ge_gerichte · ATA/672/2015 · 2015-06-23 · fr

Résumé:
 Examen de la validité d'une décision d'interdiction d'accès au site aéroportuaire prononcée à l'encontre d'une entreprise proposant un service de voituriers. Cette activité, entrant en conflit avec l'usage ordinaire prioritaire des parkings du site, constitue un usage extraordinaire, non autorisée par l'Aéroport international de Genève. Les parkings faisant partie du patrimoine administratif affecté à une tâche publique et ne constituant pas des biens publics susceptibles d'un usage commun, les activités lucratives exercées en leur sein sont soustraites à la liberté économique et peuvent être l'objet d'un monopole de fait.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3154/2013-EXPLOI 
ATA/672/2015 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 23 juin 2015 
2ème section 
 dans la cause 
 
 
A______, Monsieur B______ 
représentée par Me Daniel Kinzer, avocat 
contre 
AÉROPORT INTERNATIONAL DE GENÈVE 
représenté par Me Albert-Florian Kohler, avocat 


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A/3154/2013 
EN FAIT 
1) 
 
Monsieur B______ est inscrit au registre du commerce depuis le 12 janvier 
2012, comme titulaire de l’entreprise individuelle A______ (ci-après : A______), 
ayant pour but un service de voiturier et valet de parking, le transport de 
marchandises, l’étude, financement, construction exploitation de parcs pour 
véhicules avec garage et station-service ainsi que des activités y relatives. Le siège 
de l’entreprise est à Meyrin, au ______, chemin des C______. 
2) 
 
Le 24 mai 2012, l’Aéroport international de Genève (ci-après : l’AIG) a prié 
A______ de cesser ses activités sur les différents parkings du site aéroportuaire, 
en l’absence de concession délivrée. La rencontre des clients et l’encaissement des 
prestations à l’intérieur des parkings créaient de nombreux attroupements et 
gênaient la bonne exploitation du site. 
3) 
 
Par pli daté du 22 juin 2013 (recte : 2012), A______ a répondu à l’AIG. 
 
 
Elle ne déployait aucune activité commerciale sur le site mais récupérait et 
déposait des véhicules sur les parkings publics mis à disposition pour les 
passagers. Une nouvelle procédure de paiement électronique était mise en place 
qui limiterait le temps passé sur place. Cette activité était présente depuis 2000 sur 
le site par le biais d’entreprises liées à M. B______. D’autres sociétés de voiturier 
s’étaient développées depuis. 
4) 
 
Le 12 septembre 2012, l’AIG a réitéré sa demande de cessation d’activité à 
A______. A défaut, une interdiction d’accéder au site serait prononcée à 
l’encontre la société et de ses collaborateurs. 
5) 
 
Le 25 septembre 2012, A______ a fait part à l’AIG de sa position. 
 
 
Une interdiction d’accéder au site à son encontre violerait la garantie 
constitutionnelle de la liberté économique et individuelle des usagers. 
6) 
 
Le 27 mars 2013, l’AIG a réitéré ses griefs à l’encontre de A______. 
7) 
 
Le 31 juillet 2013, l’AIG a soumis à A______ un projet de décision 
d’interdiction d’accès au site aéroportuaire dans le but d’y exercer des activités 
commerciales et/ou financières. 
8) 
 
Le 15 août 2013, A______ a, à nouveau, contesté déployer des activités de 
nature commerciale et/ou financières sur le site. 
9) 
 
Par décision du 23 septembre 2013, l’AIG a interdit à A______, à ses 
organes, à ses collaborateurs et autres auxiliaires l’accès au site aéroportuaire sous 


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la menace des sanctions prévues à l’art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 
1937 (CP - RS 311.0). La décision était déclarée exécutoire nonobstant recours. 
10) a. 
Le 30 septembre 2013, A______ a déposé un recours contre la décision de 
l’AIG en concluant à son annulation ainsi qu’une requête de mesures 
provisionnelles urgentes auprès du Tribunal administratif de première instance, en 
demandant la suspension de l’exécution de la décision. 
 
b. 
Par jugement sur compétence du 1er octobre 2013, le Tribunal administratif 
de première instance a déclaré le recours irrecevable et l’a transmis pour 
compétence à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative), le 2 octobre 2013. 
11) 
Le 25 octobre 2013, A______ a complété son recours. 
 
 
L’entreprise contestait avoir besoin d’une concession pour exercer son 
activité de voiturier. Elle n’utilisait pas de manière accrue les infrastructures de 
l’aéroport. Un voiturier s’occupait d’un véhicule et n’accédait qu’aux parkings 
publics départ et arrivée. La taxe de stationnement était payée. 
 
 
Soixante-cinq procédures pénales ouvertes contre ses voituriers s’étaient 
terminées par une décision de non-entrée en matière rendue par le Ministère 
public en date du 21 février 2013 et confirmée par la chambre pénale de recours 
dans un arrêt du 26 juin 2013. 
 
 
Les rapports entre les usagers des parkings et l’AIG étaient soumis au droit 
privé dans le cadre de l’exploitation de son patrimoine, la décision devait être 
considérée comme nulle. 
12) 
Par décision du 7 novembre 2013, le président de la chambre administrative 
a rejeté la requête en restitution de l’effet suspensif et de mesures provisionnelles. 
13) 
Le 29 novembre 2013, l’AIG a déposé des observations, concluant au rejet 
du recours. 
 
 
Il était contesté que M. B______ ait eu une activité de voiturier par le biais 
d’autres entreprises depuis 2000. Les conditions générales visibles sur le site 
www.A______.ch indiquaient que lors de la remise du véhicule, l’état général de 
ce dernier était vérifié et d’éventuels défauts consignés sur une fiche de dépôt. 
L’état du véhicule était vérifié à nouveau lors de la restitution. Toutes ces 
formalités, ainsi que le paiement qui pouvait être fait en liquide, étaient 
accomplies sur le site aéroportuaire. 
 
 
Les plaintes pénales avaient été déposées contre inconnus qui œuvraient à la 
sortie des parkings. Un deuxième véhicule serrait de près le véhicule dont le 
conducteur insérait le ticket de parking dans l’automate de façon à faire lever la 


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barrière. Le second véhicule n’avait pas besoin de valider son ticket dans 
l’automate et profitait de la barrière déjà levée. L’enquête de police avait permis 
de déterminer que trois employés de A______ avaient admis avoir utilisé ce 
procédé pour gagner du temps avec respectivement dix-huit, quatorze et vingt-et-
un véhicules. 
 
 
Des enregistrements vidéo réalisés par un détective privé permettaient de 
confirmer l’activité déployée sur le site, soit l’échange de tickets de parking avec 
des clients, la signature de divers documents contractuels, l’encaissement en 
espèces d’une somme d’argent. 
 
 
A______ ne disposait d’aucun droit à une utilisation extraordinaire du 
patrimoine administratif de l’AIG. Bien qu’accessibles au public, le propriétaire 
n’autorisait à y pénétrer que ceux qui voulaient y déposer contre argent leur 
voiture et la rechercher ainsi que leurs accompagnants. Ceci était l’usage 
conforme à la destination des parkings aéroportuaires. Tout autre usage qui s’en 
écartait était contraire à la volonté de l’ayant droit et devait être compris comme 
étant extraordinaire. 
 
 
La restriction à la liberté économique de A______ était admissible, compte 
tenu du fait que la mission de l’AIG ne pouvait plus être remplie de manière 
optimale en raison de l’activité déployée sur son site. 
14) 
Le 10 février 2014, A______ a répliqué en réitérant son argumentation qui 
sera reprise en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt. 
15) 
Le 27 février 2014, sur recours de A______, le Tribunal fédéral a annulé la 
décision de la chambre administrative et restitué l’effet suspensif au recours (arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_1161/2013). 
16) 
Le 28 février 2014, les parties ont été entendues en audience de comparution 
personnelle. 
 
 
L’AIG a déclaré persister dans sa décision. Plusieurs sociétés avaient 
recouru contre des décisions d’exclusion, d’autres entreprises s’étaient 
conformées à l’interdiction d’accès. Pour ce type d’activité, une concession avait 
été octroyée, en 2003, à F______ qui versait une redevance à ce titre. Des travaux 
qui devraient être terminés fin 2015 environ, permettraient de connaître les 
surfaces disponibles pour une activité de voiturier. La concession serait remise au 
concours à ce moment-là. 
 
 
M. B______ a persisté dans son recours. La police de l’aéroport était 
intervenue contre ses employés et il y avait eu plainte pénale déposée contre lui. Il 
était d’accord de payer une redevance à l’AIG afin d’exploiter sur son périmètre 
son activité commerciale. 


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17) 
Le 6 mars 2014, A______ a communiqué des extraits du site 
www.D______.ch (n’existant plus à ce jour/02.06.2015) sur lequel l’activité de 
l’entreprise « E______ » était annoncée comme existant depuis 55 ans. Le client 
pouvait déposer les clefs de son véhicule garé au parking P3 départ, au guichet 
« bagages spéciaux », no 90 à l’aéroport et à l’arrivée, elles lui étaient rendues près 
des caisses centrales du parking P2 arrivée. 
 
 
L’AIG tolérait cette activité, ce qui représentait une inégalité de traitement. 
18) 
Le 5 juin 2014, sur demande de la juge déléguée à l’instruction de la cause, 
A______ a fait parvenir sous enveloppes scellées le bilan et comptes de pertes et 
profits pour l’année 2012, la comptabilité 2013 n’étant pas encore finalisée ainsi 
que le nombre de réservations effectuées par les clients en 2012 et 2013. 
 
 
L’AIG multipliait les procédures pour « étouffer » financièrement 
l’entreprise. Le Ministère public avait rendu une ordonnance de non-entrée en 
matière le 11 avril 2014 dans la procédure P/1______ faisant suite à deux plaintes 
pénales des 27 novembre et 27 décembre 2013. Le 20 mars 2014, l’AIG avait 
déposé une requête en conciliation auprès du greffe du Tribunal de première 
instance (C/2______) tendant à ce que tout le bénéfice réalisé en 2012 et 2013 lui 
soit reversé. 
19) 
Le 27 juin 2014, l’AIG a fourni le règlement d’exploitation de l’aéroport du 
31 mai 2001, la décision de l’office fédéral de l’aviation civile du 31 mai 2011 
ainsi que le règlement d’utilisation des parkings publics du site aéroportuaire. 
Sous enveloppe scellée, il a transmis le contrat de concession avec F______. 
20) 
Le 25 novembre 2014, les parties ont déposé une demande conjointe de 
suspension de la procédure. Le 26 novembre 2014, A______ a demandé que cette 
demande soit considérée comme nulle et non avenue. 
21) 
Le 22 décembre 2014, les parties ont été invitées à formuler toute requête 
complémentaire et/ou exercer leur droit à la réplique au 30 janvier 2015, ensuite 
de quoi, la cause serait gardée à juger. 
22) 
Le 30 janvier 2015, A______ a sollicité un transport sur place pour 
examiner la configuration des lieux et les différents aménagements intérieurs et 
extérieurs ainsi qu’une nouvelle audience de comparution des parties pour 
approfondir toutes les questions factuelles relatives à l’activité de A______, à 
l’organisation de l’AIG et ses liens avec F______, aux relations de l’AIG avec 
d’autres tiers exerçant des activités commerciales dans des domaines proches, 
comme les navettes de ski ainsi que les relations entre les parties. Suite à ces 
mesures, un délai devait être imparti pour répliquer ou un nouveau délai fixé au 
30 janvier 2015 accordé en cas de refus des mesures d’instruction. 


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23) 
Dans le nouveau délai au 25 février 2015 fixé par courrier du greffe de la 
chambre administrative du 3 février 2015, A______ a persisté dans son recours et 
exposé que l’AIG ne pouvait donner aucune date fiable quant à la fin des travaux 
concernant les secteurs départ et arrivée. L’avenir du valet parking à l’aéroport 
était donc incertain. Les conditions de restriction de sa liberté économique 
n’étaient pas remplies. 
24) 
Le 2 mars 2015, le juge délégué a informé les parties que la cause était 
gardée à juger. 
25) 
Le 13 avril 2015, une écriture spontanée de l’AIG du 9 mars 2015, lui a été 
retournée. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La recourante a sollicité plusieurs actes d’instruction au cours de la 
procédure. 
 
 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes (arrêt du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 
consid. 2.3), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le 
moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157 ; 138 V 125 consid. 2.1 
p. 127 ; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197 ; 136 I 265 
consid. 3.2 ; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293 ; arrêts du Tribunal fédéral 5A_12/2013 
du 8 mars 2013 consid. 4.1 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 3.1). 
 
 
 Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge 
de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une 
appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que 
celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte 
déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 
134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; arrêts du Tribunal fédéral 
4A_108/2012 du 11 juin 2012 consid. 3.2 ; 8C_799/2011 du 20 juin 2012 
consid. 6.1 ; 2D_2/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 
2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; ATA/404/2012 du 26 juin 2012 ; 


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ATA/275/2012 du 8 mai 2012). Le droit d'être entendu ne contient pas non plus 
d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit 
que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 
consid. 5.1 p. 237 ; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84 ; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les 
arrêts cités ; 133 II 235 consid 5.2 p. 248 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_424/2009 
du 6 septembre 2010 consid. 2 ; 2C_514/2009 du 25 mars 2010 consid. 3.1). 
 
 
 En l'espèce, les parties ont procédé à plusieurs échanges d'écritures dans le 
cadre du présent litige et ont été entendu en audience de comparution personnelle. 
La recourante a ainsi pu faire valoir ses arguments de manière détaillée. La 
chambre de céans renoncera à procéder à d’autres actes d’instruction, dans la 
mesure où elle dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer en 
connaissance de cause. 
 3) 
 
Le litige porte sur la validité de l’ordre d’interdiction d’accéder au site 
aéroportuaire, dans le but d’y exercer une quelconque activité commercial et/ou 
financière, faite à la recourante ainsi qu’à ses organes, collaborateurs et autres 
auxiliaires, par l’intimée. En d’autres termes, la question à résoudre est celle de 
savoir si la recourante a le droit d’exercer, de manière permanente et en-dehors de 
toute procédure d’autorisation ou de concession, des activités de voiturier sur le 
site de l’AIG. 
4) 
 
Il convient en premier lieu de déterminer à quelles règles sont soumis les 
parkings de l’aéroport ainsi que les bases légales sur lesquelles se fonde la 
décision prise par l’AIG. 
 
a. 
L’AIG est au bénéfice d’une concession fédérale l’autorisant à exploiter 
l’aéroport à titre commercial. Il a notamment l’obligation de mettre à la 
disposition des usagers une infrastructure répondant aux impératifs d’une 
exploitation sûre et rationnelle (art. 36a al. 2 de la loi fédérale sur l’aviation du 
21 décembre 1948 - LA - RS 748.0). 
 
b. 
La gestion et l’exploitation de l’aéroport sont confiées, dans les limites de la 
concession fédérale, à l’AIG, établissement de droit public doté de la personnalité 
juridique (art. 1 de la loi sur l'aéroport international de Genève du 10 juin 1993 - 
LAIG - H 3 25). 
 
c. 
L’établissement a pour mission de gérer et d’exploiter l’aéroport et ses 
installations en offrant, au meilleur coût, les conditions optimales de sécurité, 
d’efficacité et de confort pour ses utilisateurs (art. 2 al. 1 LAIG). 
 
d. 
L’AIG est propriétaire de l’ensemble des bâtiments, installations et 
aménagements extérieurs compris dans le périmètre aéroportuaire (art. 4 
al. 1 LAIG). Les biens-fonds compris dans le périmètre demeurent la propriété de 
l’État de Genève qui a constitué un ou plusieurs droits de superficie distincts et 


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permanents immatriculés au registre foncier en faveur de l’établissement (art. 4 
al. 3 LAIG). 
 
e. 
L’établissement prend, sous réserve des compétences réservées au Conseil 
d’État et au Grand Conseil par la LAIG, toutes les mesures propres à remplir la 
mission qui lui est assignée et veille au respect de la législation fédérale relative à 
la navigation aérienne et à l’exploitation d’aéroports ouverts au public, ainsi 
qu’aux dispositions spécifiques de la concession fédérale. (art. 30 LAIG). 
 
f. 
 L’AIG peut donner en location ou en concession les locaux techniques, 
administratifs et commerciaux dont il est propriétaire et dont il n’a pas lui-même 
l’usage (art. 31 LAIG). 
 
g. 
Dans le cadre de la gestion de l’établissement, le conseil d’administration 
édicte notamment un règlement général sur l’organisation de l’aéroport (art. 3 
let. b du règlement d'application de la loi sur l'aéroport international de Genève du 
13 décembre 1993 - RAIG - H 3 25.01). 
 
h. 
Aucune activité commerciale, financière, industrielle ou artisanale ne peut 
être exercée à l’aéroport sans l’accord d’une concession (art. 15 du règlement 
d’exploitation de l’aéroport du 31 mai 2001 ; ci-après : le règlement 
d’exploitation). 
 
i. 
En sus des prescriptions d’utilisation de l’aéroport par les aéronefs, 
l’exploitant édicte et publie de sa propre compétence des prescriptions 
complémentaires d’utilisation de l’aéroport faisant règle pour l’ensemble des 
instances, personnels et usagers du site aéroportuaire (art. 12 du règlement 
d’exploitation). 
 
j. 
Un règlement d’utilisation des parkings publics du site aéroportuaire 
déterminant les modalités d’utilisation des parkings publics de l’aéroport pour tout 
usager (conducteur de véhicule, détenteurs, passagers ou autres) a été adopté le 
26 avril 2011 par le conseil d’administration de l’AIG, remplacé par un nouveau 
règlement le 21 mai 2013 (ci-après : règlement parking). 
 
 
Dans sa version du 21 mai 2013, le règlement parking prévoit que les 
parkings et la zone de dépose-rapide étant des lieux privés ouverts au public, 
l’affichage, la distribution de tout document et les manifestations y sont interdits, 
sauf autorisation expresse et préalable. Les colporteurs, vendeurs, mendiants et 
clochards ne sont pas tolérés dans les parkings et dans la zone de dépose-rapide. 
Les transactions commerciales et/ou financières ne sont admises ni au sein des 
parkings et/ou de la zone de dépose-rapide ni à leur proximité immédiate, sauf 
autorisation préalable et écrite de l’aéroport (art. 12 règlement parking). 
L’article 12, dans la version antérieure du règlement parking ne faisait pas 
mention des transactions commerciales et/ou financières. 


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En outre, le règlement parking prévoit l’interdiction, quelle que soient les 
circonstances et même si l’usager est en possession d’un ticket de sortie valable, 
de profiter de l’ouverture de la barrière par le véhicule précédent pour sortir du 
parking. En cas de non-respect de cette interdiction, l’AIG se réserve le droit de 
prendre toutes les mesures utiles, p. ex : interdiction d’utiliser les parkings et de 
dénoncer l’usager aux autorités compétentes (art. 7 al. 7 règlement parking). Ces 
précisions ne figuraient pas dans le règlement antérieur qui fixait uniquement les 
conditions de sortie des parcs de stationnement soit à l’aide d’un ticket horodaté 
préalablement réglé aux caisses, soit l’insertion ou l’application sur la borne de 
sortie d’un titre d’accès autorisé. 
 
 
La gestion des divers parkings, propriétés de l’intimé, lui est confiée par la 
loi. La délégation contenue dans la LAIG vise notamment à ce que des règles 
soient établies pour les usagers du site aéroportuaire, dont les parkings font partie. 
Sur cette base, l’AIG a notamment édicté un règlement sur l’utilisation des 
parkings dont la finalité est d’assurer sa mission de gérer et d’exploiter ses 
installations dans des conditions optimales de sécurité, d’efficacité et de confort 
pour les utilisateurs (art. 2 al. 1 LAIG). 
 
 
La décision interdisant l’accès aux parkings de l’aéroport à la recourante qui 
ne bénéficie pas d’une concession pour y exercer ses activités commerciales 
s’inscrit dans le cadre de la réglementation précitée. 
5) 
 
La recourante estime que les parkings étant ouverts au public, l’AIG n’était 
pas fondé à lui en interdire l’accès, son activité sur le site étant conforme à la 
destination de celui-ci. 
 
a. 
La doctrine et la jurisprudence distingue parmi les biens publics, le 
patrimoine financier, le domaine public (au sens étroit), soit les biens publics 
susceptibles d’un usage commun et le patrimoine administratif. Ces deux derniers 
sont composés des biens appartenant à l’État, affectés à l’accomplissement de 
tâches publiques. Les biens du patrimoine administratif se distinguent du domaine 
public, dans la mesure où ils ne peuvent être utilisés librement par tous les 
citoyens, car cela serait contraire à leur destination. Ils sont destinés à un cercle 
d’utilisateurs restreints. Les biens publics susceptibles d’un usage commun, sont 
quant à eux à disposition de tous (ATF 138 I 274 consid. 2.3.2 in JdT 2013 I 
p. 3 ; ATF 127 I 84 consid. 4b in JdT 2003 I p. 94 ; Thierry TANQUEREL, 
manuel de droit administratif, 2011, p. 64 n. 188; François BELLANGER, 
Commerce et domaine public in Le domaine public, François BELLANGER et 
Thierry TANQUEREL [éd.], 2004, p. 45 ; Michel HOTTELIER, Le domaine 
public en droit genevois, in SJ II 2002 p. 126 ss). 
 
b. 
Sur le plan général, l’accès du public aux biens du patrimoine administratif 
est limité par l’usage auxquels ils sont affectés. On distingue toutefois les biens 
qui sont utilisés par les agents publics, destinés à l’usage administratif 


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uniquement, de ceux destinés à un usage individuel ou privatif, tels les logements 
sociaux ou encore les locaux commerciaux dans les aéroports et les gares. Une 
autre catégorie est constituée par les biens du patrimoine administratif utilisés par 
les administrés ou certaines catégories d’entre eux, les usagers ou utilisateurs, 
comme les écoles, hôpitaux et installations sportives. Ces biens se définissent 
comme patrimoine administratif à l’usage de l’établissement (ATF 138 I 274 
consid. 2.3.2 p. 284). 
 
 
L’utilisation du patrimoine administratif par les usagers conformément à sa 
destination est réglée par la législation relative à la tâche en cause ainsi que par 
des règles d’organisation internes, des ordonnances législatives ou des 
prescriptions autonomes. Il ne nécessite en principe pas d’autorisation spéciale 
(Thierry TANQUEREL, op. cit. p. 65 n. 194 et 195). La distinction principale 
entre domaine public et patrimoine administratif réside ainsi dans la capacité 
limitée d’utilisation du patrimoine administratif et donc dans la limitation du 
nombre d’utilisateurs opposée aux possibilités d’utilisation du domaine public 
pratiquement illimitées (Blaise KNAPP, L’utilisation commerciale des bien de 
l’État par des tiers in Problèmes actuels de droit économique : Mélanges en 
l’honneur du Professeur Charles-André JUNOD, 1997, p. 235). L’usage privatif 
du patrimoine administratif, même confié à des tiers, reste conforme à l’usage 
prévu pour l’établissement en question. Ainsi, l’exploitation des magasins dans les 
gares, aéroports, etc., fait partie des services accessoires offerts aux voyageurs en 
mettant à disposition exclusive de privés une partie du patrimoine administratif 
(Markus HEER, op. cit., p. 12). 
 
 
L’usage d’un bien du patrimoine administratif est prioritaire par rapport à 
tout autre usage, au sens où il ne saurait être ni totalement, ni même partiellement 
entravé par l’équivalent d’un usage privatif ou accru qui serait consenti à un 
administré (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif 
général, 2014, p. 544 n. 1531). 
 
c. 
Dans la mesure où cela n’entrave pas l’accomplissement de la tâche 
publique à laquelle un bien du patrimoine administratif est affecté, des utilisations 
particulières, sans rapport direct avec cette tâche, peuvent être admises mais tout 
usage extraordinaire du patrimoine administratif implique un acte spécial 
l’autorisant (ATF 127 I 84 consid. 4b in JdT 2003 I p. 94 ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit. p. 65 n. 196 ; François BELLANGER, op. cit., p. 45). 
Même lorsque l’usage requis par un administré est compatible avec l’exécution 
de la tâche publique, cela ne lui permet pas de se prévaloir d’un droit subjectif 
conditionnel à se voir accorder une autorisation (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste 
ZUFFEREY, ibidem). 
 
 
Les utilisations extraordinaires des biens d’un établissement public ne 
peuvent pas, par définition, être prévues de manière expresse et détaillée dans une 
loi formelle. La règle étant qu’en toute hypothèse, la priorité doit être donnée à 


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A/3154/2013 
ceux qui veulent faire un usage ordinaire de l’établissement sur tous les 
demandeurs d’utilisation extraordinaire. Les modalités de l’accès et de 
l’utilisation de l’établissement public commercial seront précisées dans des 
règlements adoptés par les collectivités chargées de gérer ce patrimoine (Blaise 
KNAPP, op. cit., pp. 234-235). 
 
d. 
Le Tribunal fédéral a été amené à examiner ces questions, dans plusieurs 
arrêts. S’agissant tout d’abord de l’utilisation de salles communales par des 
privés, le Tribunal fédéral a estimé sous l’angle de la liberté d’expression que la 
jurisprudence en matière d’utilisation accrue du domaine public était applicable 
par analogie si ces salles du patrimoine administratif étaient destinées 
habituellement (usage ordinaire) à des réunions. En revanche si cette utilisation 
n’était ni prévue ni habituelle, il n’existait pas de droit conditionnel à une 
utilisation extraordinaire (arrêt du Tribunal fédéral du 18 février 1991, in ZBl 
1992 40 ss, Unité jurassienne Tavannes ; Markus HEER, Die ausserordentliche 
Nutzung des Verwaltungsvermögens durch Private, 2006, pp. 31 et 32). Sous 
l’angle de liberté économique, l’utilisation du patrimoine administratif a été 
refusée à une association, s’agissant de l’affichage par le biais de peinture 
intégrale des bus à Lucerne. Le Tribunal fédéral a relevé que l’utilisation 
recherchée ne correspondait pas à un usage ordinaire ou conforme à leur 
destination des bus, bien que cet usage ne soit pas entravé par l’application de 
peintures intégrales, il n’existait toutefois pas de droit fondamental a cet usage 
extraordinaire. En outre, des alternatives s’offraient aux intéressés (ATF 127 I 84 
consid. 4b in JdT 2003 I p. 94). S’agissant des murs d’une gare, le Tribunal 
fédéral a jugé que même s’il s’agissait du patrimoine administratif, le site de la 
gare visait à satisfaire les mêmes besoins qu’une zone piétonne et était utilisée 
comme un bien du domaine public. Il a dès lors fait application des règles d’usage 
accru du domaine public (ATF 138 I 274 consid. 2.3.2. p. 284 ; René 
WIEDERKEHR et Paul RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts – 
Band II, 2014, p. 50 n. 132). Dans le cadre de l’application du droit des marchés 
public, s’agissant de la construction et de l’exploitation d’un parking sur le 
domaine public, le Tribunal fédéral a tranché qu’il ne s’agissait pas là de tâches 
publiques (arrêt du Tribunal fédéral 2C_198/2012 du 16 octobre 2012). En 
revanche le parking d’un hôpital, ouvert aux patients, aux visiteurs ainsi qu’au 
personnel a été considéré comme faisant partie du patrimoine administratif de 
l’établissement, selon un jugement obwaldien (RR OW du 2 décembre 2008, in : 
VVGE 2007/08 nr. 22 consid. 7). 
 
 
En l’espèce, l’AIG est un établissement de droit public cantonal 
(art. 1 LAIG), soit une organisation administrative disposant d’un ensemble de 
moyens en personnel et en matériel affectés durablement à l’exécution d’une tâche 
publique déterminée. Vu cette qualité, ses biens relèvent du patrimoine 
administratif (Pierre MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, n. 7.2.1.1 p. 337). 
L’AIG est également un établissement public à destination commerciale, 


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susceptible d’exploitations normales ordinaires simultanées et variées. Il est ainsi 
utilisé par les compagnies de navigation aérienne, par les transporteurs, les 
restaurateurs, les banquiers et les commerces les plus divers (Blaise KNAPP, 
op. cit., pp. 233 à 236). Tous ces usages constituent l’usage ordinaire de 
l’établissement public et découlent du but principal assigné par le législateur, soit 
l’exploitation d’un aéroport avec ses installations, en offrant, au meilleur coût, les 
conditions optimales de sécurité, d’efficacité et de confort pour ses utilisateurs 
(art. 2 al. 1 LAIG). 
 
 
 
Les parkings de l’aéroport permettent aux utilisateurs de l’aéroport de 
bénéficier d’une place de stationnement et d’un accès aisé et sûr aux services 
proposés. En application des définitions développées ci-dessus, il faut conclure 
qu’ils font partie du patrimoine administratif dont l’usage est défini par leur 
destination et non pas des biens publics susceptibles d’un usage commun. Leur 
usage extraordinaire est ainsi soumis à une autorisation spéciale. 
6) 
 
La recourante n’étant pas au bénéfice d’une autorisation spéciale, il s’agit de 
vérifier si l’usage fait par la recourante des installations de l’intimé est ordinaire 
ou extraordinaire. 
 
 
Des places de stationnement sont mises à disposition sur le site 
aéroportuaire, dans différents parkings, dans lesquels le stationnement payant est 
possible de courte, moyenne ou longue durée. Ces places de stationnement sont 
prévues pour les utilisateurs ou usagers de l’aéroport. Ceux-ci sont constitués de 
personnes ayant parqué leur véhicule, soit pour déposer un ou des voyageurs, pour 
utiliser les différentes facilités et commerces à disposition dans la zone publique 
de l’aéroport, ou parce qu’ils sont eux-mêmes des voyageurs. 
 
 
Un voiturier se trouve sur le site de l’aéroport et plus particulièrement sur 
les parkings courte durée arrivée ou départ, les plus proches des terminaux, pour 
effectuer une prestation en faveur de son client, à savoir, prendre en charge son 
véhicule sur le parking courte durée départ, pour le stationner en dehors du site et 
le ramener sur le parking courte durée arrivée, à une date et heure convenues avec 
son client. 
 
 
De prime abord, son activité paraît conforme à la destination des parkings, 
s’agissant du stationnement d’un véhicule, pour une courte durée dans un parking 
prévu à cet effet. Toutefois, cette activité de voiturier se distingue du service qui 
peut être rendu par des personnes accompagnants dans leur véhicule des usagers 
de l’aéroport, contrairement à ce que prétend la recourante. Ainsi, sur le site et 
plus précisément sur le parking courte durée (maximum 1h dont 10 min gratuites), 
l’activité des employés de la recourante consiste à prendre contact avec son client 
en s’identifiant au moyen d’une pancarte par exemple, à vérifier de l’état du 
véhicule, le kilométrage ainsi que les objets laissés par le client à l’intérieur, puis 
à consigner ces éléments sur une fiche ou au moyen d’une tablette électronique, à 


- 13/17 - 
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faire signer le contrat au client et à lui remettre un double de ces document. 
Ensuite, l’employé de la recourante réceptionne les clefs et sort du parking de 
l’aéroport à l’aide du ticket de parking remis par le client pour amener le véhicule 
sur un parking extérieur au site. A la restitution du véhicule, l’employé de la 
recourante effectue les formalités nécessaires, au moment convenu. Bien que ces 
activités ne prennent pas forcément beaucoup de temps, ce qui est déterminant 
c’est que le véhicule parqué, même pour une durée inférieure à la durée maximale 
autorisée, utilise une place dans un parking prévu pour que les accompagnants de 
voyageurs ou les usagers des services de l’aéroport, puissent y déposer leur 
véhicule. En procédant au stationnement temporaire de véhicules qui devront 
ensuite être parqués pour une certaine durée, largement supérieure à une heure, 
sur une autre place de stationnement hors de la zone aéroportuaire, la recourante 
fait un usage qui ne répond pas à leur destination des parkings courte durée. 
Compte tenu du fait que la recourante a plusieurs employés exerçant leur activité 
conjointement et que cette même activité est déployée par de nombreux 
concurrents, l’utilisation du parking courte durée par les personnes qui souhaitent 
en faire l’emploi prévu par sa destination est compromise. Il convient de prendre 
en compte également le fait que la recourante pourrait exercer son activité, selon 
des modalités différentes, sans utilisation des parkings de l’AIG, en accueillant ses 
clients et leur véhicule en dehors du site, en procédant aux différents contrôles, 
signature, encaissement, nécessaires et en acheminant les clients vers le terminal 
d’embarquement en navette ou même dans leur véhicule, en utilisant la zone de 
dépose rapide. 
 
 
En l’état, l’utilisation des places de stationnement courte durée faite 
actuellement par la recourante ne correspond pas à celle prévue par la destination 
du parking de l’aéroport mais constitue un usage extraordinaire de celui-ci et fait, 
en outre, partie de l’activité commerciale de la recourante. Cette activité, non 
autorisée par l’AIG, entre en conflit avec l’utilisation ordinaire, appropriée et 
prioritaire des parkings. En conséquence, la décision litigieuse, conforme au 
règlement adopté par l’AIG pour la gestion de ses parkings ainsi qu’à la mission 
de l’établissement public, s’avère fondée dans son principe. 
7) 
 
La recourante estime encore que l’accès au parking lui est refusé en 
violation de sa liberté économique. 
 
 
Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1) ; elle comprend 
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique 
lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité 
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un 
gain ou d'un revenu (ATF 131 I 333 et les références citées). Toute activité 
lucrative privée exercée à titre professionnel, qui vise à l’obtention d’un gain ou 
d’un revenu, bénéficie de la garantie de la liberté économique (ATF 117 Ia 440 ; 
116 Ia 118 ; ATA/500/2001 du 7 août 2001). La protection de l’art. 27 Cst. 


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s’étend non seulement aux indépendants, mais encore aux employés salariés 
lorsqu’ils sont atteints dans leurs droits juridiquement protégés (ATF 112 Ia 318, 
319). 
 
 
L’art. 27 Cst implique que l’État ne prenne en main un secteur seulement si, 
et dans la mesure où, l’intérêt général l’exige, donc si ledit secteur est en étroit 
rapport avec les tâches d’intérêt général qui lui sont confiées. Cela a notamment 
pour conséquence, s’agissant de la possibilité de se prévaloir de la liberté 
économique pour exercer une activité en relation avec des biens de l’État, que 
lorsqu’un bien est affecté à l’accomplissement d’une tâche étatique, rattaché au 
patrimoine administratif, les justiciables ne sauraient revendiquer un usage qui 
n’est pas autorisé par les normes établies. Ainsi, les activités lucratives exercées 
au sein du patrimoine administratif sont soustraites à la liberté économique et 
peuvent être l’objet d’un monopole de fait. (Thierry TANQUEREL, op. cit., 
p. 66 n. 197 ; Etienne GRISEL, Liberté économique, 2006, pp 176, 177 n. 396 et 
402, p. 444 n. 1046 ; François BELLANGER, op. cit., p. 45 f ; Blaise KNAPP, 
Les limites à l’intervention de l’État dans l’économie, in ZBl 91/1990 p. 260). 
 
 
En l’espèce, les installations de stationnement de l’intimé sont destinées à 
permettre aux voyageurs d’accéder de façon sûre et confortable aux terminaux de 
l’aéroport ainsi qu’aux services à disposition des voyageurs et d’un public plus 
large. Ce but est inclus dans la mission prévue par la concession et la LAIG. 
Comme vu ci-dessus, les parkings font partie du patrimoine administratif affecté à 
une tâche publique et ne constituent pas des biens publics susceptibles d’un usage 
commun. En conséquence, c’est en vain que la recourante se prévaut de sa liberté 
économique et son grief sera rejeté. 
8) 
 
Le fait qu’un service de voiturier soit offert aux usagers sur le site de l’AIG 
par F______ n’est pas contradictoire avec le raisonnement fait plus haut, 
quoiqu’en pense la recourante. 
 
 
La mission de l’AIG contient notamment celle de mettre à disposition de ses 
utilisateurs des services ainsi que des commerces qui correspondent à leurs 
besoins. Certaines des activités liées à ces besoins et donc à la mission de 
l’établissement, sont confiées à des entreprises privées et les locaux et 
installations de l’AIG sont ainsi mis à leur disposition. Tant la tâche de service 
public que le patrimoine administratif sont ainsi confié, contre rémunération 
(Tobias JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, SZbl 
1992 p. 150). Dans ce cas, l’établissement public a un monopole de fait s’agissant 
de ces activités qui peuvent être exploitée par concession à des tiers (Pierre 
MOOR, op. cit. p. 396). 
 
 
 
 
En concédant à F______ la gestion d’un service de voiturier et en faisant 
bénéficier cette entreprise de l’utilisation exclusive de certaines places de 
stationnement ainsi que d’un espace, attribué dans l’un de ses parkings, contre 


- 15/17 - 
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rémunération, l’AIG a fait le choix d’un concessionnaire unique. Rien ne 
l’empêcherait d’attribuer d’autres concessions et il a admis étudier la question 
dans l’attente de la rénovation de ses installations de stationnement, mais rien ne 
l’y oblige, les différents acteurs présents sur le marché des voituriers n’ayant pas 
droit à l’obtention d’une telle concession (Thierry TANQUEREL, op. cit. n. 1055 
p. 358 ; Etienne GRISEL, op. cit. p. 178 n. 406). En revanche, bien évidemment, 
lors du renouvellement de la concession, cas échéant, l’AIG devra procéder à 
l’attribution de la concession en appliquant les règles prévues en la matière de 
façon à respecter notamment le principes d’égalité de traitement dont se prévaut 
en vain la recourante, la concession n’étant pas l’objet du litige. 
 
 
Ce grief est infondé. 
9) 
 
La recourante dénonce une inégalité de traitement du fait de la tolérance 
alléguée de l’AIG, s’agissant d’activités de tiers à l’intérieur du site aéroportuaire. 
 
 
Une décision viole la protection constitutionnelle de l’égalité de traitement 
lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’elle omet de 
faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque 
ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est 
dissemblable ne l’est pas de manière différente (ATF 131 I 394). Le principe de la 
légalité ne l’emporte cependant pas toujours sur celui d’égalité. La règle qui veut 
qu’il n’y ait pas d’égalité dans l’illégalité subit une exception lorsque la pratique 
constante de l’autorité est contraire à la loi et que l’autorité refuse de revenir sur 
son ancienne pratique illégale (ATF 127 I 1). 
 
 
En l’espèce, les règlements adoptés par l’intimé indiquent très clairement sa 
volonté d’exclure les activités commerciales non autorisées des parkings et des 
autres locaux du site. En outre, la mise à jour récente du règlement parking, 
contredit les allégations de la recourante sur le fait que l’AIG entendrait tolérer, 
ou continuer à tolérer, des activités non autorisées sur son site. 
 
 
 
Le grief sera écarté. 
10) a. 
Entièrement infondé, le recours doit être rejeté. 
 
b. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de 
A______ qui succombe. Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée 
(art. 87 al. 1 LPA). 
 
 
Conformément à la jurisprudence (ATA/581/2013 du 3 septembre 2013), 
aucune indemnité de procédure ne sera allouée à l’AIG (art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
 
* * * * * 


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A/3154/2013 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 30 septembre 2013 par A______, Monsieur 
B______ contre la décision de l’Aéroport international de Genève du 23 septembre 
2013 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______, Monsieur B______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Daniel Kinzer, avocat de A______, Monsieur 
B______ ainsi qu'à Me Albert-Florian Kohler, avocat de l'Aéroport international de 
Genève. 
Siégeants : Mme Junod, présidente, M. Thélin, M. Dumartheray, juges. 
 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
la présidente siégeant : 
 


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A/3154/2013 
 
F. Scheffre 
 
Ch. Junod 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :