ge_gerichte · ATA/493/1999 · 1999-08-31 · fr

Résumé:
 Un licenciement en raison d'une faute peut constituer une sanction. Dans ce cas, l'égalité de traitement, par rapport à d'autres cas, et le principe de proportionnalité, doivent être respectés.
En l'espèce, le fait d'avoir eu une modeste activité rémunérée non autorisée est d'une gravité moyenne, compte tenu d'un certain flou concernant les activités tolérées au sein du service, et des très bonnes appréciations émises jusqu'alors sur le travail de l'intéressé par sa hiérarchie.

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/270/1999 - CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 31 août 1999 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur E. D. 
représenté par Me Ariane Weyeneth, avocate 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
CONSEIL D'ETAT 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/270/1999 - CE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
M. E. D. a travaillé auprès du département des 
finances et des contributions (ci-après: le département), 
en qualité de taxateur II, au service des personnes 
morales, du 15 décembre 1986 au 30 juin 1988. Il a 
lui-même quitté son emploi et son certificat de travail, 
daté du 5 juillet 1988, atteste qu'il "a fait preuve 
d'assiduité, d'exactitude et de rapidité dans l'exécution 
des tâches qui lui ont été confiées. Il est d'un contact 
très agréable 
et 
a 
toujours 
entretenu 
d'excellents 
rapports avec ses chefs et collègues". 
 
2. 
Il a été réengagé le 1er mai 1989 par le 
département, en qualité de taxateur fiscal II, au service 
des indépendants. Son analyse de prestations du 21 
juillet 1989 atteste qu'il "se distingue de la plupart de 
ses collègues par son engagement et les bons rapports 
qu'il entretient avec tout le monde et surtout par la 
quantité de travail qu'il fournit. En trois mois, il est 
devenu l'un des piliers du service". 
 
3. 
Une nouvelle analyse effectuée au printemps 1990 
indque que "M. D. est non seulement notre meilleur 
taxateur quant à la quantité mais aussi quant à la 
qualité des taxations. De plus, son engagement et son 
comportement démontrent qu'il doit sans aucun doute faire 
l'objet d'un plan de carrière et de formation. S'il 
désire rester au sein du service, à la prochaine place 
vacante (chef de groupe ou sous-chef) doit normalement 
lui être attribuée en raison de son aptitude à diriger 
les nouveaux taxateurs et à la formation de ceux-ci". 
 
4. 
Une proposition de faire coulisser M. D. de deux 
classes vers le haut, préavisée très favorablement par la 
direction 
le 
3 
avril 
1990, 
s'accompagnait 
d'autres 
commentaires relatifs notamment à sa qualité de moteur du 
service et à sa collaboration parfaite. 
 
5. 
Une analyse datée du 8 novembre 1994, signée 
notamment par M. G. A., alors chef de division, fait état 
de la "grande puissance de travail" de M. D. et d'une 
"rapidité particulière dans l'exécution de ses tâches", 
de son attitude très positive et de son "engagement total 
dans ses tâches", relevant encore que sa collaboration 
était très bonne, tant avec ses collègues qu'avec sa 
hiérarchie. 


 
 - 3 - 
 
 
 
 
6. 
Par lettre du 14 novembre 1996, M. D. a été 
informé des démarches entreprises à la demande de sa 
hiérarchie, en vue de sa promotion en tant que sous-chef 
de service 2 au service des personnes morales. Cette 
promotion a eu lieu dès le 1er janvier 1997. 
 
7. 
Suite à une plainte déposée le 9 décembre 1997 par 
Mme S. A., collaboratrice de M. D., à l'encontre de 
celui-ci, une enquête administrative a été ouverte par 
arrêté du Conseil d'Etat suspendant M. D. avec maintien 
de son traitement. 
 
 
 
Selon rapport d'enquête du 13 février 1998, M. D. 
avait tenu à Mme A. des propos à connotation raciste et 
sexuelle. De façon générale, il découlait de l'audition 
de différents collaborateurs du service, dont les chefs 
de M. D., que ce dernier avait "un comportement direct, 
brutal, rustre, ce qui lui a valu d'être surnommé 
"l'ours". Il manque de tact, de politesse et d'éducation. 
Il peut blesser les gens sans avoir l'intention de le 
faire. En plaisantant, il peut devenir grossier (...)". 
Par ailleurs Mme A. était une personne "extrêmement 
sensible, 
voire 
angoissée" 
attribuant 
toutes 
les 
difficultés de la vie à son origine étrangère. "Ainsi, 
elle n'a pas compris qu'elle manquait de certaines 
qualifications professionnelles et de discipline (...)" 
Les 
auditions 
ont 
mis 
à 
jour 
les 
difficultés 
relationnelles 
qu'elle 
connaissait 
avec 
d'autres 
collègues et supérieurs hiérarchiques. 
 
 
 
En conclusion, le comportement de M. D. à l'égard 
d'une 
personne 
particulièrement 
sensible 
était 
inadmissible et méritait une sanction. 
 
8. 
Le Conseil d'Etat a considéré par arrêté du 16 
mars 1998 que M. D. manquait de tact et de psychologie, 
que ses propos à l'adresse de Mme A. étaient de nature à 
porter atteinte à sa personnalité, mais que les éléments 
mis en évidence par l'enquête ne justifiaient pas le 
prononcé d'une décision relevant de la compétence du 
Conseil d'Etat. Par conséquent, le dossier était retourné 
au département pour qu'il prenne les mesures adaptées aux 
circonstances. 
 
9. 
Par entretien du 25 mars 1998, le département a 
informé M. D. que suite à cette enquête, il serait 
transféré dès le 30 mars suivant du service des personnes 
morales à celui de la vérification, mesure justifiée par 


 
 - 4 - 
 
 
 
les besoins du service. Ce changement n'impliquait aucune 
modification de fonction ni de salaire. 
 
10. 
Suite à la découverte accidentelle d'une facture 
adressée par M. D. à une tierce personne, celui-ci a 
reconnu par écrit le 16 septembre 1998, après avoir eu un 
entretien avec ses supérieurs hiérarchiques à la même 
date, qu'il avait adressé une facture de CHF 790.- à 
M. G. F., pour le compte duquel il avait rempli des 
déclarations fiscales 1998. Ce montant ne lui avait pas 
été versé et il s'agissait d'un cas unique. Il pensait 
uniquement "apporter un petit plus à ses problèmes 
financiers". 
 
11. 
Le 
Conseil 
d'Etat 
a 
ouvert 
une 
enquête 
administrative 
par 
arrêté 
du 
28 
septembre 
1998, 
suspendant provisoirement M. D. de ses fonctions, sans 
supression du traitement. 
 
12. 
Entendu par l'enquêteur le 20 octobre 1998 en 
compagnie de son conseil, M. D. a expliqué que M. F. 
était un ami de longue date qui gérait depuis deux ans 
les dossiers de pupilles et qui lui avait demandé cette 
année de l'aider à remplir les déclarations d'impôts de 
ces derniers. Il s'agissait d'un acte unique et il avait 
d'ailleurs fait remarquer à cet ami qu'il n'avait pas le 
droit d'établir des factures. Il en avait néanmoins 
établi une afin de "boucher momentanément un petit trou" 
dans sa situation financière. Durant les nombreuses 
années passées à l'administration fiscale, il n'avait 
jamais établi d'autres factures ni reçu d'argent pour 
l'établissement de déclarations fiscales. Le fait qui lui 
était reproché était à son avis minime, compte tenu du 
volume de travail qu'il avait effectué depuis douze ans. 
 
13. 
Entendu le 29 octobre 1998, M. F. a expliqué qu'il 
était mandaté par le Tribunal tutélaire pour gérer les 
dossiers de pupilles. Il avait fait connaissance de M. D. 
en 1992, par hasard. M. D. l'avait aidé à remplir une 
dizaine de déclarations depuis 1997. C'était à cette date 
qu'il avait pensé pour la première fois à solliciter 
l'aide de M. D.. Il ne lui avait rien versé en 1998, mais 
lui avait payé environ CHF 1'000.- en 1997. 
 
14. 
Par lettre du 17 novembre 1998, M. D. a, par 
l'intermédiaire de son conseil, informé l'enquêteur qu'il 
avait consulté ses comptes bancaires concernant les cinq 
dernières années, et s'était aperçu que M. F. avait fait 
des versements en sa faveur en août 1996, ainsi qu'en 


 
 - 5 - 
 
 
 
juillet, novembre et décembre 1997. Il avait parlé 
d'"acte unique" en ce sens que le cas de M. F. était 
unique. Le fait qu'il ne se soit pas souvenu des factures 
précédant 
celle 
de 
1998 
s'expliquait 
par 
l'extrême 
tension 
dans 
laquelle 
il 
s'était 
trouvé 
durant 
l'entretien. 
 
15. 
Rendu le 20 novembre 1998, le rapport d'enquête 
signalait 
l'audition 
de 
quatre 
des 
supérieurs 
hiérarchiques de M. D., les 13 et 20 octobre 1998, dont 
il découlait que la hiérarchie de ce dernier était au 
courant du fait qu'il avait rempli en plusieurs années 
quelques dizaines de déclarations fiscales, sans que l'on 
puisse vérifier si ces documents avaient été en tout ou 
en partie établis par l'intéressé sur son lieu de 
travail. 
 
 
 
Les conclusions du rapport soulignaient que M. D. 
banalisait les actes dénoncés, compte tenu d'une pratique 
en cours selon lui parmi d'autres collègues. Pour 
l'enquêteur, il s'agissait là d'une affirmation qui 
nécessiterait une recherche plus poussée. Par ailleurs, 
tout en reconnaissant les qualités professionnelles de 
M. D., le département émettait des doutes quant à sa 
capacité 
à 
assumer 
une 
fonction 
d'autorité 
avec 
encadrement du personnel. L'intéressé avait bénéficié de 
promotions régulières, et ce malgré des arriérés d'impôts 
importants, élément qui aurait pu être rédhibitoire. Par 
les facturations qui lui étaient reprochées, il avait 
perdu sa crédibilité vis-à-vis de sa hiérarchie et 
également de ses collègues. Ces derniers ne pourraient 
comprendre qu'il bénéficie d'une certaine mansuétude. 
 
 
 
Il convenait donc de retenir à l'encontre de M. D. 
des manquements répétés aux devoirs de service. 
 
16. 
Par arrêté du 3 mars 1999, exécutoire nonobstant 
recours, le Conseil d'Etat a prononcé le licenciement de 
M. D. avec effet au 30 juin 1999. Il était établi qu'en 
tout cas par trois fois, celui-ci avait exercé, sans 
autorisation, une activité pour laquelle il avait reçu un 
montant total de fr. 1'478.- Ces faits constituaient des 
manquements aux devoirs de service, auxquels s'ajoutaient 
des insuffisances dans son attitude générale, révélées 
lors de la précédente enquête administrative et devant 
être prises en compte comme des antécédents défavorables. 
 
17. 
M. D. a recouru contre cette décision le 29 mars 
1999 auprès du Tribunal administratif. 


 
 - 6 - 
 
 
 
 
 
 
Tout en reconnaissant les faits, il contestait que 
l'on puisse parler de violation répétée des devoirs de 
service. Le fait de n'avoir pas sollicité d'autorisation 
ne pouvait être qualifié de faute grave, mais de 
négligence. On ne pouvait non plus admettre que la 
précédente enquête ait révélé des insuffisances dans son 
attitude générale, ni que cette affaire pût être prise en 
compte en tant qu'antécédent défavorable, en oubliant les 
appréciations très favorables portées sur son travail par 
sa hiérarchie depuis 1987. 
 
 
 
Le Conseil d'Etat avait violé le principe de la 
proportionnalité en prononçant une sanction extrêmement 
lourde. M. D. concluait donc à l'annulation de la 
décision litigieuse et à sa réintégration, ou, en cas de 
refus de cette dernière mesure, au versement d'une 
indemnité équivalente à 24 mois du dernier traitement 
brut. 
 
18. 
Dans sa réponse du 7 mai 1999, le Conseil d'Etat, 
représenté par le département, s'est opposé au recours. 
La loi générale relative au personnel de l'administration 
cantonale et des établissements publics médicaux du 4 
décembre 1997 (LPAC - B 5 05), permettait à l'autorité de 
résilier les rapports de service de façon plus souple que 
dans sa version précédente. Une résiliation ordinaire ne 
nécessitait plus l'existence d'une faute particulièrement 
grave, mais seulement d'un motif objectivement fondé. 
 
 
 
Le fait que M. D. ait tenté d'induire en erreur 
l'enquêteur en affirmant de façon mensongère que la 
facture du 15 septembre 1998 était unique, s'ajoutait aux 
faits qui lui étaient reprochés, y compris ceux révélés 
par la première enquête administrative. Même si la 
qualité de son travail avait été reconnue, il n'en 
restait pas moins que son comportement démontrait une 
mentalité incompatible avec sa situation officielle. 
 
19. 
Entendu par le juge délégué le 28 mai 1999, M. D. 
a expliqué qu'il savait qu'il aurait dû demander une 
autorisation, 
mais 
que 
la 
faiblesse 
des 
montants 
encaissés et le fait qu'il ne s'agissait pas d'une 
activité procurant des revenus réguliers lui avaient 
semblé ne pas nécessiter cette démarche. Son supérieur 
hiérarchique, M. B., l'avait vu remplir des déclarations 
fiscales le samedi et à une reprise durant les heures de 
bureau, 
mais 
vu 
le 
travail 
qu'il 
fournissait 
par 
ailleurs, cela ne posait pas de problème. 


 
 - 7 - 
 
 
 
 
 
 
Les représentants du Conseil d'Etat ont pour leur 
part précisé que si M. B. n'avait pas réagi en voyant M. 
D. remplir des déclarations, c'était qu'il ignorait qu'il 
s'agissait d'une activité lucrative. Lorsque ce travail 
était fourni gracieusement pour des proches, cela était 
toléré. La première enquête administrative s'était close 
sans sanction, mais il s'agissait tout de même d'un 
antécédent. 
 
 
 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 8 al. 1 ch. 8 
de la loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal 
des conflits du 29 mai 1970 - LTA - E 5 05; art. 63 al. 1 
let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. a. 
La 
loi 
générale 
relative 
au 
personnel 
de 
l'administration cantonale et des établissements publics 
médicaux du 15 octobre 1987 a une nouvelle teneur depuis 
le 1er mars 1998 (LPAC - B 5 05). 
 
 
b. 
Selon son article 16, les fonctionnaires qui 
enfreignent 
leurs 
devoirs 
de 
service 
peuvent 
faire 
l'objet, selon la gravité de la violation, de diverses 
sanctions allant de l'avertissement au retour au statut 
d'employé 
en 
période probatoire. 
La 
possibilité 
de 
prononcer de telles mesures se distingue cependant de 
celle de résilier les rapports de service pour un motif 
objectivement fondé (art. 16 al. 2 et 21 al. 2 let. b 
LPAC). 
 
 
 
Est considéré comme objectivement fondé selon 
l'article 22 LPAC, tout motif dûment constaté démontrant 
que la poursuite des rapports de service est rendue 
difficile 
en 
raison 
soit 
de 
l'insuffisance 
des 
prestations (let. a), du manquement grave ou répété aux 
devoirs de service (let. b) ou de l'inaptitude à remplir 
les exigences du poste (let. c). 
 
 
c. 
Les membres du personnel sont tenus au respect des 


 
 - 8 - 
 
 
 
intérêts de l'Etat et doivent s'abstenir de tout ce qui 
peut 
lui 
porter 
préjudice 
(art. 
17 
du 
règlement 
d'application de la LPAC du 15 octobre 1987 - RLPAC - 
B 5 05.01), notamment en faisant preuve de soin et de 
diligence dans l'exécution de leur travail (art. 19 
RLPAC). Le personnel à plein temps ne peut exercer une 
activité rémunérée sans l'autorisation du Conseil d'Etat, 
laquelle est cependant refusée si cette activité est 
incompatible avec la fonction de l'intéressé (art. 7 al. 
1 et 2 RLPAC). 
 
3. a. 
Selon la jurisprudence récemment développée par le 
Tribunal de céans à propos de l'ancienne version de la 
LPAC, la résiliation des rapports de service pour justes 
motifs doit être considérée comme une notion autonome de 
droit public. Son contenu est objectif, en ce sens que la 
décision de licenciement doit être fondée sur l'incompa-
tibilité existant entre la personne de l'agent et ses 
tâches au sein du service (ATA H. du 29 septembre 1998). 
 
 
 
Constituent de justes motifs de résiliation toutes 
les circonstances qui, au regard des règles de la bonne 
foi, s'opposent au maintien des rapports de service, 
notamment l'incapacité constatée à observer les devoirs 
généraux de la fonction (A. GRISEL, Traité de droit 
administratif, Neuchâtel 1984, p. 507). Il faut notamment 
entendre par là l'inadaptation aux tâches à accomplir 
dans le cadre de la fonction (ATF K. du 21 janvier 1988). 
 
 
 
La résiliation pour justes motifs ne constitue pas 
une sanction disciplinaire (ATF K. du 21 janvier 1988). 
Elle est donc indépendante de toute faute du fonction-
naire. 
 
 
b. 
Dans le cas des engagements pour une durée 
indéterminée, l'autorité peut invoquer de justes motifs 
pour y mettre fin. Il s'agit là de l'unique moyen pour 
l'employeur de se séparer d'un collaborateur. Le refus de 
reconnaître les justes motifs entraîne le maintien pour 
de très nombreuses années encore du fonctionnaire dans 
son emploi. L'Etat est tenu d'une part, d'agir dans 
l'intérêt 
public 
et 
d'autre 
part, 
de 
prendre 
en 
considération les intérêts privés de ses fonctionnaires. 
Il doit, dans sa politique du personnel, comparer les 
deux intérêts en cause. Ainsi, lorsqu'il s'agit de 
déterminer s'il y a de justes motifs de licenciement, il 
convient de comparer l'intérêt public à se séparer d'un 
collaborateur avec l'intérêt de ce dernier à conserver 
son emploi. Il faut en outre tenir compte de la nécessité 


 
 - 9 - 
 
 
 
de l'existence d'un rapport de confiance entre l'autorité 
et ses collaborateurs. Tenu vis-à-vis de l'ensemble de la 
population d'assurer le respect du droit, l'Etat doit 
pouvoir s'en remettre sans hésiter aux fonctionnaires 
qu'il charge d'assumer ses tâches (P. BOIS, La cessation 
des rapports de service à l'initiative de l'employeur 
dans la fonction publique in RJN 1983 p. 27; ATA N. du 21 
mars 1995). 
 
 
 
 
Le Tribunal fédéral a considéré à cet égard qu'on 
ne pouvait contraindre une collectivité publique à garder 
à son service un fonctionnaire qui, par incapacité, ne 
remplissait pas à satisfaction les tâches qui lui étaient 
dévolues (RDAF 1981 p. 432). 
 
 
c. 
Ces développements à propos des "justes motifs" de 
licenciement, qui mettent l'accent sur les problèmes 
objectifs 
d'une 
poursuite 
des 
rapports 
de 
travail, 
peuvent 
être 
repris 
s'agissant 
des 
actuels 
"motifs 
objectivement fondés". 
 
 
 
Il convient cependant de nuancer l'idée selon 
laquelle la résiliation serait toujours indépendante de 
l'existence d'une faute et ne constituerait pas une 
sanction. 
La 
révocation 
disciplinaire, 
absente 
des 
sanctions prévues par la LPAC, offre en effet la 
possibilité de mettre fin aux rapports de service d'une 
façon 
punitive, 
en 
cas 
de 
faute 
(Thomas 
POLEDNA, 
Disziplinarische 
und 
administrative 
Entlassung 
von 
Beamten, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und 
Verwaltungsrecht 1995, p. 49 et ss; Peter HÄNNI, La fin 
des rapports de service en droit public, RDAF 1995, 
pp. 422 et 423). Il n'est dès lors pas à exclure que le 
licenciement 
n'emprunte 
occasionnellement 
les 
caractéristiques d'une sanction, lorsque la base légale 
pour une révocation fait défaut. 
 
 
 
Dans ce cas, il n'est plus possible d'examiner 
seulement si la faute reprochée dans chaque cas d'espèce 
consitue objectivement un obstacle à la continuation des 
rapports de service. Il convient également de veiller à 
ce 
que 
la 
mesure 
soit 
proportionnée 
à 
la 
faute, 
c'est-à-dire que celle-ci apparaisse comme plus grave que 
les manquements faisant habituellement l'objet de mesures 
disciplinaires moins incisives, tel que notamment le 
retour au statut d'employé en période probatoire. Cette 
exigence se recoupe avec le principe d'égalité de 
traitement, tant il est vrai qu'il apparaîtrait choquant 
que 
deux 
fonctionnaires 
soient, 
pour 
des 
fautes 


 
 - 10 - 
 
 
 
similaires, 
sanctionné 
pour 
l'un 
et 
licencié 
pour 
l'autre, 
voire 
qu'en 
présence 
de 
fautes 
d'inégale 
gravité, 
la 
plus 
lourde 
entraîne 
une 
mesure 
disciplinaire, la moins importante induisant pour sa part 
un licenciement. 
 
 
d. 
Parmi 
les 
litiges 
récents 
en 
matière 
de 
licenciements et de sanctions, le tribunal de céans a 
connu des cas suivants: 
 
 
 
- Licenciement d'une fonctionnaire qui depuis 
plusieurs années faisait preuve de nombreux manquements 
professionnels tels que dénonciations infondées de ses 
collègues de travail, refus d'obtempérer à des ordres de 
sa 
hiérarchie, 
relations 
discourtoises 
avec 
les 
administrés, qualité de travail insuffisante (ATA W. du 
23 juin 1998). 
 
 
 
 
 
- Licenciement d'une fonctionnaire ayant fait 
préalablement l'objet d'un blâme en raison de son manque 
d'assiduité et de conscience professionnelle (rythme de 
travail trop lent, fréquentes arrivées tardives, absence 
sans explication durant six semaines), ainsi qu'en raison 
d'un abus d'utilisation de la pointeuse (ATA H. du 29 
septembre 1998). 
 
 
 
- 
Retour 
au 
statut 
d'employé 
(après 
un 
avertissement) puis licenciement d'un fonctionnaire qui 
négligeait délibérément et de façon persistante son 
travail et avait de grandes difficultés relationnelles 
avec sa hiérarchie (ATA S. du 18 novembre 1997 et du 24 
novembre 1998). 
 
 
 
- Blocage de l'augmentation de traitement d'un 
fonctionnaire pour une année, en raison d'injures et de 
menaces proférées à l'encontre d'un de ses supérieurs 
hiérarchiques, après qu'il eut déjà fait l'objet de deux 
avertissements et d'un blâme pour des refus d'accomplir 
des tâches lui incombant et pour des absences (ATA L. du 
12 janvier 1999). 
 
 
 
- 
Licenciement 
d'un 
employé 
qui 
refusait 
systématiquement 
d'accomplir 
certaines 
tâches 
lui 
incombant selon son cahier des charges et qui commettait 
des erreurs entraînant un danger pour autrui (ATA W. du 4 
mai 1999). 
 
 
 
- 
Licenciement 
avec 
effet 
immédiat 
d'une 
fonctionnaire occupant un poste à responsabilité qui 


 
 - 11 - 
 
 
 
avait demandé à plusieurs reprises et beaucoup de 
persuasion à l'une de ses collaboratrices de rédiger une 
lettre 
dans 
laquelle 
une 
autre 
collaboratrice, 
momentanément absente, donnait sa démission, cette lettre 
étant ensuite signée par une tierce personne (ATA D. du 
22 juin 1999). 
 
 
 
Il 
ressort 
de 
ces 
exemples 
que 
certains 
fonctionnaires ou employés sont avertis du risque qu'ils 
encourent de perdre leur emploi, lorsque les violations 
des 
devoirs 
de 
service 
qu'ils 
commettent 
sont 
sanctionnées à une ou plusieurs reprises par des mesures 
disciplinaires. D'autres, en revanche, sont licenciés 
sans avoir reçu formellement de telles leçons, quand bien 
même leur comportement fautif s'est étendu sur une longue 
période. Dès lors, seule la gravité comparative des 
fautes, ou la mesure dans laquelle la possibilité de 
poursuivre les rapports de travail semble compromise, est 
susceptible 
d'apporter 
une 
justification 
à 
ces 
différences. Ce sont ces critères qui doivent guider 
l'appréciation de l'autorité hiérarchique puis du juge 
lorsqu'il s'agit de prononcer ou de contrôler la légalité 
d'un 
licenciement, 
et 
d'examiner 
si 
une 
mesure 
disciplinaire ne garantirait pas mieux l'égalité de 
traitement et le respect du principe de proportionnalité. 
 
4. a. 
En l'espèce, le recourant ne conteste pas la 
violation des devoirs de service consistant à n'avoir pas 
demandé l'autorisation d'exercer une activité lucrative 
annexe, susceptible de refus en cas d'incompatibilité 
avec sa fonction. Par ailleurs, son explication selon 
laquelle il n'a pas cherché à dissimuler l'existence des 
factures antérieures à celle de 1998, mais que "l'acte 
unique" dont il avait parlé à l'enquêteur englobait toute 
l'activité fournie pour M. F., n'est pas convaincante et 
l'impression qui en résulte n'est pas non plus favorable 
au recourant. 
 
 
b. 
Si l'on peut admettre avec l'autorité intimée que 
ce dernier a commis des manquements répétés aux devoirs 
de service, en omettant de demander une autorisation à 
chaque fois qu'il acceptait de remplir des déclarations 
pour le compte de M. F., une telle faute peut cependant 
paraître d'autant plus bénigne que la rémunération est 
plus 
modeste, 
ou 
au 
contraire 
plus 
grave 
si 
l'enrichissement 
est 
plus 
important. 
Le 
degré 
d'investissement 
de 
l'intéressé 
dans 
son 
activité 
accessoire doit également être pris en considération 
(art. 7 al. 3 RLPAC), de même que le type d'activité. 


 
 - 12 - 
 
 
 
 
 
c. 
L'autorité intimée insiste également pour que 
soient pris en compte, au titre d'antécédent, les 
problèmes relationnels ayant fait l'objet de la première 
enquête 
administrative 
à 
l'encontre 
du 
recourant. 
L'absence de sanction suite à cet épisode ne permet 
toutefois pas de le considérer formellement comme un 
comportement fautif entachant le passé professionnel du 
recourant. 
Si, 
en 
revanche, 
on 
retient 
l'aspect 
insatisfaisant de la collaboration à ce moment-là, il 
faut alors aussi se rappeler que les appréciations 
portées sur le travail du recourant entre 1989 et 1994 
étaient excellentes et qu'en 1996, sa hiérarchie a 
proposé pour les mêmes raisons de le promouvoir dans un 
nouveau 
poste. 
Cet 
aspect 
du 
dossier 
est 
presque 
entièrement occulté par l'autorité intimée. Or, l'une des 
principales qualités du recourant semble toujours avoir 
été sa puissance de travail, sensiblement plus élevée que 
celle de ses collègues. Cette circonstance permet de 
nuancer l'impact qu'a pu avoir l'activité annexe du 
recourant sur son travail. 
 
 
 
Le gain issu de cette activité, relativement 
modeste, illustre au demeurant le caractère peu étendu 
des prestations offertes par le recourant en tant 
qu'indépendant. 
 
 
 
 
d. 
En revanche, il est vrai que l'activité elle-même, 
dans son genre, pose un problème plus sérieux, car l'on 
peut se demander ce qu'il reste aux taxateurs d'esprit 
critique et d'indépendance lorsqu'ils se rendent compte 
qu'une déclaration a été remplie pour autrui par l'un de 
leurs collègues. Ce problème ne se pose cependant pas 
seulement dans le cas où le taxateur se fait payer pour 
son activité, mais subsiste également lorsqu'il se charge 
gracieusement de compléter des déclarations, comme cela 
semble être admis au sein du département. 
 
 
 
C'est là, par ailleurs, le problème essentiel du 
présent litige, à deux titres. 
 
 
 
Tout d'abord, la possibilité dont bénéficient les 
taxateurs de faire un tel travail pour des proches, cache 
l'ambiguïté du rôle qu'ils assument alors de toute façon, 
que l'activité soit rémunérée ou non. Dans ce contexte, 
la faute principale du recourant n'est pas d'avoir 
accepté ce type d'activité, mais de n'avoir pas demandé 
l'autorisation 
de 
l'exercer 
en 
tant 
qu'indépendant. 
L'autorité intimée ne s'y est pas trompée, puisque sa 


 
 - 13 - 
 
 
 
décision litigieuse ne reproche à aucun moment au 
recourant l'activité fournie en tant que telle. Or, comme 
déjà souligné, si le problème principal consiste dans 
l'absence 
d'autorisation, 
on 
ne 
peut 
véritablement 
apprécier 
la 
faute 
de 
l'intéressé 
qu'en 
examinant 
l'impact concret de l'activité annexe sur son travail. 
 
 
 
En second lieu, il est difficile de déterminer 
l'importance qu'a pu prendre parmi les taxateurs la 
rédaction de déclarations pour leurs proches, ainsi que 
le sens que l'on est sensé donné à cette dernière 
expression. Plus cette pratique est répandue - et admise 
-, plus la barrière consistant à remplir quelques 
déclarations 
contre 
rémunération 
devient 
facile 
à 
franchir. 
S'agissant 
du 
cas 
présent, 
l'enquête 
administrative du 20 novembre 1998 fait état d'auditions 
des supérieurs hiérarchiques du recourant selon lesquel 
celui-ci aurait rempli ces dernières années des dizaines 
de déclarations fiscales. Les procès-verbaux de ces 
auditions ne figurent pas parmi les pièces versées à la 
procédure 
par 
l'autorité 
intimée, 
contrairement 
par 
exemple aux procès-verbaux des déclarations du recourant 
ou de M. F.. Malgré le malaise qu'engendre cet oubli, le 
résumé de ces auditions démontre que le recourant 
disposait d'une certaine latitude pour ces activités 
annexes non-rémunérées, même éventuellement exécutées sur 
le lieu de travail, et ce probablement en raison de la 
rapidité avec laquelle il s'acquittait de ses tâches 
habituelles. 
Cette 
circonstance 
n'est 
pas 
sans 
signification, puisqu'elle contribue, en particulier en 
ce qui concerne le recourant, à rendre plus floues les 
"règles du jeu". L'autorité intimée aurait dû prendre 
cela en compte, ce qu'elle n'a apparemment pas fait. 
 
 
e. 
Des considérations qui précèdent, il ressort que 
le recourant a fait preuve de légèreté, et qu'il n'a pas 
collaboré 
à 
l'établissement 
des 
faits 
de 
façon 
satisfaisante, 
mais 
aussi 
que 
sa 
faute 
doit 
être 
relativisée, 
en 
raison 
d'une 
part 
de 
l'impact 
vraisemblablement modeste, voire très faible, qu'a eu son 
activité annexe sur son travail, et d'autre part du 
manque de rigueur avec lequel semble avoir été traitée, 
dans 
le 
service 
du 
recourant, 
la 
question 
de 
l'établissement 
de 
déclarations 
pour 
des 
tiers. 
La 
poursuite des relations de travail est compromise, mais, 
la gravité de la faute devant être qualifiée de moyenne, 
il y aurait lieu de prononcer à la place du licenciement 
une mesure moins incisive. 
 


 
 - 14 - 
 
 
 
5. 
Le licenciement est en l'espèce une sanction 
disproportionnée et le recours sera partiellement admis. 
 
 
 
Le 
tribunal 
de 
céans 
proposera 
à 
l'autorité 
intimée la réintégration du recourant (art. 31 al. 2 
LPAC). 
 
6. 
Vu la solution du litige, il ne sera pas perçu 
d'émolument. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 29 mars 1999 par Monsieur E. D. contre la 
décision du Conseil d'Etat du 3 mars 1999; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet partiellement ; 
 
 
 
 
propose 
au 
Conseil 
d'Etat 
la 
réintégration de Monsieur E. D.; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Ariane 
Weyeneth, 
avocate 
du 
recourant, 
ainsi 
qu'au 
Conseil d'Etat. 


 
 - 15 - 
 
 
 
 
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes 
Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
le secrétaire-juriste : 
le vice-président : 
 
 
 O. Bindschedler 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme N. Mega