ge_gerichte · A/362/2023 · 2023-05-09 · fr

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DROIT PUBLIC DES CONSTRUCTIONS;DROIT DE PRÉEMPTION;EXPROPRIATION;INTÉRÊT PUBLIC;COMPÉTENCE | Vente d'une parcelle en zone de développement industriel et artisanal (ci-après : ZDIA) sur fond de zone 5 (une villa y est érigée).L'Etat fait valoir son droit légal de préemption, pour un prix d'achat du tiers de celui convenu entre le vendeur et l'acheteur au profit et à la charge de la FTI. Décision entrée en force. Par arrêté du 6 juillet 2022, le Conseil d’État a décrété l’expropriation de la parcelle en cause, pour faire fixer le prix puisque le vendeur n'accepte pas le prix proposé. Compétence du TAPI pour la fixation du prix mais compétence de la CJCA reconnue sur recours du propriétaire pour contester le principe de l'expropriation. Au stade de l'expropriation le propriétaire peut encore se plaindre de l'absence d'utilité publique. Pesée des intérêts, l'intérêt du recourant à conserver sa parcelle doit céder le pas à l'intérêt public consistant à un développement rationnel de la parcelle conforme aux exigences de l'aménagement du territoire du canton. | LZIAM.8; LZIAM.12; LEx-GE.31; LEx-GE.33; LEx-GE.43

Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 09.05.2023 A/362/2023

A/362/2023
ATA/482/2023
du 09.05.2023
( EXP
)
, REJETE
Descripteurs
:
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DROIT PUBLIC DES CONSTRUCTIONS;DROIT DE PRÉEMPTION;EXPROPRIATION;INTÉRÊT PUBLIC;COMPÉTENCE
Normes
:
LZIAM.8; LZIAM.12; LEx-GE.31; LEx-GE.33; LEx-GE.43
Résumé
:
Vente d'une parcelle en zone de développement industriel et artisanal (ci-après : ZDIA) sur fond de zone 5 (une villa y est érigée).
L'Etat fait valoir son droit légal de préemption, pour un prix d'achat du tiers de celui convenu entre le vendeur et l'acheteur au profit et à la charge de la FTI. Décision entrée en force. Par arrêté du 6 juillet 2022, le Conseil d’État a décrété l’expropriation de la parcelle en cause, pour faire fixer le prix puisque le vendeur n'accepte pas le prix proposé. Compétence du TAPI pour la fixation du prix mais compétence de la CJCA reconnue sur recours du propriétaire pour contester le principe de l'expropriation. Au stade de l'expropriation le propriétaire peut encore se plaindre de l'absence d'utilité publique. Pesée des intérêts, l'intérêt du recourant à conserver sa parcelle doit céder le pas à l'intérêt public consistant à un développement rationnel de la parcelle conforme aux exigences de l'aménagement du territoire du canton.
En fait
En droit
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/362/2023
-
EXP
ATA/482/2023
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 9 mai 2023
dans la cause
A______
recourant
représenté par Me Sidonie MORVAN, avocate
contre
CONSEIL D’ÉTAT
et
FONDATION POUR LES TERRAINS INDUSTRIELS DE GENÈVE (FTI)
intimés
représentés par Me Nicolas WISARD, avocat
EN FAIT
A. a.
A______ est propriétaire de la parcelle n° 897 de la commune de B______, au chemin C______, dans le secteur de « D______ », sise en zone de développement industriel et artisanal (ci-après : ZDIA) depuis le 11 mai 2012, sur fond de zone 5. La parcelle est d’une surface totale de 589 m
2
.![endif]>![if>
Une villa et un garage sont érigés sur cette parcelle. A______ dit avoir occupé cette habitation avec sa famille pendant de nombreuses années puis la louer à un tiers depuis le 1
er
novembre 2015. Il indique avoir voulu garder cette villa pour permettre à sa fille de s’y installer à l’issue de ses études.
Il s’était toutefois laissé convaincre de la vente de cette parcelle à la société E______ (ci-après : E______), pour un prix de CHF 2'600'000.-, après que celle-ci avait insisté sur sa position stratégique en vue d’y implanter un marché Aligro. Il a donc cédé cette parcelle par acte de vente à terme avec droit d’emption des 9 octobre et 6 novembre 2019.
b.
Le Conseil d’État a, par décision du 18 décembre 2019, exercé son droit de préemption avec l’accord de la Fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI), au profit et à la charge de celle-ci, pour le prix de CHF 730'000.-. Ce prix ressortait d’une évaluation effectuée par la société F______, le 15 octobre 2019, à la demande de la FTI.![endif]>![if>
Le Conseil d’État avait exercé son droit de préemption au motif que le prix de vente convenu entre A______ et E______ était excessif. Il recourrait à la procédure d’expropriation pour faire fixer le prix, selon l’art. 12 al. 4 de la loi générale sur les zones de développement industriel ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM - L 1 45), pour le cas où le vendeur n’accepterait pas le montant de CHF 730'000.-.
c.
Par
ATA/984/2020
du 6 octobre 2020, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative), a déclaré irrecevable le recours interjeté le 13 février 2020 par A______ contre la décision du 18 décembre 2019 du Conseil d'État, faute de paiement de l’avance de frais dans le délai imparti.![endif]>![if>
Par
ATA/832/2021
du 11 août 2021 elle a pris acte du retrait du recours formé par E______ contre cette même décision et a rayé la cause du rôle.
d.
Par arrêté du 6 juillet 2022, notifié à A______ en Égypte par la voie diplomatique le 21 décembre 2022, le Conseil d’État a décrété l’expropriation de la parcelle en cause, au profit, aux frais et à la charge de la FTI. ![endif]>![if>
A______ ne s’était pas manifesté dans le délai imparti pour se déterminer quant au principe du droit de préemption et aux éléments constitutifs du prix avant la décision précitée du 18 décembre 2019.
La faculté offerte par l’art. 8 LZIAM revêtait un caractère de nature purement formelle, dès lors que le principe même du transfert à l’État était définitivement acquis, la décision du 18 décembre 2019 étant définitivement entrée en force. L’arrêté du 6 juillet 2022 avait pour unique but de permettre la saisine du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), conformément aux art. 44 et ss de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique du 10 juin 1933 (LEx-GE - L 7 05).
Cette décision indique qu’elle n’est pas sujette à recours et que le département du territoire (ci-après : le département) était chargé, outre des notifications et publications, de transmettre le dossier au TAPI et de suivre la procédure.
B. a.
A______ a formé recours auprès de la chambre administrative contre l’arrêté du Conseil d’État du 6 juillet 2022, par acte expédié le 1
er
février 2023. Il a conclu à son annulation.![endif]>![if>
Cet arrêté modifiait ses droits, puisqu’il lui retirait la propriété de sa parcelle contre sa volonté. Il s’agissait donc d’une décision sujette à recours.
L’exercice du droit de préemption ne transférait pas la propriété. Dans la mesure où le prix d’achat n’avait pas fait l’objet d’un consensus, l’État n’avait d’autre choix que d’entamer une nouvelle procédure et décréter l’expropriation, une procédure qui résultait de l’art. 12 al. 4 let. d LZIAM. L’expropriation telle que définie par l’art. 8 LZIAM ne pouvait dès lors être considérée comme une simple mise en œuvre de la décision d’exercice du droit de préemption. À défaut, le législateur aurait prévu, à l’art. 12 al. 4 let. d LZIAM, qu’en cas de désaccord sur le prix, le dossier serait transmis d’office au TAPI, qui appliquerait les dispositions de la LEx-GE par analogie. Autrement dit, lorsque l’État entendait préempter pour un prix inférieur au prix convenu entre les parties à la vente, il devait initier une procédure nouvelle et indépendante d’expropriation conformément à cette disposition. D’ailleurs, dans la décision querellée, le Conseil d’État ne faisait pas le constat d’une expropriation qui serait déjà intervenue.
Seul le prix de vente était considéré comme excessif par la FTI, ce qui ne constituait toutefois pas un motif justifiant l’expropriation au sens de l’art. 8 LZIAM, dont les conditions figurant aux let. a ou b n’étaient pas réalisées en l’espèce. Il n’existait dès lors en l’espèce aucune base légale permettant l’expropriation, alors qu’expressément exigée par les art. 26 al. 1 et 36 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101) au vu de l’atteinte grave portée à la garantie de la propriété.
Vu l’incertitude liée au prix de vente de sa parcelle, il souhaitait rester propriétaire de sa villa. Rien ne justifiait son expropriation.
Cette mesure ne reposait sur aucun intérêt public et était disproportionnée. Ni le Conseil d’État ni la FTI n’indiquaient que des équipements publics devraient être réalisés sur sa parcelle, a fortiori que cela serait urgent. Le prétendu prix spéculatif n’était pas un intérêt public suffisant en l’espèce, dès lors qu’il ne souhaitait plus vendre sa parcelle. Son intérêt à pouvoir louer sa villa devait prévaloir. Il n’y avait aucune nécessité à ce que la FTI devienne propriétaire de la parcelle et elle pourrait le cas échéant faire valoir son droit de préemption dans le cadre d’une vente ultérieure, de sorte que le but de contrôle des prix serait conservé.
Si par impossible l’arrêté n’était pas annulé, ses droits à une indemnité d’expropriation devraient être réservés et le dossier transmis au TAPI pour en fixer le montant.
b.
Le Conseil d’État et la FTI ont conclu le 6 mars 2023 à l’irrecevabilité du recours.![endif]>![if>
Le dossier n’avait pas été transmis au TAPI car le Conseil d’État attendait que l’arrêté querellé ait bien été notifié à A______. Il avait reçu cette information à la fin de l’année 2022, en même temps que celle du dépôt du recours.
Il ressortait de l’art. 18 LZIAM que seules les décisions du département étaient visées par le renvoi qu’opérait la LZIAM à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Les arrêtés du Conseil d’État devaient donc être déférés directement à la chambre administrative.
L’arrêté du Conseil d’État querellé, prononcé après que la décision de préemption du 18 décembre 2019 était définitivement entrée en force, était une décision incidente qui n’était pas sujette à recours, ce qu’avait jugé la chambre administrative à plusieurs reprises. Il s’agissait d’une décision de nature procédurale, qui ne modifiait aucunement la situation juridique de l’intéressé à ce stade de la procédure. La procédure d’expropriation engagée à la suite de la décision d’exercer le droit de préemption n’avait pas de portée indépendante. En effet, la décision de préempter à un prix fixé par le préempteur était une décision sujette à recours et, en cas de refus de l’offre de préemption, le principe de l’expropriation était acquis au moment où la décision d’exercer le droit de préemption était devenue définitive. Compte tenu du désaccord sur le prix, seule la procédure d’estimation était encore nécessaire, sans qu’il y ait besoin de mener encore une procédure complète d’expropriation.
La décision attaquée était destinée à permettre d’ouvrir un débat au sujet du prix qui devrait en définitive être versé au vendeur auquel elle ne causait aucun préjudice irréparable.
c.
Dans une réplique du 11 avril 2023, A______ a rappelé qu’un arrêté d’expropriation était sujet à recours devant la chambre administrative selon la LEx-GE. ![endif]>![if>
Ledit arrêté modifiait sa position juridique, puisque l’exercice du droit de préemption ne transférait pas la propriété dont seule l’expropriation avait ce résultat, ce qui modifiait manifestement ses droits. Il s’agissait partant d’une décision finale. L’art. 12 al. 4 let. d LZIAM prévoyait expressément l’obligation pour l’État d’initier une nouvelle procédure indépendante visant à décréter l’expropriation si le droit en préemption n’était pas exercé aux conditions convenues entre les parties au contrat de vente. À l’inverse, une saisine du TAPI après l’exercice du droit de préemption n’était pas prévue par la loi.
d.
Les parties ont été informées le 17 avril 2023 que la cause était gardée à juger.![endif]>![if>
EN DROIT
1.
L’objet du litige est l’arrêté du Conseil d’État du 6 juillet 2022 décrétant l’expropriation de la parcelle propriété du recourant se trouvant en ZDIA depuis le 11 mai 2012.
1.1
Les parties s’opposent sur la qualification de la décision en cause, à savoir son caractère incident ou final, d’où son irrecevabilité pour cause de tardiveté et d’absence de démonstration d’un préjudice irréparable selon les intimées, ou final, comme soutenu par le recourant, dans la mesure où elle le priverait de son droit de propriété contre sa volonté.
1.2
Le recours a été déposé dans les 30 jours à compter de la notification au recourant de l’arrêté querellé, le 21 décembre 2022, compte tenu de la suspension des délais pendant les féries (art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Il l’a en revanche été au-delà du délai de dix jours prévu à l’art. 62 al. 1 let. b, si la décision devait être qualifiée d’incidente au sens de l’art. 57 let. c LPA.
1.3
La chambre administrative examine d'office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. b et art. 11 al. 2 LPA). Elle est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative. Les compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales sont réservées (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).
Selon l’art. 116 LOJ, le TAPI est l’autorité inférieure de recours dans les domaines relevant du droit public, pour lesquels la loi le prévoit. (al. 1). Il connaît en tant qu’instance de conciliation des recours portés devant la chambre administrative de la Cour de justice, lorsque la loi le prévoit (al. 3). Il exerce en outre les compétences qui lui sont attribuées par la loi (al. 4).
2.
Pour répondre à la double question du respect du délai de recours et de la compétence de la chambre administrative pour connaître de la cause, il est nécessaire d’aborder le processus genevois en matière de droit de préemption légal, puis d’expropriation.![endif]>![if>
2.1
Il existe à Genève plusieurs droits de préemption légaux en faveur de l’État et des communes, à savoir en matière d’immeuble classés (art. 24 de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), sur tout bien-fonds compris dans les ZDIA (art. 10 et ss LZIAM), sur tous bien-fonds compris dans les zones de développement affecté à de l’équipement public (art. 30A al. 2 et 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 [LaLAT - L 1 30]), et le droit prévu par les art. 3 et ss de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05) ; (Mark MULLER, Droit genevois de la construction : aménagement, autorisation de construire, droit du logement, rénovation, protection du patrimoine, 2021, pp. 135 s). ![endif]>![if>
2.2
Selon l’art. 8 LZIAM, est déclarée d’utilité publique, au sens de la LEx-GE l’acquisition : a) de tous les immeubles ou droits nécessaires à la réalisation des équipements et de l’infrastructure prévus aux plans et aux règlements directeurs ou aux plans localisés de quartier ; b) de tous les immeubles compris dans la zone de développement industriel, respectivement dans la zone de développement d’activités mixtes, au fur et à mesure de sa mise en valeur.![endif]>![if>
L’art. 10 LZIAM pose le principe que l’État de Genève bénéficie d’un droit de préemption sur tout bien-fonds compris dans les zones de développement industriel ou dans les zones de développement d’activités mixtes qui fait l’objet d’une aliénation à un tiers. Mention de ce droit est faite au registre foncier (al. 1). L’État de Genève peut exercer ce droit lui-même ou, alternativement avec l’accord de la FTI, au profit, aux frais et à la charge de celle-ci (al. 2).
La procédure de préemption est prévue à l’art. 12 LZIAM, dont l’al. 3 prévoit que lorsque le Conseil d’État envisage d’exercer ce droit, pour son propre compte ou celui de la FTI, il doit interpeller préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur en leur faisant part de ses intentions et leur offrir la possibilité de faire valoir leurs moyens. Selon l’al. 4, dans un délai de 60 jours à compter de la date de dépôt de l’acte à l'office du registre foncier, le Conseil d’État notifie, de manière séparée, aux parties liées par l’acte : a) soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de préemption ; b) soit sa décision d’acquérir, pour le compte du canton ou de la FTI, le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l’acte ; c) soit son offre d’acquérir, pour le compte du canton ou de la FTI, le bien-fonds aux prix et conditions fixés par lui ou, à défaut d’acceptation de cette offre ; d) sa décision de recourir, si les conditions légales sont réunies, à la procédure d’expropriation, conformément à la LEx-GE.
2.3
Le droit de préemption visé par les art. 3 ss LGL est un droit de préemption légal de droit public cantonal (Thierry TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 147 ss, spéc. 155), ce qui est également le cas du droit de préemption prévu aux art. 10 ss LZIAM.
2.4
Pour répondre à la question de savoir si une vente de gré à gré comme mode de réalisation dans le cadre d’une faillite permettait l’exercice de droits de préemption légaux fondés sur le droit public, en l’occurrence sur les art. 3 ss LGL, le Tribunal fédéral a retenu que la solution prévalant pour les droits de préemption du droit fédéral devait également s'appliquer à ceux qui étaient institués par le droit public cantonal. Il ne voyait en effet a priori aucun motif, en droit de l'exécution forcée, de prévoir un régime différent selon le fondement du droit de préemption légal (arrêt du Tribunal fédéral
1P.639/2004
du 19 avril 2005 consid. 3.5 = SJ 2005 I 545).
Rien, notamment aucune norme légale ou réglementaire, ne permet donc de penser que l’exercice du droit de préemption au sens du droit administratif ne correspondrait pas à celui au sens du droit privé, lequel ne consiste qu’en une déclaration unilatérale de volonté, sujette à réception, qui doit être précise et univoque. Ainsi, les règles du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210), y compris les art. 681, 681a et 681b CC relatifs aux principes des droits de préemption légaux, s’appliquent au droit de préemption fondé sur les art. 3 ss LGL, et donc 10 ss LZIAM au régime identique, sauf règles ou motifs spécifiques exigeant de s’en écarter. En outre, tout en prévoyant des règles particulières, ce droit de préemption légal de droit public cantonal s’insère dans le cadre des principes et mécanismes du droit privé fédéral (
ATA/583/2016
du 8 juillet 2016).
2.5
En droit privé, le droit de préemption se définit comme la faculté en vertu de laquelle une personne (le préempteur) peut exiger d’une autre personne (le promettant) le transfert de la propriété d’une chose, dans l’hypothèse où le promettant la vend à un tiers (Paul-Henri STEINAUER, Les droits réels, tome II, 5
ème
éd., 2020, n. 2439 ; Thierry TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, op. cit., p. 149).
L’exercice du droit de préemption par le préempteur consiste en une déclaration unilatérale de volonté, sujette à réception, qui doit être précise et univoque. En tant qu’acte formateur (Paul-Henri STEINAUER, op. cit., n. 2481), cette déclaration ne peut comporter ni conditions, ni réserves. Le préempteur peut néanmoins, lors de sa déclaration, réserver la validité de certaines conditions convenues entre le vendeur et l’acquéreur. Cela étant, sa déclaration est irrévocable (ATF
117 II 30
consid. 2a = JdT
1993 I 12
;
ATA/234/2016
du 15 mars 2016 consid. 3d ; aussi José-Miguel RUBIDO, Le droit de préemption immobilier en droit privé et le Registre foncier : Questions choisies, in RNRF 96/2015 p. 1 ss, spéc. 3 s.) et ne peut pas être limitée dans le temps. Elle peut en revanche être invalidée pour vice de la volonté (art. 23 ss de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 - Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220 ; Paul-Henri STEINAUER, op. cit., n. 2481).
Lorsque le préempteur a exercé son droit de préemption, le promettant (ou son ayant cause) est obligé de vendre l’immeuble au préempteur, et celui-ci est obligé de l’acheter ; la situation est la même que s’ils étaient liés par un contrat de vente. Un nouveau contrat n’a pas à être passé. Le préempteur ne devient pas propriétaire de l’immeuble du seul fait de l’exercice de son droit ; il n’a qu’une créance tendant au transfert de la propriété, créance qu’il peut au besoin faire valoir en justice en vue de l’inscription au registre foncier (art. 665 al. 1 CC) suivant les conditions et qui se prescrit par 10 ans (art. 127 CO ; Paul-Henri STEINAUER, op. cit., n. 2485, 2487, 2489 et 2492 ; aussi ATF
90 II 393
consid. 2b = JdT
1965 I 597
).
2.6
L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ATF
88 I 248
consid. III.1 ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_86/2015
précité du 20 avril 2016 consid. 3.1 publié en partie aux ATF
142 I 76
consid. 3 ;
1P.552/1998
du 9 février 1999 consid. 2). Pour être compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base légale – une loi au sens formel –, être justifié par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; ATF
126 I 219
consid. 2a et les arrêts cités ; Thierry TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, op. cit., pp. 153-154).![endif]>![if>
2.7
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'affirmer que les art. 10 ss de la loi dont l'intitulé était alors la LGZDI, devenue depuis le 28 août 2013 la LZIAM, constituaient une base légale suffisante, s'agissant de l'exercice du droit de préemption et que l'exercice de ce droit n'était pas assimilable à une expropriation telle que prévue à l'art. 8 LZIAM, même si ses effets étaient à certains égard comparables, le propriétaire visé ne pouvant choisir ni l'acquéreur ni le prix. Il faut donc que cette décision soit justifiée par un intérêt public (arrêt du Tribunal fédéral
1C_250/2007
du 2 juin 2008 in SJ 2008 I p. 422).![endif]>![if>
2.8
S'agissant des intérêts publics, le Tribunal fédéral a retenu que le droit de préemption de la LZIAM visait des objectifs d'aménagement du territoire. Une utilisation optimale des zones destinées aux activités économiques, dans un canton où les réserves de terrains industriels n'étaient pas surdimensionnées, postulait une mise en valeur judicieuse desdites zones, notamment par une densification et donc une augmentation des possibilités de construire (arrêt du Tribunal fédéral
1C_250/2007
du 2 juin 2008 = SJ 2008 I p. 423). Le Tribunal fédéral a admis l’intérêt public de lutte contre la spéculation foncière en le liant aux objectifs d’aménagement du territoire en zone de développement genevoise, en lien avec l’art. 11 aLGZDI (Thierry TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, op. cit., pp. 153-154). ![endif]>![if>
3.
3.1
Selon l’art. 1 LEx-GE, le droit d’expropriation pour cause d’utilité publique peut être exercé pour des travaux ou des opérations d’aménagement qui sont dans l’intérêt du canton ou d’une commune (al. 1). Il ne peut être exercé que dans la mesure nécessaire pour atteindre le but poursuivi (al. 2). ![endif]>![if>
Peuvent faire l'objet de l'expropriation notamment les droits réels immobiliers (propriété et droits réels restreints) (art. 2 al. 1 LEx-GE). L’expropriation peut être totale ou partielle, définitive ou temporaire (al. 2).
L’expropriation ne peut avoir lieu que moyennant indemnité pleine et entière art. 14 LEx-Ge.
3.2
Dans le canton de Genève, la procédure d'expropriation comporte deux phases distinctes : la première concerne l'exercice du droit d'expropriation (titres I et III de la loi: droit d'expropriation et mesures préalables à l'expropriation) et la seconde l'indemnisation (titre II et IV de la loi : indemnités et procédure devant le TAPI). La première phase elle-même se déroule en deux étapes, à savoir la constatation de l'utilité publique du projet par le Grand Conseil, suivie de l'arrêté du Conseil d'État décrétant l'expropriation (art. 30 LEx-GE). D'après le système légal genevois, la constatation de l'utilité publique du projet ne peut pas être attaquée séparément et ne met donc pas fin à la procédure au sens de l'art. 90 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). La loi constatant l’utilité publique d’un projet aux fins d’expropriation est une décision incidente au sens de l’art. 93 LTF. Celle-ci n’est pas susceptible d’un recours direct et ne peut être attaquée qu’en même temps que l’arrêté du Conseil d’État décrétant l’expropriation (arrêt du Tribunal fédéral
1C_659/2013
du 4 mars 2014 in SJ
2014 I 361
).
3.3
L'art. 30 LEx-GE prescrit que, lorsque l'utilité publique a été constatée par le Grand Conseil, le Conseil d'État décrète l'expropriation des immeubles et des droits dont la cession est nécessaire à l'exécution du travail ou de l'ouvrage projeté.
La constatation de l'utilité publique ne peut résulter, dans une première hypothèse, que d'une loi déclarant de manière ponctuelle l'utilité publique d'un travail ou d'un ouvrage déterminé, d'une opération d'aménagement ou d'une mesure d'intérêt public et désignant, sur présentation des pièces mentionnées par l'art. 24 LEx-GE, les immeubles ou les droits dont la cession est nécessaire, sous réserve d'une spécification plus complète par le Conseil d'État dans l'arrêté décrétant l'expropriation (art. 3 al. 1 let. a LEx-GE) ou, dans la seconde hypothèse, que d'une loi décrétant d'une manière générale l'utilité publique des travaux, d'opérations d'aménagement dont elle prévoit l'exécution ou de mesures d'intérêt public et appliquant à ceux-ci les dispositions légales sur l'expropriation (art. 3 al. 1 let. b LEx-GE) (
ATA/930/2020
du 22 septembre 2020). Lorsque l’utilité publique a été constatée, le droit d’expropriation est exercé par l’État ou par la commune intéressée (art. 4 LEx-GE).
3.4
La déclaration d’utilité publique contenue dans la loi ne constitue, selon un arrêt du Tribunal fédéral relatif au canton de Genève, qu’une décision incidente, qui pourra être attaquée avec l’arrêté du Conseil d’État décrétant l’expropriation au sens de l’art. 30 LEx-GE (arrêt du Tribunal fédéral
1C_659/2013
du 4 mars 2014 consid. 3). L’arrêt concernant le canton de Neuchâtel, par lequel le Tribunal fédéral a jugé qu’une déclaration d’utilité publique contenue dans une loi constituait une décision et devait pouvoir être portée devant un juge, en tant qu’elle était susceptible de toucher des intérêts privés et qu'elle ouvrait au besoin la voie à l'expropriation formelle des terrains concernés, ce qu’excluait à tort le droit neuchâtelois (arrêt du Tribunal fédéral
1C_51/2022
du 10 mars 2022 consid. 1.2), se réfère expressément à cette jurisprudence et ne paraît pas la remettre en cause (
ATA/321/2022
du 29 mars 2022).
3.5
Le Plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCant 2030) fait du développement de la zone industrielle de G______, H______ et B______ (ZIMEYSAVER) un de ses grands projets (fiches A07 et A08 du schéma directeur cantonal dans leur version mise à jour - adoptée le 10 avril 2019 par le Grand Conseil). Ces fiches confirment le mandat d'anticiper l'urbanisation en ce sens que l'État ou la FTI se porteraient progressivement acquéreurs des parcelles stratégiques si celles-ci ne faisaient pas l'objet d'opérations privées conformes aux buts poursuivis (fiche A07 p. 115 et fiche A08 p. 125).
Le plan-guide du projet ZIMEYSAVER, validé le 26 novembre 2014, représente le consensus obtenu entre les autorités cantonales, communales et la FTI, quant à l'affectation et la densité du secteur. La FTI doit procéder aux négociations en vue de l'acquisition des terrains nécessaires à l'aménagement de la zone (art. 20 al. 2 du règlement PDZIMOGA).
3.6
Selon l’art. 31 al. 1 LEx-GE, l’arrêté d’expropriation du Conseil d’État est notifié par le département, par lettre recommandée, à toutes les personnes dont les immeubles ou les droits sont atteints par l’expropriation (art. 24, let. d). Cette notification mentionne : a) que l’arrêté du Conseil d’État peut être déféré à la chambre administrative de la Cour de justice ; b) que le destinataire sera cité à comparaître par le TAPI, auquel le dossier doit être transmis.
3.7
L’art. 43 LEx-GE prévoit que sous réserve des décisions qui relèvent des autorités chargées de constater l’utilité publique ou de décréter l’expropriation, le TAPI est l’autorité compétente pour fixer les indemnités d’expropriation, pour statuer sur toute demande de l’expropriant ou de l’exproprié relative à l’expropriation et, d’une manière générale, pour statuer sur toute contestation relative à l’expropriation pouvant exister ou s’élever entre l’expropriant et l’exproprié (al. 1). Le TAPI est également compétent pour statuer sur toute demande d’indemnité pour expropriation matérielle (al. 2).
3.8
Selon l’art. 44 LEx-GE, le département transmet le dossier de l’affaire au TAPI dès qu’ont été faites les notifications et publications prévues par les art. 31 et 32 (al. 1). Dès réception du dossier, le TAPI est saisi, d’une manière générale, de toutes les contestations relatives à cette affaire et doit les examiner d’office.
Après avoir pris connaissance du dossier, le TAPI convoque les parties en audience de conciliation (art. 45 al. 1 LEx-GE). Il doit, en outre, s’efforcer de concilier les parties en tout état de la procédure, pourvu qu’il n’en résulte aucun retard préjudiciable à leurs intérêts (al. 2).
3.9
Il ressort de l’art. 62 al. 1 LEx-GE que le recours à la chambre administrative contre les décisions prises en vertu de cette loi est régi par l’art. 132 LOJ et par la LPA. Selon l’al. 2, lorsque le recours est interjeté contre un arrêté du Conseil d’État au sens de l’art. 30 LEx-GE, le recourant peut faire valoir des griefs portant sur l’utilité publique du projet.
4.
En l’espèce, il est constant que l’État a fait valoir son droit de préemption sur la parcelle, au profit et à la charge de la FTI en cause, par décision du 18 décembre 2019, laquelle est en force à la suite des ATA/984 2020 du 6 octobre 2020 (recours du recourant déclaré irrecevable) et
ATA/832/2021
du 11 août 2021 (recours de l’acheteur retiré) précités. Il n’y a pas lieu d’y revenir. Dans cette décision, l’État a annoncé qu’il recourrait à la procédure d’expropriation pour faire fixer le prix, pour le cas où le recourant, vendeur, n’accepterait pas le montant de CHF 730'000.-.
Conformément au principe de droit civil applicable au droit de préemption de droit public, selon la jurisprudence rappelée ci-dessus, dans la mesure où l’État a fait valoir son droit de préemption, le 18 décembre 2019, le recourant est obligé de lui vendre la parcelle en cause. L’État, respectivement l’intimée, sont obligés de l’acheter, la situation étant la même que s’ils étaient liés par un contrat de vente. Le préempteur ne devient en revanche pas propriétaire de l’immeuble du seul fait de l’exercice de son droit et n’a qu’une créance tendant au transfert de la propriété, créance qu’il peut au besoin, en droit civil, faire valoir en justice en vue de l’inscription au registre foncier (art. 665 al. 1 CC) et qui se prescrit par dix ans.
Vu cette double obligation, d’achat et de vente, valable pour la parcelle concernée par le présent litige, peu importe que le recourant ait finalement renoncé à vendre sa parcelle à la société avec laquelle il avait signé une promesse, voire un tiers, et entende finalement conserver la villa y étant érigée.
En droit public, la suite de la procédure est une expropriation, comme précisé en droit genevois par l’art. 12 al. 4 LZIAM qui renvoie à l’art. 30 LEx-GE.
L’art. 31 al. 1 LEx-GE prévoit la notification de l’arrêté d’expropriation à toutes les personnes dont les immeubles ou les droits sont atteints par l’expropriation, ce qui est le cas du recourant propriétaire de la parcelle en cause. Cette notification est supposée mentionner que cet arrêté peut être déféré à la chambre administrative de la Cour de justice (art. 31 al. 2 let. a LEx-GE), ce qui n’est à tort pas le cas de la décision attaquée, et que son destinataire sera cité à comparaître par le TAPI, auquel le dossier doit être transmis, mention qui par contre figure bien dans ledit arrêté (art. 31 al. 2 let. b LEx-GE). À cet égard, il est pris acte que le Conseil d’État attendait la notification de son arrêté au recourant, par voie diplomatique, effectivement intervenue à la fin de l’année 2022, pour saisir cette instance, ce qui devrait désormais être le cas.
En tout état, conformément à l’art. 31 al. 2 let. a LEx-GE, un recours est ouvert devant la chambre de céans contre le principe même de l’arrêté d’expropriation. Cet arrêté ne peut être qualifié de décision incidente, dans la mesure où il a pour but de faire passer la propriété de la parcelle en cause à l’État, au profit et à la charge de l’intimée.
En conséquence, c’est bien le délai de 30 jours qui s’appliquait pour déposer un recours à son encontre, délai respecté en l’état.
Le recours est donc recevable.
5.
Le recourant considère qu’il n’existe pas de base légale permettant l’expropriation de sa parcelle et invoque une violation de la garantie de la propriété. Il conteste également la condition de l’utilité publique de l’ouvrage (art. 3 et 62 al. 2 LEx-GE) et la proportionnalité de la mesure.![endif]>![if>
5.1
Selon les art. 3 et art. 62 al. 2 LEx-GE, lorsque le recours est interjeté contre un arrêté du Conseil d’État au sens de l’art. 30 LEx-GE, le recourant peut faire valoir des griefs portant sur l’utilité publique du projet.
5.2
En l’espèce, l’arrêté attaqué ne dit rien sur la nécessité de la cession en vue de l’exécution d’un ouvrage. En revanche, la décision du 18 décembre 2019 relative au droit de préemption légal se réfère à un courrier du 22 novembre 2019 adressé par l’office cantonal du logement et de la planification foncière au recourant et à la société qui entendait acquérir la parcelle litigieuse et rappelle que ces dernières avaient été interpellées dans la mesure où le prix de leur transaction immobilière du 6 novembre 2019 était plus de trois fois supérieur à l’estimation de la société mandatée par la FTI. De plus, le plan n° 29 405 - 540 dressé par le département le 1
er
juillet 2004, modifiant la limite de zone sur le territoire de la commune de B______, prévoyait la création d’une ZDIA également destinée, à titre accessoire, à des activités commerciales et/ou administratives comprises entre la route de G______ et le chemin de D______ et le chemin C______, au lieu-dit D______. Ce plan avait fait l’objet d’une loi modifiant les limites de zone L 10654 adoptée par le Grand conseil le 11 mai 2012. Le développement de la société voulant se porter acquéreuse de la parcelle ne pouvait se faire qu’en conformité avec le développement de la ZDIA, ce qui comprenait également que la maîtrise foncière du périmètre ne se fasse pas à un prix excessif. Le prix de la parcelle, selon l’expertise, s’élevait à CHF 1'242.-/m
2
. Le montant de CHF 730'000.- était considéré comme le plafond correspondant au niveau admissible par la FTI et l’État de Genève dans les objectifs de développement du périmètre.
L’utilité publique résulte en conséquence d’une loi décrétant d’une manière générale l’utilité publique (art. 3 let. b LEx-GE) et non de manière ponctuelle (art. 3 let. a LEx-GE ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_659/2013
du 4 mars 2014 précité). L’utilité publique a en conséquence déjà été débattue et examinée dans le cadre de la procédure d’adoption de la loi L 10564 adoptée par le Grand conseil le 11 mai 2012.
Selon le PDCant 2030, la parcelle se situe dans un périmètre voué à évoluer, dans lequel les deux grands projets de zones industrielles de ZIMEYSAVER et « B______ – G______ – Aéroport » se superposent. La société ayant procédé à l’expertise de la parcelle en cause résume en p. 4 de son rapport, sans être contredite, que sur la base des différentes fiches du PDCant 2030, l’objectif commun poursuivi dans ce secteur est de « densifier les zones industrielles existantes et en créer de nouvelles en relogeant en priorité les entreprises du PAV (fiche A08). La zone résidentielle actuelle n’est donc pas amenée à perdurer ».
Face à cet intérêt public, l’argument du recourant quant à l’absence de prise en compte de son propre intérêt privé à la vente de sa parcelle au prix de CHF 2'600'000.- et désormais sa volonté de la conserver dans la mesure où il n’a pas pu le faire, n’est pas pertinent.
Le grief d’absence d’utilité publique n’est pas fondé.
5.3
Traditionnellement, le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., se compose des règles d'aptitude qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, de nécessité qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés et de proportionnalité au sens étroit qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
142 I 49
consid. 9.1 ;
135 I 233
consid. 3.1 et les arrêts cités).
5.4
L'intérêt des intimées, tel qu'il ressort du dossier, est celui de pouvoir disposer de terrains en ZDIAM pour y installer des entreprises industrielles et décharger le secteur du PAV appelé à accueillir de nombreux logements. S'agissant du critère d'aptitude, rien ne permet de remettre en cause la volonté de l'État d'acquérir suffisamment de surfaces pour lui permettre d'atteindre ce but.
La chambre de céans a déjà été amenée à examiner la question du problème de l'acquisition publique, parcelle par parcelle, du terrain nécessaire à la réalisation d'objectifs d'intérêt public. Elle a conclu que s'il fallait considérer chaque parcelle comme un obstacle à l'acquisition de la suivante, cela serait de nature à mettre un terme à la politique des autorités en matière de construction de logements notamment, dans un canton dont le territoire exigu, impliquait de multiples contraintes d'aménagement du territoire et ne donnait à l'État qu'une marge de manoeuvre restreinte (
ATA/445/2012
du 20 juillet 2012 et la référence citée).
Le critère de l'aptitude est donc bien respecté ici. L’exercice du droit d’expropriation est utile, voire nécessaire à la mise en valeur du secteur, au sens de l'art. 11 LZIAM.
S'agissant de la condition de la subsidiarité, vu le prix de plus de trois fois supérieur auquel la recourante entendait vendre sa parcelle à celui évalué par l’experte mandatée par la FTI, il y a lieu de retenir que le Conseil d'État était en droit d'admettre que seule l’expropriation, après avoir fait usage de son droit de préemption, lui permettrait d'atteindre les buts de valorisation fixés par la L 10654.
Finalement, s'agissant du critère de la proportionnalité au sens étroit, l’intérêt de l'État qui fait l'acquisition de la parcelle en vue de valorisation doit l’emporter sur celui de la recourante, à tout le moins intitial, à le vendre au prix escompté.
Le grief de violation du principe de la proportionnalité sera donc écarté.
6.
En conséquence de ce qui précède, le principe de l’expropriation est acquis. Reste à en déterminer le prix, ce qui est de la compétence du TAPI.![endif]>![if>
En tous points mal fondé, le recours est rejeté.
7.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1’500.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera alloué aucune indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).![endif]>![if>
* * * * *
PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 1
er
février 2023 par A______ contre le l’arrêté du Conseil d’État du 6 juillet 2022 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1’500.- à la charge de A______;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Sidonie MORVAN, avocate du recourant, à Me Nicolas WISARD, avocat de la FONDATION POUR LES TERRAINS INDUSTRIELS DE GENÈVE (FTI) et du Conseil d’État.
Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Valérie LAUBER, Philippe KNUPFER, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. HÜSLER ENZ
le président siégeant :
C. MASCOTTO
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :