ge_gerichte · ATA/142/2023 · 2023-02-14 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2007/2021-AMENAG 
ATA/142/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 14 février 2023 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
représentée par Me Marc Balavoine, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OCEV 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
23 juin 2022 (JTAPI/665/2022) 


- 2/26 - 
A/2007/2021 
EN FAIT 
1) 
 
A______ (ci-après : A______ ou la société) est une société anonyme de 
droit suisse inscrite au registre du commerce du canton de Genève, qui a son siège 
à Carouge et pour but statutaire notamment l’exploitation et la gestion de centres 
de tri de déchets et la valorisation ou le recyclage de tout type de déchets. 
 
 
Trois centres de tri et de recyclage des déchets à Genève sont exploités par 
cette société, plus précisément à la Praille, Satigny et Corsier. 
2) 
 
Le 14 juin 2004, A______ s’est vu délivrer par le département de l’intérieur, 
de l’agriculture, de l’environnement et de l’énergie, devenu depuis lors le 
département du territoire (ci-après : le département), l’autorisation d’exploiter 
n° 1______ concernant le centre de tri de déchets à la Praille. 
3) 
 
Depuis 2011, A______ est au bénéfice de l’autorisation d’exploiter 
n° 2______ délivrée par le département concernant le site de tri de déchets de 
Satigny. 
4) 
 
Le 6 septembre 2016, A______ a déposé une requête en autorisation 
d’exploiter une installation d’élimination des déchets auprès du service de 
géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC) afin de développer un centre de tri 
de haute performance. Il est indiqué sous rubrique 3.4 « Filière d’élimination des 
sous-produits, incinérables : UTVD Cheneviers ». 
5) 
 
Le 19 juin 2017, à la suite de divers compléments et adaptations demandés 
notamment par le service de l’environnement et des risques majeurs 
(ci-après : SERMA), la société a déposé une nouvelle requête en autorisation 
d’exploiter une installation d’élimination des déchets. La rubrique 3.4 est 
identique en ce qui concerne l’élimination des incinérables. 
6) 
 
En parallèle à ces démarches, la société a déposé une demande 
d’autorisation de construire une halle de tri de déchets sur son site à Satigny, 
enregistrée sous n° DD 3______. 
7) 
 
Le 19 juin 2017, A______ a signé et produit un document établi par 
CSD Ingénieurs SA (ci-après : CSD), intitulé « Règlement d’exploitation – pièce 
n° 3 de la demande d’autorisation d’exploiter ». 
8) 
 
Le 21 juin 2017, un rapport d’impact sur l’environnement a été déposé par 
l’intermédiaire de CSD. 
 
 
Le point 4.2 dudit rapport, concernant la nature et les quantités de déchets 
réceptionnés fait référence au « Tableau 1 » dudit rapport, lequel indique les 


- 3/26 - 
A/2007/2021 
différentes catégories et quantités de déchets dont la prise en charge est prévue sur 
la plateforme de Satigny, après mise en exploitation de la halle de tri. Il en ressort 
que les déchets industriels à trier, les déchets urbains d’entreprise ainsi que les 
déchets de chantier non triés font partie de la catégorie des incinérables, dont la 
destination finale est l’usine de valorisation et de traitement des déchets (ci-après : 
UTVD ou usine) des Cheneviers. 
9) 
 
Le 31 janvier 2018, la direction générale de l’environnement (ci-après : 
DGE), devenue l’office cantonal de l’environnement (ci-après : OCE) a délivré à 
A______ les autorisations sollicitées, de construire (DD 3______) et d’exploiter 
une installation d’élimination des déchets (n° 4______). Cette dernière 
autorisation annulait celle d’exploiter n° 2______. 
 
 
Sous ch. 3 en droit, il est spécifié que les conditions et charges contenues 
dans le rapport d’impact sur l’environnement du 21 juin 2017 précité « peuvent 
ainsi » être complétées dans la présente décision. 
 
 
Le point 3 du dispositif de cette décision comportant 18 points indiquait que 
« l’installation comprend les équipements et fonctionne de la manière décrite dans 
le dossier de requête en autorisation du 21 juin 2017 (sic) ». 
10) 
Par courrier au département du 12 novembre 2019, les services industriels 
de Genève (ci après : SIG) ont fait état, parmi d’autres non conformités, de 
difficultés rencontrées avec A______. Depuis le début de l’année 2019, les 
approvisionnements de déchets incinérables, hors bois usagé, en provenance de 
ses sites, avaient baissé de manière considérable. Il leur semblait évident qu’une 
telle baisse ne pouvait avoir comme explication que le fait qu’une part importante 
des déchets incinérables suivait une autre filière que l’usine des Cheneviers. 
11) 
Le 22 novembre 2019, une séance s’est tenue dans les locaux des SIG à la 
demande de A______. Dans un courrier que cette dernière a adressé le 
19 décembre 2022 aux SIG, elle a relevé que ces derniers l’avaient alertée, lors de 
ladite séance, sur la baisse importante de ses apports de fractions incinérables à 
l’usine des Cheneviers. 
12) 
Par courrier du 17 décembre 2019, le GESDEC a informé A______ du 
constat, lors de contrôles de livraisons effectués à l’usine des Cheneviers, d’une 
baisse significative des déchets incinérables livrés par ses centres de tri depuis le 
début de l’année 2019. Le respect de la zone d’apport des Cheneviers pour les 
déchets incinérables de A______ était une charge liée à ses autorisations 
d’exploiter. En cas de non-respect de ces autorisations, la loi permettait le retrait 
de ces dernières ainsi que le prononcé d’une amende administrative. 
 
 
L’usine des Cheneviers avait informé l’autorité de l’augmentation 
significative des déchets livrés par A______ au tarif « code 40 », ainsi que de la 


- 4/26 - 
A/2007/2021 
qualité insuffisante de ceux-ci. Le recours au tarif préférentiel appelé « code 40 » 
ne s’appliquait qu’à des déchets triés dont la qualité était jugée suffisante. Dans ce 
cadre, les SIG effectuaient des contrôles de livraison et déclassaient chaque 
livraison non conforme systématiquement en « code 10 ». Dans le cas où les 
livraisons non conformes persistaient, la sanction, outre une amende, pouvait être 
la décision d’interdire de livrer des déchets au tarif « code 40 » durant une période 
déterminée. 
13) 
À la suite de ce courrier, A______ a échangé une correspondance avec le 
GESDEC pendant l’année 2020, tous deux persistant dans leurs positions 
respectives, A______ affirmant qu’elle respectait son autorisation d’exploiter. 
 
 
Le 25 février 2020, A______ a produit, à la demande du GESDEC, une clé 
USB contenant un fichier Excel sous forme de tableaux récapitulant toutes les 
entrées de déchets pour les six mois précédents dans ses centres de la Praille et de 
Satigny. 
14) 
Par courrier du 6 octobre 2020, le GESDEC a informé A______ de son 
intention de lui infliger une amende administrative au motif qu’elle avait livré des 
déchets incinérables dans d’autres cantons depuis son centre de Satigny. 
 
 
Le courrier offrait à A______ la possibilité d’exercer son droit d’être 
entendue, le GESDEC la sommant de respecter son autorisation d’exploiter, en lui 
indiquant qu’en cas de récidive, une amende administrative, voire le retrait de 
l’autorisation d’exploiter pouvaient être prononcés. 
15) 
Le 30 novembre 2020, en réponse à deux courriers de A______ faisant part 
de son incompréhension quant à la portée du courrier du 6 octobre 2020, le 
GESDEC a indiqué qu’il avait effectivement commis une erreur et qu’il s’agissait 
d’un rappel au respect de l’autorisation d’exploiter n° 4______ et non pas de 
l’ouverture d’un droit d’être entendu avant le prononcé d’une amende. 
16) 
Le 8 décembre 2020, la société a réitéré qu’elle respectait scrupuleusement 
les charges de son autorisation d’exploiter. 
17) 
Par courrier du 25 février 2021, le GESDEC a rappelé une nouvelle fois que 
l’ensemble des déchets incinérables traités par A______ sur le site de Satigny 
devait être acheminé à l’usine des Cheneviers, ce qui avait été librement décidé et 
proposé par A______ dans son dossier de requête en autorisation d’exploiter. 
 
 
À la fin du courrier, le GESDEC a enjoint à A______ de respecter son 
obligation d’acheminer ses déchets incinérables non urbains aux Cheneviers, 
précisant que si elle persistait à violer son autorisation, il se réservait le droit de 
prononcer une ou plusieurs amendes administratives qui tiendraient compte de la 
récidive au sens de l’art. 43 al. 1 de la loi sur la gestion des déchets du 20 mai 
1999 (LGD - L 1 20) et/ou une potentielle interdiction, sur le site de Satigny, de 


- 5/26 - 
A/2007/2021 
toute activité générant des déchets incinérables non urbains au sens de l’art. 38 
let. d LGD. 
18) 
Le 24 mars 2021, A______ a indiqué avoir pris note de la clôture de la 
procédure et a relevé qu’après quinze mois d’instruction, le GESDEC n’avait pas 
été en mesure de donner de la consistance à ses reproches. Elle ne partageait pas 
l’appréciation de ce dernier concernant l’étendue de la zone d’apport et confirmait 
le respect des conditions de son autorisation d’exploiter. 
19) 
Par courrier du 31 mars 2021 intitulé « Droit d’être entendu avant amende », 
le GESDEC, après avoir rappelé les échanges de courriers intervenus depuis 2019, 
a fait part à A______ de ce qu’il avait à nouveau constaté, le 26 mars 2021, une 
livraison d’incinérables non urbains à l’usine d’incinération de C______ 
(ci-après : 1§), à Lausanne. 
20) 
Par courrier du 19 avril 2021, A______ a expliqué ne pas être en mesure de 
se prononcer sur les faits reprochés. Elle n’avait pas eu accès aux pièces du 
dossier, en particulier au constat relatif à la livraison du 26 mars 2021 à l’usine 
C______. Elle invitait donc le GESDEC à lui transmettre tous les éléments 
justifiant le prononcé d’une amende. 
21) 
Le 7 mai 2021, le GESDEC a adressé une amende administrative au 
montant de CHF 20'000.- à la société pour « violations répétées de l’autorisation 
d’exploiter n° 4______ ». 
 
 
La dernière violation du 26 mars 2021 n’était pas prise en compte. Il était 
reproché à A______ d’avoir éliminé des déchets incinérables dans d’autres 
installations que celle prévue par l’autorisation d’exploiter, à savoir l’usine des 
Cheneviers. 
 
 
Un émolument de décision de CHF 7'965.- était mis à sa charge. 
22) 
Le 9 juin 2021, la société a formé recours auprès du Tribunal administratif 
de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, concluant à son 
annulation. 
 
 
Elle avait fait le choix, jusqu’en 2019, d’acheminer la majeure partie des 
déchets incinérables issus de ses sites de la Praille et de Satigny à l’usine des 
Cheneviers, en raison du rabais sur le tarif d’incinération « code 40 » dont elle 
bénéficiait. Le 12 juillet 2018, les SIG lui avaient toutefois indiqué que ce rabais 
allait être supprimé dès le 1er septembre 2018. Il avait été accordé jusqu’alors, au 
vu de la quantité importante de déchets livrés ayant permis aux SIG, de produire 
une somme d’énergie appréciable. En préparation du chantier des Cheneviers IV, 
les SIG avaient été forcés d’arrêter une des deux turbines produisant l’énergie 
électrique, diminuant ainsi le bénéfice obtenu par la valorisation de cette énergie. 


- 6/26 - 
A/2007/2021 
Ils n’étaient donc plus en mesure de répercuter ce bénéfice sur le tarif de prise en 
charge des déchets. 
 
 
A______ avait formé recours contre cette décision auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), mais 
les SIG avaient finalement révoqué leur décision, lui permettant ainsi de continuer 
à bénéficier du rabais « code 40 ». Celui-ci avait toutefois été supprimé en 
octobre 2019, par le biais d’une modification du règlement sur la gestion des 
déchets, entrée en vigueur le 1er janvier 2020, contraignant ainsi la société à 
rechercher de nouvelles filières d’incinération en raison des tarifs prohibitifs 
pratiqués par l’usine des Cheneviers. Sans ce rabais, les coûts supplémentaires 
annuels se chiffraient en plusieurs centaines de milliers de francs. 
 
 
Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal n’imposaient l’usine de Cheneviers 
comme zone d’apport pour d’autres déchets incinérables que les déchets urbains. 
 
 
L’autorisation d’exploiter n° 4______ ne pouvait être interprétée comme 
étant assortie d’une charge qui l’obligerait à livrer tous ses déchets incinérables à 
l’usine des Cheneviers. Une telle charge ne serait dans tous les cas pas valide sur 
le plan légal et ne respecterait pas les principes constitutionnels. 
 
 
L’amende ne reposait sur aucune base légale. 
 
 
Les principes de l’autorité de chose décidée ainsi que celui de la bonne foi 
avaient été violés, compte tenu de la décision prise par le GESDEC le 
25 février 2021 de clôturer la procédure sans prononcer d’amende. 
 
 
La décision litigieuse violait le droit d’être entendu, dès lors qu’elle n’avait 
pas eu accès aux documents relatifs à l’infraction prétendument commise le 
26 mars 2021. 
 
 
Le montant de l’amende était excessif et l’émolument prononcé violait le 
principe de la couverture des frais et de l’équivalence. 
23) 
Le GESDEC a conclu au rejet du recours. 
24) 
Le 14 décembre 2021, après une réplique de A______ et sa propre duplique, 
le GESDEC a produit un rapport de surveillance établi le 7 décembre 2019 à la 
suite d’une filature de poids lourds quittant le site de Satigny, entre les 2 et 
6 décembre 2019. Il en résultait le déplacement de plusieurs poids lourds à 
destination d’usines d’incinération, notamment à Monthey et Bâle. 
25) 
La société a persisté dans ses conclusions. 
26) 
Par jugement du 23 juin 2022, le TAPI a partiellement admis le recours. 
 
 
Le dossier étant complet, les mesures d’instruction étaient refusées. 


- 7/26 - 
A/2007/2021 
 
 
La décision litigieuse ne prenant pas en considération la prétendue infraction 
du 26 mars 2021, le fait que la société n’ait pas eu accès au dossier y relatif ne 
portait pas à conséquence dans le cadre de la présente procédure. Le grief d’une 
violation du droit d’être entendu était écarté sous cet angle. 
 
 
La LGD ne prévoyait pas expressément la possibilité pour l’autorité 
d’exécution de prononcer un avertissement avant d’infliger une amende et, 
surtout, ne conditionnait pas une telle sanction au prononcé préalable d’un 
avertissement. Le courrier du 25 février 2021 correspondant clairement à un 
avertissement ne pouvait pas être considéré comme une décision sujette à recours. 
Le grief de la violation de l’autorité de chose décidée était écarté. 
 
 
S’agissant du principe de la bonne foi, la société n’avait pas allégué avoir 
pris des dispositions en se fondant sur le courrier du 25 février 2021 et qui lui 
feraient désormais subir un préjudice en raison de la décision litigieuse. L’une des 
conditions essentielles pour pouvoir se prévaloir de ce principe faisait donc 
défaut. A______ avait au contraire maintenu la pratique reprochée par le 
GESDEC avant le courrier en question. 
 
 
Le TAPI a procédé à l’analyse de l’obligation de la société d’amener non 
seulement ses déchets incinérables urbains à l’usine des Cheneviers, mais 
également ses déchets incinérables non urbains. Cette usine était la zone d’apport 
obligatoire pour ces derniers tel qu’indiqué dans le plan cantonal de gestion des 
déchets (ci-après : PGD) ainsi que dans l’autorisation d’exploiter n° 4______. 
Ladite autorisation impliquait d’amener tous les déchets incinérables à l’usine des 
Cheneviers. La société avait perdu de vue que son autorisation d’exploiter, ainsi 
que la clause qui, selon l’autorité intimée, devait être interprétée comme obligeant 
la recourante à acheminer ses déchets aux Cheneviers était entrée en force de 
chose décidée, faute d’avoir fait l’objet d’un recours lors de sa délivrance. 
L’autorisation d’exploiter assortie de la charge litigieuse avait été délivrée par 
l’autorité compétente et cette charge ne sortait pas du domaine de compétence 
générale de l’autorité. 
 
 
Le point 3 du dispositif de l’autorisation d’exploiter, contenant une erreur de 
plume, devait être compris comme renvoyant à la requête en autorisation du 
6 septembre 2016, laquelle avait donné lieu à la constitution d’un dossier qui 
contenait notamment le rapport d’impact sur l’environnement du 21 juin 2017 
établi par le CSD. Il ressortait de la partie en droit de cette autorisation que les 
conditions et charges contenues dans le rapport d’impact sur l’environnement 
pouvaient être complétées dans ladite autorisation. Ainsi, le point 3 du dispositif 
de cette autorisation d’exploiter conditionnait valablement cette dernière au 
respect du fonctionnement de l’installation de tri dans toutes ses dimensions. Il 
ressortait sans ambiguïté du formulaire de requête d’autorisation lui-même ainsi 
que du rapport d’impact sur l’environnement qu’il n’existait pour les déchets 
incinérables, indépendamment du type de déchets dont il s’agissait, qu’une seule 


- 8/26 - 
A/2007/2021 
destination d’incinération, à savoir l’usine des Cheneviers. Ces documents 
faisaient en réalité une distinction entre l’élimination des déchets par incinération, 
qui avait lieu uniquement aux Cheneviers, et les autres filières. Il existait ainsi 
bien une obligation juridique que la recourante était tenue de respecter. 
 
 
A______ l’avait admis à demi-mot, dès lors qu’elle avait elle-même soutenu 
avoir acheminé ses déchets incinérables à l’usine des Cheneviers à une époque où 
elle bénéficiait d’un tarif préférentiel. Le fait que les conditions financières de son 
exploitation avaient changé ne la dispensait pas du respect de l’autorisation y 
relative, mais pouvait tout au plus justifier de tenter de renégocier les conditions 
de l’autorisation. 
 
 
La jurisprudence rendue en matière d’amendes administratives confirmait 
sur le principe qu’une telle amende pouvait être prononcée en contrepartie de la 
violation d’une décision ou d’une autorisation, quand bien même la loi était 
libellée exactement dans les mêmes termes que les art. 18 al. 1 de la loi 
d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 2 octobre 
1997 (LaLPE – K 1 70) et 43 LGD, sur lesquels s’était basée l’autorité intimée 
pour rendre sa décision. 
 
 
L’autorité intimée qui avait eu connaissance des agissements illégaux de la 
société en 2019 déjà, soit à peine une année après la délivrance de l’autorisation 
de construire, aurait pu la sanctionner plus rapidement, de manière à ce que celle-
ci se retrouve réellement en situation de récidive en cas de nouvelle infraction, 
permettant ainsi de prononcer une amende d’un montant plus élevé. Il convenait 
donc de prendre en compte l’absence d’agissements de la part de l’autorité 
intimée et de ramener le montant de l’amende à CHF 10'000.-. 
 
 
Il n’y avait pas lieu de revoir le montant de l’émolument de CHF 7'965.-. 
27) 
Le 29 août 2022, A______ a formé recours auprès de la chambre 
administrative contre ce jugement, concluant principalement à son annulation. 
Subsidiairement, elle demandait le renvoi de la cause au TAPI pour nouvelle 
décision dans le sens des considérants. 
 
 
En addition aux arguments soulevés devant le TAPI, la recourante a relevé 
ce qui suit. 
 
 
Le TAPI avait l’air de méconnaître la jurisprudence du Tribunal fédéral 
selon laquelle le droit de consulter le dossier devait aussi pouvoir s’exercer 
lorsque les pièces du dossier, à l’instar des documents relatifs la violation du 26 
mars 2021, n’étaient pas de nature à influencer la décision à rendre. Par ailleurs, la 
décision du GESDEC se fondait principalement sur la dénonciation des SIG à 
laquelle elle n’avait pas eu accès. 


- 9/26 - 
A/2007/2021 
 
 
Le principe de la bonne foi ne pouvait entrer en ligne de compte s’agissant 
du courrier du 25 février 2021 puisque son contenu n’apparaissait aucunement 
erroné. 
 
 
Le plan de gestion des déchets 2014-2017 adopté le 25 mars 2015 prévoyait 
une zone d’apport en faveur de l’usine des Cheneviers uniquement pour les 
déchets urbains. Pour les autres déchets, il n’y avait pas de zone d’apport. 
 
 
Quand bien même une modification du PGD avait été adoptée, cette 
dernière aurait dû faire l’objet d’une publication pour être valable et opposable 
aux administrés. Surtout, la zone d’apport en vigueur au moment de la décision du 
GESDEC du 7 mai 2021 n’obligeait pas la recourante à remettre l’intégralité de 
ses déchets issus de ses centres de tri à l’usine des Cheneviers, mais bien 
uniquement les déchets urbains. 
 
 
Le nouvel argument de l’autorité intimée selon lequel tous les déchets issus 
du centre de tri de Satigny devaient être considérés comme urbains en raison de 
leur prétendu mélange ne reposait sur aucune constatation de fait. Or, elle séparait 
les déchets urbains des autres sur son site de Satigny et les traitait de manière 
distincte. Même à supposer que les déchets fussent mélangés, l’intimé 
n’expliquait pas pour quels motifs tous les déchets devraient être qualifiés de 
déchets urbains et non d’autres déchets. 
 
 
Aucun élément de la procédure ne permettait de démontrer qu’elle aurait 
violé la zone d’apport. Elle avait uniquement acheminé dans d’autres exutoires 
des déchets non soumis à la zone d’apport des Cheneviers. Une telle livraison de 
déchets non urbains à d’autres incinérateurs n’était en aucun cas contraire à 
l’autorisation d’exploiter n° 4______, dès lors que cette dernière ne contenait 
aucune charge à cet égard. 
 
 
Le TAPI avait interprété de manière trop extensive le point 3 du dispositif 
de l’autorisation d’exploiter en comprenant qu’il renvoyait à la requête en 
autorisation du 6 septembre 2016. La simple mention dans un tableau figurant 
dans le rapport d’impact du 21 juin 2017 que les déchets incinérables seraient 
acheminés à l’exutoire des Cheneviers n’équivalait pas à une charge. 
 
 
Ce même rapport d’impact du 21 juin 2017 mentionnait expressément que 
« [la] zone d’apport qui s’applique à la fraction incinérable des déchets urbains 
(déchets encombrants communaux et déchets urbains d’entreprises de moins de 
250 postes selon l’ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets du 
4 décembre 2015 [OLED - 814.600]) et des déchets de chantier est respectée 
puisque le résidu de tri de cette fraction sera intégralement acheminé à l’usine de 
valorisation et de traitement des déchets UTVD des Cheneviers », ce qui 
démontrait que seuls les déchets urbains étaient concernés par cette zone d’apport. 


- 10/26 - 
A/2007/2021 
 
 
En tous les cas, quand bien même une telle charge existerait, elle ne serait 
pas valable, faute de reposer sur une base légale. Contrairement à ce que soutenait 
le GESDEC, le fait qu’une autorisation d’exploiter devait être délivrée à un 
administré ne signifiait pas que des charges puissent être imposées de façon 
discrétionnaire. Une clause accessoire ne pouvait être inscrite dans une décision 
que si la loi le permettait. L’intimé disposait effectivement d’une marge de 
manœuvre concernant l’octroi d’une autorisation pour une installation 
d’élimination des déchets urbains soumis à la clause du besoin, mais pas 
concernant l’octroi d’une autorisation pour une installation d’élimination de 
déchets non urbains (ou autres déchets). La charge assortie à l’autorisation 
d’exploiter sortait du domaine de compétence de l’intimé. En raison de cette 
incompétence matérielle, la nullité devait pouvoir être soulevée en tout temps. 
L’autorisation d’exploiter le centre de Satigny n° 4______ devait être qualifiée 
d’autorisation de police en ce qui concernait l’autorisation de traiter des autres 
déchets. Une base légale pour instaurer un monopole concernant les autres déchets 
n’existait pas, l’art. 31c de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 
7 octobre 1983 (LPE - 814.01) prévoyant au contraire que ceux-ci devaient être 
éliminés par leur détenteur. 
 
 
Ainsi, une telle charge violerait le principe constitutionnel de la séparation 
des pouvoirs. Elle serait également contraire au principe d’égalité de traitement et 
poserait des problèmes de concurrence, dès lors qu’il était inadmissible qu’elle 
soit tenue d’acheminer l’intégralité de ses déchets à l’usine des Cheneviers alors 
que les détenteurs d’autres déchets, tout comme les centres de tri dont 
l’autorisation ne comprenait pas une telle charge, étaient libres de les acheminer à 
d’autres incinérateurs. Cette charge violerait également le principe de la 
proportionnalité, dès lors qu’une mesure moins incisive aurait pu être prise, telle 
que l’obligation de livrer à l’usine des Cheneviers une partie seulement de ses 
autres déchets. Elle ne suivait pas non plus un intérêt public, l’impact 
environnemental ne pouvant être considéré comme tel, vu l’autorisation accordée 
à d’autres centres de tri d’acheminer leurs autres déchets à d’autres incinérateurs. 
 
 
Les art. 18 LaLPE et 43 al. 1 LGD ne prévoyaient pas qu’en cas de violation 
de l’autorisation, l’exploitant s’exposait à une amende. Le TAPI avait affirmé que 
de larges parties de la jurisprudence en matière d’amendes administratives 
confirmaient sur le principe qu’une telle amende pouvait être prononcée en 
contrepartie de la violation d’une décision ou d’une autorisation, quand bien 
même la loi était libellée exactement dans les mêmes termes que les art. 18 al. 1 
LaLPE et 43 LGD, sans toutefois citer de jurisprudence. 
 
 
S’agissant de l’émolument, le TAPI avait perdu de vue que l’intimé avait 
précisément renoncé, par décision de clôture du 25 février 2021, à en réclamer un 
de la part de la recourante pour les interventions dans la première procédure. 
L’intimé ne pouvait dès lors pas revenir sur ce qu’il avait décidé pour 


- 11/26 - 
A/2007/2021 
soudainement réclamer un montant de CHF 7'965.- pour ces mêmes interventions. 
Le TAPI avait considéré l’émolument en cause comme conforme aux principes de 
couverture des frais et d’équivalence, sans en expliquer les motifs. 
 
 
Le TAPI semblait ignorer que sa capacité financière était sans pertinence 
pour le fixer. Les taux horaires que l’intimé faisait valoir, à savoir cinq heures de 
travail d’un inspecteur cantonal à CHF 135.-/h., 62h de travail d’un ingénieur à 
CHF 115.-/h et deux heures de secrétariat à CHF 80.-/h, ne correspondaient pas 
aux coûts effectifs. Le courrier de « droit d’être entendu » figurant dans les détails 
des prestations avait été retiré de la procédure à l’initiative du GESDEC, de sorte 
qu’il n’était pas possible pour l’intimé de réclamer un émolument pour ce poste. 
L’émolument semblait servir en réalité à couvrir les frais excessifs engagés avant 
de rendre la décision du 7 mai 2021. 
28) 
Dans sa réponse du 21 novembre (recte : octobre) 2022, l’intimé a conclu au 
rejet du recours. 
 
 
Le comportement reproché à la recourante n’était pas relatif à quelques 
dates précises, mais à des violations systématiques, structurelles, et non 
accidentelles. Elle avait largement pu s’exprimer sur les violations reprochées, 
notamment en dates des 31 mars, 9 octobre, 10 novembre, 8 décembre et 19 avril 
2021 de même que devant les SIG lors de la séance du 22 novembre 2019. La 
violation du 26 mars 2021 n’était en aucun cas un fait unique et nouveau qui lui 
serait inconnu, étant rappelé qu’elle n’avait pas été prise en compte dans la 
décision querellée. La violation du droit d’être entendue alléguée, « de deux 
jours », à savoir entre le 7 avril 2021, date à laquelle elle avait reçu le courrier du 
31 mars 2021 lui impartissant un délai au 9 avril 2021 pour se déterminer avant le 
prononcé d’une amende, ainsi que le défaut d’accès aux documents relatifs à la 
plainte des SIG, pouvaient être facilement réparés par le recours. 
 
 
La recourante n’avait pris aucune disposition et n’avait subi aucun préjudice 
à la suite du courrier du 25 février 2021 et avait au contraire maintenu sa pratique. 
Le GESDEC n’avait jamais écrit ou laissé entendre qu’il renonçait à une amende. 
Il avait seulement laissé une dernière chance à la recourante de se conformer à son 
autorisation d’exploiter, ce qu’elle n’a pas fait. Il n’y avait donc aucune violation 
des principes de l’autorité de la chose décidée et de la bonne foi. 
 
 
Le mélange des déchets incinérables urbains avec les déchets incinérables 
non urbains dans le centre de tri de Satigny avait pour conséquence que des 
déchets incinérables urbains étaient présents dans tous les déchets incinérables 
issus du tri, rendant ainsi obligatoire leur acheminement aux Cheneviers, zone 
d’apport indiscutable des déchets incinérables urbains et prévue dans le PGD du 
canton depuis au moins 2003. La recourante avait avoué ne pas acheminer de 
manière systématique tous ses déchets incinérables à l’usine des Cheneviers, alors 
que la conformité au PGD était une obligation clé pour obtenir une autorisation et 


- 12/26 - 
A/2007/2021 
que la recourante indiquait depuis 2004 dans toutes ses études d’impact que les 
déchets incinérables urbains et non urbains devaient être acheminés aux 
Cheneviers. Cette obligation ressortait par ailleurs très clairement de ses requêtes 
ainsi que des autorisations d’exploiter. 
 
 
Notamment, le point 3 du dispositif de l’autorisation d’exploiter n° 4______ 
mentionnait le fait que l’installation comprenait les équipements et fonctionnait de 
la manière décrite dans le dossier de requête en autorisation du 21 juin 2017, 
comprenant divers documents désignant tous l’acheminement à l’usine des 
Cheneviers pour tous les déchets incinérables. La requête du 19 juin 2017 
indiquait précisément en page 4, dans un tableau, que pour la catégorie des 
déchets incinérables, la destination était l’usine des Cheneviers. Les « inertes, les 
déchets spéciaux, la valorisation matière, la ferraille et les matériaux fins issus du 
tri » n’avaient pas de destination spécifique. Selon le tableau 1 du rapport 
d’impact sur l’environnement, auquel renvoyait également l’autorisation 
d’exploiter, l’usine des Cheneviers était désignée pour les incinérables des déchets 
industriels à trier, des déchets de chantier à trier et des déchets industriels urbains 
des entreprises. 
 
 
Si la destination indiquée dans le dossier de requête n’avait pas été les 
Cheneviers, le département n’aurait pas pu autoriser l’installation, dès lors que le 
PGD devait être respecté au sens des art. 19 et 20 LGD et que les déchets 
incinérables de la recourante étaient mélangés. 
 
 
Alors qu’il aurait pu imposer cette zone d’apport sans base légale expresse, 
le département avait simplement accepté la clause inscrite dans le dossier de 
requête de la recourante. L’octroi d’une décision positive reposant sur un libre 
pouvoir d’appréciation, l’administration pouvait y adjoindre des clauses sans 
même être liée par le principe de la légalité. Elle était néanmoins tenue de 
respecter les principes d’intérêt public et de proportionnalité. La clause accessoire 
devait en outre se trouver dans un rapport pertinent avec la compétence 
qu’exerçait l’autorité et avec l’objet principal de la décision, trois conditions qui 
étaient remplies en l’espèce. 
 
 
La recourante avait cessé de respecter la zone d’apport des Cheneviers à 
partir du moment où des contrôles avaient été effectués par les SIG et le GESDEC 
quant à la qualité des déchets livrés à l’usine des Cheneviers sous le « code 40 ». 
Lors de ces contrôles, il avait été constaté que la qualité des déchets sortant de ses 
centres de tri ne permettait pas de justifier l’usage de ce tarif préférentiel. 
 
 
L’amende administrative prévue à l’art. 43 al. 1 LGD visait à éviter des 
mesures beaucoup plus incisives, tel que le retrait d’une autorisation d’exploiter. 
La recourante ayant violé de manière répétée et organisée son autorisation 
d’exploiter, l’amende infligée était possible. L’amende litigieuse sanctionnant la 
violation ne sortait ainsi pas du cadre des compétences d’exécution conférées aux 


- 13/26 - 
A/2007/2021 
cantons par la LPE et satisfaisait au principe de la légalité. Le département aurait 
pu choisir de retirer l’autorisation d’exploiter de la recourante, mais avait préféré 
avant cela la rappeler à l’ordre, respectant ainsi le principe de la proportionnalité. 
L’autorisation d’exploiter, correspondant à une décision avec des obligations dans 
son dispositif était probablement un ordre. Le département pouvait dans ce cas 
amender la recourante sur cette base, dès lors que le point 3 du dispositif avait été 
violé (art. 43 al. 1 let. c LGD). 
 
 
Le principe de la couverture des coûts n’était pas violé. La recourante avait 
un intérêt purement financier dans ce dossier. Elle avait en outre la capacité 
financière de payer une partie des coûts induits par son propre comportement. 
29) 
Dans sa réplique du 12 décembre 2022, A______ a relevé que le TAPI ne 
s’était pas prononcé sur la zone d’apport, qu’elle avait au demeurant respectée. 
 
 
Dans tous les cas, le Tribunal fédéral avait retenu dans un arrêt récent, 
qu’une zone d’apport figurant dans un PGD était dépourvue de tout caractère 
obligatoire pour les particuliers, raison pour laquelle aucune violation de la zone 
d’apport ne pouvait être retenue à son encontre. 
30) 
Le département a dupliqué le 23 janvier 2023. 
 
 
Il a notamment relevé que les sommes économisées par A______ grâce aux 
violations perpétrées auraient dû conduire au prononcé d’une amende bien plus 
élevée que CHF 20'000.-. Ce montant avait pour certaines raisons été abaissé. 
Cependant, les frais administratifs étaient restés les mêmes et étaient notamment 
dus aux nombreuses contestations de la société qui l’avaient conduit à devoir 
irrémédiablement prouver la sortie du canton des déchets incinérables. Le montant 
de l’émolument ne tenait pas même compte du coût du détective ni des frais du 
service juridique de l’OCEV. Si la chambre administrative venait à modifier des 
frais, il se réservait de revoir les coûts imputés et de produire les documents y 
relatifs. 
31) 
Dans une ultime et brève écriture du 27 janvier 2023, A______ a attiré 
l’attention de la chambre administrative sur la teneur du nouvel art. 52 al. 1 
let. c LGD, promulgué le 22 décembre 2022 qui, contrairement à la LGD en 
vigueur, prévoyait expressément la possibilité de prononcer une amende de 
CHF 50.- à CHF 400'000.- pour tout contrevenant aux obligations contenues dans 
son autorisation ou sa concession. Ceci confirmait que l’amende querellée lui 
avait été infligée en violation du principe de la légalité. 
32) 
Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 


- 14/26 - 
A/2007/2021 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le litige porte sur le bien-fondé du jugement du TAPI du 23 juin 2022 qui a 
ramené à CHF 10'000.- l’amende infligée à la recourante et a confirmé 
l’émolument de CHF 7'965.-. 
3) 
 
Dans un premier grief, la recourante fait valoir que l’autorité intimée aurait 
violé son droit d’être entendue avant que la décision litigieuse ne soit rendue, 
faute de lui avoir transmis le constat du 26 mars 2021, ainsi que la dénonciation 
des SIG du 12 novembre 2019. Les premiers juges auraient aussi rejeté à tort ce 
grief pour le seul motif que la décision du GESDEC du 7 mai 2021 indiquait 
expressément ne pas prendre en compte la prétendue infraction du 26 mars 2021. 
 
a. 
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu 
comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments 
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, 
d'avoir accès au dossier et de participer à l'administration des preuves essentielles 
ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à 
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et les références 
citées). 
 
b. 
Le droit de consulter le dossier est un aspect du droit d'être entendu garanti 
par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 132 II 485 consid. 3.2). Le principe de l'accès au 
dossier figure à l'art. 44 LPA, alors que les restrictions sont traitées à l'art. 45 
LPA. Ces dispositions n'offrent pas de garantie plus étendue que l'art. 29 al. 2 Cst. 
(ATA/651/2020 du 7 juillet 2020 ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, 
Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 145 n. 553). 
 
 
Dans ce contexte, le droit de consulter le dossier doit aussi pouvoir s'exercer 
lorsque les pièces du dossier ne sont pas de nature à influencer la décision à 
rendre. Il ne suffit donc pas, pour refuser la consultation d'un acte dans une 
procédure déterminée, de déclarer que le document en cause est sans importance 
pour l'issue de la procédure. Il faut plutôt laisser à la partie qui en demande la 
consultation de juger elle-même de la pertinence de cet acte (Stéphane 
GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative 
genevoise, 2017, p. 144-145 n. 553 et l'arrêt cité). Le dossier doit être complet et 
l'administré dispose du droit d'avoir accès à tous les éléments de celui-ci, même si 
ceux-ci ne sont visés ni dans la décision dont est recours, ni dans les écritures de 
l'administration (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, op. cit., p. 145 n. 556 
et l'arrêt cité). 


- 15/26 - 
A/2007/2021 
 
 
Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation 
entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des 
chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence, sa violation peut 
cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant 
une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 
consid. 2.8.1 p. 226). La réparation d'un vice de procédure en instance de recours 
et, notamment, du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose 
du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 
142 II 218 consid. 2.8.1). Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de 
l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 142 II 218 
consid. 2.8.1 ; 126 I 68 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_819/2018 du 
25 janvier 2019 consid. 3.8) ; elle peut cependant se justifier en présence d'un vice 
grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un 
allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195 
consid. 2.3.2 ; ATA/1194/2019 du 30 juillet 2019 consid. 3c et les arrêts cités). 
 
c. 
En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les 
conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir 
de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi 
efficacement qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision 
litigieuse (ATA/1108/2019 du 27 juin 2019 consid. 4c et les arrêts cités). 
 
 
Le recours à la chambre administrative ayant un effet dévolutif complet, 
celle-ci dispose d'un libre pouvoir d'examen en fait et en droit (art. 61 LPA). 
Celui-ci implique la possibilité de guérir une violation du droit d'être entendu, 
même si l'autorité de recours n'a pas la compétence d'apprécier l'opportunité de la 
décision attaquée (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 137 I 195 consid. 2.3.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_257/2019 du 12 mai 2020 consid. 2.5 et les références 
citées), sous réserve que ledit vice ne revête pas un caractère de gravité (arrêts du 
Tribunal fédéral 8C_541/2017 du 14 mai 2018 consid. 2.5). 
 
d. 
En l’espèce, il ressort du dossier que l’infraction du 26 mars 2021 n’a pas 
été prise en compte par l’autorité intimée dans la décision querellée, de sorte qu’il 
n’est pas pertinent que la recourante n’en aurait pas eu connaissance avant le 
prononcé de la décision litigieuse. Au demeurant, ce constat a été produit par 
l’autorité intimée devant le TAPI. 
 
 
Il en est de même de la dénonciation des SIG du 12 novembre 2019. En tout 
état, il sera relevé que la recourante a eu connaissance du constat des SIG, d’une 
baisse considérable d’apport de ses déchets depuis le début de l’année 2019, à 
l’usine des Cheneviers, d’où des soupçons qu’elle les faisait éliminer ailleurs, au 
plus tard lors de la séance du 22 novembre 2019, tenue à sa demande. Il ressort 
d’ailleurs expressément du courrier qu’elle a transmis aux SIG à la suite de cette 
séance, le 9 décembre 2019, qu’elle avait à cette occasion été alertée sur cette 
problématique. 


- 16/26 - 
A/2007/2021 
 
 
Ainsi, la recourante connaissait déjà depuis la fin de l’année 2019 la 
position des SIG telle que dénoncée au département et a eu accès lors de la 
procédure devant le TAPI au document des SIG du 12 novembre 2019. Elle a pu 
s’exprimer quant à son contenu tant devant le TAPI que devant la chambre de 
céans, à plusieurs reprises. 
 
 
Le grief d’une violation du droit d’être entendu sera donc rejeté. 
4) 
 
Selon la recourante, le TAPI aurait rejeté à tort les griefs de la violation de 
l’autorité de chose décidée et du principe de la bonne foi en considérant que le 
courrier du 25 février 2021 ne constituerait pas une décision. 
 
a. 
Selon la jurisprudence, le principe ne bis in idem est un corollaire de 
l'autorité de chose jugée, appartenant avant tout au droit pénal fédéral matériel. 
L'autorité de chose jugée et le principe ne bis in idem supposent qu'il y ait identité 
de l'objet de la procédure, de la personne visée et des faits retenus (arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_539/2020 du 28 décembre 2020 consid. 4.1 ; 2C_226/2018 
du 9 juillet 2018 consid. 5.1). La référence à ce principe n'est d'aucune pertinence 
lorsque le recourant n'a pas subi deux sanctions disciplinaires à raison des mêmes 
faits (arrêt du Tribunal fédéral 2P.56/2004 du 4 novembre 2004 consid. 3.6), mais 
l'est dans le cas contraire (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 
2ème éd., n. 1206). 
 
b. 
Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux 
art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de 
manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude 
propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des 
conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 I 161 
consid. 4 ; 129 II 361 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1013/2015 du 
28 avril 2016 consid. 3.1 ; ATA/393/2018 du 24 avril 2018 consid. 6b). Ne peut 
prétendre à être traité conformément aux règles de la bonne foi que celui qui n'a 
pas lui-même violé ce principe de manière significative. On ne saurait ainsi 
admettre, dans le cas d'espèce, de se prévaloir de son propre comportement 
déloyal et contradictoire (arrêt du Tribunal fédéral 2A.52/2003 du 23 janvier 2004 
consid. 5.2, traduit in RDAF 2005 II 109 ss, spéc. 120 ; ATA/112/2018 du 6 
février 2018 consid. 4 ; ATA/1004/2015 du 29 septembre 2015 consid. 6d ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., 2018, n. 580). 
 
c. 
Au sens de l'art. 4 al. 1 LPA sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater 
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b), de 
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler 
ou constater des droits ou obligations (let. c). 


- 17/26 - 
A/2007/2021 
 
 
Pour qu'un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir 
un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n'est pas la forme de l'acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/1024/2020 du 13 octobre 2020 
consid. 3d ; ATA/657/2018 du 26 juin 2018 consid. 3b et les arrêts cités). 
 
 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 
5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA – 
RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement 
pour les actes dont l'adoption n'ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière 
générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne 
déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de 
même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 ; 1C_593/2016 du 11 
septembre 2017 consid. 2.2 ; ATA/1199/2019 du 30 juillet 2019 consid. 4b ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, p. 279 ss n. 
783 ss). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de 
décisions susceptibles de recours, lorsqu'elles apparaissent comme des sanctions 
conditionnant ultérieurement l'adoption d'une mesure plus restrictive à l'égard du 
destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l'avertissement ne possède pas un tel 
caractère, il n'est pas sujet à recours (ATA/715/2014 du 9 septembre 2014 ; 
ATA/537/2014 du 17 juillet 2014 ; ATA/104/2013 du 19 février 2013). 
 
 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Elles sont notifiées aux 
parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit 
(art. 46 al. 2 1ère phr. LPA). Elles peuvent être notifiées par voie électronique aux 
parties qui ont expressément accepté cette forme de communication (art. 46 al. 2 
2ème phr. LPA). 
 
d. 
L’art. 43 al. 1 LGD, sous le titre « Sanctions », prévoit qu’est passible d’une 
amende de CHF 200.- à CHF 400'000.-, tout contrevenant à la présente loi (let. a), 
aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la présente loi (let. b) et aux ordres 
donnés par l’autorité compétente dans les limites de la présente loi et des 
règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (let. c). La teneur de l’art. 18 al. 1 
LaLPE est quasiment identique. 
 
e. 
L’art. 52 al. 1 let. c de la nouvelle loi sur la gestion des déchets du 2 
septembre 2022, qui n’est pas encore en vigueur, prévoit qu’est passible d’une 
amende administrative de CHF 50.- à CHF 400'000.- tout contrevenant aux 
obligations contenues dans son autorisation ou sa concession. 
5) 
 
En l’espèce, le courrier de l’intimé du 25 février 2021 n’est à l’évidence pas 
une décision. L’autorité se contente d’y sommer la recourante de respecter son 
obligation d’acheminer ses déchets incinérables à l’usine des Cheneviers, après 


- 18/26 - 
A/2007/2021 
avoir abordé toutes les dispositions légales et principes applicables pour fonder 
une telle obligation à la charge de la recourante. Ce courrier mentionne encore 
qu’en cas de persistance de la recourante à violer son autorisation, le département 
se réservait le droit de prononcer une ou plusieurs amendes administratives, tenant 
compte de la récidive, voire une interdiction d’exploiter. Elle n’indique ainsi en 
aucun cas clôturer une quelconque procédure. Son courrier a plutôt la portée d’un 
avertissement, quand bien même l’art. 43 al. 1 LGD ne prévoit ni la possibilité ni 
l’obligation pour l’autorité d’exécution de la loi de prononcer un avertissement 
avant d’infliger une amende. 
 
 
Dès lors qu’un tel avertissement n’est pas obligatoire avant le prononcé 
d’une amende, c’est à juste titre que le TAPI a retenu que le courrier du 25 février 
2021 ne pouvait être considéré comme une décision sujette à recours. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le grief de la violation du principe de la bonne foi 
peut également être écarté. Contrairement à ce que fait valoir la recourante, 
l’analyse du TAPI porte sur la conception erronée que se fait celle-ci sur la nature 
du courrier du 25 février 2021 et sur les droits qu’elle voudrait en tirer, plutôt que 
sur son contenu. Dans tous les cas, elle n’a pris aucune disposition après la 
réception de ce courrier susceptible de lui causer un préjudice. Elle a au contraire 
persisté à maintenir une pratique qui lui a été reprochée à compter de la fin de 
l’année 2019. 
 
 
La décision querellée, du 7 mai 2021 fait suite à de nombreux échanges 
épistolaires entre l’autorité intimée et la recourante, entre le 6 octobre 2020 et le 
19 avril 2021, aux fins de respecter son droit d’être entendue. Comme déjà relevé, 
il n’était alors pas encore question du rapport de surveillance du 26 mars 2021. En 
revanche, il ressortait clairement de la position de la recourante dans ses écrits, qui 
a été la même durant toute la procédure contentieuse, qu’elle contestait 
fondamentalement violer l’autorisation qui selon elle ne contiendrait pas 
l’obligation d’éliminer l’intégralité des déchets incinérables dans la seule usine 
des Cheneviers. L’autorité intimée pouvait partant à juste titre inférer de cette 
prise de position que la recourante persistait à agir de la sorte, nonobstant le 
courrier précité du 25 février 2021. Celle-ci n’a d’ailleurs à aucun moment 
prétendu qu’elle aurait cessé d’agir de la sorte à compter au plus tard de ce 
courrier. 
 
 
Dans ces conditions, le principe de l’autorité de la chose jugée n’a pas 
davantage été violé par l’autorité intimée. 
6) 
 
Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a retenu que la règle du PGD 
concernant la zone d’apport était dépourvue de force obligatoire pour les 
particuliers et n’imposait pas aux entreprises concernées d’adapter directement 
leur comportement (arrêt du Tribunal fédéral 1C_240/2022 du 21 novembre 2022 
consid. 2.7). 


- 19/26 - 
A/2007/2021 
 
 
Ainsi, la question de savoir si une zone d’apport pour les déchets non 
urbains existait à Genève peut souffrir de demeurer indécise au vu de ce qui suit. 
7) 
 
La recourante soutient que l’autorisation d’exploiter n°4______ n’est 
assortie d’aucune charge l’obligeant à acheminer l’intégralité de ses déchets 
incinérables aux Cheneviers. Si une telle charge existait, elle ne serait pas valable. 
 
a. 
Selon l’art. 30 al. 3 LPE, les déchets doivent être éliminés d’une manière 
respectueuse de l’environnement. Les détenteurs d’installations d’élimination des 
déchets doivent exploiter leurs installations de manière que, dans la mesure du 
possible, il n’en résulte aucune atteinte nuisible ou incommodante pour 
l’environnement (art. 27 al. 1 let. a OLED). Les atteintes qui pourraient devenir 
nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 
LPE). Les pollutions atmosphériques et le bruit sont limitées par des mesures 
prises à la source. Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre 
préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la 
technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit 
économiquement supportable (art. 11 al. 1 et 2 LPE). Les mesures contre le bruit 
et la pollution font parties des informations obligatoires pour l’examen d’une 
autorisation d’exploiter (art. 20 al. 1 et 4 LGD et 40 let. d ch. 5 du règlement 
d’application de la loi sur la gestion des déchets du 28 juillet 1999 [RGD - L 1 
20.01]). 
 
b. 
Il ressort des art. 19 ss LGD et 38 ss RGD qu’il n’existe aucun droit à 
recevoir une autorisation d’exploiter et que l’autorité dispose d’une marge de 
manœuvre pour en délivrer une ou non. Notamment, il ressort de l’art. 20 al. 1 
LGD que la requête en autorisation d’exploiter doit respecter les exigences des 
législations fédérales et cantonales en matière de protection de l’environnement. 
Plus précisément, la requête en autorisation d’exploiter doit contenir, sous la 
rubrique de la description technique du fonctionnement de l’installation, les types 
et les quantités des déchets collectés ou traités, leur composition, leur provenance 
et leur destination, ainsi que la destination et l’élimination des sous-produits (art. 
40 al. 1 let. d ch. 1 et 6 et art. 39 RGD). 
 
c. 
L’art. 43 al. 3 RGD énonce expressément que le département peut assortir 
l’autorisation de charges et conditions relatives à l’exploitation de l’installation. Il 
ressort également de l’exposé des motifs relatif à l’art. 20 LGD qu’ « une 
autorisation d’exploiter peut être assortie de charges ou de conditions liées à une 
exploitation respectueuse de l’environnement » (MGC 1998 49/VII p. 6372, 
6397). 
 
d. 
In casu, l’autorisation d’exploiter n° 4______ du 31 janvier 2018 renvoie 
expressément, au point 3 de son dispositif, au « dossier de requête en autorisation 
du 21 juin 2017 » [recte du 6 septembre 2016]. Or, il ressort du point 3.4 de la 
requête du 6 septembre 2016 que l’usine des Cheneviers est expressément 


- 20/26 - 
A/2007/2021 
indiquée comme destination finale pour la catégorie de sous-produits « 
incinérables ». 
 
 
Dans sa partie en droit, sous le titre « En l’espèce », ladite autorisation 
retient par ailleurs, au point 3, que « le 24 octobre 2017, le SERMA a préavisé le 
dossier favorablement sous conditions ; les conditions et charges contenues dans 
le rapport d’impact sur l’environnement daté du 21 juin 2017 peuvent ainsi être 
complétées dans la présente décision ». Autrement dit, l’autorisation d’exploiter 
intègre les charges et conditions du rapport d’impact. Or, dans le « Tableau 1 » 
intégré dans ledit rapport, pour mémoire établi par un bureau d’ingénieurs sur 
mandat de la recourante, l’usine des Cheneviers est désignée comme destination 
pour divers déchets, soit les déchets industriels à trier, les déchets urbains 
d’entreprises, les déchets de chantier non triés et les déchets de bois 
problématiques. Ainsi, ledit rapport opère une distinction uniquement entre les 
déchets incinérables et ceux qui ne le sont pas. La destination de l’usine des 
Cheneviers est ainsi valable pour tous les déchets incinérables, indépendamment 
de leur type, qu’ils soient urbains ou non. 
 
 
L’argument de la recourante selon lequel cette simple mention, dans un 
tableau figurant dans le rapport d’impact, n’équivaudrait pas à une charge ne 
saurait être suivi. En effet, la provenance et la destination des déchets ainsi que la 
destination et l’élimination des sous-produits font partie des informations 
principales devant obligatoirement figurer dans la requête en autorisation 
d’exploiter. Le département a accordé l’autorisation d’exploitation en tenant 
compte de ce paramètre, étant rappelé qu’il dispose d’une marge de manœuvre 
quant à l’octroi d’une telle autorisation. 
 
 
En outre, acheminer les déchets incinérables, même non urbains, aux 
Cheneviers, plutôt que dans des usines plus lointaines, est de nature à empêcher 
une pollution tant atmosphérique que sonore, soit un intérêt public protégé tant 
par la LPE, la LGD que le RGD. La possibilité d’assortir l’autorisation de charges 
ressort de plus expressément de l’art. 43 al. 3 RGD. Le législateur avait en vue 
cette possibilité en lien avec l’adoption de l’art. 20 LGD. 
 
 
La recourante a elle-même concédé qu’elle acheminait tous ses déchets 
incinérables aux Cheneviers à une époque où les tarifs pratiqués par cette dernière 
étaient moins élevés, dans la mesure où elle bénéficiait d’un rabais (code 40), ce 
jusqu’en octobre 2019. Elle s’est donc jusque-là accommodée de la charge y 
afférente. Elle s’est dite contrainte ensuite de chercher de nouvelles filières 
d’incinération, en raison des tarifs prohibitifs pratiqués par l’usine des Cheneviers. 
Ce n’est qu’à compter du moment où elle n’a plus bénéficié de ce rabais et que les 
SIG ont constaté une baisse drastique des déchets acheminés à l’usine des 
Cheneviers que la recourante a cherché, de manière opportune et non 
convaincante, à remettre en cause l’existence même de la charge en question. 


- 21/26 - 
A/2007/2021 
 
 
Comme l’a retenu le TAPI à juste titre, les changements des conditions 
financières de son exploitation ne la dispensaient pas de respecter son 
autorisation. 
 
 
L’autorité intimée doit donc être suivie lorsqu’elle soutient avoir pris en 
compte, et de manière prépondérante, la destination des déchets déterminée dans 
la requête en autorisation d’exploiter, pour délivrer l’autorisation d’exploiter, sans 
laquelle les conditions relatives à la protection de l’environnement n’auraient pas 
été remplies. C’est par ailleurs comme déjà relevé la recourante elle-même qui a 
prévu cette charge, l’autorité intimée l’ayant simplement confirmée. 
 
 
L’autorisation d’exploiter était bien assortie de la charge imposant 
l’acheminement des déchets incinérables à l’usine des Cheneviers. Dès lors que 
l’existence de la charge est établie, la question de savoir si celle-ci reposait sur 
une base légale suffisante peut souffrir de demeurer ouverte. 
 
 
Tenant compte du fait que la mesure la plus incisive est le retrait de 
l’autorisation d’exploiter, l’amende paraît proportionnée vu les violations répétées 
d’une condition essentielle de l’autorisation d’exploitation. 
8) 
 
Selon la recourante, l’amende ne reposerait sur aucune base légale. 
 
a. 
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019). 
 
 
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. 
On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(ATA/440/2019 précité et les références citées). 
 
 
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous 
la forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, 
l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et 
jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de 
céans ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le 
principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité et les 
références citées). 
 
 
L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 


- 22/26 - 
A/2007/2021 
de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la 
mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 
2 CP ; ATA/440/2019 précité et les références citées). 
 
b. 
En l’espèce, l’amende a été infligée en raison de violations répétées du 
chiffre 3 du dispositif de l’autorisation d’exploiter imposant un acheminement des 
déchets incinérables à l’usine des Cheneviers. La recourante ne conteste pas avoir 
acheminé, depuis au plus tard le mois d’octobre 2019, des déchets incinérables 
non urbains dans d’autres usines. 
 
 
La chambre de céans a admis qu’une violation d’une condition valablement 
incorporée dans une autorisation de construire tombe sous le coup de l’art. 137 
al. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 
(LCI - L 5 05), dont la teneur est quasiment identique à celle des 
art. 18 al. 1 LaLPE et 43 al. 1 LGD sur lesquels se base la décision litigieuse en 
l’espèce (ATA/968/2020 du 29 septembre 2020 consid. 5b). 
 
 
Dès lors qu’il a été retenu que l’autorisation incorpore valablement la 
condition d’acheminement des déchets incinérables, sans distinction quant à leurs 
types, à l’usine des Cheneviers, et que la recourante n’a sciemment pas respecté 
cette charge, son comportement tombe sous le coup de l’art. 43 al. 1 LGD. Il 
existait dès lors bien une base légale permettant le prononcé d’une telle amende 
avant l’adoption de la nouvelle loi sur la gestion des déchets, le 2 septembre 2022, 
singulièrement son nouvel art. 52 al. 1 let. c LGD. 
 
 
Mal fondé, le grief de défaut de base légale sera écarté. 
 
 
Enfin, la recourante ne critique pas en tant que tel le montant de l’amende, 
ramené à CHF 10'000.- par le TAPI, montant qui sanctionne adéquatement le 
comportement reproché in casu. 
9) 
 
La recourante soutient finalement que le montant de CHF 7'965.- mis à sa 
charge à titre d’émolument violerait les principes de couverture des frais et 
d’équivalence. 
 
a. 
Pour financer les activités que la constitution ou la loi le chargent d'exercer, 
l'État perçoit des contributions publiques, venant s'ajouter à d'autres ressources 
que sont notamment les revenus générés par ses propres biens, le produit des 
sanctions pécuniaires et l'emprunt. Les contributions publiques sont des 
prestations en argent prélevées par des collectivités publiques et acquittées par les 
administrés sur la base du droit public. Elles sont subdivisées traditionnellement 


- 23/26 - 
A/2007/2021 
en impôts, en contributions causales et en taxes d'orientation (arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_768/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.1 ; 2C_483/2015 du 22 mars 
2016 consid. 4.1). 
 
b. 
Les contributions publiques de nature causale sont des contre-prestations en 
argent que des justiciables doivent verser à des collectivités publiques pour des 
prestations particulières que celles-ci leur fournissent ou pour des avantages 
déterminés qu'elles leur octroient. Elles comportent les émoluments, les charges 
de préférence et les taxes de remplacement. Les émoluments eux-mêmes se 
subdivisent en plusieurs catégories, dont les émoluments de chancellerie, les 
émoluments administratifs, les taxes de contrôle, les émoluments d'utilisation d'un 
établissement public, les émoluments d'utilisation du domaine public. Les 
émoluments de chancellerie sont des contributions modiques exigées en 
contrepartie d'un travail administratif ne nécessitant pas un examen approfondi, 
essentiellement de secrétariat (ATF 138 II 70 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.1 ; ACST/12/2017 du 6 
juillet 2017 consid. 3a et les références citées). 
 
c. 
La perception de contributions publiques est soumise aux principes 
constitutionnels régissant toute activité étatique, en particulier aux principes de la 
légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité (art. 5 Cst.), de l'égalité de 
traitement (art. 8 Cst.), de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 
Cst.), ainsi que de la non-rétroactivité. 
 
d. 
Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des 
contributions causales ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble 
des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (ATF 135 I 
130 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_80/2020 du 15 octobre 2020 consid. 
6.3 ; ACST/12/2017 précité consid. 3d et les références citées). Les dépenses à 
prendre en compte ne se limitent pas aux frais directs ou immédiats générés par 
l'activité administrative considérée ; elles englobent les frais généraux, en 
particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel, le loyer, ainsi que 
les intérêts et l'amortissement des capitaux investis et des équipements. La 
subdivision administrative concernée se définit par référence à toutes les tâches 
administratives matériellement liées les unes aux autres, formant un ensemble 
cohérent. Les émoluments perçus pour des prestations fournies dans une 
subdivision administrative ne doivent pas nécessairement correspondre 
exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines prestations, qui 
coûtent relativement peu cher à l'administration, peuvent être taxées plus 
lourdement que leur prix de revient, et inversement. La collectivité peut 
compenser par un émolument perçu sur des affaires importantes l'insuffisance des 
émoluments prélevés pour d'autres opérations qui, en raison du peu d'intérêt 
qu'elles présentent, ne permettent pas de réclamer des émoluments couvrant tous 
les frais qu'elles occasionnent. Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, 


- 24/26 - 
A/2007/2021 
le calcul des coûts considérés ne relevant pas des sciences exactes, mais 
comportant une part d'appréciation. Les excès que cela pourrait impliquer sont, le 
cas 
échéant, 
corrigés 
par 
l'application 
du 
principe 
de 
l'équivalence 
(ACST/12/2017 précité consid. 3d et les références citées). 
 
e. 
Le principe de l'équivalence veut que le montant de la contribution causale 
exigée d'une personne déterminée se trouve en adéquation avec la valeur objective 
de la prestation fournie qu'elle rétribue. Il doit y avoir un rapport raisonnable entre 
le montant concrètement demandé et la valeur objective de la prestation 
administrative (rapport d'équivalence individuelle ; ATF 143 I 227 consid. 4.2.2). 
Cette valeur se mesure à l'utilité (pas nécessairement économique) qu'elle apporte 
à l'intéressé, ou d'après les dépenses occasionnées à l'administration par la 
prestation concrète en rapport avec le volume total des dépenses de la branche 
administrative en cause. Autrement dit, il faut que les contributions causales 
soient répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des 
prestations qui leur sont fournies ou des avantages économiques qu'ils en retirent. 
Le principe d'équivalence n'exclut pas une certaine schématisation ou l'usage de 
moyennes d'expérience, voire des tarifs forfaitaires (ACST/12/2017 précité 
consid. 3e et les références citées). 
 
f. 
Selon l’art. 45 al. 1 LGD, le département perçoit un émolument pour les 
autorisations, les mesures de contrôle et les autres prestations découlant de la 
présente loi et de ses dispositions d’exécution. Le Conseil d’Etat arrête le tarif des 
émoluments (al. 2). Au sens de l’art. 55 RGD, les tarifs horaires sont de CHF 
150.- pour l’intervention du directeur du service, de CHF 135.- pour celle d’un 
inspecteur cantonal, de CHF 115.- pour celle d’un ingénieur, de CHF 95.- pour 
celle d’un inspecteur et de CHF 80.- pour celle d’un secrétaire. 
 
g. 
En l’espèce, le GESDEC soutient avoir procédé à de nombreuses 
interventions, durant plusieurs années, pour conduire la recourante à respecter 
l’autorisation d’exploiter ses centres de tri. Selon l’autorité intimée, au vu du 
volume du dossier et de sa complexité, le temps de travail investi serait même 
sous-évalué. 
 
 
Si, selon le seul document « calcul émoluments sur procédure » fourni à cet 
égard, daté du 6 mai 2021, les taux horaires appliqués aux 69 heures d’activité 
facturées sont ceux prévus à l’art. 55 RGD, ledit document ne permet pas de 
vérifier le principe de la couverture des frais vu du peu de détails qu'il contient, à 
savoir par exemple les dates précises des interventions de chaque corps de métier 
cité, le temps de chaque intervention et sa cause. 
 
 
Il n’est ainsi pas possible, sur la base de ce document, de déterminer en quoi 
les tâches résumées au plus élémentaire correspondraient bien aux coûts effectifs 
de l’intimé et si partant le département aurait violé les principes de la couverture 
des frais et d’équivalence en fixant l’émolument querellé. 


- 25/26 - 
A/2007/2021 
 
 
Ce grief sera donc admis. 
 
 
Le recours sera partiellement admis et l’émolument litigieux annulé. 
 
 
Le dossier sera renvoyé au département pour établissement d’un décompte 
détaillé des prestations effectuées en lien avec le prononcé de l’amende querellée 
et pour nouvelle décision sur ce point. 
10) 
Vu l’issue du litige, un émolument, réduit, de CHF 1’500.- sera mis à la 
charge de la recourante, qui succombe sur la question de l’amende (art. 87 
al. 1 LPA). Une indemnité, réduite, de CHF 800.- lui sera octroyée dans la mesure 
où elle obtient partiellement gain de cause sur la question de l’émolument (art. 87 
al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 29 août 2022 par A______ contre le jugement 
du Tribunal administratif de première instance du 23 juin 2022 ; 
au fond : 
l’admet partiellement ; 
annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 23 juin 2022 en 
ce qu’il confirme l’émolument de CHF 7'965.- selon décision du 7 mai 2021 du 
département du territoire ; 
annule cet émolument ; 
confirme le jugement pour le surplus; 
renvoie la cause au département pour nouvelle décision au sens des considérants ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 800.- à A______ à la charge de l’État de 
Genève, département du territoire ; 


- 26/26 - 
A/2007/2021 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Marc Balavoine, avocat de la recourante, au 
département du territoire-ocev, ainsi qu’auTribunal administratif de première instance. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, 
Mmes Lauber et McGregor, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. Michel 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :