ge_gerichte · ATA/148/2026 · 2026-02-10 · fr

Résumé:
 En l’absence d’un rapport étroit et spécial avec la délibération du conseil municipal faisant l’objet du recours, le recourant n’a pas la qualité pour recourir. Pour être touchée plus que quiconque, il n’est pas suffisant d’être électeur ou habitant de la commune concernée ou d’avoir un intérêt à éviter les dépenses faisant l’objet de la délibération attaquée. Dans la mesure où la délibération attaquée annule une délibération précédemment adoptée qui fait l’objet d’un référendum, elle interfère avec le libre exercice des droits politiques et peut être susceptible d’un recours au sens de l’art. 180 LEDP. Cause transmise à la chambre constitutionnelle comme objet de sa compétence.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3449/2025-DELIB 
ATA/148/2026 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 10 février 2026 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourant 
 
contre 
 
VILLE DE B______ 
représentée par Me Nicolas WISARD, avocat 
intimée 
 
 


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A/3449/2025 
EN FAIT 
A. a. En date du 3 juin 2025, le Conseil municipal de la Ville de B______ (ci-après : 
Conseil municipal) a accepté le projet de délibération PRD-1______, fixant les 
jetons de présence et les indemnités à verser à ses membres pendant la législature 
2025-2030. 
b. Des électeurs genevois, dont A______, ont lancé un référendum contre cette 
délibération. Par arrêté du 5 novembre 2025, le Conseil d’État a constaté qu’à la 
suite du dépôt d’un nombre suffisant de signatures, le référendum avait abouti. 
c. Dans l’intervalle, le 15 septembre 2025, plusieurs membres du Conseil municipal 
ont déposé le projet PRD-4______, intitulé « Pour un système de jetons de présence 
transparent et équitable : abrogation de la délibération PRD-1______ du 3 juin 
2025 ». 
Selon la presse, le référendum contre la délibération PRD-1______ avait abouti 
avec un nombre de signatures important. Ladite délibération prévoyait une 
augmentation de 25% de la rétribution versée aux membres du Conseil municipal, 
dévalorisée par plusieurs facteurs, et le débat s’annonçait peu serein dans un 
contexte budgétaire difficile. Il était nécessaire de mettre en place un système de 
fixation et d’adaptation des jetons de présence transparent et reposant sur un large 
consensus des partis présents au Conseil municipal. Référence était faite à l’art. 
33 al. 1 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05) 
et à l’art. 85A de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 
(LEDP - A 5 05), selon lequel un référendum peut devenir sans objet si la loi qui 
en fait l’objet est abrogée avant la fixation de l’opération électorale. 
Il était proposé d’abroger la délibération PRD-1______ (art. 1), de déclarer les 
PRD-2______ du 3 juin 2020 et PRD-3______ du 28 juin 2021 applicables pour la 
législature de 2025 à 2030 (art. 2) et de charger le bureau de présenter au Conseil 
municipal dans un délai de deux ans un projet de délibération fixant les jetons de 
présence ainsi que leur mécanisme d’adaptation au coût de la vie (art. 3). 
d. Après le refus d’un renvoi direct en commission, le Conseil municipal a traité le 
projet PRD-4______ sur le siège lors des séances des 30 septembre et 1er octobre 
2025. 
Selon le projet de mémorial, le 30 septembre 2025, un des auteurs du projet 
PRD-4______ a exposé les motifs pour lesquels il proposait de « temporairement 
revenir en arrière » et de « renoncer » à la PRD-1______, notamment le référendum 
susvisé et l’absence de rapport, d’exposé des motifs ou de considérants expliquant 
les montants fixés. Les interventions qui ont suivi ont en particulier porté sur la 
pertinence d’une révision des indemnités, l’ampleur de l’augmentation fixée et 
l’opportunité d’avoir un débat public sur la question. La discussion immédiate a été 
acceptée sans opposition et, la parole n’ayant été demandée ni en premier ni en 


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A/3449/2025 
deuxième débat, la délibération a été mise aux voix et acceptée par 59 oui contre 
10 non, avec 3 abstentions. À la séance du 1er octobre 2025, la parole n’a pas été 
demandée et la délibération PRD-4______ a été adoptée en troisième débat, en sa 
teneur proposée, par 62 oui contre 4 non et une abstention. 
B. a. Par acte déposé le 3 octobre 2025, A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la 
délibération PRD-4______ du Conseil municipal du 1er octobre 2025. 
Les chiffres 1 à 5 de ses conclusions se réfèrent aux conditions de recevabilité du 
recours, aux griefs d’une violation du droit et d’un excès du pouvoir d’appréciation 
par le Conseil municipal, et à une demande d’exonération de l’avance de frais. 
Sous chiffres 6 à 12, le recourant conclut, à titre principal, à la transmission du 
recours au Conseil d’État ; à l’annulation de la délibération PRD-4______ ; 
à l’interdiction des prochaines délibérations concernant les jetons de présence et 
indemnités en dehors de celles prévues selon l’art. 131 al. 2 du règlement du Conseil 
municipal de la Ville de B______ (RCM - LC 21 111) ; à ce qu’un débat public ait 
lieu ; à ce que l’on attende le résultat du référendum ; à ce que des changements de 
la loi, respectivement du règlement précité demandés par les signataires du 
référendum soient proposés ; et à ce que le Grand Conseil soit averti du caractère 
lacunaire de l’art. 85A LEDP. Sous chiffres 13 à 18 des conclusions, le recourant 
requiert la constatation de différents griefs concernant la teneur et la validité de la 
délibération PRD-4______. 
La nouvelle délibération n’était pas valable et n’avait pas rendu l’ancienne 
délibération sans objet. Selon l’art. 131 al. 2 RCM, les trois débats d’une 
délibération concernant les jetons de présence et les indemnités ne pouvaient avoir 
lieu que lors de la dernière session de l’ancienne législature et la première session 
de la nouvelle législature, qui était en juin 2030. L’art. 85A LEDP était mal rédigé, 
car il ne mentionnait à propos du référendum devenu sans objet que l’abrogation 
d’une loi et non les autres actes, tels que les délibérations du Conseil municipal. 
Le recours était adressé à la chambre administrative, qui devait le transmettre au 
Conseil d’État conformément à l’art. 86 al. 2 LAC dans sa teneur avant le 
21 novembre 2015 (ci-après : aLAC), afin qu’il annule la délibération pour 
violation des lois et règlements en vigueur, selon l’art. 67 let. b aLAC. 
b. Le 10 octobre 2025, le recourant a produit la page 24 du procès-verbal de la 
séance du Conseil municipal du 30 septembre 2025 et allégué que celle-ci ne faisait 
état que du troisième débat et non des deux premiers, en invitant la chambre de 
céans à télécharger les autres documents relatifs à la délibération PRD-4______ sur 
le site internet de la Ville de B______. Il s’enquerrait de sa demande de 
transmission du recours au Conseil d’État et mettait en question l’avance de frais 
de CHF 500.-, au motif que, comme le Conseil d’État devait statuer d’abord, la 
chambre administrative pourrait le cas échéant ne pas entrer en matière. 


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c. Le 15 octobre 2025, le Conseil municipal a produit le procès-verbal de ses 
sessions des 30 septembre et 1er octobre 2025, la retranscription brute des débats 
concernant la délibération PRD-4______ (soit le mémorial marqué comme projet) 
et le lien permettant d’accéder à l’enregistrement vidéo correspondant. 
d. Le 20 octobre 2025, la chambre administrative a communiqué le recours au 
Conseil d’État, en lui impartissant un délai pour décider s’il entendait annuler la 
délibération attaquée selon l’art. 89 LAC, ce dont elle a informé les parties. 
e. Par complément de recours du 27 octobre 2025, A______ s’est déterminé sur le 
mémorial versé à la procédure et a déclaré persister, demandant que la délibération 
PRD-4______ soit annulée et que les délibérations PRD-2______ et PRD-3______ 
restent applicables, comme l’impliquait implicitement son recours. Il sollicitait une 
indemnité de procédure passée de CHF 800.- à CHF 1'000.-. 
f. Le 6 novembre 2025, le Conseil d’État, représenté par le département des 
institutions et du numérique (ci-après : DIN), a déclaré dans un courrier signé par 
la Conseillère d’État en charge du DIN qu’il considérait que la délibération 
PRD-4______ votée le 1er octobre 2025 était conforme à la législation en vigueur. 
Le DIN, par l’intermédiaire du service des affaires communales (ci-après : 
SAFCO), était chargé de contrôler la légalité et les aspects financiers des 
délibérations prises par les conseils municipaux. La délibération du 3 juin 2025, 
frappée d’un référendum, n’était pas entrée en force. La délibération votée le 
1er octobre 2025 était conforme à la loi, en particulier l’art. 131 al. 2 RCM. 
Conformément à la pratique constante, l’objet de la délibération n’était en effet pas 
le montant des jetons, mais l’annulation de la délibération du 3 juin 2025, prise sur 
un objet clairement mentionné dans la liste exhaustive figurant à l’art. 30 LAC, ce 
qui était corroboré par le troisième point de la délibération, qui chargeait le bureau 
de présenter un nouveau projet dans un délai de deux ans. Le délibératif avait bien 
voulu prévoir un nouveau débat à moyen terme afin d’ajuster le montant des jetons 
de présence, point qui n’avait pas fait l’objet de débats le 1er octobre 2025. 
Ce troisième point, sans doute contraire aux exigences temporelles de 
l’art. 131 al. 2 RCM, devait être considéré comme une invitation au bureau et 
qualifié de résolution au sens de la LAC. 
g. Par « complément de recours bis » du 10 novembre 2025, le recourant a fait 
valoir que seul le SAFCO était compétent, sur délégation, pour statuer sur la 
délibération PRD-4______, la Conseillère d’État ne pouvant que valider la 
demande d’annulation ou non du SAFCO, auquel elle tentait, probablement par 
inimitié, de se substituer. 
Le texte de ladite délibération prévoyait d’abroger la délibération PRD-1______, 
alors qu’il était juridiquement impossible d’abroger un acte non entré en force. 
Une délibération valide ne pouvait être annulée que par un référendum ou par le 
Conseil d’État, via le SAFCO. Voter une annulation ou un nouveau PRD pour 
remplacer l’ancien constituait une délibération concernant des jetons de présence, 


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soumise à l’art. 131 RCM. La « pratique constante » évoquée était insuffisamment 
motivée. 
La Conseillère d’État admettait que les trois débats relatifs au projet PRD-4______ 
ne respectaient pas l’exigence temporelle de la fin de la législature, qui n’était pas 
réalisée dans un délai de deux ans. Un débat public était nécessaire en vue de faire 
changer le système au moyen d’un nouveau PRD. L’art. 3 de la délibération 
PRD-4______ ne concernait pas le référendum et devait faire l’objet d’une autre 
délibération pour le futur. Il était par ailleurs contraire à la loi de prévoir que la 
délibération PRD-1______ était « abrogée », alors que le Conseil d’État statuait sur 
toutes les « annulations » totales ou partielles des délibérations. 
h. Le 11 décembre 2025, le Conseil municipal a conclu à l’irrecevabilité du recours 
et, subsidiairement, à son rejet. 
La délibération contestée n’était pas une décision susceptible de recours. N’étant 
pas touché directement, le recourant n’avait pas la qualité pour recourir. La seule 
incidence sur ses intérêts se rapportait au référendum et la protection de ses droits 
politiques pouvait, le cas échéant, faire l’objet d’un recours à la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle), la 
chambre administrative étant incompétente à raison de la matière. La plupart des 
conclusions étaient irrecevables, car elles ne correspondaient pas au pouvoir de 
décision, en annulation ou en réforme, de la Cour de justice ou étaient tardives. 
En vertu des art. 33 LAC et 85A LEDP, le Conseil municipal était, par principe, 
habilité à « révoquer » une délibération adoptée qui faisait l’objet d’un référendum. 
L’art. 131 RCM ne pouvait être interprété en ce sens que toute abrogation de la 
délibération adoptée à l’entrée de la législature était exclue jusqu’au début de la 
législature suivante, le RCM étant lacunaire sur ce point, car il ne prévoyait pas 
l’hypothèse d’un référendum. L’interprétation stricte du RCM soutenue par le 
recourant neutraliserait la faculté de retrait prévu par le droit cantonal et serait 
contraire à ce dernier. Les auteurs du référendum ne pouvaient se prévaloir d’une 
garantie de rang supérieur, constitutionnelle, leur donnant droit à faire soumettre au 
peuple le sort de la délibération alors que le Conseil municipal s’était ravisé et avait 
décidé d’y renoncer en l’abrogeant. La finalité du référendum, par essence négative, 
était de faire annuler un acte adopté par l’organe législatif ou délibératif ordinaire 
et non d’obtenir un débat ou de susciter une contre-proposition, le droit genevois 
ne connaissant pas le référendum constructif. Il était conforme au principe de 
l’économie de procédure de permettre audit organe de renoncer à un acte attaqué 
par voie de référendum pour éviter de tenir la votation populaire. 
i. Le 15 décembre 2025, la chambre administrative a accordé un délai pour répliquer 
au 13 janvier 2026, la cause étant gardée à juger dès cette date. 
j. Le 5 janvier 2026, le recourant a déposé une « demande de requêtes urgentes », 
persistant à solliciter l’annulation de la délibération PRD-4______ par le DIN et le 
Conseil d’État en vue d’un nouveau contrôle complet. 


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Les dispositions de la LAC dans sa nouvelle teneur étaient applicables, soit ses 
art. 89 à 91 et 100. Tant le Conseil d’État que le département devaient statuer sur la 
délibération PRD-4______. Le référendum n’était pas devenu sans objet. 
L’abrogation d’une loi soumise à référendum au sens de l’art. 85A LEDP supposait 
un acte en vigueur, ce que n’était pas la délibération PRD-1______. Comme celle-
ci n’avait pas non plus de clause d’urgence qui la soustrayait au référendum, elle 
restait suspendue jusqu’à la publication du résultat de la votation. 
La délibération PRD-4______ n’avait à l’évidence fait l’objet d’aucun contrôle par 
le Conseil municipal, le département ou le Conseil d’État et elle n’avait 
probablement pas été transmise pour vérification selon les art. 88 al. 1 et 89 LAC. 
Elle contrevenait à l’art. 30 al. 4 LAC, car son titre ne correspondait pas au contenu, 
lequel ne concernait pas la transparence, et elle indiquait que le référendum avait 
abouti alors que cela n’avait été constaté que beaucoup plus tard. L’art. 1 du 
dispositif et l’art. 55A [recte : 85A] LEDP n’étaient pas applicables, car la 
délibération PRD-1______ était suspendue jusqu’à la publication du résultat de la 
votation. L’art. 2 n’était pas applicable, car les PRD-2______ et PRD-3______ 
n’avaient pas été remplacés par un nouveau PRD et étaient toujours en vigueur. 
L’art. 3 ne concernait pas directement le référendum mais la conséquence de son 
résultat probable et devait, pour la suite de la gestion des jetons de présence, être 
considéré comme une résolution, indépendamment du résultat de la votation. Il 
appartenait d’abord au Conseil d’État de trancher le litige et ensuite, en cas de 
désaccord, à la chambre administrative puis, le cas échéant, à la chambre 
constitutionnelle. Il y avait lieu de prouver, à propos de 1’annulation totale de la 
délibération PRD-1______ que l’art. 89 LAC avait été appliqué par le Conseil 
d’État, non par le DIN, et à propos de la validation de la délibération que 
l’art. 90 LAC avait été appliqué par le DIN. La Conseillère d’État devait être invitée 
à préciser les « pratiques antérieures » conformément à l’art. 8 du Code civil suisse 
du 10 décembre 1907 (CC - RS 210). 
Le délai de réplique fixé au 13 janvier 2026 devait être reporté. 
k. Le 5 janvier 2026, la chambre administrative a refusé de prolonger le délai pour 
répliquer. 
l. Par réplique du 13 janvier 2026, le recourant s’est déterminé sur la réponse de la 
Ville de B______ et a persisté dans les conclusions de son recours et de sa requête 
urgente, sollicitant le respect de la procédure en trois étapes exposée ci-dessus 
et l’octroi d’une indemnité totale de CHF 2'500.-. 
La délibération PRD-4______ n’était pas valable, le titre et la teneur des 
considérants de celle-ci étant contestés, tout comme le respect de la procédure 
prévue pour les délibérations en la matière et la compétence de la Conseillère d’État 
de se déterminer au nom du Conseil d’État au lieu de la Chancelière. La délibération 
concernée ne pouvait pas valablement abroger la PRD-1______ en dehors des 
modalités fixées à l’art. 131 RCM et, en l’absence de clause d’urgence, la votation 


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relative à la délibération PRD-1______ devait avoir lieu. La chambre administrative 
était compétente en la matière. 
Agissant non pas comme simple électeur mais comme référendaire, il avait un 
intérêt digne de protection à « protéger son référendum ». Le Conseil d’État avait 
l’obligation d’organiser la votation puisque le référendum contre la délibération 
PRD-1______ avait abouti. La délibération PRD-4______, qui n’était ni un acte 
normatif ni une décision, avait pour conséquence d’empêcher cette votation, en 
tentant illicitement d’annuler une délibération relative à des jetons de présence qui 
ne concernait pas directement le recourant mais les conseillers municipaux. 
Cette annulation le touchait directement et influençait sa situation en tant que 
personne ayant lancé le référendum et voulant faire respecter l’État de droit et la 
volonté des 3'140 signataires de changer le système des jetons de présence et des 
indemnités par un débat public transparent. Le but du référendum n’était pas 
seulement de refuser la délibération, mais aussi de faire connaître les arguments 
pour un tel refus et d’entendre les désirs des électeurs par des débats publics pendant 
la campagne. 
m. Par courrier du 13 janvier 2026, le Conseil d’État a persisté dans les termes de 
son courrier du 6 novembre 2025, sans formuler d’observations complémentaires. 
n. Le 14 janvier 2026, la chambre administrative a communiqué les deux actes du 
13 janvier 2026 aux parties et au Conseil d’État, en les informant que la cause était 
gardée à juger. 
o. Par courrier du 20 janvier 2026, le recourant a exprimé des doutes que la 
Conseillère d’État « puisse à nouveau répondre », l’art. 89 LAC mentionnant 
explicitement le Conseil d’État et non le département, comme à l’art. 90 LAC. 
Le législateur voulait séparer les compétences de l’un et de l’autre. Les allégations 
et les règles de droit ressortant du courrier du 6 novembre 2025 étaient contestées. 
p. Le 21 janvier 2025, la chambre de céans a informé les parties et le Conseil d’État 
que la cause était gardée à juger et qu’il ne serait plus accepté d’écritures. 
 
 
 


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EN DROIT 
1. 
La compétence de la chambre administrative est définie à l’art. 132 de la loi sur 
l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Elle est, sous réserve 
des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances 
sociales, l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative 
(art. 132 al. 1 LOJ). La chambre administrative examine d’office sa compétence 
(art. 11 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10), qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre 
les parties (art. 11 al. 1 LPA). Si elle la décline, elle transmet d’office l’affaire à 
l’autorité compétente et en avise les parties (art. 11 al. 3 LPA). 
2. 
Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités 
et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, 
sous réserve des exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ). 
3. 
Font notamment partie des autorités administratives énumérées à l’art. 5 LPA, les 
autorités communales et les services et les institutions qui en dépendent (let. f) et 
les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit 
fédéral ou cantonal (let. g). 
Le Conseil municipal est l’autorité délibérative de la commune (art. 140 al. 1 de la 
Constitution de la République et canton de B______ du 14 octobre 2012 - Cst-GE - 
A 2 00). Il est l’un des deux organes de la commune, l’autre étant le Conseil 
administratif (art. 3 LAC). Il exerce des fonctions délibératives et consultatives 
(art. 29 al. 1 LAC). Les fonctions consultatives s’exercent sous la forme de 
résolutions, d’avis ou de propositions non soumis à référendum (art. 29 al. 3 LAC). 
Les fonctions délibératives s’exercent par l’adoption de délibérations qui sont, sous 
réserve d’exceptions non réalisées en l’espèce, soumises à un référendum 
(art. 29 al. 2 LAC), conformément aux articles 77 à 79 Cst-GE et art. 85 ss LEDP 
(art. 33 al. 1 LAC). L’une des fonctions délibératives du Conseil municipal 
concerne la fixation des jetons de présence et indemnités alloués à ses membres 
(art. 30 al. 1 let. v LAC). En vertu du RCM entré en vigueur le 2 juin 2011, le 
Conseil municipal fixe par délibération, pour la durée de la législature, le montant 
des jetons de présence et indemnités à verser à ses membres et aux groupes 
politiques représentés en son sein (art. 131 al. 1 RCM), en procédant à trois débats, 
le premier et le deuxième lors de la dernière session de l’ancienne législature et le 
troisième lors de la première session de la nouvelle législature (art. 93 et 
131 al. 2 RCM). 
4. 
Aux termes de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures 
individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le 
droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : a) de créer, de 
modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; b) de constater l’existence, 
l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ; c) de rejeter ou de 


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déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater 
des droits ou obligations. 
4.1 La notion de décision en droit genevois est calquée sur le droit fédéral 
(ATA/690/2025 du 24 juin 2025 consid. 1.3 ; ATA/460/2025 du 29 avril 2025 
consid. 2.1 ; François BELLANGER, Les aspects formels de la décision in Les 
grands principes de la procédure administrative, 2023, p. 37). Selon la jurisprudence 
du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de « décision » au sens large vise 
habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire 
un certain effet juridique ou à constater l’existence ou l’inexistence d’un droit ou 
d’une obligation ; au sens étroit, c’est un acte qui, tout en répondant à cette 
définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_577/2023 du 4 avril 2024 consid. 2.2). 
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un 
caractère obligatoire pour les administrés, en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/817/2024 du 9 juillet 2024 
consid. 3.2 et les arrêts cités). Un acte peut ainsi être qualifié de décision 
(matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s’il n’est pas intitulé 
comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d’une décision, 
telle l’indication des voies de droit (arrêts du Tribunal fédéral 2C_39/2025 du 
25 mars 2025 consid. 4.3 ; 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les 
références citées). Il ne suffit pas que l’acte querellé ait des effets juridiques, encore 
faut-il qu’il vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu’acte juridique 
unilatéral tend à modifier la situation juridique de l’administré par la volonté de 
l’autorité, mais sur la base de et conformément à la loi (ATA/460/2025 précité 
consid. 2.1 ; ATA/599/2021 du 8 juin 2021 consid. 5b). De simples déclarations, 
comme des opinions, des communications, des prises de position, des 
recommandations et des renseignements n’entrent pas dans la catégorie des 
décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_39/2025 précité consid. 4.3 ; 1C_577/2023 précité consid. 2.2). Il en va de 
même des actes internes ou d’organisation, qui visent les situations à l’intérieur de 
l’administration et ne s’adressent pas à l’administré, mais à l’administration dans 
l’exercice de ses tâches. De tels actes peuvent avoir des effets juridiques, mais n’ont 
pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel, 
raison pour laquelle ils ne sont en règle générale pas susceptibles de recours 
(ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8D_2/2018 du 21 février 
2019 consid. 6.2 ; ATA/1296/2025 du 25 novembre 2025 consid. 1.4 ; 
ATA/846/2014 du 28 octobre 2014 consid. 3 ; Thierry TANQUEREL/Frédéric 
BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n. 666). 
Typiquement individuelle et concrète, la décision se distingue de l’acte normatif ou 
loi au sens matériel, qui, de caractère général et abstrait, est susceptible de 


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s’appliquer à un nombre indéterminé de destinataires dans un nombre indéterminé 
de situations (Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 295). 
4.2 Certaines décisions sont qualifiées de générales ou collectives selon les auteurs. 
Il s’agit d’actes hybrides qui, comme une décision particulière, régissent une 
situation déterminée, mais qui, à l’instar d’une norme légale, s’adressent à un 
nombre important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées. Ils 
ont vocation à s’appliquer directement à la majorité des intéressés potentiels en 
fonction d’une situation de fait suffisamment concrète, sans qu’il ne soit besoin de 
les mettre en œuvre au moyen d’un autre acte de l’autorité. Les décisions collectives 
ont ainsi des destinataires en nombre indéterminé, mais dans une situation 
individuelle/concrète ; elles portent sur un objet déterminé, à raison duquel sont 
fixés les droits ou obligations d’un nombre inconnu de destinataires 
(ATF 134 II 272 ; ATA/1301/2025 du 25 novembre 2025 consid. 2.5 et les 
références citées). 
Du point de vue de la protection juridique, une décision générale est assimilée aux 
décisions administratives individuelles quant à la possibilité d’interjeter un recours 
direct contre elles (ATF 126 II 300 consid. 1 ; 125 I 313 consid. 2b ; 112 Ib 249 
consid. 2b). Elle doit également pouvoir faire l’objet d’un contrôle préjudiciel à 
l’occasion d’un acte d’application (ATF 134 II 272 consid. 3.3 ; ATA/606/2019 du 
12 avril 2019 consid. 2d ; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., 
n. 813 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011 
p. 202). 
4.3 Les décisions au sens juridique du terme prises par les autorités communales 
sont relativement peu nombreuses, ce qui s’explique par le fait que le Conseil 
municipal adopte peu de décisions au sens de l’art. 4 LPA ayant pour destinataire 
des sujets de droit (François BELLANGER, Le contentieux communal genevois in 
Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], L’avenir juridique des 
communes, 2007, p. 140). Dans la mesure où elles constituent des décisions 
administratives au sens de l’art. 4 LPA, les délibérations du Conseil municipal 
peuvent faire l’objet d’un recours (ATA/219/2006 du 11 avril 2006 consid. 3). 
Tel n’est pas le cas de la fixation du budget de fonctionnement annuel ou des crédits 
budgétaires supplémentaires et des moyens de les couvrir, qui ne créent pas de 
droits ou d’obligations pour les particuliers (ATA/772/2012 du 13 novembre 2012 
consid. 6 ; SJ 1998 296, p. 298 ; François BELLANGER, op.cit. p. 129 ; d’une 
manière plus générale pour les décisions en matière de budget : Thierry 
TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 1092). 
N’est pas non plus une décision susceptible de recours la validation de la répartition 
des sièges des commissions permanentes pour la nouvelle législature par le bureau 
du Conseil municipal de la Ville de B______. La chambre administrative s’est à cet 
égard référée à la jurisprudence fédérale et cantonale relative à la notion de décision 
attaquable et à sa propre jurisprudence selon laquelle la clé de répartition des sièges 
au sein d’une commission déterminée par l’autorité de nomination est considérée 


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comme une décision générale et abstraite si elle se rapporte à toutes les nominations 
futures ou comme une pure mesure organisationnelle s’il s’agit d’une nomination 
ou d’une série de nominations. Il s’agissait in casu du deuxième cas de figure, soit 
une mesure d’organisation non attaquable par la voie du recours (ATA/1296/2025 
précité consid. 1.8 et les références citées). 
L’arrêt ATA/772/2012 déjà cité concernait un recours formé contre la délibération 
d’un Conseil municipal qui annulait une délibération précédente contre laquelle un 
référendum avait abouti. La chambre de céans a jugé que la délibération initiale, 
qui ouvrait un crédit pour verser une indemnité unique à chaque conseiller 
administratif non réélu, avait un caractère normatif vu sa portée générale, applicable 
à tous les conseillers administratifs sortants, aussi bien de la législature en cours 
que des législatures futures (arrêt précité consid. 7). Par parallélisme des formes, la 
seconde délibération ne pouvait pas non plus être assimilée à une décision au sens 
de l’art. 4 LPA, mais, dans la mesure où elle interférait dans le processus 
référendaire et était susceptible de contrevenir à l’exercice des droits populaires, 
elle pouvait faire l’objet d’un recours au sens de l’art. 180 LEDP (consid. 10 ; 
ATA/65/2013 du 6 février 2013 consid. 5a), que la chambre administrative, 
compétente selon les dispositions alors en vigueur, a rejeté au fond. 
Le contrôle de nature juridictionnelle, qui consiste à veiller à la correcte application 
de la loi, se distingue fondamentalement du contrôle essentiellement politique 
auquel conduit le référendum pouvant frapper les délibérations du Conseil 
municipal. Lorsqu’ils sont susceptibles d’entrer en considération, ces deux types de 
contrôle s’inscrivent en conséquence dans une perspective de complémentarité, et 
non d’exclusion (ATA/800/2005 du 22 novembre 20025 consid. 2b). 
4.4 Les communes sont placées sous la surveillance du Conseil d’État, exercée par 
l’intermédiaire du DIN (art. 82 LAC), auquel est rattaché le SAFCO. Toutes les 
délibérations du Conseil municipal doivent être transmises au département 
(art. 88 al. 1 LAC). Certaines délibérations ne sont exécutoires qu’après avoir été 
approuvées par le département, respectivement par le Conseil d’État (art. 90 et 
91 LAC). Celles qui ont été prises en dehors des séances légalement convoquées ou 
en violation des lois et règlements en vigueur sont annulées par le Conseil d’État 
(art. 89 LAC). Les délibérations du Conseil municipal qui revêtent les 
caractéristiques d’une décision au sens de l’art. 4 LPA peuvent en outre faire l’objet 
d’un recours à la chambre administrative ; deux modes de surveillance de l’activité 
des communes existent donc en parallèle, dont les relations sont réglées à 
l’art. 100 LAC (ATA/714/2013 du 29 octobre 2013, rendu en application de 
l’art. 86 de la LAC dans son ancienne teneur). 
Le recours formé devant la chambre administrative est communiqué au Conseil 
d’État, qui a accès au dossier de la cause (art. 100 al. 1 LAC), et la chambre 
administrative peut lui impartir un délai convenable pour décider s’il entend annuler 
la délibération attaquée en application de l’art. 89 LAC (art. 100 al. 2 LAC). 
Ce mécanisme permet de palier le risque qu’une procédure judiciaire soit 


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poursuivie inutilement ou que des décisions divergentes ne soient rendues 
(ATA/714/2013 précité consid. e et les travaux préparatoires cités). 
5. 
À teneur de l’art. 60 LPA, ont notamment la qualité pour recourir les parties à la 
procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a) ainsi que toute personne qui est 
touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil 
d’État ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte 
soit annulé ou modifié (let. b). 
5.1 La qualité pour recourir suppose que le recourant soit touché de manière directe, 
concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des 
administrés. Il faut que le recourant ait un intérêt pratique à l’admission du recours, 
soit que cette admission soit propre à lui procurer un avantage de nature 
économique, matérielle ou idéale ; un intérêt purement théorique à la solution d’un 
problème est de même insuffisant (ATA/1225/2025 du 4 novembre 2025 
consid. 3.2 et les références citées, notamment ATF 144 I 43 consid. 2.1 et 
124 II 499 consid. 3b, arrêt du Tribunal fédéral 2C_278/2023 du 10 janvier 2024 
consid. 7.3 et ATA/810/2025 du 24 juillet 2025 consid. 2.3). L’intérêt invoqué, qui 
n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé mais peut être un intérêt 
de fait, doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial 
et digne d’être pris en considération ; le recours d’un particulier ou d’une 
association formé dans l’intérêt général ou d’un tiers est dès lors irrecevable 
(ATA/1225/2025 précité consid. 3.2 et les références citées). Ces exigences ont été 
posées de manière à empêcher l’action populaire, proscrite en droit suisse (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_307/2024 du 15 janvier 2025 consid. 4.2). 
5.2 Ces principes s’appliquent également au recours contre une décision générale, 
le recourant devant démontrer qu’il est particulièrement touché par l’acte en cause 
et a un intérêt concret et actuel digne de protection à l’annulation de la décision 
(arrêt du Tribunal administratif fédéral du 31 mars 2016 consid. 4 in RDAF 2022 I 
p. 450, 451 ; ATA/320/2022 du 29 mars 2022 consid. 4b). Il est exceptionnellement 
renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel lorsque celle-ci ferait obstacle au contrôle 
de légalité d’un acte qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances 
semblables, et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, 
échapperait ainsi toujours à la censure de l’autorité de recours ou lorsqu’une 
décision n’est pas susceptible de se renouveler mais que les intérêts des recourants 
sont particulièrement touchés avec des effets qui vont perdurer (ATA/320/2022 
précité consid. 4c et les références citées). 
5.3 Selon la jurisprudence de la chambre administrative, les recours contre des 
délibérations municipales doivent également répondre aux conditions résultant de 
l’art. 60 al. 1 let. b LPA et de la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral relative 
à l’art. 89 al. 1 LTF. 
Il a ainsi été retenu que le recourant contestant une délibération portant sur des 
cautionnements et emprunts relatifs à un projet immobilier devait se trouver dans 
une relation spéciale, étroite et digne d’être prise en considération avec l’objet de 


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la contestation et retirer un avantage pratique de son annulation ou modification, 
permettant d’admettre qu’il était touché dans un intérêt personnel se distinguant 
nettement de l’intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de 
manière à exclure l’action populaire (ATA/23/2021 du 12 janvier 2021 consid. 3a 
et les références citée). En l’occurrence, le groupement ayant fait recours ne 
justifiait pas d’être directement touché et plus que quiconque, en particulier les 
habitants de la commune, et était donc dépourvu de la qualité pour recourir. 
Selon un autre arrêt, des conseillers municipaux ou simples citoyens de la commune 
concernée n’avaient pas la qualité pour recourir contre des délibérations du Conseil 
municipal approuvant plusieurs crédits d’investissement pour l’acquisition de biens 
immobiliers et mobiliers, le transfert d’une parcelle du patrimoine financier de la 
commune au patrimoine administratif et la réhabilitation et la rénovation d’un 
immeuble. Laissant indécise la question de l’existence d’une décision au sens de 
l’art. 4 LPA, la chambre administrative a considéré que les recourants n’étaient pas 
touchés plus qu’aucun autre citoyen de ladite commune, comme le serait par 
exemple le particulier évincé en cas d’exercice par la commune de son droit de 
préemption (ATA/219/2006 précité consid. 5 et la référence citée). 
Le Tribunal fédéral a reconnu la qualité pour recourir d’un député du Grand Conseil 
du canton de B______ non pas en raison de sa seule appartenance à cette institution, 
mais du fait qu’il était, en sa qualité de parlementaire, directement touché par l’acte 
législatif qu’il tenait pour contraire à la constitution cantonale (ATF 144 I 43). 
6. 
L’annulation ou la révocation d’une délibération interfère avec le libre exercice des 
droits politiques puisque toutes deux font perdre à celle-ci tout objet. Elles sont 
donc susceptibles de contrevenir à l’exercice des droits populaires et, sous l’angle 
de l’art. 180 LEDP, de constituer une violation, attaquable par la voie d’un recours 
pour violation de ceux-là, dans des cas rares et fortement circonscrits 
(ATA/362/2013 du 11 juin 2013 consid. 5e et les références citées, notamment 
ATA/772/2012 précité, consid. 13 pour ce qui est du référendum). 
La chambre constitutionnelle connaît des recours contre les lois constitutionnelles, 
les lois et les règlements du Conseil d’État, en matière de votations et d’élections et 
en matière de validité des initiatives populaires (art. 130B al. 1 let. a à c LOJ). 
Selon l’art. 180 LEDP, le recours à la chambre constitutionnelle est ouvert contre 
les violations de la procédure des opérations électorales indépendamment de 
l’existence d’une décision. Le délai de recours est de six jours (art. 62 al. 1 
let. c LPA). 
7. 
En l’espèce, la question peut se poser de savoir si l’acte litigieux constitue une 
décision au sens de l’art. 4 LPA. Dans l’arrêt précité ATA/772/2012, qui présente 
certaines similitudes avec le cas d’espèce, la chambre administrative a qualifié 
d’acte normatif aussi bien la délibération initiale, qui fixait des indemnités en faveur 
des conseillers administratifs sortants, que la seconde qui l’annulait, compte tenu 
de la portée générale de l’indemnité en question, qui, contrairement au cas présent, 
n’était pas limitée à une législature déterminée. Au regard de la jurisprudence 


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relative à la répartition des sièges des commissions permanentes, une qualification 
comme décision générale pourrait par ailleurs entrer en ligne de compte. Cette 
question souffrira de demeurer indécise au vu des développements qui suivent. 
Force est de constater qu’en tout état, le recourant est dépourvu de la qualité pour 
recourir au sens exposé ci-dessus. Il n’a de rapport étroit et spécial ni avec la 
délibération PRD-4______ ni avec la PRD-385, qui ne le touchent pas plus que 
quiconque. À l’instar des autres électeurs ou habitants de la commune qui ne siègent 
pas au Conseil municipal, il n’est pas concerné par les jetons et indemnités fixés 
pour la législature 2025-2030, ce qu’il a admis au cours de la procédure et qui est 
conforme à la jurisprudence précitée, selon laquelle est insuffisant le simple intérêt 
que pourrait avoir un citoyen à éviter les dépenses faisant l’objet de la délibération 
attaquée. Le recourant n’a ainsi aucun intérêt pratique à l’admission du recours, qui 
ne lui procurerait aucun avantage concret, ce qui exclut sa qualité pour recourir. 
Le seul effet concret pour le recourant concerne le sort du référendum qui a abouti 
contre la PRD-385. Au titre de son intérêt au recours, il se prévaut ainsi de sa qualité 
de référendaire et fait essentiellement valoir que la délibération attaquée 
empêcherait la tenue du référendum dont il allègue être à l’origine, ainsi que le 
débat public pouvant avoir lieu dans ce contexte. Ce faisant, il se fonde sur une 
violation de ses droits politiques, un tel grief pouvant ouvrir la voie du recours 
offerte par l’art. 180 LEDP. 
La chambre administrative n’étant pas compétente pour connaître des recours au 
sens de l’art. 180 LEDP, la cause sera transmise à la chambre constitutionnelle 
comme objet de sa compétence. 
8. 
Vu l’issue du litige, il ne sera pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de 
procédure (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
* * * * * 
 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 3 octobre 2025 devant la chambre administrative 
de la Cour de justice par A______ contre la délibération PRD-4______ adoptée le 1er 
octobre 2025 par le Conseil municipal de la Ville de B______ ; 
transmet la cause à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice comme objet de sa 
compétence ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ni alloué d’indemnité de procédure ; 


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dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie 
postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et 
les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent 
être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à A______, à Me Nicolas WISARD, avocat de l’intimée, 
ainsi qu’au Conseil d’État, pour information. 
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, 
Claudio MASCOTTO, Justine BALZLI, Amélie PIGUET MAYSTRE, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. SCHEFFRE 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
 
 
la greffière :