 
connaître des recours en matière de validité des initiatives populaires (art. 130B 
al. 1 let. c LOJ). 
 
 
S'agissant du contrôle de la conformité des normes cantonales au droit 
supérieur, il a retenu que la chambre constitutionnelle connaît des recours contre 
les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d'État (art. 130B 
al. 1 let. a LOJ ; art. 57 let. d de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA – E 5 10). Pour les litiges relatifs à l'exercice des droits 
politiques en matière cantonale et communale, il a transféré à la chambre 
constitutionnelle (art. 180 LEDP) la compétence qu'avait jusqu'alors la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) de 


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connaître des recours ouverts « contre les violations de la procédure des 
opérations électorales indépendamment de l’existence d’une décision » 
(art. 180 aLEDP). 
 
b. 
Toute loi au sens formel ne contient pas nécessairement des normes stricto 
sensu, à savoir - selon une définition communément admise - des mesures 
générales, destinées à s'appliquer à un nombre indéterminé de personnes, et 
abstraites, se rapportant à un nombre indéterminé de situations, affectant au 
surplus la situation juridique des personnes concernées en leur imposant une 
obligation de faire, de s'abstenir ou de tolérer ou en réglant d'une autre manière et 
de façon obligatoire leurs relations avec l'État, ou alors ayant trait à l'organisation 
des autorités (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, 3ème éd., 2013, n. 1790 ss ; Pascal MAHON, Droit 
constitutionnel, 3ème éd., 2014, n. 230). Cette définition est consacrée, sur le plan 
fédéral, par l’art. 164 al. 1 Cst., et par l'art. 22 al. 1 et 4 de la loi sur l'Assemblée 
fédérale du 13 décembre 2002 (LParl – RS 171.10), prévoyant que la forme de la 
loi fédérale doit être adoptée pour toutes les dispositions importantes qui fixent 
des règles de droit, et que sont réputées fixant des règles de droit les dispositions 
générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent 
des droits ou attribuent des compétences. Telle est aussi la notion d'acte normatif 
cantonal que retient le Tribunal fédéral dans l'interprétation de l'art. 82 let. b de la 
loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) - et déjà 
anciennement de l'art. 84 al. 1 de la loi fédérale d’organisation judiciaire, du 
16 décembre 1943 - aOJ - lui conférant la compétence d'exercer le contrôle 
abstrait des normes cantonales (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1 ; 135 II 38 
consid. 4.3 ; 133 I 286 consid. 2.1 ; 128 I 167 consid. 4 ; 120 Ia 321 consid. 3.a ; 
120 Ia 56 consid. 3.c ; 106 Ia 307 consid. 1.a ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_469/2008 du 26 mai 2009 consid. 1 non publié in ATF 135 I 233 ; Alain 
WURZBURGER, Commentaire de la LTF, n. 91 et 91a ad art. 82 ; Heinz 
AEMISEGGER / Karin SCHERRER REBER, Commentaire bâlois LTF, n. 23 
ad art. 82 ; Yves DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral : commentaire, 2008, 
n. 2706 et 2696 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, 
op. cit., n. 2074 et 2079 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, n. 305 s). 
 
 
Des actes ou mesures qui, quoique adoptés selon la procédure législative, 
comportent une décision mais pas de règles de droit, à savoir des lois purement 
décisionnelles, ne peuvent en principe être contestées devant le Tribunal fédéral 
sur la base de l'art. 82 let. b LTF (arrêt du Tribunal fédéral 1C_659/2013 du 
4 mars 2014 consid. 2.2 ; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, 
spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 61 s.). Selon 
Arun BOLKENSTEYN (op. cit., p. 310 et 315), les lois décisionnelles ne sont pas 
non plus sujettes à un contrôle de conformité au droit supérieur devant la chambre 
constitutionnelle, nonobstant le libellé de l'art. 130B al. 1 let. a LOJ. 
 
c. 
L’art. 124 let. a Cst-GE parle de « normes cantonales ». Il ne résulte pas des 
travaux de la constituante genevoise qu'il suffit qu'un acte soit pris en la forme 


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d'une loi pour qu'il soit attaquable devant la chambre constitutionnelle aux fins de 
contrôle de sa conformité au droit supérieur. La volonté du constituant a été 
d'instaurer sur le plan cantonal la possibilité, sur requête, d'un contrôle abstrait des 
normes cantonales, le cas échéant avant celui que le Tribunal fédéral n'exercerait 
désormais plus que sur recours contre des arrêts de la chambre constitutionnelle. 
Le législateur cantonal n'apparaît pas avoir voulu étendre sur ce point la 
possibilité d'un tel contrôle. Rien ne le laisse entendre dans l'exposé des motifs du 
projet de loi précité 11’311, ni dans les rapports de majorité et de minorité de la 
commission l'ayant examiné, ni lors des débats devant le Grand Conseil. Au 
contraire, l'art. 130B al. 1 let. a LOJ a été présenté dans le projet de loi comme 
correspondant à l'art. 124 let. a Cst-GE (MGC [En ligne] Annexes : objets 
nouveaux de la session II des 28 et 29 novembre 2013, p. 12). Il a été adopté tel 
quel, après le rejet d’un amendement proposant de viser à ladite disposition « les 
actes cantonaux et communaux contenant des règles de droit » ; le terme d'acte 
avait été décrit par le représentant du gouvernement comme n'étant pas 
suffisamment clair et pouvant prêter à confusion, alors que le texte proposé 
mettait « clairement en évidence qu'il (s'agissait) d'actes généraux et abstraits et 
non pas individuels et concrets », malgré l'affirmation du député auteur de 
l'amendement que la formulation de ce dernier était « beaucoup plus précise et 
conforme à la fois au texte et à l'esprit de la norme constitutionnelle » 
(MGC [En ligne], Séance 44 du 11 avril 2014 à 17h, Disponible sur 
http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010107/44/16/). 
 
 
Or, 
de 
façon 
parfaitement 
admissible 
(Pierre 
MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd., 2012, 
p. 472 ss) et ainsi que le constituant ne pouvait l'ignorer, le droit genevois prévoit 
d'assez nombreux actes administratifs sans contenu normatif pris par le Grand 
Conseil sous la forme de lois. Tel est le cas, par exemple, des lois adoptées pour 
décerner la bourgeoisie d'honneur (art. 30 de la loi sur la nationalité genevoise du 
13 mars 1992 – LNat – A 4 05), constater de manière ponctuelle l’utilité publique 
en vue d'expropriation (art. 3 al. 1 let. a de la loi sur l’expropriation pour cause 
d’utilité publique du 10 juin 1933 – LEx-GE – L 7 05), prendre diverses mesures 
financières dans le cadre de la gestion de l'État (cf. p. ex. art. 12 al. 2, 24, 25, 35, 
40, 46, 47, 48 de la loi sur la gestion administrative et financière de l’État du 
4 octobre 2013 - LGAF – D 1 05), adopter le budget annuel du canton 
(art. 69 Cst-GE ; art. 58 let. a LGAF ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_359/2013 
du 14 novembre 2013), autoriser l'aliénation d'immeubles propriété de l’État ou 
d’une personne morale de droit public (art. 98 Cst-GE). L'art. 35 al. 1 de la loi 
d'application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 
(LaLAT – L 1 30), continue à confier à la chambre administrative le traitement 
des recours dirigés, après épuisement de la voie de l'opposition, contre les 
modifications des limites des zones visées par l'art. 12 LaLAT, qui sont 
approuvées par le Grand Conseil sous la forme de lois (art. 15 et 15A LaLAT), 
sans être contraire à l'art. 124 let. a Cst-GE. 


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Il faut en conclure qu’en adoptant l'art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur 
cantonal n'a pas entendu que des lois purement décisionnelles puissent faire l'objet 
d'un contrôle abstrait de conformité au droit supérieur par la chambre 
constitutionnelle. 
 
d. 
En l'espèce, le législateur cantonal a, par le biais d'une loi formelle, soumis 
la LTSP au référendum facultatif facilité en dérogation à l'art. 85A al. 2 LEDP et a 
déclaré l'urgence. Ce faisant, il n'a pas adopté des normes stricto sensu. Ni l'une ni 
l'autre de ces deux dispositions n'est en effet une mesure abstraite, dès lors qu'elles 
se rapportent à une situation précise et non à un nombre indéterminé de situations. 
Elles sont cependant des mesures générales, destinées à s'appliquer à un nombre 
indéterminé de personnes, en particulier à toutes les personnes susceptibles de se 
voir appliquer un jour la LTSP. Elles sont liées intrinsèquement à la LTSP en tant 
qu'elles en modifient le régime démocratique d'adoption. Le législateur cantonal a 
conçu la loi attaquée comme étant du même niveau que la norme à laquelle il a 
entendu déroger ; il l'a adoptée en invoquant explicitement le principe lex 
posterior derogat priori (MGC [En ligne] Annexes : objets nouveaux de la 
session X des 26, 27 juin, 28 août et 9 septembre 2014, p. 2 in fine). 
 
 
Proche mais néanmoins différente d’une loi purement décisionnelle, la 
L 11’473 est atypique. Si le législateur cantonal avait inséré directement dans la 
LTSP la mesure dérogatoire faisant l'objet de l'art. 1 de la L 11’473 et assorti cette 
disposition-ci de la clause d'urgence constituant l'art. 2 de cette même loi, il ne fait 
pas de doute que ces deux dispositions auraient pu être contestées dans le cadre 
d’un recours dirigé contre la LTSP elle-même, en même temps que les autres 
dispositions de la LTSP et pour les mêmes griefs que ceux que font valoir les 
recourants. Il n'y a pas de raison qu'il en aille différemment de la L 11’473. 
 
e. 
Ce n'est pas parce que l’un des griefs soulevés à l'encontre de la loi attaquée 
est celui d'une violation des droits politiques que le présent recours ne saurait 
s'analyser, en droit genevois, comme une requête recevable de contrôle de 
conformité de ladite loi au droit supérieur au sens des art. 124 let. a Cst-GE et 
130B al. 1 let. a LOJ. Les droits politiques sont des droits fondamentaux garantis 
par l'ordre constitutionnel (art. 34 al. 1 Cst. ; art. 44 al. 1 Cst-GE). Ils font partie 
du droit supérieur. Le grief de leur violation peut être invoqué dans le cadre d'un 
tel recours, tant abstraitement que concrètement. Il n'est pas réservé au seul 
recours pour violation de la procédure des opérations électorales au sens de 
l'art. 180 LEDP. 
 
 
D'ailleurs, jusqu'à l'entrée en fonction de la chambre constitutionnelle, 
jamais le Tribunal administratif ou, dès le 1er janvier 2011, la chambre 
administrative ne se sont reconnus la compétence de connaître de la contestation 
de mesures adoptées par le Grand Conseil, comme en l'espèce sous la forme d'une 
loi, pour déroger dans un cas particulier à une loi et/ou assortir une loi de la clause 
d'urgence (ATA/181/2011 du 17 mars 2011 consid. 2 ; ATA/454/2009 du 15 
septembre 2009 et les références citées ; ATA/769/2011 du 20 décembre 2011 


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A/2639/2014 
 
 
consid. 2 à 9, déniant la qualité d'opération électorale à l'élection par le Grand 
Conseil d'un magistrat de l'ordre judiciaire dans l'intervalle d'élections générales). 
La contestation de mesures telles que la L 11’473 (en particulier de la clause 
d'urgence) était du ressort immédiat du Tribunal fédéral, sur recours de droit 
public sous l'empire de l’aOJ, puis sur recours en matière de droit public depuis 
l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la LTF ; arrêt du Tribunal fédéral 
1P.80/2005 du 18 août 2005 consid. 1.1). Peu importe que le Tribunal fédéral se 
soit prononcé sur la clause d'urgence dans le cadre de recours concernant le droit 
de vote (arrêts du Tribunal fédéral 1P.118/2002 du 9 août 2002 consid. 1.3 et 
1P.389/2000 du 2 novembre 2000 consid. 1caa). 
 
f. 
Il se justifie donc de soumettre le contrôle judiciaire des deux mesures 
contestées au régime découlant de la forme dont l’autorité intimée les a revêtues, 
soit celui d’une loi, comme cela est admis, de cas en cas, pour d'autres mesures à 
mi-chemin entre la décision et la norme, telles certaines décisions collectives ou 
certaines ordonnances administratives ou encore des plans ; cela n’empêche pas 
une prise en compte de leur contenu effectif pour juger des autres conditions de 
recevabilité du recours (ATF 134 II 272 consid. 3.3 ; 128 I 167 ; 125 I 313 
consid. 2.b ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_330/2013 du 10 septembre 2013 
consid. 1.1 ; 2C_104/2012 du 25 avril 2012 consid. 1.2 ; 2C_246/2009 du 22 mars 
2010 consid. 6.2 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, n. 230 et 305 ; Pierre MOOR/ 
Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 200 ss ; 
Pierre-Yves BOSSHARD, La Cour constitutionnelle vaudoise. Premier bilan 
d'une nouvelle institution, RDAF 2008 p. 3 ss, 10 s. ; Jean MORITZ, Contrôle des 
normes : la juridiction constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience 
jurassienne, RDAF 2005 p. 1 ss n. 17). 
 
 
La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître du présent 
recours en vertu des art. 124 let. a Cst-GE et 130B al. 1 let. a LOJ. 
3. 
a. 
Le législateur genevois a défini la qualité pour recourir devant la chambre 
constitutionnelle de la même manière que pour les recours devant les autres 
juridictions administratives, de surcroît sans faire de distinction selon les actes 
attaqués. Concernant les personnes privées, physiques ou morales, voire les 
personnes morales de droit public agissant à l'égal de personnes morales de droit 
privé, elles ont qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle si elles 
sont touchées directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du 
Conseil d'État ou une décision et ont un intérêt personnel digne de protection à ce 
que l'acte attaqué soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b LPA). 
 
 
Telle qu'elle a été interprétée par les juridictions genevoises (ACST/2/2014 
du 17 novembre 2014 consid. 2 ; ATA/752/2014 du 23 septembre 2014 
consid. 2.a et les références), la qualité pour recourir prévue par l'art. 60 let. b 
LPA s'avère substantiellement similaire à celle que le législateur fédéral a définie 
pour le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, même s’il l’a 
différenciée selon le type de recours, déterminé, lui, selon l'acte attaquable 


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(Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, n. 320 in fine, 325 s., 329 ss et 332 ; 
Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 68 ss ). Cela s'explique par le fait que, selon 
l'art. 111 al. 1 LTF, la qualité de partie à la procédure devant toute autorité 
cantonale précédant le Tribunal fédéral doit être reconnue à quiconque a qualité 
pour recourir devant le Tribunal fédéral. En d'autres termes, le droit cantonal ne 
peut pas définir la qualité de partie (en particulier la qualité pour recourir) 
notamment devant la chambre constitutionnelle de manière plus restrictive que ne 
le fait l'art. 89 LTF (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162 consid. 2.1.1 ; 
136 II 281 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_663/2012 du 9 octobre 2013 
consid. 6.5 ; ACST/2/2014 précité consid. 2c). 
 
 
La qualité pour recourir doit être ouverte largement, mais il faut éviter 
l'action populaire (MGC [En ligne] Annexes : objets nouveaux de la session II des 
28 et 29 novembre 2013, p. 14). Sur le plan cantonal, du moins dans la présente 
affaire eu égard à l’atypicité de l’acte attaqué (consid. 2d), il n'y a pas de 
différence à faire, s'agissant de la qualité pour recourir, entre l'analyse de la 
recevabilité du recours et celle des griefs invoqués. En particulier, ce n'est pas 
parce que le grief de violation des droits politiques est soulevé aussi par rapport à 
son application concrète, comme en l'espèce, dans le cadre d'un recours reçu 
comme une requête en contrôle abstrait des normes que la légitimation des 
recourants doit être appréciée à cet égard différemment que dans le cadre d'un 
recours pour violation de la procédure des opérations électorales au sens de 
l'art. 180 LEDP. 
 
b. 
L'art. 89 al. 1 LTF prévoit qu'a qualité pour former un recours en matière de 
droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a 
été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la 
décision ou l’acte normatif attaqué (let. b), et a un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification (let. c). En matière de droits politiques, quiconque 
a le droit de vote dans l’affaire en cause a qualité pour recourir (art. 89 al. 3 LTF). 
 
 
Les deux conditions posées à l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF se recoupent en 
grande partie (Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 2ème éd., 
2014, n. 11 ad art. 89 LTF). Elles exigent du recourant qu'il dispose d'un intérêt 
pratique ou juridique, en principe actuel, à demander la modification ou 
l'annulation de l'acte attaqué et consistent en l'utilité pratique que l'admission du 
recours apporterait à l'intéressé, en lui évitant de subir un préjudice de nature 
économique, idéale, matérielle ou autre que l'acte attaqué lui occasionnerait. Elles 
impliquent un intérêt direct et concret, le recourant devant se trouver, avec l'acte 
entrepris, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en 
considération, de manière à éviter l'action populaire (ATF 138 I 171 consid. 1.7 ; 
138 II 162 consid. 2.1.2 ; 137 II 40 consid. 2.3 ; 135 II 145 consid. 6.1 ; 133 II 
468 consid. 1 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, 
op. cit., vol. 1, n. 2098). 


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L'intérêt au recours est interprété de façon plus souple dans le cadre du 
contrôle abstrait des normes (Marcel Alexander NIGGLI/Peter UEBERSAX/Hans 
WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, n. 13 ad art. 89 LTF ; Alfred 
KÖLZ/Isabelle 
HÄNER/Martin 
BERTSCHI, 
Verwaltungsverfahren 
und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, n. 1692). Toute personne 
dont les intérêts sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un 
jour a qualité pour recourir. Une simple atteinte virtuelle suffit, à condition qu'il 
existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir 
appliquer les dispositions contestées (ATF 138 I 435 consid. 1.6 ; 137 I 77 
consid. 1.4 ; 136 I 17 consid. 2.1 ; 135 I 43 consid. 1.4 ; 135 II 243 consid. 1.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 4C_2/2011 du 17 mai 2011 consid. 3 non publié in ATF 
137 III 185). Les recours formés uniquement dans l'intérêt de tiers ou l'intérêt 
général ou tendant seulement à une application correcte du droit ne sont pas 
recevables (ATF 136 I 49 consid. 2.1 ; Bernard CORBOZ et al. [éd.], op. cit., 
n. 38 ad art. 89; Karl SPÜHLER et al. [éd.], Bundesgerichtsgesetz [BGG], 
Praxiskommentar, 2ème éd., 2013, n. 30 ad art. 89). 
 
 
En matière de droits politiques, la qualité pour recourir est plus largement 
admise que pour les autres types de recours, en ce sens qu'elle appartient à toute 
personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), 
indépendamment d'un intérêt juridique ou digne de protection à l'annulation de 
l'acte attaqué (ATF 138 I 171 consid. 1.3 ; 134 I 172 consid. 1.2 ; 128 I 190 
consid. 1.1 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, n. 332 ; Bénédicte TORNAY, La 
démocratie directe saisie par le juge, 2008, p. 34 ; Stéphane GRODECKI, 
L'initiative populaire cantonale et municipale à Genève, 2008, p. 409 s. ; Yvo 
HANGARTNER/Andreas KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und 
Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, ch. 306 et 333). 
 
 
Enfin, l'intérêt au recours doit exister tant au moment du dépôt du recours 
qu'à celui où l'arrêt est rendu (ATF 139 I 206 consid. 1.1 ; 137 I 296 consid. 4.2). 
Il peut cependant être renoncé à cette exigence lorsqu'est soulevée une question 
susceptible de se poser à nouveau sans que jamais elle ne puisse, à défaut de 
renonciation à cette exigence, faire l'objet d'un contrôle judiciaire en temps utile 
(ATF 131 II 670 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_407/2011 du 19 mars 
2012 consid. 2.2) ou lorsqu'existe un intérêt public important à résoudre une 
question de principe (ATF 131 II 361 consid. 1.2 ; 128 II 156 consid. 1c ; 127 I 
164 consid. 1a ; 125 I 394 consid. 4b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_28/2010 du 
9 novembre 2010 consid. 1.2). 
 
c. 
En l'espèce, la L 11’473 non seulement relève du domaine des droits 
politiques, mais aussi a un impact concret sur les droits politiques des recourants. 
Au seul titre de titulaires du droit de vote dans le canton de Genève, les trois 
recourants ont qualité pour recourir contre elle dans la mesure où ils lui font grief 
de violer leurs droits politiques en affectant le régime référendaire nouveau qu'elle 
donne à la LTSP, au même titre qu'ils auraient été légitimés, ès qualités, à recourir 


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contre un arrêté que le Conseil d'État aurait pris d'emblée, de sa propre initiative, 
pour publier la LTSP en l'exposant entièrement au référendum facultatif facilité. 
 
 
Au demeurant, comme professionnels de la branche des taxis, les recourants 
se trouvent eux-mêmes, personnellement, dans un rapport suffisamment étroit, 
spécial et digne d'être pris en considération avec la loi entreprise, intrinsèquement 
liée à la LTSP en tant qu'elle soumet cette dernière à un régime référendaire 
spécifique en dérogation à l'art. 85A al. 2 LEDP. Il est incontestable que les 
recourants sont susceptibles de se voir appliquer un jour la LTSP et que la 
L 11’473 elle-même entend s'imposer d'ores et déjà actuellement à eux. Cette loi-
ci les prive de la possibilité de faire soumettre au corps électoral, par le lancement 
d'un ou de deux référendums, l'une ou l’autre des deux lois ou séparément les 
deux lois qui, à les suivre, devraient résulter d'une scission de la loi attaquée en 
deux lois distinctes. 
 
 
Sous réserve d'autres considérations, examinées ci-après, dénier la qualité 
pour recourir aux recourants sous prétexte que l'acte attaqué n'est que la L 11’473, 
considérée isolément, reviendrait à dénier cette qualité en tout état à quiconque, 
autrement dit à évacuer toute possibilité de contrôle judiciaire d'un procédé aussi 
atypique que la soumission, par la voie d'une loi formelle munie de la clause 
d'urgence, d'une loi déjà adoptée à un régime référendaire spécifique en 
dérogation au régime légal. Ce serait, de plus, ouvrir la voie à la réitération d'un 
tel procédé. Dans l'arrêt 1C_28/2010 du 9 novembre 2010 consid. 1.2, le Tribunal 
fédéral a retenu l'existence d'un intérêt public important à savoir s'il y avait lieu de 
soumettre au référendum obligatoire une loi entraînant la modification de 
plusieurs textes légaux dont certains étaient soumis au référendum facultatif, 
nonobstant le doute qu'il a éprouvé sur le point de savoir si le recours avait encore 
un objet. Quatre ans plus tard, cet intérêt a subsisté et s'est même accru du fait de 
l'adoption, dans l'intervalle, de la Cst-GE consacrant un régime référendaire 
partiellement différent de celui qui prévalait sous l'empire de l’ancienne 
constitution genevoise (aCst-GE), ainsi que de l'adoption de l'art. 85A al. 2 LEDP. 
 
d. 
L’autorité intimée relève que les recourants agissent dans l'intérêt de leurs 
milieux professionnels. En tant qu'ils en font eux-mêmes partie, ils interviennent 
toutefois aussi dans leur propre intérêt, en étant touchés personnellement par la loi 
attaquée. De plus, ce sont eux qui sont titulaires des droits politiques et peuvent en 
invoquer la violation, à l'exclusion de leurs organisations professionnelles. Le fait 
qu'ils « entendent pouvoir soumettre (la LTSP) au vote du peuple ainsi que, le cas 
échéant et si elle est acceptée par le peuple, faire constater les violations 
constitutionnelles qu'elle consacre dans le cadre d'un recours » ne saurait leur 
dénier d'intérêt à leur recours parce que la loi attaquée facilite l'aboutissement d'un 
référendum contre la LTSP dans son ensemble. Leur déclaration doit être 
comprise comme l'affirmation de leur droit de choisir de lancer un référendum 
séparément contre les deux lois qui seraient issues d’une scission ou contre l'une 
d’entre elles seulement. Les recourants ont un intérêt digne de protection à faire 
prévaloir cette alternative au tout ou rien, déjà pour la récolte de signatures puis, 


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en cas d’aboutissement, devant le corps électoral lors du vote référendaire. Ils ont 
donc un intérêt à une scission de la LTSP. Ce n’est pas adopter une position 
contradictoire que de s'opposer à une loi tant par la voie judiciaire (en l’espèce 
contre la L 11’473 intrinsèquement liée à la LTSP) que par la voie référendaire 
(en l’occurrence contre la LTSP), même parallèlement. 
 
 
Par ailleurs, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, les recourants 
ne se trouvent pas privés d'un intérêt actuel à leur recours du fait que la L 11’473 
a déjà été mise en œuvre par un arrêté du Conseil d'État du 23 juillet 2014 
promulguant la LTSP, contre lequel ils n'ont pas recouru. Cet arrêté de 
promulgation n'avait aucun contenu original. Il ne faisait qu'exécuter, en la 
reproduisant, la L 11’473, en particulier la substance de son art. 1. Après 
l’adoption de la L 11’473, le Conseil d'État ne disposait d'aucune marge de 
manœuvre, ni sur le principe ni sur le fond. Un recours contre l'arrêté de 
promulgation n'aurait pas permis d'attaquer directement la L 11’473 elle-même, 
avec la perspective d'en obtenir le cas échéant formellement l'annulation. Même 
entré en force, cet arrêté de promulgation ne vide pas de sa substance le recours 
interjeté contre la L 11’473, ni ne saurait se substituer à cette loi. Il ne saurait non 
plus faire le cas échéant obstacle à une annulation de cette loi ainsi qu'aux 
conséquences d'une telle annulation, la validité du référendum lancé contre la 
LTSP dépendant de l’issue du présent recours. 
 
 
Il en va de même tant d'un défaut d'effet suspensif sollicité et/ou obtenu au 
recours dirigé contre la L 11’473 que d'un défaut de recours contre les autres 
arrêtés que le Conseil d'État a été amené à rendre dans le cours du traitement du 
processus législatif considéré. L'absence, en principe, d'effet suspensif aux recours 
dirigés contre des normes cantonales (art. 66 al. 2 LPA ; MGC [En ligne] 
Annexes : objets nouveaux de la session II des 28 et 29 novembre 2013, p. 15) 
implique que ce processus se poursuit, sans que ceux qui recourent contre ces 
dernières se trouvent contraints, sous peine de perdre leur intérêt à leurs recours, 
de recourir successivement aussi contre tous les arrêtés, décisions et autres actes 
de mise en œuvre de ces normes. 
 
 
La clause d'urgence ne saurait quant à elle supprimer l'intérêt actuel de 
recourants à attaquer une loi en étant munie pour le motif que ladite loi est de ce 
fait déjà entrée en vigueur. 
 
 
Enfin, c'est également à tort que l'autorité intimée dénie tout intérêt aux 
recourants à faire trancher leurs griefs pour le motif que la L 11’473 n'est pas 
susceptible de s'appliquer une nouvelle fois puisqu'elle ne concerne que la version 
originale de la LTSP. Pour être unique, l'application de cette loi n'en a pas moins 
produit des effets pérennes, toujours actuels. L'absence d'intérêt virtuel pouvant se 
déduire de cette application unique ne supprime pas l'intérêt restant actuel des 
recourants à revendiquer - par le biais de leur recours contre la L 11’473, seul 
moyen judiciaire à leur disposition à cette fin - la soumission de la LTSP à un 
régime référendaire conforme au droit. 


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La qualité pour recourir des trois recourants doit donc être admise. 
4. 
a. 
Le délai de recours est de 30 jours s'agissant des lois constitutionnelles, des 
lois et des règlements du Conseil d'État (art. 62 al. 1 let. d LPA), et il court dès le 
lendemain de la promulgation des lois constitutionnelles et des lois et de la 
publication des règlements (art. 62 al. 3 phr. 2 et 3 LPA). Il est suspendu 
notamment du 15 juillet au 15 août (art. 63 al. 1 let. b LPA). 
 
 
La L 11’473 attaquée a été promulguée par un arrêté du Conseil d'État 
publié, avec ladite loi, dans la FAO du 4 juillet 2014. Le délai de recours arrivait 
donc à échéance le jeudi 4 septembre 2014. Déposé dans un bureau de poste 
suisse le 3 septembre 2014, le présent recours a été formé en temps utile 
(art. 17 al. 4 et art. 76 LPA). 
 
b. 
En cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement 
du Conseil d’État, les griefs doivent être valablement soulevés au regard des 
exigences de motivation figurant à l’art. 65 al. 3 LPA, qui prévoit, dans ce cas, 
que l’acte de recours doit contenir un exposé détaillé des griefs du recourant. 
Selon l’exposé des motifs relatif à la L 11’311 précitée, en matière de recours en 
contrôle abstrait de normes, il est nécessaire de se montrer plus exigeant que dans 
le cadre d’un recours ordinaire. Le recourant ne peut se contenter de réclamer 
l’annulation d’une loi ou d’un règlement au motif que son contenu lui déplaît, 
mais, au contraire, doit être acheminé à présenter un exposé détaillé de ses griefs 
(ACST/2/2014 précité consid. 5.a ; MGC [En ligne] Annexes : objets nouveaux de 
la session II des 28 et 29 novembre 2013, p. 15). La chambre constitutionnelle 
n’en a pas moins la compétence d’appliquer le droit d’office, sans être liée par les 
motifs invoqués par les parties (art. 69 al. 1 2ème phr. LPA), à la condition 
toutefois que le recours, voire le grief invoqué, soit recevable. 
 
 
L’exigence de motivation des recours en contrôle abstrait des normes ne 
saurait être interprétée aussi rigoureusement que ne l’est le principe d’allégation 
(Rügeprinzip) devant le Tribunal fédéral pour les griefs de violation des droits 
fondamentaux et des dispositions de droit cantonal et intercantonal (art. 106 al. 2 
LTF ; Marcel Alexander NIGGLI/Peter UEBERSAX/Hans WIPRÄCHTIGER 
[éd.], op. cit., n. 1 ss ad 106 LTF ; Bernard CORBOZ et al. [éd.], op. cit., n. 31 ss 
ad art. 106 LTF ; Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, n. 338 s.). D’une part, la 
chambre constitutionnelle statue en première instance (cf. a contrario ATF 140 III 
86 consid. 2, où le Tribunal fédéral précise, en lien avec les exigences ordinaires 
de motivation, qu’il « n’examine pas, comme le ferait une autorité de première 
instance, toutes les questions juridiques qui pourraient se poser, mais uniquement 
celles qui sont soulevées devant lui »). D’autre part, le constituant a explicitement 
souhaité que la Cour constitutionnelle soit plus accessible aux citoyens et 
administrés que ne peut l'être l'instance judiciaire suprême de la Suisse 
(BOACG tome XVII, p. 8930, tome XXII, p. 11308 s, p. 11311-11312, p. 11315, 
p. 13240 - 13241, p. 13248 ; Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 291 ss ; 
Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, La Constitution genevoise du 


- 17/42 - 
 
A/2639/2014 
 
 
14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, 378 ss). Au demeurant, la LPA ne prévoit pas 
la sanction d’une motivation insuffisante, en particulier l’irrecevabilité du recours 
ou du grief. 
 
 
Au surplus, s’il se rattache à un recours pour contrôle abstrait des normes, le 
présent recours n’en comporte pas moins aussi, du fait de l’atypicité de la loi 
attaquée, le grief que cette dernière porte atteinte concrètement aux droits 
politiques des recourants. Il n’y a pas lieu d’appliquer à ce grief des exigences 
accrues de motivation, alors qu’elles ne sont pas posées dans le contexte ordinaire 
dans lequel un tel grief est soulevé, à savoir dans le cadre d’un recours pour 
violation de la procédure des opérations électorales au sens de l’art. 180 LEDP. 
 
 
Le présent recours satisfait suffisamment aux exigence de forme et de 
contenu prescrites par les art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 3 LPA pour que la chambre 
constitutionnelle entre en matière. 
 
 
Il sera donc déclaré recevable. 
5. 
 
À l’instar du Tribunal fédéral, lorsqu’elle doit se prononcer dans le cadre 
d’un contrôle abstrait des normes, la chambre constitutionnelle s’impose une 
certaine retenue, et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à 
aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur 
teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées de 
façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment tenir compte 
de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir 
ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique 
suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée 
(ATF 140 I 2 consid. 4 ; 137 I 131 consid. 2 ; 135 II 243 consid. 2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_668/2013 du 19 juin 2014 consid. 2.2 ; ACST/2/2014 précité 
consid. 5b). 
 
 
En l’espèce, il n'y a plus de possibilité ultérieure de remédier, par un 
contrôle concret, à une éventuelle non-conformité de la loi attaquée au droit 
supérieur. La chambre constitutionnelle n’a donc pas de raison de s’imposer de la 
retenue dans l’examen des griefs de non-conformité au droit supérieur, ce qui ne 
la dispense pas de devoir examiner si l’acte attaqué est susceptible de recevoir une 
interprétation conforme au droit supérieur. S’agissant du grief de violation 
concrète des droits politiques, elle doit en tout état exercer un plein pouvoir 
d’examen. 
6. 
a. 
Il sied de vérifier préalablement que la LTSP est bien une loi mixte, 
autrement dit comporte bien au moins une disposition de nature fiscale, qui, à 
teneur de l’art. 67 al. 2 let. a Cst-GE, doit être soumise au référendum facultatif 
facilité parce qu’elle a pour objet un nouvel impôt ou porte sur la modification du 
taux ou de l’assiette d’un impôt existant. A défaut, sa scission ne serait pas 
justifiée ; la LTSP devrait cependant être soumise entièrement au référendum 
facultatif ordinaire. 


- 18/42 - 
 
A/2639/2014 
 
 
 
b. 
L’art. 67 al. 2 let. a Cst-GE est une reprise de l’art. 53A al. 1 aCst-GE, 
accepté le 2 décembre 2001 par le corps électoral en tant que contreprojet à une 
initiative populaire. Le sens qui a été attribué à cette disposition constitutionnelle, 
sur la base des travaux préparatoires, est que le référendum fiscal (alors 
obligatoire) se limitait aux contributions publiques non causales, à savoir à des 
prestations pécuniaires fournies par les administrés à la collectivité publique, 
prélevées en fonction d’une situation économique réalisée dans la personne ou le 
patrimoine du contribuable (arrêt du Tribunal fédéral 1P.80/2005 du 18 août 2005 
consid. 3.3 à 3.5 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, 
n. 230 ss). La reprise de cette disposition à l’art. 67 al. 2 let. a Cst-GE traduit la 
volonté du constituant de retenir la même interprétation, avec simplement une 
substitution du référendum facultatif facilité au référendum obligatoire 
(Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, op. cit., SJ 2014 II 368). C’est 
cependant à la nature de la contribution qu’il faut s’arrêter, et non à l’utilisation du 
mot impôt ou taxe. 
 
 
Il est incontestable que l'art. 43 souligné al. 1 LTSP modifie le taux d’un 
impôt existant, à savoir l’impôt annuel sur les véhicules à moteur, en faisant 
passer les taxis d'une imposition forfaitaire de CHF 128.- à leur soumission à 
l’impôt applicable aux voitures de tourisme en général avec un bonus/malus 
cependant majoré en fonction des rejets de CO2. La LTSP est donc bien une loi 
hybride. 
 
c. 
Ni en cours de procédure, ni antérieurement s’agissant du Grand Conseil (en 
particulier lors des débats sur la loi attaquée), les parties n’ont remis en question 
l’avis du Conseil d’État selon lequel l’art. 16 al. 5 à 7 LTSP instituait un impôt 
nouveau, qui devrait en conséquence être intégré, en cas de scission, dans une loi 
exposée à un référendum facultatif facilité, avec l'art. 43 souligné al. 1 LTSP. 
 
 
La taxe annuelle de CHF 900.- et CHF 1'400.- que prévoit cet art. 16 al. 5 à 
7 LTSP n’apparaît pas sans lien avec certains avantages que confèrerait la 
détention d’un permis de service public. Il est vrai qu’un rapport de 
proportionnalité ou d’équivalence entre le montant de cette taxe et ces avantages 
ne semble pas démontré, ni d’ailleurs entre lui et une autre contreprestation de 
l’État, d’autant plus que ce montant pourrait être diminué ou augmenté jusqu’à 
40 % en fonction de la bonne ou mauvaise qualité écologique du véhicule auquel 
serait rattaché ledit permis. Il ne ressort par ailleurs pas de la LTSP qu’un 
réexamen des conditions de délivrance ou un tournus entre les chauffeurs de taxis 
intéressés interviendraient annuellement, en dépit de la mention de la délivrance 
ou du renouvellement dudit permis. Il ne paraît donc pas exclu que cette taxe 
annuelle ne soit pas une contribution causale, mais un impôt. Dans ce cas, la 
disposition transitoire d'application subsidiaire figurant à l'art. 41 al. 5 phr. 2 
LTSP, faisant partie intégrante de l'art. 16 al. 5 à 7 LTSP, devrait aussi être visée. 
 
 
La chambre constitutionnelle n’a pas besoin de trancher la question de la 
nature fiscale ou causale de la taxe considérée, dès lors qu’il est avéré que la loi 


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attaquée est une loi mixte à tout le moins au regard de l'art. 43 souligné al. 1 LTSP 
et que l’issue à donner au recours serait, dans l’hypothèse où ladite taxe annuelle 
devrait être qualifiée de contribution causale, a fortiori celle qui lui est donnée en 
envisageant l’hypothèse inverse. 
7. 
a. 
Les recourants allèguent que l’art. 1 de la L 11’473 enfreint le principe de la 
légalité. Ils s’appuient notamment sur un avis de droit du professeur 
Andreas AUER, pour qui le Grand Conseil « devait respecter la règle qu’il (avait) 
lui-même posée (principe de la primauté de la loi), de sorte (qu’il) n’avait pas le 
droit d’écarter, dans le cas particulier de la LTSP, l’application de l’art. 85A al. 2 
LEDP » (Andreas AUER, Taxis genevois ; un état des lieux comparatif, 
constitutionnel et prospectif, in Jusletter du 15 septembre 2014, p. 2 ss, ci-après : 
Avis de droit, n. 92). 
 
b. 
Selon l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l'activité de l'État 
(cf. aussi art. 9 al. 2 Cst-GE). Le principe de la légalité que cette disposition 
constitutionnelle ancre dans l'ordre juridique suisse comporte celui de la 
suprématie de la loi (ou primauté de la loi), voulant que toute autorité applique et 
respecte le droit en vigueur, et celui de la base légale, voulant que les autorités 
n'agissent qu'en application de normes les y habilitant. Il inclut le principe de la 
hiérarchie des normes, selon lequel les règles sont hiérarchisées en fonction de 
leur rang, les règles de rang inférieur ne pouvant déroger à celles de rang 
supérieur et ne pouvant par ailleurs être modifiées que par des règles de même 
rang ou de rang supérieur. Le principe de la légalité est garant d’une activité 
étatique répondant à des exigences de rationalité, de sécurité, de prévisibilité, 
d’égalité de traitement, de transparence et de légitimité démocratique devant 
caractériser un État de droit (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER, op. cit., vol. 2, n. 183 ss, 1005 s, 1065 ; Bernhard 
EHRENZELLER/Benjamin SCHINDLER/Rainer J. SCHWEIZER/Klaus A. 
VALLENDER [éd.], Die Schweizerische Bundesverfassung. St. Galler 
Kommentar, 3ème éd., 2014, n. 18 ss et 32 ss ad art. 5 ; Pierre MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. 1, p. 53 ss, 314 ss et 621 ss ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., 2011, n. 448 ss). 
 
c. 
En règle générale, la loi applicable est celle qui est en vigueur au moment 
où les faits pertinents doivent être régis (ATF 140 II 134 consid. 4.2.4). Le 
principe est celui de l’interdiction de la rétroactivité des lois. Une norme ne 
saurait attacher des effets juridiques à des faits antérieurs à sa mise en vigueur. 
Cela est contraire aux exigences de sécurité et de prévisibilité du droit, 
immanentes au principe de la légalité. Il ne peut être dérogé à ce principe 
qu’exceptionnellement, à des conditions cumulatives rigoureuses, et ce également 
en cas de rétroactivité en faveur des administrés ou citoyens. Une rétroactivité 
n’est possible que s'il existe un intérêt public suffisamment important pour 
l'emporter sur les intérêts opposés et sur le principe même de la sécurité du droit 
sous-tendant l'interdiction de principe de la rétroactivité. La rétroactivité doit être 
expressément prévue par une loi et raisonnablement limitée dans le temps. Elle ne 


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doit pas engendrer d'inégalités choquantes et elle ne doit pas porter atteinte à des 
droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2bcc ; 122 V 405 consid. 3baa ; 
Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. 1, 
p. 198 ss ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 417 ss). 
 
 
En l’espèce, le législateur avait adopté la LTSP le 27 mars 2014. 
Conformément à la procédure d’adoption et de publication des lois, cette loi a été 
enregistrée telle qu’adoptée par le Grand Conseil dans les registres de ce dernier et 
une expédition en a été adressée au Conseil d’État, chargé de la publier, munie de 
la date précitée, pour faire courir le délai référendaire (art. 109 al. 4 
1ère phr. Cst-GE ; art. 176 et 178 de la loi portant règlement du Grand Conseil de 
la République et canton de Genève du 13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01 ; 
art. 1 al. 2 de la loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes 
officiels du 8 décembre 1956 - LFPP - B 2 05). Le régime référendaire applicable 
à cette loi était celui en vigueur à la date d’adoption de cette loi, le 27 mars 2014, 
défini par les dispositions constitutionnelles pertinentes et l’art. 85A al. 2 LEDP. 
 
 
En adoptant, le 27 juin 2014, la L 11’473 dérogeant à cette disposition pour 
la seule LTSP, le Grand Conseil n’a pas procédé à la rectification de l’erreur 
matérielle consistant en la non-conformité de la LTSP à l’art. 85A al. 2 LEDP. Il a 
préféré écarter l’application de la norme contraire à la solution lui paraissant 
préférable in casu, plutôt que de se conformer à cette norme. Ce faisant, il a 
modifié rétroactivement le régime référendaire de la LTSP, adopté depuis trois 
mois. 
 
 
Or, on ne voit pas en quoi consisterait, tant de façon générale que dans le 
cas particulier, un intérêt public suffisamment important pour que le régime 
référendaire d’une loi déjà adoptée soit modifié rétroactivement, avec l’effet de 
porter atteinte aux droits politiques, en l’occurrence notamment des recourants. 
C'est le contraire qui prévaut, dans un État de droit garantissant les droits 
politiques, s'agissant précisément du respect du régime référendaire voulu par 
l'ordre juridique. Peu importe que la LTSP n’avait pas encore été publiée ni n’était 
déjà entrée en vigueur. 
 
 
Aussi la chambre constitutionnelle ne peut-elle que constater que la loi 
attaquée viole le principe de l’interdiction de la rétroactivité des lois. 
 
 
Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de juger si cette loi enfreint d’une autre 
façon le principe de la légalité, en particulier celui du parallélisme des formes. 
8. 
a 
Il faut cependant encore examiner si la soumission de l’entier de la LTSP au 
référendum facultatif facilité, comme le prévoit la loi attaquée, ne pouvait se 
justifier pour le motif que la solution d’une scission de la LTSP en deux lois 
distinctes, quoique conforme à l’art. 85A al. 2 LEDP, s’avérerait en l’espèce 
contraire au droit supérieur, en particulier aux droits politiques garantis par l’ordre 
constitutionnel ou à l’interdiction de l’arbitraire. 


- 21/42 - 
 
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En effet, dans cette hypothèse, le Grand Conseil aurait été habilité à 
exposer la LTSP entièrement au référendum facultatif facilité, fort de la 
compétence, incombant en principe à toute autorité y compris non judiciaire, 
d'exercer un contrôle préjudiciel de la validité des lois, en l'espèce de l'art. 85A al. 
2 LEDP (ATF 127 I 185 consid. 2 ; 117 Ia 262 consid. 3.a ; 108 Ia 41 consid. 2.c ; 
92 I 480 consid. 2.b ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER, op. cit., vol. 1, n. 1903 et 1956 ss ; Robert ZIMMERMANN, Le 
contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, p. 90 ; Arun 
BOLKENSTEYN, op. cit., p. 102 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, n. 253). Il n’y 
aurait dans ce cas pas de problème de rétroactivité, dans la mesure où cette non-
conformité au droit supérieur aurait existé déjà lors de l’adoption de la LTSP et 
que la loi attaquée n’aurait fait que d’imposer la solution qui, d’un point de vue 
juridique, prévalait en réalité déjà au moment de l’adoption de la LTSP. 
 
b. 
C’est en substance ce que, respectivement, les recourants contestent et 
l’autorité intimée affirme, même s’ils ne libellent pas leurs arguments exactement 
en ces termes. Les recourants prétendent que la L 11’473 viole leurs droits 
politiques garantis par l’art. 67 Cst-GE et l’art. 85A LEDP ; ils s’appuient 
notamment sur l’avis d’Andreas AUER, pour qui la Cst-GE est violée « en ce 
qu’il n’appartient pas au Grand Conseil d’étendre le référendum allégé de 
500 signatures à des dispositions législatives qui ne comportent ni augmentation 
d’impôt ni modification de la législation sur le logement » (Avis de droit, n. 92). 
L’autorité intimée affirme que ni l’art. 67 Cst-GE ni la jurisprudence n’imposent 
une scission de la loi attaquée en deux lois distinctes, et qu’au contraire une telle 
scission serait susceptible de violer les droits politiques garantis par les 
art. 44 Cst-GE et 34 Cst., alors que la soumission de l’entier de la LTSP au 
référendum facultatif facilité s’appuie sur des motifs légitimes reconnus par le 
Tribunal fédéral. 
 
c. 
Pour examiner à titre préjudiciel si la solution que prévoit l’art. 85A al. 2 
LEDP, non écarté valablement par la L 11'473, est contraire aux exigences 
constitutionnelles dans le cas de la LTSP, le Grand Conseil disposait d’une marge 
de manœuvre plus restreinte que celle qui lui reviendrait pour modifier in 
abstracto l'art. 85A al. 2 LEDP. En l’état du droit, il ne pouvait en effet 
s'affranchir que de la part de cette disposition légale s'avérant le cas échéant 
inconstitutionnelle dans le cas de la LTSP. 
9. 
a. 
La Constitution fédérale prévoit que les cantons se dotent d’institutions 
démocratiques (art. 51 al. 1 Cst.) et règlent les droits politiques aux niveaux 
cantonal et communal (art. 39 al. 1 Cst.). Elle garantit les droits politiques 
(art. 34 al. 1 Cst.). Ces derniers désignent l'ensemble des compétences que l'ordre 
constitutionnel 
reconnaît 
au 
corps 
électoral 
(Andreas 
AUER/Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. 1, n. 623). Ils sont l'expression 
du droit du peuple à l'autodétermination et rendent possible la participation 
formelle des électeurs à la formation de la volonté de l'État. Composante des 
droits politiques, le droit de vote comprend le droit de participer aux votations. Il 


- 22/42 - 
 
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exige que le scrutin soit ordonné dans tous les cas où l'ordre juridique le prescrit ; 
il postule que la consultation populaire soit organisée conformément aux 
prescriptions ; il veut que le résultat du vote soit l'expression sûre et véritable de la 
libre volonté du corps électoral (Étienne GRISEL, Initiative et référendum 
populaires, 3ème éd., 2004, p. 62 s, n. 113 s). 
 
 
Les cantons disposent d'une très large autonomie pour déterminer l'étendue 
et les modalités d'exercice des droits politiques sur les plans cantonal et 
communal. Allant au-delà des exigences fédérales, qui, sauf pour les constitutions 
cantonales (art. 51 al. 1 2ème phr. Cst), n’imposent pas même le choix de la 
démocratie directe (Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, n. 85), ils peuvent prévoir le 
référendum et alors définir quels actes sont ou non soumis au référendum, le cas 
échéant obligatoire ou facultatif (ATF 131 I 126 consid. 5 ; 99 Ia 518 consid. 3 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 1C_248/2007 du 21 avril 2008 consid. 5.1 ; 
1P.771/2006 du 29 janvier 2007 consid. 2.2 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. 1, 
n. 85 ; Vincent MARTENET, L'autonomie constitutionnelle des cantons, 1999, 
p. 233 s. ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_59/2012 et 1C_61/2012 du 26 septembre 
2014 consid. 7.1 et 8.1 en matière d'élections). 
 
 
L’interdiction de l’arbitraire, consacrée à l’art. 9 Cst, s’oppose notamment à 
ce qu’une norme soit dépourvue de sens et d’utilité (ATF 136 I 241 consid. 3.1 ; 
134 
I 
23 
consid. 8 ; 
Pascal 
MAHON, 
op. 
cit., 
vol. 2, 
n. 160 ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. 2, 
n. 1144 s. ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 605). 
 
b. 
Dans le canton de Genève, la souveraineté réside dans le peuple, qui l'exerce 
directement ou par voie d'élection (art. 2 Cst-GE). Les droits politiques - ayant 
pour objet la participation aux élections et votations, l'éligibilité, ainsi que la 
signature des initiatives et des demandes de référendum (art. 45 al. 1 Cst-GE) - 
sont garantis (art. 44 al. 1 Cst-GE), en ce sens que la libre formation de l’opinion 
des citoyennes et des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur volonté sont 
protégées pour chacun de ces droits (art. 44 al. 2 Cst-GE ; cf. Irène RENFER, 
Rétrospective des travaux de l'Assemblée constituante genevoise, in Andrea 
GOOG/Bettina PLATIPODIS [éd.], Direkte Demokratie. Festschrift für Andreas 
AUER, 2013, p. 253 ss, 259 ss). 
 
 
Définissant la mesure dans laquelle le corps électoral peut et doit le cas 
échéant être appelé à exercer directement la souveraineté populaire dans le 
processus final d'adoption des lois, le constituant genevois a décidé de : 
- soumettre les révisions de la constitution au référendum obligatoire 
(art. 65 Cst-GE) ; 
- permettre de prévoir par la loi la soumission au corps électoral des mesures de 
rang législatif dans le cadre des mesures nécessaires à l'assainissement 
financier (art. 66 Cst-GE, relatif au référendum en matière d'assainissement 
financier) ; 


- 23/42 - 
 
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- exposer les lois et autres actes du Grand Conseil prévoyant des dépenses au 
référendum facultatif ordinaire, devant être demandé par 3 % des titulaires des 
droits politiques (art. 67 al. 1 Cst-GE) ; 
- prévoir le référendum facultatif facilité, devant être demandé par 500 titulaires 
des droits politiques, contre les lois qui ont pour objet un nouvel impôt ou qui 
portent sur la modification du taux ou de l'assiette d'un impôt existant, ou qui 
comportent une modification de la législation sur le logement, la protection des 
locataires et l'habitat, y compris les voies de droit en la matière 
(art. 67 al. 2 let. a et b Cst-GE) ; 
- instituer le référendum extraordinaire, permettant au Grand Conseil de 
soumettre au corps électoral les lois normalement exposées au référendum 
facultatif (ordinaire ou facilité), par décision prise « à la majorité des deux tiers 
des voix exprimées, les abstentions n'étant pas prises en considération, mais au 
moins à la majorité de ses membres » (art. 67 al. 3 Cst-GE) ; 
- exclure le référendum contre la loi annuelle sur les dépenses et les recettes 
prise dans son ensemble, sauf en ce qui concerne ses dispositions spéciales 
établissant un nouvel impôt ou modifiant le taux ou l'assiette d'un impôt 
(art. 69 Cst-GE). 
 
 
L’art. 45 al. 2 Cst-GE charge le législateur de garantir que toute personne 
jouissant des droits politiques puisse effectivement les exercer. Plus généralement, 
il revient au Grand Conseil d’adopter des lois (art. 91 al. 1 Cst-GE), dans les 
domaines relevant de la compétence des cantons, dans le respect du droit 
supérieur, comprenant notamment le droit fédéral (art. 49 Cst.) ainsi que, en vertu 
du principe de la hiérarchie des normes, la Cst-GE. 
 
c. 
Dans le cadre de travaux législatifs visant à adapter la législation genevoise 
à la Cst-GE dans le domaine des droits politiques, le Grand Conseil a prévu qu’un 
référendum facultatif ne peut s’exercer qu’à l’endroit de l’intégralité de la loi ou 
de l’acte soumis à ce référendum, et qu'une loi ou un autre acte soumis au 
référendum selon l’art. 67 Cst-GE ne peut pas contenir simultanément des 
dispositions soumises aux alinéas 1 et 2 de cette disposition (art. 85A al. 1 et 
2 LEDP). 
 
 
L’adoption de cet art. 85A al. 1 et 2 LEDP visait à résoudre des questions 
s’étant posées sous l’empire de l’aCst-GE et risquant de se poser sous celle de la 
Cst-GE en lien avec l’exercice des différentes catégories de référendum facultatif 
(MGC [En ligne] Annexes : objets nouveaux de la session III des 13 et 
14 décembre 2012, p. 18 ; MGC [En ligne] Annexes : objets nouveaux de la 
session IX des 5 et 6 juin 2014, p. 9). En effet, le 9 novembre 2010, le Tribunal 
fédéral avait rendu un arrêt 1C_28/2010 à propos de la loi genevoise 10’258 
modifiant non seulement des dispositions normalement exposées au référendum 
facultatif (à savoir la loi sur l'énergie du 18 septembre 1986 - LEn - L 2 30), mais 
aussi notamment des dispositions soumises au référendum obligatoire en vertu de 
l’art. 53A aCst-GE (à savoir l’ancienne loi sur l’imposition des personnes 


- 24/42 - 
 
A/2639/2014 
 
 
physiques - Détermination du revenu net - Calcul de l’impôt et rabais d’impôt -
 Compensation des effets de la progression à froid du 22 septembre 2000 -
 aLIPP-V, la LCP, et la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de 
maisons d’habitation du 25 janvier 1996 - LDTR - L 5 20). Il avait rejeté le 
recours interjeté contre l’arrêt par lequel le Tribunal administratif avait, en 
l’absence de toute disposition légale réglant la question, jugé bien fondé l’arrêté 
du Conseil d’État soumettant l’entier de ladite loi au référendum obligatoire 
(ATA/10/2010 du 12 janvier 2010). Le Tribunal fédéral avait ajouté qu’il « serait 
souhaitable que cette question soit clarifiée dans le droit cantonal et que le 
constituant ou le législateur, s’ils entendent permettre (de scinder une loi pour la 
soumettre en partie au référendum obligatoire et en partie au référendum 
facultatif), règlent expressément (de telles scissions) en édictant des conditions 
claires à cet égard » (arrêt du Tribunal fédéral 1C_28/2010 précité consid. 3.4 in 
fine). Si le constituant ne l’a pas fait explicitement, le législateur s’est en revanche 
prononcé clairement, en adoptant cet art. 85A al. 2 LEDP, en faveur d’une 
limitation du référendum facultatif facilité prévu par l’art. 67 al. 2 Cst-GE aux 
seuls cas visés par cette disposition constitutionnelle. Il a ainsi refusé toute 
extension de la portée des cas de référendum facultatif facilité. 
 
 
L’art. 85A al. 2 LEDP n’est pas qu’une règle de technique législative, mais 
bien une norme, qui a vocation à s’appliquer à un nombre indéterminé de 
personnes et de situations et à définir des droits et des obligations. Elle traduit la 
compréhension que le législateur a du référendum facultatif tant ordinaire que 
facilité. Elle participe de l’aménagement et de la concrétisation des dispositions 
constitutionnelles consacrant et garantissant les droits politiques en matière 
référendaire, à savoir non seulement de l’art. 67 Cst-GE mais aussi de 
l’art. 44 al. 2 Cst-GE. Par cette disposition, le législateur a entendu réaliser déjà 
l’exigence d’une légitimité démocratique minimale pour qu’un texte soit soumis 
au corps électoral (à savoir qu’au moins en principe 3 % des titulaires des droits 
politiques et exceptionnellement 500 d’entre eux le demandent). Il a également 
voulu concrétiser l’exigence que la volonté des titulaires des droits politiques 
s’exprime de façon fidèle et sûre aux stades de la récolte des signatures et du vote 
du corps électoral, à savoir sur un texte portant sur les matières visées par 
l’art. 67 al. 2 Cst-GE lorsque seules 500 signatures de titulaires des droits 
politiques suffisent à le faire soumettre au corps électoral. En cas de loi mixte, ce 
n’est pas matériellement la même question qui est posée selon que sont exposées 
au référendum indistinctement toutes les dispositions de la loi ou seules celles 
d’entre elles soumises au référendum facultatif facilité (ou, mais séparément, ces 
dernières et les autres). Soumettre l’entier d’une loi mixte au référendum facultatif 
facilité peut donc revenir, selon les cas, à contraindre les signataires d’une 
demande de référendum puis le cas échéant le corps électoral à répondre à une 
autre question qu’à celle qui, normalement, devrait leur être posée. L'objectif visé 
par l'art. 85A al. 2 LEDP était bien explicitement de permettre « de mieux 
respecter la liberté de vote » (MGC [En ligne] Annexes : objets nouveaux de la 
session III des 13 et 14 décembre 2012, PL 11070, p. 18). 


- 25/42 - 
 
A/2639/2014 
 
 
 
d. 
À l'évidence, le droit de vote serait violé si un objet soumis à référendum 
était soustrait au scrutin populaire, de même que s'il y était exposé à des 
conditions plus restrictives que celles devant légalement lui être appliquées. Le 
souci de ne pas priver le corps électoral d'une possibilité de s'exprimer est d'une 
importance capitale en matière de droits politiques (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_28/2010 précité consid. 3.2). Il serait inimaginable que, sous prétexte qu'elle 
ne contient le cas échéant que deux dispositions de nature fiscale sur quarante-
trois articles, la LTSP soit soumise en entier au référendum facultatif ordinaire. 
 
 
C'est néanmoins au constituant que revient premièrement - et 
secondairement au législateur dans les limites tracées par la constitution - de 
déterminer quels actes doivent être soumis à quels types de référendum, et d'autres 
donc de ne pas l'être du tout ou de ne l'être qu'à un type déterminé de référendum. 
Ce faisant, ils définissent dans quelle mesure le peuple est appelé à exercer sa 
souveraineté respectivement « directement ou par voie d'élection », deux modes 
mis sur le même pied par le constituant genevois (art. 2 Cst-GE). 
 
 
Certes, selon le Tribunal fédéral, « soumettre au référendum (in casu 
obligatoire, aujourd'hui facultatif facilité) une disposition qui, prise isolément, 
aurait été soumise au référendum facultatif (aujourd'hui facultatif ordinaire) n'est 
pas en soi préjudiciable aux droits populaires, dans la mesure où le peuple est 
finalement appelé à se prononcer sur celle-ci » (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_28/2010 précité consid. 3.2 in fine). Cette considération peut être approuvée 
dans la mesure où elle signifie que l'atteinte aux droits politiques est dans un tel 
cas d'une gravité moindre que dans l'hypothèse inverse. Elle peut servir à résoudre 
les cas limites, au même titre que l'adage in dubio pro populo (également évoqué 
par le Tribunal fédéral dans le même considérant). Mais elle ne saurait faire 
oublier que « le référendum doit en principe se limiter aux cas expressément 
prévus par la constitution », ainsi que l'a indiqué le Tribunal fédéral, dans ce 
même arrêt (consid. 3.3.1), comme d'ailleurs dans d'autres arrêts sur les droits 
politiques. 
 
 
Le droit de vote est violé lorsque le corps électoral est consulté, sauf 
circonstances particulières, en dehors des cas prévus par la constitution ou la loi, 
par exemple si les autorités d'un canton décidaient de soumettre une initiative au 
peuple alors que celle-ci n'a pas obtenu le nombre de signatures prescrit 
(ATF 114 Ia 267 consid. 4). Le corps électoral ne doit pas être appelé à voter sur 
un acte soumis au référendum facultatif si cet acte n'a pas fait l'objet d'une 
demande de référendum conforme aux règles en vigueur (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_218/2007 du 16 octobre 2007 consid. 3). Le principe de la bonne foi ne 
confère pas au peuple le droit de voir soumis au référendum un acte non exposé au 
référendum, en dépit d'une clause référendaire dont il a été muni par mégarde 
(arrêt du Tribunal fédéral 1P.769/2006 du 29 janvier 2007 consid. 3.3). 
 
e. 
Quoique nécessairement conscient qu’il pourrait à nouveau arriver que le 
législateur adopte des lois hybrides (Michel HOTTELIER, Discussion de l’arrêt 


- 26/42 - 
 
A/2639/2014 
 
 
1C_28/2010 du 9 novembre 2010, PJA 2/2011, p. 263 ss, 268 n. 10), le 
constituant ne s’est pas prononcé lui-même explicitement sur le régime 
référendaire à leur appliquer. Il a en revanche affiné son choix en instituant en 
outre un référendum extraordinaire, c'est-à-dire en permettant au Grand Conseil 
de soumettre au corps électoral les lois normalement exposées au référendum 
facultatif (ordinaire ou facilité) (art. 67 al. 3 Cst-GE ; BOACG tome V 
2295-2375, 2498-2589, tome XVI 8406-8438, tome XXI 11044-11062, 
tome XXV 12746-12750, 12851-12859, 12887-12888). 
 
 
Le référendum extraordinaire - institution non incontestée (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_28/2010 du 9 novembre 2010 consid. 3.3.1 et doctrine citée) - offre 
une solution aux cas potentiellement problématiques dans lesquels le législateur 
entendrait adopter des lois hybrides (David HOFMANN, Le Conseil d'État dans la 
constitution genevoise du 14 octobre 2012, in Actualités juridiques de droit public 
2013, ci-après : Le Conseil d’État, p. 111 ss, 122). Cela réduit les cas dans 
lesquels la contrainte de renoncer à un mélange de dispositions soumises à des 
régimes référendaires différents ne relèverait pas que de l'inopportunité, mais 
consacrerait une inconstitutionnalité, tenant à une violation des droits politiques, 
voire, eu égard à l’incohérence législative à laquelle aboutirait la scission d’une 
loi mixte, à une violation de l’interdiction de l’arbitraire. 
 
 
La scission d’une loi mixte en deux (ou plusieurs) lois distinctes peut, 
suivant les cas, s’avérer inconstitutionnelle. Il pourrait en effet se produire qu'en 
voulant distinguer artificiellement des textes légaux par respect des contours 
littéraux des différents types de référendum considérés, on en viendrait, déjà lors 
de la collecte des signatures à l’appui d’une demande de référendum puis lors du 
vote référendaire, à compromettre l'expression sûre et véritable de la libre volonté 
respectivement des signataires et du corps électoral, en les confrontant à une 
question biaisée parce qu’elle serait sortie d’un contexte auquel elle serait 
intrinsèquement liée, voire à une question n’ayant pas raisonnablement de sens. 
Le législateur ne saurait être empêché notamment d'adopter des lois réalisant de 
véritables politiques publiques, touchant simultanément à des domaines législatifs 
différents (dont précisément des matières visées par l'art. 67 al. 2 Cst-GE) et 
nécessitant immanquablement des compromis. 
 
f. 
Comme 
le 
Tribunal 
administratif 
l'a 
dit 
avant 
l'adoption 
de 
l'art. 85A al. 2 LEDP, en cas de lois mixtes, un renvoi de la totalité de la loi 
devant le corps électoral (donc, aujourd'hui, déjà l'exposition au référendum 
facultatif facilité) s'impose si les dispositions légales soumises au référendum 
facultatif (aujourd'hui facultatif ordinaire) ne peuvent « être maintenues sans 
complication » ou si l'absence de celles soumises obligatoirement au peuple 
(aujourd'hui soumises au référendum facultatif facilité) conduit « à briser, en cas 
de rejet, l'économie ou l'équilibre de la loi qui a été adoptée ». Il devait en aller de 
même, poursuivait le Tribunal administratif, « lorsque l'adoption de la loi a donné 
lieu à des affrontements politiques devant le Grand Conseil, ou si une soumission 


- 27/42 - 
 
A/2639/2014 
 
 
seulement partielle des dispositions légales risque de dénaturer ou de tronquer ce 
débat » (ATA/10/2010 précité consid. 12). 
 
 
Le Tribunal fédéral a suivi le Tribunal administratif, tant sur le plan de la 
motivation que de l'issue de l'arrêt considéré (arrêt 1C_28/2010 précité). Dans le 
cas en question, non seulement trois des sept lois modifiées tombaient sous le 
coup de l'art. 53A aCst-GE, mais surtout, il n'était pas possible de décider de ne 
soumettre au référendum obligatoire que les « dispositions modifiant la LDTR, la 
LIPP et la LCP (…) sans risquer de porter atteinte à l'équilibre de la loi adoptée 
(…). Si les seules modifications à la LDTR étaient soumises au référendum 
obligatoire (…) cela risquerait, en cas de refus de celles-ci, de conduire à l'entrée 
en vigueur de normes modifiant la LEn qui seraient difficiles à concilier, voire qui 
pourraient être en contradiction avec d'autres lois cantonales, conséquence qui 
doit être évitée. En outre, un renvoi de la L 10’258 en votation partielle (…) 
pourrait conduire à soumettre au peuple une question tronquée relative à une 
nouvelle loi, ne reflétant qu'une partie de la problématique débattue devant le 
Grand Conseil à l'occasion de l'examen de son projet » (ATA/10/2010 précité 
consid. 12). 
 
g. 
Le Tribunal administratif n'en a pas moins indiqué, suivi par le Tribunal 
fédéral aussi sur ce point, que la scission d'une loi hybride était alors possible dans 
le canton de Genève, à savoir, a contrario, pour des lois dont les dispositions 
relevant d'un régime référendaire différent peuvent être traitées séparément ou 
distinctement sans les inconvénients précités (arrêt 1C_28/2010 précité 
consid. 3.4 in initio ; ATA/10/2010 précité consid. 12). 
 
 
Vrai en l'absence d'une loi prévoyant une scission (donc en application des 
seuls principes déductibles de la garantie des droits politiques, voire de 
l’interdiction de l’arbitraire), cela l'est a fortiori en présence d'une norme exigeant 
une telle différenciation, à savoir l'art. 85A al. 2 LEDP. Pour David HOFMANN 
(Le Conseil d’État, p. 121), l’interdiction de cumuler dans une même loi des 
dispositions exposées à des référendum différents découle directement de la 
Cst-GE, l’art. 85A al. 2 LEDP ne faisant que de la concrétiser. Si cette opinion est 
trop absolue (et ne semble pas être celle, très sommairement motivée, de 
Michel HOTTELIER et Thierry TANQUEREL ; op. cit., SJ 2014 II 370), force 
est de retenir qu’en l’état du droit, cet art. 85A al. 2 LEDP interdit valablement 
des lois mixtes (ou impose leur scission) dans toute la mesure où l'application de 
cette disposition ne comporte pas le risque sérieux, en cas de scission en lois 
distinctes, de compromettre le résultat du vote du fait que la question à soumettre 
aux signataires de demandes de référendum puis le cas échéant au corps électoral 
serait biaisée ou compliquée, ou d’aboutir à l’adoption de textes législatifs 
incohérents. 
 
 
La discipline que l'art. 85A al. 2 LEDP entend imposer au législateur 
restreint les risques d'exposer les citoyens à un dilemme qui serait en réalité 
évitable parce que l'imbrication alléguée des normes adoptées n'aurait pas 


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l'importance prétendue et que celles-ci ne constitueraient pas un édifice 
qu'ébranlerait sérieusement le refus de l'une ou l'autre des dispositions 
considérées. De l'importance doit aussi être attribuée à l'émergence, au travers des 
urnes, de la vraie cible de la volonté du corps électoral. Pour David HOFMANN 
(Le Conseil d’État, p. 122), « ce qui est assurément interdit, c'est d'utiliser un texte 
soumis au référendum allégé pour y adjoindre une règle qui serait normalement 
soumise au référendum ordinaire et tenter par ce biais de faciliter la récolte des 
signatures (…) ; il ne saurait être possible d'ajouter une augmentation d'impôt 
dans un projet traitant de fonction publique, d'agriculture ou d'enseignement pour 
faciliter le référendum ». Cet auteur met l'accent sur la nécessité d'adopter des lois 
distinctes, le cas échéant de les scinder, même après leur adoption (op. cit., 
p. 121). Pour Michel HOTTELIER (Discussion de l'arrêt 4C_1/2013 du 25 juin 
2013, in PJA 2014 3/2014, p. 404 ss, 410), la « règle de partage paraît, lors de la 
mise en œuvre de l'article 85A alinéa 2 LEDP, résider dans la détermination du 
siège normatif des dispositions en cause. (…) Lorsqu'en revanche (…) des normes 
trouvant leur source dans diverses lois sont concernées, celles-ci devraient être 
scindées afin de permettre l'application soit du référendum législatif ordinaire, soit 
du référendum facilité » (cf. aussi PJA 2/2011, p. 263 ss, 268, où le même auteur 
approuve globalement l'arrêt 1C_28/2010 précité). 
 
 
Il ne faut pas exagérer les difficultés susceptibles d’être liées à une scission 
d'une loi hybride, en vue de son exposition aux référendums pertinents et le cas 
échéant au vote du corps électoral. L'appréciation de l'interdépendance de 
dispositions aux fins de juger de l'admissibilité ou non d'une scission, ou d'une 
soumission à des régimes juridiques distincts, s'effectue couramment dans 
plusieurs domaines du droit, à commencer par celui des droits politiques. En 
matière d'initiatives populaires, le principe de l'unité de la matière, visant 
essentiellement à garantir la liberté de vote (Arun BOLKENSTEYN, op. cit., 
p. 111), interdit de mêler dans un même objet soumis au peuple plusieurs 
propositions de nature ou de but différents, qui forceraient le citoyen à opter entre 
une approbation ou une opposition globales alors qu'il pourrait n'être d'accord 
qu'avec une partie seulement des propositions lui étant soumises (ATF 130 I 185 
consid. 3 ; 129 I 366 consid. 4.4 ; 129 I 381 consid. 2.1 ; 125 I 227 consid. 3.c ; 
112 Ia 391 consid. 3.b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_289/2008 du 9 mars 2009 
consid. 2.5). Il en va de même du principe de la conformité au droit supérieur 
(ATF 130 I 134 consid. 3.2 à 3.4 ; 129 I 392 consid. 3 ; 129 I 232 consid. 3.3 et 
3.4). La sanction de la violation de ces principes peut et ne doit être qu'une 
invalidation partielle ou, selon les cas, une scission (art. 60 et 72 Cst-GE), à moins 
que le texte de l'initiative ne puisse être amputé de sa partie viciée sans être 
dénaturé (ATF 134 I 172 consid. 2.2 ; 129 I 381 consid. 4.3 ; 128 I 190 consid. 5.3 
et 6.2 ; 132 I 282 = arrêt 1P.451/2006 du 28 février 2007 consid. 3.1 et 8.1 ; 
114 Ia 267 consid. 4 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_659/2012 du 24 septembre 
2013 consid. 4.3.22 et 6.2 ; 1C_302/2012 du 27 février 2013 consid. 4.1 ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. 1, 
n. 855 ss). De même, dans le cadre du contrôle abstrait des normes, le Tribunal 


- 29/42 - 
 
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fédéral annule en principe les seules dispositions jugées contraires au droit 
supérieur, et intégralement l'acte normatif attaqué seulement si les dispositions 
viciées ne peuvent pas être supprimées sans dénaturer l'acte dans son ensemble 
(ATF 140 I 2 ; 138 I 435 ; 130 I 279 consid. 2.5 ; 123 I 112 consid. 2.b ; Andreas 
AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. 1, n. 2304 ; 
Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 84 s. ; Jean MORITZ, op. cit., RDAF 2005 
p. 1 ss n. 77 ; cf. aussi l’art. 20 al. 2 de la loi fédérale complétant le Code civil 
suisse du 30 mars 1911 - Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220 - 
à propos de la nullité de contrats). 
 
h. 
En conclusion, en matière référendaire, dans le cadre tracé par les 
art. 2, 44, 45 et 65 à 69 Cst-GE et l'art. 85A al. 2 LEDP dans la mesure de sa 
constitutionnalité, il faut déterminer au regard de l'interdépendance des 
dispositions considérées, de l'économie de la loi en question, de son équilibre et 
de sa cohérence, voire des enjeux et des débats caractérisant son adoption, si une 
loi hybride doit ou non être exposée entièrement au référendum facultatif facilité, 
ou au contraire, par un procédé de scission, être soumise au référendum facultatif 
facilité s'agissant uniquement de celles de ses dispositions qui entrent dans le 
champ d'application de l'art. 67 al. 2 let. a ou/et b Cst-GE et au référendum 
facultatif ordinaire s'agissant de ses autres dispositions. En cas de doute quant à la 
réalisation des critères précités, il y a lieu de privilégier la solution du référendum 
facultatif facilité, jugé communément favorable aux citoyens, en application de 
l'adage in dubio pro populo. 
 
 
C'est au regard de ces critères que doit être examiné si la scission que 
l'art. 85A al. 2 LEDP exigeait de faire de la LTSP conduisait dans le cas de cette 
dernière à une violation des droits politiques ou de l’interdiction de l’arbitraire, 
hypothèses dans lesquelles le Grand Conseil aurait été légitimé à adopter la 
L 11’473. 
10. 
a. 
La LTSP, appelée à remplacer la LTaxis actuellement en vigueur, vise à 
assurer la mise à disposition d'un service public de taxis efficace et 
complémentaire à celui offert par les transports publics, répondant à la demande 
de clients tous les jours de l'année, à toute heure et en tout lieu du territoire 
genevois, service public devant être assuré par le travail conjoint des taxis de 
service public et de la centrale unique d'ordres de courses desdits taxis 
(art. 1 al. 1 LTSP) ; elle a également pour objet de réglementer l'activité des autres 
transports professionnels de personnes (art. 1 al. 2 LTSP). Elle distingue les taxis 
de service public et les taxis de service restreint. 
 
 
Pour les premiers, elle institue une centrale unique d'ordres de courses, dont 
l'État concéderait l'exploitation à une personne morale (art. 5 s LTSP), alors que 
pour les seconds l'exploitation d'une centrale d'ordres de courses, limitée à des 
taxis de service restreint, serait soumise à autorisation (art. 9 LTSP). Le nombre 
des permis de service public serait limité (art. 16 s LTSP) ; ces permis seraient 
attachés à des véhicules et leurs titulaires seraient des chauffeurs indépendants (ne 


- 30/42 - 
 
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pouvant pas être titulaires de plusieurs permis de service public) ou des 
entreprises. Seuls les taxis de service public, visiblement identifiés comme tels 
(art. 26 LTSP), auraient le droit de s'arrêter aux stations de taxis, d'utiliser les 
voies réservées aux transports publics, d'emprunter les zones à circulation 
restreinte et de prendre en charge des clients qui les héleraient dans la rue 
(art. 24 LTSP) ; ils seraient tenus de s'affilier à la centrale unique d'ordres de 
courses, à l'exclusion de toute autre centrale (art. 25 LTSP), et de participer au 
service public que la centrale unique serait chargée d'organiser 7 jours sur 7 et 24h 
sur 24 (art. 27 LTSP). Les permis de service public seraient soumis à une taxe 
annuelle comprise entre CHF 900.- à CHF 1'400.-, susceptible d'être modulée à la 
baisse ou la hausse en fonction des performances écologiques des véhicules 
auxquels ils sont attachés (art. 16 al. 5 à 7 LTSP). 
 
 
Les taxis de service restreint, au nombre non limité, signalés uniquement par 
un autocollant « taxi » apposé à l'arrière du véhicule (art. 29 al. 4 LTSP), ne 
disposeraient que d'un droit d'usage commun du domaine public, susceptibles 
d'être étendu temporairement à certaines zones ou emplacements (art. 28 LTSP), 
et ils devraient, comme d'ailleurs les limousines (art. 4 al. 1 let. c LTSP), 
s'acquitter d'une taxe d'accès au périmètre de l'Aéroport international de Genève, 
comprise entre CHF 10.- et CHF 20.- par jour et par véhicule (art. 28 al. 6 LTSP). 
Les chauffeurs de taxis ou de limousines en provenance d'autres cantons, auraient 
accès au marché genevois en y étant assimilés aux chauffeurs de taxis de service 
restreint ou de limousines (art. 11 al. 1 LTSP), de même que, 90 jours par année 
civile, les chauffeurs de taxis ou de limousines ressortissants d'un État membre de 
l’Union européenne ou de l'Association européenne de libre-échange et y étant 
dûment autorisés à y exercer cette profession (art. 12 LTSP). 
 
 
Les voitures immatriculées comme taxis ne feraient plus l'objet d'une 
imposition annuelle forfaitaire de CHF 128.-, mais de l'impôt annuel sur les 
voitures de tourisme prévu par l'art. 415 LCP, dont le système de bonus/malus en 
fonction des rejets de CO2 serait cependant majoré à la baisse ou à la hausse 
(art. 43 souligné al. 1 LTSP ; Andreas AUER, Avis de droit, n. 1-3). 
 
b. 
Le Grand Conseil se borne à affirmer que la LTSP forme un tout 
indissociable, sans nullement démontrer en quoi ses dispositions de nature fiscale 
et les autres sont si liées les unes aux autres qu'elles n'auraient pas de sens les unes 
sans les autres. Il argumente pour l'essentiel, dans l'hypothèse d'une scission, en 
mettant en doute qu'en cas de rejet des unes en votation référendaire, les autres 
puissent leur survivre et être applicables. Il ajoute que dans l'éventualité où les lois 
issues d'une scission seraient toutes deux frappées d'un référendum, les citoyens 
appelés à voter seraient « égarés » par les complications qu'engendreraient les 
« conditions » et « délais différents de soumission au suffrage », circonstances 
qu’il n’explicite aucunement. 
 
 
Or - la question étant abordée ici pour le cas où il se confirmerait qu’elle 
représente un impôt, et non une contribution causale -, la taxe annuelle à laquelle 


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les taxis de service public seraient soumis ne conditionne pas le fonctionnement 
du service public de taxis qu'institue la loi, pas même, de façon un tant soit peu 
marquée, dans la mesure où son produit pourrait être utilisé en rapport avec les 
buts de service public poursuivis par la LTSP (art. 16 al. 5 phr. 2 LTSP), dont 
subsidiairement et transitoirement l'alimentation d'un fonds compensatoire 
(art. 41 al. 5 2ème phr. LTSP). Que cette taxe, perçue annuellement par permis de 
service public, soit ou non adoptée le cas échéant par le corps électoral, les taxis 
de service public pourraient assurer le transport professionnel de personnes 
conformément aux obligations prévues par la LTSP (adoptée par hypothèse sans 
qu'il y ait eu de référendum ayant abouti ou en votation référendaire). Ils 
pourraient en particulier être affiliés à la centrale unique d'ordres de courses 
desdits taxis, répondre à la demande de clients selon les règles d'organisation qui 
seraient mises en place afin que la prestation considérée soit fournie tous les jours 
de l'année, à toute heure et en tout lieu du territoire genevois. Ils bénéficieraient 
des avantages que la LTSP leur confère, en particulier ceux d'être visiblement 
signalés comme taxis de service public et d'avoir le droit de s'arrêter aux stations 
de taxis, d'utiliser les voies réservées aux transports publics, d'emprunter les zones 
à circulation restreinte et de prendre en charge des clients qui les héleraient dans 
la rue. Les chauffeurs de taxis de service restreint, comme de limousines, 
pourraient exercer leur profession, quasiment la même que celle des taxis de 
service public quoique dans les conditions sensiblement différentes que la LTSP 
leur réserve. 
 
 
Le maintien d'une imposition annuelle forfaitaire à CHF 128.- des voitures 
immatriculées comme taxis, qu'impliquerait un rejet du volet fiscal de la LTSP, ne 
soulèverait strictement aucune difficulté. 
 
 
L'hypothèse inverse d'une adoption définitive des seules dispositions 
fiscales et d'un rejet, pour le surplus, des autres dispositions de la LTSP en 
votation référendaire, ne poserait aucun problème pour le passage d'une 
imposition annuelle forfaitaire des voitures immatriculées comme taxis à leur 
soumission à l’impôt applicable aux voitures de tourisme en général avec un 
bonus/malus cependant majoré en fonction des rejets de CO2. 
 
 
La taxe annuelle prévue par l'art. 16 al. 5 à 7 LTSP ne pourrait peut-être pas 
être perçue sans une adaptation préalable de et/ou à la LTaxis, puisqu'il n'y aurait 
pas de taxis de service public au sens de la LTSP, pour autant qu’on ne puisse 
appliquer cette taxe aux taxis ayant un caractère de service public au sens de 
l’art. 3 al. 3 LTaxis. Les dispositions instituant cette taxe resteraient lettres mortes, 
du moins provisoirement, sans que cela ne soit problématique. L'entrée en vigueur 
de ces dispositions fiscales n'interviendrait que sur la base d'un arrêté du Conseil 
d'État (cf. art. 37 LTSP, valant aussi pour les dispositions de nature fiscale de 
cette loi), si bien que les autorités impliquées dans la procédure législative 
(à savoir le Conseil d'État et le Grand Conseil ; art. 109 Cst-GE) auraient le temps 
et la possibilité de résoudre cette difficulté, envisagée ici sur un plan théorique 
mais en réalité fort peu probable. 


- 32/42 - 
 
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La réalisation de ce cas de figure supposerait en effet cumulativement que 
deux référendums aboutissent (dont l'un, portant sur l'essentiel de la LTSP, 
demandé par au moins 3 % des titulaires des droits politiques), que le Conseil 
d’État décide de soumettre au vote du corps électoral les dispositions fiscales de la 
LTSP avant ou en même temps que ses autres dispositions (le problème ne se 
posant pas s’il les soumettait au corps électoral dans un second temps), et que les 
dispositions fiscales soient acceptées mais la LTSP pour le surplus rejetée en 
votation référendaire. Et si ces trois conditions se réalisaient, il faudrait y voir, 
non pas que le corps électoral aurait été égaré (étant entendu que la situation, tout 
de même pas si complexe, lui aurait été expliquée, notamment dans la brochure 
explicative), mais bien plutôt que, sous réserve de ses dispositions fiscales, 
d'autres dispositions de la LTSP ne lui seraient pas acceptables comme telles et 
devraient donc être remises sur le métier ou abandonnées. La complication 
considérée, plutôt théorique et en tout état modeste, ne suffit nullement à rendre 
inconstitutionnelle une scission de la LTSP. 
 
 
Enfin, il ne résulte pas des travaux préparatoires de la LTSP que les 
dispositions fiscales considérées auraient été à ce point la contrepartie de 
l'admission d'autres volets de la LTSP qu'elles en seraient devenues politiquement 
partie intégrante, en termes de débats à restituer le cas échéant en vue d'une 
votation référendaire. Certes, quelques voix divergentes, minorisées, se sont fait 
entendre sur la « double taxe écologique, la première pour l'immatriculation du 
véhicule, la seconde pour l'obtention d'un permis de taxi de service public », des 
députés ont manifesté un attachement à la LTSP dans son ensemble, des 
amendements ont été présentés et souvent rejetés, et des compromis ont pu 
intervenir (PL 10697-A, in MGC [En ligne] Recueil des objets déposés et non 
traités durant la 57e législature, séance du 27 mars 2014 à 10h, p. 1 à 6, 344-247, 
361-362, 370-374 ; MGC [En ligne], Séances du 27 mars 2014 à 10h et à 14h, 
Disponible sur http://ge.ch/grandconseil/search?search=10697). Il n'y a toutefois 
pas une ligne de démarcation entre les partisans et les opposants à la LTSP selon 
que sont évoquées les dispositions respectivement de nature fiscale et les autres 
dispositions de la LTSP. Une scission ne compliquerait donc pas sensiblement la 
présentation des enjeux du vote, ni ne dénaturerait les discussions relatives à ou 
aux objets soumis au vote du corps électoral. 
 
 
Comme le relève Andreas AUER (Avis de droit, n. 92 note 78 in fine), 
« une scission entre les dispositions soumises au référendum allégé et les autres 
n’aurait pas porté atteinte à (l’)équilibre (de la LTSP) ». Le Conseil d'État l'a 
d'ailleurs lui-même admis implicitement en proposant au Grand Conseil la 
scission de la LTSP en deux lois distinctes. Ce serait a fortiori le cas si la taxe 
annuelle considérée s’avérait être une contribution causale, non soumise à 
l’art. 67 al. 2 let. a Cst-GE. 
 
 
En conclusion, il n’y avait pas d’inconstitutionnalité permettant à l’autorité 
intimée, en l’état du droit, de retenir, pour la LTSP, une solution dérogeant à celle 
résultant de l'application de l'art. 85A al. 2 LEDP. Une scission de la LTSP doit 


- 33/42 - 
 
A/2639/2014 
 
 
être d’autant plus assumée par le Grand Conseil qu'il a non oublié mais refusé de 
soumettre cette loi au référendum extraordinaire. 
 
 
L'art. 1 de la L 11’473 doit être annulé. 
11. 
a. 
Le législateur a muni la L 11’473 de la clause d'urgence. Selon les 
recourants, citant notamment Andreas AUER (Avis de droit, n. 92), les conditions 
d'application de l'art. 70 Cst-GE ne seraient pas remplies. Défendant la position 
inverse, le Grand Conseil prétend qu'il y avait urgence institutionnelle à permettre 
la soumission de la LTSP au régime référendaire approprié ; il souligne qu'une 
plus grande marge d'appréciation doit lui être laissée en la matière, du fait que, 
contrairement à l'art. 55 aCst-GE, l'art. 70 Cst-GE exige une majorité qualifiée 
pour décréter l'urgence et ne soustrait pas la loi en étant munie à tout référendum. 
 
b. 
La L 11’473 n'étant constituée que d'un art. 1 présentement annulé par la 
chambre constitutionnelle et d'un art. 2 formant la clause d'urgence, cette dernière 
se trouve dépourvue d'objet. Ce motif suffit à justifier son annulation, sans qu’il 
soit nécessaire d’examiner si les conditions d’application de la clause d’urgence 
étaient remplies. 
 
 
La L 11’473 sera ainsi annulée en entier. 
12. 
 
Cette annulation affecte la validité du traitement référendaire de la LTSP 
elle-même. Peu importe que les recourants n'aient pas attaqué les arrêtés que le 
Conseil d'État a pris ultérieurement au cours de ce processus, en particulier pour 
constater l'aboutissement du référendum lancé contre cette loi avec 510 signatures 
validées, le 29 octobre 2014. 
 
 
Aussi le présent arrêt sera-t-il notifié également au Conseil d'État. 
 
 
Il sera loisible au Conseil d'État d'examiner si et dans quelle mesure la 
compétence de définir le régime référendaire applicable aux lois à publier 
(art. 85 al. 1 LEDP) ne lui est pas attribuée par les art. 109 al. 3 et 46 al. 1 Cst-GE, 
le chargeant respectivement de promulguer les lois (compétence incluant celle de 
les publier ; art. 8 al. 1 et 5 LFPP ; cf. art. 140 al. 1 et 141 al. 1 et 2 LRGC, et 
l'art. 12 al. 2 LFPP, où le verbe « promulguer » couvre manifestement aussi 
l'opération préalable de la publication des lois) et d’organiser et surveiller les 
opérations électorales (dont la publication fait partie ; art. 8 à 13 LFPP). Dans 
l’affirmative, il pourrait exercer cette compétence par la voie d'un arrêté et d'une 
mesure de publication adaptée de la LTSP (David HOFMANN, Le Conseil d’État, 
p. 120 ss), comme il est amené à le faire à l'égard des dispositions exposées au 
référendum facultatif de la loi budgétaire (art. 69 Cst-GE). Dans l'affaire déjà citée 
ayant donné lieu à l'ATA/10/2010 puis à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_28/2010, 
c'est le Conseil d'État qui avait pris l'option de soumettre l'intégralité de la loi 
considérée au référendum obligatoire, sans qu'aucune des deux juridictions saisies 
ne lui en conteste la compétence. Il n’apparaît pas qu’il en serait allé 
différemment à ce sujet si le Conseil d’État avait choisi d’exposer séparément 
respectivement au référendum obligatoire les dispositions de ladite loi devant 


- 34/42 - 
 
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l’être et les autres au référendum facultatif. Et compte tenu du fait que la LTSP 
viole l’art. 85A al. 2 LEDP, il ne saurait être opposé à une scission de la LTSP 
que l'art. 85A al. 1 LEDP prévoit que, sous réserve de l’art. 69 Cst-GE, un 
référendum facultatif ne peut s’exercer qu’à l’endroit de l’intégralité de la loi ; 
matériellement, il y aurait deux lois distinctes du fait d’une telle scission. 
13. 
 
Une notification du présent arrêt au Conseil d'État se justifie aussi en 
considération de la publication dans la FAO qu'il incombe au pouvoir exécutif de 
faire de l'annulation de la présente loi par la chambre constitutionnelle 
(cf. art. 109 al. 4 Cst-GE et les dispositions légales régissant la publication des 
lois et autres textes normatifs dans la FAO, le Recueil authentique des lois et des 
actes du gouvernement de la République et canton de Genève et le Recueil officiel 
systématique de la législation genevoise ; art. 8 ss, 16 s., 18 ss LFPP ; cf. aussi 
art. 11 al. 2 Cst-GE, et Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, op. cit., 
SJ 2014 II 364). Peu importe que, suite à l'entrée en fonction de la chambre 
constitutionnelle le 14 juin 2014, le Conseil d’État n’a pas encore adapté l'art. 9 du 
règlement d’exécution de la loi sur la forme, la publication et la promulgation des 
actes officiels du 15 janvier 1957 (RFPP - B 2 05.01), prévoyant que les décisions 
du Tribunal fédéral ou du Conseil fédéral entraînant la suspension, l’annulation ou 
la remise en vigueur d’un texte déjà publié dans la FAO y sont également 
mentionnées (Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 87). 
14. 
 
Il est admis que lorsqu'une cour constitutionnelle annule un acte normatif, le 
processus d'adoption de ce dernier n'est pas arrivé à son terme, tel qu'il est prévu 
par le droit cantonal, comme en cas de rejet en votation référendaire. Aussi les 
particuliers n'ont-ils pas qualité pour recourir au Tribunal fédéral contre un tel 
arrêt de la cour constitutionnelle (arrêt du Tribunal fédéral 2P.112/2002 du 
12 novembre 2002 consid. 2.2 publié in RJJ 2002 p. 290 et in RDAF 2005 I 67 ; 
Alain WURZBURGER, op. cit., n. 84 ad art. 82 LTF ; Arun BOLKENSTEYN, 
op. cit., p. 343). La question de savoir si l'autorité intimée (ou le canton) peut 
recourir au Tribunal fédéral contre un tel arrêt paraît résolue aussi par la négative 
(ATF 134 I 172 consid. 1.3 ; 133 II 400 consid. 2.4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_1016/2011 du 3 mai 2012 consid. 1.2.1 ; David HOFMANN, La qualité de 
l'État pour recourir au Tribunal fédéral, in Actualités juridiques de droit public 
2011, p. 13 ss, 30 et note 97 ; Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 343). 
 
 
Aussi la chambre constitutionnelle n'indiquera-t-elle pas de voies de droit 
contre le présent arrêt dans le dispositif de ce dernier. 
15. 
 
Vu l’issue donnée au recours, il ne sera pas perçu d’émolument 
(art. 87 al. 1 LPA). 
 
 
Les recourants obtenant entièrement gain de cause et y ayant conclu, une 
indemnité de procédure leur sera allouée pour les frais indispensables occasionnés 
par la procédure, y compris les honoraires d'un mandataire (art. 87 al. 2 LPA ; 
art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure 
administrative, du 30 juillet 1986 – E 5 10.03), à la charge de l’État de Genève. 


- 35/42 - 
 
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Cette indemnité sera fixée à CHF 3'000.- pour les trois recourants pris 
conjointement et solidairement, les trois recourants ayant recouru par un même 
acte et étant représentés par le même avocat. 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
A la forme 
déclare recevable le recours de Messieurs A______, B______ et C______ contre la 
L 11’473 du 27 juin 2014 soumettant la L 10’697 sur les taxis de service public et autres 
transports professionnels de personnes au référendum facultatif selon l'article 67, alinéa 
2 de la Constitution. 
Au fond 
l'admet ; 
annule la L 11'473 ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue aux recourants pris conjointement et solidairement une indemnité de procédure 
de CHF 3'000.-, à la charge de l’État de Genève ; 
invite le Conseil d'État à publier dans la Feuille d'avis officielle que la L 11’473 est 
annulée par arrêt de la chambre constitutionnelle du 23 janvier 2015 ; 
notifie le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat de Messieurs A______, B______ et 
C______, au Grand Conseil et au Conseil d'État. 
 
Siégeants : M. Martin, président, Mme Galeazzi, MM. Dumartheray et Verniory et 
Mme Payot Zen-Ruffinen, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
 
 
 
Le greffier-juriste 
 
 
 
I. Semuhire 
 
 
Le président siégeant 
 
 
 
R. Martin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 


- 36/42 - 
 
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OPINION SÉPARÉE n° 1 (convergente) 
(art. 119 Cst-GE et 28 al. 5 et 6 du règlement de la 
Cour de Justice, du 20 juin 2014 - RCJ – E 2 05.47) 
 
 
En complément à la violation du principe de la non-rétroactivité des lois 
qu’a retenue la chambre constitutionnelle pour dénier la validité de l’art. 1 de la 
L 11'473, j’estime que le grief de violation du principe de la légalité soulevé par 
les recourants méritait examen (ad consid. 7), et appelait en outre l’examen de la 
validité matérielle de l’application faite en l’espèce de la clause d’urgence 
(ad consid. 11). 
 
Ad consid. 7 : 
 
 
Le principe de la primauté de la loi implique que comme toute autre 
autorité, l'auteur d'une norme doive l'appliquer lui aussi, telle qu'il l'a émise. Il est 
certes loisible à l'auteur d'une norme de modifier cette dernière, mais il lui faut à 
cette fin respecter les formes et les procédures ayant présidé à son adoption, en 
vertu de la règle du parallélisme des formes, et, une fois la modification entrée en 
vigueur selon les règles y relatives, il pourra appliquer la norme modifiée 
(Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER / Vincent MARTENET, op. cit., vol. 1, 
p. 632 s. ; René A. RHINOW / Beat KRÄHENMANN, Schweizerische 
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, n. 59, p. 185 ss ; André GRISEL, 
Droit administratif suisse, 1970, p. 162 s. ; Thierry TANQUEREL, op. cit., 
n. 467 in fine). Selon la jurisprudence, en vertu du principe de la légalité, toute 
autorité est liée par ses actes aussi longtemps qu'elle ne les a pas abrogés ou 
modifiés, les justiciables devant en effet être assurés qu'elle applique à tous la 
même norme, et qu'il ne puisse y être dérogé que dans les cas que la norme 
prévoit elle-même ; s'il était loisible à l'autorité de revenir sur ses actes par 
n'importe quelle voie, le principe de la légalité risquerait d'être éludé ; aussi, 
conformément à la règle du parallélisme des formes, l'autorité ne révise-t-elle 
valablement ses actes que selon la forme dans laquelle ils ont été adoptés 
(ATF 108 Ia 178 consid. 3d ; 98 Ia 105 consid. 2d ; 94 I 29 consid. 3a). Dans des 
circonstances spéciales, le principe du parallélisme des formes peut être atténué 
voire enfreint, provisoirement, en particulier en cas d’urgence justifiant une mise 
en 
application 
immédiate 
d’une 
loi 
(Pierre 
MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. 1, p. 315 s.), ou, en droit 
genevois, pour certaines rectifications d’erreurs matérielles (art. 216A LRGC). 
 
 
En cas de conflit de normes coexistant, il s’agit de déterminer laquelle doit 
s’appliquer. On recourt à cette fin à trois règles classiques principales 
(ATA/1000/2014 du 16 décembre 2014 consid. 11) : lex superior derogat inferiori 
(la norme supérieure prime la norme inférieure), lex specialis derogat generali 
(la norme spéciale prime la norme générale), et lex posterior derogat anteriori 
(la norme postérieure prime la norme antérieure). La première se réfère au 
principe de la hiérarchie des normes, ayant pour corollaire celui du parallélisme 
des formes ; elle prévaut sur les deux autres. En effet, en présence de règles de 
droit contradictoires de rangs différents, le juge est tenu de se conformer à la règle 


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A/2639/2014 
 
 
supérieure et, partant, de faire abstraction de la règle inférieure, ce qui signifie 
notamment que les dispositions d'une loi formelle ont toujours préséance par 
rapport aux dispositions réglementaires qui leur sont contraires (ATF 137 V 410 
consid. 4.2.1 ; 129 V 335 consid. 3.3 ; 128 II 112 consid. 8a ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_736/2010 du 23 février 2012 consid. 6.3 ; Bernd RÜTHERS/Christian 
FISCHER/Axel BIRK, Rechtstheorie mit juristischen Methodenlehre, 7ème éd., 
2013, n. 773). Il n’existe en revanche pas de hiérarchie stricte entre la deuxième et 
la 
troisième 
de 
ces 
règles 
(ATF 
134 
II 
329 
consid. 
5.2 
; 
Peter FORSTMOSER/Hans-Ueli VOGT, Einführung in das Recht, 5ème éd., 2012, 
n. 279 ; Bernd RÜTHERS/Christian FISCHER / Axel BIRK, op. cit., n. 771 ; 
Hansjörg SEILER, Einführung in das Recht, 3ème éd., 2009, n. 17). 
 
 
En l’espèce, il y a conflit entre l’art. 1 de la loi attaquée et 
l’art. 85A al. 2 LEDP, censés coexister, la loi attaquée n’abrogeant ni ne 
modifiant cette disposition-ci mais prétendant y déroger dans le cas de la LTSP. 
Cela n’est pas contesté, pas plus que n’est contestable que, d’un point de vue 
strictement formel, la L 11’473 a été adoptée conformément aux dispositions 
régissant la procédure législative (art. 91 et 109 Cst-GE ; art. 124 ss LRGC), puis 
promulguée (art. 46 al. 1 et 109 al. 4 1ère phr. Cst-GE ; art. 8 à 13 LFPP). 
 
 
A priori, la L 11’473 apparaît être du même rang que l’art. 85A al. 2 LEDP, 
à savoir le rang légal, si bien qu’on pourrait être enclin, à l’instar de l’autorité 
intimée, de dire qu’elle ne contrevient pas au principe du parallélisme des formes. 
Selon l’ATF 112 Ia 136 consid. 3c, on ne saurait déduire du principe du 
parallélisme des formes autre chose que l’exigence que la modification d’un acte 
soit soumise à la même procédure que son adoption : « Mehr folgt aus diesem 
Prinzip nicht », y a indiqué le Tribunal fédéral, à l’appui cependant du rejet du 
grief qu’une délégation législative contenue dans un acte soumis à référendum 
enfreindrait la règle du parallélisme des formes (cf. aussi ATF 98 Ia 105 
consid. 2d). La question se pose toutefois, en l’espèce, de savoir si cette règle doit 
être considérée comme respectée du seul fait que, d’un point de vue strictement 
formel, l’acte attaqué a été pris sous la forme d’une loi, ou si d’autres critères ne 
doivent pas être pris en compte pour juger de son respect. Il appert que la 
L 11’473 présente, en plus de sa rétroactivité, des caractéristiques qui légitiment 
cette interrogation, à commencer par son caractère décisionnel marqué. 
 
 
Exiger la forme de la loi pour modifier une norme de rang légal (ou y 
déroger) renvoie, dans l’esprit du principe de la légalité auquel se rattache la règle 
du parallélisme des formes, à l’adoption d’une norme, plutôt que seulement d’une 
loi formelle. Or, c’est le propre d’une norme que d’être une mesure générale et 
abstraite, édictée en considération d’un nombre indéterminé de personnes et de 
situations, sans égard à un cas particulier ou à une personne déterminée 
(ATF 101 Ia 
73 
consid. 
3a 
; 
Bernhard 
EHRENZELLER/Benjamin 
SCHINDLER/Rainer J. SCHWEIZER/Klaus A. VALLENDER [éd.], op. cit., 
n. 32 ad art. 5). Le parallélisme requis pour modifier une norme (ou y déroger) 
doit en principe s’étendre à cette nature normative, d’autant plus lorsque, comme 


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en l’espèce, l’acte adopté en la forme d’une loi entend faire coexister dans l’ordre 
juridique 
deux 
interprétations 
inconciliables 
des 
mêmes 
dispositions 
constitutionnelles, l’une qui serait valable généralement alors que l’autre ne le 
serait que pour la LTSP. De surcroît, si ni la Cst-GE ni la LRGC ne le disent 
explicitement, la forme de la loi apparaît réservée à l’édiction de normes ainsi 
qu’à la prise de quelques mesures spécifiques pour lesquelles elle est 
explicitement prévue (art. 91 al. 1 Cst-GE ; art. 2, 3 et 124 ss LRGC), en 
particulier pour certaines décisions bien précises (consid. 2c), la soumission d’une 
loi au référendum extraordinaire (art. 67 al. 3 Cst-GE) - ce que ne fait pas la 
L 11'497 -, ou encore la clause d’urgence (art. 70 Cst-GE) - mesure que comporte 
certes la L 11'497, toutefois en violation des conditions du recours à la clause 
d’urgence, comme cela sera développé plus loin, en sorte que cette loi a été 
appliquée alors qu’elle n’aurait pas dû être en vigueur. 
 
 
Forme et fond ont des liens étroits et s’interpénètrent souvent. De surcroît 
cumulées, les caractéristiques précitées de la L 11'497 émargent au moins pour 
partie à des questions formelles, restant appréhendées par la règle du parallélisme 
des formes. Dans un tel cas, nier qu’une telle loi déroge valablement à la norme 
dont elle prétend écarter l’application restitue à la règle du parallélisme des 
formes, corollaire de celle de la hiérarchie des normes, les valeurs propres au 
principe de la légalité auquel ces règles se rattachent. Certes, ni la jurisprudence ni 
la doctrine consultées ne le disent, mais elles n’ont visiblement pas envisagé un 
cas aussi atypique que le cas d’espèce. Dans le contexte de l’obligation qu’a 
l’auteur d’une norme d’appliquer cette dernière même s’il l’estime insatisfaisante, 
sauf à la modifier préalablement, des auteurs relèvent que « la règle est à ce point 
évidente 
qu’on 
ne 
trouve 
guère 
d’exemples 
clairement 
topiques 
» 
(Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. 1, 
p. 632) ; la L 11'473 - que des auteurs qualifient de « bricolage baroque » 
(Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, op. cit., SJ 2014 II 370) et de 
résultat d’un « exploit d’un genre plutôt rare » (Andreas AUER, Avis de droit, 
n. 92) - en est un exemple. 
 
 
Il n’y a pas de raison d’atténuer ou d’écarter en l’espèce les exigences se 
déduisant du principe du parallélisme des formes. Les conditions du recours à la 
clause d’urgence n’étaient pas remplies, et la L 11’473 ne représente pas la 
rectification d’une erreur matérielle. 
 
 
La conclusion se justifie donc que la L 11'473 viole le principe du 
parallélisme des formes et, partant ou en tout état, celui de la légalité. 
 
Ad consid. 11 : 
 
 
Quand bien même elle n'exclut plus tout référendum, l'urgence implique un 
déficit démocratique important, dès lors qu'elle fait immédiatement entrer en 
vigueur la loi déclarée urgente et impose donc l'application de normes qui ne sont 
en réalité pas encore définitivement adoptées. Le procédé ne se trouve pas 
suffisamment légitimé par la majorité qualifiée requise pour que l'urgence soit 


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déclarée ; l'urgence ne se décrète pas, mais doit être constatée et donc être 
constatable. Il faut que l'entrée en vigueur de la loi considérée « ne souffre aucun 
retard », à teneur même de l'art. 70 al. 1 Cst-GE. Le système genevois s'inspire 
très largement des règles fédérales en matière de loi urgente (art. 165 Cst. ; 
David HOFMANN, Le Conseil d’État, p. 122 s.). 
 
 
Sous l'empire de l'art. 55 aCst-GE, prévoyant que seules les lois « ayant un 
caractère d'urgence exceptionnelle » pouvaient être munies de la clause d'urgence 
(et alors, certes, échapper à tout référendum), le Tribunal fédéral a jugé qu'il ne 
fallait en admettre l'utilisation que restrictivement. Une loi ne pouvait être 
déclarée urgente que si sa mise en vigueur ne pouvait souffrir le retard 
qu'impliquerait l'organisation d'un scrutin référendaire en cas de lancement et 
d'aboutissement d'une demande de référendum ; il fallait qu'une application 
immédiate s'impose sans conteste. À l'élément matériel de la nécessité et d'une 
certaine importance d'une application des mesures considérées devait s'ajouter un 
élément temporel d'urgence (ATF 130 I 106 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1P.118/2002 du 9 août 2002). 
 
 
Ainsi, le Tribunal fédéral a admis l'urgence à faire entrer immédiatement en 
vigueur les seules dispositions d'une modification de la loi d'application dans le 
canton de Genève de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite d'alors 
(aLaLP - E 3 60) visant à prévenir deux réorganisations successives des offices 
des poursuites et des faillites incompatibles l'une avec l'autre, décidées coup sur 
coup (respectivement par une L 8’621 du 21 septembre 2001 et une L 8’658 du 
21 février 2002) ; l'urgence consistait à assurer l'efficacité des institutions et le 
respect des justiciables (arrêt du Tribunal fédéral 1P.118/2002 du 9 août 2002). Le 
Tribunal fédéral a estimé qu'il y avait urgence, du point de vue tant matériel que 
temporel, à l'entrée en vigueur immédiate d'une L 9’384 du 28 octobre 2004 
modifiant la LOJ pour permettre au Tribunal cantonal des assurances sociales de 
siéger dans une composition régulière, sans plus risquer l'annulation de ses 
jugements du chef d'une composition irrégulière ni devoir, en guise d'alternative, 
attendre l'élection des juges assesseurs par le peuple et accumuler ainsi un retard 
inadmissible dans le traitement des procédures (ATF 130 I 106). 
 
 
Il n’est pas nécessaire de dire en l'espèce si et dans quelle mesure les 
exigences à poser au recours à la clause d'urgence sont moindres au regard de 
l'art. 70 Cst-GE qu'elles ne l’étaient au regard de l'art. 55 aCst-GE. En effet, elles 
n'étaient en tout état pas réalisées dans le cas de la L 11’473, visant à modifier le 
régime référendaire de la LTSP. Il n'y a pas de vide législatif dans la 
réglementation de la profession de chauffeurs de taxis dans le canton de Genève. 
Et quel que soit le cas échéant l'opportunité que la LTaxis soit remplacée par une 
autre loi, en particulier la LTSP, il n'y avait d'urgence ni matérielle ni temporelle à 
modifier le régime référendaire de la LTSP. Cette dernière a été adoptée le 
27 mars 2014, au terme de quatre ans de travaux législatifs ; il n'y a pas eu 
d'inconvénient important à attendre tout ce temps, comme ensuite le 27 juin 2014 
pour qu'une solution - au demeurant erronée - soit donnée au problème 


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d'exposition au référendum de la LTSP. Le recours à la clause d’urgence participe 
en l'espèce d'un artifice contraire aux droits politiques. 
 


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OPINION SÉPARÉE n° 2 (divergente) 
(art. 119 Cst-GE et 28 al. 5 et 6 du règlement de la 
Cour de Justice, du 20 juin 2014 - RCJ – E 2 05.47) 
 
 
Je ne peux me rallier à l’opinion majoritaire de la chambre constitutionnelle 
à propos de l’effet rétroactif prêté à la L 11’473 qui serait contraire à 
l’art. 5 al. 1 Cst. ou à l’art. 9 al. 2 Cst-GE. Cette loi a été adoptée par le législateur 
le 27 juin 2014, soit postérieurement à la LTSP, adoptée le 27 mars 2014. Si le 
principe de non-rétroactivité précité veut qu’une norme ne saurait attacher des 
effets juridiques à des faits antérieurs (cf consid. 7 du présent arrêt), il doit s’agir 
de faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 116 Ia 213/214 
consid. 4a, ATF 113 Ia 425 et les arrêts cités; Alfred KÖLZ, Intertemporales 
Verwaltungsrecht, in RDS 102/1983 II p. 160; Pierre MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd., p. 184, 
n. 2.4.2.3). La loi attaquée n’enfreignait pas ce principe. En effet, la LTSP n’avait 
pas encore été promulguée par le Conseil d’État à la date d’adoption du projet de 
loi attaquée et aucun délai référendaire n’avait encore commencé à courir. Cette 
loi n’instaurait aucun régime ou délai référendaire applicable directement par le 
Conseil d’État, étant contraire à l’art. 85A LEDP. La LSTP ne déployait pas 
d’effet juridique (ATF 119 Ia 254 consid. 4 ; Pierre MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit. , p. 202, n. 2.4.4.1) ; elle n’existait 
pas en tant que « fait » antérieur. Dès lors, il était loisible au Grand Conseil de 
reprendre par de nouvelles dispositions légales le règlement des droits 
référendaires concernant la LTSP, même postérieurement à son adoption, sans 
enfreindre le principe de non-rétroactivité des normes. 
 
 
Après avoir constaté que la LTSP, dans sa formulation issue des débats du 
27 mars 2014, contrevenait à l’art. 85A LEDP, le Grand Conseil aurait pu décider 
au travers d’un nouvel examen de la LTSP, soit de répartir les dispositions de la 
LSTP dans deux lois distinctes, soit de soumettre l’entier de la loi au référendum 
extraordinaire de l’art. 67 al. 3 Cst-GE. Le législatif a cependant choisi une autre 
issue, par l’adoption de l’art. 1 de la L 11'473, en décidant de soumettre l’entier de 
la LSTP au référendum facilité. Saisi du contrôle de la conformité au droit 
supérieur d’une norme qui vise à régler l’exercice de droits populaires, le juge doit 
privilégier toute solution permettant le plus large exercice de ces derniers dans le 
respect du cadre de la loi. À l’instar de ce qui se pratique en matière d’initiative 
suivant la maxime in dubio pro populo, le juge est ainsi en droit d’avaliser 
l’option choisie par le législateur lorsque celle-ci ne se trouve pas manifestement 
contraire avec le droit supérieur (arrêts du Tribunal fédéral 1C_28/2010 précité 
consid 3.2 et 1C_578/2011 du 20 décembre 2011). 
 
 
Partant, si l’on retient que l’art. 1 de la L 11’473, ne contrevient pas à 
l’art. 67 Cst-GE et que cette disposition légale n’est pas, ainsi que je le soutiens, 
contraire à d’autres dispositions constitutionnelles ou légales de rang supérieur, la 
solution adoptée par le Grand Conseil - qui devait nécessairement être assortie de 
la clause d’urgence pour permettre à la L 11’473 d’entrer en vigueur avant la 


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A/2639/2014 
 
 
promulgation de la LTSP - reste encore conforme au droit, au-delà d’être 
pragmatique puisque le référendum a abouti et que la loi aurait été soumise au 
peuple. Cela aurait dû conduire au rejet du recours.