ge_gerichte · ATA/43/2016 · 2016-01-19 · fr

Résumé:
 Rejet du recours contre la suppression de l'indemnité de 8.3 % suite à l'abrogation de l'ancien art. 23A LTrait par la loi 11328. Pas de violation du principe de l'égalité de traitement par l'art. 23B LTrait. Pas de droits acquis résultant de l'ancien art. 23A LTrait. Pas de violation résultant de l'absence de régime transitoire.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1721/2015-FPUBL 
ATA/43/2016 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 19 janvier 2016 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
 CONSEIL D'ÉTAT 
 


- 2/22 - 
A/1721/2015 
EN FAIT 
1) 
 
Monsieur A______ est […fonction]. Sa fonction, située en classe 28, est 
mentionnée, depuis le 1er janvier 2009, dans la liste des fonctions de cadres 
supérieurs, classe 27 et plus, avec responsabilités hiérarchiques, figurant dans 
l’annexe au règlement d’application de la loi concernant le traitement et les 
diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’Etat et des 
établissements hospitaliers du 17 octobre 1979 (RTrait - B 5 15.01). 
 
 
Cette fonction entre dans le champ d’application de l’ancien art. 23A de la 
loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du 
personnel de l’État et des établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 
(LTrait - B 5 15). La teneur de cette disposition est la suivante : « Dès le 1er 
janvier 2009 et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des 
fonctions, les cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques 
peuvent percevoir une indemnité, égale à 8.3 % de leur salaire annuel, versée en 
13 mensualités. Le traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant 
correspondant à la classe 33, position 21, de l’échelle des traitements. Le Conseil 
d’État fixe par règlement la liste des bénéficiaires ». 
2) 
 
Adopté dans le cadre du projet de loi (ci-après : PL) 10’250 modifiant la 
LTrait, qui visait principalement au remplacement de la prime de fidélité octroyée 
aux collaborateurs de l’État par un treizième salaire et à l’instauration d’un 
nouveau système d’annuités, l’ancien art. 23A LTrait résulte d’un amendement de 
députés. 
 
 
Ce dernier proposait l’adoption de cette disposition afin d’octroyer, aux 
cadres supérieurs en classe 27 à 32 selon l’échelle des traitements, le versement 
mensuel d’une indemnité correspondant à un pourcentage de leur salaire annuel. 
Selon le rapport du 23 septembre 2008 de la commission des finances du Grand 
Conseil chargée d’étudier le PL 10’250, il s’agissait de faire « un geste » en 
faveur des hauts fonctionnaires en attendant la réévaluation des fonctions, dans la 
mesure où le PL 10’250 instituait un système offrant une sur-rémunération des 
emplois requérant de moindres qualifications et une sous-rémunération de ceux en 
exigeant le plus. L’amendement avait été refusé par les membres de la 
commission. Le Conseil d’État s’y était montré opposé, considérant qu’il se situait 
en contradiction avec le système de réévaluation des fonctions, qui visait les 
« managers » et certains experts, et non pas tous les fonctionnaires dès la classe 
27, de sorte qu’il était plus pertinent de proposer une telle indemnité seulement si 
cette réforme n’avait pas abouti au 1er janvier 2010 (MCG 2008/2009/I A 196 et 
199). 


- 3/22 - 
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Lors de la séance du Grand Conseil du 13 novembre 2008, les partisans de 
l’amendement ont avancé divers arguments, notamment en lien avec la motivation 
des hauts cadres, qui n’était pas suffisante au sein de l’administration, faute d’une 
rémunération adéquate, alors même qu’ils apportaient des compétences dont l’État 
avait besoin. L’amendement tendait à rendre les hauts postes plus attractifs par 
rapport à ceux d’un niveau équivalent dans le secteur privé, où les salaires étaient 
plus élevés, et à fidéliser les personnes concernées, de manière à améliorer 
l’efficience et l’efficacité de l’administration. À cette fin, une certaine marge de 
manœuvre était octroyée au Conseil d’État, qui pouvait cibler les bénéficiaires de 
cette rémunération. De plus, une proposition de nouvelle évaluation des fonctions 
devait intervenir à la fin de la législature (MGC 2008-2009/I D/2 122, 157 et 
160 ss). 
3) 
 
En vigueur depuis le 1er janvier 2009, l’ancien art. 23A LTrait a été abrogé 
par la loi 11’328. Parallèlement à cette abrogation, la loi 11’328 prévoit l’adoption 
du nouvel art. 23B LTrait, dont la teneur est la suivante : « Dès l’entrée en vigueur 
de la loi 11’328, du 29 janvier 2015, et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle 
évaluation des fonctions mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2017, les 
médecins des HUG [Hôpitaux universitaires de Genève, ci-après : HUG] dès la 
classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une 
indemnité, égale à 8.3 % de leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le 
traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la 
classe 33, position 14, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’État fixe par 
règlement la liste des bénéficiaires. ». 
 
 
La loi 11’328 résulte du PL 11’328 intitulé « suppression du 14ème salaire 
des cadres supérieurs, dans un esprit de partage et de solidarité », déposé en 
décembre 2013 par des députés. Selon l’exposé des motifs y relatif, lors de 
l’adoption de la loi 10’250, les conséquences financières de l’art. 23A LTrait 
n’avaient pas été correctement évaluées, ce d’autant qu’une baisse d’impôts avait 
été votée dans la foulée. La diminution des recettes fiscales qui s’en était suivie, 
associée au ralentissement économique et à la hausse de la dette cantonale, avait 
entraîné une dégradation des finances du canton et un équilibre budgétaire 
difficilement atteignable. Des coupes budgétaires avaient été effectuées au 
détriment d’associations et de diverses prestations publiques à caractère social, ce 
qui avait entraîné la précarisation des bénéficiaires de certains emplois dits de 
solidarité. Le maintien d’un « 14ème salaire » au mérite pour des cadres supérieurs 
de la fonction publique ne se justifiait ainsi plus, ce d’autant que les autres 
employés de l’État se trouvaient également dans une situation difficile et ne 
bénéficiaient d’aucun privilège de ce type. 
 
 
Le 2 décembre 2014, la commission ad hoc du Grand Conseil chargée 
d’étudier le PL 11’328 a rendu son rapport et adopté un PL 11’328 amendé. Ce 
dernier prévoyait le maintien de l’indemnité de 8.3 % pour les cadres en fonction, 


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sauf en cas de changement d’affectation si les conditions à son octroi n’étaient 
plus réunies, situation dans laquelle le versement cessait le deuxième mois après 
ce changement ou l’entrée en vigueur de la loi. Il précisait que les cadres 
nouvellement engagés ne devaient plus bénéficier de cette indemnité. Il ressortait 
des différentes interventions devant ladite commission les éléments suivants. 
L’État avait besoin de hauts cadres compétents et motivés pour améliorer le 
fonctionnement de l’administration, mais avait de la peine à les attirer en raison 
des salaires plus élevés dans le privé. Si la rémunération n’était pas un outil de 
motivation, sa baisse constituait clairement un facteur de démotivation. Alors que 
les comptes positifs de l’État, au moment de l’adoption de l’ancien art. 23A 
LTrait, avaient permis d’introduire l’indemnité litigieuse, la situation financière 
s’était détériorée, ce qui entraînait des difficultés budgétaires et posait la question 
de la suppression de cette indemnité. Le versement de celle-ci concernait 
principalement les cadres des HUG et, parmi ceux-ci, majoritairement les 
médecins qui travaillaient soixante heures ou plus par semaine et n’étaient ainsi 
pas dans une position comparable aux personnes travaillant quarante heures par 
semaine. Face à la concurrence qu’exerçaient le secteur privé et d’autres cantons 
sur les salaires des médecins occupant de hauts postes à responsabilité, et à la 
nécessité reconnue de disposer de compétences pointues aux HUG, les 
parlementaires reconnaissaient que le maintien de l’indemnité litigieuse en faveur 
des médecins était un moyen de garder les cadres médecins ayant de telles 
compétences aux HUG et de continuer ainsi à y offrir des soins de qualité. 
 
 
Lors de la séance du 29 janvier 2015, le Grand Conseil a examiné le 
PL 11’328 et adopté la loi 11’328. L’indemnité de 8.3 %, qui devait initialement 
être octroyée de manière circonstanciée et n’était pas, à proprement parler, conçue 
comme un « 14ème salaire » mais accordée sur la base du constat selon lequel la 
progression des salaires entre les basses classes et celles plus élevées était trop 
faible, avait été distribuée de manière trop généreuse, même en faveur de 
personnes n’en remplissant pas toujours les conditions. Bien qu’une part non 
négligeable de cette indemnité eût été attribuée aux HUG, non pour des cadres 
supérieurs exerçant des fonctions hiérarchiques, mais pour compenser les 
différences de salaire des médecins par rapport à la pratique des autres hôpitaux et 
du secteur privé, il convenait néanmoins d’éviter que ceux-ci ne quittent le canton, 
raison pour laquelle l’indemnité en cause devait être conservée en leur faveur 
jusqu’à l’élaboration d’une nouvelle grille salariale, plus adéquate. 
4) 
 
La loi 11’328 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 6 février 2015. Aucun référendum n’a 
été déposé contre cette loi, ce qui a été constaté dans l’arrêté du Conseil d’État du 
25 mars 2015 promulguant cette dernière. Cet arrêté a été publié dans la FAO du 
27 mars 2015. La loi 11’328 est entrée en vigueur le 28 mars 2015. 


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5) 
 
Par décision du 20 avril 2015, le Conseil d’État a supprimé, à partir du mois 
d’avril 2015, l’indemnité de 8.3 % de M. A______, en raison de l’entrée en 
vigueur de la loi 11’328. Cette décision était déclarée exécutoire nonobstant 
recours. 
6) 
 
Le 22 avril 2015, M. A______, par le biais de son conseil, a demandé au 
Conseil d’État de renoncer à lui supprimer l’indemnité de 8.3 % prévue dans 
l’ancien art. 23A LTrait, malgré l’entrée en vigueur de la loi 11’328, et à la lui 
verser à tout le moins jusqu’à l’entrée en vigueur du projet SCORE [système de 
réévaluation des compétences, de rémunération et d’évaluation]. Dans la négative, 
il l’invitait à transmettre sa contestation à la chambre administrative de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre administrative), à titre de recours concluant à 
l’annulation de la suppression de ladite indemnité en tant qu’il était visé à titre 
individuel. 
 
 
L’indemnité de 8.3 % devait lui être versée sur la base des dispositions du 
RTrait relatives à l’ancien art. 23A LTrait, non abrogées, ainsi que sur la base du 
régime transitoire fixé à l’art. 16 RTrait prévoyant un mécanisme de 
compensation. Il bénéficiait de droits acquis fondés sur des assurances précises 
contenues, d’une part, à l’art. 16 RTrait et, d’autre part, à l’ancien art. 23A LTrait 
jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle évaluation des fonctions (dit projet 
SCORE). L’art. 23B LTrait contrevenait au principe d’égalité de traitement en 
matière d’évaluation de fonction, dans la mesure où cette disposition accordait le 
versement de l’indemnité de 8.3 % aux seuls médecins des HUG, alors qu’il était 
notoirement exposé dans l’une des fonctions les plus exigeantes de la fonction 
publique genevoise. Cette différence de traitement n’était pas motivée de manière 
objective, et était dès lors arbitraire, injustifiée et insoutenable. Il bénéficiait par 
ailleurs de formations complémentaires utiles au poste telles que […formation]. 
 
 
 
7) 
 
Le 20 mai 2015, l’office du personnel de l’État (ci-après : OPE) a transmis à 
la chambre administrative, avec copie à l’intéressé, en application de l’art. 11 
al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA -
 E 5 10), le courrier de M. A______ du 22 avril 2015, à titre de recours, la 
demande de ce dernier ayant été refusée. 
8) 
 
Le même jour, l’OPE a informé M. A______, avec copie à la chambre 
administrative, du refus de maintenir en sa faveur l’indemnité de 8.3 % et de la 
transmission de son recours à la chambre administrative. Il lui avait versé, suite à 
la suppression de ladite indemnité, une somme de CHF 604.55 en application des 
art. 46 LTrait et 16 RTrait afin de compenser l’écart de traitement entre l’ancienne 
échelle salariale et le nouveau système de rémunération entré en vigueur le 1er 
janvier 2009. 


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9) 
 
Par acte mis à la poste le 22 mai 2015, M. A______, par le biais de son 
conseil, a saisi la chambre administrative d’un recours contre la décision du 
Conseil d’État du 20 avril 2015, qu’il avait reçue le 22 avril 2015, en concluant à 
l’annulation de celle-ci ainsi qu’à la restitution de l’effet suspensif. 
 
 
Il reprenait ses arguments exposés dans le courrier du 22 avril 2015. La 
décision litigieuse violait en outre plusieurs dispositions de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), en particulier 
le principe de la proportionnalité, le principe de l’interdiction de l’arbitraire et la 
garantie de la propriété, en raison du caractère abrupt de l’application de la loi et 
de son impact sur son traitement consistant en une réduction conséquente de celui-
ci avec effet immédiat et sans aucun préavis. Prenant acte du choix du pouvoir 
législatif, sans examen de sa constitutionnalité lors de son application aux cas des 
fonctionnaires concernés, elle était également insuffisamment motivée, en 
violation de l’art. 29 al. 2 Cst. Le caractère immédiatement exécutoire de la 
décision litigieuse n’était aucunement motivé et ne se justifiait pas, son propre 
intérêt à obtenir la restitution de l’effet suspensif primant celui de l’État, mineur, 
vu la poursuite des rapports de travail et le nouveau projet de loi du Conseil d’État 
visant à offrir une indemnité analogue. 
10) 
Le 15 juillet 2015, l’OPE, au nom et pour le compte du Conseil d’État, a 
conclu au rejet tant du recours que de la demande de restitution de l’effet 
suspensif, dans la mesure où ils étaient recevables. 
 
 
Le versement de l’indemnité litigieuse ne pouvait se fonder sur les 
dispositions du RTrait, étant donné que la loi 11’328 ne laissait plus d’autre choix 
au Conseil d’État que de la supprimer avec effet immédiat, et ce indépendamment 
de la non-abrogation de la liste figurant dans l’annexe du RTrait. Le recourant 
n’avait pas reçu d’assurances précises de la part du Conseil d’État et ne saurait de 
ce fait se prévaloir de droits acquis. L’art. 23A LTrait ne pouvait pas non plus être 
le fondement d’un droit acquis, vu que cette disposition n’avait pas pour effet de 
soustraire la situation de l’intéressé à une modification de la LTrait. La lettre de 
cette disposition, qui employait le terme « peuvent », ne liait pas le législateur 
pour l’avenir. Il n’en ressortait pas que le législateur aurait renoncé à supprimer 
l’indemnité avant l’échéance de l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des 
fonctions. La durée limitée du versement de l’indemnité était prévue par cette 
disposition, mais de manière indéterminée et en relation avec un événement futur 
dont la survenance n’était ni définie ni garantie. Ni les travaux parlementaires 
ayant conduit à l’adoption de l’art. 23A LTrait, ni l’interprétation téléologique de 
cette norme ne permettaient de déduire que le législateur voulait introduire un 
droit acquis, ni qu’il avait l’intention d’introduire une indemnité qu’il ne 
supprimerait pas avant l’entrée en vigueur de la nouvelle évaluation des fonctions. 
Le but de l’art. 23A LTrait était de donner la possibilité de motiver, de fidéliser et 
de gratifier les hauts cadres afin d’améliorer l’efficience et l’efficacité de 


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l’administration cantonale, et non de leur garantir une indemnité supplémentaire 
jusqu’à l’adoption d’une nouvelle évaluation des fonctions par le Conseil d’État, 
celui-ci ne sachant pas si et quand cette dernière aboutirait. Il ne serait par ailleurs 
pas compréhensible que le législateur ait voulu créer un droit acquis, 
indépendamment de la situation financière de l’État, pour l’indemnité de 8.3 % 
prévue dans l’art. 23A LTrait, qui employait le terme « peuvent » et visait à offrir 
une possibilité, alors qu’il suspendait régulièrement l’annuité ancrée à l’art. 12 
al. 1 LTrait qui créait un droit à l’obtenir. 
 
 
Vu la durée des travaux préparatoires de la loi 11’328 écoulée depuis le 
dépôt du projet de celle-ci en décembre 2013 jusqu’à son adoption par le Grand 
Conseil fin janvier 2015, respectivement jusqu’à son entrée en vigueur fin mars 
2015, ainsi que les articles de la presse évoquant la suppression de l’indemnité des 
cadres supérieurs parus en 2014 et début 2015, le recourant ne pouvait pas 
prétendre ne pas avoir eu le temps de prendre ses dispositions au regard de 
l’abrogation de l’art. 23A LTrait. De plus, la jurisprudence fédérale admettait 
l’absence d’un délai transitoire en cas de réduction « minime » ou « négligeable » 
du traitement, ce qui était le cas de la suppression de l’indemnité litigieuse de 
8.3 %, celle-là ne portant pas sur le traitement de base de l’intéressé qui était 
important dans le cadre de l’administration cantonale. Ce dernier n’avait au 
surplus pas fourni d’éléments concrets permettant de retenir que la suppression 
immédiate de l’indemnité perçue jusqu’au 31 mars 2015 entraînerait des 
conséquences particulièrement dommageables. L’absence de délai transitoire ne 
violait ainsi pas les principes constitutionnels de la bonne foi et de la 
proportionnalité. 
 
 
Quant au grief de l’inégalité de traitement découlant du nouvel art. 23B 
LTrait, il devait être rejeté. La situation des médecins des HUG ayant un 
traitement situé dès la classe 27 et celle des autres cadres supérieurs étaient 
différentes et pouvaient être traitées différemment, même si tel n’avait pas été le 
cas jusque-là. La question de savoir si une distinction juridique reposait sur un 
motif raisonnable, pouvait recevoir une réponse différente selon les époques et 
suivant les conceptions, idéologies et situations du moment. Le législateur 
cantonal disposait en outre de motifs raisonnables pour introduire une distinction 
entre le personnel médical et les autres cadres supérieurs. Il avait décidé de 
maintenir l’indemnité litigieuse pour les médecins, au moins à titre temporaire, 
afin d’éviter que les médecins compétents partent ou que les postes aux HUG ne 
soient moins attractifs en comparaison avec d’autres hôpitaux, ce qui entraînerait 
une dégradation subséquente de la qualité des prestations fournies. De plus, 
conformément à la jurisprudence fédérale, une différence de rémunération de 
8.3 % entre deux catégories différentes, voire entre des professions différentes, ne 
violait pas l’art. 8 Cst. 


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11) 
Par arrêt du 30 juillet 2015 (ACST/13/2015), la chambre constitutionnelle 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) a rejeté le recours 
interjeté par des tiers contre la loi 11’328, dans la limite de leurs conclusions 
visant l’annulation de l’abrogation de l’art. 23A LTrait, à l’exclusion de l’art. 23B 
LTrait. Elle a écarté les griefs exposés de manière détaillée, tirés de la violation de 
droits acquis et de l’absence d’un régime transitoire. 
12) 
Le 21 août 2015, le recourant a persisté dans ses conclusions, tout en 
relevant de nouveaux griefs portant sur la violation de son droit d’être entendu 
avant la prise de la décision litigieuse, l’absence d’examen préjudiciel de la 
constitutionnalité de la loi 11’328 par le Conseil d’État avant de rendre la décision 
querellée et l’absence d’application, par ce dernier, de l’art. 3 LTrait pour lui 
verser l’indemnité litigieuse budgétée. 
 
 
Il complétait son exposé des faits concernant sa rémunération lors de 
l’entrée en vigueur de l’indemnité litigieuse. En raison de celle-ci, il avait alors 
renoncé à certaines prétentions salariales prenant en compte ses conditions de 
travail à […B______] et son certificat de […formation]. Il sollicitait sur ce point 
une audience de comparution personnelle. La différence de traitement favorisant 
les cadres médicaux par rapport aux autres cadres de l’administration reposait sur 
des motifs uniquement politiques et contrevenait à la Cst. dans la mesure où 
l’échelle des traitements genevoise s’appliquait à tous, sans distinction et qu’il 
n’existait pas d’élément objectif et sérieux justifiant une telle différence de 
traitement. 
13) 
Sur demande du juge délégué suite à l’arrêt précité de la chambre 
constitutionnelle, le recourant a, le 15 septembre 2015, maintenu son recours. 
14) 
Le 22 septembre 2015, les parties ont été informées que la cause était gardée 
à juger. 
15) 
Le 9 octobre 2015, le recourant a demandé à ce que le Conseil d’État soit 
interpellé sur les échos parus dans la presse du même jour concernant le maintien 
de l’indemnité litigieuse en faveur de certains cadres de l’administration fiscale 
cantonale, ainsi que sur les conditions de l’octroi de ladite indemnité. 
16) 
Le 8 décembre 2015, a été adressée au recourant copie des explications du 
Conseil d’État du 20 novembre 2015. Ce dernier avait décidé, en mars 2015, 
d’accorder, sur la base de l’art. 3 LTrait, un traitement spécifique à sept membres 
du personnel du département des finances actifs dans le domaine fiscal, disposant 
de connaissances tout à fait spéciales et ayant des responsabilités particulièrement 
importantes. 
 


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EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile d’abord devant une autorité administrative 
incompétente, puis devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - 
E 2 05 ; art. 11 al. 3 et 62 al. 1 let. a LPA). 
2) 
 
La demande de comparution personnelle sollicitée par le recourant dans son 
écriture du 21 août 2015 sera rejetée, dans la mesure où elle porte sur des 
éléments sortant du cadre du présent litige. En effet, ce dernier est délimité 
principalement par l’objet du recours (Benoît BOVAY, Procédure administrative, 
2015, p. 554 s), à savoir en l’espèce la décision litigieuse qui vise uniquement la 
suppression de l’indemnité prévue dans l’ancien art. 23A LTrait, à l’exclusion de 
toute autre éventuelle prétention de l’intéressé. Or, la mesure d’instruction 
précitée vise à démontrer que le recourant a renoncé à certaines prétentions 
salariales tenant compte de ses conditions de travail et de son certificat de 
[…formation]. Comme ces éléments sont irrelevants pour l’issue du présent litige 
circonscrit à l’octroi ou non de l’indemnité litigieuse, la chambre de céans 
renoncera à procéder à une audience de comparution personnelle. 
 3) 
 
Quant aux griefs relatifs au droit d’être entendu invoqués par le recourant, 
ils ne peuvent qu’être rejetés pour les raisons suivantes. 
 
 
En ce qui concerne l’insuffisance de la motivation de la décision litigieuse, 
le droit d’être entendu du recourant n’a pas été violé. En effet, conformément à la 
jurisprudence (ATF 136 I 184 consid. 2.2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 
2C_594/2014 du 15 janvier 2015 consid. 5.1 ; 1C_665/2013 du 24 mars 2014 
consid. 2.1 ; ATA/679/2015 du 23 juin 2015 consid. 7), la motivation de la 
décision litigieuse est suffisante ; elle permet à l’intéressé de comprendre la portée 
de celle-ci à son égard et de recourir à son encontre en connaissance de cause. En 
justifiant la suppression de l’indemnité litigieuse par l’entrée en vigueur de la loi 
11’328 qui abrogeait l’art. 23A LTrait, le Conseil d’État a suffisamment et 
dûment motivé la décision litigieuse. 
 
 
Quant à l’argument invoquant une violation du droit d’être entendu avant la 
prise de décision querellée, il est tardif et donc irrecevable car il s’agit d’un grief 
soulevé hors du délai de recours, dans l’écriture du 21 août 2015. Au surplus, il 
n’est pas contesté que le recourant connaissait l’existence de travaux législatifs 
portant sur le PL 11’328 visant la suppression de l’indemnité litigieuse. Il pouvait 
donc s’attendre à voir son indemnité fondée sur l’ancien art. 23A LTrait 
supprimée dès la publication de l’arrêté de promulgation du Conseil d’État dans la 
FAO du 27 mars 2015. A cela s’ajoute le fait que même si une violation du droit 
d’être entendu devait en l’espèce être constatée, elle pourrait être réparée devant la 
chambre de céans au regard de la jurisprudence constante (ATF 138 I 97 
consid. 4.16.1 ; 137 I 195 consid. 2.3.2 ; 133 I 201 consid. 2.2 ; ATA/666/2015 du 


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23 juin 2015 consid. 2b). En effet, vu l’adoption de la loi 11’328 le 29 janvier 
2015 et l’absence de marge de manœuvre qu’elle laisse au Conseil d’État, le texte 
de la loi excluant toute appréciation en opportunité pour la suppression, la 
chambre administrative, habilitée à revoir les faits et le droit (art. 61 al. 1 LPA), 
dispose du même pouvoir d’examen que le Conseil d’État sur la question de la 
suppression de l’indemnité litigieuse. Ce grief doit en conséquence être écarté. 
4) 
 
Le recourant considère que l’art. 23B LTrait viole le principe de l’égalité de 
traitement au motif qu’il accorde l’indemnité de 8.3 % aux seuls médecins des 
HUG, que cette différence de traitement ne repose sur aucun motif objectif et 
qu’elle est arbitraire et insoutenable. Il se plaint également de recevoir une 
rémunération insuffisante au regard de certaines circonstances concrètes 
concernant sa situation particulière. 
 
a. 
De jurisprudence constante, la chambre administrative est habilitée à revoir, 
à titre préjudiciel et à l’occasion de l’examen d’un cas concret, la conformité des 
normes de droit cantonal au droit fédéral (ATA/582/2015 du 9 juin 2015 
consid. 5a et les arrêts cités ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent 
MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd., 2012, p. 345 ss n. 2.7.3). Cette 
compétence découle du principe de la primauté du droit fédéral sur le droit des 
cantons, ancré à l’art. 49 al.1 Cst. (ATF 138 I 410 consid. 3.1 p. 414 ; 
ATA/582/2015 précité). D’une manière générale, les lois cantonales ne doivent 
rien contenir de contraire à la Cst., aux lois et ordonnances du droit fédéral 
(ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187 ; ATA/121/2013 du 26 février 2013 consid. 4 et 
les arrêts cités ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 3ème éd., 2013, p. 786 n. 2337 ss). Le contrôle 
préjudiciel permet de déceler et de sanctionner la violation par une loi ou une 
ordonnance cantonales des droits garantis aux citoyens par le droit supérieur. 
Toutefois, dans le cadre d'un contrôle concret, seule la décision d'application de la 
norme viciée peut être annulée (ATA/582/2015 précité ; Pierre MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., p. 352 ss n. 2.7.4.2). 
 
b. 
Selon l’art. 8 al. 1 Cst., tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Nul 
ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de 
son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de 
ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une 
déficience corporelle, mentale ou psychique (art. 8 al. 2 Cst.). 
 
 
c. 
Une norme viole le principe de l’égalité de traitement consacré à l’art. 8 Cst. 
lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu’elle omet de 
faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque 
ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et ce qui est 
dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante 


- 11/22 - 
A/1721/2015 
(ATF 138 I 225 consid. 3.6.1 ; ATF 138 I 265 consid. 4.1 ; ATF 131 I 1 
consid. 4.2 ; ATF 131 I 394 consid. 4.2 ; ATF 127 I 185 consid. 5 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_582/2013 du 2 mai 2014 consid. 6.2.1). La question de savoir 
s’il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses 
différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose 
toutefois d’un large pouvoir d’appréciation dans le cadre de ces principes et de 
l’interdiction de l’arbitraire (ATF 133 I 249 consid. 3.3 ; ATF 131 I 1 consid. 4.2). 
Le Tribunal fédéral n’intervient que si, sur des points importants, les assimilations 
ou distinctions effectuées s’avèrent clairement injustifiées et insoutenables 
(ATF 136 I 297 consid. 6.1 ; ATF 135 I 130 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_706/2012 du 16 avril 2013 consid. 5.1 ; 2C_491/2012 du 26 juillet 
2012 consid. 5.1). 
 
 
Le principe de l’égalité (art. 8 Cst.) et celui de l’interdiction de l’arbitraire 
(art. 9 Cst.) sont étroitement liés. Une norme ou une décision est arbitraire 
lorsqu’elle ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou si elle est dépourvue 
de sens et de but (ATF 136 I 241 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_753/2011 du 11 octobre 2012 consid. 3.2.2). L’inégalité de traitement apparaît 
ainsi comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière 
inégale ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 132 I 157 
consid. 4.1 ; ATF 129 I 1 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.181/2006 du 
28 novembre 2006 consid. 2.2). 
 
 
Au principe d’égalité de traitement, l’art. 8 al. 2 Cst. ajoute une interdiction 
de discriminations. Le principe de non-discrimination n’interdit toutefois pas toute 
distinction basée sur l’un des critères énumérés dans cette disposition, mais fonde 
plutôt le soupçon d’une différenciation inadmissible. Les inégalités résultant 
d’une telle distinction doivent faire l’objet d’une justification particulière 
(ATF 137 V 334 consid. 6.2.1 ; ATF 135 I 49 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 8C_753/2011 du 11 octobre 2012 consid. 3.2.2). 
 
d. 
De la garantie générale de l’égalité de traitement de l’art. 8 al. 1 Cst. 
découle l’obligation de l’employeur public de rémunérer un même travail avec un 
même salaire. Dans les limites de l’interdiction de l’arbitraire, les autorités 
disposent d’une grande marge d’appréciation, particulièrement en ce qui concerne 
les questions d’organisation et de rémunération. La juridiction saisie doit observer 
une retenue particulière lorsqu’il s’agit non seulement de comparer deux 
catégories d’ayants droit mais de juger tout un système de rémunération ; elle 
risque en effet de créer de nouvelles inégalités. La question de savoir si des 
activités doivent être considérées comme identiques dépend d’appréciations qui 
peuvent se révéler différentes. Dans les limites de l’interdiction de l’arbitraire et 
du principe de l’égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi 
les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent 
être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le 


- 12/22 - 
A/1721/2015 
droit constitutionnel n’exige pas que la rémunération soit fixée uniquement selon 
la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement posées. Les 
inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et donc 
apparaître objectivement défendables. Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il reconnu que 
l’art. 8 Cst. n’était pas violé lorsque les différences de rémunération reposaient sur 
les motifs objectifs tels que l’âge, l’ancienneté, l’expérience, les charges 
familiales, les qualifications, le genre et la durée de la formation requise pour le 
poste, le temps de travail, les horaires, le cahier des charges, l’étendue des 
responsabilités ou les prestations (ATF 139 I 161 consid. 5.3.1 et les références ; 
arrêt du Tribunal fédéral 8C_582/2013 du 2 mai 2014 consid. 6.2.2). D’autres 
circonstances, qui n’ont pas trait à la personne ou à l’activité du travailleur, 
peuvent également justifier, à tout le moins temporairement, des différences de 
salaire, telles une situation conjoncturelle rendant plus difficile le recrutement du 
personnel ou des contraintes budgétaires de la collectivité publique (arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_969/2012 du 2 avril 2013 consid. 2.2 et les références citées). 
 
 
L’appréciation dépend, d’une part, de questions de fait, comme par exemple 
des activités qui sont exercées dans le cadre d’une certaine fonction, des exigences 
posées à la formation, des circonstances dans lesquelles l’activité est exercée, etc. 
Elle dépend, d’autre part, de la pondération relative qui est attribuée à ces 
différents éléments. Cette pondération n’est en principe pas réglée par le droit 
fédéral. Les autorités cantonales compétentes disposent ainsi, et pour autant que le 
droit cantonal applicable ne contienne pas certaines règles, d’une grande liberté 
d’appréciation. Le droit fédéral impose cependant des limites à cette liberté : 
l’appréciation ne doit pas se faire de façon arbitraire ou inégale (ATF 125 II 385 
consid. 5b ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_991/2010 du 28 juin 2011 consid. 5.4 ; 
8C_199/2010 du 23 mars 2011 consid. 6.3). En d’autres termes, sont permis tous 
les critères de distinction objectivement soutenables (arrêts du Tribunal fédéral 
8C_582/2013 du 2 mai 2014 consid. 6.2.3 ; 8C_766/2013 du 17 octobre 2014 
consid. 4.2). 
 
e. 
En matière d’évaluation de fonctions, le Tribunal fédéral a précisé qu’en 
relation avec d’autres fonctions ou sur la base d’exigences précises, l’évaluation 
ne peut jamais être réalisée de manière objective et neutre, mais contient, par la 
force des choses, une grande part d’appréciation, dont la concrétisation dépend de 
la façon dont une certaine tâche est perçue par la société, respectivement par 
l’employeur. L’évaluation et la classification d’une activité ou fonction 
déterminée n’est ni une question de fait, ni une question de droit, ni une question 
d’appréciation, mais comporte des éléments relevant de ces trois catégories. 
L’application du principe d’égalité ne conduit pas à considérer une appréciation 
déterminée comme étant la seule juridiquement valable ; elle peut seulement 
qualifier des appréciations spécifiques d’inadmissibles car discriminatoires. Dans 
ce cadre, les autorités politiques compétentes disposent d’une marge 
d’appréciation importante (ATF 125 II 385 consid. 5b). 


- 13/22 - 
A/1721/2015 
 
f. 
L’ancien Tribunal administratif, dont la jurisprudence est reprise par la 
chambre administrative, a confirmé la décision du Conseil d’État de ne pas inclure 
les commissaires de police situés en classe 27 dans la liste des bénéficiaires de 
l’indemnité prévue à l’ancien art. 23A LTrait, faute d’exercer des responsabilités 
hiérarchiques. D’une part, la définition de cette notion-ci figurant dans une note 
du chef du département concerné se fondait sur des critères objectifs et aisément 
applicables. D’autre part, le Conseil d’État disposait, sur cette question, d’un large 
pouvoir d’appréciation (ATA/664/2010 du 28 septembre 2010 consid. 6 et les 
références citées). 
 
g. 
Dans une affaire zurichoise de 2012, le Tribunal fédéral a admis une 
différence de rémunération de 13 % par année entre les membres de juridictions 
différentes (ATF 138 I 321 consid. 6). Il a rappelé dans cet arrêt que 
l’admissibilité des différences de salaire dépendait de l’ampleur de la différence et 
renvoyé à la jurisprudence fédérale relative à la rémunération des enseignants 
(ATF 138 I 321 consid. 6 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_991/2010 du 28 juin 2011 
consid. 5.5). Des différences de salaire, à l’intérieur de différentes catégories du 
corps enseignant suivantes, ont été reconnues comme soutenables par la 
jurisprudence fédérale : environ 31,6 % entre des remplaçants et des enseignants 
titularisés (ATF 129 I 161) ; une différence de l’ordre de 22 % entre les maîtres de 
l’école primaire et du cycle d’orientation (ATF 121 I 49) ; environ 6,6 %, 
respectivement 12 %, entre les enseignants principaux et les chargés de cours, 
même si dans le cas concret il n’y avait pas de différence de formation 
professionnelle, de responsabilité et de domaine d’activité (ATF 121 I 102 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2P.325/1992 du 10 décembre 1993 consid. 5a/bb) ; une 
différence de rémunération d’environ 20-26 % entre deux catégories 
d’enseignants, dont la formation était différente, mais qui enseignaient en partie 
dans la même école (arrêt du Tribunal fédéral 2P.77/1996 du 27 septembre 1996 
consid. 2) ; un écart de presque 10 % entre des logopédistes avec une maturité 
comme formation de base et des logopédistes avec un diplôme d’instituteur (ATF 
123 I 1) ; 6,73 % de différence de salaire et en plus 7,41 % de différence dans le 
nombre d’heures obligatoires, entre des enseignants de branches commerciales et 
des enseignants de branches pratiques (arrêt du Tribunal fédéral 2P.249/1997 du 
10 août 1998) ; environ 18 % entre des enseignants de l’école secondaire et des 
enseignants d’une école professionnelle, malgré une formation identique (arrêt du 
Tribunal fédéral 1P.413/1999 du 6 octobre 1999). 
 
h. 
Dans le canton de Genève, la rémunération des membres du personnel de 
l’État de Genève, y compris […], (ci-après : les membres du personnel) est régie 
par la LTrait (art. 1 al. 1 let. b et e LTrait). Cette loi distingue le traitement, réglé à 
son titre II, et les « diverses prestations » prévues à son titre III. Par diverses 
prestations, il faut entendre les prestations allouées aux membres du personnel en 
sus du traitement fixé conformément au titre II (art. 15 LTrait). Ces diverses 
prestations sont exhaustivement énumérées aux art. 16 ss LTrait. Elles 


- 14/22 - 
A/1721/2015 
comprenaient, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi 11’328 le 28 mars 2015, 
l’indemnité litigieuse fixée dans l’ancien art. 23A LTrait et, depuis cette date, 
l’indemnité prévue à l’art. 23B LTrait. 
 
 
Quant au traitement, il est, en règle générale, déterminé suivant l’échelle 
prévue à l’art. 2 LTrait, déclinée en classe et position (ou annuité). Le Conseil 
d’État établit et tient à jour le règlement et le tableau de classement des fonctions 
permettant de fixer la rémunération de chaque membre du personnel en 
conformité de l’échelle des traitements (art. 4 al. 1 LTrait). Dans ce classement, il 
doit être tenu compte du rang hiérarchique et des caractéristiques de chaque 
fonction en prenant en considération notamment l’étendue qualitative et 
quantitative des attributions dévolues et des obligations à assumer, les 
connaissances professionnelles et aptitudes requises, l’autonomie et les 
responsabilités, les exigences, inconvénients, difficultés et dangers que comporte 
l’exercice de la fonction (art. 4 al. 2 LTrait). L’autorité de nomination fixe la 
rémunération des membres du personnel dans un acte d’engagement ou de 
nomination, en application de l’échelle des traitements, du tableau de classement 
des fonctions et des principes posés à l’art. 11 (art. 5 LTrait). Toutefois, l’art. 3 
LTrait donne la possibilité au Conseil d’État de prévoir des traitements « hors 
classes ». Selon l’art. 3 al. 1 LTrait, le Conseil d’État peut, pour tenir compte de 
circonstances exceptionnelles, attribuer aux titulaires de certaines fonctions 
exigeant des connaissances tout à fait spéciales ou comportant des responsabilités 
particulièrement importantes un traitement annuel « hors classes » qu’il fixe lui-
même sans être tenu de se conformer aux minimums ou aux maximums prévus à 
l’art. 2. L’art. 3 al. 2 LTrait précise qu’il ne peut prendre une telle décision que 
sous réserve de l’art. 96 de la Constitution de la République et canton de Genève 
du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). L’art. 96 Cst-GE dispose : « Le Grand 
Conseil adopte le budget annuel, autorise les dépenses et approuve les comptes 
annuels. Il fixe les impôts. ». 
 
i. 
En l’espèce, la loi 11’328 traite différemment les cadres dès la classe 27 
exerçant des responsabilités hiérarchiques, dans la mesure où elle restreint le 
cercle des bénéficiaires de l’indemnité mensuelle de 8.3 % du salaire annuel, aux 
seuls médecins des HUG. Le versement de ladite indemnité est ainsi soumis à une 
nouvelle condition, qui est celle d’être médecin aux HUG. Ce critère, inexistant 
dans l’ancien art. 23A LTrait, établit une distinction entre les cadres dès la 
classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques. Cette distinction est 
cependant basée sur la qualification professionnelle desdits cadres fondée sur leur 
formation nécessaire à l’exercice de leur fonction. Il s’agit ainsi d’un critère 
objectif admis par la jurisprudence fédérale. 
 
 
Quant au caractère raisonnable de la distinction précitée entre les cadres 
susmentionnés de la fonction publique, il est certes discutable dans la mesure où 
l’État a le devoir d’assurer le niveau de toutes les prestations lui incombant de par 


- 15/22 - 
A/1721/2015 
la loi, quel que soit le secteur public visé. Toutefois, la différence de rémunération 
litigieuse ne résulte pas de l’échelle des traitements, mais du versement d’une 
indemnité spéciale à caractère facultatif visant à compléter le salaire de base, et ce 
pendant une durée limitée dans le temps au 31 décembre 2017. Limitée à 8.3 % du 
salaire, l’indemnité litigieuse entraîne une différence salariale, dont l’ampleur est 
considérée admissible par la jurisprudence fédérale. Elle ne repose en outre sur 
aucun élément considéré discriminatoire au sens de l’art. 8 al. 2 Cst. Au surplus, il 
n’est, à juste titre, pas soutenu que le travail d’un cadre médecin est similaire à 
celui d’un cadre d’un autre secteur. 
 
 
En ce qui concerne la comparaison salariale avec le secteur privé, ayant à 
l’origine motivé l’adoption de l’ancien art. 23A LTrait, elle ne constitue pas un 
élément permettant de qualifier d’insoutenable ou d’arbitraire le critère de 
distinction retenu par l’art. 23B LTrait en faveur des seuls médecins cadres des 
HUG. En effet, premièrement, il n’est pas contesté que les exigences liées à 
l’exercice de responsabilités hiérarchiques sont déjà prises en compte, à travers 
des critères figurant à l’art. 4 al. 2 LTrait, par la classe attribuée aux postes des 
cadres concernés par la suppression de l’ancien art. 23A LTrait. Deuxièmement, 
l’art. 3 LTrait permet au Conseil d’État de fixer un traitement « hors classe » pour 
des fonctions exigeant des connaissances tout à fait spéciales ou comportant des 
responsabilités particulièrement importantes. Par ce biais, l’État dispose du moyen 
d’attirer et de rémunérer les compétences tout à fait particulières et absolument 
nécessaires à son bon fonctionnement, et ce sans devoir modifier sa grille salariale 
ni adopter d’indemnité spéciale. Troisièmement, le niveau des salaires des cadres 
dans le secteur privé est variable suivant la branche d’activité concernée, ce qui 
rend la comparaison difficile voire vaine, ce d’autant plus que certains métiers 
exercés à l’État n’existent pas dans le privé comme les gardiens de prison ou les 
taxateurs fiscaux. À cela s’ajoute la nature diamétralement opposée entre les 
prestations assignées par les lois à l’État et celles que les entreprises du secteur 
privé choisissent librement d’offrir en échange d’une rémunération fixée par les 
lois du marché et par la politique de l’entreprise concernée. La motivation du 
secteur privé, bien qu’elle puisse aussi poursuivre un but idéal, est en général 
essentiellement de nature lucrative. Or, l’État n’a pas pour mission de retirer un 
quelconque bénéfice financier de l’accomplissement de ses tâches, mais a le 
devoir d’accorder les prestations publiques suivant les conditions fixées dans les 
lois. La situation des cadres de l’État doit ainsi être relativisée et replacée dans le 
contexte de la mission de service public incombant par essence à l’État, 
contrairement au secteur privé. 
 
 
À l’ensemble de ces circonstances s’ajoutent deux autres éléments. D’une 
part, il s’agit de la perception majoritairement partagée par les parlementaires, et 
ce dès le début des travaux préparatoires, sur l’importance de maintenir des cadres 
médecins disposant de compétences pointues aux HUG afin d’y offrir des soins de 
qualité, ainsi que de la volonté subséquente de prévoir un traitement spécifique à 


- 16/22 - 
A/1721/2015 
cette catégorie de cadres parmi ceux visés par l’ancien art. 23A LTrait. D’autre 
part, la situation budgétaire s’est péjorée depuis le moment de l’adoption de 
l’art. 23A LTrait, notamment au détriment des personnes se trouvant dans la 
précarité. Ces circonstances permettent de reconnaître l’existence d’un motif 
sérieux expliquant objectivement le resserrement des conditions d’octroi de 
l’indemnité litigieuse en faveur d’une seule catégorie de cadres visés par l’ancien 
art. 23A LTrait. 
 
 
Au vu de ce qui précède, il ne peut être reproché au Grand Conseil, qui 
dispose en la matière d’un large pouvoir d’appréciation, de s’être fondé sur un 
critère insoutenable ni arbitraire. En supprimant l’indemnité litigieuse des cadres 
dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques, à l’exclusion des 
cadres médecins des HUG, il n’a pas commis un excès ou un abus de son pouvoir 
d’appréciation. La fixation d’un nouveau critère de distinction, ancré à 
l’art. 23B LTrait 
et 
affinant 
les 
conditions 
d’octroi 
d’une 
indemnité, 
supplémentaire au traitement et facultative, en faveur d’une catégorie de cadres de 
l’État, ne viole ainsi ni le principe de l’interdiction de l’arbitraire, ni celui de 
l’égalité de traitement. Dès lors, les griefs tirés tant de l’inégalité de traitement 
contenus dans la loi que de la violation du principe de l’interdiction de l’arbitraire 
doivent être écartés. Le recours sera donc rejeté sur ces points. 
 
j. 
Le recourant soutient également que la fonction de cadre au sein de son 
domaine d’activité est particulièrement difficile, qu’elle exige pour ce motif le 
maintien de l’indemnité litigieuse, qu’il est au surplus au bénéfice d’une 
formation utile au poste non prise en compte dans sa rémunération depuis la 
suppression de l’indemnité litigieuse. Or, en l’état actuel du droit, ces 
circonstances ne donnent pas droit à cette dernière. Elles peuvent tout au plus 
servir à caractériser la fonction occupée par le recourant et sont ainsi susceptibles 
d’être prises en compte dans le cadre d’une éventuelle réévaluation de sa fonction, 
voire dans le cadre d’une modification à la hausse de ses annuités ou, si les 
conditions sont réalisées, d’un traitement « hors classe » au sens de l’art. 3 LTrait. 
Or, ces questions sortent du cadre du présent litige dont l’objet est limité au 
versement de l’indemnité litigieuse. A cela s’ajoute le fait que l’absence 
d’application de l’art. 3 LTrait a été soulevée par le recourant hors du délai de 
recours, dans son écriture du 21 août 2015. Quant à l’argument portant sur les 
échos parus dans la presse au sujet du maintien de l’indemnité litigieuse en faveur 
de certains cadres de l’administration fiscale cantonale, il n’est pas pertinent, faute 
de concerner la même réglementation juridique que celle applicable au recourant. 
En effet, ces derniers ont bénéficié d’un traitement « hors classe » prévu à 
l’art. 3 LTrait, et non d’une indemnité - au sens de l’ancien art. 23A LTrait ou de 
l’art. 23B LTrait - destinée à compléter le traitement découlant de l’échelle des 
traitements fixée à l’art. 2 LTrait. Par conséquent, ni le principe de l’égalité de 
traitement ni celui de l’interdiction de l’arbitraire n’ont été violés dans le présent 
cas. S’agissant de ces griefs, le recours doit donc être rejeté. 


- 17/22 - 
A/1721/2015 
5) 
 
Le recourant estime bénéficier de droits acquis fondés sur des assurances 
précises jusqu’à l’entrée en vigueur du projet SCORE, qui seraient contenues, 
d’une part, à l’art. 16 RTrait et, d’autre part, à l’ancien art. 23A LTrait. 
 
a. 
L’art. 16 RTrait précise le mécanisme de compensation prévu à 
l’art. 46 LTrait. Ce dernier comporte des dispositions transitoires réglant le 
traitement des collaborateurs qui sont déjà membres de la fonction publique au 
31 décembre 2008. D’une part, ces dispositions n’affectent pas l’indemnité 
litigieuse, mais le traitement qui ne fait pas partie de l’objet du présent litige. 
D’autre part, l’OPE a versé à l’intéressé, suite à la suppression de l’indemnité 
litigieuse, une somme d’argent en application de ces dispositions, comme cela 
ressort de son courrier du 20 mai 2015. Ce grief doit donc être écarté. 
 
b. 
Quant à l’argument relatif aux droits acquis qui seraient contenus à l’ancien 
art. 23A LTrait, il rejoint celui soulevé par des cadres visés par cette disposition, 
devant la chambre constitutionnelle dans le cadre du recours contre la loi 11’328. 
Le recourant ne fonde pas cet argument sur des circonstances particulières propres 
à sa situation personnelle, mais sur l’ancien art. 23A LTrait abrogé par ladite loi 
dont la conformité aux droits acquis découlant du principe de la bonne foi et de la 
garantie de la propriété, a été examinée par la chambre constitutionnelle dans son 
arrêt ACST/13/2015 susmentionné. Celle-ci n’a constaté aucune violation du droit 
supérieur sur cette question, vu l’absence de garantie spécifique accordée par la 
loi aux bénéficiaires de l’ancien art. 23A LTrait ou d’assurance donnée à 
l’occasion d’un engagement individuel en leur faveur. Elle a écarté l’argument, 
selon lequel le texte de l’ancien art. 23A LTrait consacrait une telle garantie 
avançant que cette disposition visait à leur assurer le paiement d’une indemnité 
jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions. En effet, cette 
norme s’apparentait davantage à une réglementation spécifique, intermédiaire, 
qu’à une garantie accordée à ses bénéficiaires, même si elle avait été adoptée dans 
le contexte de la loi 10’250, qui avait eu pour conséquence de réduire l’écart entre 
les classes les plus basses et les plus élevées de l’échelle des traitements. Elle ne 
pouvait être considérée comme une anticipation de la nouvelle grille salariale, qui 
prévoyait la refonte du système de rémunération des postes de cadre supérieur au 
moyen d’une augmentation salariale. Elle n’avait pas été conçue à cette fin mais 
pour valoriser les postes concernés de manière à les rendre compétitifs par rapport 
à ceux du secteur privé. Il s’agissait davantage d’un outil de motivation pour les 
hauts fonctionnaires de l’État, et non à proprement parler d’un « 14ème salaire » 
malgré la terminologie utilisée pour la qualifier. L’indemnité prévue à l’ancien 
art. 23A LTrait se présentait comme une gratification, octroyée en sus du 
traitement fixe, y compris le 13ème salaire, qui ne pouvait ainsi être considérée 
comme acquise (ACST/13/2015 consid. 6 à 8). 
 
 
Conformément à la jurisprudence fédérale (ATF 119 IA 321 consid. 4 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 6B_856/2014 du 10 juillet 2015 consid. 3.3 et 3.4), le rejet du 


- 18/22 - 
A/1721/2015 
grief d’inconstitutionnalité invoqué dans le cadre du contrôle direct (ou abstrait) 
d’une norme n’empêche pas le justiciable de soulever à nouveau ce grief contre la 
même disposition à l’occasion de son application à un cas d’espèce, comme le fait 
le recourant dans le cadre du présent recours. Selon le Tribunal fédéral, l’arrêt 
rendu au terme de la procédure de contrôle abstrait ne bénéficie ainsi, dans cette 
mesure, que d’une autorité relative de la chose jugée. Par ailleurs, le fait que le 
recourant n’ait lui-même pas interjeté recours contre la loi 11’328 auprès de la 
chambre constitutionnelle ne saurait l’empêcher de soulever le grief dans le cadre 
d’un contrôle concret. En effet, d’une part, le recours auprès de la chambre 
constitutionnelle est facultatif, comme cela ressort clairement de l’art. 124 Cst-
GE. D’autre part, les tribunaux cantonaux sont tenus d’examiner, sur demande du 
recourant, la conformité du droit cantonal applicable au droit supérieur, en 
application des art. 5 al. 1 et art. 49 al. 1 Cst (ATF 127 I 185 consid. 2 ; ATF 119 
IA 321 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_856/2014 précité consid. 3.3 et 
3.4 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., 
p. 665 ss ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., 
p. 318, 323s et 345 ss). 
 
 
Toutefois, vu qu’en l’espèce, le recourant soutient bénéficier de droits 
acquis tirés du texte de l’ancien art. 23A LTrait et en l’absence d’éléments 
nouveaux déterminants, la chambre administrative fait sienne l’argumentation de 
la chambre constitutionnelle, exposée dans son arrêt ACST/13/2015. Quant au 
contrôle concret de cette disposition, le recourant ne soulève, dans le présent 
recours, aucun élément découlant de sa situation particulière qui tendrait à 
démontrer le fait qu’une assurance spécifique au sujet de l’octroi de l’indemnité 
litigieuse lui aurait été personnellement donnée. Rien dans le dossier ne permet 
non plus d’y conclure. Par conséquent, conformément au droit et à la 
jurisprudence développés au considérant 6 de l’arrêt ACST/13/2015, le versement 
de l’indemnité litigieuse ne lui a pas été garanti et ne saurait donc être considéré 
comme acquis. Le recours doit donc être rejeté sur ce point. 
6) 
 
Le recourant se plaint du caractère abrupt de l’application de la loi 
entraînant une réduction conséquente, immédiate et sans préavis, de sa 
rémunération, en violation du principe de la proportionnalité, du principe de 
l’interdiction de l’arbitraire et de la garantie de la propriété. 
 
a. 
Ce grief, qui vise dans la présente procédure la décision litigieuse, a été 
examiné par la chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/13/2015, en tant 
qu’il portait sur l’abrogation de l’ancien art. 23A LTrait par la loi 11’328. 
S’appuyant sur le droit et la jurisprudence pertinents, la chambre constitutionnelle 
a jugé qu’au vu notamment de la situation financière du canton et pour assurer le 
principe de la légalité, l’intérêt à la mise en vigueur rapide de la loi 11’328 
l’emportait sur l’intérêt privé des cadres recourants à ce que l’indemnité litigieuse 
continue à leur être versée, ce d’autant en l’absence de réduction drastique de leur 


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A/1721/2015 
traitement par l’abrogation de l’art. 23A LTrait, puisque l’indemnité en cause était 
limitée à 8.3 % de leur salaire. L’entrée en vigueur de ladite loi le lendemain de sa 
promulgation ne pouvait être qualifiée de subite dès lors qu’elle avait été adoptée 
par le Grand Conseil le 29 janvier 2015, laissant aux cadres touchés un délai de 
deux mois pour prendre leurs dispositions et s’y préparer. De plus, ladite loi 
pouvait entrer en vigueur rapidement vu qu’elle visait la suppression d’une 
indemnité, et non du salaire en tant que tel, touchant seulement les plus hauts 
postes de l’administration, qui demeurait dans des proportions acceptables au 
regard de la jurisprudence. À cela s’ajoutait notamment le fait qu’au cours des 
travaux préparatoires tenus pendant l’année 2014, la commission parlementaire en 
charge d’étudier le PL 11’328 avait procédé à de nombreuses auditions, dont celle 
de deux membres du comité de l’Union des cadres de l’administration cantonale 
genevoise, de sorte que le risque de suppression de l’indemnité prévue dans 
l’ancien art. 23A LTrait était connu (ACST/13/2015 précité consid. 7 et 8c). 
 
b. 
Certes, l’objet du recours devant la chambre constitutionnelle était la loi 
11’328, et non la décision litigieuse. De plus, comme exposé ci-dessus, l’exercice 
du contrôle abstrait d’une norme n’empêche pas son contrôle concret lors d’un cas 
d’application et ce pour les mêmes griefs. La particularité du présent cas tient au 
fait que l’application de la loi 11’328 ne laisse aucune marge de manœuvre à 
l’autorité exécutive. S’il ne fait pas de doute que cette loi en tant qu’elle abrogeait 
l’ancien art. 23A LTrait, qui définissait la catégorie des personnes concernées par 
cette disposition et fixait les critères du versement de l’indemnité litigieuse, devait 
être concrétisée dans le cas du recourant par une décision afin de lui en opposer 
les effets juridiques, il n’en demeure pas moins qu’en rendant celle-ci, le Conseil 
d’État était lié par la loi 11’328. S’agissant du grief susmentionné, la chambre 
administrative fait sienne l’argumentation de la chambre constitutionnelle, 
exposée dans son arrêt ACST/13/2015, portant sur la conformité de la loi au droit 
supérieur. En supprimant l’indemnité litigieuse au recourant dès le mois d’avril 
2015, le Conseil d’État a agi dans le respect de la loi 11’328, qui est entrée en 
vigueur certes rapidement mais sans violer le principe de la bonne foi ni celui de 
la proportionnalité. S’agissant du grief lié à la garantie de la propriété, il ne peut 
qu’être écarté vu que l’indemnité litigieuse ne constitue pas un droit acquis, 
comme exposé plus haut, de sorte que la garantie de la propriété n’est pas affectée 
par la décision litigieuse. Le grief relatif à l’interdiction de l’arbitraire doit 
également être écarté pour les raisons mentionnées plus haut et parce que, comme 
l’a relevé la chambre constitutionnelle, l’abrogation de l’art. 23A LTrait repose 
sur des motifs importants, à savoir les restrictions budgétaires (ACST/13/2015 
consid. 8b). De la même manière que l’absence d’un régime transitoire de la loi 
11’328 en tant qu’elle abrogeait l’art. 23A LTrait, ne saurait être reprochée au 
Grand Conseil, elle ne peut, par voie de conséquence et en raison du principe de la 
légalité et de celui de la séparation des pouvoirs, être reprochée au Conseil d’État 
lorsqu’il a rendu la décision litigieuse. Par conséquent, le recours est rejeté 
s’agissant de ces griefs. 


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7) 
 
Enfin, le recourant ne saurait être suivi lorsqu’il soutient pouvoir bénéficier 
du versement de l’indemnité litigieuse sur la base des dispositions du RTrait 
relatives à l’ancien art. 23A LTrait, qui n’ont pas été abrogées. Il perd de vue que 
toute prestation étatique doit respecter le droit (art. 5 al. 1 Cst.), en particulier le 
principe de la légalité, qui se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. En l’absence 
d’une loi formelle prévoyant le versement de l’indemnité telle que prévue à 
l’ancien art. 23A LTrait, le Conseil d’État ne saurait, sous peine de violer le 
principe de la séparation des pouvoirs, implicitement contenu dans la Constitution 
fédérale et consacré expressément à l’art. 2 Cst-GE, verser une telle indemnité sur 
la base de seules dispositions réglementaires (ATA/52/2015 du 13 janvier 2015 
consid. 2). 
 
 
Quant à l’absence d’examen préjudiciel de la constitutionnalité de la 
loi 11’328 par le Conseil d’État avant de rendre la décision litigieuse, elle ne 
saurait, faute de motif d’inconstitutionnalité desdites loi et décision, constituer en 
soi une violation du droit. Si certes toute autorité chargée d’appliquer des normes 
doit examiner leur conformité au droit supérieur en vertu du contrôle diffus de la 
constitutionnalité en Suisse (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER, op. cit., p. 665), elle ne doit toutefois refuser leur mise en œuvre 
qu’en cas de violation du droit supérieur (ATF 127 I 185 consid. 2), ce qui n’est 
pas ici le cas. Par ailleurs, il existe dans le canton de Genève, depuis juin 2014, 
une voie judiciaire spéciale, auprès de la chambre constitutionnelle, permettant 
d’examiner la constitutionnalité d’actes normatifs (art. 124 let. a Cst-GE et art. 
130B al. 1 let. a LOJ). S’il est libre d’y recourir, le recourant est assez mal venu, 
après coup, de reprocher au Conseil d’État de pas avoir procédé à l’examen 
préjudiciel de ladite loi. 
8) 
 
Vu ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 1'500.- 
sera mis à la charge du recourant qui succombe. Vu l’issue du litige, aucune 
indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 LPA). 
9) 
 
La chambre de céans statuant ce jour au fond, la demande de restitution de 
l’effet suspensif n’a plus d’objet. 
 
 
 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 22 avril 2015 par Monsieur A______ contre la 
décision du Conseil d’État du 20 avril 2015 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de Monsieur A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant, au Conseil 
d'État et, pour information, à l’office du personnel de l’État. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Pagan, Mmes Steck et Montani, juges. 
 
 
 
Au nom de la chambre administrative : 


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A/1721/2015 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :