ge_gerichte · ATA/1173/2020 · 2020-11-24 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1930/2020-LIPAD 
ATA/1173/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 24 novembre 2020 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
CHANCELLERIE D'ÉTAT 
 


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EN FAIT 
1) 
 
Par courrier électronique du 27 août 2019, Monsieur A______, journaliste 
auprès de B______, s’est adressé au département de la sécurité, de l’emploi et de 
la santé (ci-après : le DSES ou le département) en indiquant avoir les questions et 
demandes suivantes relatives à l’internalisation du convoyage des détenus : 
 
« 1. Quel est le budget annuel prévu dès 2022 (internalisation étatique à 
100 %) ? 
 
2. Je souhaite accéder aux documents qui détaillent cette projection budgétaire. 
 
3. Quel est le calendrier de la mise en œuvre de cette projection budgétaire ? 
 
4. Je souhaite accéder aux documents qui détaillent ce calendrier ». 
2) 
 
Par courrier électronique du 28 août 2019, le DSES a formulé les réponses 
suivantes en faveur de M. A______. 
 
 
Le budget de fonctionnement 2019 s’élevait à CHF 15'000’000 pour 70,8 
postes équivalent temps plein (ci-après : ETP). Le budget de fonctionnement 
envisagé pour 2023 dans le plan financier quadriennal (ci-après : PFQ) 2020-2023 
s’élevait, en l’état, à CHF 18'400’000 pour 154,8 ETP. Les effectifs envisagés se 
décomposaient comme suit : 70,8 ETP correspondant aux effectifs actuels, 75 
ETP pour la reprise des activités de convoyage et 9 ETP destinés à l’exploitation 
d’un nouveau site du pouvoir judiciaire. L’année 2023 serait la première durant 
laquelle 
le 
convoyage 
devrait 
être 
totalement 
internalisé, 
l’échéance 
d’internalisation étant fixée au 28 février 2022. 
 
 
Les fiches d’élaboration du PFQ n’étaient pas publiques. 
 
 
Le calendrier prévoyait une dotation de trente-cinq nouveaux postes pour 
2020, comprenant neuf postes pour l’exploitation du nouveau site du pouvoir 
judiciaire, et quarante-neuf nouveaux postes pour 2021. Le déploiement de 
l’internalisation du convoyage dépendrait des mesures dont le Grand Conseil 
doterait l’office cantonal de la détention (ci-après : OCD) en vue de respecter le 
délai qu’il avait lui-même fixé. 
3) 
 
Par courriel du 2 septembre 2019, M. A______ a indiqué au département 
qu’il maintenait sa demande. Il sollicitait, conformément aux dispositions de la loi 
sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données 
personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), l’accès aux fiches 
d’élaboration du PFQ relatives au processus d’internalisation des activités de 


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convoyage. Si ces documents devaient tomber sous le coup d’une des exceptions 
prévues par la loi, il souhaitait savoir laquelle. 
4) 
 
Par courriels des 2 et 3 septembre 2019, le département a indiqué qu’après 
vérification auprès de la responsable LIPAD, les documents sollicités étaient 
couverts par les exceptions visées par l’art. 26 al. 3 LIPAD et n’étaient donc pas 
publics. 
5) 
 
Par courrier du 11 septembre 2019, M. A______ a formé auprès du préposé 
cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé), en 
sa qualité de journaliste, une demande de médiation. 
 
 
Il avait formulé une demande d’accès à des documents officiels auprès du 
département, lequel avait indiqué envisager de refuser celle-ci, fondant son refus 
sur l’art. 26 al. 3 LIPAD. L’autorité n’avait toutefois pas indiqué pour quel motif 
les documents sollicités tombaient sous le coup de l’exception visée par cet 
article. 
6) 
 
Le 19 septembre 2019, le Conseil d’État a tenu une conférence de presse 
pour présenter le projet de budget 2020 de l’État de Genève. 
7) 
 
Une médiation a eu lieu le 14 octobre 2019, à l’issue de laquelle il a été 
convenu que la requête resterait en suspens dans l’attente d’un retour de la 
responsable LIPAD du département. 
8) 
 
Par courrier du 8 novembre 2019, la responsable LIPAD du département a 
indiqué au préposé que la demande de M. A______ demeurait, à son sens, 
insuffisamment précise. 
 
 
Seuls les documents définitifs étaient des documents au sens de la LIPAD, à 
l’exclusion des brouillons et des textes inachevés. Les fiches d’élaboration du 
PFQ relatives à la prise en charge des activités de convoyage étaient des 
documents qui avaient évolué au fur et à mesure des différentes discussions du 
Conseil d’État, de sorte qu’elles n’étaient pas définitives et que l’accès à celles-ci 
ne pouvait pas être accordé. L’art. 26 al. 3 LIPAD excluait du droit d’accès les 
notes échangées entre les membres du Conseil d’État ou entre ceux-ci et leurs 
collaborateurs, inscrivant de ce fait le principe de protection de la collégialité. Les 
fiches d’élaboration visées étaient des documents ayant fait l’objet de discussions 
et d’arbitrage au sein du Conseil d’État, de sorte que l’accès à celles-ci ne pouvait 
pas être accordé pour cette raison également. 
 
 
Les étapes avaient été nombreuses jusqu’au récent vote de la loi sur le 
convoyage et la surveillance des détenus hors des établissements pénitentiaires du 
18 octobre 2019 (LCSD - F 1 51). C’était dans ce cadre évolutif, mais récemment 
clarifié tant sur le fond que quant à son délai de mise en œuvre, que le 
département avait été amené à introduire les éléments financiers idoines tant dans 


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le projet de budget 2020 que dans les fiches d’élaboration du PFQ afin de 
compléter le socle d’ETP nécessaires à la mise en œuvre de la LCSD. 
 
 
La LIPAD ne donnait pas un droit à l’obtention de tout ce qui permettrait de 
contrôler l’activité de l’administration, même sur une thématique précise, dans la 
mesure où c’était à la Cour des comptes que le législateur avait confié le contrôle 
de la bienfacture des tâches effectuées par l’administration. 
9) 
 
Le 14 novembre 2019, M. A______ a indiqué maintenir sa demande d’accès 
relative aux fiches d’élaboration du PFQ concernant l’internalisation du 
convoyage des détenus ainsi que tout autre document qui détaillerait cette 
projection budgétaire et l’agenda de sa mise en œuvre. 
 
 
Les fiches d’élaboration du PFQ n’entraient pas dans le cadre des 
exceptions prévues par la LIPAD. Même s’il reconnaissait le caractère évolutif de 
ces documents rédigés en plusieurs versions, chacune d’entre elles constituait un 
document définitif qui ne pouvait être assimilé à un brouillon. Il souhaitait accéder 
à la dernière version existante ou approuvée, ou du moins à celle ayant permis 
l’élaboration du PFQ. La soustraction de tous les documents pouvant 
éventuellement être mis à jour ne correspondait pas à la volonté du législateur. Si 
des avis divergents de conseillers d’État apparaissaient dans les fiches, celles-ci 
pouvaient être caviardées. Un refus complet d’accès paraissait disproportionné. 
10) 
Le 28 novembre 2019, le département a annoncé avoir transmis la demande 
de M. A______ à la direction juridique de la Chancellerie d’État (ci-après : la 
chancellerie). 
11) 
Le 21 janvier 2020, la chancellerie a indiqué au préposé qu’elle partageait 
entièrement la position du département communiquée le 8 novembre 2019. 
 
 
Il fallait distinguer les fiches « provisoires » d’élaboration du PFQ de la 
fiche « finale », laquelle reflétait les décisions du Conseil d’État. Les premières ne 
constituaient qu’une étape dans le processus décisionnel du Conseil d’État et ne 
pouvaient pas être appréciées pour elles-mêmes, indépendamment du reste du 
processus décisionnel. La production de ces fiches aurait pour effet de divulguer 
le processus de formation de la volonté du Conseil d’État. La comparaison entre 
les chiffres articulés dans les fiches « provisoires » et ceux figurant dans la fiche 
« finale » permettait de divulguer d’éventuelles divergences d’opinions entre 
magistrats, alors que le principe de collégialité exigeait que les membres du 
collège défendent les décisions prises par ce dernier. Ainsi, ces fiches revêtaient 
un caractère provisoire, mais également celui d’un document exclu du droit 
d’accès au sens de l’art. 26 al. 3 LIPAD. Le bon fonctionnement du Conseil d’État 
représentait un intérêt public prépondérant. S’agissant de la fiche « finale » 
validant les décisions, il convenait de relever que le PFQ était élaboré et mis à 
jour chaque année. Le nombre d’ETP supplémentaires envisagés par le Conseil 


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d’État pour l’année 2020 ressortait de documents publiquement accessibles, à 
savoir le projet de loi établissant le budget administratif de l'État de Genève pour 
l'exercice 2020 (LBu-2020 ; ci-après : PL 12576-A). M. A______ n’avait pas à 
recevoir un autre document lui confirmant ce chiffre. S’agissant des années 2021 
et 2022, de par la nature même du PFQ, leurs chiffres étaient amenés à évoluer et 
à être modifiés lors de la préparation du projet de loi établissant le budget 
administratif de l'État de Genève pour l'exercice 2021, ce d’autant plus que le 
Grand Conseil avait refusé l’ensemble des ETP demandés par le Conseil d’État 
dans le cadre de la LBu-2020. Il n’y avait dès lors pas lieu de fournir de 
documents les concernant. M. A______ pourrait connaître le nombre d’ETP 
envisagés pour l’année 2021 lors des travaux parlementaires de l’année suivante. 
12) 
Dans sa recommandation du 10 mars 2020, le préposé a recommandé au 
département de transmettre au requérant les fiches d’élaboration du PFQ relatives 
au processus d’internalisation d’activités de convoyage des détenus à Genève, 
caviardées des données personnelles et des avis divergents des conseillers d’État. 
 
 
Les pièces sollicitées étaient des documents de travail produits dans le cadre 
du processus d’élaboration du PFQ et qui fondaient les décisions qui étaient 
finalement prises par le Conseil d’État. Les fiches d’élaboration du PFQ 
constituaient certes des documents qui évoluaient et se modifiaient au fur et à 
mesure des différentes discussions du Conseil d’État. Toutefois, au vu de la 
comparaison avec le droit fédéral et des travaux préparatoires relatifs à la LIPAD, 
il estimait que les fiches querellées, quand bien même elles pouvaient être 
modifiées, ne constituaient pas des brouillons ou des autres textes inachevés, mais 
des documents définitifs soumis à la LIPAD. 
 
 
À la lecture des documents litigieux, la comparaison entre les chiffres 
articulés dans les fiches provisoires d’élaboration du PFQ et les chiffres définitifs 
arrêtés par le gouvernement et figurant dans la fiche finale aurait pour 
conséquence de divulguer d’éventuelles divergences d’opinions entre magistrats, 
alors que le principe de collégialité exigeait que les membres du collège défendent 
les décisions prises par ce dernier. Il convenait certes d’éviter d’attenter au bon 
fonctionnement du gouvernement genevois en tant qu’autorité collégiale. Cela 
étant, les passages pouvant amener à relever des divergences d’opinion entre 
magistrats pouvaient aisément être caviardés. Une fois ces mentions soustraites, le 
contenu informationnel des documents ne s’en trouverait pas déformé au point 
d’induire en erreur sur leur sens ou leur portée. 
13) 
Par décision du 29 mai 2020, la chancellerie a refusé la demande d’accès 
formulée par M. A______ portant sur les fiches d’élaboration du PFQ 2020-2023 
relatives au processus d’internalisation des activités de convoyage des détenus à 
Genève. 


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Le PFQ 2020-2023 avait été transmis au Grand Conseil sous la forme d’un 
« rapport divers » qui figurait en annexe du PL 12576-A et avait été publié sur le 
site internet de l’État de Genève le 17 septembre 2019. L’élaboration du PFQ se 
faisait à l’aide d’une série de documents, soit les fiches d’élaboration lesquelles 
étaient établies par les directions financières puis approuvées par leurs magistrates 
respectives ou magistrats respectifs. Le législateur avait prévu que le seul 
document public était le PFQ. Les fiches d’élaboration, qu’elles soient établies en 
début ou en fin de processus d’élaboration du PFQ, n’étaient pas transmises à qui 
que ce soit en dehors de l’administration, pas même à la commission des finances 
du Grand Conseil. Elles ne représentaient qu’une des étapes d’un processus 
décisionnel continu, pour chaque exercice considéré et les trois suivants, selon un 
mécanisme de coulissement. Elles étaient appelées à évoluer dans le temps, au fil 
des décisions et des arbitrages du Conseil d’État. 
 
 
Les fiches étaient certes individuelles, mais leur contenu dépendait d’un 
ensemble de circonstances dans lequel s’insérait chaque décision du Conseil 
d’État sur un programme ou une prestation donnée. Ainsi, toutes les fiches 
d’élaboration du PFQ n’avaient de valeur qu’à un moment donné qui pouvait être 
extrêmement bref. Le contexte global ou certaines hypothèses pouvaient se 
modifier d’une fiche antérieure à la décision du Conseil d’État à une autre, ou 
d’une fiche antérieure à la décision du Conseil d’État à une fiche reflétant cette 
dernière. L’évolution d’une fiche pouvait aussi dépendre de décisions qui étaient 
prises dans un domaine lié, de modification du droit ou d’une combinaison de 
facteurs. Les réflexions et les arbitrages effectués sur la base desdites fiches 
n’étaient 
donc 
pas 
uniquement 
de 
nature 
politique, 
mais 
multifactorielles ; il en découlait que la seule lecture d’une fiche isolée ne 
permettait pas une analyse pertinente sur le plan méthodologique si l’on ne 
disposait pas de la vue globale qui était celle des directions financières et du 
Conseil d’État. 
 
 
Les seules données déterminantes qui engageaient réellement le Conseil 
d’État et le Grand Conseil étaient celles de l’année sur laquelle portait la 
discussion du budget au Grand Conseil, puisque « le budget [était] l’année 1 de 
chaque PFQ, établi pour les 3 ans qui [suivaient] le budget ». Si l’on examinait les 
travaux parlementaires relatifs au budget 2020, on pouvait constater que le 
nombre d’ETP supplémentaires envisagé par le Conseil d’État pour le convoyage 
des détenus pour l’année 2020 s’élevait à 35 ETP. Les fiches d’élaboration du 
PFQ étaient quant à elles des documents de travail internes sur lesquels s’appuyait 
le Conseil d’État pour l’élaboration du PFQ. La comparaison entre elles des fiches 
d’élaboration divulguerait le processus décisionnel, dans la mesure où elle mettrait 
en évidence les arbitrages qui avaient pu intervenir entretemps. La dernière fiche 
contenait au demeurant tant les propositions du département que la décision du 
Conseil d’État et permettait de voir l’opinion divergente d’une magistrate ou d’un 
magistrat en tout cas, à savoir celle ou celui chargé du département ayant établi la 


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fiche, dont la proposition n’avait pas été suivie dans la décision collégiale 
finalement arrêtée par le Conseil d’État. Les fiches litigieuses devaient dès lors 
être considérées comme des documents couverts par l’exclusion catégorique du 
droit d’accès au sens de l’art. 26 al. 3 LIPAD, disposition qui renforçait 
l’exception tirée du risque d’entrave notable au processus décisionnel mentionné à 
l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD. 
 
 
Le caviardage recommandé par le préposé était inopérant en ce qui 
concernait les données personnelles et porterait atteinte au principe de la 
collégialité pour le surplus. Les fiches retraçaient l’évolution des crédits 
budgétaires demandés et du processus itératif (arbitrages successifs) qui était à la 
base de l’établissement d’un budget, mais ne contenaient pas à proprement parler 
de données personnelles. Des fiches caviardées démontreraient par essence 
l’existence de divergences d’opinions au sein du collège, alors que le principe de 
la collégialité exigeait que les membres dudit collège défendent les décisions de 
ce dernier. Ce serait précisément les chiffres caviardés qui démontreraient 
l’existence d’un désaccord. Les fiches concernaient par ailleurs d’autres 
thématiques que celle de l’internalisation du convoyage des détenus, lesquelles ne 
faisaient pas l’objet de la demande du requérant. 
 
 
Enfin, il avait déjà reçu par le biais d’un courriel du département du 28 août 
2019 un document au sens de la LIPAD contenant toutes les informations 
auxquelles il souhaitait avoir accès. Ledit document allait dans le sens de la 
recommandation du préposé puisqu’il communiquait les informations souhaitées 
tout en caviardant les éventuels éléments pouvant être soustraits sous l’angle de la 
protection du processus décisionnel. 
14) 
Par acte du 29 juin 2020, M. A______ a interjeté recours par-devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre la décision précitée en concluant à son annulation et à ce 
qu’il soit ordonné à la chancellerie de lui transmettre les fiches d’élaboration du 
PFQ 2020-2023 relatives au processus d’internalisation des activités de 
convoyage des détenus à Genève, caviardées des données personnelles et avis 
divergents des conseillers d’État, la chancellerie devant par ailleurs être 
condamnée en tous les frais et « dépens ». Préalablement, la comparution 
personnelle des parties devait être ordonnée. 
 
 
Comme cela ressortait de la comparaison avec le droit fédéral et les travaux 
préparatoires relatifs à la LIPAD, les fiches querellées, quand bien même elles 
étaient amenées à être modifiées, ne constituaient pas des brouillons, des notes ou 
des textes inachevés, mais des documents définitifs soumis à la LIPAD, comme 
l’avait d’ailleurs estimé le préposé. Il s’agissait de documents de travail produits 
dans le cadre du processus d’élaboration du PFQ par le Conseil d’État et elles 
fondaient les décisions qui seraient finalement prises par ce dernier en la matière. 
Le caractère évolutif des documents importait peu, dans la mesure où le refus de 


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les transmettre violerait constamment le principe de la liberté d’accès aux 
documents en possession des institutions, et a fortiori le principe de la 
transparence. C’était donc à tort que l’autorité avait considéré que l’art. 26 
al. 3 LIPAD s’appliquait. 
 
 
À supposer que l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD trouvât application, l’intimée ne 
démontrait aucunement en quoi le caviardage des mentions à soustraire ne 
suffirait pas à permettre la transmission des fiches querellées. L’intimée relevait 
qu’il n’y avait aucune donnée personnelle à caviarder. Or, il était évident que les 
avis divergents des conseillers d’État représentaient ces données personnelles. Par 
ailleurs, il était patent que le processus menant à l’élaboration du PFQ ne se faisait 
pas de manière unanime. L’apparition de désaccords était inévitable et l’autorité 
intimée le concevait également. Cependant, sauf à violer l’art. 27 LIPAD et le 
principe de la proportionnalité, l’autorité intimée aurait dû transmettre les fiches 
querellées en caviardant les données personnelles et les avis divergents de 
conseillers d’État. 
15) 
Dans ses observations du 17 août 2020, la chancellerie a conclu au rejet du 
recours et à la confirmation de sa décision, laquelle contenait les réponses aux 
griefs soulevés par le recourant. Elle s’en est remise à justice concernant la 
comparution personnelle des parties sollicitée par le recourant. 
16) 
À la demande de la chambre de céans, la chancellerie lui a transmis le 
21 septembre 2020 « les documents concernés » ‒ à savoir quatre documents non 
datés, numérotés de 1 à 4 ‒ avec la précision qu’ils étaient classés par ordre 
chronologique d’établissement au cours du processus d’élaboration du PFQ. Ces 
documents ne contenaient aucun nom propre. 
 
 
Elle a relevé que les documents 3 et 4 concernaient également d’autres 
programmes que celui de la détention ainsi que d’autres thématiques que celle de 
l’internalisation du convoyage des détenus, lesquels ne faisaient pas l’objet de la 
demande d’accès du recourant et, partant, pas l’objet du litige. 
17) 
Le 23 septembre 2020, les parties ont été informées que la cause était gardée 
à juger. 
18) 
Par courrier du 6 octobre 2020, le recourant a sollicité auprès de la chambre 
administrative la communication par écrit du contenu essentiel des pièces 
transmises par l’autorité intimée en annexe à son courrier du 21 septembre 2020 
ainsi, une fois cela fait, qu’un délai pour qu’il puisse se déterminer à cet égard. 
19) 
Le 30 octobre 2020, la chambre de céans a répondu au recourant que les 
pièces transmises consistaient en quatre documents non datés, respectivement 
d’une, une, quatre et quatre pages, soit dix pages au total, numérotés de 1 à 4 par 
ordre chronologique d'établissement au cours du processus d'élaboration du PFQ, 


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selon les indications de la chancellerie, avec la précision que seule une partie de la 
page 2 des documents 3 et 4 concernait l'internalisation du convoyage des 
détenus. Ces documents contenaient, notamment, les états financiers et les ETP 
envisagés pour les années 2020 à 2023, mais aucun nom propre. Les passages 
pertinents (sur les fiches 3 et 4) contenaient en moyenne une dizaine de chiffres et 
cinq lignes de commentaires. Un délai au 9 novembre 2020 lui était imparti pour 
d'éventuelles observations. 
20) 
Le 9 novembre 2020, le recourant a persisté intégralement dans les 
conclusions de son recours. 
 
 
Les pièces en cause contenaient bel et bien des informations d’intérêt public. 
Dès lors qu’aucun nom propre n’était cité, c’était manifestement à tort que 
l’autorité intimée prétendait que leur divulgation entraverait le droit des 
collaborateurs des membres d’autorités collégiales d’exprimer librement leurs 
opinions. 
21) 
L’argumentation développée par les parties dans leurs écritures sera reprise, 
pour le surplus, dans la partie en droit du présent arrêt. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le litige porte principalement sur la conformité au droit de la décision du 
29 mai 2020 de la chancellerie refusant au recourant sa demande d’accès portant 
sur les fiches d’élaboration du PFQ 2020-2023 relatives au processus 
d’internalisation d’activités de convoyage des détenus à Genève. 
3) 
 
À titre préalable, le recourant sollicite l’audition des parties. 
 
a. 
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), 
comprend notamment le droit de produire des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il 
soit donné suite aux offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à 
influer sur la décision à rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). L'art. 29 al. 2 Cst. 
n'exclut pas une appréciation anticipée des preuves. L'autorité peut ainsi refuser 
une mesure probatoire lorsque celle-ci ne serait pas de nature à modifier le résultat 
des preuves déjà administrées, qu'elle tient pour acquis (ATF 145 I 167 
consid. 4.1. ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le droit d'être entendu ne comprend pas le 


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droit à une audition orale (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2D_51/2018 du 17 janvier 2019 consid. 4.1). 
 
b. 
En l'espèce et par rapport aux questions juridiques à résoudre, la chambre de 
céans dispose d'un dossier complet, lequel comprend notamment les écritures des 
parties et les pièces produites à leur appui et plus particulièrement celles dont 
l’accès est requis par le recourant. Celles-ci sont pertinentes et suffisantes pour 
résoudre le litige. Le recourant, qui a eu l’occasion de s’exprimer à trois reprises 
devant la chambre de céans, n’expose au surplus pas pour quel motif l’audition 
des parties serait nécessaire à la résolution du présent litige. Il ne sera dès lors pas 
fait droit à la requête du recourant. 
 4) 
 
La LIPAD régit l'information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux 
objectifs, à savoir, d'une part, favoriser la libre formation de l'opinion et la 
participation à la vie publique, ainsi que d'autre part, protéger les droits 
fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux 
données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 
 
 
Elle comporte deux volets. Le premier concerne l'information du public et 
l'accès aux documents ; il est réglé dans le titre II (art. 5 ss LIPAD). Le second 
porte sur la protection des données personnelles, dont la réglementation est prévue 
au titre III (art. 35 ss LIPAD). Le présent contentieux ne touche que le premier de 
ces deux volets. 
 
 
Cette loi s'applique, sous réserve de l'art. 3 al. 3, non pertinent en l'espèce, et 
de l'art. 3 al. 5 LIPAD, aux institutions publiques visées à l'art. 3 al. 1 LIPAD et 
aux entités mentionnées à l'art. 3 al. 2 LIPAD. Sont notamment concernées les 
pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire cantonaux, ainsi que leurs administrations 
et les commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. a LIPAD). 
5) 
a. 
L’art. 24 LIPAD prévoit que toute personne, physique ou morale, a accès 
aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée 
par la présente loi (al. 1). L’accès comprend la consultation sur place des 
documents et l’obtention de copies des documents (al. 2). 
 
 
Selon l’art. 25 LIPAD, les documents au sens de cette loi sont tous les 
supports d'information détenus par une institution contenant des renseignements 
relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique (al. 1), à savoir une activité 
étatique ou paraétatique (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693). Constituent 
notamment des documents les messages, rapports, études, procès-verbaux 
approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, 
préavis ou décisions (al. 2). Pour les informations qui n'existent que sous forme 
électronique, l'impression qui peut en être obtenue sur support papier par un 
traitement informatique est un document (al. 3). En revanche, les notes à usage 


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personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux 
encore non approuvés ne constituent pas des documents (al. 4). 
 
 
La demande d'accès n'est en principe soumise à aucune exigence de forme. 
Elle n'a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes pour 
permettre l'identification du document recherché. En cas de besoin, l'institution 
peut demander qu'elle soit formulée par écrit (art. 28 al. 1 LIPAD). 
 
b. 
Les travaux préparatoires précisent, s’agissant de l’art. 25 al. 4 LIPAD, qu’il 
exclut de la notion de document les notes à usage personnel (à savoir les notes 
prises à l'usage exclusif de celui qui les prend, et non les notes adressées même 
confidentiellement à une personne déterminée) ainsi que les brouillons ou autres 
textes inachevés. Quand bien même elles concerneraient l'accomplissement de 
tâches publiques, des notes à usage personnel de collaborateurs de la fonction 
publique relèvent en quelque sorte de la sphère privée de ces derniers. Il importe 
par ailleurs que les rédacteurs de documents puissent faire évoluer leurs textes et 
travailler dans des conditions de sérénité avant qu'il ne soit possible d'accéder au 
produit de leur travail. Ces deux restrictions à la notion de document doivent 
s'interpréter à la lumière du principe général de transparence institué par la 
LIPAD. À défaut, tout texte pourrait échapper au droit d'accès tant qu'il appelle 
encore un complément, même mineur, contrairement à l'esprit de cette législation. 
Ainsi, par exemple, un avant-projet de loi soumis à consultation interne, destiné à 
être encore modifié, constitue un document au sens de la LIPAD, dont l'accès ne 
peut être refusé que si l'une des exceptions au droit d'accès est réalisée (MGC 
2000 45/VIII 7641, p. 7693 et 7694). 
6) 
 
L’art. 27 LIPAD, qui est une concrétisation du principe de la 
proportionnalité (MGC 2000 45/VIII 7699 ss), prévoit encore que pour autant que 
cela ne requière pas un travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à 
un simple refus d’accès à un document dans la mesure où seules certaines données 
ou parties du document considéré doivent être soustraites à communication, en 
vertu de l’art. 26 LIPAD (art. 27 al. 1 LIPAD). Les mentions à soustraire au droit 
d’accès doivent être caviardées de façon à ce qu’elles ne puissent être 
reconstituées et que le contenu informationnel du document ne s’en trouve pas 
déformé au point d’induire en erreur sur le sens ou la portée du document (art. 27 
al. 2 LIPAD). Lorsque l’obstacle à la communication d’un document a un 
caractère temporaire, l’accès au document doit être différé jusqu’au terme 
susceptible d’être précisé plutôt que simplement refusé (art. 27 al. 3 LIPAD). Le 
caviardage des mentions à soustraire au droit d’accès peut représenter une solution 
médiane qui doit l’emporter (MGC 2000 45/VIII 7699). 
7) 
a. 
L'adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret de l'administration 
pour faire primer celui de la publicité. Toutefois, l'application de la LIPAD n'est 
pas inconditionnelle. En effet, dans la mesure où elle est applicable, elle ne 
confère pas un droit d'accès absolu, mais prévoit des exceptions, aux fins 


- 12/18 - 
A/1930/2020 
notamment de garantir la sphère privée des administrés et de permettre le bon 
fonctionnement 
des 
institutions 
(ATA/427/2020 
du 
30 
avril 
2020 
consid. 5 ; ATA/341/2015 du 14 avril 2015 consid. 9 ; ATA/919/2014 du 
25 novembre 2014 consid. 4a ; MGC 2000/VIII 7641 p. 7694 ; MGC 2001 49/X 
9676 p. 9680 ss, 9697 et 9738). L'application des restrictions au droit d'accès 
implique une juste pesée des intérêts en présence lors de leur mise en œuvre 
(MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7694 ss ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680). 
 
b. 
Les exceptions au principe de la publicité sont prévues à l'art. 26 LIPAD. 
Sont soustraits au droit d'accès les documents à la communication desquels un 
intérêt public ou privé prépondérant s'oppose (art. 26 al. 1 LIPAD ; art. 7 al. 1 du 
règlement d'application de la loi sur l’information du public, l’accès aux 
documents et la protection des données personnelles du 21 décembre 2011 - 
RIPAD - A 2 08 01). Tel est notamment le cas dans les différentes situations 
visées à l'art. 26 al. 2 let. a à let. l LIPAD, repris à l'art. 7 al. 2 RIPAD. 
 
 
L’art. 26 al. 2 let. c LIPAD vise en particulier le cas où l’accès au document 
est propre à entraver notablement le processus décisionnel ou la position de 
négociation d’une institution. 
 
 
L’art. 26 al. 3 LIPAD prévoit encore que les notes échangées entre les 
membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs 
sont exclues du droit d’accès institué par la présente loi. 
 
 
Aux termes de l'art. 7 al. 3 du règlement d'application de la loi sur 
l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données 
personnelles (RIPAD - A 2 08.01), sont également soustraits au droit d’accès au 
sens de l’art. 26 al. 3 LIPAD les notes, avis de droit, correspondances, courriels, 
rapports et autres écrits échangés : a) entre membres du Conseil d’État, de 
délégations de celui-ci, du collège des secrétaires généraux ou des collèges 
spécialisés ; b) entre cadres supérieurs de la fonction publique ou collaborateurs 
de l’entourage immédiat des conseillers d’État et du chancelier d’État ainsi 
qu’entre ces cadres ou proches collaborateurs et les membres des collèges visés à 
la let. a. 
 
c. 
Selon les travaux préparatoires de la LIPAD, en excluant purement et 
simplement du droit d’accès aux documents les notes échangées entre les 
membres d’autorités collégiales (comme le Conseil d’État et les exécutifs 
communaux) ainsi qu’entre eux et leurs collaborateurs, l’art. 26 al. 3 LIPAD 
renforce l’exception tirée du risque d’entrave notable au processus décisionnel 
mentionnée à l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD. Il s’agit de permettre la libre formation 
de l’opinion du collège gouvernemental, en mettant ses membres à l’abri des 
pressions auxquelles les exposerait la communication de leur opinion souvent 
provisoire formulée au stade antérieur à la prise collective de décisions. Comme il 
est admis que les séances du Conseil d’État et des exécutifs communaux doivent 


- 13/18 - 
A/1930/2020 
se tenir à huis clos (art. 7 et 11 LIPAD ; art. 30 al. 1 du règlement pour 
l’organisation du Conseil d’État de la République et canton de Genève du 25 août 
2005 - RCE - B 1 15 03), il faut réserver à ces autorités collégiales un espace de 
délibération et de préparation de leurs décisions collectives en dehors de tout 
regard extérieur. Le caractère catégorique de cette exception, en particulier le fait 
qu’une décision contraire de l’autorité collégiale elle-même ne soit pas réservée, 
se justifie par le souci d’engager chacun de ses membres dans le processus 
collégial et de les empêcher d’exercer un jeu de pouvoir des uns sur les autres sur 
la scène publique. Il s’agit aussi de permettre aux collaborateurs des membres 
d’autorités collégiales d’exprimer librement leurs opinons et propositions à 
l’intention de ces derniers (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7698). 
 
 
Dans les travaux préparatoires relatifs à l’art. 27 LIPAD et au principe de la 
proportionnalité, qui implique qu’un accès différé soit préféré à un simple refus 
d’accès dans la mesure où l’obstacle à la communication d’un document n’aurait 
qu’un caractère temporaire, il a notamment été relevé que l’écoulement du temps 
pouvait modifier l’appréciation qu’il y avait lieu de faire du caractère confidentiel 
ou non d’un document. Cette considération a toute son importance au regard de 
l’exception tirée du risque d’entrave notable au processus décisionnel prévue à 
l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD ainsi qu’à propos des documents mentionnés 
directement ou par renvoi à l’art. 19 al. 2 LIPAD. Elle souligne, par contraste, que 
les notes échangées entre les membres d’une autorité collégiale obéissent, en vertu 
de l’art. 26 al. 3 LIPAD, à un régime particulier dicté par le souci de favoriser 
l’esprit de collégialité qui doit régner au sein des membres du gouvernement 
cantonal et des exécutifs communaux (MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7700). 
 
d. 
Le Tribunal fédéral a rappelé que les raisons qui avaient conduit le 
législateur genevois à supprimer le droit d'accès dans les cas visés à l’art. 26 
al. 3 LIPAD étaient ainsi comparables à celles qui, sur le plan fédéral, étaient à la 
base de l'art. 8 al. 1 de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans 
l'administration (LTrans - RS 152.3), relatif à la procédure de co-rapport (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 consid. 3.3 et la référence 
citée). 
 
 
Il a précisé que le but de l’art. 26 al. 3 LIPAD étant de préserver le 
processus décisionnel et le principe de collégialité, seuls les documents faisant 
état d'une proposition ou d'une opinion exprimée par un membre de l'autorité 
collégiale pouvaient être concernés. Étendre l'application de cette disposition à 
n'importe quel document, quel qu'en soit le contenu, sous prétexte qu'il aurait été 
produit à l'intention de l'autorité – en l'occurrence collégiale – dans la perspective 
d'une prise de décision, allait de manière insoutenable à l'encontre du principe de 
transparence posé par la loi (consid. 3.5). 
8) 
 
Dans un arrêt dont le litige portait sur la communication de deux rapports 
traitant de questions de droit se rapportant à la législation sur les chiens ‒ adressés 


- 14/18 - 
A/1930/2020 
à la chancellerie par une cellule juridique de l'administration, mais dont le contenu 
révélait que leur destinataire en était le Conseil d'État ‒, le Tribunal administratif, 
devenu depuis lors la chambre de céans, a considéré que ces documents 
s'inscrivaient dans le cadre des rapports qu'entretenait cette autorité collégiale 
avec ses collaborateurs dans le cadre de l'exercice de ses prérogatives et qu’ils 
étaient donc soustraits à l'accès du public en vertu de l'art. 26 al. 3 LIPAD 
(ATA/295/2010 du 4 mai 2010). 
 
 
Dans l’arrêt 1C_277/2016 précité, dont le litige portait sur le refus de 
transmission d’un rapport commandé par la Ville de Genève (ci-après : la ville) 
sur l'organisation des ressources humaines (ci-après : RH) de son administration, 
destiné à l’exécutif communal et échangé entre ses membres et des cadres 
supérieurs de la fonction publique communale, le Tribunal fédéral a considéré que 
ledit rapport ne reflétait en rien l'opinion d'un membre de l'exécutif ou d'un service 
intéressé ; il avait pour but de proposer une vision intégrée de la fonction RH et 
avait le caractère d'une expertise externe adressée à l'ensemble du Conseil 
administratif. Il avait certes circulé au sein de l'exécutif et de l'administration, 
dans la perspective d'une réorganisation de la fonction RH, mais cela ne suffisait 
manifestement pas pour le soustraire au droit d'accès. Tout au plus ce document 
constituait-t-il une annexe à l'appui des propositions faites dans le cadre de 
l'administration. Sa production ne révélait cependant absolument rien sur le 
processus de décision qui s'en était suivi et sur les opinions qui avaient pu être 
formulées dans ce cadre. Il n'y avait aucune atteinte possible au processus 
décisionnel (lequel avait d'ailleurs déjà pris fin), ni au principe de la collégialité 
(consid. 3.5). 
 
 
Dans une affaire portant sur la demande de transmission de deux extraits du 
procès-verbal du Conseil administratif de la ville relatif au contrôle du contenu 
des affiches apposées sur le domaine public de la ville, la chambre de céans a 
considéré que leur transmission n’était pas susceptible d’entraver notablement le 
processus décisionnel des autorités et services de l’intimée. Signifiant la position 
finale de la ville à propos d’une requête d’affichage, ces communications 
constituaient dans chaque cas l’aboutissement d’une procédure, si bien que l’accès 
à celles-ci ne pouvait plus, par définition, faire obstacle à des décisions futures 
dans la même cause. Finalement, les documents en question n’étaient pas des 
documents internes au Conseil administratif ou à l’administration de la ville. En 
effet, ils étaient adressés par la ville à la Société générale d’affichage, soit à une 
tierce personne. Leur accès ne pouvait être restreint en application des art. 26 
al. 3 LIPAD ou 7 al. 3 RIPAD (ATA/1099/2017 du 18 juillet 2017). 
9) 
 
Selon l’art. 13 de la loi sur la gestion administrative et financière de l'État de 
Genève du 7 octobre 1993 (LGAF - D 1 05), le PFQ de l'État est élaboré chaque 
année par le Conseil d'État pour les trois ans suivant le budget. Il est présenté par 
politiques publiques ; pour le surplus, son établissement suit les mêmes règles que 


- 15/18 - 
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celles qui prévalent à l’élaboration du budget (al. 1). Le PFQ contient une 
estimation des charges et des revenus de fonctionnement, une estimation des 
dépenses et recettes d'investissement, une estimation de l'évolution de la dette 
financière et une évaluation des risques financiers (al. 2). Il contient en outre une 
estimation de l'évolution de la réserve conjoncturelle et les mesures à prendre au 
sens de l'art. 12 al. 5 pour la reconstituer si elle vient à être épuisée (al. 3). Le PFQ 
sert de cadre à l'élaboration des projets de budgets annuels et des nouvelles 
demandes de crédits d'investissement (al. 4). Il est transmis au Grand Conseil sous 
la forme d'un rapport divers (al. 5). 
 
 
L’art. 7 du règlement sur la planification financière et le contrôle budgétaire 
du 20 août 2014 (RPFCB - D 1 05.04) précise que le PFQ est un outil d’aide à la 
décision du Conseil d’État et du Grand Conseil en vue d’atteindre l’objectif de 
l’équilibre des comptes à moyen terme et la reconstitution de la réserve 
conjoncturelle si elle vient à être épuisée (al. 1). Il présente notamment les 
conséquences financières des lois votées et des projets de loi prévus sur la période 
du plan financier quadriennal (al. 2). Il est présenté au Grand Conseil à la même 
date que le projet de budget (al. 3). Il est actualisé chaque année et sert de base au 
PFQ de la période suivante (al. 4). 
 
 
L’art. 66 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et 
canton de Genève du 13 septembre 1985 (LRGC - B 1 01) prévoit que dans les six 
mois suivant son entrée en fonction, le Conseil d’État présente son programme de 
législature au Grand Conseil assorti d’un PFQ (al. 1). Le Conseil d’État présente 
chaque année le projet de budget pour l’année suivante et les données actualisées 
du PFQ, au plus tard le 15 septembre (al. 5). 
10) 
En l’espèce, les pièces dont l’accès est sollicité, à savoir les fiches 
d’élaboration du PFQ 2020-2023 relatives au processus d’internalisation 
d’activités de convoyage des détenus à Genève, représentent quatre documents 
non datés de dix pages au total, numérotés de 1 à 4 par ordre chronologique 
d’établissement au cours du processus d’élaboration du PFQ, étant précisé que 
seule une partie de la page 2 des documents 3 et 4 concernent l’internalisation du 
convoyage des détenus. Ces documents contiennent, notamment, les états 
financiers et les ETP successifs envisagés pour les années 2020 à 2023. Ils ne 
contiennent aucun nom propre. 
 
a. 
À titre préalable, il convient de déterminer si les pièces auxquelles le 
recourant sollicite un accès peuvent être considérées comme des documents au 
sens de l’art. 25 LIPAD. Tant le préposé que le recourant parviennent à la 
conclusion que tel est effectivement le cas, ce que conteste l’autorité intimée. 
 
 
La chambre de céans souscrit à la première thèse défendue par le recourant 
et le préposé. Les fiches querellées sont des documents de travail produits dans le 
cadre du processus d’élaboration du PFQ par le Conseil d’État et permettent de 


- 16/18 - 
A/1930/2020 
fonder les décisions qui seront finalement prises par ce dernier. Quand bien même 
celles-ci sont amenées à être modifiées ‒ comme en atteste le fait qu’il en existe 
plusieurs versions ‒ elles ne constituent pas des brouillons, des notes ou des textes 
inachevés. Chacune d’elles représente un document définitif. Toute autre 
interprétation violerait constamment le principe de la liberté d’accès aux 
documents en possession des institutions ainsi que le principe de la transparence. 
Les fiches litigieuses sont donc bien des documents au sens de la LIPAD, dont 
l'accès ne peut être refusé que si l'une des exceptions au droit d'accès est réalisée. 
 
b. 
La décision dont il est recours fonde le refus d’accès aux fiches querellées 
sur le fait que celles-ci représenteraient des documents couverts par l’exclusion 
catégorique du droit d’accès au sens de l’art. 26 al. 3 LIPAD, disposition qui 
renforcerait l’exception tirée du risque d’entrave notable au processus décisionnel 
mentionné à l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD. Le recourant considère au contraire que 
les fiches litigieuses ne représentent pas des notes échangées entre les membres 
d’une autorité collégiale au sens de l’art. 26 al. 3 LIPAD et que le caviardage des 
données personnelles et éventuelles avis divergents permettrait leur transmission. 
 
 
L’autorité intimée a exposé dans la décision litigieuse, sans que cela soit 
contesté par le recourant, que les fiches d’élaboration établies dans le cadre de 
l’élaboration du PFQ étaient préparées par les directions financières puis 
approuvées par leurs magistrates ou magistrats respectifs. Elle a précisé que 
lesdites fiches pouvaient être établies tant au début qu’en fin de processus 
d’élaboration du PFQ et n’étaient pas transmises à qui que ce soit en dehors de 
l’administration, pas même à la commission des finances du Grand Conseil. Dans 
sa recommandation du 10 mars 2020, le préposé a encore relevé que les fiches 
d’élaboration étaient des documents de travail produits dans le cadre du processus 
d’élaboration du PFQ et qui fondaient les décisions qui étaient finalement prises 
par le Conseil d’État. De l’avis de la chambre de céans, lesdites fiches répondent 
ainsi à la définition des documents visés aux art. 26 al. 3 LIPAD et 7 al. 3 RIPAD, 
soit à la fois des écrits échangés entre des cadres de la fonction publique ‒ les 
directrices financières ou les directeurs financiers ‒ et leur magistrate ou magistrat 
respectif, mais également entre les membres du Conseil d’État, dans le cadre de 
l’élaboration du PFQ. L’accès à celles-ci doit dès lors être refusé pour ce seul 
motif déjà. 
 
 
Pour le surplus, il sera relevé que ces fiches contiennent les crédits 
budgétaires sollicités par la conseillère d’État ou le conseiller d’État qui les 
produisent et reflètent notamment, par leurs modifications successives, et ce 
même en l’absence d’utilisation de noms propres, les positions concordantes ou 
discordantes des autres membres du collège jusqu’à l’établissement du budget 
pour les différentes années concernées par le PFQ, de sorte que l’exception visée à 
l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD est également remplie. Le caviardage des passages 
pouvant amener à relever des divergences d’opinion entre magistrats, comme 


- 17/18 - 
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préconisé par le préposé, démontrerait précisément l’existence de ces divergences. 
De plus, le caviardage de ces éléments rendrait, de l’appréciation de la chambre de 
céans qui a pris connaissance des documents litigieux, vide de sens leur contenu 
informationnel. La préservation, au sein du Conseil d’État, d’un espace de 
délibération et de préparation de leurs décisions collectives en dehors de tout 
regard extérieur est d’autant plus importante dans le cas d’espèce que les fiches 
litigieuses concernent, à l’exception de l’année 2020, des années pour lesquelles le 
budget définitif n’a pas encore été approuvé. 
 
 
C’est dès lors à juste titre que l’autorité intimé a refusé au recourant l’accès 
aux 
fiches 
d’élaboration 
du 
PFQ 
2020-2023 
relatives 
au 
processus 
d’internalisation d’activités de convoyage des détenus à Genève. 
 
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
11) 
Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant, qui 
succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 29 juin 2020 par Monsieur A______ contre la 
décision de la Chancellerie d'État du 29 mai 2020 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 


- 18/18 - 
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conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant, à la 
Chancellerie d'État ainsi qu'au préposé cantonal à la protection des données et à la 
transparence. 
Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Payot 
Zen-Ruffinen et Lauber, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :