ge_gerichte · ACST/39/2019 · 2019-11-27 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/475/2019-ELEVOT 
ACST/39/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 27 novembre 2019 
 
 dans la cause 
Monsieur A______ 
et 
Monsieur B______ 
et 
Monsieur C______ 
représentés par Me Jean-Jacques Martin, avocat 
contre 
COMITÉ RÉFÉRENDAIRE « NON À LA ZONE INDUSTRIELLE 
D'ATHENAZ » 
et 
COMMUNES D’AVUSY, CARTIGNY, CHANCY, LACONNEX et SORAL 
représentées par Me Bruno Mégevand, avocat 
et 
CONSEIL D’ÉTAT 


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EN FAIT 
1. 
 
Messieurs A______ et B______ sont tous deux de nationalité suisse et 
domiciliés au Petit-Lancy (GE), où ils exercent leurs droits politiques. Ils sont 
respectivement administrateur-président et administrateur-secrétaire de la 
D______ SA, ayant son siège à Athenaz (commune d’Avusy / GE) et pour but la 
production de sables, le recyclage, le transport et la vente de sables et de graviers 
ainsi que toutes opérations s’y rattachant. 
 
Monsieur C______, de nationalité suisse, est domicilié à Onex (GE), où il 
exerce ses droits politiques. 
2. 
a. 
M. A______ est propriétaire des parcelles n° 1______, 2______ et 3______ 
de la commune d’Avusy, sises en zone agricole, sur lesquelles la D______ SA a 
été autorisée, en 1983 et 1986, à exploiter des gravières, avec des échéances de 
remblayage et de remise en culture en 1994, ainsi que, en 1986, à utiliser une 
station mobile de lavage de matériaux graveleux, avec la précision que les 
échéances fixées pour le remblayage et la remise en culture desdites parcelles 
restaient inchangées et que l’installation devrait être déplacée en temps utile. 
b. 
En juillet 1993, en réponse à une demande de la D______ SA de prolonger 
les autorisations d’exploiter précitées, les services compétents de l’administration 
cantonale ont indiqué que de nouveaux délais seraient fixés ultérieurement, 
d’entente avec les autorités communales. Ces dernières se sont opposées à la 
délivrance à la société précitée d’une autorisation de conserver ses installations de 
recyclage et de récupération à long terme, non compatibles avec la zone agricole. 
L’autorisation que le département cantonal compétent a néanmoins délivrée le 15 
janvier 1996 à la D______ SA de réorganiser ses installations et de construire une 
installation fixe de recyclage, de concassage et de lavage ainsi qu’un radier sur les 
parcelles n° 2______ et 3______ de la commune d’Avusy a été annulée par 
décision du 3 septembre 1996 de la commission cantonale de recours en matière 
de constructions, qui a été confirmée le 5 août 1997 par le Tribunal administratif, 
dont l’arrêt est devenu définitif après que le recours formé à son encontre auprès 
du Tribunal fédéral a été rejeté le 13 février 1998. La poursuite de l’exploitation 
de la D______ SA sur les parcelles précitées a depuis lors été tolérée. 
3. 
a. 
Une première procédure de modification des limites de zones, entamée en 
juin 1998, aux fins notamment de mettre les parcelles n° 1______, 2______ et 
3______ précitées en zone industrielle et artisanale, a été abandonnée en avril 
2001, compte tenu d’un préavis défavorable de la commune d’Avusy et de la 
perspective alors envisagée de reloger l’exploitation de la D______ SA sur le 
territoire de la commune de Satigny (GE), au lieu-dit Bois-de-Bay, dans le cadre 


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d’un déclassement d’importantes surfaces de terrain. La D______ SA n’a pas 
déménagé dans la zone industrielle du Bois-de-Bay, créée en juin 2007. 
b. 
Le 13 novembre 2012, à la suite du renvoi au Conseil d’État, par le Grand 
Conseil, d’une motion demandant que la situation de la D______ SA soit 
régularisée, le conseil municipal de la commune d’Avusy a décidé de refuser tout 
nouveau projet de déclassement en zone industrielle des parcelles précitées 
n° 1______, 2______ et 3______ et de demander au Conseil d’État de prendre 
toutes les mesures utiles pour faire déménager la D______ SA dans une zone 
industrielle. 
 
En avril 2013, le Conseil d’État a néanmoins fait part à la commune 
d’Avusy de sa volonté de déclasser les parcelles considérées de façon à les 
affecter aux seules activités de recyclage de matériaux minéraux, voie qu’il a 
confirmé choisir, en janvier 2015, pour régulariser la situation de la D______ SA. 
4. 
 
Le 4 juin 2015, le département cantonal compétent a refusé de donner suite 
à une demande de la commune d’Avusy que soit constaté que les activités de la 
D______ SA sur les trois parcelles précitées étaient illégales, que leur suspension 
immédiate soit prononcée et qu’obligation soit faite à cette société d’évacuer ses 
installations et de remettre lesdites parcelles en état. 
 
Par jugement du 26 mai 2016, le Tribunal administratif de première instance 
a admis le recours que la commune d’Avusy a interjeté contre cette décision et 
renvoyé le dossier à l’administration compétente pour nouvelle décision. 
 
Sur recours de la D______ SA et du département cantonal compétent, la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) a annulé ce jugement, par arrêt du 26 juin 2018. 
 
Cet arrêt a fait l’objet, de la part de la commune d’Avusy, d’un recours en 
matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, dont l’instruction a été 
suspendue le 7 février 2019 jusqu’à droit connu sur le référendum cantonal 
évoqué ci-après. 
5. 
a. 
Dans l’intervalle, soit le 21 septembre 2016, le Conseil d’État avait en effet 
saisi le Grand Conseil d’un projet de loi 11976 modifiant les limites de zones sur 
le territoire de la commune d'Avusy (ci-après : PL 11976), par la création d'une 
zone industrielle et artisanale affectée à des activités de recyclage de matériaux 
minéraux au lieu-dit « Sous-Forestal », sur les parcelles précitées n° 1______, 
2______ et 3______, dans le but de régulariser les activités s’y exerçant depuis 
des décennies, conformément aux objectifs de valorisation des déchets minéraux 
fixés par le Plan de gestion des déchets du canton de Genève 2009-2012 ainsi 
qu’au Plan directeur cantonal 2030 adopté le 20 septembre 2013 et approuvé par 
le Conseil fédéral le 29 avril 2015. Dans le cadre de l’enquête publique ayant 


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précédé le dépôt de ce projet de loi, de nombreuses observations avaient été 
formulées et, en date du 15 mars 2016, le conseil municipal de la commune 
d’Avusy unanime avait émis un préavis défavorable à son sujet. 
b. 
Les communes d’Avusy, Cartigny, Laconnex et Soral ont formé opposition 
au PL 11976, de même que, notamment, les associations Pro Natura Genève et 
Pro Natura Suisse et l’association Grain de Sable de la Champagne. 
c. 
Le 2 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté la loi 11976 modifiant les 
limites de zones sur le territoire de la commune d’Avusy, qui approuve la création 
d’une zone industrielle et artisanale exclusivement affectée à des activités de 
recyclage de matériaux minéraux au lieu-dit « Sous-Forestal », sur les parcelles 
n° 1______, 2______ et 3______ de la commune d’Avusy, et rejette, dans la 
mesure de leur recevabilité, les oppositions formées à cette modification des 
limites de zones notamment par les communes d’Avusy, Cartigny, Laconnex et 
Soral, les associations Pro Natura Genève et Pro Natura Suisse et l’association 
Grain de Sable de la Champagne. 
d. 
La loi 11976 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 9 novembre 2018, avec la mention qu’un 
référendum cantonal pouvait être lancé à son encontre jusqu’au 19 décembre 
2018. 
6. 
a. 
Monsieur E______, président de l’association Grain de Sable de la 
Champagne et membre du conseil municipal d’Avusy, et Monsieur F______, 
alors président du conseil municipal d’Avusy, se sont concertés en vue du 
lancement d’un référendum contre la loi 11976 et, à cette fin, de l’obtention de 
l’accord – en plus des associations Pro Natura, AgriGenève et du Grain de Sable 
de la Champagne – des communes d’Avusy, Chancy, Laconnex et Soral. D’après 
le projet de budget établi par M. E______, le coût de l’opération s’élèverait à 
CHF 14'000.-, somme qui serait réunie si les trois associations et les quatre 
communes précitées acceptaient de participer à son financement chacune à 
hauteur de CHF 2'000.-. 
b. 
Par courriels du 20 novembre 2018, Pro Natura Genève et AgriGenève ont 
fait part respectivement à M. F______ et à M. E______ que leur comité s’était 
prononcé respectivement en faveur d’une « participation au référendum » et d’un 
« soutien » à ce dernier. L’association Grain de Sable de la Champagne s’est dite 
par téléphone en faveur du référendum. 
c. 
Siégeant le 20 novembre 2018, l’exécutif de la commune d’Avusy, présidé 
par le maire de ladite commune (Monsieur G______), a décidé que « la commune 
d’Avusy soutiendr[ait] le référendum ». 


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d. 
Par courriel du 20 novembre 2018 à M. F______, le maire de la commune 
de Laconnex (Monsieur H______) a indiqué que cette dernière ne souhaitait pas 
soutenir ledit référendum, qui n’avait selon lui aucune chance d’aboutir. 
M. E______ lui a alors adressé, le même jour, un courriel lui exposant des 
arguments en faveur du lancement d’un référendum et l’invitant à consulter les 
membres de son conseil municipal, en relevant qu’il serait regrettable que « les 
Communes qui [avaient] engagé une bataille juridique contre ce déclassement ne 
figurent pas sur le bulletin du référendum ». Le 23 novembre 2018, M. H______ a 
fait part à M. E______, téléphoniquement, du fait que le conseil municipal de 
Laconnex, dont il avait consulté les membres, soutenait le référendum. 
e. 
Par un SMS du 23 novembre 2018, M. E______ a demandé au maire de la 
commune de Soral (Monsieur I______) s’il acceptait de consulter son conseil 
municipal, en précisant qu’une participation financière aux frais du référendum 
n’était pas demandée. Le lendemain, par un SMS, après consultation de son 
conseil municipal, M. I______ a informé M. E______ que « la commune de Soral 
accept[ait sa] demande et que par conséquent [il pouvait] mentionner SORAL sur 
[son] document ». 
f. 
L’exécutif de la commune de Chancy, après concertation en son sein, a 
également décidé de soutenir le référendum. 
7. 
 
Le 23 novembre 2018, M. E______ a informé le Conseil d’État qu’« [ils 
avaient] pris la décision » de lancer un référendum contre la loi 11976, sans 
préciser qui lancerait ce référendum ou constituerait le comité référendaire, mais 
en indiquant qu’il était le « répondant pour ce référendum ». 
8. 
a. 
Par un courriel du 27 novembre 2018, M. E______ a adressé au service des 
votations et élections (ci-après : SVE) la « carte de signature » du référendum 
contre la loi 11976, dont l’intitulé « NON AU MITAGE DU TERRITOIRE – 
PROTÉGEONS NOTRE ZONE AGRICOLE » était suivi de la phrase suivante : 
« Pro Natura, AgriGenève, les communes d’Avusy, Chancy, Laconnex, Soral et le Grain de Sable de 
la Champagne vous invitent à : 
 
 
Refuser la création de cette zone industrielle qui constitue un mitage du territoire non conforme à 
la loi sur l’aménagement du territoire et qui crée un précédent en pérennisant l’implantation 
illégale d’une entreprise qui exerce depuis plus de 20 ans une activité industrielle en zone 
agricole. 
 
Protéger la zone agricole et préserver la nature et le paysage. Exiger le retour à l’agriculture de 
cette zone, sa remise en état et sa réintégration dans les surfaces d’assolement afin de favoriser la 
construction de logements dans le canton ». 
Étaient ensuite prévues les mentions usuelles exigées par la loi, avec un tableau 
permettant de faire figurer les coordonnées et signatures de cinq citoyennes ou 
citoyens soutenant le référendum. Au verso figurait un exposé des motifs 
indiquant notamment que Pro Natura, AgriGenève, les communes d’Avusy, 
Chancy, Soral, le conseil municipal de Laconnex ainsi que le Grain de Sable de la 
Champagne avaient décidé d’unir leurs forces pour s’opposer par ce référendum à 


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la loi 11976, qui prévoyait un déclassement correspondant à un mitage du 
territoire non conforme à la loi sur l’aménagement du territoire, avait pour but de 
pérenniser l’implantation illégale de la D______ SA et créait un précédent dont 
d’autres entreprises se prévaudraient à l’avenir. Les formulaires remplis devaient 
être retournés à M. E______, Comité référendaire « NON à la zone industrielle 
d’Athenaz », à l’adresse de M. E______. 
b. 
Par un courriel du même jour, le SVE a proposé à M. E______ d’apporter 
quelques modifications purement formelles à ce formulaire de récolte des 
signatures et, pour qu’il puisse valider ledit formulaire, il lui a demandé de lui 
faire parvenir une copie de la lettre qu’il avait envoyée au Conseil d’État ainsi que 
le « formulaire mandataire ». Par un courriel envoyé le même jour à 12h11 au 
SVE, M. E______ a accepté lesdites modifications formelles et transmis audit 
service le formulaire « Informations mandataire comité » en y faisant figurer ses 
coordonnées comme « mandataire » et celles de M. F______ comme « personne 
de contact en son absence ». 
c. 
Le 27 novembre 2018 en fin de journée, contacté par téléphone par la 
commune d’Avusy pour savoir si celle de Cartigny acceptait de soutenir ce 
référendum, l’exécutif de la commune de Cartigny a décidé d’y participer. Par 
souci de transparence, il a contacté à ce propos tous les membres de son conseil 
municipal via les réseaux sociaux le soir même et a obtenu une réponse favorable 
de la majorité d’entre eux (ainsi qu’il le fera figurer au procès-verbal 
hebdomadaire de l’exécutif du 28 novembre 2018). 
d. 
Par un courriel du 28 novembre 2018, M. E______ a informé le SVE que la 
commune de Cartigny avait décidé de se joindre au référendum, et il lui a fait 
parvenir une nouvelle version du formulaire de récolte des signatures faisant 
mention de la commune de Cartigny en plus des quatre autres précitées. 
e. 
Le 28 novembre 2018, le SVE a approuvé ce formulaire de récolte des 
signatures en y apposant, en rouge, la mention « Formule approuvée 
conformément à l’art. 87 LEDP Service des votations et élections », et, à la main, 
« Genève, le 28.11.2018 », et il l’a adressé à M. E______ par courriel et en 
annexe à un courrier d’accompagnement. À teneur de ce dernier, la vérification à 
laquelle le SVE avait procédé portait essentiellement sur le respect des 
prescriptions de forme stipulées à l’art. 87 de la loi sur l’exercice des droits 
politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05) ; à ce stade de la procédure, seules 
de grossières violations de principes et prescriptions pourraient habiliter le SVE à 
intervenir par un refus de l’approbation du spécimen des listes destinées à recevoir 
les signatures. 
f. 
Le SVE a fait publier dans la FAO du 28 novembre 2018 un avis aux termes 
duquel le comité référendaire « NON à la zone industrielle d’Athenaz » avait 
informé le Conseil d’État du lancement d’un référendum contre la loi 11976. 


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g. 
Par un courriel du 3 décembre 2018, M. E______ a demandé au SVE s’il 
était autorisé à fournir un bulletin de collecte des signatures comportant un tableau 
de dix lignes pour les signatures, sur le modèle de celui qu’il joignait à son 
courriel (et faisant mention des communes d’Avusy, Chancy, Soral et Cartigny, 
mais pas de celle de Laconnex). 
h. 
Le même jour, le SVE a répondu par courriel à M. E______ qu’il pouvait 
fournir des « feuilles de récolte avec 10 lignes pour les signatures », sans lui 
renvoyer un nouveau spécimen approuvé des listes destinées à recevoir les 
signatures. 
9. 
 
Lors de la séance du conseil municipal de la commune d’Avusy du 
11 décembre 2018, le président dudit conseil (Monsieur J______) a indiqué que la 
récolte des signatures pour le « référendum qui mobilis[ait] la commune se 
poursui[vait] de manière continue », en saluant que l’un des conseillers 
municipaux (Monsieur K______) « s’y emplo[yait] intensément » et en exhortant 
« les élus à amplifier leurs démarches, le dernier délai pour la remise des feuilles 
étant fixé au soir du 18.12.2018 ». Le maire (M. G______) a informé le conseil 
municipal que « plus de trois mille signatures [étaient] parvenues à la mairie, 
tandis que d’autres ne manquer[aie]nt pas de venir par la voie postale », en 
réitérant « l’exhortation à poursuivre la récolte ». M. K______ a proposé « 
d’élargir la récolte de signatures à l’événement sportif prévu [le] 18 décembre 
2018 aux Vernets », sur quoi M. J______ a confirmé « que toutes les énergies 
déployées à l’effet de la récolte des signatures [étaient] les bienvenues ». 
10. 
 
Le 19 décembre 2018, MM. E______, F______, G______ et L______ 
(président de Pro Natura Genève) ont déposé au SVE 2058 formulaires totalisant 
selon eux 9666 signatures à l’appui du référendum contre la loi 11976. 
11. 
 
Le même jour, le « comité référendaire » – se disant constitué de 
Pro Natura, d’AgriGenève, du Grain de Sable de la Champagne ainsi que des 
communes d’Avusy, Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral – a annoncé le dépôt de 
ce référendum par le biais d’un communiqué de presse. 
12. 
a. 
Par recommandé du 21 décembre 2018 adressé à la chancellerie d’État, 
M. A______ et la D______SA, représentés par Me Jean-Jacques MARTIN, 
avocat, ont mis en doute la véracité des informations données à la population dans 
les formulaires de récolte des signatures à l’appui dudit référendum. Il n’était pas 
établi que le soutien des cinq communes précitées avait été donné valablement par 
leur organe communal compétent, à savoir par une décision de leur exécutif 
communal ou une délibération de leur conseil municipal. Ils se réservaient 
d’attaquer toute décision de validation de la procédure référendaire pour le cas où 
leur soutien ne pourrait être justifié par des décisions prises en bonne et due 
forme, ce qu’ils invitaient la chancelière d’État à vérifier en sollicitant desdites 
communes les procès-verbaux relatifs à leur décision de soutenir ce référendum. 


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b. 
Par courrier du même jour, ils ont demandé à chacun des maires des 
communes précitées de leur faire parvenir copie du procès-verbal de la décision 
de ces dernières de soutenir ce référendum. 
13. 
 
Par un courrier du 9 janvier 2019, le maire de la commune de Laconnex a 
répondu à Me MARTIN que les exécutifs communaux étaient compétents pour 
déterminer s’ils souhaitaient associer leur commune à un référendum cantonal, 
mais que, soucieux d’avoir l’avis du législatif communal, il avait effectué une 
consultation de l’ensemble de ses conseillers municipaux par courriel et téléphone 
et qu’une majorité absolue d’entre eux s’était prononcée en faveur d’un soutien 
audit référendum, ce qui avait été inscrit dans le procès-verbal de la séance du 
conseil municipal de Laconnex du 10 décembre 2018. 
14. 
 
Par courrier du 15 janvier 2019, la chancellerie d’État a écrit à Me MARTIN 
que le contrôle effectué par le SVE portait sur le respect des conditions de forme 
prévues par l’art. 87 LEDP et n’avait pas pour objet de se prononcer sur le 
contenu du texte explicatif du comité référendaire. Aussi ne serait-il pas donné 
suite à sa demande. 
15. 
 
Par courrier du 28 janvier 2019 (reçu le 30 janvier 2019), sur mandat des 
cinq communes précitées, Me Bruno MÉGEVAND a répondu à Me MARTIN que 
lesdites communes avaient valablement manifesté leur soutien au référendum en 
question. La compétence de soutenir un tel référendum appartenait à l’exécutif 
seul, et le maire pouvait l’exercer sans qu’un document écrit ne soit établi ; une 
délibération du conseil municipal n’était pas nécessaire. Certaines des communes 
considérées avaient néanmoins formalisé leur soutien audit référendum dans un 
procès-verbal, soit celles d’Avusy, Cartigny et Laconnex ; dans celles de Soral et 
Chancy, la décision avait été prise lors d’une concertation au sein de l’exécutif, 
sans adoption d’un procès-verbal. 
16. 
a. 
Par acte du 5 février 2019, enregistré sous le n° de cause A/475/2019, 
MM. A______, B______ et C______, représentés par Me MARTIN, ont recouru 
auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) contre le référendum lancé à l’encontre de la loi 11976, en 
dirigeant leur recours contre le comité référendaire « NON à la zone industrielle 
d’Athenaz » et les communes d’Avusy, Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral. Ils 
ont conclu préalablement à la production du spécimen des listes destinées à 
recevoir les signatures, des procès-verbaux des communes de Chancy, Laconnex 
et Soral de soutenir ledit référendum ou, à défaut d’existence de tels procès-
verbaux, à l’audition des maires de ces communes, et à la production de 
l’intégralité des formulaires de signatures récoltées. Ils ont conclu principalement 
au constat que les communes d’Avusy, Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral 
n’avaient pas reçu la compétence de soutenir ou lancer un référendum cantonal, au 
constat que la formation de la volonté des exécutifs de ces communes (sauf de 


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celle d’Avusy) de le faire violait la garantie de leurs droits politiques et à 
l’annulation dudit référendum. 
b. 
C’était à réception du courrier précité de Me MÉGEVAND du 28 janvier 
2019 que les recourants avaient pris connaissance des irrégularités affectant le 
soutien des communes considérées audit référendum et, partant, la collecte des 
signatures à l’appui de ce dernier. 
c. 
Les autorités communales n’avaient pas la compétence de lancer ou soutenir 
un référendum cantonal. 
 
Faute de débat démocratique et dûment formalisé au sein de leur exécutif 
respectif, les communes de Chancy, Laconnex et Soral n’avaient pas décidé 
valablement de lancer ou soutenir ledit référendum. La décision de l’exécutif de la 
commune de Cartigny avait été prise le 28 novembre 2018, soit après 
l’approbation par le SVE du spécimen des listes destinées à recevoir les 
signatures. La commune de Laconnex s’était quant à elle prononcée le 
10 décembre 2018. Faire état du soutien de ces communes lors de la collecte des 
signatures à l’appui dudit référendum, dans l’exposé des motifs du comité 
référendaire, revenait à influencer mensongèrement la formation de l’opinion des 
citoyennes et citoyens. 
 
Plusieurs versions du formulaire de récolte des signatures avaient circulé 
lors de la collecte de ces dernières, dont certaines faisaient mention du soutien des 
cinq communes considérées (donc aussi celle de Laconnex) et d’autres des quatre 
autres communes mais pas de celle de Laconnex, et on ignorait combien de 
signatures avaient été apposées sur des formulaires conformes au spécimen 
approuvé par le SVE. 
17. 
a. 
Par mémoire du 4 mars 2019, sur mandat des communes d’Avusy, Cartigny, 
Chancy, Laconnex et Soral, Me MÉGEVAND a conclu principalement à 
l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. 
b. 
Le lancement du référendum contre la loi 11976 avait été publié dans la 
FAO du 28 novembre 2018, date à partir de laquelle les recourants, se disant 
eux-mêmes directement concernés par cette loi, auraient pu et dû, de bonne foi, se 
procurer un exemplaire des listes des signatures et constater que les cinq 
communes considérées auraient outrepassé leurs compétences en soutenant ledit 
référendum et que leur décision de soutenir ce dernier n’aurait pas été prise de 
manière régulière. Ils avaient attendu deux jours après l’expiration du délai 
référendaire pour intervenir auprès de la chancelière d’État et des maires desdites 
communes pour demander comment celles-ci avaient donné leur soutien, et ils ne 
prouvaient pas la date à laquelle ils avaient reçu leurs réponses. Ils avaient 
certainement eu connaissance des listes de signatures plus de six jours avant le 
dépôt de leur recours. 


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c. 
Détenant des compétences pour la délimitation des zones d’affectation du 
sol, les communes pouvaient apporter leur soutien à un référendum cantonal 
dirigé contre une loi modifiant le régime des zones. Le maire des communes 
considérées (qui n’avaient pas de conseil administratif) pouvait décider seul d’un 
tel soutien, sans débat au sein de l’exécutif communal et sans formalisation dans 
un procès-verbal. La commune de Cartigny avait pris sa décision de soutenir ce 
référendum avant que le SVE n’approuve le spécimen des listes de signatures, de 
même que l’exécutif de celle de Laconnex. Aucune irrégularité n’affectait les 
formules des listes de signatures. 
18. 
a. 
Par mémoire du 4 mars 2019, le comité référendaire « NON à la zone 
industrielle d’Athenaz » a conclu principalement à l’irrecevabilité du recours, 
pour le même motif que celui avancé par les communes intimées, et 
subsidiairement à son rejet. 
b. 
Le SVE avait approuvé les deux listes de signatures utilisées, 
respectivement de cinq et dix lignes pour les signatures, sans que l’omission par 
inadvertance sur l’une d’elles du soutien de la commune de Laconnex n’ait eu 
d’incidence sur la compréhension de l’objet du référendum et des motifs de 
s’opposer à la loi 11976. La décision de soutenir un tel référendum était du ressort 
du maire, celle de la commune d’Avusy s’appuyant au surplus sur l’art. 48 let. x 
de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05) et 
une délibération de son conseil municipal du 13 novembre 2012. Il n’y avait 
aucune raison d’invalider le référendum : la procédure pour son lancement avait 
été scrupuleusement respectée ; la LAC autorisait les maires des communes à 
apporter leur soutien à un tel référendum ; l’information donnée sur l’objet de ce 
référendum et les raisons de le lancer n’avaient pas induit en erreur les signataires 
de ce référendum. En réalité, les recourants avaient interjeté ce recours pour 
requérir et obtenir du Tribunal fédéral la suspension de l’instruction du recours de 
la commune d’Avusy contre l’arrêt précité de la chambre administrative du 
26 juin 2018. 
19. 
a. 
Invité à répondre lui aussi au recours, le Conseil d’État a conclu, par écriture 
du 6 mars 2019, à sa mise hors de cause, dès lors qu’il n’avait rendu aucune 
décision en relation avec le référendum contre la loi n° 11976 et que le SVE 
n’avait quant à lui qu’approuvé le formulaire de récolte des signatures. 
b. 
Un premier décompte des signatures fournies à l’appui de ce référendum, 
ayant porté sur les deux types de formulaires de signatures utilisés (soit celui de 
type 1, comportant un tableau de cinq lignes pour les signatures et faisant mention 
des cinq communes précitées, et celui de type 2, comportant un tableau de dix 
lignes pour les signatures et ne faisant pas mention de la commune de Laconnex 
mais des quatre autres), avait conduit au constat, après un contrôle de 5468 
signatures et la validation de 5252 d’entre elles, que le nombre minimum requis 
de 5227 signatures valables a été atteint. Un second décompte, fait à la demande 


- 11/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
de la chambre constitutionnelle, avait porté sur l’ensemble des 1428 formulaires 
strictement identiques au spécimen approuvé (soit celui de type 1) ; sur les 5241 
signatures ainsi contrôlées, 4967 étaient validées ; il en manquerait donc 260 dans 
l’hypothèse où les signatures apposées sur les formulaires de type 2 ne pourraient 
pas être prises en compte. Le Conseil d’État différait de rendre son arrêté 
constatant l’aboutissement du référendum contre la loi n° 11976 jusqu’à droit jugé 
sur le recours par la chambre constitutionnelle. 
c. 
Le contrôle du spécimen des listes de signatures effectué par le SVE portait 
uniquement sur le respect des conditions de forme prévues par l’art. 87 LEDP, 
compte tenu de l’extrême rapidité avec laquelle il devait intervenir pour permettre 
aux référendaires de récolter des signatures ; il ne portait pas sur l’argumentation 
avancée par les référendaires dans un éventuel exposé des motifs. Il ne paraissait 
pas que l’utilisation de deux formulaires de signatures, l’un avec un tableau de 
cinq lignes et l’autre avec un tableau de dix lignes, devrait conduire à une 
invalidation de signatures. L’absence de mention, sur le formulaire de type 2, de 
la commune de Laconnex relevait du contenu de l’argumentaire du comité 
référendaire et échappait donc au contrôle du SVE, comme d’ailleurs la question 
de savoir si les communes avaient la compétence de soutenir un référendum 
cantonal et si, en l’occurrence, elles le soutenaient valablement. 
 
Selon le Tribunal fédéral, une commune avait exceptionnellement le droit 
d’intervenir dans le cadre d’un référendum cantonal, y compris dans la phase de 
récolte des signatures, à savoir si elle était plus spécifiquement touchée que les 
autres communes par l’acte cantonal soumis au référendum. D’après le Conseil 
d’État, une délibération du conseil municipal n’était pas nécessaire ; le soutien 
d’une commune à un référendum cantonal constituait le cas échéant un acte de 
représentation de la commune relevant de l’exécutif communal. 
20. 
a. 
Par acte du 6 mars 2019, enregistré sous le n° de cause A/921/2019, 
MM. A______, B______ et C______, représentés par Me MARTIN, ont saisi la 
chambre constitutionnelle d’un nouveau recours contre le référendum lancé contre 
la loi n° 11976, en demandant sa jonction au recours n° A/475/2019. Ils faisaient 
valoir des faits nouveaux dont ils avaient pris connaissance le 2 mars 2019, soit le 
financement par la commune d’Avusy du coût du référendum contre la loi 
n° 11976 et l’utilisation par M. F______ des armoiries des cinq communes 
considérées sur un document publicitaire en faveur dudit référendum. 
b. 
Comme le relatait le procès-verbal du conseil municipal de la commune de 
Chancy du 11 décembre 2018, l’adjoint au maire (Monsieur M______) avait 
indiqué que l’opposition au déclassement en zone industrielle des parcelles sur 
lesquelles la D______ SA exerçait ses activités devait être faite sous forme d’un 
référendum, pour lequel les « communes [… gardaient] l’espoir [de] récolter 
suffisamment [de signatures] » dans le bref délai à disposition, et que « la 
commune d’Avusy assum[ait] la totalité du coût de cette opération ». Selon les 


- 12/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
recourants, ce financement, tu par Me MÉGEVAND dans son courrier du 
28 janvier 2019, apparaissait illicite. 
c. 
Le document publicitaire comportant les armoiries des cinq communes 
précisait que le référendum était soutenu notamment par lesdites communes et que 
des feuilles de signatures seraient disponibles au bar lors d’une soirée animée par 
« N______ et O______ » (celui-ci étant probablement M. F______). 
21. 
 
Le 12 mars 2019, la chambre constitutionnelle a transmis ce nouveau 
recours au comité référendaire « NON à la zone industrielle d’Athenaz », aux cinq 
communes précitées et au Conseil d’État, en même temps que les écritures de ces 
parties intimées des 4 et 6 mars 2019 dans la mesure où celles-ci n’en étaient pas 
les auteurs, en confirmant au Conseil d’État sa qualité de partie intimée. Elle a 
invité le Conseil d’État à statuer sur l’aboutissement du référendum considéré au 
regard du nombre de signatures ayant selon lui été valablement apposées, compte 
tenu notamment de l’implication dans le processus référendaire de la commune 
d’implantation du lieu-dit « Sous-Forestal » et de quatre communes voisines, et 
elle a suspendu l’instruction des recours A/475/2019 et A/921/2019 dans l’attente 
de la décision requise, susceptible de revêtir un caractère préjudiciel. 
22. 
 
Par arrêté du 17 avril 2019, qu’il a publié dans la FAO du 23 avril 2019, le 
Conseil d’État a constaté l’aboutissement du référendum contre la loi 11976. 
 
Au moment du lancement d’un référendum, le contrôle effectué par le SVE 
sur le spécimen des listes destinées à recevoir les signatures portait uniquement 
sur le respect des conditions de forme prévues par l’art. 87 LEDP. D’un point de 
vue matériel, la demande de référendum devait être formulée de manière 
suffisamment limpide, notamment pour que les signatures n’expriment pas des 
volontés entachées d’erreur sur les effets et l’objectif de la requête ; le SVE devait 
intervenir, non pas en présence d’une certaine exagération dans l’argumentation 
du comité référendaire, mais pour des motifs prépondérants d’ordre public, dans 
des cas flagrants identifiables à première lecture de violations graves des droits 
politiques. Il en allait de même au stade du dépôt des listes de signatures, ainsi 
que, cette fois-ci pour le Conseil d’État lui-même, au stade du constat de 
l’aboutissement du référendum. 
 
En l’espèce, il fallait prendre en compte les signatures apposées sur les 
formulaires tant de type 1 que de type 2, afin d’éviter tout formalisme excessif, 
s’agissant du nombre de lignes prévues pour les signatures, et de ne pas faire 
porter le contrôle sur l’argumentation du comité référendaire, s’agissant de 
l’omission, sur le formulaire de type 2, de la commune de Laconnex, mais aussi 
de la question de savoir si les communes avaient la compétence de soutenir ledit 
référendum et, dans l’affirmative, si elles l’avaient fait valablement. Ce 
contrôle-ci impliquerait des vérifications factuelles et une analyse des 
compétences communales qui « excéder[ai]ent largement le contrôle auquel [le 


- 13/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
Conseil d’État] est tenu de procéder ». Des griefs relatifs au financement du 
référendum et au contenu d’un document publicitaire devaient être examinés dans 
le cadre d’un recours pour violation des droits politiques par-devant la chambre 
constitutionnelle. Le référendum contre la loi 11976 avait abouti compte tenu de 
9666 signatures annoncées, 5468 signatures contrôlées et, sur ces dernières, 5251 
signatures validées. 
23. 
a. 
Par acte du 29 avril 2019, enregistré sous le n° de cause A/1646/2019, 
MM. A______, B______ et C______, représentés par Me MARTIN, ont recouru 
auprès de la chambre constitutionnelle contre l’arrêté précité de validation du 
référendum contre la loi 11976, en demandant sa jonction aux recours 
n° A/475/2019 et A/921/2019. Ils ont réitéré les griefs formulés dans leurs deux 
précédents recours, tout en les complétant. 
b. 
Le contrôle auquel avaient procédé le SVE, au stade de l’examen du 
spécimen des listes destinées à recevoir les signatures, puis le Conseil d’État, au 
stade de la validation du référendum, avait été insuffisant, d’autant plus, s’agissant 
du Conseil d’État, que celui-ci était au courant des graves irrégularités que les 
recourants avaient déjà soulevées, qui avaient empêché « les citoyens sollicités 
d’exprimer librement, consciemment et sûrement leur volonté ». Le Conseil d’État 
n’avait pas appliqué le droit et violé les droits politiques en reconnaissant aux 
formulaires de type 2 une validité formelle, alors que celui-ci n’avait pas été 
approuvé par le SVE. 
 
Les conditions d’une intervention exceptionnelle d’une commune dans une 
campagne référendaire cantonale, telles que fixées par le Tribunal fédéral, 
n’étaient pas remplies, d’autant moins que ces communes ne se bornaient pas à 
intervenir dans le cadre d’une campagne référendaire existante, mais organisaient 
cette dernière et faisaient partie du comité référendaire (pour lequel M. E______ 
faisait simplement office de boîte aux lettres). Aucune des cinq communes 
considérées ne disposait d’un intérêt privé majeur l’emportant sur l’intérêt public 
général au maintien de l’exploitation des gravières sur les parcelles visées par la 
loi 11976 ; la participation desdites communes n’était pas mineure, la commune 
d’Avusy s’étant engagée à financer intégralement ledit référendum et plusieurs de 
leurs élus s’étant employés activement, ès qualités, à récolter des signatures à 
l’appui de ce référendum (ainsi que l’attestaient les procès-verbaux tout 
récemment publiés sur internet des conseils municipaux des communes de Chancy 
et d’Avusy du 11 décembre 2018). Les communes considérées n’avaient pas la 
compétence de lancer ce référendum. 
24. 
 
Par décision du 30 avril 2019, la chambre constitutionnelle a ordonné la 
reprise de l’instruction des recours n° A/475/2019 et A/921/2019 et la jonction en 
une procédure de ces deux recours et du recours n° A/1646/2019 sous le n° de 
cause A/475/2019, et elle a imparti au comité référendaire « NON à la zone 
industrielle d’Athenaz », aux cinq communes précitées et au Conseil d’État un 


- 14/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
délai au 4 juin 2019 pour présenter une réponse à ces trois recours joints (en 
complément à leurs précédentes écritures) et produire les pièces de leur dossier. 
25. 
a. 
Par mémoire du 3 juin 2019, le comité référendaire « NON à la zone 
industrielle d’Athenaz » a conclu à l’irrecevabilité du recours du 5 février 2019 et 
au rejet des recours des 6 mars 2019 et 29 avril 2019. 
b. 
Les frais générés par le référendum en question, s’étant élevés à 
CHF 4'649.85, avaient été cofinancés à parts égales par le Grain de Sable de la 
Champagne, Pro Natura, AgriGenève et la commune d’Avusy, qui avaient donc 
assumé chacun CHF 1'162.45 (les communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et 
Soral n’ayant quant à elles aucunement participé au financement du référendum). 
 
La commune d’Avusy était particulièrement concernée par le mitage du 
territoire qu’impliquait le déclassement des parcelles considérées en une zone 
industrielle spécifique et toutes cinq l’étaient au regard du grave précédent que ce 
déclassement créait ; elles étaient dès lors habilitées à intervenir dans la campagne 
référendaire ; elles n’avaient pas lancé le référendum, mais l’avaient soutenu. La 
D______ SA pouvait être déplacée dans une zone industrielle existante, comme il 
avait été prévu qu’elle le soit dans la zone industrielle du Bois-du-Bay. Le comité 
référendaire n’était pas responsable de l’utilisation qui avait été faite des armoiries 
communales dans un document publicitaire n’émanant pas de lui. La cheville 
ouvrière du lancement du référendum était M. E______ comme président du 
Grain de Sable de la Champagne. Il n’était pas interdit à des conseillers 
municipaux de s’impliquer dans la collecte des signatures à l’appui d’un tel 
référendum. Une partie des listes de signatures avait été déposée à la mairie 
d’Avusy, dès lors que cette dernière était le seul office postal de ladite commune. 
Le SVE avait approuvé les formulaires de signature tant de type 1 que de type 2, 
qui indiquaient tous deux les mêmes raisons de s’opposer au déclassement 
considéré et ne contenaient aucune ambiguïté pouvant amener les citoyennes et 
citoyens à ne pas exprimer leur volonté librement et de manière fidèle et sûre. 
26. 
a. 
Par mémoire du 4 juin 2019, les cinq communes s’en sont remises à 
l’appréciation de la chambre constitutionnelle sur la recevabilité des recours des 
6 mars et 29 avril 2019, et ont conclu à leur rejet. 
b. 
Ce n’était qu’à l’approche d’une votation populaire que l’autorité politique, 
au surplus lorsqu’elle était organisatrice du scrutin, devait s’abstenir de toute 
influence sur le corps électoral. Les cinq communes considérées s’opposaient à 
une loi adoptée contre leur avis par le parlement cantonal ; dotées du droit de 
recourir contre ladite loi, elles devaient aussi pouvoir intervenir dans la campagne 
référendaire contre celle-ci, que ce soit par une contribution financière ou par un 
autre moyen. Au stade du lancement du référendum, l’intervention des communes 
ne visait qu’à permettre l’existence d’un débat futur sur le bien-fondé ou non de la 
loi considérée, ce qui supposait qu’un référendum soit lancé à son encontre et 


- 15/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
aboutisse. Le soutien financier, à la charge de la seule commune d’Avusy, n’avait 
été que de CHF 1'162.45, représentant le quart des dépenses occasionnées ; il 
pouvait être engagé par l’exécutif communal, qui n’avait pas à requérir à cette fin 
un crédit supplémentaire du conseil municipal. Les cinq communes avaient 
soutenu le référendum plutôt qu’organisé la campagne de récolte des signatures ; 
aucune intervention disproportionnée dans le processus du référendum ne pouvait 
leur être reprochée. 
c. 
Le document publicitaire comportant les armoiries des communes, en plus 
du logo des trois associations considérées, ne donnait nullement l’impression que 
lesdites communes en étaient les auteurs ; il ne faisait pas de doute qu’il ne 
s’agissait pas d’une communication officielle, même s’il était exact que les cinq 
communes en question soutenaient le référendum. 
d. 
L’arrêté du Conseil d’État constatant l’aboutissement du référendum ne 
violait pas les droits politiques. Examiner si les droits politiques étaient respectés 
était du ressort de la chambre constitutionnelle, et non du Conseil d’État. Annuler 
les formulaires susceptibles de contenir dix signatures procéderait d’un 
formalisme excessif, y compris s’agissant de l’omission d’y avoir fait figurer la 
commune de Laconnex, d’autant plus, à cet égard-ci, que l’exposé des motifs 
figurant sur les listes de signatures n’était « pas soumis à un contrôle poussé du 
SVE ». 
27. 
a. 
Par écriture du 4 juin 2019, le Conseil d’État a confirmé son arrêté du 
17 avril 2019, dont il a repris les développements, et il a conclu au rejet de 
l’ensemble des recours. 
b. 
La loi ne prévoyait de contrôle matériel d’un référendum ni à la charge du 
SVE lors de l’approbation du spécimen des listes destinées à recevoir les 
signatures et du dépôt des listes de signatures, ni à la charge du Conseil d’État lors 
du constat du résultat de ce contrôle-ci effectué par le SVE. En matière de droits 
politiques, un recours pouvait être interjeté auprès de la chambre constitutionnelle 
dans les six jours contre tout acte matériel, sans même qu’une décision ait été 
rendue. Il n’y avait ni un motif d’ordre formel, ni un motif d’ordre public, ni une 
violation manifeste des droits politiques justifiant d’annuler le référendum 
considéré. Il s’imposait de prendre en compte les deux types de formulaires 
utilisés (respectivement avec cinq ou dix lignes pour les signatures et avec ou sans 
la mention de la commune de Laconnex). Il n’y avait pas d’éléments 
suffisamment allégués pour que l’intervention des communes considérées doive 
être jugée inadmissible au regard de la jurisprudence. 
28. 
a. 
La chambre constitutionnelle a invité chacune des parties intimées à 
compléter s’il y avait lieu leur écriture respective au vu de celles des autres. 


- 16/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
b. 
Le comité référendaire « NON à la zone industrielle d’Athenaz » et les cinq 
communes n’ont pas présenté d’écritures complémentaires. 
c. 
Le 19 juin 2019, le Conseil d’État a précisé que le SVE n’avait approuvé 
formellement que le formulaire de type 1 et indiqué au comité référendaire qu’il 
pouvait utiliser des feuilles de récolte de signatures avec dix lignes de signatures. 
Il a persisté pour le surplus dans les termes de son arrêté du 17 avril 2019 et ses 
précédentes écritures. 
29. 
a. 
Par réplique du 10 juillet 2019, les recourants ont fait valoir des faits 
nouveaux et pris position sur les arguments avancés par les parties intimées dans 
leurs écritures respectives. 
b. 
Le 11 juin 2019, ils avaient découvert, sur le site internet de l’association 
des habitants de la commune de Satigny, un texte sur le référendum litigieux qui 
renvoyait à un tous-ménages diffusé par les communes intimées. Ce texte relatait 
faussement que la D______ SA exploitait les gravières considérées « en toute 
illégalité » (alors qu’elle était au bénéfice d’une tolérance), et il ne faisait pas état 
des motifs d’intérêt public justifiant le déclassement contesté, tels que les avaient 
exposés le Conseil d’État, une majorité du Grand Conseil et la chambre 
administrative. 
c. 
La participation de la commune d’Avusy au financement du référendum 
n’avait pas été votée par le conseil municipal ; elle était illicite. 
 
Les cinq communes considérées constituaient de fait le comité référendaire, 
et leurs élus étaient intervenus ès qualités dans la campagne de collecte des 
signatures, dont notamment M. F______, ayant agi et été présenté comme agissant 
en tant que président du conseil municipal d’Avusy. Compte tenu des 
compétences limitées des communes genevoises en matière d’aménagement du 
territoire, celles-ci n’avaient pas la compétence de lancer un référendum contre 
une loi cantonale modifiant le régime des zones. Elles n’avaient pas le droit de 
faire de la propagande électorale, ni de supporter les frais de la propagande des 
partis politiques, autres associations ou groupements. En intervenant ainsi qu’elles 
l’avaient fait, elles avaient faussé le processus référendaire. 
 
Il ne pouvait être tenu compte des formulaires tant du type 1, qui 
mentionnait mensongèrement le soutien de la commune de Laconnex, que du 
type 2, non approuvé par le SVE. L’absence de mention de la commune de 
Laconnex sur ce second formulaire pouvait s’expliquer par une volonté de 
MM. E______ et F______ de rectifier la mention d’un soutien inexistant de ladite 
commune. 
30. 
 
La chambre constitutionnelle a invité les parties intimées à présenter une 
duplique, en priant le Conseil d’État de produire toutes pièces en mains de la 


- 17/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
chancellerie d’État et du SVE en lien avec le lancement du référendum considéré 
qui n’auraient pas encore été produites (comme cela apparaissait être le cas). 
31. 
a. 
Par duplique du 13 août 2019, les communes intimées ont persisté dans 
leurs conclusions antérieures. 
b. 
Le « tous-ménages » dénoncé par les recourants ne contenait pas 
d’informations contraires à la vérité. L’exploitation de la D______ SA ne se 
trouvait pas être légale parce qu’elle était tolérée par la passivité des autorités. Les 
communes intimées pouvaient prendre position dans la campagne précédant une 
votation, a fortiori appuyer le lancement d’un référendum destiné à permettre aux 
électeurs de s’exprimer au sujet d’une loi cantonale. Elles étaient affectées par les 
nuisances provenant de l’exploitation de ladite entreprise. La participation 
financière de la commune d’Avusy aux frais générés par le référendum n’avait pas 
été utilisée à des fins de propagande ; elle était restée proportionnée. 
32. 
a. 
Par duplique du 14 août 2019, le comité référendaire « NON à la zone 
industrielle d’Athenaz » a persisté dans les termes et conclusions de ses 
précédentes écritures, qu’il a complétées sur quelques points. 
b. 
MM. E______ et F______ avaient été les chevilles ouvrières du référendum 
considéré, que les communes avaient soutenu, aussi celle de Laconnex avant 
l’approbation du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures. Le SVE 
avait approuvé les deux types de formulaires, le second par un courriel du 3 
décembre 2018. Le « tous-ménages » publié sur le site internet de l’association 
des habitants de la commune de Satigny était une reprise de l’exposé des motifs 
figurant sur les listes de signatures ; comme celui-ci, il relatait des faits objectifs ; 
il ne constituait pas un fait nouveau justifiant l’ouverture d’un délai de recours, 
pas davantage que le soutien des cinq communes considérées, connu dès le 
lancement du référendum, qui avait été publié dans la FAO. L’interdiction légale 
de la propagande visait les élections, mais pas les votations, auxquelles l’ATF 116 
Ia 466 admettait que des communes participent, à des conditions ici respectées, 
dont celle d’une participation financière proportionnée. 
33. 
 
Le 14 août 2019, le Conseil d’État a fait parvenir à la chambre 
constitutionnelle toutes les pièces en possession de ses services en lien avec le 
lancement du référendum contre la loi 11976, et a indiqué n’avoir pas 
d’observations complémentaires à formuler. 
34. 
 
Les parties intimées n’ont pas formulé d’observations en complément à leur 
duplique respective après avoir pris connaissance de celles dont elles n’étaient pas 
elles-mêmes les auteures. 
35. 
 
Le 12 septembre 2019, tout en résumant leurs positions exprimées dans 
leurs précédentes écritures, les recourants ont indiqué n’avoir pas non plus 


- 18/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
d’observations complémentaires à émettre et persister dans les conclusions de 
leurs recours. 
36. 
 
Le 21 octobre 2019, le comité référendaire « NON à la zone industrielle 
d’Athenaz » a communiqué à la chambre constitutionnelle les statuts de 
l’association Grain de Sable de la Champagne et la commune d’Avusy une pièce 
précédemment transmise mais cette fois-ci non caviardée. 
37. 
 
Le 30 octobre 2019, répondant à une demande de la chambre 
constitutionnelle, le Conseil d’État a indiqué à cette dernière que 4118 signatures 
valables avaient été apposées sur des formulaires de type 2 et ne figuraient pas sur 
des formulaires de type 1. 
38. 
 
Les parties ont été invitées à faire parvenir une éventuelle détermination à la 
chambre constitutionnelle suite à ces compléments d’instruction jusqu’au 
8 novembre 2019. 
 
Le 8 novembre 2019, tandis que le comité référendaire « NON à la zone 
industrielle d’Athenaz » n’a pas présenté d’observations et que le Conseil d’État a 
indiqué n’en avoir pas à présenter, les recourants ont fait valoir que Pro Natura 
Genève et AgriGenève n’avaient pas vocation statutaire à lancer un référendum, et 
que le Grain de Sable de la Champagne, ayant certes une telle vocation, semblait 
être devenue une coquille vide, ce dont il fallait s’assurer en requérant notamment 
la liste de ses membres et de son comité, ses comptes, les procès-verbaux de ses 
assemblées générales pour les années 2016 à 2018 et celui de son comité relatif à 
la décision de participer au référendum en question. Concernant le nombre de 
signatures récoltées, ils ont répété que les formulaires de récolte des signatures 
étaient entachés d’une erreur irréparable pour celui de type 1 et n’avaient pas été 
approuvés s’agissant de celui de type 2, et que le nombre minimal de signatures 
requis n’avait été atteint ni pour l’un ni pour l’autre de ces deux types de 
formulaires. 
39. 
 
Le 11 novembre 2019, la chambre constitutionnelle a transmis ces écritures 
complémentaires aux parties. 
EN DROIT 
1. 
a. 
Selon l’art. 124 let. b de la Constitution de la République et canton de 
Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), la Cour constitutionnelle – à savoir 
la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 1er tiret de la 
loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05) – est 
compétente pour traiter les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en 
matière cantonale et communale. 


- 19/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
 
 
Concrétisant cette norme constitutionnelle par le biais de la loi 11311 du 
11 avril 2014 mettant en œuvre la Cour constitutionnelle, le législateur a prévu 
que la chambre constitutionnelle connaît des recours en matière de votations et 
d’élections (art. 130B al. 1 let. b LOJ) ainsi qu’en matière de validité des 
initiatives populaires (art. 130B al. 1 let. c LOJ), et il a transféré à la chambre 
constitutionnelle, par une modification de l’art. 180 LEDP, la compétence 
qu’avait jusqu’alors la chambre administrative de connaître des recours ouverts 
contre les violations de la procédure des opérations électorales indépendamment 
de l’existence d’une décision (art. 180 aLEDP ; ACST/23/2018 du 9 novembre 
2018 consid. 2 ; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement 
par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 318 ; Michel HOTTELIER / 
Thierry TANQUEREL, La constitution genevoise du 14 octobre 2012, in SJ 2014 
II 341 ss, 378). 
 
b. 
Comme le Tribunal administratif puis la chambre administrative et enfin la 
chambre constitutionnelle l’ont jugé à maintes reprises, entrent dans le cadre des 
opérations électorales, et sont donc sujets à recours au sens de l’art. 180 LEDP, 
tous les actes – même matériels – destinés au corps électoral, de nature à 
influencer la libre formation et expression du droit de vote telle qu’elle est 
garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 
du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE (ACST/7/2019 du 11 mars 2019 
consid. 1b ; ACST/14/2017 du 30 août 2017 consid. 2a et les références 
doctrinales et jurisprudentielles citées dans ces arrêts). La notion d’opérations 
électorales figurant à l’art. 180 LEDP est conçue largement ; non seulement elle 
ne se réduit pas aux seules élections mais vise également les votations, mais 
encore elle englobe aussi bien les scrutins populaires eux-mêmes que les actes 
préparant ces derniers. En font ainsi partie notamment les mesures d’organisation 
de scrutins populaires, le matériel de vote en général, la brochure explicative, des 
circulaires et des tracts, des interventions d’autorités dans la campagne, de même 
que la constatation du résultat d’élections ou de votations (ACST/7/2019 précité 
consid. 1b ; ACST/14/2017 précité consid. 2b ; ACST/3/2016 du 24 février 2016 
consid. 7a et les jurisprudences citées dans ces arrêts). 
 
 
Aucun scrutin populaire n’a encore été fixé lorsque le SVE est appelé à 
approuver le spécimen des listes destinées à recevoir les signatures à l’appui d’un 
référendum ou d’une initiative (art. 86 al. 1 let. c LEDP) puis à contrôler les 
signatures (art. 91 et 92 al. 1 LEDP), puis lorsque le Conseil d’État est amené à 
constater, par arrêté publié dans la FAO, le résultat de ce contrôle, soit 
l’aboutissement (ou le non-aboutissement) d’un référendum ou d’une initiative 
(art. 92 al. 2 LEDP). De tels actes s’inscrivent cependant dans le cadre d’une 
procédure référendaire, dont ils marquent des étapes respectivement initiale et 
intermédiaires ; ils sont couverts par la garantie des droits politiques, qui englobe 
le lancement d’un référendum ou d’une initiative (art. 45 al. 1 Cst-GE). Ils sont 
sujets à recours au sens de l’art. 180 LEDP (ACST/15/2015 du 27 août 2015 


- 20/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
consid. 3d ; arrêt du Tribunal administratif en la cause B. Annen et consorts du 
18 mars 1992 consid. 1, RDAF 1993 p. 45 ; arrêt du Tribunal administratif en la 
cause Payot et consorts du 7 mars 1988, ayant donné lieu à l’arrêt du Tribunal 
fédéral du 2 décembre 1988, SJ 1989 p. 90 ; Michel HOTTELIER, Le recours 
pour violation des opérations électorales en droit genevois, in Michel 
HOTTELIER / Maya HERTIG RANDALL / Alexandre FLÜCKIGER [éd.], 
Études en l’honneur du Professeur Thierry Tanquerel, 2019, p. 159 ss, 165, qui 
évoque, au titre des opérations électorales, la « façon dont les formules de 
référendum sont élaborées, de même que leur contenu »). Au demeurant, les 
litiges qui surgiraient à ces stades de la procédure référendaire relèvent de la 
compétence de la chambre constitutionnelle en vertu de l’art. 130B al. 1 let. b LOJ 
à défaut le cas échéant de l’art. 180 LEDP, sans que n’en résulte de conséquences 
pour l’appréciation des autres conditions de recevabilité des recours et même pour 
l’examen au fond de ces derniers. En effet, s’il a été rédigé selon la terminologie 
en usage dans la législation genevoise, l’art. 130B al. 1 let. b LOJ n’en a pas 
moins été conçu comme correspondant à l'art. 124 let. b Cst-GE, qui fait 
explicitement référence aux litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en 
matière cantonale et communale (MGC 28-29 novembre 2013, session II, tome I 
[12/20]). 
 
c. 
La chambre constitutionnelle est donc compétente pour connaître des trois 
recours joints. 
2. 
a. 
Ceux-ci satisfont aux exigences de forme et de contenu prévues par les 
art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), étant précisé que l’exigence d’un exposé 
détaillé des griefs prévue pour les recours contre les actes normatifs n’est pas 
posée pour les recours en matière de droits politiques (art. 65 al. 3 LPA). 
 
b. 
Les recours pour violation des droits politiques peuvent être formés par 
toute personne physique ayant le droit de vote dans l’affaire en cause, de même 
que les partis politiques et les organisations à caractère politique constituées en 
vue d’une action précise, comme le lancement d’un référendum ou d’une initiative 
(ACST/7/2019 précité consid. 2c et les références citées). Les trois recourants ont 
donc qualité pour recourir, dans les trois causes jointes, en tant que titulaires des 
droits politiques dans le canton de Genève, étant précisé que le référendum 
considéré en l’espèce est dirigé contre une loi cantonale. 
3. 
a. 
Les recours en matière de votations et d’élections doivent être formés dans 
les six jours (art. 62 al. 1 let. c LPA), délai non susceptible d’être suspendu 
(art. 63 al. 2 let. a LPA ; cf. ACST/17/2015 du 2 septembre 2015 consid. 3a pour 
les recours en matière de validité des initiatives populaires, et ACST/14/2017 
précité consid. 1b pour les recours contre des actes de concrétisation d’une 
initiative municipale acceptée). Ce délai court dès le lendemain du jour où, en 
faisant montre à cet égard de la diligence commandée par les circonstances, le 


- 21/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
recourant a pris connaissance de l’irrégularité entachant, selon lui, les opérations 
électorales (ACST/8/2016 du 3 juin 2016 consid. 4b et les références citées). 
 
b. 
En l’espèce, le premier des trois recours a été formé le 5 février 2019 contre 
le référendum lancé contre la loi 11976, soit plus de deux mois après que le 
lancement de ce référendum avait été publié dans la FAO, le 28 novembre 2018. 
Cet avis se limitait cependant à indiquer que le comité référendaire « NON à la 
zone industrielle d’Athenaz » avait informé le Conseil d’État du lancement d’un 
référendum contre la loi 11976 et à préciser que le délai de récolte des signatures 
arriverait à échéance le 19 décembre 2018. Il ne recelait aucun élément 
susceptible d’éveiller un quelconque doute quant à la validité dudit référendum, 
notamment sous l’angle d’une participation des communes intimées qui serait 
illicite pour l’un ou l’autre des motifs invoqués par ce recours comme ensuite, sur 
la base d’éléments complémentaires parvenus dans l’intervalle à la connaissance 
des recourants, par les deux suivants. 
 
 
Il n’est pas établi que les recourants ont eu connaissance du formulaire de 
récolte des signatures avant que les listes de signatures soient déposées au SVE, le 
19 décembre 2018, ni même avant que l’un des recourants et la D______ SA, par 
courrier du 21 décembre 2018, ne demandent à la chancellerie d’État et aux cinq 
communes intimées comment celles-ci avaient pris leur décision de soutenir ledit 
référendum. Ces dates ne sont toutefois pas déterminantes, car s’il faisait certes 
mention d’une invitation desdites communes à soutenir ce référendum, ce 
formulaire ne présentait pas clairement ces dernières comme faisant partie du 
comité référendaire, ni n’apportait d’élément démontrant si, véritablement et le 
cas échéant comment, elles avaient pris une décision de soutenir le référendum 
avant que le SVE n’eût approuvé le spécimen des listes destinées à recevoir les 
signatures. Rien ne permet non plus de retenir qu’à ce moment-là les recourants 
avaient eu connaissance du communiqué de presse du comité référendaire, ni 
qu’ils savaient que deux versions dudit formulaire avaient été utilisées pour la 
collecte des signatures. Rien non plus ne démontre qu’ils savaient alors que la 
commune d’Avusy cofinançait le référendum, ni que les armoiries communales 
étaient utilisées sur un tous-ménages appuyant le lancement du référendum, ni que 
certains propos concernant ce dernier avaient été tenus lors de séances même 
publiques (art. 18 al. 1 LAC) des conseils municipaux d’Avusy et de Chancy du 
11 décembre 2018. 
 
 
Cela ne constituait pas un procédé dilatoire tactique, de la part des 
recourants, de solliciter les renseignements requis par leurs demandes précitées du 
21 décembre 2018 avant, le cas échéant, de déposer un recours contre le 
référendum considéré, d’autant plus que le délai de récolte des signatures était 
échu mais que l’aboutissement du référendum n’avait pas encore été constaté par 
le Conseil d’État et, a fortiori, qu’aucun scrutin populaire n’était encore fixé 
(ACST/13/2018 du 7 juin 2018 consid. 2b in fine et les jurisprudences citées). Il 


- 22/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
était légitime que les recourants attendent de recevoir les réponses à leurs 
questions précitées, de surcroît de la part en principe non d’une seule commune 
(en l’occurrence celle du maire de Laconnex), mais de la chancellerie d’État et des 
autres communes, avant de former leur premier recours. La réponse de la 
chancellerie d’État du 15 janvier 2019 n’a pas apporté les réponses attendues. 
C’est la réponse des communes du 28 janvier 2019 qui a fourni aux recourants des 
renseignements qui, quoiqu’encore partiels, attestaient suffisamment d’une 
implication des communes intimées dans le processus référendaire considéré pour 
qu’ils ne puissent alors différer de former un recours auprès de la chambre 
constitutionnelle contre le référendum considéré, dès lors qu’ils estimaient, au vu 
de ces renseignements, que des irrégularités entachaient la collecte des signatures 
et le lancement même dudit référendum et que manifestement – d’après la réponse 
précitée de la chancellerie d’État – cette dernière ne partageait pas leur avis, 
n’estimait pas même qu’elle-même ou le Conseil d’État fussent compétents pour 
intervenir et ne s’apprêtait pas à le faire ou à proposer au Conseil d’État de le faire 
au stade ultérieur du constat de l’aboutissement ou non du référendum. 
 
 
Il se justifie donc de considérer que le premier recours a été interjeté en 
temps utile, étant précisé qu’il n’y a pas d’élément amenant à retenir que ledit 
courrier des communes intimées du 28 janvier 2019 n’est pas parvenu au 
mandataire des recourants, selon l’affirmation crédible de ce dernier, le 
30 janvier 2019. 
 
c. 
Il y a aussi lieu de considérer que les recourants ont interjeté leur deuxième 
recours, le 6 mars 2019, et leur troisième recours, le 29 avril 2019, dans les six 
jours à compter de celui où – ayant continué à faire preuve de diligence dans la 
recherche des éléments factuels non mentionnés par les communes intimées et la 
chancellerie d’État – ils ont pris connaissance respectivement, s’agissant du 
deuxième recours, de procès-verbaux alors récemment publiés sur internet de 
séances des conseils municipaux de Chancy et d’Avusy révélant l’intensité de 
l’implication des communes dans le processus référendaire, y compris une 
participation financière de la commune d’Avusy, ainsi que l’utilisation des 
armoiries communales dans un « tous-ménages », et, s’agissant du troisième 
recours, de l’arrêté du Conseil d’État du 17 avril 2019, publié dans la FAO du 
23 avril 2019, constatant l’aboutissement du référendum contre la loi 11976. 
 
d. 
Les trois recours ont donc été interjetés en temps utile, et sont recevables. 
4. 
a. 
L’ordre constitutionnel instaure et garantit les droits politiques, à savoir un 
ensemble de droits reconnus aux membres du corps électoral de participer à la 
prise des décisions de leur communauté politique démocratique que forment 
respectivement la Confédération, les cantons et les communes. 
 
 
En vertu de l’art. 51 Cst., les cantons sont tenus de se doter d’un minimum 
d’institutions démocratiques, que tous – dont celui de Genève – ont dépassé dans 


- 23/39 - 
 
A/475/2019 
 
 
l’usage qu’ils ont fait de la très large autonomie que le droit constitutionnel 
fédéral leur reconnaît pour déterminer leur structure et organisation et déterminer 
l’étendue et les modalités d’exercice des droits politiques sur les plans cantonal et 
communal (ACST/14/2019 du 25 mars 2019 consid. 3b et les références 
jurisprudentielles et doctrinales citées). Les droits politiques qu’instaure et 
réglemente le droit cantonal bénéficient intégralement de la garantie des droits 
politiques, que la Cst. ancre à son art. 34 au titre d’un droit fondamental à forte 
composante institutionnelle (Jacques DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 
2018, n. 4856, 4959 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel 
HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd., 2013, n. 848 ss ; 
Bénédicte TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, p. 186) et que 
la Cst-GE prévoit, dans une même mesure, à son art. 44. 
 
b. 
D’après l’al. 2 de ces deux dispositions, identique, cette garantie protège la 
libre formation de l’opinion des citoyennes et des citoyens et l’expression fidèle et 
sûre de leur volonté. Selon une formule couramment utilisée par le Tribunal 
fédéral, elle signifie qu’aucun résultat de votation ou d’élection ne soit reconnu 
s’il ne traduit pas de manière fidèle et sûre la volonté librement exprimée du corps 
électoral ; chaque citoyen doit pouvoir exercer ses droits politiques conformément 
à sa volonté, à l’abri de toute influence extérieure, en fondant sa décision sur un 
processus de formation de la volonté le plus complet et le plus libre possible 
(ATF 145 I 207 consid. 2.1 ; 141 I 221 consid. 3.2 ; 140 I 394 consid. 8.2 ; 
140 I 338 consid. 5 ; 139 I 2 consid. 6.2 ; 138 I 61 consid. 6.2 ; 135 I 292 
consid. 2 ; 123 I 63 consid. 4b ; 118 Ia 259 consid. 3 ; Jacques DUBEY, vol. II, 
op. cit., n. 4854 ; Ulrich HÄFELIN et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 
9ème éd., 2016, n. 1363 ; Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. I, 3ème éd., 
2014, n. 150 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, 
vol. I, op. cit., n. 913). 
 
c. 
La garantie des droits politiques se décline en plusieurs maximes, que la 
doctrine énumère de façon globalement convergente tout en les répertoriant de 
façon nuancée, n’excluant pas certains chevauchements (Jacques DUBEY, op. 
cit., vol. II, n. 5104 ss, 5188 ss., 5217 ss, 5237 ss, 5301 ss, 5315 ss, 5358 ss ; 
Pascal MAHON, op. cit., vol. I, n. 151 à 153 ; Andreas AUER / Giorgio 
MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 914 ss). De la liberté de 
vote découle, au stade de la préparation des votations et élections, le droit à la 
formulation claire et correcte des questions soumises au vote, une exigence 
d’unité de la matière et un devoir d’exactitude et de réserve des autorités dans la 
campagne ; en matière de déroulement du scrutin, il en résulte le droit à une 
composition correcte du corps électoral, le droit à l’égalité des chances et des 
armes et la garantie du secret du vote ; il s’en déduit aussi le droit à une 
constatation exacte des résultats du vote (pouvant impliquer le droit à un 
recomptage). 


- 24/39 - 
 
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d. 
Ces maximes sont certes énoncées en lien avec un scrutin populaire. La 
garantie des droits politiques ne se limite cependant pas à la participation aux 
élections et votations ; comme le dit explicitement l’art. 45 al. 1 Cst-GE, elle vise 
aussi la signature des initiatives et des demandes de référendum, alors qu’il n’est 
pas encore établi qu’un scrutin populaire aura lieu (ATF 97 I 893 consid. 2 ; 
Bénédicte TORNAY, op. cit., p. 192 ss). Aussi certaines des maximes précitées 
doivent-elles également valoir, le cas échéant mutatis mutandis, aux stades du 
lancement d’une initiative ou d’une demande de référendum, de la récolte des 
signatures et du constat de l’aboutissement ou non d’une initiative ou d’une 
demande de référendum. 
5. 
a. 
S’il ne nie pas l’applicabilité de la garantie des droits politiques à ces 
stades-ci de la mise en œuvre de ces instruments de la démocratie directe, le 
Conseil d’État objecte qu’au moment du lancement d’un référendum, 
l’intervention du SVE consiste essentiellement à contrôler le spécimen des listes 
destinées à recevoir les signatures d’un point de vue strictement formel, à 
l’exclusion de tout contrôle matériel notamment de l’exposé des motifs figurant le 
cas échéant sur le formulaire des listes qu’entendent utiliser les auteurs du 
référendum pour la récolte des signatures, sauf – a-t-il concédé en cours de 
procédure – cas flagrants de violations graves des droits politiques constitutives 
d’atteintes à l’ordre public. Selon ledit intimé, il en irait ainsi également pour 
lui-même lors du constat de l’aboutissement ou non d’un référendum. 
 
b. 
En matière cantonale et communale, les auteurs d’une demande de 
référendum doivent, avant de procéder à la quête des signatures, notamment 
soumettre à l’approbation préalable du SVE un spécimen des listes destinées à 
recevoir les signatures (art. 86 al. 1 let. c LEDP). Selon l’art. 87 al. 1 LEDP, les 
formules destinées à recevoir les signatures doivent être établies sous forme de 
listes ou de cartes pouvant contenir un minimum de cinq signatures (let. a), porter 
en tête, de manière précise et apparente, l’objet du référendum, ainsi que l’avis 
stipulant que celui qui appose une autre signature que la sienne ou plus d’une 
signature est passible d’une amende administrative pouvant s’élever à CHF 100.- 
et que les signatures obtenues par un procédé réprimé par la loi doivent être 
annulées (let. b), et permettre à chaque signataire d’inscrire son nom, son prénom 
usuel, sa date de naissance complète, son canton d’origine, ou sa nationalité, son 
adresse complète (rue, numéro, numéro postal et localité), ainsi que sa signature 
(let. c). 
 
 
Il s’agit là de mentions obligatoires. Dans le cas d’une initiative, l’art. 86 
al. 2 LEDP prévoit que la liste peut contenir un bref exposé des motifs. Il n’y a 
pas de raison que cela ne soit pas aussi le cas pour une demande de référendum, 
ainsi que la pratique l’admet et que cela pourrait se déduire de la garantie des 
droits politiques. 


- 25/39 - 
 
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c. 
Il incombe au SVE de faire montre de célérité lors du contrôle du spécimen 
des listes destinées à recevoir les signatures, particulièrement en cas de demande 
de référendum, afin de ne pas raccourcir le délai de récolte des signatures, dont le 
point de départ est fixé par l’obtention de son approbation mais l’échéance par la 
publication de l’acte sujet à référendum. Il lui revient par ailleurs de vérifier que 
les clauses formelles obligatoires précitées figurent bien sur ledit spécimen (de 
même, pour une initiative, que les noms et adresses du nombre requis d’électeurs 
autorisés à la retirer [art. 86 al. 1 let. d LEDP]), mais aussi que les autres 
conditions formelles prévues par la loi soient satisfaites, à savoir que les auteurs 
de la demande de référendum en question aient informé par écrit le Conseil d’État 
ou, en matière communale, le maire de leur décision (art. 86 al. 1 let. a LEDP) et 
désigné un mandataire chargé d’agir en leur nom et auquel les communications 
officielles sont adressées valablement (art. 86 al. 1 let. b LEDP). 
 
d. 
Il va de soi que, pour la collecte des signatures, les auteurs d’une demande 
de référendum doivent utiliser des formules de signatures conformes au spécimen 
approuvé par le SVE. Le respect de règles de procédure est nécessaire aussi en 
matière de droits politiques (ATF 131 I 442 consid. 3.1 ; ACST/30/2019 du 
17 octobre 2019 consid. 7b), dans laquelle vaut toutefois aussi l’interdiction du 
formalisme excessif, découlant du droit que l’art. 29 al. 1 Cst. reconnaît à toute 
personne, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit 
traitée équitablement et que soit renoncé à toute forme de déni de justice (Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 69, 1459 et 
1504 ss ; Jacques DUBEY, vol. II, op. cit., n. 4046 ss). 
 
 
Contrairement à ce que plaident les recourants, la récolte des signatures à 
l’appui du référendum contre la loi n° 11976 n’a pas été obtenue en violation de la 
garantie des droits politiques du fait que deux versions du formulaire des 
signatures ont été utilisées par les auteurs de ce référendum, l’une comportant un 
tableau de cinq lignes pour les signatures et la mention de la commune de 
Laconnex (soit le formulaire de type 1) et l’autre comportant un tableau de dix 
lignes pour les signatures et ne faisant pas mention de la commune de Laconnex 
(soit le formulaire de type 2). 
 
 
Si seul le formulaire de type 1 a été formellement approuvé par le SVE, le 
28 novembre 2018, celui de type 2 n’en a pas moins été soumis audit service cinq 
jours plus tard, avec la question de savoir si un formulaire avec un tableau de dix 
lignes pour les signatures pouvait être utilisé, ce à quoi ledit service a aussitôt 
répondu par l’affirmative, le 3 décembre 2018, au demeurant à bon droit, le 
nombre de cinq lignes pour les signatures par listes étant requis comme un 
minimum (art. 87 al. 1 let. a LEDP). Quant à l’omission de la mention de la 
commune de Laconnex sur le formulaire de type 2, elle ne trahit nullement un 
refus de cette dernière de soutenir ledit référendum, refus dont le mandataire du 
comité référendaire aurait entendu tenir compte subrepticement, sans en faire état 


- 26/39 - 
 
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explicitement. Elle tient à une inadvertance dudit comité. Il est parfaitement 
crédible et il faut retenir que – comme l’affirme le comité référendaire, de façon 
corroborée par la commune de Laconnex en tant que partie intimée – le maire de 
cette commune-ci a bien fait part téléphoniquement au mandataire dudit comité, le 
23 novembre 2018, après avoir consulté informellement les membres de son 
conseil municipal, de l’accord de la commune de Laconnex de soutenir le 
référendum. Quoi qu’il en soit, la mention de ladite commune sur le formulaire de 
type 1 mais pas de type 2 ne saurait avoir trompé, dans un sens ou un autre, des 
signataires dudit référendum quant à leur volonté que la loi 11976 soit soumise à 
un vote référendaire, qu’ils aient utilisé un formulaire du type 1 ou du type 2. 
 
 
Ce serait faire montre d’un formalisme excessif que d’écarter, pour ces 
motifs-là, les signatures recueillies sur les formulaires du type 2 et, partant, de ne 
pas admettre l’aboutissement du référendum dès lors qu’il manquerait 
260 signatures sur des formulaires du type 1 pour que le nombre minimal requis 
de 5227 signatures validées soit atteint (art. 67 al. 1 Cst-GE ; art. 86A LEDP ; 
art. 3C et annexe 5 ch. 2 du règlement d’application de la loi sur l’exercice des 
droits politiques du 12 décembre 1994 [REDP - A 5 05.01], en vigueur à la date 
d’approbation du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures). 
6. 
a. 
Autre est la question de savoir si les communes intimées pouvaient lancer le 
référendum considéré, ainsi qu’il s’avère qu’elles l’ont fait. 
 
b. 
Le droit de référendum comporte deux sous-aspects, couverts l’un et l’autre 
par la garantie des droits politiques, à savoir celui de lancer une demande de 
référendum en tant qu’auteur et celui de la signer en tant qu’électeur (Jacques 
DUBEY, vol. II, op. cit., n. 4924). 
 
 
Il n’est pas contesté que seuls des titulaires des droits politiques dans le 
canton de Genève pouvaient signer le référendum lancé contre la loi 11976 et, 
s’agissant du moins des signatures validées, l’ont signé (que ce soit des 
formulaires de type 1 ou de type 2). En revanche, s’il n’est pas discutable que 
MM. E______ et F______ ont été des chevilles ouvrières pour le lancement de ce 
référendum, il doit être tenu pour établi que celui-ci a été lancé par trois 
associations (à savoir Pro Natura Genève, AgriGenève et le Grain de Sable de la 
Champagne) et cinq communes (à savoir celle d’Avusy, qui est la commune de 
site des parcelles visées par le déclassement objet de la loi 11976, et celles de 
Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral). 
 
c. 
En effet, dans son communiqué de presse du 19 décembre 2018 annonçant 
le dépôt dudit référendum, le comité référendaire s’est présenté explicitement 
comme étant constitué de ces trois associations et cinq communes, éclairant à cet 
égard l’explication figurant dans les formulaires de signatures que ces huit entités 
avaient « décidé d’unir leurs forces pour s’opposer par ce référendum à la loi 
11976 ». C’est bien l’accord des communes d’Avusy, Chancy, Laconnex et Soral 


- 27/39 - 
 
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que MM. E______ et F______ ont estimé devoir obtenir, en plus de celui des trois 
associations précitées, pour le lancement du référendum, de même que – 
estimaient-ils alors – leur participation à son financement à hauteur de 
CHF 2'000.- chacune. Et c’est bien comme un accord au lancement de ce 
référendum qu’il faut comprendre le soutien qu’en plus des trois associations 
précitées, ces communes (auxquelles s’est encore ajoutée celle de Cartigny) ont 
accepté d’apporter audit référendum par la voix de leur exécutif ou maire respectif 
agissant ès qualités (et non à titre personnel), accord consigné dans des 
procès-verbaux de l’exécutif de certaines de ces communes (Avusy, Chancy et 
Cartigny) et approuvé informellement par des conseillers municipaux d’autres 
d’entre elles (Laconnex et Soral). Le procès-verbal hebdomadaire de l’exécutif de 
la commune de Cartigny du 28 novembre 2018 fait mention de « l’initiative de la 
commune d’Avusy de lancer le référendum » en question et de sa demande de 
savoir si la commune de Cartigny était « aussi favorable de soutenir ce 
référendum ». La forte implication des communes considérées dans le lancement 
dudit référendum est par ailleurs démontrée par les interventions de leurs élus 
faites ès qualités en séance du conseil municipal des communes d’Avusy et de 
Chancy du 11 décembre 2018 (telles que relatées aux ch. 9 et 20b de la partie En 
fait du présent arrêt). Peu importe que, finalement, les CHF 4'649.85 de frais liés 
au lancement de ce référendum ont été assumés par les trois associations précitées 
et la seule commune d’Avusy, à hauteur de CHF 1'162.45 chacune. 
 
 
Les auteurs de la demande de référendum, au sens de l’art. 86 al. 1 in initio 
LEDP, sont donc les trois associations et les cinq communes considérées. Au vu 
de l’ensemble des pièces du dossier, il n’y a pas lieu de faire en la matière une 
nuance, qui serait ici un distinguo non pertinent, entre lancer et soutenir ledit 
référendum. Quant à eux, MM. E______ et F______ sont respectivement le 
mandataire des auteurs de la demande de référendum, au sens de l’art. 86 al. 1 
let. b LEDP, et la « personne de contact en [l’]absence [de ce dernier] » (donc un 
mandataire suppléant, non prévu par la législation). 
 
d. 
Contrairement à ce que paraît prétendre le Conseil d’État, cela ne relève pas 
d’un contrôle de l’exposé des motifs figurant sur les formules de signatures que 
d’examiner si les auteurs d’une demande de référendum ont qualité pour lancer un 
référendum, et cette question n’est pas exorbitante à sa mission (et, partant, celle 
de ses services, en particulier du SVE) de s’assurer du respect des droits politiques 
aux stades considérés en l’espèce du processus référendaire. Cette compétence, 
source de droits et de devoirs, se déduit de l’art. 46 al. 1 Cst-GE, qui charge le 
Conseil d’État d’organiser et surveiller les opérations électorales, tâche qui doit se 
concevoir de façon large incluant le lancement de demandes de référendum en 
tant qu’elle est prévue au chapitre des dispositions générales sur les droits 
politiques. C’est d’autant plus important qu’à la qualité d’auteurs d’une demande 
de référendum s’attachent des droits d’intervention dans la suite du processus 
référendaire, en particulier le droit de déposer des prises de position en vue de la 


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votation (art. 22 LEDP) ainsi que de faire insérer des explications dans la 
brochure explicative (art. 53 al. 1 LEDP ; art. 8A al. 1 et 8C REDP). Il est 
difficilement compréhensible que le Conseil d’État et ses services ne s’intéressent 
pas à la question de savoir quels sont les auteurs d’une demande de référendum, se 
contentant – du moins dans certains cas, comme en l’espèce – de l’indication d’un 
mandataire chargé d’agir en leur nom (art. 86 al. 1 let. b LEDP). Il ne saurait se 
déduire de la mention d’auteurs d’une demande de référendum, figurant 
notamment à l’art. 86 al. 1 in initio LEDP, que ceux-ci pourraient rester 
anonymes, ni ne pas présenter les qualités requises pour lancer une demande de 
référendum, par exemple être une puissance étrangère ou une société faisant le 
commerce de lancer des référendums. Des critiques ont d’ailleurs déjà été émises 
à l’encontre d’un contrôle simplement formel du spécimen des listes destinées à 
recevoir les signatures (arrêt du Tribunal fédéral du 2 décembre 1988 consid. 2, 
SJ 1989 p. 90 ; ACST/15/2015 du 27 aout 2015 consid. 3d et références 
doctrinales citées). 
7. 
a. 
Fondamentalement, l’exercice des droits politiques suppose la titularité de 
ces derniers. Il est néanmoins admis qu’en dérogation à ce principe, certaines 
entités, par définition non titulaires des droits politiques, puissent jouer un rôle 
actif pour le lancement d’un référendum, comme d’ailleurs pour former des 
recours pour violation des droits politiques. Cela se justifie en tant qu’elles ont 
vocation, au regard de leur but et de libertés constitutionnelles participant de 
l’organisation démocratique de l’État, à défendre les intérêts mis en cause par 
l’acte attaqué et à promouvoir le débat démocratique (Jacques DUBEY, vol. II, 
op. cit., n. 5254 ss ; René RHINOW / Markus SCHEFER / Peter UEBERSAX, 
Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ème éd., 2016, n. 2127 ss ; Ulrich HÄFELIN 
et al., op. cit., n. 1363 in fine). 
 
 
Cette vocation doit être reconnue aux partis politiques, aux associations 
défendant de manière générale les intérêts professionnels et politiques de leurs 
membres, aux associations défendant les intérêts affectés par l’acte attaqué, de 
même qu’aux organisations à caractère politique formées en vue d’une action 
précise telle, précisément, le lancement d’un référendum (pour la qualité pour 
recourir, cf. Jacques DUBEY, vol. II, op. cit., n. 5433 ss et les références 
jurisprudentielles citées). Si, pour ces dernières (mais pas pour les autres entités 
précitées), il n’y a pas lieu d’exiger qu’elles soient constituées en personnes 
morales (ACST/7/2019 précité consid. 2c s’agissant de la qualité pour recourir), il 
ne s’ensuit pas qu’un comité référendaire ne doit pas réunir des personnes ou des 
entités ayant une légitime vocation démocratique à défendre les intérêts 
considérés. La chambre constitutionnelle n’estime pas qu’il puisse s’agir de 
groupes indéterminés, même s’il ne faut pas se montrer trop restrictif à cet égard 
(Jacques DUBEY, vol. II, op. cit., n. 4928). 


- 29/39 - 
 
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b. 
À teneur des avis de la chancellerie d’État annonçant le lancement de 
référendums ainsi que des arrêtés du Conseil d’État constatant l’aboutissement ou 
le non-aboutissement de ces derniers publiés dans la FAO depuis l’entrée en 
vigueur de la Cst-GE, intervenue le 1er juin 2013, il apparaît que de nombreux 
référendums ont été lancés par des partis politiques, des syndicats, des 
associations de défense d’intérêts concernés par l’acte attaqué ou des associations 
constituées spécifiquement pour s’opposer à un acte sujet à référendum, donc par 
des entités ayant une légitime vocation politique à le faire. 
 
 
S’agissant du référendum dirigé contre la loi 11976, il faut retenir qu’au 
regard de leur but statutaire respectif et de leur constitution en personnes morales, 
les associations Pro Natura Genève (dont les buts relèvent de la protection de la 
nature, des paysages et de l’environnement), AgriGenève (soit l’ancienne 
Chambre genevoise d’agriculture, se vouant à la défense des intérêts de 
l’agriculture) et le Grain de Sable de la Champagne (s’étant constituée pour 
défendre les intérêts des habitants de la Champagne contre les nuisances liées à 
l’exploitation de gravières et au traitement de déchets dans la région considérée) 
ont toutes trois qualité pour le lancer. Peu importe, à cet égard, que leurs statuts 
mentionnent ou non explicitement le lancement de référendums comme moyen 
d’actions, et rien ne vient mettre en doute qu’elles ont la personnalité juridique. Il 
n’y a pas lieu d’administrer des preuves à cet égard. 
 
c. 
Il appert en revanche que la participation de collectivités publiques, en 
particulier de communes, au lancement d’un référendum ne peut être admise au 
mieux que très restrictivement. À titre comparatif, il sied de relever dans ce 
contexte que de telles collectivités n’ont pas la qualité pour recourir pour violation 
des droits politiques, une exception ne pouvant être admise que lorsqu’elles 
peuvent se prévaloir de la violation de garanties constitutionnelles en leur faveur 
(ATF 136 I 404 consid. 1.1 ; Jacques DUBEY, vol. II, op. cit., n. 5436 ; Bénédicte 
TORNAY, op. cit., p. 35). 
8. 
a. 
Selon l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de l’État. 
L’activité publique – dit l’art. 9 al. 1 phr. 1 Cst-GE – se fonde sur le droit. Compte 
tenu de leur dimension institutionnelle, les droits politiques sont en principe 
définis au niveau constitutionnel et doivent en tout état disposer d’une base légale 
(ATF 142 I 216 consid. 8.3.2 ; 104 Ia 226 consid. 2 et 3 ; 104 Ia 343 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_51/2014 du 25 mars 2014 consid. 2 ; 1P.470/2005 du 
23 décembre 2005 consid. 4 in initio ; ACST/14/2019 précité consid.3). 
 
 
Ainsi, sur le plan fédéral, c’est la Cst. elle-même qui prévoit, à son art. 141 
al. 1, que le référendum facultatif peut être demandé par « 50 000 citoyens et 
citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons ». Quelques constitutions 
cantonales ouvrent la voie référendaire à un certain nombre de communes 
(cf. art. 78 in initio de la Constitution de la République et Canton du Jura du 
20 mars 1977 - RS/JU 101 ; art. 33 al. 2 let. b de la Constitution du canton de 


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Zurich du 27 février 2005 - RS/ZH 101), ou à des autorités, en particulier à une 
majorité voire une minorité du parlement (cf. art. 61 al. 2 de la Constitution du 
canton de Berne du 6 juin 1993 - RS-BE 101.1 ; art. 33 al. 2 let. c de la 
Constitution précitée du canton de Zurich ; art. 51 al. 2 de la Constitution du 
canton de Bâle-Ville du 23 mars 2005 - RS/BS 111.100 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, vol. I, op. cit., n. 629 in fine et 
840 in fine ; Étienne GRISEL, Initiative et référendum populaires, 3ème éd., 2004, 
n. 831). 
 
b. 
La Cst-GE prévoit que les objets pouvant donner lieu à un référendum 
facultatif sont soumis au corps électoral si le Grand Conseil le décide à la majorité 
des deux tiers des voix exprimées, les abstentions n’étant pas prises en 
considération, mais au moins à la majorité de ses membres (art. 67 al. 3). Elle ne 
confère en revanche pas aux communes le droit de demander qu’une loi cantonale 
soit soumise au vote du corps électoral. Lors des travaux de l’Assemblée 
constituante, la commission 2 « Droits politiques (y compris révision de la 
Constitution) » a estimé qu’il n’y avait pas de réel besoin d’introduire un 
référendum des communes dans le canton de Genève en l’absence d’une 
restructuration profonde des communes exigeant de donner à ces dernières des 
moyens d’intervention plus incisifs sur la politique cantonale (cf. rapport sectoriel 
202 du 30 avril 2010, intitulé « Instruments de démocratie directe », in BOACG 
tome V p. 2295 ss, 2323) ; cet avis n’a pas été remis en question. 
9. 
a. 
En matière d’aménagement du territoire, la législation genevoise prévoit 
mais aussi délimite la participation des communes concernées au processus 
d’élaboration des plans d’affectation du sol, en particulier des plans de zone 
(comme le déclassement de parcelles de la zone agricole en une zone industrielle, 
ainsi que le prévoit la loi 11976). 
 
 
La compétence de modifier les limites de zones revient au Grand Conseil, 
qui adopte à cette fin une loi, sujette à référendum (art. 15 al. 1 et 16 al. 7 de la loi 
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - 
LaLAT - L 1 30). Les communes peuvent prendre l’initiative d’une modification 
des limites de zones touchant leur territoire (art. 15A al. 3 et 4 LaLAT). Tout 
avant-projet de loi modifiant le régime des zones doit être soumis à une enquête 
publique de 30 jours (art. 16 al. 1 phr. 1 LaLAT), dans le cadre de laquelle 
« chacun » peut adresser ses observations au département cantonal compétent 
(art. 16 al. 3 LaLAT) ; simultanément, la commune concernée est invitée à 
inscrire cet objet à l’ordre du jour de son conseil municipal, étant précisé que les 
observations émises au cours de l’enquête publique lui sont transmises dans un 
délai de 45 jours et que l’autorité municipale dispose alors d’un délai de 60 jours 
pour communiquer son préavis (art. 16 al. 4 LaLAT), qu’elle exprime par le biais 
d’une délibération (art. 30 al. 1 let. q LAC), sujette à référendum sur le plan 
communal (art. 77 al. 1 in initio Cst-GE ; art. 29 al. 2 LAC). Si le Conseil d’État 


- 31/39 - 
 
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entend ensuite aller de l’avant, il lui faut saisir le Grand Conseil d’un projet de loi, 
et préalablement, en cas de préavis communal négatif, procéder à l’audition de 
l’exécutif communal (art. 16 al. 5 phr. 2 LaLAT). Le dépôt d’un projet de loi 
modifiant le régime des zones est annoncé par voie de publication dans la FAO et 
d’affichage dans la commune (art. 16 al. 5 LaLAT). Pendant un délai de 30 jours à 
compter de la première publication, toute personne, organisation ou autorité qui 
dispose de la qualité pour recourir contre le changement d’affectation visé par le 
projet de loi peut déclarer son opposition, par acte écrit et motivé, au Conseil 
d’État (art. 16 al. 6 LaLAT ; art. 48 let. x LAC). Le Grand Conseil statue sur les 
oppositions et vote le projet de loi en principe dans un délai de quatre mois 
(art. 16 al. 7 LaLAT). La loi adoptée par le Grand Conseil, le cas échéant 
approuvée en votation référendaire, est encore sujette à recours à la chambre 
administrative (art. 35 al. 1 LaLAT ; ACST/1/2015 précité consid. 2), que « les 
communes » (et certaines associations) ont qualité pour interjeter (art. 35 al. 3 
LaLAT). 
 
b. 
Il est douteux que – comme l’a retenu le rapport de la commission 
d’aménagement du canton chargée d’examiner le PL 11976 (MGC, accessible sur 
Internet à l’adresse https://ge.ch/grandconseil/data/texte/PL11976A.pdf) – les 
communes de Cartigny, Laconnex et Soral, qui avaient formé opposition à ce 
projet de loi, en plus de celles d’Avusy (et de Genthod), aient eu qualité pour le 
faire, celle d’Avusy ayant détenu indubitablement cette qualité. Le pluriel utilisé 
audit art. 35 al. 3 LaLAT ne signifie pas qu’institutionnellement toutes les 
communes genevoises ont qualité pour recourir contre toute loi modifiant le 
régime des zones adoptée par le Grand Conseil, ni, en amont du processus, pour 
former opposition à tout projet de loi dont le Conseil d’État saisit le Grand 
Conseil en la matière. C’est la commune de site qui a une telle qualité 
(ATA/660/2018 du 26 juin 2018 consid. 2c ; ATA/170/2015 du 17 février 2015 
consid. 3c ; ATA/664/2014 du 26 août 2014 consid. 2), voire une commune 
immédiatement voisine aux conditions restrictives d’admission de l’opposition de 
voisins (ATF 112 Ib 170 consid. 5b ; ATA/395/1997 du 24 juin 1997 consid. 4). 
 
 
Peu importe, cependant, car l’ouverture de la qualité pour former opposition 
à un projet de loi et pour recourir contre une loi en la matière considérée 
n’implique nullement que les communes qui en bénéficieraient disposeraient en 
outre du droit de lancer un référendum contre la loi votée par le Grand Conseil. 
Aucune loi ne prévoit que les communes, y compris la commune de site, sont 
légitimées à lancer un tel référendum, et, faute d’être titulaires des droits 
politiques, elles ne sauraient déduire une telle vocation de la garantie des droits 
politiques. C’est plutôt les recourants qui, en tant que titulaires des droits 
politiques, peuvent revendiquer, sur la base de cette garantie, que n’exercent pas 
les prérogatives liées à ces droits des personnes qui n’en sont quant à elles pas 
détentrices (ATF 109 Ia 41 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.769/2006 du 
29 janvier 2007, cité par Bénédicte TORNAY, op. cit., p. 181). 


- 32/39 - 
 
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c. 
Il sied encore de préciser que les dispositions précitées de la LaLAT sur la 
participation des communes genevoises au processus d’élaboration des plans de 
zone ne placent pas ces dernières dans la situation de pouvoir se prévaloir d’une 
violation de leur autonomie lorsque leur préavis n’est le cas échéant pas suivi par 
les autorités cantonales (ACST/2/2018 du 5 mars 2018 consid. 3c), si bien 
qu’elles ne sauraient en déduire – si tant est que cela suffirait à cette fin – une 
vocation à lancer un référendum contre une loi modifiant le régime des zones sur 
leur territoire et, a fortiori, sur celui d’autres communes (cf. supra consid. 7c). 
10. 
a. 
Il n’y a pas de raison que la maxime, déduite de la garantie des droits 
politiques, imposant aux autorités un devoir de réserve dans une campagne de 
votation (cf. supra consid. 4c) ne s’applique pas au stade du lancement d’un 
référendum et de la récolte des signatures, sous prétexte qu’il s’agirait à ce stade 
de promouvoir un débat politique futur devant le corps électoral et non 
d’influencer les citoyennes et citoyens dans l’exercice de leur droit de vote. 
Comme le Tribunal fédéral l’a retenu (ATF 116 Ia 466 consid. 5), qu’il vote ou 
signe une demande de référendum, le citoyen exprime sa volonté politique comme 
citoyen, et il doit pouvoir le faire librement, sans être exposé à des interventions 
d’autorités que ces dernières ne seraient pas en droit de faire au stade ultérieur de 
la campagne référendaire. Une autrice estime même qu’au stade de la récolte des 
signatures, c’est le libre exercice du droit de référendum qui est en jeu et que 
l’autorité n’a pas à intervenir lorsqu’il s’agit de savoir s’il faut poser une question 
au peuple (Bénédicte TORNAY, op. cit., p. 271 s.). 
 
b. 
Dans l’ATF 116 Ia 466 invoqué par les parties, il n’est pas question de la 
participation d’une commune au lancement d’un référendum cantonal, mais de 
l’intervention d’une commune dans une campagne référendaire initiée par une 
association, non pour informer les citoyennes et citoyens ou rectifier une 
information mensongère, mais pour défendre dans la campagne le point de vue de 
la commune (intervention « pro domo »). Le Tribunal fédéral a jugé qu’une telle 
intervention n’est admissible qu’exceptionnellement (cf. aussi ATF 119 Ia 271 
consid. 3b), pour des motifs sérieux et fondés, lorsque l’issue du scrutin présente 
pour la commune et ses habitants un intérêt direct et spécial qui dépasse largement 
celui des autres communes du canton (ATF 116 Ia 466 consid. 4a ; 114 Ia 427 
consid. 4c ; concernant des interventions des autorités cantonales dans le contexte 
d’une votation fédérale, cf. ATF 145 I 175 consid. 6.1). Si, dans son évolution, la 
jurisprudence sur l’intervention « pro domo » des autorités tend à mettre l’accent 
moins sur les motifs pour lesquels celles-ci prennent le cas échéant parti que sur la 
manière dont elles le font et les conséquences de leur intervention, elle maintient 
l’exigence d’une atteinte particulière pour qu’une intervention « vers le haut » 
(soit d’une commune dans une votation cantonale) puisse être admissible 
(ATF 143 I 78 consid. 4.4 ; 140 I 338 consid. 5.2 et 7.1 ; Jacques DUBEY, vol. II, 
op. cit., n. 5321 ss). 


- 33/39 - 
 
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Dans les cas exceptionnels dans lesquels elles sont admissibles, les 
interventions des autorités « pro domo » doivent rester objectives (à défaut de 
devoir être neutres), c’est-à-dire ne pas comporter d’information ou d’affirmation 
outrancière ou polémique quant à la forme ou erronée, exagérée ou trompeuse 
quant au fond. Elles doivent en outre demeurer proportionnées, notamment par la 
nature et l’ampleur des moyens utilisés, et elles doivent être transparentes, 
c’est-à-dire ne pas être occultes (Jacques DUBEY, vol. II, op. cit., n. 5330 ss et les 
jurisprudences citées ; Ulrich HÄFELIN et al., op. cit., n. 1394 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, vol. I, op. cit., n. 931 ss). 
 
c. 
En l’espèce, la commune d’Avusy, en tant que commune de site des 
parcelles dont le déclassement est contesté et sur lesquelles se poursuit une 
activité industrielle non conforme à la zone agricole, souhaite que cette activité 
n’y soit pas régularisée par le déclassement de ces parcelles en zone industrielle, 
mais qu’elle soit déplacée dans une zone industrielle d’une autre région du canton. 
Il est frappant qu’elle-même, de même d’ailleurs que le comité référendaire, 
invoquent avant tout, à l’appui de leur opposition audit déclassement, un intérêt 
public à lutter contre le mitage du territoire cantonal, à promouvoir la protection 
de la zone agricole (et des surfaces d’assolement), à préserver la nature et le 
paysage, ainsi qu’à lutter contre la tolérance dont la D______ SA bénéficie depuis 
des lustres et à prévenir un précédent. Ce sont des intérêts généraux que les 
autorités cantonales ont vocation à poursuivre. Comme cela résulte de l’exposé 
des motifs du PL 11976 ainsi que du rapport de la commission d’aménagement du 
canton sur ce projet de loi (PL 11976-A), c’est d’ailleurs après avoir procédé à 
une pondération de tous les intérêts en présence qu’elles ont proposé et adopté le 
déclassement considéré, conforme au Plan de gestion des déchets du canton de 
Genève 2009-2012 ainsi qu’au Plan directeur cantonal 2030. 
 
 
Sans doute peut-on imaginer que l’exploitation de l’entreprise considérée 
génère quelques nuisances, mais celles-ci ne sont qu’à peine alléguées par le 
comité référendaire et aucunement par ladite commune de site et les quatre autres 
communes intimées. Ces nuisances ne sauraient au demeurant être telles qu’elles 
ne seraient admissibles qu’à la condition d’être exportées dans une autre région du 
canton que la Champagne (soit l’ouest du canton de Genève, comprenant, en plus 
desdites cinq communes, celles d’Aire-la-Ville et Avully). 
 
 
On ne voit donc pas quel intérêt direct et spécial, dépassant largement celui 
des autres communes du canton, la commune d’Avusy serait légitimée à faire 
valoir, à tout le moins pour le lancement d’un référendum cantonal contre la 
loi 11976. Elle ne se trouvait pas dans la situation exceptionnelle d’être habilitée à 
participer au lancement d’un référendum contre ladite loi et à la récolte des 
signatures. Elle a disposé et d’ailleurs fait usage des droits de faire entendre sa 
voix, légitimement et légalement, dans le cadre de l’élaboration de l’avant-projet 
et du projet de loi ayant abouti à l’adoption de ladite loi. Il ne lui appartenait pas 


- 34/39 - 
 
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de s’impliquer en tant que collectivité publique dans le lancement de ce 
référendum et la récolte des signatures, soit dans un débat démocratique qu’à ce 
stade-là il revenait le cas échéant aux citoyennes et citoyens de s’approprier et 
d’animer (Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, 
vol. I, op. cit., n. 925). 
 
 
Cette conclusion vaut a fortiori pour les quatre autres communes intimées. 
 
d. 
La commune d’Avusy a participé aux frais générés par le lancement du 
référendum, à hauteur de CHF 1'162.45, à l’égal des trois associations précitées. 
Dès lors qu’elle n’était pas habilitée à lancer le référendum, il n’était pas 
admissible qu’elle soutienne cette démarche financièrement. Ce faisant, elle n’a 
pas respecté l’interdiction que l’art. 83 al. 1 LEDP fait aux communes de 
supporter les frais de la propagande des partis politiques, autres associations ou 
groupements (MGC 1994 35/V 4150 ; ATA/433/2009 du 8 septembre 2009 
consid. 3). 
 
e. 
Les membres des autorités des communes considérées n’étaient nullement 
privés de leur droit de citoyennes et citoyens d’animer ledit débat démocratique, en 
particulier de lancer le référendum en question et de participer activement à la récolte des 
signatures puis, le moment venu, à la campagne référendaire, à la condition 
toutefois d’apparaître comme des particuliers aux yeux d’électeurs peu impliqués 
dans la vie politique, sans donner une apparence officielle à leurs interventions 
personnelles ni profiter à cet égard d’une situation ambiguë (ATF 119 Ia 271 
consid. 3d ; Jacques DUBEY, vol. II, op. cit., n. 5336 ss ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, vol. I, op. cit., n. 935 ; Bénédicte 
TORNAY, op. cit., p. 276 s.). 
 
 
Force est de constater, à ce propos, que les maires et le cas échéant leurs 
adjoints des communes considérées sont intervenus en l’occurrence ès qualités, 
pour le lancement du référendum et la récolte des signatures, de même d’ailleurs 
que plusieurs des conseillers municipaux de ces communes. Si M. E______, 
quoique conseiller municipal de la commune d’Avusy, a agi comme président de 
l’association Grain de Sable de la Champagne, il y a eu pour le moins ambiguïté 
sur la qualité en laquelle est intervenu M. F______. Dans un courriel du 
16 novembre 2018 au président d’AgriGenève, M. E______ l’a présenté comme 
agissant pour le lancement de ce référendum comme président du Conseil 
municipal d’Avusy, et M. F______ a utilisé pour ses divers échanges à ce sujet 
son 
adresse 
de 
messagerie 
électronique 
de 
conseiller 
municipal 
(F______@avusy.ch). La séance du conseil municipal de la commune d’Avusy du 
11 décembre 2018 a largement servi d’agora en faveur dudit référendum ; celle du 
même jour du conseil municipal de la commune de Chancy est elle aussi 
révélatrice de l’implication des communes et de certains de leurs élus agissant ès 
qualités dans le processus référendaire (cf. ch. 9 et 20b de la partie En fait du 
présent arrêt). 


- 35/39 - 
 
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f. 
Il ne saurait en revanche être retenu que l’exposé des motifs que les auteurs 
du référendum ont fait figurer sur les formulaires de signatures a comporté des 
informations erronées ou trompeuses, en tant qu’il y était fait mention d’une part 
que les cinq communes intimées invitaient à s’opposer à la loi 11976 et d’autre 
part d’une implantation illégale d’une entreprise exerçant depuis plus de 20 ans 
une activité en zone agricole (soit la D______ SA). Il résulte des pièces du dossier 
que – par la voix de leur maire qui aurait été suffisante si leur implication dans le 
processus référendaire avait été exceptionnellement admissible (art. 50 al. 1 LAC) 
– les cinq communes en question ont donné leur accord au lancement de ce 
référendum avant que le SVE n’approuve le spécimen des listes destinées à 
recevoir les signatures. Il est par ailleurs exact que l’activité de l’entreprise 
précitée n’est pas compatible avec l’affectation à la zone agricole des parcelles sur 
lesquelles elle est implantée ; elle s’y déploie depuis des décennies au bénéfice 
d’une tolérance, situation que le déclassement litigieux entend précisément 
régulariser, conformément à la volonté des autorités cantonales. 
 
 
Semblable à cet exposé des motifs, le « tous-ménages » dénoncé par les 
recourants n’est pas davantage critiquable, sous la réserve de l’utilisation des 
armoiries communales (art. 31 al. 3 LEDP ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_521/2017 du 14 mai 2018 consid. 3.3, publié in ZBl 2019, p. 104). 
 
g. 
L’implication des cinq communes intimées dans le lancement du 
référendum contre la loi 11976 n’en a pas moins enfreint le devoir de réserve qui 
s’imposait à elles en vertu de la garantie des droits politiques. 
11. 
a. 
La constatation d’irrégularités dans une procédure référendaire ou 
d’interventions illicites dans le lancement d’un référendum et la récolte des 
signatures ne doit pas nécessairement conduire à une annulation du scrutin, le cas 
échéant à sa répétition (s’il a déjà eu lieu), ou – lorsque, comme en l’espèce, 
aucun scrutin n’a encore été fixé – à l’annulation du référendum, c’est-à-dire au 
constat de son non-aboutissement, avec éventuellement à la clé l’obligation de 
publier à nouveau l’acte soumis à référendum pour qu’une nouvelle demande de 
référendum puisse être faite à son encontre (ATF 116 Ia 466 consid. 7). 
 
 
Pour qu’une telle sanction soit prononcée, il faut que la violation constatée 
soit grave, qu’elle n’ait pas été corrigée à temps et que, de ce fait, elle ait pu, de 
façon pour le moins vraisemblable, exercer une influence décisive sur le résultat 
du scrutin, et que cela ne soit pas incompatible avec les exigences de sécurité du 
droit et de proportionnalité devant être prises en compte en la matière 
(ATF 145 I 207 consid. 4.1 ; 145 I 1 consid. 4.2 ; 141 I 221 consid. 3.3 ; 138 I 61 
consid. 4.7.2 ; 135 I 292 consid. 4.4 ; 132 I 104 consid. 3.3 ; 129 I 185 
consid. 8.1 ; Jacques DUBEY, vol. II, op. cit., n. 5411 ss ; Pascal MAHON, vol. I, 
op. cit., n. 154 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, 
vol. I, op. cit., n. 940 ss ; Bénédicte TORNAY, op. cit., p. 282 ss). 


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Pour un référendum dont l’aboutissement a été constaté mais pour lequel 
aucun scrutin n’a encore été fixé, la condition d’une influence décisive « sur 
l’issue du scrutin » ne peut se mesurer à l’aune de l’écart des voix pour ou contre 
l’objet soumis à votation. Elle doit s’apprécier d’une part au regard de la 
perspective que le nombre minimal de signatures valables aurait ou non 
sensiblement dépassé le nombre minimal requis si la violation considérée n’était 
pas intervenue (ou avait été corrigée à temps), et d’autre part en considération 
d’un poids déterminant que – nonobstant sa correction ultérieure, le cas échéant sa 
non-réitération dans la campagne référendaire – elle continuerait de faire peser sur 
l’issue du scrutin référendaire. 
 
b. 
Il n’est assurément pas anodin qu’une commune lance un référendum et 
intervienne en la matière de toute autre manière, en particulier pour la récolte des 
signatures, en dehors des cas exceptionnels dans lesquels cela pourrait s’avérer 
admissible. Cela l’est d’autant moins lorsque, comme en l’espèce, cinq communes 
s’unissent à cette fin. Il est en effet vraisemblable que des citoyennes et citoyens 
sont d’autant plus enclins à signer une demande de référendum que celle-ci 
dispose d’un tel soutien des autorités communales de la région et leur est 
présentée comme telle. On ne saurait non plus se cacher que le « label » dont une 
telle demande de référendum bénéficie ainsi sans droit peut ne pas s’estomper 
entièrement du seul fait qu’il n’en est le cas échéant plus fait état officiellement au 
cours de la campagne référendaire. 
 
 
En l’occurrence, l’irrégularité tenant à la forte implication des communes 
intimées dans le processus référendaire, en particulier le lancement du référendum 
et la récolte des signatures, présente une certaine gravité. Il aurait été aisé que le 
Conseil d’État et ses services la décèlent et la corrigent d’emblée, en se montrant 
intéressés de savoir qui constituait le comité référendaire (et pas simplement qui 
en était le mandataire). 
 
c. 
Il se trouve cependant que le référendum est lancé aussi par trois 
associations susceptibles d’être les auteurs d’une demande de référendum contre 
la loi considérée, à savoir Pro Natura Genève, AgriGenève et le Grain de Sable de 
la Champagne (cf. supra consid. 7b). L’aura de ces trois entités ne doit pas être 
sous-estimée ; leur participation au processus référendaire était propre à 
convaincre nombre de citoyennes et citoyens de signer ledit référendum. 
 
 
Par ailleurs, si la participation initiale des cinq communes intimées au 
processus référendaire n’a sans doute nullement été négligeable pour la récolte du 
nombre de signatures requis pour que le référendum aboutisse, il faut relativiser 
l’influence qu’elle continuerait d’exercer dans le cadre d’une campagne 
référendaire qui ne donnerait plus lieu à une telle violation et, finalement, sur 
l’issue de la votation référendaire. Il s’agirait d’un scrutin cantonal, si bien qu’il 
est loin d’être acquis que l’argument qui sous-tend le référendum de la part des 
cinq communes intimées – à savoir que les entreprises du type de la D______ SA, 


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certes indispensables, devraient se situer dans une autre région du canton – trouve 
un même écho favorable auprès d’une majorité des citoyennes et citoyens du 
canton. 
 
d. 
En outre, la participation financière de la commune d’Avusy aux frais du 
lancement du référendum considéré a été d’un montant fort modeste, soit de 
CHF 1'162.45. Quant à elle, l’utilisation par des privés des armoiries communales, 
au même niveau que celle du logo des trois associations considérées, sur un 
« tous-ménages » n’ayant manifestement pas un caractère officiel ne saurait avoir 
eu une influence un tant soit peu déterminante sur le succès de la récolte des 
signatures. 
 
e. 
Enfin et surtout, le nombre total de signatures valables recueillies à l’appui 
de ce référendum, sur les formulaires tant de type 1 que de type 2 (cf. supra 
consid. 5d), est de 9085 (4967 + 4118), alors que 5227 signatures valables étaient 
requises. Cela fait 3858 signatures valables de plus que nécessaire, soit 73.8 %. 
Cette marge de sécurité est largement propre à absorber et compenser la mesure 
dans laquelle le succès de la collecte des signatures a pu être amplifié par les 
irrégularités précitées. 
 
f. 
Il faut en déduire que, pour grave qu’elle a été, la violation de la garantie 
des droits politiques qu’ont constitué la forte implication des cinq communes 
intimées dans le lancement de ce référendum et les irrégularités constatées ne 
justifie ni d’annuler ledit référendum, ni d’estimer qu’il n’a pas abouti. Les trois 
recours doivent être rejetés. 
 
 
Aussi n’y a-t-il pas lieu d’examiner si, dans l’hypothèse contraire dans 
laquelle le lancement même du référendum devrait être considéré comme vicié au 
point de devoir être annulé, ce n’est pas le comité référendaire et/ou des 
citoyennes et citoyens qui pourraient se plaindre d’une violation de leurs droits 
politiques si la chambre constitutionnelle n’ordonnait pas au Conseil d’État de 
publier une nouvelle fois la loi 11976 pour permettre le lancement d’un nouveau 
référendum contre cette loi dès lors que ses services n’ont pas décelé et corrigé à 
temps le vice affectant la demande de référendum leur ayant été soumise par le 
comité référendaire (ATF 116 Ia 466 consid. 7). 
12. 
a. 
Vu l’issue donnée aux recours, mais aussi compte tenu du bien-fondé de 
certains des griefs avancés par les recourants, il se justifie de ne mettre à leur 
charge, pris conjointement et solidairement, qu’un émolument de CHF 500.- pour 
ces trois recours (art. 87 al. 1 LPA). 
 
b. 
Il n’y a lieu d’allouer d’indemnité de procédure ni aux recourants (compte 
tenu de l’issue donnée aux recours), ni au comité référendaire « NON à la zone 
industrielle d’Athenaz » (non représenté par un avocat), ni au Conseil d’État (en 


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tant qu’autorité exécutive de l’État de Genève, dotée de services juridiques ; 
art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
Eu égard à la taille réduite des cinq communes intimées et nonobstant leur 
qualité d’entités publiques, mais aussi compte tenu du bien-fondé de certains des 
griefs émis à leur encontre et de leur constitution d’un avocat commun, seule une 
indemnité de procédure réduite, arrêtée à CHF 1'000.-, leur sera allouée 
solidairement, à la charge solidaire des recourants (art. 87 al. 2 LPA ; art. 6 du 
règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 
30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03 ; Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, 
Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 1038 ss). 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
à la forme : 
déclare recevables les recours, joints sous le n° A/475/2019, interjetés les 5 février 
2019, 6 mars 2019 et 29 avril 2019 par Messieurs A______, B______ et C______ 
contre le référendum dirigé contre la loi 11976 du 2 novembre 2018 modifiant les 
limites de zones sur le territoire de la commune d’Avusy (création d’une zone 
industrielle et artisanale exclusivement affectée à des activités de recyclage de 
matériaux minéraux au lieu-dit « Sous-Forestal ») ainsi que, s’agissant du troisième 
recours cité, l’arrêté du Conseil d’État du 17 avril 2019 constatant l’aboutissement dudit 
référendum cantonal ; 
 
au fond : 
les rejette ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge de Messieurs A______, B______ et 
C______, pris solidairement ; 
dit qu’il n’est alloué d’indemnité de procédure ni à Messieurs A______, B______ et 
C______, ni au comité référendaire « NON à la zone industrielle d’Athenaz », ni au 
Conseil d’État ; 
alloue aux communes d’Avusy, Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral, prises 
solidairement, une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de 
Messieurs A______, B______ et C______, pris solidairement ; 


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dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jean-Jacques Martin, avocat des recourants, à 
M. E______, mandataire du Comité référendaire « NON à la zone industrielle 
d’Athenaz », à Me Bruno Mégevand, avocat des communes d’Avusy, Cartigny, 
Chancy, Laconnex et Soral, ainsi qu’au Conseil d’État. 
Siégeants : M. Martin, président, Mme Galeazzi, M. Verniory, Mme McGregor et 
M. Knüpfer, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
le président siégeant: 
 
 
R. Martin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
la greffière :