ge_gerichte · ATA/1059/2019 · 2019-06-18 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/926/2019-FORMA 
ATA/1059/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 18 juin 2019 
2ème section 
 dans la cause 
A______ et B______, enfants mineurs, agissant par leur parents Madame et 
Monsieur C______ 
représentés par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA FORMATION ET 
DE LA JEUNESSE 
 


- 2/26 - 
A/926/2019 
EN FAIT 
1) 
 
Madame et Monsieur C______ sont les parents d’A______, né le 
______2010, et de B______, né le ______2012. Les deux enfants sont scolarisés à 
l’école des D______ à E______ (France). Le père et les enfants sont de nationalité 
suisse, la mère est française. La famille est domiciliée à F______ (France). Le 
père exerce une activité lucrative dans le canton de Genève et y est imposé à la 
source. 
2) 
 
Par décisions du 13 février 2019, la direction générale de l’enseignement 
obligatoire (ci-après : DGEO) du département de l’instruction publique, de la 
formation et de la jeunesse (ci-après : DIP ou département) a rejeté la demande 
d’admission dans l’enseignement primaire public genevois des enfants. 
 
 
Ceux-ci ne remplissaient pas les conditions d’admission de l’art. 23 al. 1 let. 
b du règlement de l’enseignement primaire du 7 juillet 1993 (REP - 1 10.21), à 
savoir qu’ils n’avaient pas de fratrie déjà scolarisée au sein de l’enseignement 
obligatoire public genevois, condition nécessaire pour pouvoir les admettre à 
Genève. 
3) 
 
Par actes expédiés le 7 mars 2019, les parents ont recouru contre ces 
décisions auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative), dont ils ont demandé l’annulation. 
 
 
Le père était de nationalité suisse, travaillait à Genève et y était fiscalement 
assujetti. La décision se heurtait à l’art. 19 de la Constitution fédérale et à 
l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d'une part, et la 
Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre 
circulation des personnes (ALCP - RS 0.142.112.681). Le père avait fait toute sa 
scolarité à Genève où résidaient ses parents et son frère. Il souhaitait que ses 
enfants puissent également suivre l’enseignement public genevois. 
4) 
 
La DGEO a conclu au rejet des recours. 
 
 
La règlementation était compatible avec l’ALCP, la Cst. et la Convention 
internationale relative aux droits de l’enfant Conclue à New York le 
20 novembre 1989 (CDE - RS 0.107). 
 
 
 
La scolarité des deux enfants n’était pas péjorée dans leur pays de domicile, 
qui disposait des infrastructures nécessaires et d’un système scolaire de qualité. Le 
souhait des parents de les scolariser en Suisse devait céder le pas à l’intérêt public 
du canton de Genève à assurer et maintenir un enseignement de qualité pour les 
élèves résidant sur sol genevois. 


- 3/26 - 
A/926/2019 
5) 
 
Le 15 mai 2019, la chambre de céans a informé les parents que le DIP venait 
de verser à la procédure trois avis de droit supplémentaires concernant la légalité 
de la nouvelle réglementation relative à la scolarisation d’élèves frontaliers. 
 
 
Il s’agissait de l’avis de droit de Madame Christine KADDOUS, professeure 
ordinaire à l’Université de Genève et directrice du Centre d’études juridiques 
européennes, du 13 octobre 2018, de celui de Mesdames Astrid EPINEY, 
professeure ordinaire et rectrice de l’Université de Fribourg, directrice de l’Institut 
de droit européen, et Déborah SANGSUE, assistante diplômée à l’Institut de droit 
européen, d’avril 2019, et enfin de celui de Monsieur Vincent MARTENET, 
professeur ordinaire à l’Université de Lausanne et vice-directeur de l’École de 
droit, du 6 mai 2019. 
 
 
Ces avis de droit pouvaient être consultés au greffe de la chambre 
administrative. Un délai était fixé aux parents pour faire valoir leurs éventuelles 
observations. 
 
 
Les trois avis de droit versés à la procédure par le DIP peuvent être 
consultés à l’adresse : https://www.ge.ch/document/point-presse-du-conseil-etat-
du-15-mai-2019. 
6) 
 
Dans leur réplique du 3 juin 2019, les recourants ont fait valoir qu’en ne 
produisant que tardivement les trois avis de droit qu’il détenait, le DIP avait violé 
leur droit d’être entendus. Ils ont requis des mesures provisionnelles. La 
réglementation violait le droit à un enseignement de base gratuit et suffisant, l’art. 
3 § 6 annexe I ALCP, le principe de non-discrimination, l’art. 3 CDE, la liberté 
d’établissement, le droit à l’égalité de traitement et à l’interdiction de l’arbitraire 
ainsi que les principes de légalité et de la séparation des pouvoirs. 
7) 
 
Par courrier du 5 juin 2019, les parties ont été informées que la cause était 
gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
 
Au vu de leur connexité, les deux recours seront traités dans un seul arrêt. 
2) 
 
Dans un grief de nature formelle les recourants se plaignent d’une 
motivation insuffisante des décisions querellées. 


- 4/26 - 
A/926/2019 
 
a. 
Le droit d'être entendu, consacré par l'art. 29 al. 2 Cst., comporte le devoir 
pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse en saisir la 
portée et, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause. Pour répondre à ces 
exigences, il suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui 
l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision (ATF 141 IV 249 
consid. 1.3.1 ; 139 IV 179 consid. 2.2). 
 
 
 
b. 
En l’espèce, les décisions querellées, bien que succinctes, comportent les 
indications nécessaires pour comprendre le fondement invoqué par l’autorité 
intimée : elles exposent, se référant à l’art. 23 REP dont le texte est reproduit, que 
l’absence de fratrie scolarisée dans l’enseignement public obligatoire à Genève 
justifie les refus d’admission. Cette motivation est suffisante, de sorte que le grief 
de violation du droit d’être entendu doit être rejeté. 
3) 
 
Les recourants ont font également valoir une autre violation du droit d’être 
entendu déduite du fait que le DIP ne leur avait pas donné accès aux avis de droit 
qu’il détenait. 
 
 
Les avis de droit établis en avril et mai 2019 ne pouvaient être produits plus 
tôt par l’autorité intimée ; aucun reproche ne peut lui être fait à cet égard. Par 
ailleurs, si tant est que le fait de ne pas avoir communiqué plus tôt l’avis de droit 
du mois d’octobre 2018 constitue une violation du droit d’être entendu des 
recourants, celle-ci serait réparée, dès lors que ces derniers ont pu se déterminer 
sur celui-ci dans le cadre de la procédure de recours. Il convient de relever que ces 
avis traitent de l’analyse juridique abstraite de la réglementation genevoise fixant 
les dérogations d’admission à l’enseignement obligatoire public pour les enfants 
domiciliés hors canton. Aucun élément d’appréciation se rapportant à un cas 
individuel n’est traité dans lesdits avis. 
 
 
Le grief sera donc écarté. 
4) 
 
Les recourants se plaignent de la violation du droit à un enseignement de 
base suffisant et gratuit. 
 
a. 
À teneur de l’art. 19 Cst., le droit à un enseignement de base suffisant et 
gratuit est garanti. Au niveau cantonal, l’art. 24 de la Constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (A 2 00 - Cst-GE) dispose 
que le droit à l’éducation, à la formation et à la formation continue est garanti 
(al. 1). Toute personne a droit à une formation initiale publique gratuite (al. 2). 
Toute personne dépourvue des ressources financières nécessaires à une formation 
reconnue a droit à un soutien de l’État (al. 3). 
 
 
L’art 62 Cst. prévoit pour sa part que l’instruction publique est du ressort 
des cantons (al. 1). Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant 
ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la 


- 5/26 - 
A/926/2019 
direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles 
publiques (al. 2). Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour 
les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu'à leur 20ème anniversaire 
(al. 3). Si les efforts de coordination n'aboutissent pas à une harmonisation de 
l'instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l'âge de l'entrée à l'école, 
la durée et les objectifs des niveaux d'enseignement et le passage de l'un à l'autre, 
ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure 
nécessaire (al. 4). La Confédération règle le début de l'année scolaire (al. 5). Les 
cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent 
leurs compétences ; leur avis revêt un poids particulier (al. 6). 
 
b. 
Selon son art. 1, la loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 
(LIP - C 1 10) régit l’instruction obligatoire, soit la scolarité et la formation 
obligatoires jusqu’à l’âge de la majorité pour l’enseignement public et privé 
(al. 1). Elle régit également l’intégration et l’instruction des enfants et des jeunes à 
besoins éducatifs particuliers ou handicapés de la naissance à l’âge de 20 ans 
révolus (al. 2). Elle s’applique aux degrés primaire et secondaire I (scolarité 
obligatoire) et aux degrés secondaire II et tertiaire ne relevant pas des hautes 
écoles (ci-après : degré tertiaire B) dans les établissements de l’instruction 
publique (al. 3). 
 
 
L’instruction publique comprend le degré primaire, composé du cycle 
élémentaire et du cycle moyen (art. 4 al. 1 let. a LIP). Selon l’art. 60 LIP, le degré 
primaire dure huit ans et comprend deux cycles d’une durée de quatre ans chacun, 
à savoir le cycle élémentaire (années 1 à 4) et le cycle moyen (années 5 à 8). 
 
c. 
L’art. 37 al. 1 LIP prévoit que tous les enfants et jeunes en âge de scolarité 
obligatoire et habitant le canton de Genève doivent recevoir, dans les écoles 
publiques ou privées, ou à domicile, une instruction conforme aux prescriptions 
de ladite loi, au programme général établi par le département conformément à 
l’accord intercantonal sur l'harmonisation de la scolarité obligatoire du 14 juin 
2007 (HarmoS - C 1 06) et à la convention scolaire romande du 21 juin 2007 
(CSR - C 1 07). 
 
 
Le département, avec le concours des services concernés, veille à 
l’observation de l’obligation d’instruction, telle que définie à l’art. 1 LIP (art. 38 
al. 1 LIP). Les parents sont tenus, sur demande du département, de justifier que 
leurs enfants, jusqu’à l’âge de la majorité, reçoivent l’instruction obligatoire fixée 
par la loi (art. 38 al. 2 LIP). 
 
 
La scolarité est obligatoire pour les enfants dès l’âge de 4 ans révolus au 
31 juillet (art. 55 al. 1 LIP). Tout enfant, dès l’âge de 4 ans révolus au 31 juillet, 
doit être inscrit à l’école dans les trois jours qui suivent son arrivée à Genève 
(art. 57 al 1 LIP). 


- 6/26 - 
A/926/2019 
 
 
L’art. 58 LIP prévoit que, sous réserve des alinéas 2 à 5, les élèves sont 
scolarisés dans l’établissement correspondant au secteur de recrutement du lieu de 
domicile ou à défaut du lieu de résidence des parents (al. 1). Si les élèves de ce 
secteur de recrutement sont en nombre insuffisant ou sont trop nombreux pour 
l’organisation rationnelle de l’enseignement, le département peut les affecter à une 
autre école. Cette affectation n’est pas sujette à recours (al. 2). Après avoir 
entendu les parents concernés, la ou les directions des établissements concernés 
peuvent transférer un élève dans une autre classe ou un autre établissement, en 
cours d’année ou pour l’année scolaire suivante, lorsque le bon déroulement de la 
scolarité de l’élève et/ou le bon fonctionnement de la classe ou de l’établissement 
le commande (al. 3). Pour les élèves qui sont inscrits dans un dispositif spécifique, 
tel que les classes et institutions de l’enseignement spécialisé ou les classes 
Sport-Art-Études, notamment, des exceptions au lieu de scolarisation peuvent être 
prévues par voie réglementaire. Cette affectation n’est pas sujette à recours (al. 4). 
Enfin, le département peut, à titre exceptionnel, accorder des dérogations, 
notamment en cas de changement de domicile, de manière à permettre à l’élève de 
terminer l’année scolaire dans la classe où il l’a commencée (al. 5). 
 
d. 
Au niveau réglementaire, l'art. 3 al. 1 REP prévoit que l’enseignement 
primaire comprend huit années de scolarité réparties de la manière suivante : le 
cycle élémentaire qui comprend la 1ère année (4 à 5 ans), la 2ème année primaire 
(5 à 6 ans), la 3ème année primaire (6 à 7 ans), la 4ème année primaire (7 à 8 ans) 
et le cycle moyen qui comprend la 5ème année primaire (8 à 9 ans), la 6ème année 
primaire (9 à 10 ans), la 7ème année primaire (10 à 11 ans) et enfin la 8ème année 
primaire (11 à 12 ans). 
 
 
Tous les enfants en âge de scolarité obligatoire et habitant le canton de 
Genève doivent recevoir, dans les écoles publiques ou privées, ou à domicile, une 
instruction conforme aux prescriptions de la loi et au programme général établi 
par le département (art. 19 al. 1 REP). 
 
 
L’art. 23 REP est applicable aux enfants domiciliés hors canton. Il prévoit 
que sont admis dans l'enseignement primaire public genevois : 
- 
les élèves domiciliés en France voisine et déjà scolarisés dans l’enseignement 
public genevois, pour autant que l'un de leurs parents au moins soit assujetti à 
Genève à l'impôt sur le revenu de l'activité rémunérée qu'il exerce de manière 
permanente dans le canton (al. 1 let. a) ; 
- 
les frères et sœurs ainsi que les demi-frères et les demi-sœurs des enfants 
scolarisés au sein d'établissements scolaires publics genevois (al. 1 let. b). 
 
 
Les enfants domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très 
exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention 
intercantonale du 20 mai 2005 réglant la fréquentation d'une école située dans un 


- 7/26 - 
A/926/2019 
canton 
autre 
que 
celui 
de 
domicile 
(ROF 
2005_097 
; 
https://www.ge.ch/legislation/accords/doc/0087.pdf ; ci-après : la convention 
intercantonale réglant la fréquentation) (al. 2). 
 
 
La demande d’admission au sens de l’al. 1 doit être déposée auprès de la 
direction générale de l’enseignement obligatoire dans le délai fixé chaque année 
par 
le 
département 
et 
publié 
sur 
le 
site 
Internet 
de 
ce 
dernier 
(al. 3). 
5) 
a. 
En l’espèce, il n’est pas contesté que les enfants ont atteint un âge qui, s’ils 
remplissaient toutes les conditions leur permettant d'y prétendre, les destinerait à 
être scolarisés dans l’enseignement primaire public genevois. 
 
b. 
Alors que l’art. 19 Cst. garantit le droit à un enseignement de base suffisant 
et gratuit, consacrant ainsi un droit social, justiciable, qui oblige la collectivité à 
fournir 
une 
prestation 
(Andreas 
AUER/Giorgio 
MALINVERNI/ 
Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2013, n. 1563 et la 
référence citée), l’art. 62 Cst. fonde quant à lui, outre la compétence cantonale en 
matière d’instruction publique, le caractère obligatoire de l’enseignement de base. 
Il en découle que l’un des corollaires du caractère obligatoire de l’enseignement 
primaire est que les enfants doivent fréquenter l’école du lieu où ils résident 
(Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit.). Ainsi, 
sont titulaires du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit tous les 
enfants domiciliés en Suisse, indépendamment de leur nationalité et du statut de 
résidence de leurs parents (Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. II, 2015, 
p. 334 n. 200). 
 
c. 
Dans son avis de droit (p. 5 et 6), le prof. MARTENET souligne qu’il est 
préférable de parler de lieu de vie en Suisse. Si ce critère correspond au domicile 
dans la plupart des cas, il convient en effet de réserver les situations particulières 
se rapportant, par exemple, aux enfants séjournant illégalement en Suisse ou sans 
domicile fixe. Selon le prof. MARTENET, le lieu de vie de l’enfant constitue, à 
juste titre, le critère décisif selon la doctrine. Il précise n’avoir trouvé aucun auteur 
soutenant qu’un enfant dont le lieu de vie se trouverait à l’étranger pourrait se 
fonder sur l’art. 19 Cst. pour exiger de recevoir un enseignement de base en 
Suisse. Il ajoute que si le Tribunal fédéral n’a jamais tranché expressément la 
question de savoir si l’art. 19 Cst. bénéficie également à des enfants dont le lieu de 
vie se trouve à l’étranger, sa jurisprudence exige que l’enseignement de base soit 
en principe offert au lieu où vit l’enfant : « L’enseignement doit en principe être 
prodigué au lieu de domicile des élèves ; la distance géographique entre le lieu de 
domicile et le lieu d’enseignement ne doit pas compromettre le but poursuivi par 
la formation scolaire de base » (traduction libre de l’ATF 129 I 12 consid. 4.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_433/2011 du 1er juin 2012 consid. 3.2). 


- 8/26 - 
A/926/2019 
 
d. 
Quant à l’art. 24 Cst-GE, rien n’indique que sa portée, s’agissant du droit à 
un enseignement de base suffisant et gratuit, serait plus large que celle de 
l’art. 19 Cst. Le prof. MARTENET relève d’ailleurs que, concernant 
l’enseignement de base, rien ne permet de conclure que la disposition 
constitutionnelle genevoise garantirait un droit fondamental à des enfants 
séjournant à l’étranger, notamment en France voisine. Il souligne que ce point n’a 
jamais été abordé lors des délibérations de l’Assemblée constituante genevoise 
(avis de droit p. 6 et 7 et les références). 
 
e. 
En l'espèce, les enfants ne sont pas domiciliés en Suisse. Ils ne peuvent en 
conséquence pas se prévaloir du droit à y recevoir un enseignement de base 
suffisant et gratuit. Leur nationalité n'est ici pas en cause, seul le fait qu'ils ne 
soient pas domiciliés à Genève étant pertinent pour leur dénier ce droit. 
 
 
Cette conclusion ne contrevient d’ailleurs pas à l’art. 13 par. 2 let. a du 
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels entré en 
vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1), lequel prévoit que 
l’enseignement primaire doit être obligatoire et accessible à tous. Cette 
disposition, qui selon le Tribunal fédéral n’est pas directement justiciable, ne 
confère en effet aucun droit supplémentaire par rapport à l’art. 19 Cst. 
(ATF 144 I 1 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_433/2011 précité). Pour le 
même motif, elle n’est pas non plus contraire à l’art. 28 par.1 let. a de la 
Convention relative aux droits de l’enfant entrée en vigueur pour la Suisse le 
26 mars 1997 (RS 0.107), disposition qui prévoit que les États parties rendent 
l’enseignement obligatoire et gratuit pour tous. 
 
f. 
Les parents exposent que, le recourant ayant fait toute sa scolarité à Genève 
et y étant bien ancré, ils souhaitaient que leurs enfants puissent aussi y suivre 
l’enseignement obligatoire public. Par ailleurs, il serait, en cas d’urgence ou pour 
faciliter leurs déplacements, essentiel que leurs enfants soient scolarisés à 
proximité du lieu de travail du père. Ils ajoutent qu’en cas d’imprévu, celui-ci 
pourrait alors aller chercher l’enfant et l’amener sur son lieu de travail. Ces 
arguments relèvent de la convenance personnelle et ne sont pas de nature à 
contredire efficacement le principe exposé plus haut et selon lequel seuls sont 
titulaires du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit les enfants 
domiciliés en Suisse, en l’occurrence à Genève. 
 
g. 
Les recourants soutiennent également que la décision litigieuse violerait tant 
l’égalité des chances que le droit à un soutien de l’État. Ils exposent qu’ils ont dû 
s’installer en France en raison de la crise du logement sévissant à Genève. 
 
 
S’il est certes notoire que les logements disponibles à Genève sont peu 
abondants et chers, les parents n’expliquent pas et ne démontrent a fortiori pas 
qu’ils auraient, en vain, cherché à se loger à Genève. Ils n’expliquent par ailleurs 
pas en quoi le seul fait de payer des impôts à Genève devrait permettre aux élèves 


- 9/26 - 
A/926/2019 
d’accéder à l’école primaire publique obligatoire alors qu’ils ne sont pas 
domiciliés dans ce canton. 
 
 
Le grief de violation du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit 
sera en conséquence écarté. 
6) 
 
Les recourants se plaignent d’une violation du principe de la légalité et de la 
séparation des pouvoirs. Selon eux, l’art. 23 REP ne contiendrait pas de règles 
secondaires mais introduirait au contraire une modification substantielle d’ordre 
matériel et souffrirait d’un défaut de densité normative qui suffirait à faire échec à 
son application. 
7) 
 
À teneur de l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de 
l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier 
signifie que l'autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi 
le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi (ATA/383/2017 du 
4 avril 2017 consid. 5a et les références citées). 
 
 
Le principe de la légalité exige donc que les autorités n'agissent que dans le 
cadre fixé par la loi. Il implique qu’un acte étatique se fonde sur une base légale 
matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par l’organe 
compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L'exigence de la densité normative n'est 
pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de renoncer totalement à 
recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. 
Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit et à la 
nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge 
de manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de 
précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses 
destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux 
(ATF 140 I 381 consid. 4.4 et les références citées ; ATA/383/2017 précité). 
8) 
a. 
Au niveau fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs, implicitement 
contenu dans la Cst., est un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen 
(ATF 130 I 1 consid. 3.1). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un 
organe de l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre organe ; en particulier, 
il interdit au pouvoir exécutif d’édicter des règles de droit, si ce n’est dans le cadre 
d’une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 
consid. 2.2 ; 119 Ia 28 consid. 3 ; 118 Ia 305 consid. 1a). 
 
b. 
Dans le canton de Genève, l’art. 2 Cst-GE consacre expressément le 
principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand 
Conseil (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d’État est chargé de l’exécution des lois et 
adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). Il 


- 10/26 - 
A/926/2019 
est habilité, en vertu de l’art. 109 al. 3 Cst-GE, à adopter des règles d’exécution. À 
moins d’une délégation expresse, le Conseil d’État ne peut pas poser de nouvelles 
règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des 
obligations, même si ces règles étaient conformes au but de la loi (ATF 133 II 331 
consid. 7.2.2 ; 130 I 140 consid. 5.1 ; 114 Ia 286 consid. 5a ; ACST/19/2018 du 
15 août 2018 consid. 7b ; ATA/168/2008 du 8 avril 2008 consid. 3a ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., n. 323). 
 
c. 
Le gouvernement peut édicter des règles de droit soit dans des ordonnances 
législatives d’exécution, soit dans des ordonnances législatives de substitution 
fondées sur une délégation législative (ATA/426/2017 du 11 avril 2017 
consid. 2c ; ATA/52/2015 du 13 janvier 2015). 
 
d. 
Un acte législatif qui ne respecte pas l’une ou l’autre de ces conditions, ainsi 
qu’une décision qui se fonde sur une telle ordonnance, manque de base légale et 
viole le principe de la séparation des pouvoirs (ATA/1587/2017 du 12 décembre 
2017 consid. 14 et les références citées). De jurisprudence constante, la légalité 
d’un règlement peut être remise en cause devant la chambre de céans à l’occasion 
d’un cas d’application (ATA/1587/2017 précité). 
 
e. 
Le Conseil d’État est chargé d’édicter tous les règlements d’application de 
la LIP (art. 6 al. 1 LIP). 
9) 
a. 
En l’espèce, il apparaît que dans la loi sur l’instruction publique adoptée par 
le Grand Conseil le 6 novembre 1940 (ci-après : aLIP), les termes de « habitant le 
canton de Genève » étaient déjà employés. Son art. 9 était en effet libellé ainsi : 
« Tous les enfants habitant le canton de Genève doivent recevoir, dans les écoles 
publiques ou privées, ou à domicile, une instruction conforme aux prescriptions 
de la présente loi et au programme général établi par le département » (MGC 1940 
19/II 1392). 
 
 
Malgré le texte clair de cet art. 9 aLIP, le législateur de 1940 admettait 
l’hypothèse que des enfants non domiciliés dans le canton puissent y être 
scolarisés dans l’enseignement primaire. En effet, alors que dans son projet de loi, 
le Conseil d’État proposait à l’art. 19 que « L’instruction et la fourniture du 
matériel scolaire sont gratuites dans les écoles enfantines et primaires », le Grand 
Conseil a tenu à ajouter que tel ne devait être le cas que « pour les enfants 
domiciliés dans le canton » (MGC 1940 19/II 1380). Cette référence au domicile a 
été supprimée lors d’une modification de la aLIP en 1973 (MGC 1973 27/4 3678). 
 
 
La aLIP a par la suite subi plusieurs modifications. À la suite de celles 
entrées en vigueur le 29 août 2011 et rendues nécessaire en raison de l’adhésion 
par le canton de Genève à HarmoS et à la CSR, l’art. 9 aLIP a été modifié en ce 
sens que les références à ces deux textes y ont été introduites. Les termes « tous 
les enfants habitant le canton de Genève » sont eux demeurés inchangés. 


- 11/26 - 
A/926/2019 
 
b. 
Dans le PL 11'470, le Conseil d’État a fait figurer la disposition qui 
deviendra l’actuel art. 37 LIP (il s’agissait dans le PL 11'470 de l’art. 34 dont le 
contenu est le même que celui de l’art. 9 aLIP dans sa version entrée en vigueur le 
29 août 2011), sans que celui-ci soit modifié par les députés. La notion de 
« habitant le canton de Genève » y figurant n’est donc pas le résultat du dépôt 
d’un amendement. A par contre fait l’objet d’un amendement du département, 
l’ajout de ces mêmes termes « habitant le canton de Genève », mais à l’al. 3 de ce 
qui deviendra l’art. 37 LIP (PL 11'470 p. 113). Cette disposition prévoit que les 
jeunes habitant le canton de Genève ont l’obligation jusqu’à l’âge de la majorité 
au moins d’être inscrits à une formation. 
 
 
La question de la gratuité s'est à nouveau posée dans le cadre du PL 11'470, 
le Conseil d'État ayant en effet choisi de traiter cette question à l’occasion d’un 
art. 47, lequel deviendra, lors de l'adoption de la loi, l'art. 51 LIP. Il sera question 
de cette disposition plus bas (voir infra consid. 11d). 
 
c. 
Au niveau réglementaire, est entré en vigueur le 15 juillet 1993, sous 
l’empire de l’art. 9 aLIP, un aREP qui autorisait déjà, sous certaines conditions, 
l’accès à l’enseignement public genevois à des élèves domiciliés hors du canton. 
L’art. 23 aREP était alors rédigé comme suit : « Les enfants dont le répondant 
jouit du statut de frontalier, assujetti à Genève sur le revenu de l'activité 
rémunérée qu'il exerce de manière permanente dans le canton, ainsi que les 
enfants genevois et confédérés peuvent être admis dans l'enseignement public 
genevois dans la limite des places disponibles (al. 1). Une convention signée entre 
les cantons de Vaud et de Genève dite “ Convention Vaud-Genève ” précise les 
conditions à remplir pour être admis dans l'enseignement public genevois (al. 2). 
Par analogie, lorsque les parents n'habitent pas Genève et ne paient pas d'impôts 
dans ce canton, ils sont astreints à payer une taxe scolaire annuelle dont le 
montant est celui imposé aux parents d'élèves par la convention Vaud-Genève 
(al.3) ». 
 
 
À la suite des modifications entrées en vigueur le 29 août 2011, 
l’art. 23 aREP destiné aux élèves domiciliés hors du canton prévoyait alors que 
« les enfants dont le répondant jouit du statut de frontalier, assujetti à Genève sur 
le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le 
canton, ainsi que les enfants genevois domiciliés hors canton peuvent être admis 
dans l’enseignement public genevois dans la limite des places disponibles (al. 1). 
Les enfants non genevois domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très 
exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention 
intercantonale réglant la fréquentation (al. 2) ». 
 
 
Après une nouvelle modification le 6 juin 2012, l’art. 23 disposait que 
« peuvent être admis dans l'enseignement primaire public genevois dans la limite 
des places disponibles : les élèves genevois, quel que soit leur domicile (al. 1 
let. a) ; les élèves habitant en France voisine dont l'un des parents au moins est 


- 12/26 - 
A/926/2019 
assujetti à Genève à l'impôt sur le revenu de l'activité rémunérée qu'il exerce de 
manière permanente dans le canton (al. 1 let. b). Les enfants non genevois 
domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très exceptionnellement à Genève, 
selon les termes fixés par la convention intercantonale réglant la fréquentation 
(al. 2) ». 
 
 
L’art. 23 aREP a encore subi des modifications entrées en vigueur 
29 août 2016, cette fois sous l’empire de la LIP actuelle. Il disposait alors que 
« peuvent être admis dans l’enseignement primaire public genevois dans la limite 
des places disponibles et pour autant qu'ils aient déposé leur demande d'admission 
dans le délai fixé par le département : les élèves genevois domiciliés hors canton 
(al. 1 let. a) ; les élèves habitant en France voisine dont l'un des parents au moins 
est assujetti à Genève à l'impôt sur le revenu de l'activité rémunérée qu'il exerce 
de manière permanente dans le canton (al. 1 let.b). Les enfants non genevois 
domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très exceptionnellement à Genève, 
selon les termes fixés par la convention intercantonale réglant la fréquentation 
(al. 2). La demande d’admission au sens de l’al. 1 doit être déposée auprès de la 
direction générale de l’enseignement obligatoire dans le délai fixé chaque année 
par le département et publié sur le site Internet de ce dernier (al. 3) ». 
 
 
Le 14 février 2018, est entré en vigueur l’art. 23 REP dans sa version en 
vigueur aujourd’hui et applicable au cas d’espèce. 
10) a. 
Il découle de ce qui précède que déjà sous l’empire de la aLIP, le Conseil 
d’État a, de longue date, ouvert les portes de l’enseignement primaire public 
genevois à des enfants n’habitant pas le canton. Dans sa réponse au recours, le 
département justifie cette pratique en expliquant que le Conseil d'État a choisi 
d’agir ainsi, à titre exceptionnel, et hors de ses obligations découlant de la Cst. Cet 
argument est recevable, dès lors que s'il découle des art. 19 et 62 Cst, comme de 
l'art. 24 Cst-GE ou encore de l'art. 37 al. 1 LIP, que le canton doit scolariser les 
enfants qui y sont domiciliés et veiller à ce qu’ils le soient, aucune disposition 
constitutionnelle ou légale ne fait obstacle à ce que le canton scolarise ceux qui 
n'y habitent pas. 
 
b. 
Il en va de même sur le plan intercantonal. 
 
 
En vue de régler notamment la fréquentation d'établissements situés hors de 
leur canton de domicile par des élèves des établissements de scolarité obligatoire, 
le canton de Genève est partie prenante à la convention intercantonale réglant la 
fréquentation. Après avoir rappelé, entre autres, que les élèves des établissements 
de la scolarité obligatoire fréquentent en principe les écoles ou établissements de 
leur canton de domicile (art. 1 al. 1), la convention intercantonale réglant la 
fréquentation précise que cet accord définit des exceptions (cas particuliers ou 
individuels) de portée générale que les cantons de Suisse romande ont décidé 
d'admettre, sous réserve des législations cantonales, du nombre de places 


- 13/26 - 
A/926/2019 
disponibles et d'effectifs qui deviendraient insuffisants dans le canton de domicile 
(al. 2). La convention intercantonale réglant la fréquentation ne fait en 
conséquence pas obstacle à des solutions spécifiques adoptées par les cantons 
signataires, les législations cantonales étant expressément réservées. 
 
c. 
Dès lors que les principes qui prévalent en matière de droit et d’obligation 
d’être scolarisé de même que ceux qui obligent le canton à permettre et à veiller à 
la scolarisation des enfants reposent sur le principe du domicile, le Conseil d’État 
ne pourrait pas étendre le champ des élèves admis dans le canton sans que le 
législateur y consente en toute connaissance de cause. Cet élargissement a en effet 
une influence sur la mise en œuvre de la LIP elle-même, ne serait-ce qu’au regard 
de l’impact que l’accueil d’enfants n’habitant pas le canton peut avoir sur 
l’organisation des écoles et des classes. Cet élargissement a en outre des 
conséquences sur la mise en œuvre d’autres lois dès lors que, comme le 
département l’explique dans sa réponse au recours et comme cela ressort des 
pièces qu’il a versées à la procédure, il est susceptible d’impliquer la construction 
ou l’agrandissement d’écoles, une augmentation des effectifs d’élèves dans les 
classes, l’engagement d’enseignants supplémentaires et, plus largement, des coûts 
pour le canton de Genève. Le principe de cet élargissement doit ainsi figurer dans 
une loi formelle et le Conseil d’État être autorisé à en traiter par voie 
réglementaire. Tel est bien le cas en l’espèce. 
 
d. 
En effet, outre la délégation générale figurant à l’art. 6 LIP, l’art. 51 LIP 
prévoit que : 
 
- 
dans les établissements des degrés primaire et secondaire I, il n’y a pas 
d’écolage, sauf exceptions prévues dans une convention intercantonale (al. 1) ; 
 
- 
dans les établissements des degrés secondaire II et tertiaire B, il n’y a pas 
d’écolage, sous réserve de l’alinéa 3 (al. 2). 
 
 
Des frais de scolarité correspondant au montant maximum prévu à titre de 
participation financière des cantons signataires d’une convention intercantonale 
pour la filière considérée, ou, à défaut, d’un montant ne dépassant pas le 80 % du 
coût moyen annuel de la formation, peuvent être perçus auprès de l’élève majeur 
ou des parents de l’élève mineur par le département pour admettre, dans les 
limites des places disponibles, des élèves auxquels ni une loi cantonale ou 
fédérale, ni une convention intercantonale, voire internationale, ne reconnaît un 
droit à être admis. Les montants de l’écolage, ainsi que l’instance seule habilitée à 
autoriser ces admissions, sont définis par voie réglementaire (al. 3). 
 
 
Il ressort ainsi du texte de l’art. 51 al. 3 LIP que le législateur a bien 
envisagé les cas particuliers des élèves ne pouvant se prévaloir du droit d’être 
scolarisés à Genève. Il ressort au surplus des travaux préparatoires (PL 11'470A, 
p. 139), que dans le cadre des discussions relatives à cet art. 51 LIP, un député 


- 14/26 - 
A/926/2019 
s’est interrogé sur le point de savoir si un élève dont les parents étaient frontaliers 
avait droit d’office à la scolarité au même titre qu’un enfant genevois. Le 
représentant du département lui a répondu que oui, "si un de ses parents paie ses 
impôts à Genève". 
 
 
L’art. 51 al. 3 LIP contient en outre une délégation explicite à agir par la 
voie réglementaire. Si dans le REP, le Conseil d’État a choisi de maintenir le 
principe selon lequel le matériel scolaire et les moyens d’enseignement sont remis 
gratuitement dans les classes primaires (art. 35 al. 1 REP), il a instauré la DGEO 
comme instance décisionnelle (art. 23 al. 3 REP). C’est d’ailleurs bien la DGEO 
qui a rendu la décision litigieuse. 
 
 
En autorisant par voie réglementaire l'accès à l'enseignement primaire public 
genevois à certains enfants n'habitant pas le canton de Genève, le département a 
donc agi dans le cadre fixé par la loi et dans celui de la délégation de compétence 
que lui a confié le Grand Conseil. 
 
 
Ce grief sera en conséquence écarté. 
11) a. 
Les recourants soutiennent ensuite que les enfants seraient victimes d’une 
violation de sa liberté d’établissement. Ceux-ci, comme leur père, possédaient la 
nationalité suisse. Ils avaient de nombreux points d’attaches avec Genève. Les 
pénaliser du fait que leurs parents avaient été contraints, en raison de la crise du 
logement, de s’installer en France voisine violait la liberté d’établissement. 
 
b. 
Selon l’art. 24 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), les Suisses et les Suissesses ont le droit de s’établir 
en un lieu quelconque du pays (al. 1). Ils ont le droit de quitter la Suisse ou d’y 
entrer (al. 2). La liberté d’établissement enjoint ainsi à la Confédération, aux 
cantons et aux communes de permettre à tout ressortissant suisse de s’établir sur 
leur territoire, soit pour y constituer un domicile, soit pour y séjourner, et a pour 
but de promouvoir et de garantir la libre circulation des personnes sur l’ensemble 
du territoire national (ATF 135 I 233 consid. 5 p. 248 s. ; 131 I 266 consid. 3 
p. 269 ; 128 I 280 consid. 4.1.1 p. 282 s. ; ATA/597/2016 du 12 juillet 2016 
consid. 3a). 
 
c. 
En l’espèce, les enfants sont encore mineurs et ils se trouvent donc dans 
l’obligation de suivre leurs parents. Ces derniers ne démontrent toutefois pas en 
quoi la crise du logement sévissant à Genève, qui a certes pour conséquence qu’il 
est difficile d’y trouver un logement adéquat, leur interdirait de venir s’établir 
dans ce canton ou ailleurs sur le territoire de la Confédération. 
 
 
Les recourants se réfèrent au surplus à l’ATF 111 Ia 214. On ne voit 
néanmoins pas en quoi le cas du professeur examiné dans cet arrêt et auquel le 
canton de Genève imposait d’être domicilié à Genève alors qu’il ne le souhaitait 


- 15/26 - 
A/926/2019 
pas serait comparable à celui de l’élève dont les parents se plaignent de ne pas 
pouvoir, pour des motifs économiques ou d’impossibilité à trouver un logement à 
Genève, au demeurant non documentés, habiter ce canton. 
12) 
Les parents soutiennent ensuite qu'ils sont, ainsi que leurs enfants, victimes 
d'une discrimination proscrite par l'ALCP. 
13) 
Les élèves et leur père possèdent la nationalité suisse et sont domiciliés en 
France. Il existe à l’évidence un aspect transfrontalier (lien d’extranéité ; voir à ce 
propos : Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER in Cesla AMARELLE/Minh SON 
NGUYEN [éd.], Code annoté de droit des migrations, vol. III, Accord sur la libre 
circulation des personnes [ALCP], 2014, ad art. 2 ALCP, p. 17 n. 9 et infra 
consid. 20b). En effet, les parents vivent en France et le père travaille en Suisse. 
Quant aux élèves, ils vivent en France et souhaitent venir étudier en Suisse. 
L’ALCP est ainsi applicable au cas d’espèce. 
14) 
À teneur de l’art. 1 ALCP, l’objectif de cet accord, en faveur des 
ressortissants des États membres de la Communauté européenne et de la Suisse, 
est : d'accorder un droit d'entrée, de séjour, d'accès à une activité économique 
salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de demeurer sur le 
territoire des parties contractantes (let. a) ; de faciliter la prestation de services sur 
le territoire des parties contractantes, en particulier de libéraliser la prestation de 
services de courte durée (let. b) ; d'accorder un droit d'entrée et de séjour, sur le 
territoire des parties contractantes, aux personnes sans activité économique dans le 
pays d'accueil (let. c) ; d'accorder les mêmes conditions de vie, d'emploi et de 
travail que celles accordées aux nationaux (let. d). 
15) 
L’art. 2 ALCP ne trouvant en principe qu’une application à titre subsidiaire, 
il sera examiné plus loin (infra consid. 20). 
16) 
L’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP prévoit que les enfants d’un ressortissant 
d’une partie contractante qui exerce ou non, ou qui a exercé une activité 
économique sur le territoire de l’autre partie contractante sont admis aux cours 
d’enseignement général, d’apprentissage et de formation professionnelle dans les 
mêmes conditions que les ressortissants de l’État d’accueil, si ces enfants résident 
sur son territoire. 
 
 
Cette dernière condition n’étant en l’espèce pas remplie, les recourants ne 
peuvent se prévaloir de cette disposition, ce qu’ils ne font du reste pas. Certes, 
dans leur avis de droit (p. 10/11), la prof. EPINEY et Mme SANGSUE relèvent 
qu’il serait éventuellement défendable d’appliquer l’art. 3 al. 6 de l’annexe I 
ALCP aussi aux enfants de travailleurs frontaliers. Elles précisent toutefois à juste 
titre qu’une telle approche serait en contradiction avec le libellé clair de la 
disposition, libellé par ailleurs tout aussi clair en allemand (« sofern sie in dessen 
Hoheitsgebiet wohnen ») qu’en italien (« se i figli stessi vi risiedono »), et 


- 16/26 - 
A/926/2019 
qu’aucun argument systématique ni téléologique prépondérant ne plaide en faveur 
de cette approche. 
 
 
À défaut de résider en Suisse, les élèves ne peuvent ainsi pas déduire de 
l’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP un droit à être admis dans l’enseignement 
primaire public genevois. 
17) 
Selon l’art. 7 ALCP, les parties contractantes règlent, conformément à 
l'annexe I, notamment les droits mentionnés ci-dessous liés à la libre circulation 
des personnes : le droit à l'égalité de traitement avec les nationaux en ce qui 
concerne l'accès à une activité économique et son exercice ainsi que les conditions 
de vie, d'emploi et de travail (let. a) ; le droit à une mobilité professionnelle et 
géographique, qui permet aux ressortissants des parties contractantes de se 
déplacer librement sur le territoire de l'Etat d'accueil et d'exercer la profession de 
leur choix (let. b) ; le droit au séjour des membres de la famille, quelle que soit 
leur nationalité (let. d). 
 
 
Il ressort de la systématique de l’art. 7 ALCP et du renvoi à 
l’annexe I ALCP que les droits proprement dits ne découlent pas de cet article 
mais plutôt des dispositions de l’annexe I ALCP, en particulier des art. 9 et 15, qui 
reprennent le principe d’égalité de traitement pour les travailleurs (art. 9) et les 
indépendants (art. 15) (Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER, op. cit., ad art. 7 ALCP, 
p. 89 n. 3). 
18) 
L’art. 9 par. 2 de l’annexe I ALCP, prévoit que le travailleur salarié et les 
membres de sa famille visés à l'art. 3 de cette annexe y bénéficient des mêmes 
avantages fiscaux et sociaux que les travailleurs salariés nationaux et les membres 
de leur famille. 
 
a. 
La notion d’avantage social ne saurait être interprétée limitativement 
(Alvaro BORGHI, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE, 
Commentaire article par article de l’accord du 21 juin 1999, 2010, p.183 n. 380 et 
l’arrêt cité). Selon la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après : CJUE), 
cette notion d’avantage social « couvre tous les avantages qui, liés ou non à un 
contrat d’emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs ou du simple fait de 
leur résidence sur le territoire national et dont l’extension aux travailleurs 
ressortissants d’autres États membres apparaît, dès lors, comme apte à faciliter 
leur mobilité à l’intérieur de la Communauté » (CJUE, arrêt Hendrix, C-287/05 du 
11 septembre 2007, point 48). 
 
 
Dans sa jurisprudence, la CJUE a reconnu de nombreuses prestations 
comme relevant de la notion d’avantage social : il s’agit, entre autres, d’une 
prestation sociale garantissant un minimum de moyens d’existence, d’une 
allocation d’éducation destinées à compenser les charges de famille du 
bénéficiaire, d’allocations de naissance et de maternité, d’allocations pour famille 


- 17/26 - 
A/926/2019 
nombreuse ou de bourses et prêts d’étude (voir la liste plus complète et les 
références jurisprudentielles y relatives in Alvaro BORGHI, op. cit. , p. 184 
n. 381). 
 
b. 
Dans leur avis de droit (p. 15), la prof. EPINEY et Mme SANGSUE 
estiment que l’admission dans l’enseignement public obligatoire constitue sans 
doute un avantage social au sens de l’art. 9 al. 2 de l’annexe I ALCP, vu 
l’interprétation large de cette notion donnée par la jurisprudence de la CJUE. Pour 
sa part, dans son avis de droit (p. 14), la prof. KADDOUS estime que l’admission 
dans l’enseignement primaire public genevois pourrait parfaitement être 
considérée comme un avantage social au sens de la jurisprudence. 
 
 
On ne voit toutefois pas en quoi cet accès à l’enseignement obligatoire 
public serait comparable aux prestations sociales mentionnées plus haut, ces 
prestations ayant pour but d’améliorer la situation financière des bénéficiaires. La 
question de l’accès à l’enseignement général est par ailleurs déjà traitée 
exhaustivement à l’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP (voir supra consid. 16), rien 
dans le texte de cette disposition, ni dans celui de l’art. 9 al. 2 de 
l’annexe I ALCP, ne permettant de conclure que des cas particuliers ou des 
exceptions seraient réservés. 
 
c. 
Même à considérer que l’accès à l’enseignement public obligatoire 
constituerait un avantage social, l’art. 9 al. 2 de l’annexe I ALCP ne prévoit pas de 
déroger 
à 
la 
condition 
explicite 
de 
la 
résidence 
figurant 
à 
l’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP. En effet, dès lors qu’il s’agit de l’enseignement 
public obligatoire, il a déjà été exposé que ce caractère obligatoire avait pour 
corollaire que les enfants devaient fréquenter l’école du lieu où ils résident 
(supra consid. 7). Les autorités genevoises seraient dans l’impossibilité de mettre 
en œuvre cet avantage social, puis d’en vérifier l’effectivité, s’agissant d’enfants 
qui ne sont pas domiciliés sur le territoire cantonal. Cet avantage social étant 
intrinsèquement lié à la résidence et non au statut de travailleur du frontalier, cela 
implique enfin que ce dernier ne puisse pas en bénéficier. 
 
d. 
S’il fallait, malgré ce qui précède, admettre que l’accès à l’enseignement 
obligatoire constitue un avantage social au sens de l’art. 9 al. 2 de 
l’annexe I ALCP et que les frontaliers peuvent en bénéficier, une éventuelle 
discrimination fondée sur la nationalité serait quoi qu’il en soit justifiée comme 
cela sera examiné au considérant suivant. 
19) 
L’art. 2 ALCP prévoit que les ressortissants d’une partie contractante qui 
séjournent légalement sur le territoire d’une autre partie contractante ne sont pas, 
dans l’application et conformément aux dispositions des annexes I, II et III de cet 
accord, discriminés en raison de leur nationalité. 


- 18/26 - 
A/926/2019 
 
a. 
L’art. 2 ALCP érige l’interdiction de toute discrimination fondée sur la 
nationalité en tant que fondement de l’accord (Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER, 
op. cit., ad art 2 ALCP, p. 13 et l’arrêt cité). 
 
b. 
Pour déterminer si l’art. 2 ALCP est applicable à un cas concret et, le cas 
échéant, s’il est ou non respecté, quatre points doivent être examinés. On établira 
ensuite si l’on est en présence d’une discrimination fondée sur la nationalité, puis 
si cette dernière peut être justifiée ou non (Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER, 
op. cit., ad art 2 ALCP, p. 17 à 27). 
 
 
Il faut tout d’abord examiner le lien d’extranéité, lequel exige que le champ 
d’application du principe de non-discrimination ne soit ouvert que dans les 
situations présentant un aspect transfrontalier. Cette exigence exclut l’application 
de l’ALCP aux situations purement internes qui sont à juger selon le droit interne 
de l’État concerné (arrêt du Tribunal fédéral 2A.768/2006 du 23 avril 2007 
consid. 3.3). 
 
 
Il faut ensuite examiner la relation avec les dispositions spécifiques de 
l’ALCP. Ce dernier contient en effet différents articles qui concrétisent le principe 
de non-discrimination pour certaines catégories de personnes. Il convient de voir 
ceux-ci comme instituant des interdictions spécifiques de discrimination en raison 
de la nationalité. Par rapport à ces dernières, l’interdiction de discrimination de 
l’art. 2 ALCP a une portée plus générale et il convient donc de l’appliquer 
subsidiairement dans les cas où les interdictions spécifiques de l’annexe I ne sont 
pas pertinentes. 
 
 
L’examen 
du 
champ 
d’application 
matériel 
du 
principe 
de 
non-discrimination est ensuite nécessaire. Cela concerne toutes les discriminations 
qui entravent la réalisation des droits contenus dans l’ALCP ou en lien avec 
celui-ci. 
 
 
Enfin, doit être examiné le champ d’application personnel de l’art. 2 ALCP 
qui englobe, à tout le moins, les ressortissants des parties contractantes. 
 
c. 
Dans le cas d’espèce, l’art. 2 ALCP est applicable sous les angles du lien 
d’extranéité et des champs d’application matériel et personnel. Le lien 
d’extranéité, déjà examiné ci-dessus, est donné en raison du caractère 
transfrontalier du litige et il n’est pas contesté que tant la Suisse, pays dans lequel 
les parents souhaitent inscrire leurs enfants dans l’enseignement public primaire, 
que la France, pays dans lequel la famille réside, sont parties à l’ALCP. Par 
contre, dès lors que l’art. 9 al. 2 de l’annexe I interdit de discriminer selon la 
nationalité l’accès des travailleurs frontaliers à un avantage social, cette dernière 
disposition, examinée ci-dessus, constitue une disposition spécifique qui prime 
l’art. 2 ALCP. En raison de son caractère subsidiaire, l’art. 2 ALCP n’est donc pas 
applicable dans le présent litige. 


- 19/26 - 
A/926/2019 
20) 
Dans l’hypothèse où il faudrait néanmoins considérer que l’art. 2 ALCP 
s’applique, il s’impose de vérifier si l’on est en présence d’une discrimination 
fondée sur la nationalité, puis, si tel est le cas, si cette discrimination peut ou non 
être justifiée. 
 
a. 
Dans un arrêt A/3924/2016 du 3 août 2017, la chambre constitutionnelle de 
la Cour de justice (ci-après : CJCST) a rappelé que selon la jurisprudence 
européenne, les règles d’égalité de traitement qui découlent de la libre circulation 
des personnes prohibent non seulement les discriminations ostensibles fondées sur 
la nationalité (discrimination directe ; pour un exemple : CJUE, arrêt Commission 
c. Italie, C-283/99 du 31 mai 2001), mais encore toutes formes dissimulées de 
discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en 
fait au même résultat (discrimination indirecte ; CJUE, arrêts Hirvonen, C-632/13 
du 19 novembre 2015, point 29, et Gielen, C-440/08 du 18 mars 2010, point 37 et 
les arrêts cités). Il en va ainsi lorsque l'application d'autres critères que la 
nationalité, par exemple le lieu d'origine ou de naissance, le lieu de résidence ou 
encore l'accomplissement d'études au sein du pays, mène dans les faits au même 
résultat, car ce critère est en général rempli par les nationaux et non par les 
étrangers (Rudolf GEIGER/ Daniel-Erasmus KHAN/Markus KOTZUR [éd.], 
EUV/AEUV - Kommentar, 6ème éd., 2017, n. 31 ad art. 45 du Traité sur le 
fonctionnement de l'Union européenne, du 13 décembre 2007 (ci-après : TFUE) ; 
d'autres auteurs citent comme critères suspects, en sus du domicile ou de la 
résidence habituelle, l'origine géographique ou ethnique ainsi que la langue 
(Harald SCHAUMBURG/Joachim ENGLISCH [éd.], Europäisches Steuerrecht, 
2015, n. 7.154), ou encore la possession d'un diplôme ou d'un permis de conduire 
national (Véronique BOILLET, L'interdiction de discrimination en raison de la 
nationalité au sens de l'Accord sur la libre circulation des personnes, 2010, p. 87). 
 
 
La CJCST a encore précisé que la jurisprudence européenne emploie parfois 
d'autres formules pour décrire la discrimination indirecte : par exemple que 
l'art. 45 TFUE) s’oppose, notamment, aux mesures qui, tout en étant 
indistinctement applicables selon la nationalité, sont susceptibles, par leur nature 
même, d’affecter davantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux 
et risquent, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers 
(CJUE, arrêt Bechtel, C-20/16 du 22 juin 2017, point 39 et les arrêts cités) ; ou 
encore que doivent être regardées comme indirectement discriminatoires les 
conditions du droit national qui, bien qu’indistinctement applicables selon la 
nationalité, affectent essentiellement ou dans leur grande majorité les travailleurs 
migrants, ainsi que les conditions indistinctement applicables qui peuvent être 
plus facilement remplies par les travailleurs nationaux que par les travailleurs 
migrants ou encore qui risquent de jouer, en particulier, au détriment de ces 
derniers (CJUE, arrêt Landtova, C-399/09 du 21 juin 2011, point 45). 


- 20/26 - 
A/926/2019 
 
 
Le Tribunal fédéral a quant à lui jugé qu'une discrimination indirecte existe 
lorsqu'une réglementation, qui ne désavantage pas directement un groupe 
déterminé, défavorise tout particulièrement, par ses effets et sans justification 
objective, les personnes appartenant à ce groupe ; eu égard à la difficulté de poser 
des règles générales et abstraites permettant de définir pour tous les cas l'ampleur 
que doit revêtir l'atteinte subie par un groupe protégé par l'art. 8 al. 2 Cst. par 
rapport à la majorité de la population, la reconnaissance d'une situation de 
discrimination ne peut résulter que d'une appréciation de l'ensemble des 
circonstances du cas particulier ; en tout état de cause, l'atteinte doit revêtir une 
importance significative, le principe de l'interdiction de la discrimination indirecte 
ne pouvant servir qu'à corriger les effets négatifs les plus flagrants d'une 
réglementation étatique (ATF 138 I 205 consid. 5.5). Dans un cas de figure plus 
récent, le Tribunal fédéral a repris la jurisprudence européenne précitée en 
rappelant que les règles générales d'égalité de traitement prohibent non seulement 
les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité (discriminations 
directes), mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par 
application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat 
(discriminations indirectes ; ATF 140 II 141 consid. 7.1.1). 
 
 
Constitue ainsi une discrimination indirecte toute mesure qui prévoit une 
distinction fondée sur le critère du domicile ou de la résidence, en ce que celui-ci 
risque de jouer principalement au détriment des ressortissants d’autres 
États membres, dans la mesure où les personnes non domiciliées sur le territoire 
national, de même que les non-résidents, sont le plus souvent des non-nationaux 
(CJUE, Commission c. Grèce, C-155/09 du 20 janvier 2011, point 55 et les 
arrêts cités). 
 
b. 
Dans le cas d’espèce, comme cela a été posé précédemment, sont titulaires 
du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit en Suisse tous les enfants 
domiciliés dans ce pays, indépendamment de leur nationalité et du statut de 
résidence de leurs parents. Le droit des enfants des recourants à être scolarisés à 
Genève leur est dénié non pas en raison de leur nationalité, mais en raison du fait 
qu’ils n’y sont pas domiciliés. Ils ne sont en conséquence pas victimes d’une 
discrimination directe. 
 
c. 
Il en va par contre autrement de la discrimination indirecte, la question 
pouvant éventuellement se poser compte tenu de l’élément d’extranéité lié au lieu 
de résidence. La restriction à l’accès à l’enseignement primaire public genevois 
fondée sur la résidence, corollaire du caractère obligatoire de l’enseignement de 
base, touche les enfants domiciliés hors du canton. Cette restriction, par sa nature 
même, est donc susceptible d’atteindre prioritairement les ressortissants des États 
membres de l’UE. Certes, le DIP relève dans sa réponse que sur 1'793 élèves non 
domiciliés à Genève actuellement scolarisés dans les écoles du canton, 1'467, soit 
81 % d’entre eux, sont de nationalité suisse. Le département ajoute que sur les 


- 21/26 - 
A/926/2019 
demandes déposées pour l’année 2019, 2/3 d’entre elles concernent des personnes 
de nationalité suisse. Au vu des principes posés ci-dessus, ces arguments doivent 
être rejetés, d’autant qu’aucune référence statistique ou de preuves attestant du 
traitement moins favorable d’un ressortissant d’un autre État membre n’est 
nécessaire ; il suffit au contraire que la réglementation en question implique le 
risque d’un traitement moins favorable des ressortissants d’autres États ; le fait 
que certains nationaux soient aussi traités moins favorablement ne joue aucun rôle 
à ce sujet (Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER, op. cit., ad art. 2 ALCP, p. 25 et les 
arrêts cités). 
21) 
Il faut à ce stade se demander si cette discrimination indirecte est justifiée. 
 
a. 
L’art. 5 de l’annexe I ALCP, qui prévoit que les droits octroyés par les 
dispositions du présent accord ne peuvent être limités que par des mesures 
justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique 
et qui renvoie à des directives du conseil de la communauté économique 
européenne, ne s’applique pas dans le cas d’espèce. Peu importe puisque peuvent 
entrer en considération les raisons impérieuses d’intérêt général développées par 
la CJUE dans sa jurisprudence. 
 
b. 
Outre des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, 
la CJUE admet des raisons impérieuses d’intérêt général comme pouvant justifier 
des discriminations indirectes (CJUE, arrêt Politanò, C-225/15 du 8 septembre 
2016, point 40 ; CJUE, arrêt Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin 
International, C-42/07 du 8 septembre 2009, point 56). Comme le prévoit l’art. 16 
par. 2 ALCP, le Tribunal fédéral a repris la jurisprudence de la CJUE dans ce 
domaine et retenu que le principe d'égalité de traitement prohibe toutes les 
discriminations ostensibles fondées sur la nationalité (discriminations directes) et 
toutes formes dissimulées de discrimination qui, par l'application d'autres critères 
de distinction, aboutissent en fait au même résultat sans être justifiées par des 
raisons objectives ni proportionnées au but à atteindre (discriminations indirectes) 
(ATF 133 V 265 consid. 5.2). Dans l’ATF 130 I 26 consid. 3.2.3, rédigé en 
allemand, le Tribunal fédéral se réfère à des conditions objectives (« objektive 
Umstände »). 
 
 
Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu que la condition du domicile 
dans le canton de Genève pour accéder à l’enseignement spécialisé ne violait pas 
les art. 2 et 9 par. 2 Annexe I ALCP (arrêt du Tribunal fédéral 2C_820/2018 du 
11 juin 2018). 
 
c. 
Il apparaît d’emblée que des motifs économiques ou budgétaires ne 
permettent pas de justifier cette discrimination indirecte puisque « admettre que 
des considérations d’ordre budgétaire puissent justifier une différence de 
traitement entre travailleurs migrants et travailleurs nationaux impliquerait que 
l’application et la portée d’une règle aussi fondamentale du droit de l’Union que le 


- 22/26 - 
A/926/2019 
principe de non-discrimination en raison de la nationalité puissent varier, dans le 
temps et l’espace, selon l’état des finances des États membres » (CJUE, arrêt 
Giersch, C-20/12 du 20 juin 2013, point 52 et l’arrêt cité). 
 
d. 
En revanche, le respect et la mise en œuvre effective par l’État de Genève 
du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit justifient la discrimination 
indirecte en cause. En effet, comme cela a déjà été examiné dans le présent arrêt, 
le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit oblige la collectivité à, 
d’une part, fournir une prestation et, d’autre part, cet enseignement étant 
obligatoire, à s’assurer que les élèves qui doivent être scolarisés le sont 
effectivement. Or, reconnaître à des élèves qui ne résident pas sur le territoire du 
canton le droit d’y être scolarisés viderait de sa substance le caractère obligatoire 
de l’enseignement primaire public, le canton de Genève n’étant en mesure de 
garantir l’effectivité de la présence des élèves à l’école jusqu’à l’âge de dix-huit 
ans que de ceux qui habitent le canton. 
 
e. 
Dès lors que l’État de Genève ne peut obliger à se rendre à l’école que les 
enfants domiciliés sur son territoire, la reconnaissance du droit à être scolarisé 
dans l’enseignement primaire public genevois à des enfants non domiciliés sur le 
territoire du canton introduirait une discrimination entre ceux qui doivent aller à 
l’école parce qu’ils habitent le canton et ceux qui pourraient, y compris pour de 
purs motifs de convenance personnelle dont ne peuvent se prévaloir les enfants 
vivant à Genève, faire valoir ce droit au gré des circonstances. 
 
f. 
Par ailleurs, la reconnaissance du droit à être scolarisés dans l’enseignement 
primaire public genevois à des enfants non domiciliés sur le territoire du canton 
empêcherait toute planification scolaire, élément pourtant indispensable à 
l’organisation et donc au bon fonctionnement des écoles primaires. L’État de 
Genève n’étant en mesure de connaître ni le nombre de travailleurs ressortissants 
de l’Union européenne susceptibles, dans les mois et années à venir, de devenir 
des frontaliers, ni le nombre de leurs enfants, aucune prévision sérieuse de 
l’augmentation des effectifs dans l’enseignement primaire ne serait possible. 
Partant, l’engagement de nouveaux enseignants ou la construction de nouvelles 
écoles ne pourraient être anticipés à temps, mettant à mal la qualité de 
l’enseignement public. 
 
g. 
La restriction imposée aux enfants n’habitant pas le canton respecte le 
principe de la proportionnalité. Cette restriction est en effet seule à même de 
permettre la mise en œuvre effective, par les autorités cantonales, du droit à un 
enseignement de base suffisant et gratuit. Cette restriction est en outre adéquate 
dès lors qu’elle permet une saine planification de l’enseignement primaire public 
et évite à ces autorités de perdre toute visibilité sur les effectifs des classes dans 
les années à venir. Enfin, cette restriction ne porte pas atteinte au droit des enfants 
d’être scolarisés au lieu de leur domicile. 


- 23/26 - 
A/926/2019 
 
 
Les décisions querellées ne comportent ainsi pas de discrimination proscrite 
par l’ALCP. 
22) a. 
Dans leur recours, les parents font à plusieurs reprises référence au fait que 
le père paie des impôts à Genève. Sans en faire un grief en soi, ils semblent en 
tirer pour conséquences que leurs enfants ne peuvent, du fait de cet 
assujettissement, pas être empêchés d’accéder à l’école primaire publique à 
Genève sans être discriminés. 
 
b. 
L'art. 21 al. 2 ALCP prévoit qu'aucune disposition de cet accord ne peut être 
interprétée de manière à empêcher les parties contractantes d'établir une 
distinction, dans l'application des dispositions pertinentes de leur législation 
fiscale, entre les contribuables qui ne se trouvent pas dans des situations 
comparables, en particulier en ce qui concerne leur lieu de résidence. On ne voit 
toutefois pas en quoi cette disposition, laquelle consacre l'égalité de traitement en 
matière fiscale, ouvrirait un droit d’accès à l’enseignement primaire public 
genevois aux enfants des recourants. 
 
 
L'arrêt Schumacker rendu par la Cour de justice des Communautés 
européennes le 14 février 1995 (aff. C-279/93, Rec. 1995, p. I-225 lequel est 
explicité in Christine KADDOUS/Diane GRISEL, Libre circulation des personnes 
et des services, 2012, p. 297 ss) examine les conditions de l’interdiction de 
restrictions fiscales à l’égard des personnes non-résidentes, et non, comme en 
l’espèce, les conditions d’accès à l’enseignement primaire public et gratuit. 
 
 
Le grief d’une discrimination proscrite par l’ALCP sera donc écarté. 
23) 
À teneur de l’art. 13 ALCP, dont l’intitulé est « stand still », les parties 
contractantes s’engagent à ne pas adopter de nouvelles mesures restrictives à 
l’égard des ressortissants de l’autre partie dans les domaines d’application du 
présent accord. 
 
a. 
Dans son avis de droit, la prof. KADDOUS compare l’art. 23 REP dans sa 
formulation à la date de l’entrée en vigueur de l’ALCP, soit le 1er juin 2002, avec 
sa formulation actuelle applicable depuis le 14 février 2018. Elle relève que cette 
dernière version introduirait une nouvelle condition qui ne figurait pas dans la 
version en vigueur le 1er juin 2002. 
 
b. 
Il convient toutefois de se souvenir que l’art. 23 REP ne limite en aucune 
manière le droit d’accès à l’enseignement primaire public genevois. Au contraire, 
comme cela a été décrit au consid. 4d ci-dessus, il élargit le champ des élèves 
pouvant intégrer cet enseignement. La limitation du droit d’accès à 
l’enseignement obligatoire à Genève découle, comme cela a été mis en évidence à 
plusieurs reprises dans le présent arrêt, du caractère obligatoire de l’enseignement 
de base et gratuit garanti par les art. 19 et 62 Cst. Or, l’art. 19 Cst. n’a subi aucune 


- 24/26 - 
A/926/2019 
modification depuis son adoption en 1999. Quant à l’art. 62 Cst., il a fait l’objet 
de plusieurs ajouts depuis 2002. Dans sa version avant cette date, il prévoyait en 
effet que l’instruction publique est du ressort des cantons (al. 1) ; les cantons 
pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet 
enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des 
autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques. L’année scolaire 
débute entre la mi-août et la mi-septembre (al. 2). Les nouveautés introduites 
depuis (voir la version actuelle au consid. 6a ci-dessus), qui concernent la 
formation pour les personnes handicapées et la coordination scolaire, ne 
constituent toutefois pas des mesures restrictives à l’égard des bénéficiaires de 
l’ALCP. 
24) a. 
Les recourants soulèvent ensuite les griefs de violation du droit à l’égalité de 
traitement, de l’interdiction de la discrimination et de l’interdiction de l’arbitraire. 
La décision querellée violerait le principe de l’égalité de traitement entre les 
élèves et les autres enfants ayant la chance d’avoir des parents pouvant payer un 
logement à Genève. Il n’existerait aucun motif justifiant valablement cette 
violation. 
 
b. 
L’art. 8 Cst. dispose que tous les êtres humains sont égaux devant la loi 
(al. 1). Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa 
race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de 
vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d’une 
déficience corporelle, mentale ou psychique (al. 2). 
 
 
Quant à l’art. 9 Cst., il prévoit que toute personne a le droit d’être traitée par 
les organes de l’État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. 
 
c. 
En l’espèce, les recourants ne démontrent pas que le DIP aurait traité 
différemment un autre enfant se trouvant dans une situation identique à celle de 
leurs enfants. Comme cela a déjà été examiné plus haut, le refus du DIP d’intégrer 
les élèves dans l’enseignement primaire public à Genève découle, à l’exclusion de 
toute considération relative à leur nationalité ou autre élément en lien avec leur 
personne, du seul fait qu’ils ne sont pas domiciliés dans le canton. 
 
 
Pour le reste, les décisions n’ont rien d’arbitraire dès lors qu’elles reposent 
sur des motifs sérieux et objectifs, qu’elles ne sont pas en contradiction avec l’état 
de fait, qu’elles ne violent pas un principe juridique incontesté et qu’elles ne 
heurtent pas de manière choquante le sentiment de la justice. 
 
 
Au vu de ce qui précède, les recours seront rejetés. 
25) 
Le présent arrêt rend sans objet les demandes de mesures provisionnelles. 


- 25/26 - 
A/926/2019 
26) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 400.- sera mis à la charge des 
parents, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevables les recours interjetés le 7 mars 2019 par A______ et B______, 
enfants mineurs, agissant par leur parents Madame et Monsieur C______ contre les 
décisions du département de l’instruction publique, de la formation et de la jeunesse du 
13 février 2019 ; 
au fond : 
les rejette ; 
met un émolument de CHF 400.- à la charge de Madame et Monsieur C______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat des recourants, ainsi qu'au 
département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse. 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, M. Verniory, Mme Cuendet, juges. 
 
 
 


- 26/26 - 
A/926/2019 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :