ge_gerichte · ATA/1002/2017 · 2017-06-27 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1696/2015-FPUBL 
ATA/1002/2017 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 27 juin 2017 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par Me Sébastien Collart, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 


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A/1696/2015 
EN FAIT 
1) 
 
 Le 13 novembre 2008, le Grand Conseil a adopté la loi 10'250, entrée en 
vigueur le 1er janvier 2009, qui introduisait notamment un nouvel article 23A dans 
la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du 
personnel de l’État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers du 
21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15). 
 
 
Il avait la teneur suivante : « Dès le 1er janvier 2009 et jusqu’à l’entrée en 
vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, les cadres dès la classe 27 
exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent recevoir une indemnité, égale à 
8,3 % de leur salaire annuel, versée en treize mensualités. Le traitement, 
indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, 
position 21, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’État fixe par règlement la 
liste des bénéficiaires ». 
 
 
Cette disposition visait à rendre les hauts postes plus attractifs par rapport à 
ceux d’un niveau équivalent dans le secteur privé, où les salaires étaient plus 
élevés, et à fidéliser les personnes concernées, de manière à améliorer l’efficience 
et l’efficacité de l’administration (MGC 2008-2009/I D/2 122, 157 et 160 ss). 
2) 
 
Le 3 décembre 2013, plusieurs députés ont déposé un projet de loi 
(ci-après : PL) 11'328 visant uniquement l’abrogation de l’art. 23A LTrait. 
 
 
Selon l’exposé des motifs y relatif, les conséquences financières de 
l’art. 23A LTrait n’avaient pas été correctement évaluées au moment de son 
adoption, ce d’autant qu’une baisse d’impôts avait été votée dans la foulée. 
Compte tenu de l’évolution de la situation des finances publiques, le maintien de 
cette prestation en faveur des cadres supérieurs de la fonction publique ne se 
justifiait plus, ce d’autant que les autres employés de l’État se trouvaient 
également dans une situation difficile et ne bénéficiaient d’aucun privilège de ce 
type. 
3) 
 
Le 29 janvier 2015, le Grand Conseil a adopté la loi 11'328 qui abrogeait 
l’art. 23A LTrait et introduisait, sur amendement, un art. 23B dont la teneur est la 
suivante : « Dès l’entrée en vigueur de la loi 11'328, du 29 janvier 2015, mais au 
plus tard jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions mais 
au plus tard jusqu’au 31 décembre 2017 les médecins des HUG (Hôpitaux 
universitaires de Genève, ci-après : HUG) dès la classe 27 exerçant des 
responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8,3 % de 
leur salaire annuel, versée en treize mensualités. Le traitement, indemnité incluse, 
ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 14, de l’échelle 
des traitements. Le Conseil d’État fixe par règlement la liste des bénéficiaires ». 


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Il ressort des travaux parlementaires que le maintien de l’indemnité en 
faveur des médecins était un moyen de garder, dans un contexte très concurrentiel, 
les cadres médecins ayant des compétences pointues au sein des HUG et de 
continuer ainsi à y offrir des soins de qualité. 
4) 
 
La loi 11'328 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 6 février 2015. Aucun référendum 
n’ayant été déposé contre cette loi, elle a été promulguée par arrêté du Conseil 
d’État du 25 mars 2015, publié dans la FAO du 27 mars 2015, et est entrée en 
vigueur le 28 mars 2015. 
5) 
 
Au moment de la promulgation de la loi précitée, Monsieur A______ était 
directeur à l’office B______ depuis le 1er novembre 2011 -, fonction colloquée en 
classe 27, et au bénéfice de l’indemnité prévue par l’art. 23A LTrait. 
6) 
 
 Par décision du 20 avril 2015, le Conseil d’État a supprimé, à partir du mois 
d’avril 2015, l’indemnité de 8.3 % de M. A______, en raison de l’entrée en 
vigueur de la loi 11'328. Cette décision était déclarée exécutoire nonobstant 
recours. 
7) 
 
Le 21 mai 2015, M. A______ a saisi la chambre administrative de la Cour 
de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la décision 
susmentionnée, reçue le 21 avril 2015, en concluant au constat de nullité de celle-
ci et, subsidiairement à son annulation, ainsi qu’à la restitution de l’effet suspensif 
à son recours. 
 
 
Son droit d’être entendu avait été violé. La loi 11'328 avait été promulguée 
sans consultation préalable. Il n’avait ainsi pas eu l’occasion d’inviter le Conseil 
d’État à faire usage de la faculté constitutionnelle de représenter, dans un délai de 
six mois, au Grand Conseil, avec ses observations, un projet de loi dont il n’était 
pas l’auteur, avant promulgation de la loi. Il n’avait pas non plus eu l’opportunité 
de s’exprimer avant que la décision querellée soit prise. 
 
 
Cette décision violait le principe de la bonne foi et la garantie des droits 
acquis, dès lors qu’elle supprimait abruptement une indemnité prévue jusqu’à 
l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation de fonctions, cela alors même que le 
Conseil d’État, qui avait qualifié l’indemnité en cause de droit acquis dans un 
communiqué de presse, aurait pu adopter une mesure transitoire lui permettant 
d’organiser sa situation financière. En outre, lors de sa nomination à son poste 
actuel, le service des ressources humaines de son département lui avait confirmé 
son droit à l’indemnité, ce qui l’avait amené à accepter ces nouvelles fonctions. 
 
 
Enfin, l’art. 23B LTrait contrevenait au principe d’égalité de traitement et à 
celui de l’interdiction de l’arbitraire en matière d’évaluation de fonction, dans la 
mesure où cette disposition accordait le versement de l’indemnité de 8.3 % aux 


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seuls médecins des HUG sans motif objectif qui ne puisse s’appliquer à tous les 
cadres supérieurs. 
8) 
 
Par décision du 13 juillet 2015, le président de la chambre administrative a 
refusé de restituer l’effet suspensif au recours. 
9) 
 
Le 15 juillet 2015, le Conseil d’État a conclu au rejet du recours, la décision 
querellée étant en tout point conforme au droit. 
10) 
Par arrêt du 30 juillet 2015 (ACST/13/2015), la chambre constitutionnelle 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) a rejeté le recours 
interjeté par des tiers contre la loi 11'328, dans la limite de leurs conclusions 
visant l’annulation de l’abrogation de l’art. 23A LTrait, à l’exclusion de 
l’art. 23B LTrait. Elle a écarté les griefs exposés de manière détaillée, tirés de la 
violation de droits acquis et de l’absence d’un régime transitoire. 
11) 
Le 21 août 2015, M. A______ a exercé son droit à la réplique, persistant 
dans son argumentation et ses conclusions. 
12) 
Le 24 août 2015, le juge délégué a invité M. A______ à lui indiquer s’il 
maintenait son recours au vu de l’arrêt de la chambre constitutionnelle 
susmentionné. 
13) 
Le 14 septembre 2015, M. A______ a maintenu son recours. 
14) 
Le 15 octobre 2015, M. A______ a transmis à la chambre administrative 
deux articles de presse rapportant que plusieurs cadres supérieurs du département 
des finances auraient reçu une compensation financière équivalente à 8 % de leur 
traitement en raison de la suppression de l’indemnité prévue par l’art. 23A abrogé. 
Cela renforçait les griefs adressés à son employeur. Il sollicitait une instruction sur 
ces éléments nouveaux. 
15) 
Le 20 novembre 2015, le Conseil d’État a indiqué qu’en mars 2015, il avait 
décidé d’accorder un traitement spécifique à sept membres du personnel du 
département des finances, disposant de connaissances tout à fait spéciales et ayant 
des responsabilités particulièrement importantes, en application de l’art. 3 LTrait. 
16) 
Le 8 décembre 2015, cette détermination a été transmise à M. A______, qui, 
le 15 décembre 2015, a persisté dans son argumentation antérieure 
17) 
Par arrêt du 16 janvier 2016 (cause A/1721/2015 ; ATA/43/2016) la 
chambre administrative a rejeté le recours interjeté le 22 mai 2015 par un autre 
cadre supérieur contre la décision du Conseil d’État du 20 avril 2015 supprimant, 
à partir du mois d’avril 2015, l’indemnité de 8.3 % dont il était jusqu’alors 
bénéficiaire, en raison de l’entrée en vigueur de la loi 11'328. 


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Elle a en particulier écarté les griefs de violation du droit d’être entendu 
avant la prise de décision querellée, de violation des principes de l’égalité de 
traitement et de l’interdiction de l’arbitraire par rapport aux médecins des HUG, 
ainsi que ceux de violation de la garantie des droits acquis et du principe de la 
bonne foi. 
18) 
Le 2 février 2017, le Tribunal fédéral a rejeté le recours interjeté par le cadre 
supérieur 
concerné 
contre 
l’ATA/43/2016 
(arrêt 
du 
Tribunal 
fédéral 
8C_158/2016). 
 
 
Le citoyen ne pouvait se prévaloir d’un droit d’être entendu dans une 
procédure législative. En outre, la mise en œuvre de la loi 11'328 n’impliquait pas 
que chacune des personnes visées eût la possibilité d’exercer préalablement son 
droit d’être entendu, le Conseil d’État ne disposant d’aucune marge de manœuvre 
dans son exécution, que ce soit sur les faits ou sur le droit. Il n’y avait ainsi pas eu 
de violation du droit d’être entendu. Une éventuelle violation de ce droit, sans 
gravité particulière en l’espèce, aurait en tout état de cause été réparée devant la 
chambre administrative. 
 
 
Les motifs invoqués par le législateur à l’appui du maintien de l’indemnité 
en cause, pour une durée limitée dans le temps, en faveur des seuls médecins au 
service des HUG apparaissaient objectivement défendables en regard du principe 
de l’égalité de traitement. L’écart de rémunération, certes non négligeable, 
demeurait néanmoins compatible avec la garantie de l’égalité de traitement, 
d’autant plus qu’il s’agissait de fonctions différentes. 
 
 
En règle générale, les prétentions pécuniaires des agents de la fonction 
publique n’avaient pas le caractère de droits acquis, sauf si la loi fixait une fois 
pour toutes des garanties particulières et les soustrayait aux effets des 
modifications légales ou lorsque des assurances précises avaient été données à 
l’occasion d’un engagement individuel. L’art. 23A LTrait abrogé devait être 
compris dans ce sens que l’indemnité était due au plus tard jusqu’à l’entrée en 
vigueur d’une nouvelle grille salariale et on ne pouvait inférer de son texte que 
cette disposition était soustraite à toute modification légale. Rien n’empêchait le 
législateur de la modifier ou de l’abroger. 
 
 
Par ailleurs, l’absence de régime transitoire ne violait pas le principe de la 
bonne foi. Des mesures d’ordre budgétaire devaient être mises en œuvre et 
rapidement produire leurs effets. En outre, même si la loi 11'328 était entrée en 
vigueur le lendemain de sa promulgation, elle avait été adoptée en janvier 2015, 
laissant aux fonctionnaires touchés un délai d’adaptation de deux mois, alors 
même que la modification législative n’était pas imprévisible au vu du processus 
législatif. Enfin, bien que significative, la réduction n’apparaissait pas drastique 
par rapport au montant des traitements des fonctionnaires concernés. 


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19) 
Le 24 février 2017, le juge délégué a invité M. A______ à lui indiquer s’il 
persistait dans son recours au vu de l’arrêt susmentionné, auquel cas la cause 
serait gardée à juger en l’état, sauf circonstance particulière. 
20) 
Le 21 avril 2017, M. A______ a maintenu son recours et persisté dans ses 
conclusions. 
21) 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le recourant se plaint en premier lieu d’une violation de son droit d’être 
entendu, faute d’avoir été consulté avant la promulgation de la loi et pas même 
avant que le Conseil d’État prenne la décision querellée. 
 
 
Comme l’a rappelé le Tribunal fédéral, la garantie ancrée à l’art. 29 al. 2 de 
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. -RS 101) 
ne confère pas au citoyen le droit d’être entendu dans la procédure législative. La 
possibilité offerte au Conseil d’État par l’art. 109 al. 6 de la constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE A 2 00) de 
représenter au Grand Conseil, avec ses observations, dans un délai de six mois, un 
projet qui n’a pas été déposé par ses soins fait partie de ce processus conduisant à 
l’adoption de la loi. Celle-ci n’offrant aucune marge de manœuvre au Conseil 
d’État, ce dernier n’était en outre pas tenu d’entendre le recourant avant sa mise 
en œuvre. Le texte légal excluant toute appréciation en opportunité pour la 
suppression de l’indemnité en cause, même si une violation du droit d’être 
entendu devait en l’espèce être constatée, elle n’aurait pas de gravité particulière 
et serait réparée devant la chambre de céans au regard de la jurisprudence 
constante (ATF 142 II 281 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_158/2016 
précité consid. 4 ; ATA/43/2016 précité consid. 3). 
 
 
Le grief doit ainsi être écarté. 
3) 
 
Le recourant se prévaut ensuite d’une violation du principe de la bonne foi 
et de la garantie des droits acquis. 
 
 
La conformité de l’ancien art. 23A LTrait aux droits acquis découlant du 
principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété a été examinée par la 
chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/13/2015 susmentionné. Celle-ci 


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n’a constaté aucune violation du droit supérieur sur cette question, vu l’absence de 
garantie spécifique accordée par la loi aux bénéficiaires de l’ancien 
art. 23A LTrait ou d’assurance donnée à l’occasion d’un engagement individuel 
en leur faveur. À cet égard, le recourant ne peut rien tirer des échanges par 
courrier ou courriel intervenus pendant le processus ayant conduit à sa nomination 
en qualité de directeur à l’office de l’urbanisme. En effet, le service des ressources 
humaines de son département n’a fait que rappeler ce que prévoyait la législation 
régissant la fixation du traitement des agents publics en la matière. Il n’a fait 
aucune promesse ou pris d’engagement quant à la pérennisation de l’une ou 
l’autre composante de ce traitement nonobstant une modification législative la 
diminuant ou la supprimant. 
 
 
Le Tribunal fédéral a par ailleurs précisé que le fait que le législateur avait 
instauré une règlementation temporaire ne signifiait pas qu’elle s’imposait au titre 
de droit acquis et qu’elle était soustraite à toute modification légale. Enfin, la 
modification législative en cause n’était pas imprévisible, au vu des travaux 
parlementaires, et le délai de deux mois entre son adoption et son entrée en 
vigueur laissait suffisamment de temps au recourant, colloqué dans un échelon 
supérieur de la classification des fonctions, pour être en mesure de s’adapter sans 
disposition transitoire, quelle qu’en soit la forme (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_158/2016 précité consid. 6 et 7 ; ATA/43/2016 précité consid. 5b et 6a). 
 
 
Le grief doit ainsi être écarté. 
4) 
 
Le recourant invoque par ailleurs une violation du principe d’égalité de 
traitement en raison du maintien de l’indemnité pour les seuls médecins des HUG 
en classe 27 et plus exerçant des responsabilités hiérarchiques. 
 
 
En l’espèce, la loi 11'328 traite différemment les cadres dès la classe 27 
exerçant des responsabilités hiérarchiques, dans la mesure où elle restreint le 
cercle des bénéficiaires de l’indemnité mensuelle de 8.3 % du salaire annuel, aux 
seuls médecins des HUG. Le versement de ladite indemnité est ainsi soumis à une 
nouvelle condition, qui est celle d’être médecin aux HUG. Ce critère, inexistant 
dans l’ancien art. 23A LTrait, établit une distinction entre les cadres dès la 
classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques. Cette distinction est 
cependant basée sur la qualification professionnelle desdits cadres fondée sur leur 
formation nécessaire à l’exercice de leur fonction, ainsi que leur temps de travail 
hebdomadaire. Il s’agit ainsi d’un critère objectif admis par la jurisprudence 
fédérale. Le motif de cette distinction entre cadres supérieurs est la volonté du 
législateur de permettre de recruter et de garder au sein des HUG des médecins 
hautement qualifiés et d’assurer ainsi la qualité des soins d’un hôpital public de 
pointe dans un contexte hautement concurrentiel entre établissements médicaux. 
Cela a été jugé objectivement défendable au regard du principe d’égalité de 
traitement, comme il a été admis que l’écart de rémunération était compatible avec 
ce même principe (arrêt du Tribunal fédéral 8C_158/2016 précité consid. 5.4). 


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Le grief doit donc être écarté. 
5) 
 
Le recourant se plaint également d’une violation du principe de 
l’interdiction de l’arbitraire, sans développer une argumentation permettant de 
distinguer la portée de ce grief de celui de violation de principe d’égalité de 
traitement. Sans portée propre, il ne peut donc qu’être écarté. 
6) 
 
Enfin, le recourant ne peut tirer aucun argument du fait que le Conseil d’État 
ait fait application, pour sept membres du personnel du département des finances, 
de l’art. 3 al. 1 LTrait qui lui permet, pour tenir compte de circonstances 
exceptionnelles, d’attribuer aux titulaires de certaines fonctions exigeant des 
connaissances tout à fait spéciales ou comportant des responsabilités 
particulièrement importantes un traitement annuel « hors classes » qu’il fixe 
lui-même sans être tenu de se conformer aux minimums ou aux maximums prévus 
à l’art. 2 LTrait. Il ne soutient en effet pas que le Conseil d’État n’aurait pas 
correctement appliqué l’art. 3 LTrait dans ces cas particuliers. Il ne prétend pas 
non plus avoir demandé ou devoir être mis au bénéfice de cette exception, ce qui, 
en tout état, ne pourrait être examiné dans le cadre de la présente procédure, faute 
de décision de l’autorité compétente portant sur cet objet. Il n’y a donc pas lieu 
d’instruire plus avant cette question. 
7) 
 
Vu ce qui précède, le recours sera rejeté. 
 
8) 
 
Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge du recourant qui 
succombe. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée 
(art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 21 mai 2015 par Monsieur A______ contre la 
décision du Conseil d'État du 20 avril 2015 ; 
 
au fond : 
le rejette ; 


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met un émolument de CHF 2'000.- à la charge de Monsieur A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Sébastien Collart, avocat du recourant, ainsi qu'au 
Conseil d'État. 
Siégeants : Mme Junod, présidente, M. Thélin, Mmes Steck et Montani, M. Pagan, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
Ch. Junod 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 


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Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :