ge_gerichte · ATA/1167/2024 · 2024-10-08 · fr

Résumé:
 Rejet d’un recours déposé contre l’adoption d’un plan d’extraction de graviers par la commune du lieu de situation. Examen de la modification des circonstances depuis la procédure d’adoption. L’écoulement du temps n’étant pas prévu comme fondant à lui seul une obligation de soumettre à une nouvelle enquête publique le plan, seules les modifications essentielles nécessitent l’engagement d’une nouvelle procédure. En l’espèce, pas d’aspect ayant concrètement changé depuis le RIE 2013. Examen de la pesée des intérêts faite par l’autorité.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3620/2023-AMENAG 
ATA/1167/2024 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 8 octobre 2024 
 
 
 dans la cause 
 
 
COMMUNE DE A______ 
recourante 
représentée par Me Mattia DEBERTI, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
intimé 
 
 


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EN FAIT 
A. a. Le 2 janvier 2010, le département du territoire (ci-après : DT) a déposé une 
première version du projet d’un plan d’extraction n° PE 01-2004 portant sur 
l’extraction de 590’000 m3 de graviers sur la commune de A______ (ci-après : la 
commune) à Genève. Ce projet de plan d’extraction a été modifié le 19 avril 2013 
et le 25 juillet 2018. 
Deux entreprises, B______ (ci-après : B______) et C______ (ci-après : C______), 
se proposaient initialement de conduire ensemble et sur deux fronts l’exploitation 
de gravières sur une surface totale de 23 ha, aux lieux-dits « D______ », 
« E______ » et « F______ ». 
Par la suite, la surface d’exploitation a été réduite à 17 ha, B______ s’est retirée et 
l’exploitation n’a plus été projetée que sur un seul front. 
b. Un premier rapport d’impact sur l’environnement (ci-après : RIE) a été établi au 
mois de décembre 2010. 
Un second RIE a été établi au mois d’avril 2013. Les bureaux d’experts G______ 
SA (ci-après : G______), H______ Sàrl (ci-après : H______) et I______ Sàrl (ci-
après : I______), mandatés par les exploitants, y décrivaient les résultats des 
analyses conduites et des mesures préconisées en matière de protection de l’air, 
contre le bruit, contre les rayonnements non ionisants, des eaux, des sols et de 
l’agriculture, de la gestion des sites pollués, des déchets, des accidents majeurs, de 
la conservation de la forêt, de la protection de la nature, du paysage naturel et bâti, 
du patrimoine bâti, des monuments et de l’archéologie. 
Moyennant les mesures préconisées, les eaux souterraines ne subiraient aucun 
impact significatif, dans la mesure où les investigations importantes menées depuis 
neuf ans avaient permis d’établir un concept d’exploitation proposant des 
profondeurs 
d’exploitation 
différenciées, 
tenant 
compte 
du 
contexte 
hydrogéologique bien défini pour chaque secteur ; le maintien d’importantes bandes 
non exploitées le long des chemins permettrait de garantir l’infiltration des eaux 
météoriques et les écoulements lors des périodes de hautes eaux ; des modalités de 
remblayage étaient proposées pour préserver la recharge de la nappe par les eaux 
météoriques ; les eaux de surface, soit les nants alimentés par la nappe et alimentant 
notamment le J______, ne subiraient aucun impact significatif car les écoulements 
de la nappe ne seraient pas perturbés par l’exploitation envisagée ; un suivi 
rigoureux serait cependant mis en place, avec des seuils d’investigation et 
d’intervention ; les sols ne seraient pas significativement impactés pour autant que 
les concepts d’exploitation et de remblayage soient strictement suivis ; les milieux 
naturels, faune et flore, subiraient un impact limité, voire positif ; les paysages, les 
niveaux sonores et l’air ne seraient que faiblement altérés, sans dépassement des 
normes légales, et à long terme le paysage et la protection de la nature seraient 
positivement influencées par les mesures de compensation (plantations). 


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c. Le 14 février 2011, le service d’étude d’impact sur l’environnement, devenu 
depuis 
lors 
le 
service 
de 
l’environnement 
et 
des 
risques 
majeurs 
(ci-après : SERMA), a délivré un préavis favorable au projet, sous réserve de la 
prise en compte de deux demandes portant sur les fiches Eaux-24, de la remise 
d’une copie de l’autorisation d’exploiter, de la mise à jour du rapport d’impact sur 
l’environnement, d’un suivi assuré par le requérant, de la validation de l’appel 
d’offre du suivi environnemental, que le tableau de mesures soit disponible sur 
l’exploitation, et enfin que le rapport annuel relatif à l’ensemble des mesures de 
suivi lui soit remis. 
d. Le projet de plan d’extraction no PE 01-2004 a fait l’objet d’une mise à l’enquête 
publique no SCG-13 du 18 mars au 21 avril 2011. 
e. Par délibération no 7 du 20 juin 2011, le conseil municipal de la commune a 
préavisé défavorablement, à l’unanimité, le projet de plan d’extraction. 
f. Une procédure d’opposition a été ouverte du 3 janvier au 2 février 2014. 
La commune a formé opposition le 22 janvier 2014. 
 
Il s’agissait d’un projet déjà ancien. Les observations faites par C______ en 
novembre 2011, après le préavis défavorable du 20 juin 2011, n’avaient pas 
convaincu 
la 
commune. 
Les 
observations 
de 
l’entreprise 
faites 
le 
29 janvier 2013 à la commune étaient identiques à celles de 2011. Le 18 mars 2013, 
le conseil municipal avait décidé de maintenir son opposition au projet. 
La commune avait demandé en vain qu’une nouvelle enquête publique soit ouverte 
après qu’une des deux entreprises se fut retirée du projet. 
L’entreposage sur le site de matériaux graveleux allait créer des monticules pouvant 
atteindre 6,4 m de haut. 
 
Le sol serait rendu à l’agriculture avec une pente nouvelle, de 1%, ce qui créerait 
une colline de 6 m de haut qui défigurerait définitivement la région. 
La nouvelle estimation des émissions liées à l’exploitation, de 1,9 tonnes de 
dioxyde d’azote (ci-après : NO2) par an, au lieu de 3,5 tonnes de NO2 par an 
précédemment, n’était pas expliquée. La zone concernée subissait déjà 2,6 tonnes 
de NO2 par an en raison du trafic de la route de Chancy. 
La région était déjà très touchée par les particules fines, avec quinze dépassements 
annuels du seuil de 50 µg/m3. 
Certaines habitations étaient situées dans l’axe des vents. 
En cas de sécheresse, du chlorure de calcium ou du chlorure de magnésium seraient 
déversés, soit un sel dont la commune tâchait précisément de réduire l’usage pour 
lutter contre la pollution. 
La zone d’extraction était proche du site naturel d’importance nationale du 
J______, et il fallait craindre que les prélèvements n’entraînent une diminution et 
une altération des résurgences indispensables au maintien de l’écosystème. 


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Une autre exploitation de gravier, sur le côté nord de la route de Chancy, à la hauteur 
de Bernex, allait prochainement débuter. Le besoin de gravier était garanti pour des 
années. 
g. Le 12 novembre 2014, le Grand Conseil a été saisi d’un rapport du Conseil d’État 
ainsi que d’une résolution proposant le rejet de l’opposition de la commune. 
La première demande formée en 2008 par les entreprises d’extraction avait été 
amendée à la demande du DT et une demande définitive avait été déposée en 2010. 
L’enquête publique ouverte du 18 mars au 21 avril 2011 avait permis à la commune 
de faire valoir ses observations. Des contacts avaient par ailleurs eu lieu entre la 
commune et l’entreprise, ce qui avait conduit cette dernière à amender son projet. 
Une version modifiée du plan d’extraction PE 01-2004 avait été déposée en avril 
2013. 
Le retrait d’une des deux entreprises n’entrainaît pas de modifications importantes 
du projet d’extraction. Seul le programme était modifié, avec d’ailleurs pour effet 
de réduire les nuisances pour les riverains. 
Les sites d’exploitation seraient entourés de merlons de 3 m de haut environ. Cette 
disposition était nécessaire pour la conservation de terres arables fertiles, en vue de 
la remise en état du secteur à la fin des travaux d’extraction. 
La légère déclivité de 1% à la remise en état était nécessaire pour favoriser 
l’écoulement des eaux de surface que compliquerait le remblayage avec des 
matériaux moins perméables que les graviers. Le sommet du dôme formé par le 
rehaussement serait de 1 à 2 m au plus. 
La baisse des émissions prévisibles de NO2 était due à l’abandon de l’exploitation 
sur deux fronts. Les valeurs mesurées sur la maille du site étaient par ailleurs faibles 
par comparaison avec les régions péri-urbaines. 
La commune connaissait une situation similaire au reste du canton en matière de 
particules fines. La concentration tendait à baisser depuis des années, et l’exploitant 
prévoyait d’équiper toutes ses machines de filtres. Des mesures seraient par ailleurs 
prises pour limiter les poussières. 
L’épandage de sel était efficace pour limiter les poussières, et des contrôles de la 
nappe phréatique seraient conduits. 
Le projet d’extraction ne concernait que 10 à 15% de l’aquifère alimentant la 
réserve du J______. Même en période de basses eaux, il ne fallait pas s’attendre à 
un impact sur le débit des sources. Des mesures étaient par ailleurs prévues pour 
favoriser la réalimentation de la nappe phréatique par les eaux de pluie. 
Enfin, la qualité des matériaux de remblai serait contrôlée pour éviter une 
dégradation ou une pollution des eaux. 
Le canton pouvait garantir que les problèmes connus au site de K______ ne se 
reproduiraient plus. La nouvelle règlementation soumettait toute modification au 


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dépôt d’un nouveau projet, comme par exemple l’introduction du traitement du 
gravier sur place, que la commune redoutait de voir apparaître. 
Les inconvénients pour la commune n’étaient pas négligés, mais ils devaient être 
mis en balance avec l’intérêt du canton à exploiter les ressources locales de gravier. 
h. Le 5 mars 2015, la commission de l’environnement et de l’agriculture du Grand 
Conseil genevois (ci-après : la commission) a déposé son rapport. 
Elle avait entendu les autorités communales, des opposants, le directeur du service 
de géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC), des représentants de C______ et 
d’G______. 
Une majorité de la commission recommandait l’adoption de la résolution. Une 
minorité de la commission proposait le rejet de la résolution. 
Le 27 juillet 2016, la commission a déposé un second rapport, après avoir repris 
l’examen des textes soumis par le Conseil d’État. 
La commission avait entendu des représentants des autorités cantonales, et s’était 
transportée sur place, en présence des autorités communales. Elle avait à nouveau 
entendu 
des 
représentants 
de 
C______, 
des 
bureaux 
G______ 
et 
I______, ainsi que de l’association environnementaliste R______. 
Une majorité de la commission recommandait l’approbation. Une minorité 
recommandait le rejet. 
i. Le 12 mai 2017, le Grand Conseil genevois a débattu puis adopté la résolution, 
par quarante-trois voix contre quarante-deux et cinq abstentions. 
j. Le 6 mars 2018, le bureau L______, mandaté par C______, a déposé un rapport 
sur la modélisation de la nappe de M______ évaluant l’impact du projet 
d’exploitation C______ sur le régime hydraulique des sources. 
Au vu du résultat des simulations, aucun impact significatif n’était généré par le 
projet sur le débit des nants durant les périodes de basses eaux (« 0% de variation 
des débits »). 
k. Par arrêté du 13 mars 2019, le Conseil d’État a rejeté l’opposition de la 
commune. 
Les modifications mineures du projet n’appelaient pas de nouvelle enquête 
publique. 
Les matériaux graveleux formeraient des talus de 3 m au plus au-dessus du niveau 
du sol. 
La pente de 1% à réaliser pour faciliter l’écoulement ne générerait qu’un sommet 
de 1 à 2 m de haut au plus. 
Toutes les mesures avaient été et seraient prises en matière de protection de l’air, et 
les normes de pollution seraient respectées. 
Un revêtement enrobé serait dans la mesure du possible préféré à l’épandage de sel. 


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L’impact sur les débits et la qualité de l’eau serait insignifiant, et soumis à des 
contrôles réguliers. 
Le projet s’inscrivait dans le plan directeur des gravières et l’existence d’autres 
gravières ne constituait pas un motif de rejet du projet vu la demande en graviers 
dans le canton. 
l. Par arrêté du même jour, le Conseil d’État a approuvé le plan d’extraction 
no PE 01-2004. 
m. Par acte remis à la poste le 2 mai 2019, la commune a recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 
contre les deux arrêtés du 13 mars 2019, et conclu à leur annulation. 
n. Le DT s’est opposé au recours. 
o. Par arrêt ATA/273/2020 du 10 mars 2020, la chambre administrative a rejeté le 
recours formé par la commune le 2 mai 2019 contre les arrêtés précités. 
p. La commune a formé un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, 
concluant à l’annulation de cet arrêt et des arrêtés du Conseil d’État du 13 mars 
2019. 
Invité à se déterminer, l’office fédéral du développement territorial (ci-après : 
ARE), sans prendre de conclusions formelles, a souligné que les terres concernées 
étaient toutes des surfaces d’assolement (ci-après : SDA) et que, l’arrêt attaqué étant 
muet sur ce point, on ignorait si cet aspect avait été pris en compte conformément 
au droit fédéral. L’office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV), également 
interpellé, a estimé l’arrêt attaqué conforme au droit de l’environnement. 
B. a. Par arrêt 1C_243/2020 du 8 septembre 2021, le Tribunal fédéral a annulé l’arrêt 
et retourné la cause à la chambre administrative pour compléter le dossier cantonal 
et procéder à une pesée complète des intérêts, libre à elle de retourner le dossier aux 
autorités de planification. 
Le RIE 2013 figurant au dossier avait été amputé du chapitre consacré aux SDA 
(pp. 49 à 52) et le DT n’avait produit devant le Tribunal fédéral qu’une page 
consacrée à ce chapitre, de sorte qu’il n’était pas possible de déterminer si et dans 
quel délai la remise en état aboutirait réellement à une situation répondant à 
nouveau aux critères de qualité des SDA, ou encore si les travaux seraient suivis 
par un spécialiste des sols. Les éléments au dossier ne permettaient pas non plus de 
conclure qu’une réelle et complète pesée des intérêts aurait été opérée dans le cadre 
de l’adoption du plan litigieux ni a fortiori d’en examiner la conformité au droit 
fédéral. On ne discernait pas quel intérêt justifierait concrètement l’utilisation des 
SDA concernées à d’autres fins qu’agricoles, en particulier un intérêt prépondérant 
lié au besoin en gravier, lequel n’était évoqué dans les rapports des autorités 
cantonales que de manière laconique. La nécessité d’exploiter la gravière 
apparaissait d’autant moins évidente que des gravières d’importance allaient 
s’ouvrir dans la région de Bernex. Il était douteux que l’argument du maintien d’une 


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concurrence et d’un marché équilibré dans l’exploitation du gravier puisse 
constituer un intérêt supérieur à la préservation des meilleures terres agricoles. 
Les griefs de la commune relatifs à l’évaluation par les RIE des émissions de NO2, 
du niveau global en NO2 et de la concentration de poussières fines (PM10) et ceux 
relatifs au respect de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 
(LEaux - RS 814.20) ont été rejetés respectivement déclarés irrecevables. 
b. Invités à se déterminer par la chambre administrative, le département et la 
commune ont conclu le 8 respectivement le 9 décembre 2021 à ce que la cause soit 
renvoyée au Conseil d’État afin d’examiner de manière approfondie la 
problématique des SDA. La commune a ajouté que parmi tous les éléments devant 
être pris en compte dans la pesée d’intérêts figurait notamment la végétation et a 
produit des images aériennes de 1932 montrant la présence de haies et 
d’alignements d’arbres dans le périmètre du plan d’extraction, qui présentaient un 
intérêt historique et paysager, exerçaient un effet de protection contre l’érosion et 
le vent et procuraient un habitat et de la nourriture à de nombreuses espèces. La 
commune a également repris ses critiques sur la circulation des eaux alimentant les 
résurgences de la réserve naturelle du J______ et sur la baisse de la perméabilité 
des terrains après l’exploitation et leur restitution et demandé que ce paramètre soit 
pris en compte dans la pesée des intérêts. 
c. Par arrêt du 18 janvier 2022 (ATA/35/2022), la chambre administrative a admis 
le recours de la commune, annulé les deux arrêtés du Conseil d’État du 13 mars 
2019 et lui a renvoyé la cause pour qu’il procède à la pesée complète des intérêts 
commandés par le droit fédéral s’agissant de l’atteinte aux SDA, au sens des 
considérants de l’arrêt du Tribunal fédéral et prenne une nouvelle décision. 
d. En juillet 2023, le DT a adopté le rapport : « Projet de gravière – Pesée des 
intérêts selon l’art. 3 OAT – plan d’extraction PE01-2004/juillet 2023 ». 
Le plan d’extraction était indispensable à l’atteinte de l’objectif cantonal 
d’approvisionnement des chantiers en matière première locale. L’exploitation était 
nécessaire à l’économie locale de la construction en regard des consommations de 
granulats naturels de la dernière décennie et contribuait à réduire la dépendance du 
canton envers des ressources importées et l’impact environnemental induit. Les 
caractéristiques du gisement étaient favorables et le site présentait toutes les 
caractéristiques nécessaires et figurait à juste titre parmi les sites prioritaires du plan 
directeur des gravières. Le projet respectait la législation en matière de protection 
de l’environnement, les nuisances pour les riverains seraient limitées. Il n’y avait 
pas d’atteinte définitive aux ressources et les atteintes temporaires, respectivement 
les risques induits en cours d’exploitation, pourraient être compensés et contenus, 
moyennant des mesures d’accompagnement faciles à mettre en œuvre. Le site était 
accessible avec un raccordement direct au réseau primaire permettant de rejoindre 
l’autoroute de contournement, permettant de limiter les nuisances liées aux 
transports. L’impact était temporaire sur les SDA et les dispositions spécifiées 
permettaient de garantir un retour de ces terrains dans l’inventaire cantonal des 


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SDA. La surface maximale soustraite temporairement s’inscrivait dans les surfaces 
totales habituellement utilisé par les gravières et ne remettait pas en cause le quota 
cantonal de 8'400 ha. Aucun intérêt prépondérant ne s’opposait donc à ce projet. 
e. Par arrêté du 4 octobre 2023, le Conseil d’État a approuvé le plan d’extraction 
no PE 01-2004, situé aux lieux-dits « F______, D______ et E______ », sur le 
territoire de la commune. 
f. Par arrêté du même jour, il a rejeté l’opposition formée le 22 janvier 2014 par la 
commune au projet de plan d’extraction. 
Ces arrêtés ont été publiés sur le site internet de la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève le 6 octobre 2023. 
C. a. Par acte déposé le 6 novembre 2023 auprès de la chambre administrative, la 
commune a interjeté recours contre les deux arrêtés du Conseil d’État du 4 octobre 
2023, concluant à leur annulation. 
Bien que la procédure pour l’élaboration du plan d’extraction ait duré plus de deux 
décennies, celui-ci était resté inchangé. Par exemple, dans un autre plan 
d’extraction approuvé en avril 2018, no PE 01-2010 « N______, O______, P______ 
et Q______ », sis à environ 1 km du plan litigeux sur la commune d’Avully, il était 
prévu d’exploiter plus de 1'500'000 m3 dont plus de 1'200'000 m3 de gravier, sur 
une surface totale de 30 ha. Or, cette nouvelle zone d’exploitation n’avait pas été 
prise en compte lors de l’enquête publique de 2011 et du RIE dans sa version de 
2013, alors qu’il était évident qu’elle aurait des impacts certains. Une nouvelle 
procédure d’adoption était indispensable pour mesurer les impacts et déterminer 
s’ils étaient admissibles en application des normes actuelles. Une période de plus 
de dix ans entre la réalisation du RIE et l’adoption du plan était excessive. Même 
le plan directeur était censé être réexaminé tous les dix ans ; par analogie, un plan 
d’extraction devait l’être également. 
La décision d’adoption était inopportune. Le Conseil d’État qui était chargé par la 
loi du contrôle avec libre pouvoir d’examen, n’avait pas procédé à un nouveau 
contrôle de l’opportunité d’approuver le plan puisque les arrêtés des 13 mars 2019 
et 4 octobre 2023 étaient quasi identiques. 
L’autorité n’avait pas procédé à une véritable pesée des intérêts. Les besoins en 
granulats naturels du canton n’étaient pas développés et les chiffres avancés de 
consommation annuelle n’étaient pas vérifiables. Les besoins étaient couverts selon 
les chiffres annoncés et l’ouverture d’une gravière permettant une extraction du 
double de celle de A______ avait été autorisée à environ 1 km. Aucun 
renseignement n’était donné sur les besoins futurs effectifs, alors que le domaine 
de la construction s’adaptait aux enjeux écologiques en augmentant l’utilisation de 
matériaux de démolition recyclés. Il n’était pas possible de suivre l’argumentation 
contenue dans le rapport de juillet 2023 lorsqu’il était indiqué que le besoin du 
canton était à peine couvert, ce qui constituerait un intérêt prépondérant. Le plan ne 
permettrait que de couvrir les besoins allégués sur un peu plus de neuf mois alors 


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qu’il impliquait une exploitation de plus de douze ans et des dégâts irréversibles 
pour la faune et la flore locale. 
La réduction des nuisances liées au transport des matériaux s’agissant des granulats 
naturels en provenance du canton de Vaud ou de France voisine avait été retenue 
comme objectif du plan litigieux, or les lieux pour lesquels les importations avaient 
été utilisées n’était pas précisés. S’agissant par exemple de Versoix, il était 
préférable d’importer du gravier du canton de Vaud plutôt que de A______ ou, pour 
un chantier situé à Veyrier, d’utiliser celui provenant du Salève. Les besoins en 
gravats de M______ pourraient être satisfaits par les nombreuses gravières en 
exploitation à proximité. 
 
Le rapport ne permettait pas d’identifier l’intérêt qui justifierait l’utilisation 
prioritaire de ce lieu par rapport aux autres lieux potentiels d’exploitation de gravier 
identifié dans le plan directeur des gravières ou à l’augmentation de la durée 
d’exploitation de gravières existantes. 
 
L’ARE avait soulevé dans la procédure devant le Tribunal fédéral que le plan 
d’extraction ne traitait pas de la question de l’aboutissement de la remise en état des 
terres en qualité de SDA ni du délai pour y parvenir. La surface minimale retenue 
dans le rapport n’était plus d’actualité dès lors que le Conseil d’État avait approuvé, 
dans le cadre d’un arrêté rendu le 1er novembre 2023, la mise à jour des plans des 
SDA du canton au 31 décembre 2022. D’après ces nouvelles données, le contingent 
genevois de SDA s’élevait à 8'456,7 ha. Dans ce cadre, l’autorité a expliqué que 
parmi la perte de 34 ha, 27,6 ha concernaient des gravières qui avaient été 
comptabilisées comme SDA immédiatement après la fin de l’exploitation, mais qui 
devaient faire l’objet d’une observation durant trois ans avant de pouvoir être 
rendues à l’agriculture. Le rapport entre l’objectif de surface et l’ancienne donnée 
était de 1.08% et il avait fondu à 0.67%. Cela aurait dû mener parallèlement à des 
réflexions sur la protection des SDA et à la mise à jour des plans des SDA. À cela 
s’ajoutait que la durée d’exploitation était généralement plus longue que celle 
annoncée, ce qui prolongeait en conséquence le processus de réhabilitation et la 
réintégration des surfaces dans les SDA. Aucun nouvel élément n’était apporté par 
le rapport de juillet 2023 quant à la remise en état des terres. Il n’était pas possible 
de déterminer s’il sera possible de garantir un retour de ces terrains dans l’inventaire 
cantonal des SDA. Il était douteux que la question de la nécessité de la conservation 
de ces terrains dans les contingents des SDA et d’une éventuelle compensation ait 
réellement été examinée. 
 
Le rapport se contentait d’affirmer que le projet respectait la législation en matière 
de protection de l’environnement, occultant totalement la végétation qui jouait un 
rôle dans les qualités productives des terrains concernés. Les haies arborées, qui 
existaient depuis plus d’un siècle avaient un rôle écologique important, devaient 
être préservées pour les motifs de qualités paysagères et de préservation des 
espèces, ce qui n’avait pas été pris en considération. 


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Une initiative populaire cantonale (IN 197) « Exploitations à proximité des 
habitations : une distance minimale afin de mieux préserver la santé publique » 
avait pour objectif de fixer une distance minimale de 300 m entre les zones 
d’exploitations et les zones d’habitation. Elle avait abouti le 27 septembre 2023. Le 
critère de 100 m ne semblait plus correspondre aux normes actuelles. Une réduction 
supplémentaire du périmètre d’exploitation envisagé rendrait la gravière encore 
moins utile que ce qui était envisagé il y a dix ans. 
 
La mise en balance des intérêts en présence sur la base du rapport de juillet 2023 
aurait dû conduire le Conseil d’État à définitivement enterrer ce projet d’extraction. 
b. Le 26 janvier 2024, le DT a répondu au recours, concluant à son rejet. 
Il a produit les statistiques des volumes en gravier extraits des gravières du canton 
entre 2012 et 2021. 
Le plan d’extraction PE 01-2010 ne concernait pas un nouveau secteur 
d’exploitation, mais la prolongation d’une exploitation existante, basée sur le plan 
d’extraction PE 04-2002 adopté par le Conseil d’État le 22 décembre 2004. Ce 
dernier faisait lui-même suite à l’exploitation d’une gravière déjà existante. La 
succession d’exploitations de gravier dans ce secteur avait débuté à la fin des années 
1980. L’adoption du PE 01-2010 n’apportait aucun changement quant à 
l’évaluation des impacts décrits par le RIE. Il n’était dès lors pas nécessaire 
d’engager une nouvelle enquête publique. 
La chambre administrative et le Tribunal fédéral avaient déjà considéré que les 
aspects environnementaux du plan d’extraction respectaient les exigences légales 
et l’avaient approuvé en ce sens. La chambre administrative n’avait pas fait de 
remarque concernant l’ancienneté du projet. Le RIE ne devait donc pas être 
renouvelé. Les procédures suivant les plans d’extractions, visant à autoriser les 
exploitations de graviers, étaient précédées d’un RIE de deuxième étape qui avait 
pour but de s’adapter aux petites variations survenant de manière inévitable dans 
tout projet de ce type. 
Il n’y avait pas de vice formel, le Conseil d’État ayant la faculté de revoir 
l’opportunité d’un plan d’extraction spécifique mais n’en ayant pas l’obligation. 
L’arrêté rendu le 1er novembre 2023 relatif à la modification des plans des SDA du 
canton retenait que le quota cantonal de 8'400 ha était garanti. Depuis 20 ans, 130 ha 
environ des SDA étaient affectées aux gravières. Une exception était à noter 
concernant la période 2022-2023. Par le passé, le canton réintégrait trop tôt dans 
l’inventaire SDA les gravières remblayées. Cette erreur historique avait été 
corrigée, résultant en une perte nette de 27 ha. Cela ne traduisait pas une tendance 
haussière mais une correction ponctuelle. 
c. Le 27 mars 2024, la recourante a répliqué. 


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Les besoins du canton étaient largement couverts avec les exploitations actuelles et 
celles qui étaient déjà autorisées, d’une capacité de 925’00 m3 pour une moyenne 
de volumes extraits sur les dix années de référence de 685'000 m3 par année. 
La question de l’écoulement du temps n’avait pas été analysée par la chambre 
administrative dans son arrêt de 2019. L’examen de l’opportunité et la pesée 
d’intérêts ne pouvait être faite en raison de l’obsolescence des informations. 
Sous l’angle d’une analyse sérieuse et complète des besoins en granulats naturels, 
il fallait constater que ceux-ci étaient largement couverts et qu’il n’y avait aucune 
nécessité d’autoriser l’exploitation de nouveaux sites, en particulier à A______. 
Le dossier ne contenait pas les informations suffisantes pour déterminer si les 
mesures exigées de remise en état permettraient d’aboutir réellement à une situation 
répondant à nouveau aux critères de qualité des SDA, ni le délai dans lequel un tel 
retour pourrait être réalisé. 
Les variantes possibles n’avaient pas été examinées, notamment celles de prolonger 
la durée d’exploitation de sites préexistants. La zone de A______ était déjà saturée 
en exploitations de gravières, comme le montrait la carte du site du système 
d’information du territoire à Genève (ci-après : SITG). 
Les atteintes pour la plupart irréversibles, notamment aux haies arborées, auraient 
dû être prises en considération. 
d. Le 30 avril 2024, le DT a dupliqué. 
Il fallait rectifier les faits tels que présentés par la commune, notamment s’agissant 
des gravières en exploitation figurant sur la carte du SITG qui ne constituaient en 
fait qu’une infime partie des parcelles présentées par la commune comme « saturées 
en exploitations de gravières ». 
e. Les parties ont été informées le 30 avril 2024 que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
Le litige porte sur l’adoption par le Conseil d’État du plan d’extraction 
n° PE 01-2004 situé aux lieux-dits « F______, D______ et E______ », sur le 
territoire de la commune de A______ ainsi que sur le rejet de l’opposition à ce plan 
de la commune de A______ par arrêtés du 4 octobre 2023. 
3. 
La recourante estime que le plan aurait dû être soumis à une nouvelle procédure 
d’adoption. L’écoulement du temps depuis l’enquête publique justifiait à lui seul 
cette conclusion et, de plus, le plan ne tenait pas compte d’une nouvelle zone 
d’exploitation approuvée en avril 2018. En outre, l’autorité intimée n’aurait pas 


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procédé à un nouveau contrôle de l’opportunité du plan en raison de l’obsolescence 
de la procédure d’adoption. 
3.1 L’art. 6 de la loi cantonale sur les gravières et les exploitations assimilées du 
28 octobre 1999 (LGEA - L 3 10) précise que les plans d’extraction sont des plans 
d’affectation adoptée par le Conseil d’État conformément à l’art. 15 al. 2 de la loi 
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 
(LaLAT - L 1 30) et selon la procédure prévue à l’art. 5 de la loi sur l’extension des 
voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 
( LExt - L 1 40). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans 
d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires (art. 21 al. 2 de la loi fédérale 
sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700). 
Selon la jurisprudence, l’écoulement du temps n’est pas prévu par le droit fédéral 
ou cantonal comme fondant à lui seul une obligation de soumettre à une nouvelle 
enquête publique un plan d’affectation. Seules les modifications essentielles du 
projet de plan, soit celles qui ont pour conséquence un changement fondamental de 
ses caractéristiques, nécessitent l’engagement d’une nouvelle procédure (art. 5 
al. 7 LExt). Les circonstances à prendre en considération, qui peuvent être de fait 
ou de droit, sont celles en lien avec les buts de la réglementation et celles ayant 
fondé les choix faits dans le plan qui la concrétise (ATA/251/2009 du 19 mai 2009 
consid. 4 et 5). Le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence, précisant qu'une 
norme limitant la durée d'une enquête publique n'entrerait pas dans la logique du 
législateur fédéral, lequel avait par ailleurs renoncé à assigner aux plans 
d'affectation du sol une durée de validité. Une nouvelle enquête publique n'est ainsi 
nécessaire que si un projet est modifié après sa première mise à l'enquête et que la 
modification apportée s'avère essentielle au point que la nouvelle version doive être 
assimilée à un nouveau projet (arrêt du Tribunal fédéral 1C_317/2009 du 15 janvier 
2010 consid. 4.2 et la jurisprudence citée). 
3.2 En l’espèce, la recourante invoque, outre l’écoulement du temps, l’adoption du 
plan no PE 01-2010 « N______, O______, P______ et Q______ » approuvé en avril 
2018 sur la commune d’Avully, d’une surface totale de 30 ha qui prévoit 
l’extraction de plus de 1'200'000 m3 de gravier. Elle ne cite aucun autre aspect ayant 
concrètement changé depuis le RIE 2013. 
La chambre de céans a déjà rejeté l’application de l’art. 5 al. 7 LExt, retenant qu’il 
n’y avait pas de changement fondamental des caractéristiques du plan d’extraction 
dans son arrêt du 10 mars 2020 (ATA/273/2020 consid. 6). Quant au plan 
d’extraction adopté entre temps, il concerne l’extension d’une zone de gravière 
exploitée depuis les années 1980, dans le secteur du plateau de Chancy, lequel 
contient, selon le plan directeur des gravières un potentiel très important de graviers 
de près de 7 millions de m3 (p. 14 du plan directeur). Il n’est dès lors pas possible 
de retenir qu’il s’agisse d’un élément qui justifierait de reprendre la procédure à ses 
débuts, conformément également aux considérants qui suivent. 


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Ces circonstances expliquent également pourquoi les arrêtés des 13 mars 2019 et 
4 octobre 2023 du Conseil d’État sont quasi identiques, sans qu’on ne puisse 
reprocher à l’autorité intimée de n’avoir pas effectué de contrôle de l’opportunité. 
Les griefs seront donc écartés. 
4. 
La recourante soutient que l’autorité intimée n’aurait pas procédé à une véritable 
pesée des intérêts. Si elle avait été faite, elle aurait dû le conduire à enterrer ce projet 
d’extraction. 
4.1 La législation fédérale en matière d’aménagement du territoire prévoit que 
lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur 
l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, 
elles sont tenues de peser les intérêts en présence (art. 3 al. 1 de l’ordonnance 
fédérale sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 - OAT - RS 700.1). Ce 
faisant, elles déterminent les intérêts concernés, apprécient ces intérêts notamment 
en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent 
et fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en 
considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés (art. 3 
al. 1 let. a à c OAT). 
Le Tribunal fédéral a notamment relevé, en lien avec l’absence dans le dossier du 
chapitre de la RIE 2013 consacré aux SDA, qu’il ne parvenait pas à extraire une 
réelle pesée des intérêts de la décision litigieuse et notamment l’intérêt qui 
justifierait concrètement l’utilisation des SDA concernées, lequel faisait défaut. 
4.2 De la nouvelle décision de l’autorité intimée et dans les pièces figurant au 
dossier dont notamment le chapitre consacré aux SDA du RIE 2013, il ressort que 
l’extraction prévue était indispensable à l’atteinte de l’objectif cantonal 
d’approvisionnement des chantiers en matière première locale, comme 
l’indiquaient les chiffres des consommations de granulats naturels de la dernière 
décennie produits, à savoir une moyenne de 680'000 m3 par année. L’extraction 
locale permettait de réduire la dépendance du canton envers des ressources 
importées et l’impact environnemental induit. 
Sur ce dernier point, la recourante relève que certains chantiers de construction 
étaient sis plus près du canton de Vaud ou de la France et que l’extraction dans la 
commune de A______ ne permettrait pas de réduire l’impact environnemental. Elle 
n’apporte toutefois aucun élément concret à l’appui de sa démonstration et son 
argumentation entre en contradiction avec l’objectif de diminution de la 
dépendance du canton, lequel découle de l’art. 2 al. 1 let. b LGEA qui vise à garantir 
un approvisionnement du canton en gravier, sable et argile indigène en quantité et 
diversité suffisante. À cet égard, l’autorité intimée indique quant à elle que les 
gisements importants, à même d’alimenter le marché genevois, sont situés à des 
distances plus importantes, à l’exception des carrières du Salève. 


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La bonne qualité des graviers de la région de A______ et de M______ est, quant à 
elle, relevée dans le plan directeur des gravières lequel retient que le potentiel est 
encore intéressant et se trouve sous faible recouvrement (p. 14). 
S’agissant des SDA, comme l’expose le plan directeur des gravières, le nombre de 
celles disponibles était établi en soustrayant d’office les ha potentiellement dévolus 
à l’exploitation des gravières. L’autorité intimée a précisé qu’il s’agissait de 
manière générale d’environ 130 ha, chiffre constant depuis une vingtaine d’années. 
Au fur et à mesure que des surfaces occupées par des gravières étaient rendues à 
l’agriculture et réintégrées dans l’inventaire des SDA, après une période d’attente, 
de nouvelles gravières étaient ouvertes avec pour conséquence un exercice 
globalement neutre en terme de SDA. Les SDA n’étaient donc pas considérées 
comme une contrainte éliminatoire par le canton, la majorité des gravières 
empiétant sur les SDA durant leur exploitation (p. 11). Dans la pesée des intérêts 
faite par le Conseil d’État à l’appui de sa décision le 6 juillet 2023, celui-ci retient 
que les impacts sur les SDA ne seront que temporaires et que les dispositions 
spécifiées dans le dossier permettent de garantir un retour de ces terrains dans 
l’inventaire cantonal des SDA. 
Après l’achèvement du remblayage de la gravière, l’exploitant effectue les travaux 
nécessaires pour que les lieux soient remis en état conformément aux dispositions 
du plan d’extraction de l’autorisation d’exploiter (art. 22 al. 1 LGEA). Les 
modalités de remise en état sont précisées au stade de l’autorisation d’exploiter, ce 
que le Tribunal fédéral a d’ailleurs reconnu (arrêt du Tribunal fédéral 1C_243/2020 
précité consid. 5.4.1 in fine). En outre, un rapport pédologique a été réalisé dans le 
cadre de l’étude d’impact qui permet de définir l’état de référence, de fixer les 
exigences de reconstitution du sol, de définir l’épaisseur des horizons non exploités 
et de définir les mesures de gestion de ces horizons. Un second rapport pédologique 
de contrôle sera réalisé après la remise en état et les différentes phases seront suivies 
par une personne spécialisée en pédologie, proposée par la société suisse de 
pédologie SSP, du début de l’exploitation jusqu’à la phase de restitution finale à 
l’agriculture (RIE 2013 p. 50 à 52). La garantie du retour des sols dans l’inventaire 
SDA en fin d’exploitation est donnée, les cinq exigences minimales définies dans 
le rapport explicatif du plan sectoriel des SDA du 8 mai 2020 (p. 16) étant remplies 
ou non pertinentes, s’agissant de la zone climatique qui reste inchangée, comme la 
forme de la parcelle, comme prévu dans le RIE 2013 ou le PE 01-2004 lui-même, 
s’agissant de l’épaisseur minimale utile du sol. 
Dans sa pesée d’intérêts, l’autorité intimée a également pris en compte 
l’accessibilité du site avec un raccordement direct au réseau primaire permettant de 
rejoindre l’autoroute de contournement, cette configuration permettant de limiter 
les nuisances liées aux transports. 
Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion de le constater en détail, le projet 
respecte en outre la législation en matière de protection de l’environnement, 


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s’agissant des normes de protection de l’air et des eaux (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_243/2020 consid. 5.5 in fine, 6 et 7). 
4.3 Finalement, la recourante ne fait pas état d’un intérêt public prépondérant qui 
s’opposerait au projet dont l’autorité intimée retient que les bénéfices pour 
l’économie et l’environnement liés à l’exploitation de cette gravière sont plus 
important que les atteintes, pour l’essentiel temporaires, sur l’environnement et les 
humains. 
En conséquence, son grief sera écarté. 
5. 
La recourante invoque la protection des haies arborées tant pour leurs qualités 
paysagères qu’écologiques. 
5.1 Le RIE 2013 dans son chapitre « protection de la nature » prévoit des mesures 
de compensation par la plantation d’arbres et de haies par les propriétaires de 
parcelles situées dans le périmètre d’exploitation selon un plan et des accords déjà 
conclus. Ainsi 230 m linéaires de haie basse et 9 arbres seront plantés en 
compensation. Les haies seront composées exclusivement de dix à quinze espèces 
d’essences arbustives indigènes différentes. De plus, le projet prévoit en réponse à 
une demande la direction générale de la nature et du paysage, la plantation de 
surfaces apportant une plus-value écologique au périmètre de façon à ce que 
l’impact soit au minimum neutre, voire même positif (RIE 2013 p. 59 et 61). 
5.2 De plus, et surtout, le plan et le dossier ont déjà été soumis à l’OFEV par le 
Tribunal fédéral. L’OFEV a estimé que l’arrêt de la chambre de céans rejetant le 
recours initial de la commune était conforme au droit de l’environnement (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_243/2020 précité consid. e en fait). 
5.3 En conséquence, il appert que la question de la protection de la végétation 
existante sur le site a bien été prise en compte et rien ne permet de retenir que des 
dégâts irréversibles toucheraient la végétation des lieux. 
Le grief sera donc écarté 
6. 
Finalement, la recourante invoque la limite tampon de 300 m prévue par l’initiative 
populaire cantonale IN 197, laquelle réduirait drastiquement le périmètre de la 
gravière, menant à l’abandon du projet. 
Par arrêté du 24 janvier 2024, le Conseil d’État a partiellement invalidé l’IN 197, 
supprimant l’exigence d’une distance minimale de 300 m. La chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice a rejeté le recours contre cet arrêté le 
3 octobre 2024. 
En conséquence, s’agissant de l’application de la limite tampon qu’elle prévoit, 
celle-ci ne peut trouver application au litige en cours. Force est de constater que le 
projet respecte la limite de 100 m actuellement prévue par la législation applicable 
(art. 28 al. 6 RGEA) est respectée. 
Le grief sera écarté. 


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En tous points infondé, le recours sera rejeté. 
7. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 6 novembre 2023 par la commune de A______ 
contre les arrêtés du Conseil d’État du 4 octobre 2023 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de la commune de A______ un émolument de CHF 1'000.- ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
it que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme 
moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Mattia DEBERTI, avocat de la recourante, ainsi qu'au 
Conseil d'État, à l’office fédéral du développement territorial (ARE) et à l’office fédéral 
de l’agriculture (OFAG). 
Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Francine PAYOT 
ZEN-RUFFINEN, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, juges. 
 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
le président siégeant : 


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F. SCHEFFRE 
 
 
 
C. MASCOTTO 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :