ge_gerichte · ATA/427/2020 · 2020-04-30 · fr

Résumé:
 Le conseil administratif de la ville de Genève doit transmettre le rapport d’audit de son service du contrôle financier concernant les notes de frais de la fonction publique du 5 décembre 2018 après en avoir caviardé les données personnelles qu’il contenait. Le fait que le requérant de la production de ce rapport ait agi pour lui-même ou en qualité de représentant d’une association est sans pertinence. Recours partiellement admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4414/2019-LIPAD 
ATA/427/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 30 avril 2020 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
 
contre 
VILLE DE GENÈVE 
 


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A/4414/2019 
EN FAIT 
1) 
 
Le 8 juillet 2019, Monsieur A______ a sollicité du conseil administratif de 
la Ville de Genève (ci-après : la ville) un rapport du service du contrôle financier 
de la ville concernant les notes de frais de la fonction publique, du 5 décembre 
2018. 
2) 
 
Le 20 septembre 2019, le conseil administratif a refusé d’accéder à cette 
requête. Le document concerné comportait un certain nombre de données 
personnelles sur les employés de la ville, qui justifiaient d’en exclure la 
consultation. 
 
 
De plus, ce rapport, alors qu’il n’avait été remis qu’à des personnes 
autorisées, avait fait l’objet d’une divulgation partielle illicite. Une plainte pénale 
avait été déposée et une procédure pénale, pour violation du secret de fonction, 
était en cours, laquelle était encore soumise au secret de l’instruction. 
 
 
En dernier lieu, le contenu de cet audit était encore utilisé comme 
fondement pour la prise de décision par le conseil administratif, et sa divulgation 
ne manquerait pas de compromettre ce processus décisionnel. 
3) 
 
Le 30 septembre 2019, M. A______ a saisi le préposé cantonal à la 
protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) d’une requête 
concluant à ce qu’une médiation soit mise sur pied, et, en cas d’échec, à ce qu’il 
soit recommandé au conseil administratif de lui communiquer le rapport en 
question. 
4) 
 
Le 15 novembre 2019, le préposé a, d’une part, constaté l’échec de la 
médiation et, d’autre part, recommandé à la ville de transmettre à M. A______ le 
rapport d’audit en question après en avoir caviardé les données personnelles 
contenues. 
 
 
 
Afin de protéger les données personnelles des employés de la ville 
figurant dans le rapport, lesdites données – soit les soixante-quatre destinataires 
figurant en première page dudit rapport – pouvaient aisément être caviardées. 
 
 
S’agissant de la procédure pénale, cette dernière ne visait pas le contenu du 
rapport. Le seul lien pertinent qui était existant était la liste des personnes ayant 
reçu ledit rapport, dont il avait déjà été dit qu’elle pouvait être caviardée. 
 
 
Le rapport datant d’un an, au moment de l’émission de la recommandation, 
la ville avait eu le temps de prendre les décisions nécessaires. L’exception de la 
sauvegarde du processus décisionnel ne pouvait dès lors plus être invoqué. 


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Au surplus, les informations contenues dans le rapport pourraient sans nul 
doute favoriser la libre formation de l’opinion publique des citoyens et leur 
participation à la vie publique. 
5) 
 
Par décision du 27 novembre 2019, le conseil administratif a refusé de 
transmettre ledit rapport. 
 
 
Le seul caviardage de noms, tel que proposé par le préposé, n’assurait pas la 
protection des employés dès lors que les nombreux détails figurant dans le rapport 
permettaient, par recoupement, de les identifier et ainsi de porter atteinte à leur 
personnalité. 
 
 
La divulgation du rapport viderait de son sens la procédure pénale ouverte 
pour violation du secret de fonction, dès lors que le rapport aurait perdu son 
caractère secret. 
 
 
La mise en œuvre des très nombreuses recommandations figurant dans le 
rapport était toujours en cours, de même qu’un processus d’évaluation des 
mesures ainsi mises en place, que la divulgation du rapport ne manquerait pas de 
compliquer. 
6) 
 
Le 2 décembre 2019, M. A______ a saisi la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la 
décision précitée, reprenant et développant d’une part les arguments qu’il avait 
exposés au préposé et, d’autre part, ceux retenus par ce dernier dans sa 
recommandation. 
7) 
a. 
Le 24 janvier 2020, la ville a conclu au rejet du recours, concluant 
préalablement à la suspension de la procédure comme dépendante de celle de la 
procédure pénale. 
 
 
En effet, la plainte de la ville avait été déposée du fait de la communication 
de l’audit, considéré comme étant strictement confidentiel et non public. Le but de 
la demande, déposée par M. A______, président de la section de la Ville de 
Genève du parti libéral radical, visait à ce que ce document soit enfin rendu 
public. 
 
 
L’enjeu de la procédure pénale et de la procédure administrative était 
strictement identique, soit l’accès audit rapport. Dans l’hypothèse où la chambre 
administrative considérait que cet audit était public, cela pouvait influencer le sens 
de la décision à prendre par le Ministère public. La ville serait prête à reconsidérer 
sa position si le Ministère public concluait que les actes dénoncés ne constituaient 
pas une violation du secret de fonction. 
 
 
Le recours de M. A______ devait être déclaré irrecevable. L’intéressé avait 
entrepris des démarches en donnant l’image d’une personne agissant pour son 


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propre compte alors qu’en réalité, il était le représentant d’un parti politique. Le 
fait qu’il ait ainsi agi d’une manière déloyale et contraire aux principes de la 
bonne foi, devait entraîner l’irrecevabilité du recours. 
 
 
Au fond, le recours devait en tout état être rejeté pour les motifs figurant 
dans la décision litigieuse, que la ville développait. En cas d’admission du 
recours, le processus décisionnel de la ville serait entravé ; les enquêtes prévues 
par la loi seraient compromises, qu’il s’agisse de l’enquête pénale déjà 
mentionnée ou encore du rapport d’un service d’audit interne, lequel n’était pas 
public dans la législation cantonale et municipale. De plus, des données 
personnelles seraient communiquées, les personnes visées par le rapport étant 
identifiables, même si leurs noms n’étaient pas mentionnés. 
 
b. 
Le rapport était produit en annexe de la réponse. 
8) 
 
Le 29 janvier 2020, M. A______ s’est opposé à la suspension de la 
procédure. La juridiction administrative était mieux placée que la juridiction 
pénale pour qualifier le caractère public ou secret dudit rapport. 
9) 
 
Par décision du 3 février 2020, la chambre administrative a refusé de 
suspendre l’instruction de la procédure, dont l’issue n’avait pas de lien avec la 
procédure pénale. 
10) 
Exerçant son droit à la réplique le 5 février 2020, M. A______ a maintenu 
ses conclusions, rappelant qu’il avait toujours agi en son propre nom et non pas en 
qualité de mandataire ou de représentant de qui que ce soit. 
11) 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ce point de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
a. 
La ville conclut à l’irrecevabilité du recours, dès lors que M. A______ 
n’agirait pas en tant que personne privée, mais que représentant d’un parti 
politique, et cela sans l’annoncer. 
 
b. 
Selon l’art. 24 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents 
et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD – A 2 08), 
toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des 
institutions, sauf exception prévue ou réservée par cette loi (art. 24 al. 1 LIPAD). 


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L’accès comprend la consultation sur place des documents et l’obtention de copies 
des documents (art. 24 al. 2 LIPAD). 
 
 
Le droit d’accès aux documents pour les personnes morales a été inscrit 
dans la loi dès le 1er janvier 2010 (MGC 2007-2008 XII A 14100), suivant en cela 
un arrêt de l’ancien Tribunal administratif, lequel indiquait : 
 
« L’exposé des motifs figurant dans le rapport du Conseil d’État à l’appui 
du projet de loi précise que le droit d’accès aux documents est un droit 
reconnu a chacun, sans restriction liée à la nationalité, au domicile, à l’âge 
ou à la démonstration d’un intérêt digne de protection du requérant. Dès lors 
qu’un document doit être considéré comme accessible à une personne en 
vertu du principe de la transparence (et non en vertu des dispositions sur la 
protection des données personnelles ou des droits inhérents à la qualité de 
partie à une procédure), il n’y a pas de raison de refuser l’accès à d’autres 
personnes. Les exceptions prévues à l’art. 26 LIPAD constituent des clauses 
de sauvegarde suffisantes pour les informations qui ne doivent pas être 
portées à la connaissance du public (Mémorial 2000/VIII, Volume des 
débats, séance 45, pp. 7691-7692). 
 
Ainsi, ce qui est décisif dans l’application de la loi, c’est le contenu même 
de l’information sollicitée, et non la qualité du requérant. La personnalité 
physique ou morale de ce dernier n’est pas déterminante (François 
BELLANGER, note à propos de l’ATA/752/2004 précité, in SJ 2005 I 
p. 137 ss). » (ATA/621/2005 du 20 septembre 2005, c. 3). 
 
 
Au vu de ce qui précède, le fait que le recourant ait agi pour lui-même, en 
qualité de président d’une association, le cas échéant en qualité de représentant 
d’un mandant, n’a pas d’importance. Le grief sera en conséquence écarté, et le 
recours déclaré recevable de ce point de vue aussi. 
3) 
 
La LIPAD régit l’information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux 
objectifs, à savoir, d’une part, favoriser la libre formation de l’opinion et la 
participation à la vie publique, ainsi que d’autre part, protéger les droits 
fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux 
données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 
 
 
Elle comporte deux volets. Le premier concerne l’information du public et 
l’accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le second 
porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est prévue 
au titre III (art. 35 ss LIPAD). Le présent contentieux ne touche que le premier de 
ces deux volets. 


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Cette loi s’applique, sous réserve de l’art. 3 al. 3, non pertinent en l’espèce, 
et de l’art. 3 al. 5 LIPAD, aux institutions publiques visées à l’art. 3 al. 1 LIPAD 
et aux entités mentionnées à l’art. 3 al. 2 LIPAD. Sont notamment concernées les 
communes, ainsi que leurs administrations et les commissions qui en dépendent 
(art. 3 al. 1 let. b LIPAD). 
4) 
 
Les documents sont tous les supports d’information détenus par une 
institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche 
publique (art. 25 al. 1 LIPAD), à savoir une activité étatique ou paraétatique 
(MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693). Constituent notamment des documents les 
messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, 
correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions (art. 25 
al. 2 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693 ss ; MGC 2001 49/X 9676 p. 
9696). Pour les informations qui n’existent que sous forme électronique, 
l’impression qui peut en être obtenue sur support papier par un traitement 
informatique est un document (art. 25 al. 3 LIPAD). En revanche, les notes à 
usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-
verbaux encore non approuvés ne constituent pas des documents (art. 25 al. 4 
LIPAD). 
 
 
La demande d’accès n’est en principe soumise à aucune exigence de forme. 
Elle n’a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes pour 
permettre l’identification du document recherché. En cas de besoin, l’institution 
peut demander qu’elle soit formulée par écrit (art. 28 al. 1 LIPAD). 
5) 
 
L’adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret de l’administration 
pour faire primer celui de la publicité. Toutefois, l’application de la LIPAD n’est 
pas inconditionnelle. En effet, dans la mesure où elle est applicable, elle ne 
confère pas un droit d’accès absolu, mais prévoit des exceptions, aux fins 
notamment de garantir la sphère privée des administrés et de permettre le bon 
fonctionnement des institutions (ATA/341/2015 du 14 avril 2015 consid. 9 ; 
ATA/919/2014 du 25 novembre 2014 consid. 4a ; ATA/767/2014 précité ; MGC 
2000/VIII 7641 p. 7694 ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680 ss, 9697 et 9738). 
L’application des restrictions au droit d’accès implique une juste pesée des 
intérêts en présence lors de leur mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7694 
ss ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680). 
6) 
a. 
Les exceptions au principe de la publicité sont prévues à l’art. 26 LIPAD. 
Sont soustraits au droit d’accès les documents à la communication desquels un 
intérêt public ou privé prépondérant s’oppose (art. 26 al. 1 LIPAD). Tel est 
notamment le cas dans les différentes situations visées à l’art. 26 al. 2 let. a à 
let. L LIPAD, repris à l’art. 7 al. 2 RIPAD. 
 
 
Selon le rapporteur du projet de loi qui a débouché sur l’adoption de la 
LIPAD, « l’art. 26 retient une solution médiane, qui tend à combiner les deux 


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systèmes pour en cumuler les avantages et en diminuer les inconvénients 
respectifs. Les exceptions au droit d’accès aux documents sont donc définies par 
une règle générale (al. 1), qui est illustrée de manière exemplative par 
l’énumération des cas dans lesquels un intérêt public ou privé prépondérant 
s’oppose à la communication d’un document. Même s’ils ne peuvent être rédigés 
qu’en termes généraux et abstraits, ces cas sont suffisamment détaillés et complets 
pour qu’une saine pesée des intérêts en présence puisse intervenir et que le 
principe de la transparence se concrétise sur le terrain dans toute la mesure où cela 
est justifié. Une marge d’appréciation subsiste nécessairement. Suivant les cas, les 
clauses d’exceptions pourront être complétées par voie réglementaire ainsi que, au 
besoin, par des directives administratives, dans les limites admises par le principe 
de la légalité. Par ailleurs, les échanges de vues avec le médiateur et l’intervention 
de ce dernier (cf. art. 31 LIPAD) permettront le développement d’une pratique 
respectueuse de l’esprit de cette nouvelle législation et cohérente pour l’ensemble 
des institutions visées » (MGC 2000 45/XVIII 7694). 
 
b. 
Dans un arrêt du 13 juin 2016 (1C_604/2015 consid. 5), le Tribunal fédéral 
a confirmé la portée générale de l’art. 26 al. 1 LIPAD et le caractère exemplatif de 
l'énumération contenue à son second alinéa. 
 
c. 
Aux termes de l'art. 27 LIPAD, pour autant que cela ne requière pas un 
travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à un simple refus d'accès 
à un document dans la mesure où seules certaines données ou parties du document 
considéré doivent être soustraites à communication en vertu de l'art. 26 LIPAD 
(al. 1). Les mentions à soustraire au droit d'accès doivent être caviardées de façon 
à ce qu'elles ne puissent être reconstituées et que le contenu informationnel du 
document ne s'en trouve pas déformé au point d'induire en erreur sur le sens ou la 
portée du document (al. 2). La décision de donner un accès total, partiel ou différé 
à un document peut être assortie de charges lorsque cela permet de sauvegarder 
suffisamment les intérêts que l'art. 26 LIPAD commande de protéger (al. 4). 
 
 
L'art. 27 LIPAD est une concrétisation du principe de la proportionnalité 
(MGC 2000 45/VIII 7699 ss). Le caviardage des mentions à soustraire au droit 
d'accès (art. 27 al. 2 LIPAD) peut représenter une solution médiane qui doit 
l'emporter (MGC 2000 45/VIII 7699). 
7) 
 
La ville soutient en premier lieu que son obligation de protéger ses 
employés n’est pas assurée par le seul caviardage des noms figurant sur le rapport 
d’audit dès lors que celui-ci comporte de nombreux détails permettant, par 
recoupement, d’identifier les fonctionnaires concernés. 
 
 
Toutefois, une lecture attentive dudit rapport démontre que tel n’est pas le 
cas. Seules quelques informations complémentaires pourraient éventuellement 
permettre une telle identification. Or, les éléments en question peuvent aisément 
être masqués sans prétériter la lecture et la compréhension du rapport. 


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Le caviardage complémentaire à celui, non contesté, des noms propres 
figurant à la première page concerne : 
- 
à la page 24 du rapport : caviardage des noms figurant dans la rubrique 
« Ville » du tableau en bas de page ; 
- 
p. 54 du rapport, dans le paragraphe commençant par les termes « de plus, les 
membres du COPIL… » : 
- 
à la première puce, caviarder les mots figurant après les termes 
« membres du personnel » ; 
- 
à la deuxième puce, caviarder les mots figurant après les termes 
« externes à l’administration municipale ». 
- 
p. 56 du rapport : caviardage intégral du tableau ; 
 
Moyennant ces amendements, ledit grief sera rejeté. 
8. 
 
La ville soutient que la diffusion du rapport compromettrait et rendrait 
inopérante l’enquête pénale en cours, ouverte suite à une plainte déposée par elle-
même pour violation du secret de fonction. 
 
 
Or, comme la chambre administrative l’a déjà relevé dans la décision 
refusant de suspendre la présente procédure, le lien entre les deux procédures est 
ténu. En aucun cas, l’éventuelle admission du recours et la divulgation du rapport 
au recourant, après caviardage, ne permettraient en soi d’exempter l’auteur 
éventuel de la fuite initiale envers la presse de tous reproches pénaux. Un 
document peut parfaitement initialement être secret, puis ultérieurement devenir 
accessible au public, sans que cette accessibilité rende admissible une éventuelle 
violation initiale du secret de fonction. Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme 
en l’espèce, une procédure doit être suivie et des mesures visant à anonymiser le 
document en question doivent être réalisées avant sa divulgation. 
 
 
Partant, ce grief sera écarté. 
9. 
 
La ville soutient que la divulgation du rapport devrait être interdite car les 
rapports d’audit du service de contrôle financier, lequel est un service d’audit 
interne, ne seraient pas publics selon la législation cantonale et municipale. 
 
 
S’il est exact que la législation cantonale, en particulier l’art. 18 de la loi sur 
la surveillance de l’État du 13 mars 2014 (LSURV – D 1 09) et l’art. 56E LOJ 
prévoient que les rapports des services d’audit internes concernés sont strictement 
confidentiels et diffusés à un nombre limité de personnes, tel n’est pas 
systématiquement le cas. À cet égard, l’art. 15 al. 2 du règlement sur le contrôle 
interne, l’audit interne et la révision des comptes annuels de la Ville de Genève du 


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26 juin 2012 (LC 21 191) accorde au conseil administratif le pouvoir de 
transmettre ou publier les rapports en procédant aux adaptations nécessaires afin 
de protéger la personnalité des collaborateurs. 
 
 
Par analogie, au niveau fédéral, l’art. 14 al. 2 de la loi fédérale sur le 
contrôle fédéral des finances du 28 juin 1967 (LCF – RS 614.0) prévoit que le 
contrôle fédéral des finances peut publier les rapports et l’avis du service qu’il a 
contrôlé après que la délégation des finances ait traité le rapport de révision 
concerné. 
 
 
Dans ces conditions, la divulgation du rapport litigieux ne peut être, 
abstraitement, refusée pour ce motif. 
10. 
 
Pour la ville, la communication du rapport entraverait son processus 
décisionnel, soit la mise en œuvre des nombreuses recommandations figurant dans 
ce rapport. Pour la ville, ce processus décisionnel, constant et soutenu, s’étendrait 
tant et aussi longtemps que le suivi des recommandations par le contrôle des 
finances ne serait pas clos. Le délai d’une année entre la remise des 
recommandations et la divulgation du rapport serait manifestement insuffisant. 
 
 
Ce raisonnement n’emporte toutefois pas la conviction de la chambre 
administrative. On ne voit en effet pas en quoi la communication du rapport 
d’audit et de ses recommandations nuirait à la mise en œuvre de ses 
recommandations, lesquelles visent principalement à renforcer des dispositifs 
d’efficience, de gestion et de contrôle, ainsi qu’à les uniformiser. On peut même 
penser qu’une large diffusion du rapport et desdites conclusions, une fois les 
premières mesures mises en œuvre, serait plutôt de nature à faciliter l’application 
des recommandations admises par le conseil administratif. 
 
 
Ce grief sera aussi écarté. 
 
 
Au vu des éléments qui précèdent, et ainsi que l’a recommandé le préposé, 
la diffusion du rapport litigieux sera autorisée au recourant, moyennant les 
caviardages ressortant du présent arrêt. 
 
 
Le recours sera en conséquence partiellement admis. 
11. 
 
Au vu de cette issue, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA). Le 
recourant ayant agi en personne, aucune indemnité de procédure ne lui sera 
allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 


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à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 2 décembre 2019 par Monsieur A______ contre 
la décision de la Ville de Genève du 27 novembre 2019 ; 
au fond : 
l’admet partiellement ; 
ordonne à la Ville de Genève de communiquer à Monsieur A______ le rapport d'audit 
de conformité du 5 décembre 2018 en lien avec les frais professionnels du personnel de 
la Ville de Genève, rédigé par le contrôle financier de la Ville de Genève, après avoir 
caviardé la liste des personnes à qui le rapport a été remis, en original ou en copie, et 
procédé au caviardage au sens des considérants ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Monsieur A______ ainsi qu'à la Ville de Genève. 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Thélin et Verniory, 
Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Mascotto, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
C. Meyer 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 


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