ge_gerichte · ATA/436/2014 · 2014-06-17 · fr

Résumé:
 L'amortissement de la subvention étatique à la construction d'un EMS doit être déduit de la valeur locative autorisée à raison d'1/50ème par année.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/661/2013-EXPLOI 
ATA/436/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 17 juin 2014 
 
 dans la cause 
 
FONDATION A______ 
représentée par Me Pierre Louis Manfrini, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'EMPLOI, DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA 
SANTÉ 
 
 


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A/661/2013 
EN FAIT 
1) 
 
La Fondation A______ (ci-après : A______) est propriétaire de la parcelle 
n° 1______ du cadastre de la commune de B______, à l’adresse C______. 
 
 
Sur cette parcelle a été construit avec l'aide d'une subvention de l'État de 
Genève, votée en décembre 2008 par le Grand Conseil, l'établissement 
médico-social D______(ci-après : D______). Ce dernier est géré par l'association 
E______ (ci-après : l'association) qui a conclu un contrat de bail de vingt ans avec 
A______ le 21 février 2011. 
2) 
 
Par arrêté du 1er mars 2011, le département de la solidarité et de l’emploi, 
devenu depuis lors le département de l'emploi, des affaires sociales et de la santé 
(ci-après : le département), a autorisé l'association à exploiter D______. 
3) 
 
Le 20 avril 2011, le département a adressé un courrier à l'ensemble des 
établissements médicaux-sociaux (ci-après : EMS) du canton de Genève. 
Conformément à la directive départementale sur la fixation des loyers dans les 
EMS (ci-après : la directive) et suite à un rapport de l'inspection cantonale des 
finances (ci-après : ICF) sur l’absence de prise en compte des subventions 
étatiques dans le calcul du loyer facturé, la subvention versée devait être 
comptabilisée dans les comptes de l'immeuble par analogie avec la méthode des 
produits différés. La subvention était dissoute de 1/50ème par année et déduite du 
loyer facturé à l'entité exploitante. Les autres paramètres déterminants pour le 
calcul du loyer étaient appliqués à la totalité du coût de construction admis, quel 
que soit le montant de la subvention. 
4) 
 
Le 2 février 2012, A______ et l'association ont signé un avenant au contrat 
de bail fixant le loyer provisoire à CHF 1'336'560.- par an, soit CHF 111'380.- par 
mois, avec effet au 1er mars 2012. 
5) 
 
Le 11 mai 2012, la direction générale de l'action sociale (ci-après : 
la direction générale), dépendante du département, a communiqué le coût de 
construction fixé admis et a informé l'association que le prix de pension pratiqué 
devait être revu en fonction du décompte final du coût de construction et du 
premier résultat d'exploitation. 
6) 
 
Le 18 juillet 2012, A______ a demandé à la direction générale de lui 
accorder la qualité de partie. Elle était propriétaire de l'immeuble abritant 
D______ et l'évaluation du loyer total aurait un impact sur les fonds investis. 
7) 
 
Le 25 juillet 2012, la direction générale a accédé à cette demande et a 
octroyé à A______ un délai jusqu'au 15 septembre 2012 pour faire valoir ses 
observations. 


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8) 
 
Le 12 septembre 2012, en réponse à l'ICF, A______ a détaillé le calcul du 
loyer. Elle a précisé qu'1/50ème de la subvention étatique était soustraite du loyer 
total annuel afin de fixer le loyer total final. Les calculs présentés partaient d'une 
estimation de A______. 
9) 
 
Le 28 novembre 2012, après discussion avec A______ et l'office des 
bâtiments, la direction générale a arrêté le coût total du projet à CHF 28'341'178.- 
toutes taxes comprises (ci-après : TTC). La valeur locative annuelle était, elle, 
fixée à CHF 1'171'125.-. Le loyer était bloqué pour dix ans. 
10) 
Selon les différents documents fournis par les parties, le coût se 
décomposait comme suit : 
 
Coût total du projet : CHF 28'341'178.- TTC. 
• Prix du terrain : CHF 3'790'878.-, dont : 
 subvention étatique à l'achat du terrain : CHF 1'246'000.- (ci-après : 
subvention terrain) ; 
 investissement de A______ pour achat terrain : CHF 2'544'878.- (ci-
après: investissement terrain propriétaire) ; 
♦ fonds propres : CHF 2'145'854.- (ci-après : fonds propres) ; 
♦ emprunt de A______ pour achat terrain : CHF 399'024.- (ci-après : 
emprunt terrain). 
• Coût de construction : CHF 24'550'300.- (ci-après : coût total de 
construction), dont : 
 subvention étatique à la construction : CHF 9'004'000.- (ci-après : 
subvention construction) ; 
 investissement de A______ pour construction : CHF 15'546'300.- 
(ci-après : investissement propriétaire), dont : 
♦ emprunt de A______ pour construction : CHF 15'546'300.- (ci-après : 
emprunt construction). 
11) a. 
La subvention étatique totale s'élevait à CHF 10'250'000.- (ci-après : 
subvention totale). 
 
b. 
L'emprunt total de A______ s'élevait CHF 15'945'324.- (ci-après : emprunt 
total). 


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c. 
L'investissement total de A______ hors subventions s'élevait à un peu plus 
de CHF 18'000'000.- (ci-après : investissement total). 
12) 
Le calcul de la valeur locative nette se composait des éléments suivants : 
‒ frais d'intérêts hypothécaires : CHF 518'223.- (calculé sur l'emprunt 
total) ; 
‒ charges d'amortissement : CHF 491'006.- ; 
‒ charges d'entretien : CHF 245'503.- ; 
‒ rendement des fonds propres : CHF 96'563.- ; 
= valeur locative annuelle avant déduction : CHF 1'351'295.- (ci-après : 
valeur locative brute). 
‒ Amortissement de la subvention à l'investissement : CHF 180'080.- 
(ci-après : amortissement subvention) (1/50ème de la subvention 
construction) ; 
= valeur locative annuelle fixée par le département : CHF 1'171'215.- 
(ci-après : valeur locative nette). 
13) 
Par courrier au département du 18 décembre 2012, A______ a manifesté son 
désaccord quant à la valeur locative annuelle et au blocage de cette dernière. Elle 
demandait une décision formelle du département. 
 
 
Aucune base légale ne permettait de bloquer le loyer pendant dix ans. 
 
 
L'imputation de l'amortissement subvention ne reposait sur aucune base 
légale. Elle empêchait la constitution du fonds de rénovation prescrit par le cadre 
réglementaire. 
 
 
La comptabilisation de l'amortissement subvention revenait à prendre en 
compte la subvention construction deux fois, soit d’une part dans le calcul de la 
valeur locative et d’autre part comme amortissement. En effet, l'absence de 
subvention construction aurait obligé A______ à trouver du financement extérieur 
ce qui aurait augmenté les charges d'intérêts hypothécaires. Cela aurait aussi 
augmenté les besoins de fonds propres et leur rendement. Ainsi, en l'absence de 
subvention, la valeur locative autorisable aurait été 30 % au-dessus de la valeur 
locative brute. 
14) 
Le 21 décembre 2012, la direction générale a accusé réception du courrier 
de A______. 


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15) 
Par courrier du 22 janvier 2013, la direction générale a fourni des 
explications complémentaires pour le calcul de la valeur locative nette. 
 
 
Le blocage du loyer pendant dix ans se fondait sur la directive qui prévoyait 
un mécanisme de révision des loyers à l'échéance des dix ans. La direction 
générale se déclarait prête à considérer un raccourcissement de cette période. 
 
 
La 
subvention 
construction 
devait 
se 
comptabiliser 
selon 
les 
recommandations 
de 
la 
« Swiss 
GAAP 
RPC, 
Fondation 
pour 
les 
recommandations relatives à la présentation des comptes ». La dissolution de la 
subvention construction à raison d'1/50ème annuel se faisait donc selon la méthode 
des « produits différés ». Après cinquante ans, la subvention construction était 
définitivement acquise au propriétaire sauf si D______ cessait son activité, 
changeait d'affectation ou diminuait significativement le nombre de lits. La 
subvention construction n'était donc pas un prêt ; elle n'était pas remboursable. 
Elle servait à faire baisser l'impact du loyer sur le prix de la pension. 
 
 
Lorsque la loi sur la gestion des établissements pour personnes âgées du 
4 décembre 2009 (LGEPA - J 7 20) avait été adoptée, la volonté du législateur 
était de subventionner les pensionnaires des EMS « en aval » par les prestations 
complémentaires. En revanche, avant cette loi, la subvention construction 
permettait justement de baisser le loyer « en amont ». 
 
 
A______ ne pouvait pas prétendre tenir compte des charges sur le coût total 
de construction alors que la construction lui avait en réalité coûté environ la 
moitié grâce à la subvention construction. 
 
 
Il fallait dissocier les charges d'amortissement qui étaient calculées à un taux 
de 2 % sur le coût total de construction et celle de l'amortissement subvention qui 
était déduit ensuite du loyer facturé à l'entité exploitante. 
 
 
Dans le calcul précédent effectué par A______ elle-même, la rubrique 
amortissement subvention existait. Elle avait également validé la méthode des 
produits différés dans un courrier du 12 septembre 2012 à l'ICF. 
16) 
Le 22 février 2013, A______ a recouru auprès de la chambre administrative 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le courrier du 
22 janvier 2013. 
 
 
Ce dernier devait être considéré comme une décision, même s'il n'indiquait 
pas de délai ni de voie de recours. La chambre administrative devrait décider des 
conséquences de ce manquement. En tout état de cause, cette décision devait être 
annulée, ou réformée par la chambre administrative en ne prenant pas en compte 
l'amortissement subvention dans le calcul. 
 
 
La légalité de la directive était remise en cause. 


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Elle ne pouvait pas bloquer les loyers pendant dix ans, le cadre légal ne le 
permettant pas. Plus particulièrement, la loi générale sur le logement et la 
protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05) à laquelle renvoyait 
la LGEPA prévoyait une évolution du loyer en fonction des charges. Le 
législateur avait prévu que des facteurs économiques indépendants de la volonté 
du propriétaire pouvaient avoir un impact sur les charges au fil du temps. Le 
mécanisme d'ajustement pouvait aussi être activé à la baisse. 
 
 
A______ ne remettait en cause ni le principe, ni la quotité des éléments de 
calcul de la valeur locative annuelle brute. En revanche, l'amortissement 
subvention était problématique : il ne reposait pas sur une base légale et il 
empêchait le propriétaire de remplir son obligation de constituer un fonds de 
rénovation, d'entretenir l'immeuble. 
 
 
Les charges d'amortissement devaient permettre la constitution, sur une 
durée de cinquante ans, d'un fonds de rénovation rendant possible à terme la 
reconstruction du bâtiment. 
 
 
Comme les intérêts de la dette hypothécaire, les charges d'amortissement et 
les charges d'entretien ne pouvaient pas être réduites, la déduction de 
l'amortissement subvention venant nécessairement réduire le rendement sur fonds 
propres, seul montant « disponible ». Dès lors, pour respecter ses obligations, 
A______ aurait un rendement négatif et perdrait de l'argent annuellement. Cela 
violait la garantie de la propriété. En outre, à l'issu des cinquante ans, l'État devrait 
fournir un nouveau subventionnement, A______ n'ayant pas pu constituer un 
fonds de rénovation. 
 
 
La subvention construction avait déjà eu un effet sur les loyers en les 
réduisant de 30 %. 
 
 
Si la direction générale considérait que la subvention était versée en 
50 tranches, d'un point de vue comptable, elle n'était pas versée en une fois au 
moment de la construction. Ainsi, les fonds propres augmentaient au fil des 
années, ainsi que le rendement de ces derniers et au final la valeur locative nette. 
 
 
Finalement, la décision violait le principe de la proportionnalité des charges 
liées à une subvention. 
17) 
Par courrier du 15 avril 2013, le département a conclu au rejet du recours. 
 
 
Le département, plus précisément la direction générale, désirait rester dans 
un contexte non contentieux avec le courrier du 22 janvier 2013. Si ce courrier 
devait être néanmoins considéré comme une décision, l'absence de délai et de voie 
de recours avait pu être réparée. 


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Le but de l'adoption de la LGEPA a été notamment de remettre de l'ordre 
dans la gestion des EMS. En particulier, l'ICF avait mis en évidence des situations 
de loyers qui dépassaient les charges des immeubles. 
 
 
L'exposé des motifs du projet de loi ayant mené à l'adoption de la LGEPA 
expliquait que l'Etat de Genève pourrait fixer au préalable les standards de 
construction, les modalités de rémunération des fonds propres des opérateurs et 
par voie de conséquence admettre les loyers ou les charges immobilières qui en 
découlaient. Pour les établissements actuels, il s'agirait de retraiter en comptabilité 
les subventions construction octroyées selon la méthode des produits différés. Le 
département devrait édicter une directive en ce sens. 
 
 
Une base légale existait pour régler le cadre applicable aux loyers et charges 
des immeubles abritant les EMS. La LGL précisait que l'Etat instaurait un 
contrôle des loyers sur tous les logements ou locaux construits avec l'aide de l'Etat 
de Genève. 
 
 
La directive avait été adoptée pour disposer d'une méthode homogène et 
univoque dans la fixation des loyers des EMS. Les deux éléments de fixation du 
loyer étaient : le coût de construction, en amont, et, en aval, les charges et frais 
immobiliers. 
 
 
Le blocage de dix ans des loyers répondait à un besoin de stabilité dans le 
loyer, afin d'éviter de systématiquement ajuster cette composante. L'ajustement 
pouvait se faire après cette période de dix ans, que le département était prêt à 
revoir à la baisse. Le taux hypothécaire était fixé à 0,5 % au-dessus du taux de 
référence conformément à la loi. 
 
 
Pour ce qui était de l'amortissement subvention, il existait des bases légales 
suffisantes pour le prévoir dans la directive. En outre, le département était surpris 
que A______ remît en cause l'application de la méthode des produits différés, 
alors qu'elle l'avait admise dans le courrier du 12 septembre 2012. 
 
 
La méthode des produits différés ne faisait pas obstacle à la constitution du 
fonds de rénovation. Le calcul de la valeur locative nette se basait sur le coût total 
de construction ce qui permettait la constitution d'un fonds de rénovation et la 
garantie des charges d'entretien suffisantes pour les réfections de l'immeuble. 
 
 
A______ n'avait pas investi le coût total de la construction mais seulement 
l'investissement propriétaire, le calcul du loyer devait tenir compte de la 
diminution liée. Dans le cas contraire, celui de la non-prise en compte de 
l'amortissement subvention, les fonds propres et les amortissements dans leur 
ensemble seraient surévalués car calqués exclusivement sur le coût total de la 
construction. 


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Cette situation serait inexacte du point de vue comptable et légal. Du point 
de vue comptable, l'amortissement permettait de reconstituer les fonds propres 
investis et de rembourser les emprunts (dettes hypothécaires). Dans le cas 
d'espèce, au terme de la durée de vie du bâtiment, les charges d'amortissement, 
déduction faite de l'amortissement subvention, permettraient à A______ de 
rembourser les emprunts contractés et les fonds propres investis. 
 
 
Du point de vue légal, rien n'imposait à A______ de disposer des fonds 
propres suffisants pour financer le coût total de la reconstruction de D______ au 
terme de sa durée de vie. Il était normal qu'au terme de la durée de vie du bien, le 
Grand Conseil exerce sa souveraineté en décidant s'il souhaite à nouveau 
encourager la construction d'un EMS. En effet, les EMS poursuivaient une 
mission d'intérêt public. 
 
 
L'absence de prise en compte des produits différés aurait trois conséquences 
négatives : 
‒ le prix de pension serait plus élevé ; 
‒ l'amortissement générerait une rétention de fonds supplémentaires à la 
hauteur de la subvention construction dont A______ serait propriétaire et 
qu’elle pourrait utiliser à autre chose qu'à la construction d'EMS sans 
contrôle du Grand Conseil ; 
‒ un rendement de fonds propres excessif. Le rendement serait composé 
des charges d'amortissement ordinaires et de l'amortissement subvention, 
ce qui équivaudrait à un rendement de 13 %, 8,5 % supérieur aux 4,5 % 
admissibles selon la directive. 
 
 
Le calcul de A______ concernant des rendements sur fonds propres négatifs 
était erroné. Les charges d'amortissement, calculées sur le coût total de 
construction, les charges d'intérêts hypothécaires, d'entretien et la rémunération 
des fonds propres couvraient l'ensemble des coûts supportés. En effet, A______ 
n'avait pris en charge que l'investissement propriétaire alors que le coût total de 
construction incluait la subvention construction. 
 
 
Finalement, la déduction de l'amortissement subvention n'était pas une 
charge mais était un élément de calcul. En tout état de cause, si c'était une charge, 
elle n'était pas disproportionnée. 
18) 
Le 16 mai 2013, A______ a répliqué. Elle a persisté dans ses conclusions en 
reprenant ses arguments. 
 
 
Il n'existait pas de bases légales suffisantes pour bloquer les loyers pendant 
dix ans. 


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Selon la directive, les charges d'amortissement devaient permettre de 
couvrir le coût total de construction et non le coût total de construction diminué de 
la subvention construction. 
 
 
Le département mélangeait rendement des fonds propres et provision pour 
fonds d'amortissement. Pourtant, les montants affectés au fonds d'amortissement 
n'étaient pas librement disponibles. 
 
 
Le département comptabilisait deux fois la subvention. Il fallait, soit, la 
comptabiliser en une fois en obtenant une valeur locative nette de 30 % inférieure 
à la situation sans subvention, soit, la comptabiliser annuellement à raison de 
1/50ème avec un loyer supérieur à la valeur locative nette. 
19) 
Le 14 octobre 2013 a eu lieu une audience de comparution personnelle des 
parties. 
 
 
Le représentant de A______ a confirmé son argumentation et précisé que le 
loyer qu'elle proposait permettait de financer les travaux nécessaires au maintien 
de l'objet à l'issue des cinquante ans. L’éventuelle modification des éléments de 
fixation du loyer devraient pouvoir être prise en compte immédiatement et pas 
seulement après dix ans. Certes, les intérêts hypothécaires étaient fixés pour 
quinze ans, mais d'autres aspects pouvaient varier. 
 
 
L'amortissement subvention devait être déduit selon le représentant de la 
direction générale. Dans le cas contraire, A______ bénéficierait deux fois de la 
subvention : lors de la construction, puis annuellement pendant cinquante ans car 
le loyer admis ne subirait pas de déduction. La direction générale était prête à 
avoir une période de blocage plus courte en tenant compte des contrats 
hypothécaires de A______. 
20) 
Le 16 octobre 2013, la direction générale a versé à la procédure différents 
documents demandés suite à l'audience du 14 octobre 2013. 
 
 
Notamment, un document visait à montrer que si la méthode des produits 
différés n'était pas appliquée, les charges d'amortissement seraient calculées avec 
un taux de 2 % non pas sur le coût total de construction mais sur l'investissement 
propriétaire. Le loyer admis obtenu serait égal à la valeur locative nette obtenue 
par la méthode des produits différés. 
21) 
Le 21 novembre 2013, A______ a constaté qu'il ressortait de l'audience du 
14 octobre 2013 que l'objet du litige était circonscrit à deux points : la légalité de 
déduire de la valeur locative autorisée de la subvention construction ainsi que la 
légalité du blocage de cette valeur locative pendant une période de dix ans. 
22) 
Le 25 novembre 2013, la direction générale a pris acte du courrier de 
A______, sans remettre en cause la limitation de l'objet du litige. 


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23) 
Le 9 janvier 2014, A______ a émis des observations sur les documents du 
25 novembre 2013. Elle a largement repris les arguments développés dans ses 
précédents courriers. 
 
 
Elle a ajouté que la déduction de l'amortissement subvention était en réalité 
un remboursement caché de la subvention construction, ce qui n'était permis par la 
loi qu'à des conditions non remplies en l’espèce. Le fait que la subvention lui était 
acquise avait pour conséquence que le fonds d'amortissement devait permettre de 
rembourser l'emprunt hypothécaire et de constituer un fonds correspondant au 
coût total de construction, et pas seulement à hauteur de l'investissement 
propriétaire. 
24) 
Le 11 février 2014, la direction générale a rejeté les arguments de A______. 
 
 
Plus particulièrement, la directive n'indiquait pas que les charges 
d'amortissement devaient générer des fonds qui s'élevaient au coût total de la 
construction du bâtiment. Elle ne faisait que préciser l'affectation de ces charges. 
 
 
En outre, l'amortissement ne permettait que de rembourser les emprunts et 
de reconstituer les fonds propres investis pour financer l'investissement. La 
subvention construction n'était ni un emprunt, sauf dans des cas exceptionnels, ni 
un fonds propre investi par A______. L'amortissement subvention servait à ne pas 
faire payer aux résidents des EMS une charge injustifiée contraire aux objectifs de 
l'amortissement. Il ne s'agissait pas de rembourser une subvention mais de déduire 
du montant du loyer, et du prix de pension in fine, 1/50ème de la subvention 
accordée par l'Etat. 
25) 
Le 4 mars 2014, A______ a indiqué que la directive était claire sur la 
question du fonds d'amortissement qui devait servir à la reconstruction de 
l'immeuble, ce qui impliquait qu'il devait être calculé sur le coût total de 
construction. 
26) 
A la suite de ces échanges, le 4 mars 2014, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
a. 
La chambre administrative est en principe compétente pour statuer sur un 
recours dirigé contre un acte fondé sur la LGEPA sous réserve de la réalisation 
des conditions prévues par l’art. 132 al. 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), à savoir notamment que l’acte litigieux soit 
une décision au sens de l’art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 


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b. 
Le délai de recours est de trente jours s’il s’agit d’une décision finale 
(art. 62 al. 1 LPA). 
2) 
a. 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
 
b. 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
 
 
Le principe général du droit rappelé à l’art. 47 LPA découle des règles de la 
bonne foi, qui imposent des devoirs tant à l’autorité dans la conduite d’une 
procédure (ATF 123 II 231 consid. 8b p. 238) qu’à l’administré (Arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_318/2009 du 10 décembre 2009). On peut et doit attendre d’un 
justiciable en désaccord avec une décision dépourvue de l’indication des voies de 
droit qu’il se renseigne sur ses possibilités de recours auprès d’un avocat ou de 
l’autorité qui a statué, conformément aux règles de la bonne foi. A défaut, la 
décision entre en force passé un certain délai, même si une disposition légale 
prévoyait expressément l’obligation de porter la mention des voies de droit 
(ATF 121 II 72 consid. 2a ; ATF 119 IV 330 ; Arrêt du Tribunal fédéral 
2P.83/2006 du 5 septembre 2006 et la jurisprudence citée). Il y a donc lieu 
d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a 
réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la notification et a, de ce fait, 
subi un préjudice ou si elle a agi dans un délai raisonnable (ATA/147/2013 du 
5 mars 2013 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 
3ème éd., 2011, p. 355 et la jurisprudence citée). 
3) 
 
A teneur de l'art. 60 al. 1 let. b LPA, ont qualité pour recourir toutes les 
personnes qui sont touchées directement par une décision et ont un intérêt digne 
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. 
4) 
 
En l'espèce, le courrier du 22 janvier 2013 fixe et bloque un loyer pendant 
une durée de dix ans pour D______. Il crée clairement des obligations pour 
A______. Il s'agit donc bien d'une décision contre laquelle A______ a la qualité 
pour recourir, ce qui n’est d'ailleurs plus contesté par l'autorité intimée. 
 
 
La décision n'indique pas de voies de recours ni de délai. Cependant, la 
recourante et la direction générale ont pu faire valoir leurs arguments à de 
nombreuses reprises, par courrier mais aussi en audience de comparution 


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personnelle. Le recours a en outre été rédigé dans un délai de trente jours. De ce 
fait, il n'existe aucun préjudice pour les parties. 
 
 
Le recours du 22 février 2013 est dès lors recevable. 
5) 
 
En premier lieu, la recourante remet en cause la valeur locative nette retenue 
par l’autorité et, plus précisément, la déduction de l'amortissement subvention de 
la valeur locative brute. 
6) 
a. 
Le 1er avril 2010, la LGEPA a abrogé l'ancienne loi relative aux EMS 
accueillant des personnes âgées du 3 octobre 1997 (aLEMS - J 7 20). La nouvelle 
loi vise à assurer à toutes les personnes âgées, des conditions d'accueil, 
d'hébergement et de soins de qualité dans les EMS, subventionnés et reconnus 
d'utilité publique, ainsi que dans les résidences pour personnes âgées (art. 1 
LGEPA). Elle définit notamment les conditions d'octroi de la subvention et les 
modalités d'organisation générale des EMS (art. 2 let. b LGEPA). 
 
b. 
La LGEPA vise à assurer à toutes les personnes âgées, dépendantes, 
accueillies en institutions une prise en charge de qualité à des conditions 
financièrement supportables pour la collectivité (PL 10’401 du 27 octobre 2009, 
p. 14). Son adoption répondait notamment aux constatations de l'ICF sur la 
gestion des EMS : des loyers dépassant les charges des immeubles, des frais et 
débours inadéquats, une présentation des états financiers peu satisfaisante, une 
thésaurisation des subventions, un manque de rigueur dans l’application des 
directives de gestion, une absence de convention collective de travail (ci-après : 
CCT) pour une partie du personnel (Rapport de la commission des affaires 
sociales, PL 10’401-A, p. 4). 
7) 
 
Les revenus de l'établissement, dans le cadre de l'autorisation d'exploitation, 
sont notamment : le prix de pension facturé aux résidants (art. 19 let. a LGEPA) ; 
le forfait versé par les assureurs maladie (art. 19 let. b LGEPA) ; la subvention 
cantonale (art. 19 let. c LGEPA). Le prix de pension est fixé par le département 
(art. 20 al. 1 LGEPA). Il comprend notamment un loyer et/ou les charges 
immobilières (art. 20 al. 2 let. b LGEPA). 
8) 
 
Le département règle le cadre de calcul applicable aux loyers et charges 
dédiés aux immeubles sur la base de l'art. 30 LGEPA (art. 42 al. 5 LGEPA). Les 
projets de constructions en cours, selon les anciennes dispositions de l'aLEMS, 
sont réexaminés à la lumière des dispositions prévues par LGEPA, s'agissant 
notamment des standards, des équipements, des prix de pension et de loyers 
(art. 42 al. 7 LGEPA). 
9) 
a. 
Les loyers et charges admis se basent sur les dispositions prévues par la 
LGL, appliquées par analogie, notamment en ce qui concerne le rendement des 
fonds propres (art. 30 al. 1 let. a LGEPA). Ils se basent également sur les 


- 13/19 - 
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standards de construction et de transformation admis par le département (art. 30 
al. 1 let. b LGEPA). Le département peut fixer, le cas échéant, des règles 
spécifiques (art. 30 al. 2 LGEPA). 
 
b. 
Pour les établissements déjà construits ou dont la construction a débuté 
avant l'adoption de la LGEPA, il est nécessaire de retraiter en comptabilité les 
subventions d'investissements octroyées selon la méthode des produits différés. Le 
département édicte une directive sur cet objet par analogie à ce qui est prévu dans 
les directives cantonale d'application des normes IPSAS (International public 
sector accounting standard ; directive comptable de l’Etat de Genève - ci-après : 
DiCo-Ge) sur cet aspect (PL 10’401 du 27 octobre 2009, pp. 45-46). 
10) 
Le montant maximum admis au titre de loyer ou de charges immobilières 
est fixé par le département, en application de la directive y relative (art. 26 du 
règlement d'application de la LGEPA du 16 mars 2010 - RGEPA - J 7 20.011). 
11) 
L’Etat instaure un contrôle des loyers sur tous les logements ou locaux 
construits par ou avec l’aide de l’Etat de Genève (art. 1 al. 3 1ère phr. LGL). 
12) a. 
L'objectif de la directive est de définir les paramètres inhérents à la fixation 
d'un loyer maximum dans le prix de pension d'un EMS. Elle se base sur les art. 29 
et 30 LGEPA et 26 RGEPA. 
 
b. 
Les deux éléments déterminants pour la fixation du loyer sont (point 2.1 
« Objectif » de la directive) : 
‒ en amont, les coûts de construction d'un EMS ; 
‒ en aval, à l'instar des loyers contrôlés par l'Etat dans le cadre des 
immeubles soumis à la LGL, les charges et frais immobiliers, fixés par le 
département dans la directive. L'objectif visé est de stabiliser la 
composante « loyer » dans le prix de pension facturé aux résidants 
séjournant en EMS. 
 
c. 
Les charges et frais immobiliers constitutifs du loyer sont : les charges 
d'intérêts hypothécaires ; le rendement net sur fonds propres ; les charges 
consécutives à l'amortissement des immobilisations ; les charges d'entretien ; le 
cas échéant, la rente foncière inhérente à un droit de superficie (point 4.1 de la 
directive). Les charges d'intérêts hypothécaires maximaux admissibles se basent 
sur le taux hypothécaire de référence, selon l'art. 12a de l'ordonnance sur le bail à 
loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux du 9 mai 1990 
(OBLF - RS 221.213.11 ; point 5.1 de la directive), majoré d'un point en cas de 
financement partiel par le biais de fonds propres (point 6.1 de la directive). Les 
charges d'amortissement ne peuvent excéder annuellement 2 % du coût de la 
construction admis (point 7.1 de la directive). Les charges d'entretien sont fixées à 
1 % maximum du coût de la construction admis (point 8.1 de la directive). 


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d. 
Selon les dispositions transitoires figurant à l’art. 42 al. 5 et 7 LGEPA, le 
département peut exiger une révision des charges et des frais immobiliers (loyers) 
des EMS existants, en s'inspirant des dispositions stipulées dans la directive. Par 
ailleurs, et pour les immeubles ayant été construits grâce à une subvention 
d'investissement, le taux d'amortissement, selon définition au point 7.1, se calcule 
sur le coût total de la construction (hors terrain) avec application de la méthode 
des produits différés s'agissant de la subvention d'investissement (point 11 de la 
directive). 
13) 
A titre liminaire, la recourante invoque l'absence de base légale permettant 
la déduction de la subvention amortissement, énoncée dans la directive. 
 
 
D'après la jurisprudence, afin d'assurer l'application uniforme de certaines 
dispositions légales, l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur 
donne dans des directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les 
administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas 
cette dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce. Par 
ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont 
censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent 
prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence 
(ATF 133 II 305 consid. 8.1 et les références citées ; Arrêts du Tribunal fédéral 
2C_176/2012 du 18 octobre 2012 consid. 5.4.3 ; 2C_132/2010 du 17 août 2010 ; 
ATA/625/2011 du 4 octobre 2011 ; ATA/611/2010 du 1er septembre 2010 
consid. 4 ; ATA/617/2008 du 9 décembre 2008 consid. 6c). 
 
 
En l'espèce, l'art. 30 al. 1 LGEPA offre une base de calcul de la valeur 
locative. Plus largement, par renvoi de la LGEPA, l’art. 1 al. 3 LGL indique que 
l'Etat peut contrôler les loyers lorsqu'il les subventionne. L'art. 30 al. 2 LGEPA 
donne en outre la possibilité au département de prévoir des règles spécifiques pour 
la fixation du loyer dans une directive. Il est d'ailleurs précisé dans l'exposé des 
motifs accompagnant le projet de loi qui a donné naissance à la LGEPA que le 
département devra édicter une directive sur la question de la méthode des produits 
différés pour les subventions d'investissements. L'art. 26 LGEPA confirme la 
compétence du département de fixer les loyers en suivant les principes de la 
directive. Des indications précises et techniques ont leur place dans une directive 
et non dans une loi ou un règlement. Dès lors, la base légale de la directive existe. 
Cette dernière ne fait que définir les éléments de la loi. 
 
 
Sur ce point, le grief sera donc écarté. 
14) 
Il s'ensuit qu'il faut examiner la déduction de l'amortissement subvention sur 
le fond en tenant compte des bases légales décrites ci-dessus et de la directive. 
 
 
Dans le cas d'espèce, les charges d'amortissement se fondent sur le coût total 
de construction conformément à la directive. Sur ce coût total, l'Etat de Genève a 


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subventionné plus du tiers de la construction. La déduction de l'amortissement 
subvention permet de prendre en compte le fait que la recourante n'a pas financé 
la totalité de l'immeuble. A l'issue des cinquante ans d'amortissement, la 
recourante se trouvera dans la même situation qu'au moment de la construction, 
avec un fonds de rénovation à la hauteur de son investissement initial. Afin de 
pouvoir réunir le coût total de subvention, la recourante devra, soit trouver des 
investissements extérieurs soit s'appuyer sur un subventionnement étatique. La 
situation est conforme au but même du subventionnement étatique. En effet, les 
EMS ont une mission d'intérêt public. L'Etat de Genève, par le biais du Grand 
Conseil, pourra décider s'il désire construire ou rénover entièrement D______ 
concerné. Il garde ainsi le contrôle d'une mission d'intérêt public. Une solution 
contraire engendrerait une valeur locative plus importante, augmenterait les 
loyers, et donc le prix de pensions. Cette situation ne serait pas conforme au but 
même de la loi. Finalement, la subvention n'est comptabilisée qu'une fois, au 
moment de la construction. La déduction de l'amortissement subvention permet de 
prendre en compte le fait que la recourante n'a pas payé le coût total de la 
construction. 
 
 
De ce fait, le grief est infondé. 
15) 
La recourante argumente que cette solution annulerait tout rendement sur les 
fonds propres et violerait ainsi la garantie de propriété. 
 
 
La méthode de calcul retenue intègre l'ensemble des coûts supportés par la 
recourante : le rendement net sur fonds propres tout comme les charges d'intérêts 
hypothécaires, les charges d'entretien et l'amortissement. La déduction de 
l'amortissement subvention ne se fait pas sur le rendement des fonds propres mais 
sur l'ensemble des charges. La recourante ne pouvait prétendre à un bénéfice sur 
l'entier du coût de construction n'en ayant assumé qu'une partie. 
 
 
Le grief sera donc écarté. 
16) 
La recourante invoque le fait que l'amortissement subvention serait une 
charge disproportionnée. 
17) 
Les subventions peuvent être assorties de charges que le bénéficiaire doit 
respecter (art. 15 de la loi sur les indemnités et les aides financières du 
15 décembre 2005 - LIAF - D 1 11). Ces charges doivent respecter le principe de 
la proportionnalité (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, 
p. 292 n. 852). Elles sont ajoutées au dispositif d'une décision et obligent le 
destinataire à faire, ne pas faire, ou à tolérer quelque chose. La charge n'est pas un 
élément nécessaire de la décision ; elle est en complément (Blaise KNAPP, Précis 
de droit administratif, 4ème édition, p. 223 n. 985). 


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En 
l'espèce, 
comme 
expliqué 
précédemment, 
la 
déduction 
de 
l'amortissement subvention est un élément à part entière de la valeur locative 
nette. Le fait qu'elle diminue potentiellement le revenu de la recourante n'en fait 
pas de facto une charge. 
 
 
Le grief sera donc écarté. 
18) 
La recourante met en avant que l'amortissement subvention constituerait un 
remboursement de la subvention à l'Etat et qu'aucune des conditions le permettant 
ne serait remplie. 
 
 
L’autorité compétente révoque la décision d’octroi, résilie le contrat de droit 
public, réduit le montant de l'indemnité ou de l'aide financière octroyée et en exige 
la restitution totale ou partielle lorsque : 
‒ l'indemnité ou l'aide financière n’est pas utilisée en conformité de 
l’affectation prévue (art. 23 al. 1 let. a LIAF) ; 
‒ le bénéficiaire n’accomplit pas ou accomplit incorrectement sa tâche en 
dépit d’une mise en demeure (art. 23 al. 1 let. b LIAF) ; 
‒ l'indemnité ou l'aide financière a été indûment promise ou versée, soit en 
violation du droit, soit sur la base d’un état de fait inexact ou incomplet 
(art. 23 al. 1 let. c LIAF). 
 
 
En l'espèce, l'amortissement doit permettre à la recourante de se remettre 
dans la situation initiale, avant l'investissement. Comme décrit précédemment, la 
valeur locative nette permettra au terme des cinquante ans de récupérer les fonds 
investis, la subvention construction de l'Etat étant exclue. Dès lors, 
l'amortissement subvention est conforme à ce mécanisme et n'est pas un 
remboursement à l'Etat de Genève. Il permet dans les faits de réduire le prix de 
pension des résidents. 
 
 
Le grief est dès lors infondé. 
 
 
Ainsi, la méthode des produits différés et la déduction de l'amortissement 
subvention sont conformes à la loi. 
19) 
La recourante s'oppose au blocage de la valeur locative pour une durée de 
dix ans. 
 
a. 
Aux termes de l'échéance du bail à loyer (en principe dix ans), les 
conditions pour la révision du bail à loyer se réfèrent aux modalités qui prévalent, 
s'agissant de l'adaptation du taux hypothécaire admissible et du rendement sur 
fonds propres en fonction de l'évolution du taux hypothécaire de référence. En 


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outre, il est tenu compte de l'évolution de l'indice suisse des prix à la 
consommation s'agissant des charges d'entretien (point 10 de la directive). 
 
b. 
Les loyers et les charges se basent sur la LGL (art. 30 al. 1 LGEPA). L’Etat 
instaure un contrôle des loyers sur tous les logements ou locaux construits par ou 
avec l’aide de l’Etat de Genève. Les logements et les locaux situés dans des 
immeubles construits avec l’aide de l'Etat, notamment par des subventions, sont 
soumis à ce contrôle aussi longtemps qu’ils bénéficient de cette aide (art. 1 al. 3 
LGL). Pendant toute la durée du contrôle des loyers institués par l’art. 1 al. 3 
LGL, l’état locatif agréé de l’immeuble ne peut être modifié qu’en raison de la 
diminution légale des prestations de l’Etat et de l’évolution des conditions 
d’exploitation des immeubles, notamment des variations du taux des intérêts des 
dettes hypothécaires et du coût des travaux d’entretien et de réparation, sans 
préjudice des besoins d’alimentation des réserves pour l’entretien (art. 42 al. 1 
LGL). Le service compétent statue sur les demandes de modification de l’état 
locatif agréé présentées par le propriétaire et autorise ou refuse la demande 
(art. 42 al. 3 LGL). Le service compétent peut diminuer l’état locatif agréé, en cas 
de réduction des charges d’exploitation, du taux des intérêts des dettes 
hypothécaires, ou d’un rendement des fonds propres supérieur à celui fixé par le 
Conseil d’Etat (art. 42 al. 5 LGL). Les décisions du service compétent sont prises 
soit d’office, soit sur demande du propriétaire ou d’un locataire (art. 42 al. 6 
LGL). 
20) 
En l'espèce, la durée de blocage du loyer de dix ans s'oppose aux 
dispositions prévues par la LGL. Si, au vu du subventionnement, un contrôle 
étatique des loyers est possible pour dix ans voire pour une période pouvant aller 
jusqu'à cinquante ans (amortissement de la subvention sur cette période), un strict 
blocage des loyers sans possibilité de modification est contraire à la loi. En effet, 
si les conditions de l'art. 42 LGL sont remplies, et les procédures respectées, il est 
possible de revoir le loyer, en tout temps, à la hausse ou à la baisse. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis sur ce point. 
Sous l'angle précité, la décision du département du 22 janvier 2013 sera 
partiellement annulée. 
21) 
Vu l’issue du recours, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de 
la recourante (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera 
allouée à la recourante, à la charge de l’Etat de Genève (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 22 février 2013 par la Fondation A______ 
contre la décision du département de la solidarité et de l’emploi du 22 janvier 2013 ; 
au fond : 
l'admet partiellement ; 
annule la décision du département de la solidarité et de l’emploi du 22 janvier 2013 en 
ce qu’elle fixe à dix ans la période de blocage des loyers et les possibilités de révision ; 
la confirme au surplus ; 
dit qu'un émolument de CHF 1500.- est mis à la charge de la recourante ; 
dit qu'une indemnité de procédure de CHF 1'000.- est allouée à la recourante, à la 
charge de l’Etat de Genève ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Pierre Louis Manfrini, avocat de la recourante, ainsi 
qu'au département de l'emploi, des affaires sociales et de la santé. 
Siégeants : M. Thélin, président, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-Ruffinen, 
M. Pagan, juges, M. Jordan, juge suppléant. 
 
 
 


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Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :