ge_gerichte · ATA/333/2005 · 2005-05-10 · de


RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POST TENEBRAS LUX

POUVOIR JUDICIAIRE

A/2502/2003-IEA ATA/332/2005
A/1842/2004-IEA

ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 10 mai 2005

dans la cause

Monsieur Alain MARTIGNONI

et

Madame Elena FORNARO-TORELLI
représentés par Me François Membrez, avocat

Contre

COMMISSION FONCIÈRE AGRICOLE
et

EP ÉLAGAGES ET PAYSAGES S.A.
représentée par Me Jacques Berta, avocat

-2/11-

10.

EN FAIT

Monsieur Alain Martignoni a été pendant plusieurs années exploitant
agricole au 41, chemin de 1’ Ambérieu, à Plan-les-Ouates.

La SI 41 ch. de l’Ambérieu (ci-après : la SI ou la société), dont le siège se
trouvait à cette même adresse, était propriétaire de la parcelle sur laquelle s’est
déroulée cette activité.

Cette parcelle, d’une contenance 16'151 m2, comporte une maison
d’habitation de 143 m°, des serres, un hangar et un jardin. Elle porte au cadastre
le n° 5749, feuillet 30 de la commune de Plan-les-Ouates et se situe en zone
agricole.

Neuf baux à loyer, non inscrits au registre foncier, grèvent cette parcelle
(garage, entrepôts, etc).

La maison et le jardin, d’une part, ainsi que le hangar, d’autre part, sont
loués par Madame Torelli-Fornaro, compagne de M. Martignoni. Ces derniers y
demeurent avec leur enfant commun.

Les baux concernant ces deux parties de l’immeuble ont été constitués,
respectivement, du 1” octobre 1997 jusqu’au 31 décembre 2006, et du ler avril
2000 jusqu’au 31 mars 2010. Le hangar est destiné à l’élevage et à la pension
d’animaux.

En 1997, la Banque Cantonale de Genève (ci-après : BCGe) a introduit une
poursuite en réalisation de gage immobilier contre la SI et contre M. Martignoni,
administrateur de la société et débiteur personnel des deux crédits hypothécaires
consentis par cet établissement.

Ces prêts étaient garantis par deux cédules hypothécaires, respectivement de
CHF 1'570'029,80 et de CHF 803'257,75.

L’immeuble a été mis aux enchères publiques par l’office des poursuites et
faillite (ci-après : OPF) le 11 mai 2001, en une seule enchère.
Son prix était estimé à CHF 880? 000.-.

L’immeuble a été adjugé à EP Elagages et Paysages S.A. (ci-après :
l’acheteur ou l’acquéreur), par compensation, au prix de 650'000.-.

L'acheteur est intervenu dans la vente comme créancier-gagiste,
cessionnaire des deux créances susmentionnées.

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Suite à la vente, l’OPF a invité l’acheteur à saisir la commission foncière
agricole (ci-après: la commission ou la CFA) pour obtenir l’autorisation
d’acquérir le bien-fonds en application de l’article 67 de la loi fédérale sur le droit
foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11).

Cette autorisation a été délivrée par la CFA le 5 juin 2001.
Elle n’a été notifiée ni à M. Martignoni ni à Mme Fornaro-Torelli.

Le 11 novembre 2003 , M. Martignoni a saisi la commission de surveillance
de l’OPF et demandé la constatation de la nullité de la vente.

Il venait d’avoir eu connaissance de faits démontrant qu’il y avait eu fraude,
l’acquéreur s’étant faussement prétendu exploitant agricole.

L'office a transmis ce courrier au service de l’agriculture du département
cantonal de l’intérieur, de l’agriculture et de l’environnement (ci-après : le service
de l’agriculture) qui lui a répondu le 10 décembre 2003.

La décision de la CFA du 5 juin 2001 n’ayant pas fait l’objet d’un recours
dans le délai légal, elle était entrée en force. Une annulation de la vente pour
fraude paraissait dès lors fortement compromise. Il convenait, le cas échéant, de
s’adresser à la CFA.

Par acte du 19 décembre 2003, M. Martignoni et Mme Fornaro-Torelli ont
formé recours auprès du tribunal de céans contre la décision de la commission du
5 juin 2001 concluant à son annulation.

Bien qu’il n’intervenait qu’en 2003, le recours avait été déposé dans le délai
de 10 jours dès la connaissance de la décision attaquée. Cette connaissance datait
du 10 décembre 2003, date à laquelle le service de l’agriculture avait informé les
recourants qu’une décision de la CFA avait validé la vente aux enchères du bien-
fonds litigieux.

La décision devait être révoquée, car l’acquéreur l’avait obtenue en donnant
de fausses indications à l’autorité sur sa qualité d’exploitant agricole.

Parallèlement, le 22 décembre 2003, ils ont saisi la CFA d’une demande de
révocation de ladite décision, fondée sur les articles 71 et 72 LDFR en reprenant
la même argumentation.

En février 2004, le Tribunal de céans a suspendu la procédure de recours
dans l’attente de la décision de la CFA sur ladite demande.

Par décision du 25 août 2004, la CFA a considéré que M. Martignoni et
Mme Fornaro-Torelli ne pouvaient se voir conférer la qualité de partie dans la
procédure de révocation.

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L’article 83 LDFR limitait la qualité pour recourir à certaines catégories de
personnes, dont ni l’un ni l’autre des demandeurs ne faisaient partie. De plus, dans
la mesure où ils se prétendaient touchés par la décision incriminée, les
demandeurs auraient dû recourir en 2001 déjà. Dès lors qu’ils n’avaient pas été
parties à la procédure qui avait mené à la décision attaquée, ils devaient être
considérés comme de simples dénonciateurs.

L'autorisation litigieuse avait été délivrée à l’acquéreur non parce qu’il était
exploitant agricole, mais parce qu’il avait le titre de créancier-gagiste. Les
enquêtes menées par la CFA suite aux faits dénoncés laissaient des doutes sur la
régularité de la cession de créance ayant conféré ce dernier titre à l’acquéreur. En
particulier, la cession indiquait qu’elle avait pour but exclusif de mettre la société
cessionnaire, qui entendait acquérir le bien-fonds, dans la position de créancière-
gagiste lors de la vente aux enchères du 11 mai 2001. Cette indication soulevait un
problème sous l’angle de l’article 70 LDFR, selon lequel les actes juridiques
visant à éluder les disparités en matière d’acquisition d’immeubles agricoles
étaient frappés de nullité. Cependant, la CFA renoncerait à instruire le dossier
sous cet angle, la sécurité du droit devant prévaloir sur l’intérêt public protégé par
cette disposition.

Dite décision a été notifiée à M. Martignoni et Mme Fornaro-Torelli le 27
août 2004.

Par acte du 6 septembre 2004, M. Martignoni et Mme Fornaro-Torelli ont
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Ils concluent à son
annulation.

La qualité de partie devait leur être reconnue, car leurs droits et obligations
étaient directement touchés par la décision à prendre. En effet, si la vente était
annulée, la SI (en liquidation) redeviendrait propriétaire de la parcelle. Elle aurait
un nouvel actif à réaliser, au prix correspondant à la valeur vénale de la parcelle et
les droits de M. Martignoni, en tant que débiteur hypothécaire, seraient touchés.
En tant que locataire, Mme Fornaro-Torelli serait également touchée directement
dans ses droits et ses obligations, car l’acquéreur ne serait plus son bailleur.

Par ailleurs, en renonçant dans ses motifs à instruire la procédure de
révocation sous l’angle de l’acte élusif, la CFA prenait une décision déterminante
pour l’issue du litige. Cette décision était contraire à l’article 71 alinéa 1 LDFR,
qui ne laissait aucune marge d’appréciation à l’autorité. En effet, cette disposition
fixait à 10 ans la limite au-delà de laquelle devait prévaloir la sécurité du droit sur
l’intérêt public à révoquer les autorisations fondées sur de fausses indications. En-
deça de cette limite, l’autorité était liée. L’acquisition était frauduleuse et datait de
2001 ; elle devait donc être révoquée.

La CFA a répondu au recours le 21 septembre 2004 concluant à la
confirmation de sa décision.
La commission avait systématiquement autorisé la vente des parcelles

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agricoles aux créanciers-gagistes. Depuis fin 2003, des abus ayant été constatés,
sa pratique avait changé. Elle examinait désormais dans chaque cas si les cessions
de gages constituaient des actes élusifs au sens de l’article 70 LDFR. La décision
litigieuse ayant été prise avant ce changement de pratique, la CFA avait décidé de
ne pas l’examiner sous cet angle.

L’acquéreur a formé ses observations le 11 octobre 2004 et conclut à
l’irrecevabilité du recours.
Il contestait toute fraude dans la cession.

Les recourants étant de simples dénonciateurs, leur recours était irrecevable.

Concernant l’acte élusif, la CFA avait pris une décision en opportunité
parfaitement conforme à la loi.

Les parties ont répliqué et dupliqué les 3 décembre 2004 et 20 janvier 2005
sans apporter d’argumentation complémentaire, ensuite de quoi elles ont été
informées que les causes étaient gardées à juger.

EN DROIT

Lorsque différentes affaires se rapportent à une situation identique ou à une
cause juridique commune, l'autorité peut d'office les joindre en une même
procédure (art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre
1985 - LPA -E 5 10).

Les deux décisions litigieuses se rapportant à un même complexe de faits,
elles seront jointes en une même procédure, sous le n° de cause A/2502/2003.

Les recourants ont interjeté deux recours. Le premier est dirigé contre la
décision de la CFA du 5 juin 2001 délivrant l’autorisation à EP Elagages et
Paysages S.A. d’acquérir le bien-fonds suite à la vente aux enchères qui s’est
déroulée devant l’office des poursuites le 11 mai 2001. Le deuxième est dirigé
contre la décision du 25 août 2004 déniant la qualité de partie à M. Martignoni et
Mme Fornaro-Torelli dans la procédure de révocation dirigée contre la décision
précitée, actuellement pendante devant cette autorité, ouverte par la CFA suite aux
faits dénoncés.

Ces deux recours ont été interjetés devant l’autorité compétente (art. 88
LDFR ; art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ
E 2 OS ; art. 13 de la loi d’application de la loi fédérale sur le droit foncier rural —
LALDFR -M110).

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Recours du 19 décembre 2003 contre la décision de la CFA du 5 juin 2001
conférant à EP Elagages et Paysages S.A. le droit d’acquérir le bien-fonds qui lui
a été adjugé dans la vente aux enchères du 11 mai 2001

Les recourants considèrent qu’ils disposent de la qualité pour recourir contre
cette décision.

L’acquisition de l’immeuble a été autorisée sur la base de l’article 61 LDFR
qui impose à celui qui veut acquérir un immeuble agricole d’obtenir une
autorisation de l’autorité compétente (art. 218 CO et 2 alinéa 2 LDFR ; ATF 123
III 406 consid. 3, p. 406 ; ATA/123/2005 du 8 mars 2005 ; ATA/784/2001 du 27
novembre 2001).

Selon l’article 83 alinéa 3 LDFR, peuvent recourir contre l’octroi d’une
autorisation délivrée par la CFA, l’autorité cantonale de surveillance, le fermier et
les titulaires d’un droit d’emption, de préemption ou d’attribution (art. 25ss, 42ss
et 11ss LDFR).

Les recourants admettent ne revêtir aucune de ces qualités. Les baux dont
Mme Fornaro-Torelli est titulaire ont été établis à des fins d’habitation et
d'élevage d’animaux et non d’exploitation agricole ; il ne sont donc pas des baux
à ferme au sens de l’article 4 de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole du 4
octobre 1985 (LBFA — RS 221.213.2). M. Martignoni n’est titulaire, quant à lui,
d’aucun des droits énoncés par cette disposition.

Par rapport à l’article 60 LPA, l’article 83 alinéa 3 LDFR restreint la qualité
pour recourir contre l'octroi d'une autorisation délivrée par l’autorité cantonale en
application des articles 61 et ss LDFR (ATF 129 III 583, consid. 3.1, p. 586; 126
III 274, consid. 1b, p. 275 ; B. STALDER, Le droit foncier rural, Brugg 1998, n.
12 ad art. 83 LDFR). Cette restriction vaut aussi pour le recours de droit
administratif au Tribunal fédéral; en effet, celui qui n'a en vertu du droit fédéral
pas qualité de partie devant l'autorité cantonale de recours ne saurait avoir cette
qualité dans la procédure de recours au Tribunal fédéral (126 III 274, consid. 1b,
p. 275; C. BANDLI, Le droit foncier rural, Brugg 1998, n. 1 ad art. 89 LDFR).

a. La formulation de l'article 83 alinéa 3 LDFR résulte d'un compromis entre
l'opinion défendue par le Conseil national, qui à la suite du Conseil fédéral voulait
voir la règle de l'article 103 lettre a OJ appliquée également à la LDFR, et
l'opinion du Conseil des États, selon lequel les décisions d'autorisation ne
devraient pouvoir être attaquées que par les parties au contrat et non par un tiers
quelconque; le compromis de l'article 83 alinéa 3 LDFR vise ainsi notamment à
exclure du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les
organisations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que les
organisations professionnelles comme les associations paysannes (arrêt non publié

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H. c. K. et F. du 8 juillet 1999, consid. 2a; cf. BANDLI, op. cit., n. 3 ad art. 88
LDFR; B. STALDER, op. cit., n. 15 et 17 ad art. 83 LDFR; BO/CE 1991 731).

Il s'avère ainsi que l'intention du législateur, en adoptant l'article 83 alinéa 3
LDFR dans sa formulation définitive, était avant tout d'assurer un droit de recours
au fermier ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du
droit à l'attribution en mentionnant expressément ces personnes, tout en excluant
du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les organisations
de protection de la nature et de l'environnement ainsi que les organisations
professionnelles comme les associations paysannes. Dès lors, l'article 83 alinéa 3
LDFR ne doit pas être considéré - contrairement à ce que la formulation employée
pourrait laisser supposer - comme contenant une énumération exhaustive des
personnes ayant qualité pour recourir contre l'octroi de l'autorisation (ATF 126 III
274 consid. 1 c, p. 275).

b. L'article 83 alinéa 3 LDFR n'énumérant pas de manière exhaustive les
personnes habilitées à recourir contre l'octroi de l'autorisation, il s'agit d'interpréter
cette disposition conformément à l'intention du législateur. Dans l’arrêt précité, le
Tribunal fédéral, statuant sur la qualité pour recourir de l’acquéreur contractuel
d’un bien-fonds qui souhaitait contester l’autorisation délivrée à un fermier se
prévalant d’un droit de préemption, a considéré que le législateur ne pouvait avoir
volontairement exclu le droit de recourir de l’acquéreur contractuel qui risquait de
perdre son acquisition au profit de ce tiers et d'être ainsi lésé dans ses intérêts
personnels et juridiquement protégés. Il se justifiait, dès lors, d'interpréter l'article
83 alinéa 3 LDFR en ce sens que l'acquéreur contractuel d'une entreprise ou d'un
immeuble agricole devait se voir reconnaître la qualité pour recourir contre
l'octroi de l'autorisation délivrée au tiers se prévalant d'un droit de préemption.

c. Dans un autre arrêt, le Tribunal fédéral a considéré que le propriétaire dont
l’immeuble allait faire l’objet d’une vente dans le cadre de la réalisation forcée,
devait pouvoir sauvegarder son intérêt à obtenir un meilleur prix de réalisation
pour la partie non agricole de son immeuble à usage mixte et être autorisé à
recourir contre une décision (préparatoire à la vente) de désassujettissement
partiel (ATF 129 III 583, consid. 3.1, p. 585).

La situation des recourants ne peut toutefois pas être comparée aux cas
tranchés par le Tribunal fédéral dans ces deux arrêt.

En effet, les recourants ne sont pas touchés directement par la décision
litigieuse. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la décision ne leur a pas été
notifiée en 2001, à l’époque où elle a été prise.

Si M. Martignoni a été directement touché par la décision de vendre le bien-
fonds aux enchères dans la faillite de la SI dont il était personnellement débiteur
des dettes, les conséquences juridiques des décisions prises subséquemment, en

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vertu du droit foncier rural ou d’autres lois, orientées vers la protection d’intérêts
publics tels que la préservation des espaces agricoles ne le touchent plus
directement (sur les buts poursuivis par la LDFR, cf. art. 1 let. f LDFR ;
ATA123/2004 du 8 mars 2005 ; Y. DONZALLAZ, Pratique et jurisprudence du
droit foncier rural 1994-1998, p. 192, n° 497 et les références citées). La
protection des intérêts publics visés par cette loi est assurée par les autorités de
surveillance instituées par la LDFR et les normes cantonales d’application de cette
loi. Cette surveillance est assurée, au niveau cantonal, par le service de
l’agriculture (art. 12 LALDFR; art. 1 de son règlement d’exécution du 26 janvier
1994 - M 1 10.01) et au niveau fédéral, par l’office fédéral de la justice (art. 89
LDFR et art. 5 al. 1 let. a de l’ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre
1993 — RS 211.412.110). Certes, il s’avère que si la décision litigieuse était
annulée, la SI serait provisoirement réintégrée dans ses droits de propriétaire,
jusqu’à la prochaine vente aux enchères - dont il n’est d’ailleurs pas certain
qu’elle serait plus favorable à M. Martignoni -, mais ce résultat serait incident et
ne saurait fonder la qualité pour agir du recourant (cf. ég. ATF 120 Ib 351 ; 130
IT 707).

Mme Fornaro-Torelli, en tant que locataire, n’a pas non plus d’intérêt digne
de protection à ce que le transfert de propriété soit annulé, dès lors que ses baux
n’ont pas été touchés par la décision attaquée et qu’elle a conservé tous ses droits
après la prise de celle-ci.

Les recourants n’ayant pas la qualité pour recourir contre la décision
attaquée, leur recours sera déclaré irrecevable, sans qu’il soit nécessaire de statuer
sur les autres questions de recevabilité que pose leur recours, notamment la
question du délai.

Recours du 6 septembre 2004 contre la décision de la CFA du 25 août 2004
déniant la qualité pour agir des recourants dans la procédure de réexamen

La décision litigieuse fait suite à un courrier adressé par les recourants à la
CFA, dénonçant des faits susceptibles de conduire à la révocation de la décision
du 5 juin 2001. Suite à ce courrier, la CFA a ouvert une instruction destinée à
examiner la réalité des faits dénoncés. Une procédure de réexamen a été ouverte,
qui donnera lieu à une nouvelle décision, confirmant ou révoquant l’autorisation.

Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a considéré que les recourants
intervenaient dans cette procédure comme de simples dénonciateurs, qu’ils ne
disposaient donc pas de la qualité de partie et ne pouvaient ainsi se voir conférer
les droits qui lui sont attachés (droits d’être entendu, d’accéder au dossier, de
participer à l’administration des preuves, d’être représentés par un avocat,
d’obtenir une décision, etc.). Les recourants contestent ce point. Ils considèrent
que la décision à prendre touchera directement leurs droits et leurs obligations, et

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qu’à ce titre, la qualité de partie dans la procédure de réexamen doit leur être
reconnue.

Il convient de préciser tout d’abord que le recours, interjeté 10 jours après
avoir été notifié aux intéressés, est en tous points recevable, contrairement à ce
que soutient la société intimée, qui confond l’examen de la qualité de partie des
recourants dans la procédure de révocation — laquelle constitue la question de
fond soumise au Tribunal de céans - et leur qualité pour recourir contre la décision
leur déniant cette qualité. En tant qu’elle leur refuse le droit d’intervenir comme
parties à cette procédure de révocation et les en écarte définitivement, la décision
attaquée statue directement sur les droits et les obligations des recourants, qui ont
ainsi qualité pour recourir contre celle-ci (ATF 120 Ib 351 consid. 1 b p. 354).

a. En droit cantonal genevois, la qualité de partie en procédure non
contentieuse est régie par l’article 7 alinéa 1 LPA, qui délimite le cercle des
parties aux seules personnes disposant d’un intérêt juridique. Toutefois, lorsqu’un
recours de droit administratif est ouvert en dernière instance devant le Tribunal
fédéral contre la décision à prendre, c’est la qualité de partie plus large du droit
fédéral qui doit prévaloir (ATF 123 V 113, consid. 5, p. 115 ss; 118 Ib 388
consid. 2 p. 380; 108 Ib 245, consid. 2 p. 247 ; F. BELLANGER, La qualité de
partie à la procédure administrative, in: Les tiers dans la procédure
administrative, Genève/Zurich/Bâle 2004, p. 33-56, 37).

b. A teneur de l’article 6 de la loi fédérale sur la procédure administrative du
20 décembre 1968 (PA - RS 172.021), ont qualité de partie les personnes dont les
droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, ainsi
que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d’un moyen de
droit contre cette décision.

c. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec
une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué -
qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être
un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport
étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il faut donc que l'admission du
recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou
idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en
revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher
l'action populaire" dans le domaine de la juridiction administrative fédérale,
quand un particulier conteste une autorisation donnée à un autre administré (Arrêt
du Tribunal fédéral 1A.47/2002 du 16 avril 2002 ; ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p.
43, 171 consid. 2b p. 174; 120 Ib 48 consid. 2a p. 51 et les arrêts cités).

Comme on l’a vu, les recourants ne sont pas directement touchés par
l’autorisation litigieuse. Pour les mêmes motifs que ceux précédemment exposés,
ils ne disposent pas de la qualité de partie contre la décision du 5 juin 2001. C’est

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ainsi à bon droit que la CFA leur a dénié cette qualité dans la procédure de
réexamen de cette décision.

14. Leur recours sera en conséquence rejeté.
15. Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge des recourants (art. 87
LPA).
4% % % %
PAR CES MOTIFS,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

préalablement :

ordonne la jonction des causes A/2502/2003 et A/1842/2004 sous le numéro de
procédure A/2502/2003 ;

au fond :

rejette, en tant qu’ils sont recevables, les recours interjetés par Monsieur Alain
Martignoni et Madame Elena Fornaro-Torelli contre les décisions de la commission
foncière agricole des 5 juin 2001 et 25 août 2004 ;

met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de
CHF 2'000.-;

dit que, conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation
judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans
les trente jours dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le mémoire de recours
doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du
recourant ou de son mandataire; il doit être adressé en trois exemplaires au moins au
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les pièces en possession du
recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi;

communique le présent arrêt à Me François Membrez, avocat de Monsieur Alain
Martignoni et de Madame Elena Fornaro-Torelli, à Me Jacques Berta, avocat de EP
Elagages et Paysages S.A., à la commission foncière agricole, à l'office fédéral de la
justice et au département fédéral de justice et police.

Siégeants : M. Paychère, président, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges,
M. Bellanger, juge suppléant

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Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste adj. : le président :

M. Tonossi F. Paychère

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

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