ge_gerichte · ACST/3/2022 · 2022-03-14 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/173/2022-ELEVOT 
ACST/3/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 14 mars 2022 
 
dans la cause 
 
PARTI LIBÉRAL-RADICAL GENEVOIS 
et 
PARTI VERT-LIBÉRAL GENEVOIS 
et 
UNION DÉMOCRATIQUE DU CENTRE – GENÈVE 
et 
COMITÉ RÉFÉRENDAIRE « LE CYCLE D’ORIENTATION N’EST PAS UN 
LABORATOIRE D’EXPÉRIMENTATION » 
contre 
CONSEIL D’ÉTAT 
 


- 2/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
EN FAIT 
1) 
 
Le parti Libéral-Radical genevois, le parti Vert-Libéral genevois et l’Union 
démocratique du Centre – Genève sont des partis politiques constitués sous forme 
d’associations au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 
(CC - RS 210 ; ci-après : les partis politiques). 
2) 
 
Le 12 novembre 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12'974 modifiant la 
loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 (LIP - C 1 10), publiée dans la 
Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 
19 novembre 2021, le délai référendaire expirant le 10 janvier 2022. 
3) 
 
Par courrier du 22 novembre 2021, les partis politiques ont informé le 
Conseil d’État du lancement d’un référendum contre la loi 12'974 (ci-après : le 
référendum) et de la constitution d’un comité référendaire « Le cycle d’orientation 
n’est pas un laboratoire d’expérimentation » (ci-après : le comité référendaire) à 
cette fin. Cette information a été publiée dans la FAO le même jour. 
4) 
 
Par arrêté du 8 décembre 2021, le Conseil d’État a notamment imposé le 
port du masque facial dans les manifestations accessibles au public, sur les 
marchés ainsi que sur le domaine public dès que la concentration de personnes 
présentes ne permettait pas de respecter la distance physique. Il a également 
imposé le port du masque facial à l’école pour les élèves âgés d’au moins 8 ans. 
5) 
 
Le 10 décembre 2021, les partis politiques et le comité référendaire ont 
demandé au Conseil d’État la suspension du délai de récolte des signatures pour le 
référendum aux niveaux cantonal et communal afin d’assurer la garantie des droits 
politiques des citoyens genevois, la situation sanitaire imposant des précautions 
qui rendaient difficiles les contacts humains nécessaires à la récolte desdites 
signatures. 
6) 
 
Le 17 décembre 2021, le Conseil fédéral a adopté une modification de 
l’ordonnance concernant l’attestation de la qualité d’électeur pour les référendums 
et les initiatives populaires au niveau fédéral pendant la période de l’épidémie de 
COVID-19 du 12 mai 2021 (ordonnance COVID-19 attestation de la qualité 
d’électeur - RS 161.17) permettant le dépôt de listes de signatures sans attestation 
de la qualité d’électeur pour les référendums et les initiatives populaires au plan 
fédéral. 
7) 
 
Par arrêté du 20 décembre 2021 relatif aux délais référendaires et de récolte 
des signatures pour les initiatives et les référendums en matière cantonale et 
communale, publié dans la FAO du lendemain, le Conseil d’État a notamment 
suspendu le délai de récolte des signatures du 20 décembre 2021 au 


- 3/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
9 janvier 2022, portant l’échéance du délai de dépôt des signatures pour le 
référendum en cause au 19 janvier 2022. 
8) 
 
Le 20 décembre 2021 également, le Conseil d’État a informé notamment les 
partis politiques avoir adopté, le même jour, un arrêté suspendant le délai de 
récolte des signatures à l’appui d’une demande de référendum ou d’initiative en 
matière cantonale et communale du 20 décembre 2021 au 9 janvier 2022 et 
recalculant la date d’échéance du dépôt des signatures en cours de récolte. Il en 
résultait que, s’agissant en particulier de l’initiative « Pour une gestion durable de 
la fonction publique » (ci-après : l’initiative), l’échéance du délai de récolte de 
signatures avait été reporté au 22 mars 2022. 
9) 
 
Toujours le 20 décembre 2021 est entrée en vigueur une modification de 
l’ordonnance fédérale sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de 
COVID-19 en situation particulière du 23 juin 2021 (ordonnance COVID-19 
situation particulière - RS 818.101.26) restreignant l’accès aux restaurants, aux 
établissements culturels, aux installations de sport et de loisirs, ainsi qu’aux 
événements en intérieur aux seules personnes vaccinées ou guéries. Les réunions 
privées étaient limitées à dix personnes en présence d’une personne non vaccinée 
ou non guérie. De plus, l’obligation du travail à domicile était réintroduite, de 
même que le port du masque facial dans l’enseignement secondaire II. 
10) 
Le 22 décembre 2021, les partis politiques et le comité référendaire ont 
sollicité du Conseil d’État un report au 15 février 2022 au plus tôt du délai de 
dépôt des signatures pour le référendum. 
 
 
Il convenait de restituer vingt-deux jours, au plus tôt à compter du 
24 janvier 2022, lorsqu’il serait possible de reprendre les contacts avec la 
population, pour cette récolte des signatures, les mesures sanitaires en vigueur 
empêchant toute rencontre avec les citoyens sur le domaine public. 
11) 
Par décision du 12 janvier 2022, le Conseil d’État a refusé de donner suite à 
cette demande. 
 
 
Afin d’éviter les concentrations de personnes dans les rues durant les fêtes 
de fin d’année et de permettre le respect des distances physiques, une suspension 
des délais pour la récolte des signatures avait été prononcée jusqu’au 
9 janvier 2022. Même si une telle activité pouvait être compliquée par le port du 
masque facial et le respect des distances sociales, que l’accès à certains 
établissements, pour certaines catégories de la population, avait été restreint et que 
le télétravail avait été imposé, elle n’en était pas pour autant rendue excessivement 
difficile, étant précisé que les conditions permettant de déroger aux droits 
politiques en suspendant les délais constitutionnels en la matière ne devaient être 
appréhendées que de manière restrictive. En particulier, contrairement aux 
conditions qui prévalaient entre novembre 2020 et janvier 2021, les commerces et 


- 4/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
autres établissements ne faisaient l’objet d’aucune fermeture. De plus, les 
huit dernières initiatives et référendums qui avaient abouti ou étaient en cours 
d’aboutissement démontraient que la récolte des signatures n’était pas 
notablement entravée par les mesures sanitaires de manière à restreindre les droits 
politiques des citoyens. Les mesures adoptées par le Conseil fédéral le 
17 décembre 2021 n’y changeaient rien, aucun canton ni la Confédération n’ayant 
suspendu les délais de récolte de signatures ou prolongé lesdits délais en matière 
de droits politiques. 
12) 
Par acte du 18 janvier 2022, les partis politiques et le comité référendaire 
(ci-après : les recourants) ont saisi la chambre constitutionnelle de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) d’un recours contre cette décision, 
concluant préalablement à la prise d’un certain nombre de mesures 
provisionnelles, principalement à l’annulation de la décision entreprise, au report 
du délai de dépôt des signatures au 15 février 2022, au contrôle de la validité de 
l’ensemble des signatures déposées, y compris celles l’ayant été entre le 
19 janvier et le 15 février 2022, et au constat du résultat par le Conseil d’État, 
subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d’État pour nouvelle décision sur 
la date limite de dépôt des signatures. 
 
 
Ils avaient objectivement été empêchés de récolter des signatures, puisque 
les interactions sociales avaient été considérablement réduites, compte tenu du 
télétravail, de la forte réduction des personnes susceptibles d’être abordées dans 
les espaces ou établissements publics, du port du masque facial et de la situation 
anxiogène liée à l’explosion du nombre des contaminations. En refusant leur 
demande, le Conseil d’État avait méconnu l’art. 89A de la loi sur l’exercice des 
droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05). Dans la mesure où il avait 
admis que la situation du canton était exceptionnelle et que des mesures 
temporaires singulières entravaient notablement la récolte des signatures, comme 
il l’avait fait par arrêté du 20 décembre 2021, il ne pouvait pas refuser de 
prolonger à nouveau le délai de récolte de signatures alors que la situation s’était 
dans l’intervalle aggravée. Par ailleurs, dans la mesure où le délai de récolte des 
signatures pour l’initiative avait été prolongé de trois semaines, le refus du 
Conseil d’État entraînait une inégalité de traitement incompréhensible par rapport 
au référendum, que seule une lecture politique des décisions pouvait expliquer. 
13) 
Le 19 janvier 2022, le comité référendaire a déposé auprès du service des 
votations et élections (ci-après : SVE) 6'627 signatures pour le référendum. 
14) 
Le 28 janvier 2022, le Conseil d’État a informé la chambre constitutionnelle 
que le SVE avait été en mesure de procéder au contrôle des signatures déposées, 
dont il ressortait un nombre suffisant pour permettre au référendum d’aboutir, ce 
qu’il constaterait lors de sa séance du 2 février 2022. 


- 5/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
15) 
Le même jour, la chambre constitutionnelle a transmis ce courrier aux 
recourants, leur impartissant un délai au 4 février 2022 pour se déterminer sur la 
suite qu’ils entendaient donner au recours. 
16) 
Par arrêté du 2 février 2022, publié dans la FAO du 4 février 2022, le 
Conseil d’État a constaté l’aboutissement du référendum, le nombre de signatures 
exigées ayant été atteint. 
17) 
Le 2 février 2022 également, les recourants ont répondu à la chambre 
constitutionnelle qu’ils persistaient dans leurs conclusions principales, mais que 
les mesures provisionnelles sollicitées étaient devenues sans objet, vu 
l’aboutissement du référendum. 
 
 
La décision litigieuse était contraire au droit et la situation pouvait se 
reproduire à l’avenir, aucune autorité judiciaire ne s’étant prononcée sur 
l’application de l’art. 89A LEDP, alors que la question de la pesée des intérêts 
entre préservation effective des droits démocratiques et sécurité du droit était 
centrale dans un État démocratique. Il s’agissait en outre de déterminer si le 
Conseil d’État pouvait imposer, au motif de circonstances exceptionnelles, des 
contraintes à la population, ainsi qu’aux entreprises, prescrivant que les contacts 
soient réduits au minimum et, en même temps, soutenir qu’il n’existait pas de 
circonstances exceptionnelles qui justifiaient de préserver l’exercice effectif du 
droit de référendum. 
18) 
Le 3 février 2022, la chambre constitutionnelle a imparti au Conseil d’État 
un délai au 24 février 2022 pour se déterminer sur la recevabilité du recours. 
19) 
Le 23 février 2022, le Conseil d’État a conclu à l’irrecevabilité du recours, 
subsidiairement à son rejet. 
 
 
Il n’était pas contesté que les recourants n’avaient plus d’intérêt actuel au 
recours, les conditions pour en faire abstraction n’étant dans ce cadre pas réunies. 
Au regard du caractère évolutif des mesures sanitaires, l’analyse d’une éventuelle 
suspension des délais de récolte des signatures et de sa durée dépendait de chaque 
situation précise, si bien qu’il ne pouvait en être tiré une généralité pour en faire 
une solution de principe. La probabilité que les recourants se trouveraient à 
nouveau dans une situation identique ou analogue était au demeurant infime, et, 
même à l’admettre, une procédure judiciaire pourrait alors aboutir à une décision 
au fond. S’y ajoutait l’inexistence d’un intérêt public suffisamment important 
pour trancher la question litigieuse, qu’une absence de jurisprudence au sujet de 
l’art. 89A LEDP ne permettait pas de suppléer. Au vu de la marge d’appréciation 
conférée par cette disposition, celle-ci ne se prêtait par essence pas à la prise de 
décisions de principe, étant précisé que, dans le cas des recourants, elle avait été 
correctement appliquée durant la période en cause, comme le démontrait le récent 


- 6/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
aboutissement de deux autres objets pour lesquels le délai avait été prolongé sur 
cette base. 
20) 
Sur quoi, cette écriture a été transmise aux recourants et les parties ont été 
informées que la cause était gardée à juger sur la recevabilité du recours. 
EN DROIT 
1) 
 
La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître du recours – qui 
est un recours pour violation des droits politiques – en vertu de l’art. 124 let. b de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00), concrétisé en cette matière notamment par l’art. 130B al. 1 
let. b de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) et 
par l’art. 180 LEDP. 
 
 
Entrent dans le cadre des opérations électorales, et sont donc sujets à recours 
au sens de cette dernière disposition, tous les actes destinés au corps électoral, de 
nature à influencer la libre formation et expression du droit de vote telle qu’elle 
est garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE (ACST/40/2021 du 
30 novembre 2021 consid. 1 et les références citées). La notion d’opérations 
électorales figurant à l’art. 180 LEDP est conçue largement ; non seulement elle 
ne se réduit pas aux seules élections mais vise également les votations et englobe 
aussi bien les scrutins populaires eux-mêmes que les actes préparant ces derniers 
(ACST/9/2021 du 23 mars 2021 consid. 1b). 
 
 
Tel est le cas en l’occurrence de la décision du Conseil d’État du 
12 janvier 2022 refusant de prolonger le délai de récolte de signatures à l’appui du 
référendum. 
2) 
 
Le recours satisfait en outre aux exigences de forme et de contenu posées 
par la loi (art. 64 et 65 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10) et a été interjeté en temps utile (art. 62 al. 1 
let. c LPA). 
3) 
a. 
Selon l’art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir non seulement les parties 
à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a), mais aussi toute personne 
qui est touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du 
Conseil d’État ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce 
qu’elle soit annulée ou modifiée (let. b). La jurisprudence a précisé que les let. a et 
b de cette disposition doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut 
faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie 
recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance 
(ACST/26/2021 du 27 mai 2021 consid. 3b). 


- 7/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
 
b. 
En matière de droits politiques, la qualité pour recourir appartient à toute 
personne disposant du droit de vote dans l’affaire en cause, aux partis politiques – 
pour autant qu’ils soient constitués en personnes morales, exercent leurs activités 
dans la collectivité publique concernée par la votation populaire en cause et 
recrutent leurs membres principalement en fonction de leur qualité d’électeurs –, 
ainsi qu’aux organisations à caractère politique formées en vue d’une action 
précise comme le lancement d’une initiative ou d’un référendum (ACST/12/2020 
du 1er avril 2020 consid. 3a). 
 
 
La qualité pour recourir suppose toutefois encore que la partie recourante ait 
un intérêt actuel digne de protection à l’annulation ou à la modification de la 
décision entreprise, cet intérêt devant exister non seulement au moment du dépôt 
du recours, mais encore au moment où l’arrêt est rendu (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_147/2020 du 5 octobre 2020 consid. 1.2.1). 
 
 
Il peut exceptionnellement être fait abstraction de l’exigence d’un intérêt 
actuel lorsque la contestation peut se produire en tout temps dans des 
circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la 
soumettre à une autorité judiciaire avant qu’elle ne perde son actualité et qu’il 
existe un intérêt public suffisamment important à résoudre la question litigieuse 
(ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_495/2021 du 
9 février 2022 consid. 1.4.1). 
 
 
Si l’intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans 
objet, alors qu’il est irrecevable si l’intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du 
dépôt du recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1). De cette manière, les tribunaux 
sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des 
décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d’économie de procédure 
(ATF 136 I 274 consid. 1.3). Ainsi, une partie qui n’est pas concrètement lésée 
par la décision ne possède pas la qualité pour recourir (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_147/2020 précité consid. 1.2.1). 
 
c. 
L’art. 89A LEDP concerne la prolongation des délais et prévoit que lorsque 
la situation du canton ou des mesures temporaires exceptionnelles de droit fédéral 
ou cantonal entravent notablement la récolte de signatures, le Conseil d’État peut 
prolonger ou suspendre les délais de récolte de signatures à l’appui de demandes 
de référendum ou d’initiative en matière cantonale et communale (al. 1). Les 
délais référendaires s’écoulent normalement pour les lois en l’absence de 
référendums effectivement annoncés contre elles (al. 2). La prolongation ou la 
suspension des délais ne peut dépasser une durée de deux mois ; au-delà de ce 
délai une nouvelle décision doit le cas échéant être prise (al. 3). 
4) 
a. 
En l’espèce, si les recourants, à savoir les partis politiques et le comité 
référendaire, disposaient de la qualité pour recourir au moment du dépôt du 


- 8/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
recours le 18 janvier 2022, leur intérêt actuel à recourir a toutefois disparu durant 
la procédure. 
 
 
En effet, après que les recourants ont déposé au SVE, à l’échéance du délai 
référendaire le 19 janvier 2022, 6'627 signatures, le Conseil d’État a, par arrêté du 
2 février 2022, publié dans la FAO du 4 février 2022, constaté l’aboutissement du 
référendum, le nombre de signatures exigé par l’art. 67 al. 1 Cst-GE, à savoir 
5'398 (art. 5 al. 1, 2 let. c et 3 LEDP ; art. 3C al. 1 et annexe 5 ch. 3 du règlement 
d’application de la loi sur l’exercice des droits politiques du 12 décembre 1994 
[REDP - A 5 05.01], tel qu’en vigueur lors de l’approbation préalable des 
formulaires de signatures selon l’art. 86A LEDP), ayant été atteint. Les recourants 
ont ainsi déposé, dans le délai imparti, le nombre de signatures valables requis, si 
bien que leur référendum a abouti, ce qui rend sans objet leur recours visant à la 
prolongation du délai de récolte de signatures en raison de la situation sanitaire. 
 
b. 
Les recourants prétendent qu’il devrait être fait abstraction de l’intérêt actuel 
au recours, étant donné l’absence de jurisprudence relative à l’art. 89A LEDP, qui 
permet la prolongation et la suspension des délais de signatures lorsque la 
situation du canton ou des mesures temporaires exceptionnelles de droit fédéral ou 
cantonal entravent notablement leur récolte, et une situation pouvant se reproduire 
à l’avenir. 
 
 
S’il est vrai que la chambre de céans n’a pas encore été amenée à se 
prononcer sur l’application de l’art. 89A LEDP, entré en vigueur le 26 juin 2021, 
cette seule circonstance ne permet pas encore de justifier une exception au respect 
de l’exigence de l’intérêt actuel au recours, sous peine de l’amener à statuer sur 
une base uniquement théorique, sans égard aux circonstances concrètes, qui 
évoluent rapidement, de même que les connaissances sur la pandémie. Dans ce 
cadre, rien ne permet de penser que des mesures sanitaires similaires à celles 
ordonnées par le passé et pouvant avoir un impact à des degrés divers sur la 
récolte des signatures le seraient à nouveau, étant précisé que lesdites mesures ont 
dans leur très grande majorité été levées (ordonnance sur les mesures destinées à 
lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation particulière du 16 février 2022 
- ordonnance COVID-19 situation particulière - RO 2022 97). 
 
 
Par ailleurs, comme le relève l’autorité intimée, l’art. 89A LEDP ne se prête 
pas à une analyse purement théorique, mais doit faire l’objet d’un examen concret, 
au regard de chaque situation dans laquelle il est mis en œuvre, au vu de la marge 
de manœuvre qu’il octroie à l’autorité en charge de son application. 
 
 
À cela s’ajoute que si la disposition litigieuse devait à l’avenir faire l’objet 
d’une nouvelle décision, celle-ci pourrait alors être contestée et être soumise au 
contrôle de la chambre de céans, qui pourra être amenée, le cas échéant, à statuer 
sur les mesures provisionnelles sollicitées, ainsi que sur le fond du recours, ce qui 


- 9/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
aurait été le cas en l’occurrence, si le nombre de signatures requis n’avait pu être 
récolté à l’issue du délai fixé. 
 
 
En outre, la chambre de céans est une autorité de recours, amenée à trancher 
des cas concrets. Elle n’a en particulier pas à rendre des décisions théoriques ou 
des avis de droit. 
 
 
L’on ne se trouve dès lors pas dans une situation qui justifie de déroger à 
l’exigence d’un intérêt actuel. 
 
 
Le recours étant devenu sans objet durant la procédure, la cause sera par 
conséquent rayée du rôle. 
5) 
 
Vu l’issue de la présente procédure et le maintien du recours, malgré l’arrêté 
de l’autorité intimée du 2 février 2022 constatant l’aboutissement du référendum, 
un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge solidaire des recourants 
(art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 
LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
dit que le recours interjeté le 18 janvier 2022 par le parti Libéral-Radical genevois, le 
parti Vert-Libéral genevois, l’Union démocratique du Centre – Genève et le comité 
référendaire « Le cycle d’orientation n’est pas un laboratoire d’expérimentation » contre 
la décision du Conseil d’État du 12 janvier 2022 est devenu sans objet ; 
raye la cause du rôle ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire du parti Libéral-Radical 
genevois, du parti Vert-Libéral genevois, de l’Union démocratique du Centre – Genève 
et du comité référendaire « Le cycle d’orientation n’est pas un laboratoire 
d’expérimentation » ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 


- 10/10 - 
 
A/173/2022 
 
 
communique le présent arrêt au parti Libéral-Radical genevois, au parti Vert-Libéral 
genevois, à l’Union démocratique du Centre – Genève et au comité référendaire « Le 
cycle d’orientation n’est pas un laboratoire d’expérimentation », ainsi qu’au Conseil 
d’État. 
Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, M. Knupfer, 
juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Gutzwiller 
 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière :