ge_gerichte · ATA/587/2000 · 2000-09-26 · fr

Résumé:
 En limitant le cercle des bénéficiaires de prestations de la LGL, l'art.6 al.1 litt.b RLGL dépasse le cadre d'une simple clause d'exécution en créant une norme primaire.
La clause de délégation n'est pas suffisante pour autoriser le règlement à limiter le cercle des bénéficiaires de prestations de la LGL.

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_____________ 
 
A/286/2000-TPE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 26 septembre 2000 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur J. F. 
représenté par le Centre social protestant, mandataire 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT 
 


 
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_____________ 
 
A/286/2000-TPE 
 
EN FAIT 
 
1. 
Monsieur J. F., né le 13 janvier 19.., d'origine 
..., est domicilié rue ... , 12.. ... Genève. Il est le 
fils de Madame M. M. née le 1er janvier 19.., habitant à 
la même adresse. 
 
2. 
M. F. est entré en Suisse le 23 juin 1988. A son 
arrivée, il a été attribué par l'office fédéral des 
réfugiés au canton de Fribourg. 
 
3. 
 En automne 1992, il a déménagé à Genève et vit 
depuis lors dans ce canton. Le 1er octobre 1992, il a été 
admis provisoirement au bénéfice d'un permis F, délivré à 
Genève et valable jusqu'au 19 juillet 2000. 
 
4. 
Parallèlement à ses études de pharmacie qu'il a 
abandonnées entre-temps, l'intéressé a travaillé comme 
aide de cuisine à l'hôpital. Il a perdu son emploi et a 
touché les prestations d'assistance selon le barème pour 
requérants d'asile. A l'heure actuelle, il est arrivé en 
fin de droits. 
 
5. 
En octobre 1997, Mme M. sa mère, est arrivée en 
Suisse, où elle a été mise au bénéfice d'un permis F le 
17 décembre 1998. Elle a partagé, avec son fils, un ap-
partement de deux pièces, soit une chambre avec cuisine, 
où M. F. dormait à même le sol, la chambre étant trop 
exiguë pour y placer un second lit. 
 
6. a. 
Le 20 avril 1999, M. F. a adressé à l'office 
cantonal du logement (ci-après : l'office) une demande de 
logement subventionné. Il a exposé que ses revenus ne lui 
permettaient pas de trouver, sur le marché libre, un ap-
partement répondant à ses besoins et à ceux de sa mère. 
 
 
b. 
Le 28 avril 1999, l'office a refusé d'entrer en 
matière, au motif que le requérant était titulaire d'un 
permis F. 
 
7. 
M. F. a alors consulté le centre social protes-
tant. Au terme d'un échange nourri de correspondance, 
l'office a refusé, par décision du 15 décembre 1999, de 
reconsidérer sa position en se fondant sur l'article 6 du 
règlement d'exécution de la loi générale sur le logement 
et la protection des locataires du 24 août 1992 (RLGL - 
I 4 05.01). 
 


 
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8. a. 
Le 11 janvier 2000, M. F. a élevé réclamation 
contre la décision précitée de l'office. 
 
 
b. 
L'office a maintenu sa position par décision sur 
réclamation du 15 février 2000. 
 
9. 
Le 10 mars 2000, M. F., par la plume de son man-
dataire, a recouru au Tribunal administratif en concluant 
à la mise à néant de la décision litigieuse. Il a invoqué 
les motifs suivants : 
 
 
a. La violation du principe de la séparation des 
 
 
 pouvoirs; 
 
 
 
La décision litigieuse se fondait sur l'article 6 
RLGL, 
adopté 
par 
le 
pouvoir 
exécutif; 
or 
cette 
disposition réglementaire allait au-delà d'une simple 
clause d'exécution. L'habilitation du Conseil d'Etat à 
édicter des clauses de substitution dépendait de la 
validité de la délégation législative. En l'espèce, la 
clause de délégation n'indiquait pas les grandes lignes 
que devait respecter le règlement et ne satisfaisait donc 
pas aux exigences posées par la jurisprudence du Tribunal 
fédéral. 
 
 
 
b. La violation de l'esprit de la loi; 
 
 
 
 
Le but de la loi générale sur le logement et la 
protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - 
I 4 05) était de permettre aux personnes à revenus mo-
destes d'accéder à des logements décents à prix aborda-
bles. En excluant du champ d'application de la loi les 
titulaires de permis F, souvent particulièrement défavo-
risés, l'article 6 alinéa 1 lettre b RLGL était contraire 
à l'esprit du législateur. 
 
 
c. La violation du principe de l'égalité de 
 
 
 traitement dans la loi; 
 
 
 En ne mentionnant pas les bénéficiaires d'une 
admission provisoire, l'article 6 alinéa 1 lettre b RLGL 
opérait une distinction qui ne trouvait aucune justifi-
cation dans les faits à réglementer. En effet, M. F. 
habitait en Suisse depuis juin 1988 et à Genève depuis 
1992. Il se trouvait ainsi dans la même situation qu'un 
titulaire de permis B, pouvant, quant à lui, bénéficier 
des prestations de la LGL. Il n'y avait aucune justifica-
tion, s'agissant de l'octroi de prestations sociales can-
tonales, de traiter différemment le titulaire d'un permis 


 
 - 4 - 
 
 
 
F de celui d'un permis B, dans la mesure où il remplis-
sait toutes les autres conditions prévues par la loi. En 
effet, à l'instar du permis F, l'autorisation de séjour B 
devait être renouvelée chaque année. 
 
 
 
d. La violation du principe de l'égalité de 
 
 
 traitement devant la loi; 
 
 
 
Le recourant se trouvait dans la même situation 
qu'un titulaire de permis B, lequel pouvait bénéficier 
des prestations de la LGL. L'inégalité consacrée à l'ar-
ticle 6 alinéa 1 lettre b RLGL se répercutait donc sur la 
décision et créait une inégalité de traitement par 
rapport à d'autres bénéficiaires de ces prestations. 
 
 
 
10. 
L'intimé a conclu au rejet du recours. 
 
 
a. 
L'article 31C alinéa 2 LGL, qui donnait mandat au 
Conseil d'Etat d'édicter les dispositions d'exécution de 
ladite loi, constituait une base légale adéquate pour 
l'adoption des dispositions d'exécution qui figuraient 
dans le RLGL. L'article 6 RLGL ne procédait donc pas 
d'une violation de la séparation des pouvoirs. 
 
 b. 
La situation des titulaires de permis F n'était 
pas identique à celle des titulaires de permis B. Les 
premiers étaient autorisés à résider en Suisse de manière 
provisoire et pouvaient être renvoyés sans délai dans 
leur pays d'origine. Dans ce cas, il n'y avait aucune 
garantie 
pour 
le 
bailleur 
d'avoir 
un 
locataire 
susceptible de tenir ses engagements en matière de durée 
du bail. 
 
11. 
Les parties ont été entendues en audience le 7 
juin 2000. Leur comparution personnelle n'a pas permis de 
débloquer la situation, les deux parties restant campées 
sur leur position. 
 
 
 
EN DROIT 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56a de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. 
De 
jurisprudence 
constante, 
le 
Tribunal 
administratif 
peut 
exercer 
par 
voie 
d'exception, 
à 


 
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l'occasion d'un cas concret, le contrôle de la validité 
d'une disposition légale (ATA M. du 22 septembre 1998, R. 
du 3 juin 1997 et les références citées; R. ZIMMERMANN, 
L'évolution 
récente 
du 
contrôle 
préjudiciel 
de 
la 
constitutionnalité des lois en droit genevois, RDAF, 
1988, pp. 1 ss). En conséquence, la juridiction de céans 
est compétente pour examiner si, dans le cas d'espèce, le 
Conseil d'Etat a outrepassé ses fonctions en édictant la 
disposition litigieuse du RLGL et si la décision prise en 
application de ce dernier doit être annulée. 
 
3. a. 
L'article 130 de la Constitution de la République 
et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst. gen. - A 2 00) 
consacre expressément le principe de la séparation des 
pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil 
(art. 70 Cst. gen.). L'autorité exécutive genevoise est 
chargée de l'exécution des lois et prend à cet effet les 
règlements et arrêtés nécessaires (art. 116 Cst. gen.). 
Elle peut donc disposer intra legem et non pas praeter 
legem. A moins d'une délégation expresse, le Conseil 
d'Etat ne peut pas poser de nouvelles règles qui 
restreindraient 
les 
droits 
des 
administrés 
ou 
leur 
imposeraient des obligations (ATF 114 Ia 288; ATA A.F. et 
J.D. du 14 octobre 1989; B. KNAPP, Précis de droit 
administratif, Bâle 1991, nos. 322, 353; P. MOOR, Droit 
administratif, Berne 1991, nos. 3.3.3.1-3). 
 
 
b. 
Les ordonnances législatives d'exécution sont le 
complément d'une loi au sens formel. Elles sont des 
règles 
obligatoires, 
unilatérales, 
générales 
et 
abstraites permettant d'exécuter une loi formelle qui 
n'est 
pas 
directement 
applicable. 
Elles 
ne 
peuvent 
énoncer que des règles secondaires (ATF 104 Ib 209 X.). 
Même en l'absence d'une loi formelle, le Conseil d'Etat 
est habilité, en vertu de l'article 116 Cst. gen., à 
adopter des règles d'exécution (B. KNAPP, op. cit. nos. 
350 ss, P. MOOR, op cit. no. 3.3.3.2). 
 
 
c. 
Les ordonnances législatives de substitution sont 
le substitut d'une loi au sens formel. Elles peuvent con-
tenir 
des 
règles 
juridiques 
nouvelles 
ou 
règles 
primaires. L'exécutif qui les édicte ne tire pas sa 
compétence de la Constitution, mais d'un acte formel du 
législateur, qui se dessaisit de son pouvoir en faveur de 
l'exécutif. Cette délégation se fait sur la base d'une 
clause de délégation. 
4. a. 
L'article 31C alinéa 2 LGL dispose que le Conseil 
d'Etat édicte les dispositions d'exécution de ladite loi. 
Se fondant sur cette disposition légale, le Conseil 


 
 - 6 - 
 
 
 
d'Etat a édicté, le 24 août 1992, le RLGL, dont l'article 
6 précité. 
 
 
b. 
L'article 6 alinéa 1 lettre b RLGL dispose que les 
personnes qui désirent bénéficier d'un logement subven-
tionné doivent : 
 
 
"être, en principe depuis deux ans au moins, titulaires 
d'une attestation pour Confédérés, d'une autorisation 
d'établissement ou d'un permis de séjour". 
 
 
 
Cette disposition, édictée par le Conseil d'Etat 
sur la base de l'article 31C alinéa 2 LGL, dépasse le ca-
dre d'une simple clause d'exécution. En définissant le 
cercle des bénéficiaires, elle crée des droits subjectifs 
par des règles primaires. En effet, les prestations de la 
LGL contribuent à la mise en oeuvre du droit au logement, 
garanti par l'article 10A Cst. gen.; elles sont parfois 
une condition indispensable pour pouvoir accéder à un lo-
gement décent et adéquat. S'agissant de la réalisation 
d'un droit constitutionnel, la détermination du cercle 
des bénéficiaires des prestations de logement constitue 
un élément essentiel. L'article 6 RLGL, définissant les 
critères qui créent le droit subjectif aux prestations, 
pose des exigences nouvelles par rapport à la LGL; il va 
au-delà de sa fonction de clause d'exécution. Cette 
disposition 
est 
donc 
une 
ordonnance 
législative 
de 
substitution. 
 
 
c. 
Se référant à un arrêt rendu par le tribunal de 
céans (ATA M. 22 septembre 1998), l'intimé soutient que 
des dispositions d'exécution sont nécessaires pour pré-
ciser le contenu de la LGL, qui ne pose que des 
principes. Cependant, en l'occurrence, la disposition 
incriminée n'est pas une clause d'exécution, mais bien 
une clause de substitution qui affecte les droits des 
administrés. 
 
5. a. 
Il faut encore examiner si l'ordonnance de substi-
tution repose sur une clause de délégation valable. 
 
 
 
La validité de la clause de délégation est subor-
donnée à quatre conditions cumulatives: une telle déléga-
tion ne doit pas être prohibée par le droit cantonal; 
elle doit figurer dans une loi au sens formel, soumise au 
référendum; 
elle 
doit 
se 
limiter 
à 
une 
matière 
déterminée; 
enfin, 
elle 
doit 
indiquer 
le 
contenu 
essentiel de la réglementation, c'est-à-dire son objet, 
son but et son étendue (B. KNAPP, op. cit. nos 318 ss, P. 


 
 - 7 - 
 
 
 
MOOR, op. cit. no. 3.3.3.3, AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, nos 1630 ss). 
Un règlement se fondant sur une délégation législative 
qui ne respecte pas ces conditions manque de base légale 
et viole de ce fait le principe de la séparation des 
pouvoirs. 
 
 
b. 
Si, en l'espèce, la clause de délégation satisfait 
aux 
trois 
premières 
conditions, 
elle 
ne 
constitue 
pourtant pas une base légale suffisante pour restreindre 
le cercle des bénéficiaires aux prestations de la LGL. En 
effet, aucune indication au sujet de la durée de séjour 
et du statut requis ne figure dans la loi. Bien au 
contraire : les articles 30 et 30A LGL, en posant les 
conditions relatives aux locataires pour l'obtention des 
allocations, tiennent compte seulement des limites de 
revenu, et non de critères personnels. Dès lors, force 
est de constater que les conditions posées à la lettre b 
de l'article 6 RLGL ne trouvent aucun appui dans la loi 
elle-même et qu'en les introduisant dans son règlement, 
le Conseil d'Etat a violé le principe de la séparation 
des pouvoirs. 
 
6. 
Dès lors, le recours sera admis et la décision 
attaquée annulée. 
 
7. 
Vu l'issue du litige, aucun émolument ne sera mis 
à la charge du recourant. Une indemnité de CHF 1'500.- 
sera allouée au recourant, à la charge de l'Etat de 
Genève. 


 
 - 8 - 
 
 
 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 10 mars 2000 par Monsieur J. F. contre la 
décision de l'office cantonal du logement du 15 février 
2000; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet; 
 
 
 
 
annule la décision du 15 décembre 
1999 de l'office du logement social; 
 
 
 
 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolu-
ment; 
 
 
 
 
alloue 
une 
indemnité 
de 
CHF 
1'500.- à M. J. F., à la charge de l'Etat de Genève; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt au 
centre social protestant, mandataire du recourant, ainsi 
qu'à l'office cantonal du logement. 
 
Siégeants : M. Schucani, président, Mme Bonnefemme-Hurni, 
MM. Thélin, Paychère, juges, M. Peyrot, juge 
suppléant. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : le vice-président : 
 
 
 V. Montani Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci