ge_gerichte · ACST/12/2018 · 2018-06-05 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1673/2018-ABST 
ACST/12/2018 
 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Décision du 5 juin 2018 
Sur effet suspensif 
 
dans la cause 
 
RENTES GENEVOISES - ASSURANCE POUR LA VIEILLESSE 
et 
Madame A______ 
et 
Monsieur B______ 
représentés par Me Adrien Alberini, avocat 
 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
EN FAIT 
1. 
a. 
À teneur de la loi qui les régit – à savoir la loi concernant les Rentes 
genevoises – Assurances pour la vieillesse, du 3 décembre 1992 (LRG - J 7 35), les 
« Rentes genevoises – Assurances pour la vieillesse » (ci-après : RG) constituent une 
caisse mutuelle d’assurance sous la forme d’un établissement de droit public à but 
social, indépendant et doté de la personnalité juridique, possédant son propre 
patrimoine (art. 1 et 2 al. 1 LRG). Elles ont pour but essentiel de promouvoir la 
prévoyance en matière de risque de vieillesse et de longévité en servant des rentes à 
leurs assurés ; elles peuvent conclure tout contrat individuel de rentes et tout contrat 
collectif de rentes (art. 2 al. 2 LRG). Les rentes servies par les RG sont garanties par 
l’État (art. 3 al. 2 LRG). Au chapitre du financement, l’art. 11 al. 4 LRG prévoit que, 
« sous réserve du portefeuille existant », le conseil d’administration des RG peut 
modifier, en tout temps et sans préavis, les tarifs et les conditions générales 
d’assurance (ci-après : CGA). 
b. 
Madame A______ et Monsieur B______ sont les deux membres du conseil 
d’administration des RG désignés par les assurés, sur les sept membres que compte 
ledit conseil (art. 6 al. 1 let. c LRG). 
2. 
a. 
L’assurance collective de rentes viagères que les RG pratiquent depuis 1989 
pour des institutions de prévoyance professionnelle (ci-après : IPF) consiste, en 
contrepartie du paiement d’une prime unique, dans la reprise de la totalité des droits 
et obligations de prestations de prévoyance vieillesse jusque-là assumés par une IPF, 
soit une reprise de rentiers impliquant le versement de rentes aux rentiers concernés 
remplissant les conditions d’un tel versement. Cette activité parfois qualifiée 
improprement de « réassurance » ne représente pas une activité de réassurance au 
sens strict, que les RG n’ont jamais pratiquée, qui consiste à garantir, comme 
réassureur, à un autre assureur tout ou partie des risques que ce dernier a lui-même et 
conserve à l’égard d’un ou plusieurs assurés. Les RG indiquent avoir repris plus de 
1400 rentiers au titre de l’assurance collective de rentes viagères, en vertu de contrats 
ayant essentiellement deux types de fonction, les uns, dits « contrats de cession et de 
gestion », pour la reprise des rentiers de caisses disparaissant et ayant vocation à 
durer jusqu’au décès du dernier rentier, et les autres, dits « contrats de réassurance » 
(improprement dite), pour la reprise nominative et à durée indéterminée de rentiers 
au moment de leur passage à la retraite, venant de caisses de pension continuant à 
exister. La plupart de ces contrats (du moins ceux « de cession et de gestion ») 
contiennent une clause confirmant la garantie de l’État pour les rentes servies. 
 
Une rémunération de la garantie de l’État pour les engagements des RG 
résultant des contrats d’assurance de rentes viagères individuels et collectifs n’a 
donné lieu à une facturation, à la charge des RG, que depuis l’année 2012, pour des 
montants respectifs de CHF 923'422.75 pour 2012, CHF 1'024'250.- pour 2013, 


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CHF 1'112'085.10 pour 2014, CHF 1'175'528.35 pour 2015, CHF 1'243'617.45 pour 
2016 et CHF 1'330'304.40 pour 2017, calculée sur la base des capitaux de 
prévoyance au 31 décembre de l’année précédente. 
b. 
Dans sa teneur d’origine, adoptée le 15 septembre 1993 (ROLG, 1993, p. 602), 
le règlement d’exécution de la LRG (ci-après : aRRG) a prévu, à son art. 6 intitulé 
« Clause d’adaptation des conditions d’assurance », que les CGA « doivent contenir 
une clause d’adaptation offrant la possibilité d’augmenter les contributions ou de 
réduire les prestations – excepté le portefeuille existant – dans la mesure où cela 
paraît nécessaire en vue de prévenir un déficit technique, le tout après approbation du 
conseil d’administration conformément à l’article 15, alinéa 4, de la loi », et que « les 
conditions particulières qui doivent être établies pour chaque type de rente et qui font 
partie intégrante des conditions générales d’assurance sont soumises aux mêmes 
exigences ». Les RG indiquent n’avoir jamais introduit de clause d’adaptation 
unilatérale de leurs CGA leur offrant la possibilité d’augmenter les contributions ou 
de réduire les prestations, estimant que l’art. 6 aRRG est en contradiction avec 
l’art. 11 al. 4 LRG et avec le principe même de l’assurance de rente viagère, tant 
pour les contrats de rentes viagères individuelles que pour les reprises de rentes 
collectives. De plus, depuis le 1er novembre 2012, les RG ont adopté un système de 
CGA dynamiques, plus concises et adaptées automatiquement en fonction des 
options du contrat et du choix des clients. 
3. 
 
Dans le cadre des travaux initiés par le Conseil d’État tendant à une révision du 
aRRG, les RG ont formulé des observations sur divers points de l’avant-projet de 
règlement, dont pour contester une suppression de la garantie de l’État pour les 
« contrats de réassurance » et une autre pour proposer d’abroger l’art. 6 aRRG 
(reprise dans cet avant-projet comme art. 10). D’après les RG, les courriers échangés 
entre le département des finances (ci-après : DF) et les RG n’ont pas dissipé un flou 
entourant ces deux questions. 
4. 
a. 
Le 11 avril 2018, le Conseil d’État a adopté un nouveau règlement d’exécution 
de la LRG (ci-après : RRG), abrogeant le aRRG et fixant au 1er janvier 2019 la date 
de son entrée en vigueur. 
 
b. 
Selon l’art. 12 al. 1 RRG, les prestations des contrats au sens de l’art. 8 RRG 
ne sont pas garanties par l’État, la teneur dudit art. 8 RRG étant la suivante : 
Art. 8 
Contrats de réassurance 
 
 
Par les Rentes genevoises en tant qu’assuré 
1 Les Rentes genevoises peuvent conclure en faveur de leurs assurés des 
contrats collectifs pour l’assurance des risques d’invalidité et décès avec des 
établissements d’assurance-vie ayant leur siège social, une succursale ou une 
agence dans le canton de Genève. 
 
 
Par les Rentes genevoises en tant que réassureur 
2 Les Rentes genevoises peuvent conclure avec des institutions de prévoyance 
professionnelles des contrats de réassurance au sens de l’article 3, lettre b, du 
présent règlement, lorsque ces institutions ont leur siège ou une succursale 
dans le canton de Genève et y exercent une part prépondérante de leur activité. 


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3 Avec l’accord du Conseil d’État, d’autres institutions de prévoyance peuvent 
être réassurées par les Rentes genevoises. 
4 Les prestations découlant du présent article ne constituent pas des rentes 
servies au sens de l’article 3, alinéa 2, de la loi. 
c. 
Le RRG a repris mot pour mot, à son art. 9, l’art. 6 aRRG précité. 
5. 
 
Le RRG a été publié dans la Feuille d’avis officielle (ci-après : FAO) du 
17 avril 2018. 
6. 
a. 
Par acte du 17 mai 2018, les RG ainsi que Mme A______ et M. B______ ont 
recouru par-devant la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : CJCST) contre les art. 8 al. 4, 9 et 12 al. 1 RRG, en concluant 
préalablement à l’octroi de l’effet suspensif, et principalement à l’annulation des 
trois dispositions attaquées, sous suite de frais et dépens. 
b. 
La suppression de la garantie de l’État pour les contrats de reprise de rentiers 
dans le domaine de la prévoyance devrait s’accompagner d’une baisse (non prévue) 
de la rémunération de ladite garantie. Elle impliquerait, en raison de risques accrus 
pour les RG, un besoin de provisionnement supplémentaire estimé à 
CHF 35'000'000.- et dédié spécifiquement aux réserves mathématiques des rentes 
concernées, au détriment des provisions et réserves générales constituées en faveur 
de tous les assurés. Elle aurait un impact négatif sur la notation et la réputation des 
RG. 
 
Les art. 8 al. 4 et 12 al. 1 RRG violaient le principe de la légalité et de la 
séparation des pouvoirs en tant qu’ils conduisaient à une suppression de la garantie 
de l’État pour les contrats d’assurance collective de rentes viagères repris d’IPF, 
passés et futurs (la disposition transitoire figurant à l’art. 53 RRG ne contenant pas 
de réserve pour les contrats passés). La suppression de la garantie de l’État 
constituait une violation de droits acquis des RG et de leurs assurés. Elle représentait 
une restriction de la garantie de la propriété dont bénéficiaient les RG en lien avec 
leur patrimoine financier et leur but d’intérêt public, de même que Mme A______ et 
M. B______, car elle ne reposait pas sur une base légale et n’était dictée par aucun 
motif légitime. 
c. 
L’obligation d’introduire une clause d’adaptation dans les CGA prévue par 
l’art. 9 RRG dérogeait à l’art. 11 al. 4 LRG, sans qu’une clause de délégation 
législative n’habilite le Conseil d’État à la prévoir par voie réglementaire et alors 
qu’elle constituait une norme primaire. Elle violait en outre le principe de la primauté 
du droit fédéral, au regard des art. 2 et 98 de la loi fédérale sur le contrat d'assurance 
du 2 avril 1908 (LCA - RS 221.229.1), qui régissaient de manière exhaustive la 
question de la modification unilatérale des conditions d’assurance, dans un sens 
excluant que les conditions mises à une telle modification puissent être remplies dans 
les cas d’assurances viagères. 
7. 
 
Le 28 mai 2018, le conseiller d’État en charge du DF a indiqué à la CJCST que 
le Conseil d’État s’en rapportait à justice s’agissant de l’octroi de l’effet suspensif au 
recours, qui ne pourrait porter jamais que sur les dispositions attaquées du RRG, soit 


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les art. 8 al. 4, 9 et 12 al. 1 RRG. Une restitution de l’effet suspensif n’aurait de sens 
que si la CJCST ne statuerait pas sur le fond de la cause avant l’entrée en vigueur du 
RRG fixée au 1er janvier 2019. 
EN DROIT 
1. 
 
L’examen de la recevabilité du recours est reporté à l'arrêt au fond, étant 
précisé qu’il n’apparaît pas prima facie que les conditions de recevabilité ne seraient 
pas remplies. 
2. 
 
Les mesures provisionnelles, y compris sur effet suspensif, sont prises par le 
président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la chambre 
constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
3. 
a. 
Selon l’art. 66 LPA, en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi 
ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas d'effet suspensif (al. 2) ; 
toutefois, lorsqu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la 
juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont 
gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3). D’après l'exposé des motifs du 
projet de loi portant mise en œuvre de la chambre constitutionnelle, en matière de 
recours abstrait, l’absence d’effet suspensif automatique se justifie afin d’éviter que 
le dépôt d’un recours bloque le processus législatif ou réglementaire, la chambre 
constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, 
l'effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données 
(PL 11311, p. 15). 
 
b. 
Lorsque l'effet suspensif a été retiré ou n'est pas prévu par la loi, l'autorité de 
recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision 
entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle 
dispose d'un large pouvoir d'appréciation, qui varie selon la nature de l'affaire. La 
restitution de l'effet suspensif est subordonnée à l'existence de justes motifs, qui 
résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution 
immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1161/2013 du 
27 février 2014 consid. 5.5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l'autorité de recours 
n'est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer 
sur la base des pièces en sa possession (ATF 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_435/2008 du 6 février 2009 consid. 2.3 et les arrêts cités). 
 
 
L'octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l'effet 
suspensif (Philippe WEISSENBERGER / Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und 
andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER / Bernhard WALDMANN 
[éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose 
l'urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l'intéressé la menace d'un 
dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = 


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RDAF 2002 I 405). En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet 
suspensif suppose en outre notamment que les chances de succès du recours 
apparaissent manifestes (Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de 
procédure administrative genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, 
La 
procédure 
de 
recours 
devant 
le 
Tribunal 
fédéral, 
in 
François BELLANGER / Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 
2013, 137-178, p. 167). 
4. 
a. 
En l’espèce, l’intimé ne fait pas valoir de motif spécifique rendant impératif 
que les dispositions litigieuses s’appliquent avant que leur conformité au droit n’ait 
été le cas échéant confirmée, soit au plus tôt dès l’entrée en vigueur, fixée au 
1er janvier 2019, des autres dispositions, non contestées, du RRG. 
b. 
Il n’est assurément pas indifférent, pour les RG et leurs assurés, que les rentes 
servies par les RG soient garanties par l’État, ainsi que le prévoit explicitement 
l’art. 3 al. 2 LRG sans faire de distinction selon le types de rentes servies, ou ne le 
soient pas, comme le décrète l’art. 12 al. 1 RRG s’agissant des prestations des 
contrats visés par l’art. 8 RRG, à savoir des « contrats de réassurance ». La chambre 
de céans ne saurait en effet mettre en doute, à ce stade et à défaut d’explication 
démontrant le contraire, que – du moins suivant la portée de cette suppression de 
garantie étatique – les RG devraient constituer des provisions supplémentaires en 
couverture des risques accrus qu’elles devraient assumer du fait de cette suppression 
de garantie étatique et affecter ces provisions spécifiquement aux réserves 
mathématiques des rentes concernées, avec le double effet que cela pourrait se 
traduire par une diminution des provisions et réserves générales, au détriment des 
assurés des RG, et se répercuter négativement sur la notation et la réputation des RG 
sur les marchés financiers. 
 
En l’état actuel du dossier, on ne discerne pas clairement si les contrats de 
réassurance improprement dite (ceux dits de « reprise de rentiers »), largement 
pratiqués par les RG avec l’aval de l’autorité de surveillance (soit le service de 
surveillance des fondations et des institutions de prévoyance, rattaché au DF), sont 
ou non englobés dans les « contrats de réassurance » visés par l’art. 8 RRG, donc, 
dans l’affirmative, ne bénéficieraient pas ou plus de la garantie de l’État, ou si cette 
suppression (ou exclusion) de garantie ne concerne que des contrats de contrats de 
réassurance proprement dits, que les RG indiquent n’avoir jamais pratiqués. 
 
Sous l’angle des principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs, il 
n’apparaît pas manifeste que les deux dispositions réglementaires précitées (soit les 
art. 8 al. 4 et 12 al. 1 RRG) puissent ne constituer que des normes d’exécution de la 
disposition légale ancrant, au-delà de l’affirmation d’un simple principe, la garantie 
de l’État pour les rentes servies par les RG (soit l’art. 3 al. 2 LRG), ni qu’une activité 
de réassurance proprement dite puisse être prévue et régie au seul niveau 
réglementaire. 
c. 
Quant à l’obligation, prévue par l’art. 9 RRG, d’introduire une clause 
d’adaptation dans les CGA, elle n’est certes pas nouvelle, dans la mesure où elle est 


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reprise de l’art. 6 aRRG (ce qui ne l’immunise pas contre un recours abstrait dirigé 
contre le RRG, entièrement nouveau [arrêt du Tribunal fédéral 2C_725/2010 du 
31 octobre 2011 consid. 1.3]), que les RG disent n’avoir jusque-là pas appliqué. Sa 
contrariété avec l’art. 11 al. 4 LRG n’est au surplus pas flagrante, dès lors que, 
comme cette disposition-ci, l’art. 9 RRG reprend la « réserve du portefeuille 
existant », et qu’ainsi elle apparaît obliger les RG à effectuer ce que celles-ci sont 
habilitées à faire, et ce uniquement pour des contrats futurs. 
 
Toutefois, à la question de savoir si cette transformation d’une faculté en une 
obligation est compatible avec l’indépendance que la LRG reconnaît, dès son art. 1 
al. 1, à cet établissement de droit public que constituent les RG s’ajoute celle de 
savoir si l’introduction unilatérale dans les contrats individuels et collectifs de rentes 
viagères des RG d’une clause d’adaptation des CGA respecte les dispositions de 
droit fédéral contenues à ce propos dans la LCA, telles qu’elles doivent le cas 
échéant être interprétées. Les RG invoquent au surplus que la mise en œuvre de 
l’art. 9 RRG générerait des complications pratiques liées au système de CGA 
dynamiques qu’elles ont adopté depuis novembre 2012. 
d. 
Ainsi que l’intimé l’a relevé, un effet suspensif ne saurait concerner que les 
dispositions attaquées, à savoir les art. 8 al. 4, 9 et 12 al. 1 RRG. 
 
Sans doute est-il souhaitable et semble-t-il à ce jour possible que le recours soit 
instruit puis tranché avant le 1er janvier 2019. Toute réserve doit néanmoins être faite 
à ce propos. Par ailleurs, de par leur nature, les dispositions litigieuses sont de celles 
dont la mise en œuvre peut devoir être prévisible et préparée plusieurs mois à 
l’avance. 
e. 
Dans la pesée des intérêts en présence, touchant à des intérêts financiers 
susceptibles – non seulement pour les RG mais aussi leurs assurés actuels et futurs 
ou potentiels – d’être influencés par les modifications litigieuses, alors que le besoin 
de les adopter et de les mettre en œuvre rapidement n’apparaît pas s’être fait sentir de 
façon impérative, la chambre de céans considère qu’il se justifie d’accorder l’effet 
suspensif au recours. 
5. 
 
Il est rappelé, à toutes fins utiles, que la suspension des dispositions 
considérées qu’implique la présente décision sur effet suspensif doit être publiée 
dans la FAO (art. 9 du règlement d’exécution de la loi sur la forme, la publication et 
la promulgation des actes officiels, du 15 janvier 1957 (RFPP - B 2 05.01)). 
6. 
 
Le sort des frais de la procédure reste réservé jusqu’à droit jugé par une 
décision finale. 
 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
 
accorde l’effet suspensif au recours A/1673/2018 des Rentes genevoises – Assurances pour 
la vieillesse contre les art. 8 al. 4, 9 et 12 al. 1 du règlement d’exécution de la loi 


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A/1673/2018 
concernant les Rentes genevoises – Assurances pour la vieillesse, adopté le 11 avril 2018 
par le Conseil d’État ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique la présente décision, en copie, à Me Adrien Alberini, avocat des recourants, 
et au Conseil d'État. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière : 
 
 
M. Niermaréchal 
 
le juge délégué : 
 
 
R. Martin 
 
 
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
la greffière :