ge_gerichte · ATA/63/2004 · 2004-01-20 · fr

Résumé:
 Rappel des notions d'ordonnances législatives d'exécution et de substitution. Le principe de l'exigence de la base légale qui fait partie du principe de la légalité, exige que l'ensemble de l'activité étatique repose sur la loi. La base légale doit revêtir une certaine densité normative, à savoir présenter des garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence. Rappel des 3 conditions posées par le TF pour qu'une clause légale de délégation soit valable. 
En l'espèce, l'obligation d'obtenir une autorisation préalable pour acquérir un chien à l'étranger (art.5 al.4) telle que prévue par le règlement relatif aux chiens dangeureux du 27 juin 2001 ne repose sur aucune base légale.

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_____________ 
 
A/868/2003-IEA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 20 janvier 2004 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Madame D. 
représentée par Me Daniel Meyer, avocat 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
OFFICE VÉTÉRINAIRE CANTONAL 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/868/2003-IEA 
EN FAIT 
 
1. 
Madame D., née en 1983, est domiciliée avenue 
__________ à Genève. 
 
2. 
Le 26 avril 2003, après avoir acquis un American 
Staffordshire terrier (ci-après : Am'staff) mâle auprès 
de M. Du__________, dans le département de l'Ain, l'inté-
ressée 
a 
remis 
à 
l'office 
vétérinaire 
cantonal 
(ci-après : 
l'OVC 
ou 
l'office) 
un 
formulaire 
d'enregistrement, conformément au règlement relatif aux 
chiens dangereux (M 3 50.05). 
 
3. 
Le 9 mai 2003, l'OVC a imparti à Mme D__________ 
un délai échéant le 18 mai 2003 pour rendre le chien en 
question à M. Du__________ ou pour le céder à un tiers 
domicilié dans un pays ou un canton suisse où les 
Am'staffs étaient autorisés. 
 
 
 
Le chien n'avait pas été acquis conformément à 
l'article 5 du règlement relatif aux chiens dangereux. 
Mme D__________ avait appelé l'OVC le 23 avril 2003. Au 
cours de cet entretien, elle avait obtenu tous les 
renseignements relatifs à l'acquisition d'un Am'staff, de 
même qu'une liste des élevages reconnus. 
 
 
 
En cas de non-respect du délai, une contravention 
serait dressée et le chien se verrait confisqué. 
 
4. 
Dans son courrier du 12 mai 2003 à l'OVC, Mme 
D__________ a rappelé à ce dernier qu'au cours de leur 
entretien du 23 avril, il lui avait fourni une liste 
d'adresses d'éleveurs suisses; il lui avait aussi suggéré 
de se renseigner à l'étranger. Comme elle n'avait pas 
trouvé de chien en Suisse, elle avait rappelé l'OVC, qui 
lui avait alors donné les coordonnées de M. N.R., de 
l'association "Molo's". Ce dernier l'avait aiguillée vers 
M. Du__________, un éleveur reconnu et sérieux aux dires 
de M. R__________. Mme D__________ a encore exposé 
qu'elle avait perdu son père six mois auparavant et que 
la présence d'un chien lui était indispensable. 
 
5. 
Le 13 mai 2003, l'OVC a maintenu sa position. 
Aucune autorisation préalable n'avait été sollicitée. De 
plus, l'éleveur en question ne remplissait pas les 
conditions pour être agréé par l'OVC et n'était pas 
annoncé auprès de la direction des services vétérinaires 
de l'Ain. Le délai fixé à Mme__________ pour restituer le 


 
 - 3 - 
 
 
 
chien était maintenu. 
 
6. 
Par télécopie du 20 mai 2003, la préfecture de 
l'Ain a communiqué à l'OVC un récépissé de déclaration 
d'une activité d'élevage canin, faite par l'épouse de M. 
Du__________. Selon une mention manuscrite figurant sur 
ce document, la direction des services vétérinaires 
procéderait à un contrôle de l'élevage en été 2003. 
 
7. 
Le 28 mai 2003, une rencontre a eu lieu entre le 
conseil de Mme D__________ et l'OVC. Ce dernier a suggéré 
que l'intéressée restitue le chien à l'éleveur français, 
jusqu'à ce que la direction des services vétérinaires 
compétente ait constaté la conformité et l'affiliation de 
l'élevage en question. La teneur de cet entretien a été 
confirmée par écrit, le jour-même. 
 
8. 
Le 10 juin 2003, la mère de Mme D__________ a 
téléphoné à l'OVC. Sa fille se présentait à des examens 
et n'avait pas pu reprendre contact avec son avocat. Elle 
a indiqué que selon M. Du__________, la direction des 
services vétérinaires français n'était pas disposée à se 
rendre sur place pour contrôler l'élevage. Il semblait 
aussi qu'il y avait mésentente entre les services 
vétérinaires français et suisses. 
 
 
 
Le même jour, l'OVC a téléphoné à la direction des 
services vétérinaires de l'Ain. L'instruction du dossier 
concernant l'élevage en question était en cours. Tous 
faisaient 
l'objet 
d'une 
visite, 
mais 
ceux 
qui 
présentaient 
des 
problèmes 
étaient 
contrôlés 
plus 
rapidement. L'élevage de M. Du__________ le serait en 
juillet ou en août 2003. 
 
9. 
Le 21 mai 2003, Mme D__________ a saisi le 
Tribunal administratif d'un recours, reprochant à l'OVC 
une violation de son droit d'être entendue. Au surplus, 
la décision était arbitraire : M. Du__________ disposait 
en effet d'un numéro d'éleveur et rien ne justifiait que 
la 
reconnaissance 
en 
Suisse 
de 
son 
élevage 
soit 
subordonnée au satisfecit préalable de la direction des 
services vétérinaires de l'Ain. 
 
10. 
Le 26 juin 2003, l'OVC s'est opposé au recours. La 
décision litigieuse n'était pas soumise à recours, puis-
qu'elle ne faisait qu'annoncer le risque d'une sanction 
si la commination de l'OVC n'était pas suivie. 
 
 
 
Quant au fond, la race Am'staff était considérée 


 
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comme dangereuse et les chiens ne pouvaient être acquis 
qu'auprès d'un élevage affilié à un club cynologique 
suisse ou auprès d'un organisme de protection des animaux 
suisse, 
reconnu 
d'utilité 
publique. 
L'acquisition 
à 
l'étranger d'un animal de cette race était soumise à 
autorisation préalable, ce qui n'avait pas été le cas en 
l'espèce. 
 
11. 
Le conseil de Mme D__________ a transmis au 
Tribunal administratif un courrier qu'il avait reçu de la 
direction des services vétérinaires de l'Ain, daté du 12 
septembre 2003, dont il résulte que, le 15 mai 2003, Mme 
D__________ avait déclaré une activité d'élevage de 
chiens destinés à la vente. Elle avait déposé un dossier 
de demande de certificat de capacité, nécessaire pour 
exercer cette activité à titre commercial. Le vétérinaire 
compétent avait émis un préavis favorable. Le contrôle 
des installations n'avait pas été fait au jour de la 
lettre. La société de M. Du__________ remplissait les 
obligations administratives prévues par le code rural 
français, sans que la conformité de l'établissement soit 
attestée par les services vétérinaires compétents. 
 
12. 
Au cours de la comparution personnelle du 8 
septembre 2003, les parties ont campé sur leur position. 
 
13. 
Le 27 octobre 2003, le Tribunal administratif a 
entendu M. R__________. 
 
 
 
Mme D__________ l'avait appelé sur les conseils de 
l'OVC. Il avait vérifié avec elle son désir d'avoir un 
chien. L'élevage dont il avait donné les coordonnées ré-
pondait aux critères de l'OVC. A sa connaissance, les 
contrôles d'élevages en France n'avaient lieu que pour 
les professionnels ou sur plainte, pour des particuliers. 
 
 
 
Mme D__________ a précisé qu'elle n'avait pas 
entendu parler d'autorisation préalable lorsqu'elle avait 
pris contact avec M. R__________. Elle avait rempli le 
formulaire d'enregistrement et renvoyé ce dernier avant 
d'aller chercher le chien. Elle avait vu l'animal sur 
internet, ce qui lui avait permis d'en donner la couleur. 
 
 
EN DROIT 
 
1. a. 
Selon l'article 56A alinéa 2 de la loi sur l'orga-
nisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05) le 
Tribunal administratif est compétent pour connaître de 


 
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recours contre des décisions d'autorités et de juridic-
tions administratives, sauf exceptions prévues par la 
loi. 
 
 
b. 
L'article 4 de la loi sur la procédure administra-
tive du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) indique qu'une 
décision est une mesure individuelle et concrète prise 
par l'autorité, ayant pour but de créer, de modifier ou 
d'annuler des droits et des obligations, de constater 
l'existence, 
l'inexistence 
ou 
l'étendue 
de 
droits, 
d'obligations ou de faits ou de rejeter ou déclarer 
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits et des obligations. 
 
 
c. 
En l'espèce, le courrier adressé par l'OVC à Mme 
D__________ le 9 mai 2003 lui impartissait un délai pour 
retourner son chien à l'éleveur français ou pour le céder 
à un tiers, domicilié dans un pays ou un canton suisse où 
la race en question est autorisée. En cas de non respect 
des exigences précitées, l'OVC mettrait l'intéressée en 
contravention. De plus, il confisquerait le chien pour le 
faire partir du territoire genevois, aux frais de l'inté-
ressée. 
 
 
 
Ce 
courrier 
représente 
sans 
conteste 
une 
obligation pour Mme D__________ et doit dès lors être 
qualifié de décision. 
 
 
d. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. a. 
L'article 130 de la Constitution de la République 
et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst. gen. - A 2 00) 
consacre expressément le principe de la séparation des 
pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil 
(art. 70 Cst. gen.). L'autorité exécutive genevoise est 
chargée de l'exécution des lois et prend à cet effet les 
règlements et arrêtés nécessaires (art. 116 Cst. gen.). 
Elle peut donc disposer intra legem et non pas praeter 
legem. A moins d'une délégation expresse, le Conseil 
d'Etat ne peut pas poser de nouvelles règles qui 
restreindraient 
les 
droits 
des 
administrés 
ou 
leur 
imposeraient des obligations (ATF 114 Ia 288; ATA A.F. et 
J.D. du 14 octobre 1989; B. KNAPP, Précis de droit 
administratif, Bâle 1991, nos. 322, 353; P. MOOR, Droit 
administratif, Berne 1991, nos. 3.3.3.1-3; ATA F. du 26 


 
 - 6 - 
 
 
 
septembre 2000). 
 
 
b. 
Les ordonnances législatives d'exécution sont le 
complément d'une loi au sens formel. Elles sont des 
règles 
obligatoires, 
unilatérales, 
générales 
et 
abstraites permettant d'exécuter une loi formelle qui 
n'est 
pas 
directement 
applicable. 
Elles 
ne 
peuvent 
énoncer que des règles secondaires (ATF 104 Ib 209 X.). 
Même en l'absence d'une loi formelle, le Conseil d'Etat 
est habilité, en vertu de l'article 116 Cst. gen., à 
adopter des règles d'exécution (B. KNAPP, op. cit. nos. 
350 ss, P. MOOR, op cit. no. 3.3.3.2; ATA F. précité). 
 
 
c. 
Les ordonnances législatives de substitution sont 
le substitut d'une loi au sens formel. Elles peuvent con-
tenir 
des 
règles 
juridiques 
nouvelles 
ou 
règles 
primaires. L'exécutif qui les édicte ne tire pas sa 
compétence de la Constitution, mais d'un acte formel du 
législateur, qui se dessaisit de son pouvoir en faveur de 
l'exécutif. Cette délégation se fait sur la base d'une 
clause de délégation (ATA F. précité). 
 
3. a. 
Le principe de la légalité est un principe de 
valeur constitutionnelle consacré à l'article 5 alinéa 1 
Cst. Il se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l'exigence de la 
base légale. 
 
 
 
 Le principe de l'exigence de la base légale exige 
que l'ensemble de l'activité étatique repose sur la loi. 
La base légale doit revêtir une certaine "densité 
normative", c'est-à-dire qu'elle présente des garanties 
suffisantes de clarté, de précision et de transparence. 
Cette exigence de précision de la norme découle de celle 
de la sécurité du droit et du principe d'égalité. 
L'exigence 
de 
la 
densité 
normative 
est 
toutefois 
relative. L'on ne saurait exiger du législateur qu'il 
renonce 
totalement 
à 
avoir 
recours 
à 
des 
notions 
imprécises, 
qui 
comportent 
une 
part 
nécessaire 
d'interprétation. Cela tient d'abord à la nature générale 
et abstraite de toute règle de droit, et à la nécessité 
qui en découle de laisser aux organes chargés de 
l'appliquer une certaine marge de manoeuvre lors de sa 
concrétisation. Plusieurs critères doivent être pris en 
compte pour déterminer quel degré de précision l'on est 
en droit d'exiger d'une loi, en particulier le cercle de 
ses destinataires et la gravité des atteintes qu'elle 
autorise aux droits fondamentaux. Une atteinte grave 
exige en principe une base légale formelle, claire et 


 
 - 7 - 
 
 
 
précise, alors que des atteintes plus légères peuvent, 
par le biais d'une délégation législative, figurer dans 
des actes de niveau inférieur à la loi (A. AUER, G. 
MALINVERNI et M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 
2000, vol. I, pp. 616, 617 et jurisprudence citée). 
 
 
 
 Les 
exigences 
découlant 
du 
principe 
de 
la 
légalité 
ont 
également 
été 
dégagées 
par 
la 
Cour 
européenne des droits de l'homme. Elle entend le terme 
"loi" dans son acception matérielle et non formelle, en y 
incluant également le droit non écrit. Pour être valable, 
la base légale doit avoir une certaine qualité. Elle doit 
en particulier remplir les conditions de l'accessibilité 
et de la prévisibilité. L'accessibilité implique que la 
loi soit en principe publiée ou portée d'une autre 
manière à la connaissance de ses destinataires. Quant à 
l'exigence de prévisibilité, elle signifie que "le droit 
interne applicable doit être formulé avec suffisamment de 
précision pour permettre aux personnes concernées - en 
s'entourant, au besoin, de conseils éclairés - de 
prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de 
la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte 
déterminé" (A. AUER, G. MALINVERNI et M. HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, précité, vol. I, pp. 617, 618 et 
jurisprudence citée). 
 
 
b. 
Dans une jurisprudence constante, le Tribunal 
fédéral a posé trois conditions de validité des clauses 
légales de délégation, qui s'imposent aux cantons comme 
des exigences minimales (ATF 118 Ia 245) : 
 
- La Constitution ne doit pas exclure la délégation. 
 
- La clause de délégation doit figurer dans une loi au 
sens formel, lorsqu'elle a pour effet d'y soustraire la 
matière elle-même. 
 
- La clause de délégation doit fixer la matière sur 
laquelle porte la délégation, son but et son étendue. 
Cette condition matérielle s'appréciera différemment 
selon les situations. Elle est appliquée strictement en 
matière fiscale, où la loi doit elle-même fixer le 
sujet, l'objet et la mesure de l'impôt, de même que 
pour 
les 
restrictions 
particulièrement 
graves 
aux 
libertés publiques, de manière plus générale lorsque 
l'ordonnance touche gravement la situation juridique 
des administrés. En d'autres mots, la précision de la 
norme de délégation doit être proportionnelle à la 
gravité de l'atteinte portée aux administrés (P. MOOR, 


 
 - 8 - 
 
 
 
Droit administratif, 1994, vol. I, p. 251 - 253). La 
loi doit contenir elle-même les principes de la 
réglementation pour autant qu'elle touche gravement la 
situation juridique des citoyens (ATF 118 Ia 245 = Sem. 
Jud. 1993 p. 76). 
 
 
 
Les ordonnances fondées sur une délégation légis-
lative contiennent des normes primaires, des règles 
nouvelles que précisément le législateur n'a pas voulu 
poser lui-même (A. AUER, G. MALINVERNI et M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, précité, vol. I, p. 528). 
Les règles primaires sont des règles unilatérales obliga-
toires, générales et abstraites pouvant comporter des 
droits et des obligations nouveaux pour les administrés 
(B. KNAPP, Cours de droit administratif, 1994, p. 26). 
 
4. 
En l'espèce, le règlement relatif aux chiens dan-
gereux du 27 juin 2001 (M 3 50.05) prévoit, à son article 
5 alinéa 4, que l'acquisition à l'étranger de chiens, 
tels que les Am'staffs, était soumise à autorisation 
préalable de l'OVC. 
 
 
 
Toutefois, c'est en vain que l'on cherche une 
quelconque base légale à cette obligation. En effet, ni 
la loi fédérale sur la protection des animaux du 9 mars 
1978 (LFPA - RS 455), ni la loi fédérale sur les 
épizooties du 1er juillet 1966 (LFE - RS 916.40), ne 
permettent d'instituer une telle obligation. De même, 
aucune loi cantonale, à l'époque des faits, n'instituait 
une base légale suffisante pour permettre au Conseil 
d'Etat de créer une telle obligation. 
 
 
 
En conséquence, la décision litigieuse ne peut 
qu'être annulée, car fondée sur un texte réglementaire 
dépourvu de base légale. 
 
 
5. 
Le recours sera donc admis. 
 
 
 
Au vu de l'issue du litige, aucun émolument ne 
sera perçu. Une indemnité de procédure, en CHF 1'000.-, 
sera versée à Mme D__________, à la charge de l'Etat. 
 
 
 
 
 
 
 
 


 
 - 9 - 
 
 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 21 mai 2003 par Madame D__________ contre la 
décision de l'office vétérinaire cantonal du 9 mai 2003; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet; 
 
 
 
 
annule la décision litigieuse; 
 
 
 
 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolu-
ment; 
 
 
 
 
alloue 
à 
Mme 
D__________ 
une 
indemnité de CHF 1'000.-, à la charge de l'Etat de 
Genève; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Daniel Meyer, avocat de la recourante, ainsi qu'à 
l'office vétérinaire cantonal. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 la greffière-juriste adj. : 
le vice-président : 
 
 
 M. Tonossi F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme N. Mega