ge_gerichte · ATA/1148/2018 · 2018-10-30 · fr

Résumé:
 Recours d'une société propriétaire d'un bâtiment hébergeant un EMS contre une décision du département de l'emploi et de la santé fixant le loyer maximum applicable de l'EMS sur les bases de la directive départementale sur la fixation des loyers dans les EMS. La recourante n'ayant pas démontré que les frais d'entretien à sa charge dépassent le forfait de 1% du coût de construction admis prévu par ladite directive, le département était légitimé à réduire le loyer maximum autorisé en refusant de prendre en compte un montant de CHF 100'000.- qui avait initialement été ajouté au forfait d'entretien de 1%. Recours rejeté.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/103/2018-EXPLOI 
ATA/1148/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 30 octobre 2018 
1ère section 
 dans la cause 
 
A______ 
représentée par Me Marc Lironi, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ 
 
 


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A/103/2018 
EN FAIT 
1) 
 
A______ (ci-après : A______) est une société anonyme dont le but est la 
construction, le financement et l’exploitation d’établissements médico-sociaux 
(ci-après : EMS) au chemin B_______, ainsi que toute activité liée directement ou 
indirectement au développement d’EMS. 
2) 
 
C______ (ci-après : C______), dont A______ est actionnaire unique, a pour 
but l’exploitation d'un ou de plusieurs EMS, et est au bénéfice d’une autorisation 
d’exploiter plusieurs EMS délivrée par le département de l’emploi, des affaires 
sociales et de la santé, devenu depuis le département de l’emploi et de la santé (ci-
après : DES ou le département). 
3) 
 
A______ est propriétaire d’un immeuble sis B______, ______. Sur ce 
terrain a été construit D______ (ci-après : l’EMS). 
4) 
 
Le 25 août 2007, A______ a conclu avec la société C______ un contrat de 
bail à loyer portant sur ledit bâtiment. Le loyer annuel était de CHF 2'291'124.- et 
le bail était conclu pour cinq ans. 
5) 
 
Par avenant au bail du 25 mars 2008, le loyer a été fixé à CHF 2'555'304.-. 
6) 
 
Le 1er juin 2010, la direction générale de l’action sociale (ci-après : DGAS), 
à laquelle étaient alors rattachés les EMS, a émis une nouvelle directive relative à 
la fixation des loyers dans les EMS. Cette directive précise notamment que, lors 
de la fixation du loyer maximal admis, les charges d’entretien incluses sont fixées 
forfaitairement à 1 % du coût de construction admis. 
7) 
 
À la suite de l’entrée en vigueur de cette nouvelle directive, la DGAS a, par 
courriers des 12 octobre 2011 et 8 mai 2012, invité C______ à renégocier son 
bail, lequel arrivait prochainement à échéance, et à lui transmettre les données 
nécessaires au calcul du loyer. 
8) 
 
Par courrier du 30 août 2012, la DGAS a arrêté le loyer payable par 
C______ à CHF 1'686'774.- par an, le coût de construction reconnu pour le calcul 
du loyer étant de CHF 29'508'966.-. 
 
 
À teneur du tableau détaillant le calcul des frais et charges immobiliers afin 
d’établir la valeur locative, joint en annexe, les charges d’entretien s’élevaient à 
CHF 293'104.-. En sus de ces charges d’entretien, un montant de CHF 100'000.- 
était mentionné sous la rubrique « contrats d’entretien ». 


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9) 
 
Par nouveau contrat de bail du 1er octobre 2012, A______ et C______ ont 
convenu d’une modification du montant du loyer, fixé désormais à 
CHF 1'686'774.- par an, pour une durée de dix ans. 
10) 
Dans le courant de l’année 2013, l’inspection cantonale des finances 
(ci-après : ICF), devenue depuis lors le service d’audit interne de la République et 
canton de Genève (ci-après : le service d’audit interne), a rendu le rapport 
n° 13-06 portant sur l’exploitation de l’EMS. 
 
a. 
Ce rapport constatait que, conformément à la directive de la DGAS, le 
montant du loyer intégrait un montant forfaitaire de CHF 293'104.- au titre de 
charges d’entretien supportées par le propriétaire (ce montant correspondant à 1 % 
du coût maximum de construction admis). En sus de ce montant forfaitaire, un 
montant complémentaire de CHF 100'000.- était intégré dans le montant du loyer 
au titre de « contrats d’entretien ». Il ressortait du tableau justificatif remis par le 
propriétaire au service d’audit interne que ce montant concernait en grande partie 
des contrats d’entretien dont le paiement revenait au propriétaire. Ainsi, tout ou 
partie de ce montant était, de ce fait, déjà compris dans le montant forfaitaire de 
CHF 293'104.- intégré dans le loyer. Cette situation faisait par conséquent 
supporter à l’EMS des charges excessives qui se reportaient sur le prix de pension 
et, in fine, sur les résidents et/ou l’État de Genève. 
 
 
Le service d’audit interne avait compris que ce montant de CHF 100'000.- 
avait été accepté par le département en raison d’un malentendu entre celui-ci et le 
propriétaire : le département pensait qu’il s’agissait de dépenses à charge de 
l’exploitant payées par le propriétaire, et que la refacturation de ce montant était 
dès lors fondée. 
 
 
Le service d’audit interne recommandait ainsi au département de veiller à ce 
que le montant de CHF 100'000.- soit exclu du calcul du loyer. 
 
b. 
Dans la rubrique du rapport relatant la position des parties, il était relevé 
que, selon l’audité, le montant de CHF 100'000.- correspondait au transfert de la 
prise en charge des contrats d’entretien du locataire au propriétaire, selon la 
directive de juin 2010. Selon la DGAS, la prise en compte d’un montant de 
CHF 100'000.- supplémentaire au titre de frais d’entretien ne résultait pas d’un 
« malentendu », mais d’une demande du propriétaire qui évoquait une répartition 
différente des charges d’entretien entre locataire et propriétaire par rapport à ce 
qui était prévu dans la directive départementale. Cependant, le nouveau projet de 
bail à loyer de 2012 ne mentionnait aucunement que le propriétaire et le locataire 
se seraient accordés sur une répartition différente de ces frais d’entretien. Par 
conséquent, le département allait maintenir le montant du loyer tenant compte du 
forfait de CHF 100'000.-, tout en procédant, d’ici au 31 décembre 2014, à une 
analyse des frais effectifs engagés par le propriétaire au titre de l’entretien du 
bâtiment sur trois années consécutives d’exploitation, afin de vérifier si le taux de 


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1 % n’était effectivement pas suffisant et justifierait l’inclusion du montant 
supplémentaire de CHF 100'000.-. 
11) 
Par courrier du 8 octobre 2014, la DGAS a rappelé à A______ que, dans son 
cas, le calcul du loyer admis tenait compte des contrats d’entretien pour CHF 
100'000.- par an en sus des 1 % de charges d’entretien forfaitaire admis par le 
département, provenant d’une répartition différente des charges d’entretien entre 
locataire et propriétaire par rapport à ce qui était prévu dans la directive 
départementale. 
 
 
Afin d’assurer un suivi du rapport du service d’audit interne de 2013, la 
DGAS a requis de A______ qu’elle lui remette un décompte des frais effectifs 
qu’elle avait supportés en 2012 et 2013 dans le cadre de ce budget de 
CHF 100'000.-. 
12) 
Par courrier du 17 octobre 2014, A_______ a remis à la DGAS un tableau 
listant les contrats d’entretien à la charge du propriétaire, faisant état d’un montant 
total de CHF 99'393.19. Aucune pièce justificative n’était jointe à ce tableau. 
13) 
Le 27 octobre 2014, la DGAS a accusé réception des données représentant 
les frais effectifs annuels à la charge de A______. 
14) 
Par courrier du 8 décembre 2015, la DGAS a indiqué à l’EMS que le service 
d’audit interne avait décidé de ne pas clôturer la recommandation sur la base du 
décompte des contrats d’entretien remis. 
 
 
Elle la priait donc de lui remettre la copie de la totalité des frais effectifs 
engagés par le propriétaire au titre de l’entretien du bâtiment durant les trois 
dernières années consécutives d’exploitation (2012 à 2014), permettant de justifier 
auprès du service d’audit interne que le montant de CHF 100'000.- était 
effectivement nécessaire à l’entretien. 
15) 
Par courrier du 10 octobre 2016 adressé à l’EMS et envoyé en copie à 
A______, la DGAS lui a rappelé n’avoir pas reçu d’informations complémentaires 
sur la totalité des frais effectifs engagés par le propriétaire au titre de l’entretien 
du bâtiment sur les années 2012 à 2014, et lui a demandé de s’assurer que ces 
éléments lui seraient transmis par le propriétaire dans les meilleurs délais. 
16) 
Par courrier du 30 novembre 2016, la DGAS a rappelé à l’EMS qu’elle était 
toujours dans l’attente des informations permettant de clôturer la mesure 4.1.7 du 
rapport n° ______ du service d’audit interne et l’a prié d’enjoindre son 
propriétaire à lui remettre les éléments requis d’ici au 31 décembre 2016. 
17) 
Par courriel du 7 juin 2017, la DGAS a adressé un nouveau rappel à l’EMS. 


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18) 
Par courrier du 5 juillet 2017, la DGAS a imparti à l’EMS un ultime délai au 
30 octobre 2017 pour lui transmettre la totalité des frais effectifs engagés par le 
propriétaire au titre de l’entretien du bâtiment entre 2012 et 2014, permettant de 
justifier auprès du service d’audit interne que le montant alloué de CHF 100'000.- 
en sus du montant forfaitaire prévu dans la directive départementale était 
effectivement nécessaire à l’entretien. 
19) 
A______ a répondu à la DGAS le 31 octobre 2017. 
 
 
Elle rappelait que le loyer initial, convenu et déterminé par la DGAS, était 
de CHF 2'555’304.-. À l’échéance du bail et à la suite de l’édition d’une nouvelle 
directive départementale définissant la répartition des charges entre le propriétaire 
et le locataire, la DGAS avait décidé, de façon unilatérale et au mépris du droit 
commercial, de diminuer le loyer au montant actuel de CHF 1'686’774.-. Cette 
réduction substantielle avait posé de nombreux problèmes pour la société, 
nécessitant de revoir les conditions de ses prêts hypothécaires et de modifier sa 
politique de provision pour grands travaux. C’était dans ce contexte que la DGAS 
avait admis un montant forfaitaire de CHF 100'000.- par an pour les contrats 
d’entretien, montant intégré au loyer. 
 
 
Au-delà des frais liés aux contrats d’entretien, la société avait constitué une 
provision pour grands travaux dans ses livres à concurrence de CHF 1'112'684.14 
au 31 décembre 2016. Ce montant répondait plus que de besoin à la demande de 
justificatifs de la DGAS. 
 
 
Par ailleurs, la société effectuait chaque année des réparations, de l’entretien 
de renouvellement et des améliorations. Sur ce dernier point, elle avait investi un 
montant considérable pour la mise au point du système de chauffage solaire, qui 
permettait à C______ de faire des économies substantielles d’énergie. 
 
 
Pour les années 2017 à 2020, la société avait validé un programme 
d’investissement pour l’entretien lourd et les rénovations de CHF 400'000.-. 
20) 
Par courrier du 30 novembre 2017 adressé à A______, le département a 
arrêté le loyer maximal annuel de l’EMS à CHF 1'586'774.-, conformément à la 
feuille de calcul annexée audit courrier. 
 
 
À maintes reprises, le département avait demandé à A______ la 
transmission de la totalité des frais effectifs engagés par le propriétaire au titre de 
l’entretien du bâtiment pour les années 2012 à 2014, ce que cette dernière avait 
refusé. 
 
 
L’adaptation 
devrait 
être 
effective 
pour 
le 
1er janvier 
2018 
et 
s’accompagnerait d’une diminution du prix de pension de CHF 3.-, le portant ainsi 
à CHF 229.- pour 2018. Le bail devrait être amendé d’ici au 10 décembre 2017. 


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21) 
Par acte du 15 janvier 2018, A______ a formé recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
le courrier du 30 novembre 2017, concluant, préalablement à ce qu’une audience 
de comparution personnelle des parties soit ordonnée, et, principalement, à 
l’annulation de la décision du département du 30 novembre 2017 et à ce qu’il soit 
confirmé que la décision du 30 août 2012 restait valable et que le loyer était ainsi 
fixé jusqu’en 2022. 
 
 
La décision du département violait le principe de la proportionnalité et 
l’art. 20 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA -
 E 5 10). Elle violait également les art. 30 et 42 de la loi sur la gestion des 
établissements pour personnes âgées du 4 décembre 2009 (LGEPA - J 7 20) et 
l’art. 26 du règlement d'application de la loi sur la gestion des établissements pour 
personnes âgées du 16 mars 2010 (RGEPA - J 7 20.011). 
 
 
La recourante devait assumer annuellement, en moyenne, un montant de 
CHF 99'393.19 uniquement pour les contrats d’entretien (abonnements). En sus, 
elle devait également assumer financièrement des charges d’entretien importantes 
ainsi que des travaux lourds d’entretien et de rénovation. Lors de la diminution de 
loyer intervenue en 2012, le montant affecté à titre de charges d’entretien ne lui 
suffisait pas pour assumer l’ensemble des frais d’entretien de sa propriété et 
alimenter un compte provision pour travaux lourds d’entretien et de rénovation. 
C’était pour pallier ce manque de fonds que le montant forfaitaire de 
CHF 100'000.- avait été intégré dans le montant du loyer. 
22) 
Dans sa réponse, le département a conclu au rejet du recours et à la 
confirmation de la décision entreprise. 
 
 
La recourante étant l’actionnaire unique de l’exploitante, le département 
était parfaitement fondé à exiger la justification de l’imputation de charges 
supplémentaires à l’exploitant, ce d’autant plus lorsque cette imputation était 
contraire aux indications de la directive. 
 
 
Faute de répartition particulière des charges résultant du bail, le département 
avait jugé qu’il ne se justifiait pas de prendre en compte le montant 
supplémentaire de CHF 100'000.- dans le calcul du loyer. 
23) 
La recourante a répliqué, persistant dans ses conclusions. 
24) 
Sur ce, la chambre administrative a informé les parties que la cause était 
gardée à juger. 
 


- 7/14 - 
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EN DROIT 
1) 
a. 
La chambre administrative est en principe compétente pour statuer sur un 
recours dirigé contre un acte fondé sur la LGEPA sous réserve de la réalisation 
des conditions prévues par l’art. 132 al. 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), à savoir notamment que l’acte litigieux soit 
une décision au sens de l’art. 4 LPA. 
 
b. 
Le délai de recours est de trente jours s’il s’agit d’une décision finale 
(art. 62 al. 1 LPA). 
2) 
a. 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
 
b. 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
 
 
Le principe général du droit rappelé à l’art. 47 LPA découle des règles de la 
bonne foi, qui imposent des devoirs tant à l’autorité dans la conduite d’une 
procédure (ATF 123 II 231 consid. 8b p. 238) qu’à l’administré (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_318/2009 du 10 décembre 2009). On peut et doit attendre d’un 
justiciable en désaccord avec une décision dépourvue de l’indication des voies de 
droit qu’il se renseigne sur ses possibilités de recours auprès d’un avocat ou de 
l’autorité qui a statué, conformément aux règles de la bonne foi. À défaut, la 
décision entre en force passé un certain délai, même si une disposition légale 
prévoyait expressément l’obligation de porter la mention des voies de droit 
(ATF 121 II 72 consid. 2a ; ATF 119 IV 330 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2P.83/2006 du 5 septembre 2006 et la jurisprudence citée). Il y a donc lieu 
d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a 
réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la notification et a, de ce fait, 
subi un préjudice ou si elle a agi dans un délai raisonnable (ATA/147/2013 du 
5 mars 2013 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 
3ème éd., 2011, p. 355 et la jurisprudence citée). 
3) 
 
À teneur de l'art. 60 al. 1 let. b LPA, ont qualité pour recourir toutes les 
personnes qui sont touchées directement par une décision et ont un intérêt digne 
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. 


- 8/14 - 
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4) 
 
En l'espèce, le courrier du 30 novembre 2017 fixe le loyer maximal de 
l’EMS à compter du 1er janvier 2018. Il crée des obligations pour la recourante, 
propriétaire de l’immeuble en question. Il s'agit donc d'une décision contre 
laquelle celle-ci a la qualité pour recourir, ce qui n’est d'ailleurs pas contesté par 
l'autorité intimée. 
 
 
La décision n'indique pas de voies de recours ni de délai. Cependant, le 
recours a été rédigé dans un délai de trente jours. De ce fait, il n'existe aucun 
préjudice pour les parties. 
 
 
Le recours du 15 janvier 2018 est dès lors recevable. 
5) 
 
L’objet du litige porte sur la question de savoir si c’est à juste titre que le 
département a réduit de CHF 100'000.- la valeur locative annuelle maximale de 
l’EMS, au motif que la recourante n’aurait pas apporté les pièces permettant de 
justifier la prise en compte de CHF 100'000.- de charges d’entretien en sus du 
forfait de 1 % du coût de la construction admis prévu par la directive 
départementale sur la fixation des loyers. 
6) 
 
La recourante conclut préalablement à ce qu’une audience de comparution 
personnelle des parties soit ordonnée. 
 
a. 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes (ATF 137 IV 33 consid. 9.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_265/2016 du 23 mai 2016 consid. 5.1 et les arrêts cités), de participer à 
l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son 
résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 138 I 
154 consid. 2.3.3 ; 137 II 266 consid. 3.2). Le droit de faire administrer des 
preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de 
certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces 
dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à 
modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant 
du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 140 consid. 5.3). Le droit d'être 
entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens 
de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour 
l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1 ; 138 IV 81 consid. 2.2 ). 
 
b. 
Le droit d’être entendu n’implique pas une audition personnelle de 
l’intéressé, celui-ci devant simplement disposer d’une occasion de se déterminer 
sur les éléments propres à influer sur l’issue de la cause (art. 41 LPA ; ATF 140 I 
68 consid. 9.6 ; 134 I 140 consid. 5.3). 


- 9/14 - 
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c. 
En l’espèce, le dossier contient tous les éléments permettant à la chambre de 
céans de trancher le litige en toute connaissance de cause. Il s’ensuit qu’il ne sera 
pas donné suite à la demande d’audition de la recourante, qui a pu s’exprimer dans 
son recours et dans sa réplique. 
7) 
 
La recourante fait valoir que le département aurait violé l’art. 20 LPA et le 
principe de la proportionnalité en diminuant le montant du loyer au motif qu’elle 
n’aurait pas produit la preuve de la totalité des coûts effectifs d’entretien de 
l’immeuble, et qu’il aurait également abusé de son pouvoir d’appréciation et violé 
les art. 30 et 42 LGEPA, et 26 RGEPA, aucun motif ne justifiant de baisser le 
montant du loyer fixé en 2012. Ces deux griefs se confondant en partie, ils seront 
traités ensemble. 
8) 
 
Le 1er avril 2010, la LGEPA a abrogé l'ancienne loi relative aux EMS 
accueillant des personnes âgées du 3 octobre 1997 (aLEMS - J 7 20). La nouvelle 
loi vise à assurer à toutes les personnes âgées, des conditions d'accueil, 
d'hébergement et de soins de qualité dans les EMS, subventionnés et reconnus 
d'utilité publique, ainsi que dans les résidences pour personnes âgées 
(art. 1 LGEPA). Elle définit notamment les conditions d'octroi de la subvention et 
les modalités d'organisation générale des EMS (art. 2 let. b LGEPA). 
 
 
La LGEPA règle l'organisation générale et le financement des 
établissements médico-sociaux afin d'assurer à toutes les personnes âgées, 
dépendantes, accueillies en institutions une prise en charge de qualité à des 
conditions financièrement supportables pour la collectivité (MGC 2008-2009/II A 
3106). Son adoption répondait notamment aux constatations de l'ICF sur la 
gestion des EMS : des loyers dépassant les charges des immeubles, des frais et 
débours inadéquats, une présentation des états financiers peu satisfaisante, une 
thésaurisation des subventions, un manque de rigueur dans l’application des 
directives de gestion, une absence de convention collective de travail pour une 
partie du personnel (MGC 2008-2009/II A 3113-3114). 
9) 
a. 
Selon l’art. 20 LGEPA, le prix de pension maximum est fixé par le 
département (al. 1). Il comprend notamment un loyer et/ou les charges 
immobilières (al. 2 let. b). 
 
 
Les loyers et charges admis se basent sur les dispositions prévues par la loi 
générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 
(LGL - I 4 05), appliquées par analogie, notamment en ce qui concerne le 
rendement des fonds propres (art. 30 al. 1 let. a LGEPA). Ils se basent également 
sur les standards de construction et de transformation admis par le département 
(art. 30 al. 1 let. b LGEPA). Le département peut fixer, le cas échéant, des règles 
spécifiques (art. 30 al. 2 LGEPA). 


- 10/14 - 
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Le montant maximum admis au titre de loyer ou de charges immobilières 
est fixé par le département, en application de la directive y relative 
(art. 26 RGEPA). 
 
b. 
La directive départementale sur la fixation des loyers dans les EMS du 
15 juin 2010, entrée en vigueur le 1er juin 2010 (ci-après : la directive ; disponible 
en 
ligne 
sur 
le 
lien : 
https://www.ge.ch/document/fixation-loyers-
ems/telecharger), a pour objectif de définir les paramètres inhérents à la fixation 
d’un loyer maximum dans le prix de pension d’un EMS (art. 2.1). Elle s’applique 
notamment à la création de lits (à savoir lors de la construction d’un nouvel EMS 
ou lors de la construction de lits supplémentaires dans un EMS existant) et à la 
transformation conséquente d’un EMS existant (art. 2.2). S’agissant des EMS 
existants, son art. 11 prévoit que selon l’art. 42 al. 5 et 7 des dispositions 
transitoires de la LGEPA, le département peut exiger une révision des charges et 
des frais immobiliers (loyers) des EMS existants, en s’inspirant des dispositions 
stipulées dans cette directive. 
 
c. 
La directive prévoit, à son art. 4.1, que les charges et frais immobiliers 
constitutifs du loyer sont : les charges d’intérêts hypothécaires (let. a) ; le 
rendement net sur fonds propres (let. b) ; les charges consécutives à 
l’amortissement des immobilisations (let. c) ; les charges d’entretien (let. d) ; et le 
cas échéant, la rente foncière inhérente à un droit de superficie (let. e). 
 
 
À teneur de son art. 8.1, les charges d’entretien, selon définition à l’annexe 
de la directive précisant les obligations incombant à l’entité exploitante et au 
propriétaire respectivement, sont fixées à 1 % maximum du coût de construction 
admis (celui-ci étant fixé à l’art. 3 de la directive). L’entité exploitante doit alors 
veiller à ce que le propriétaire respecte ses obligations en matière d’entretien et 
doit, le cas échéant, ordonner les réfections jugées nécessaires dans le cadre du 
contrat de bail (art. 8.2). L’État peut contrôler l’entretien des bâtiments ainsi que 
la qualité des équipements fixes (art. 8.3). 
 
d. 
L’annexe à cette directive définissant la répartition des charges entre 
propriétaire et exploitant prévoit notamment, s’agissant des entretiens et 
réparations, que les travaux d’entretien résultant de l’usage normal de l’immeuble 
(mur des chambres et des locaux, boiseries et portes, sols des chambres, peintures 
et crépis des façades, portes et fenêtres extérieures, toiture) sont à la charge du 
propriétaire. Les travaux résultant d’une exploitation accrue ou anormale des 
locaux (entretien des murs, boiseries, portes et sols des chambres après tout départ 
d’un résident, dégâts dus à la manipulation des lits et autres équipements) sont à la 
charge de l’exploitant. S’agissant des aménagements extérieurs, la remise en état 
des voies de communication, l’éclairage, l’abatage d’arbres et la réparation de 
bassins sont à la charge du propriétaire. La tonte et l’entretien des parcs et jardins, 
l’élagage, la taille et le traitement des haies, ainsi que le nettoyage des voies de 
communication sont à la charge de l’exploitant. S’agissant des installations 


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techniques, le remplacement et les contrats d’entretien des ascenseurs, du monte 
lits et/ou charge, du chauffage, de la ventilation et des installations électriques, de 
même que le remplacement de la cuisine et de la buanderie sont à la charge du 
propriétaire. Les contrats d'entretien pour la cuisine et la buanderie sont à la 
charge de l’exploitant. Pour l’énergie, seules les taxes relatives au raccordement 
durant la phase de construction sont à la charge du propriétaire, le fuel, 
l’électricité et le gaz étant à la charge de l’exploitant. S’agissant des assurances, 
celles relatives à l’incendie de l’immeuble, aux dégâts des eaux et à la 
responsabilité civile du propriétaire sont à la charge de ce dernier. Celles relatives 
au mobilier, à l’exploitation, aux accidents et à la responsabilité civile 
d'exploitation sont à la charge de l’exploitant. Enfin, les taxes professionnelles et 
les taxes sur les ordures ménagères sont à la charge de l’exploitant. 
10) a. 
D'après la jurisprudence, afin d'assurer l'application uniforme de certaines 
dispositions légales, l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur 
donne dans des directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les 
administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas 
cette dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce. Par 
ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont 
censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent 
prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence 
(ATF 133 II 305 consid. 8.1 et les références citées ; arrêts du Tribunal fédéral 
2C_176/2012 du 18 octobre 2012 consid. 5.4.3 ; 2C_132/2010 du 17 août 2010 ; 
ATA/436/2014 du 17 juin 2014 consid. 13 ; ATA/611/2010 du 1er septembre 2010 
consid. 4 ; ATA/617/2008 du 9 décembre 2008 consid. 6c). 
 
b. 
Dans l’ATA/436/2014 précité, la chambre administrative a examiné la 
validité de la directive : l'art. 30 al. 1 LGEPA offrait une base de calcul de la 
valeur locative, et l’art. 30 al. 2 LGEPA donnait en outre la possibilité au 
département de prévoir des règles spécifiques pour la fixation du loyer dans une 
directive. L'art. 26 LGEPA confirmait également la compétence du département 
de fixer les loyers en suivant les principes de la directive. Des indications précises 
et techniques ayant leur place dans une directive et non dans une loi ou un 
règlement, la base légale de la directive existait et cette dernière ne faisait que 
définir les éléments de la loi (consid. 13). 
11) 
L’art. 29 LGEPA prévoit que le propriétaire de l'infrastructure mobilière et 
immobilière ainsi que l'exploitant peuvent former une entité juridique unique ou 
des entités distinctes (al. 1). Toutefois, si le choix d'une entité juridique distincte 
n'obéit à aucun intérêt sérieusement fondé, le département peut ordonner la 
constitution d'une entité juridique unique ou exiger la présentation d'informations 
comptables consolidées (al. 2). Le contrat de bail ainsi que la description des 
charges immobilières imputables et conformes aux directives du département 
doivent être tenus à disposition (al. 3). 


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12) 
En l’espèce, il ressort des pièces produites par les parties, et notamment du 
rapport no. _____ du service d’audit interne, que lors de la fixation du loyer 
maximum admissible en 2012, la DGAS avait accepté de prendre en considération 
un montant de CHF 100'000.- en sus du forfait de 1 % du coût de construction 
admis prévu dans la directive, au motif que la recourante avait évoqué une 
répartition différente des charges d’entretien entre locataire et propriétaire par 
rapport à ce qui était prévu dans cette directive. Après examen du dossier, le 
service d’audit interne avait recommandé au département de veiller à ce que le 
montant de CHF 100'000.- soit exclu du loyer. La DGAS avait ainsi indiqué 
qu’elle allait procéder à une analyse des frais effectifs engagés par la recourante 
au titre de l’entretien du bâtiment, afin de déterminer si ce montant 
supplémentaire de CHF 100'000.- se justifiait ou non. 
 
 
Ainsi, invitée par la DGAS à justifier ses frais effectifs d’entretien pour 
l’immeuble dont elle est propriétaire, la recourante s’est contentée d’envoyer à 
celle-là un tableau contenant la liste des contrats d’entretien à sa charge, faisant 
état d’un montant total de frais d’entretien de CHF 99'393.19, et sans aucune 
annexe. 
 
 
Les deux montants les plus importants mentionnés dans ce tableau, à savoir 
CHF 23'716.80 et CHF 36'707.40, qui totalisent à eux deux près des deux tiers des 
frais d’entretien invoqués, se rapportent respectivement à l’entretien du chauffage, 
de la ventilation et de la climatisation et à l’entretien des ascenseurs et du 
monte-charge. Les autres montants se rapportent notamment à la porte basculante 
du garage (CHF 924.54) au monte-plats (CHF 1'519.90), aux portes coulissantes 
(CHF 2'110.75), au système de détection incendie (CHF 6'867.59), à la « centrale 
TT, serveur alarme » (CHF 7'776.-), à l’éclairage de secours (CHF 2'874.95) ou 
au contrôle périodique de l’électricité (CHF 5'677.-). Le tableau ne comportant 
que des indications sommaires, il n’est pas possible de comprendre à quoi se 
rapportent certains des frais d’entretien qui y sont mentionnés (par exemple, le 
tableau comporte la mention « Optima – froid » pour un montant annuel de 
CHF 7'513.80). Il ressort cependant de ce tableau que la grande majorité – si ce 
n’est la totalité – des frais d’entretien qui y sont mentionnés doivent être à la 
charge du propriétaire selon l’annexe à la directive départementale sur la fixation 
des loyers dans les EMS. Ces frais d’entretien doivent donc être compris dans le 
forfait de 1 % prévu par ladite directive. 
 
 
Ainsi, la recourante ne peut soutenir que ce tableau était suffisant pour 
justifier, auprès du service d’audit interne, la nécessité de maintenir le montant 
forfaitaire de CHF 100'000.- dans le calcul du montant du loyer. 
 
 
De même, on ne saurait la suivre lorsqu’elle soutient qu’aucun motif ne 
justifiait de baisser le loyer tel que fixé en 2012. Dans la mesure où il est apparu, 
lors de l’enquête menée par le service d’audit interne, que la prise en compte d’un 
montant de CHF 100'000.- en sus du forfait de 1 % du coût de construction admis 


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ne se justifiait a priori pas, c’est à juste titre que la DGAS a par la suite demandé à 
la recourante de justifier la totalité de ses frais effectifs d’entretien pour 
l’immeuble dont elle est propriétaire. Le tableau produit ne permettant pas de 
démontrer que la recourante et l’exploitante de l’EMS auraient convenu d’une 
répartition différente des charges d’entretien de celle prévue dans la directive, 
c’est à juste titre que le département a considéré que la prise en compte de ce 
montant de CHF 100'000.- en sus du forfait d’entretien de 1 % ne se justifiait pas. 
Ce faisant, il n’a aucunement abusé de son pouvoir d’appréciation, ni violé les 
art. 30 et 42 LGEPA. 
 
 
La recourante prétend également qu’elle aurait à assumer d’autres charges 
d’entretien importantes, ainsi que des travaux lourds d’entretien et de rénovation. 
Elle n’apporte cependant pas la moindre preuve quant à ces prétendus coûts 
supplémentaires d’entretien, de sorte qu’ils ne sauraient être pris en considération. 
 
 
Enfin, la nécessité invoquée d’alimenter le compte « provision pour grands 
travaux », ne peut également pas être prise en considération, cet élément n’ayant 
pas d’incidence, d’après la directive, sur le calcul du loyer maximum admissible. 
13) 
Compte tenu de ce qui précède, le recours, mal fondé, sera rejeté. 
14) 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe. Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée 
(art. 87 LPA). 
 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 15 janvier 2018 par A______ contre la décision 
du département de l’emploi et de la santé du 30 novembre 2017 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge A______ un émolument de CHF 1'000.- ; 
dit qu'il ne lui est pas alloué d'indemnité de procédure ; 


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dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Marc Lironi, avocat de la recourante ainsi qu'au 
département de l'emploi et de la santé. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :