ge_gerichte · ATA/419/2025 · 2025-04-15 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2912/2024-LIPAD 
ATA/419/2025 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 15 avril 2025 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourante 
représentée par Me Romain JORDAN, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS ET DU NUMÉRIQUE 
intimé 
 
 


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A/2912/2024 
EN FAIT 
A. a. Le 8 janvier 2024, A______ a sollicité du département des institutions et du 
numérique (ci-après : le département), et plus spécifiquement de la police, l’accès 
à divers documents, à savoir : 
- 
l’agenda du Sergent-major B______, de décembre 2016 à novembre 2017, les 
informations sans lien avec elle et ne concernant pas les rendez-vous avec 
C______, alors première Procureure, ou avec les parties à la procédure, à savoir 
D______, E______ et F______, pouvant être caviardées ; 
- 
tout échange de courriels entre la brigade de lutte contre la traite des êtres 
humains et la prostitution illicite de la police judiciaire (ci-après : G______), ou 
tout inspecteur de la G______ et la première Procureure de décembre 2016 à 
novembre 2017, les échanges ne concernant pas les parties plaignantes à la 
procédure, à savoir D______, E______ et F______, pouvant être caviardées ; 
- 
tout échange électronique, en particulier le contenu de tout groupe de 
communication entre les policiers en charge de la procédure dirigée contre elle. 
b. Par courrier du 5 mars 2024, la Commandante de la police a refusé de donner 
accès aux documents susmentionnés. 
La demande fondée sur les art. 24 ss de la loi sur l’information du public, l’accès 
aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 
(LIPAD - A 2 08) ne visait pas un but de transparence au sens de l’art. 1 LIPAD 
mais l’obtention d’informations en lien avec une enquête pénale en cours. L’agenda 
de l’inspecteur de police constituait par ailleurs un simple instrument personnel 
pour la gestion des rendez-vous, qui devait être considéré comme des notes 
personnelles et non comme un document au sens de la LIPAD, ce qui valait 
également pour les échanges électroniques entre policiers en charge d’une 
procédure. Enfin, les informations sollicitées concernaient une procédure pénale en 
cours, de sorte que la LIPAD ne trouvait pas application et l’art. 26 al. 2 let. d 
et e LIPAD s’opposait à la transmission des documents requis. 
c. Par courriel du 7 mars 2024, A______ a saisi le préposé cantonal à la protection 
des données et à la transparence (ci-après : le préposé) d’une demande de médiation. 
d. Deux rencontres de médiation ont eu lieu les 18 avril et 6 mai 2024 en présence 
du préposé, du mandataire de A______, de la responsable LIPAD du département 
et de la juriste du service juridique de la police. 
e. Par déterminations du 24 mai 2024, la direction juridique du département a relevé 
que la législation en vigueur ne lui permettait pas d’accéder aux notes personnelles 
visées (agenda et messages des policiers). Tant l’agenda d’un policier que les 
échanges qui surviendraient sur un dossier pénal déterminé entre les policiers ou 
entre des policiers et une procureure relevaient de la procédure pénale. De tels 
échanges se faisaient dans le cadre d’une stratégie d’enquête et devaient être 


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considérés comme des documents judiciaires au sens large, lesquels étaient exclus 
du champ d’application de la LIPAD. Si, par impossible, la LIPAD était applicable, 
tant l’agenda du policier que les messages visés devaient être considérés comme 
des notes personnelles. 
f. La médiation n’ayant pas abouti, A______ a sollicité la rédaction d’une 
recommandation. 
g. Le 10 juin 2024, la préposée adjointe a recommandé au département de se référer 
à la direction de la procédure quant à l’accès concernant les échanges de courriels 
sollicités. 
Ces courriels avaient indéniablement été élaborés dans le cadre d’une procédure 
pénale en cours. Dans un tel cas, c’étaient les dispositions du code de procédure 
pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0) qui trouvaient application, la 
LIPAD leur cédant le pas, conformément aux art. 26 al. 2 let. e et 26 al. 4 LIPAD. 
Ils étaient ainsi exclus du droit d’accès prévu par la LIPAD, à tout le moins tant que 
la procédure pénale était pendante. 
Elle ne pouvait toutefois pas rendre de recommandation s’agissant de la 
consultation de l’agenda de l’inspecteur, faute d'avoir pu consulter le document 
requis. 
h. Par décision du 8 juillet 2024, la direction juridique du département a refusé à 
A______ l’accès à l’agenda du Sergent-major B______, l’accès aux échanges de 
courriels entre la G______, ou tout inspecteur de la G______ et la première 
Procureure, de décembre 2016 à novembre 2017, ainsi que l’accès à tout échange 
électronique, en particulier le contenu de tout groupe de communications entre les 
policiers en charge de la procédure dirigée contre l’intéressée. 
B. a. Par acte expédié le 9 septembre 2024, A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 
contre la décision précitée, concluant à son annulation et à ce qu’il soit ordonné au 
département de l’autoriser à consulter l’intégralité des documents demandés le 8 
janvier 2024. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée à l’autorité intimée 
pour nouvelle décision. 
Le Sergent-major B______ était l’enquêteur en charge de l’enquête auprès de la 
G______. Il s’agissait ainsi d’un agent public avec des fonctions dirigeantes, dans 
la mesure où il avait notamment coordonné une opération en 2017 avec plus de 20 
policiers. Son agenda, relatif aux années passées, était ainsi un document 
administratif susceptible d’accès, comme l’avait au demeurant explicitement relevé 
le préposé fédéral à la transparence dans sa recommandation du 14 décembre 2021. 
Il en allait de même des échanges de courriels avec le Ministère public, qui 
n’avaient pas été versées à une procédure, ou des échanges avec ses collègues 
durant l’enquête. 
En tant qu’ils fondaient leur refus sur les buts supposés de la demande, lesquels ne 
viseraient pas la transparence, la Commandante de la police et le département 


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faisaient dépendre l’accès à des documents ou à des données personnelles d’un 
intérêt ou d’un but particulier. Or, un tel motif de refus était explicitement rejeté par 
la jurisprudence fédérale. 
Soustrayant les documents en cause aux principes de la publicité et de la 
transparence, l’autorité avait choisi de faire primer le secret de l’administration, en 
dérogation au système voulu par le législateur. La notion d’activité juridictionnelle 
devait être appréhendée strictement afin de ne pas vider la LIPAD de sa substance. 
Les documents judiciaires « au sens large » n’étaient pas exclus de la LIPAD. 
Enfin, les courriels ne revêtaient pas la qualité de notes prises à l’usage exclusif de 
leur auteur. Ils étaient bien plutôt assimilables à des notes adressées, même 
confidentiellement, à une personne déterminée. 
b. Par réponse du 29 octobre 2024, le département a conclu au rejet du recours. 
L’agenda d’un inspecteur de police, contrairement à celui d’un haut fonctionnaire 
chargé de la supervision d’une politique publique, constituait un simple instrument 
personnel pour la gestion des rendez-vous. Un inspecteur principal n’exerçait 
aucune fonction dirigeante au sein de l’institution. Son agenda n’était ainsi en 
aucune manière un instrument de conduite mais bien un instrument personnel, 
assimilable à des notes personnelles au sens de la LIPAD. Les éventuels échanges 
entre les policiers en charge de la procédure correspondaient également à des notes 
à usage personnel. Quant aux échanges intervenus entre des policiers en charge de 
la procédure pénale et la Procureure en charge du dossier, la demande d’accès devait 
être formulée dans le cadre de la procédure pénale, auprès de la direction de la 
procédure. Il ne serait, en toute hypothèse, pas en mesure d’accéder aux documents 
dont l’accès était sollicité, à tout le moins sans l’accord exprès de leurs détenteurs. 
Ainsi, si par impossible les documents dont l’accès était sollicité devaient être 
considérés comme étant soumis à la LIPAD, il invoquerait l’application de 
l’art. 26 al. 5 LIPAD. 
c. Par réplique du 23 décembre 2024, la recourante a persisté dans ses conclusions. 
d. Par pli du 30 janvier 2025 adressé au sergent-major B______, la chambre 
administrative a demandé l’accès complet à l’agenda qu’il avait utilisé pour la 
période de décembre 2016 à novembre 2017, précisant qu’elle veillerait à son 
absolue confidentialité, tant à l’égard des parties à la procédure que des tiers et du 
public. 
e. Le 21 février 2025, la Commandante de la police a répondu qu’en sa « qualité de 
supérieure hiérarchique du sergent-major B______ », elle informait la chambre de 
céans que les données dont l’accès était sollicité n’étaient « plus disponibles ». 
f. Interpellée par la chambre de céans sur les motifs pour lesquels ces données 
n’étaient plus disponibles, la Commandante de la police a répondu que le 
sergent-major B______ n’avait « pas conservé ses anciens agendas papier ». 
S’agissant de l’outil professionnel Outlook, « il n’utilisait pas – ou quasiment pas – 


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ce système de messagerie ». Ce dernier ne contenait aucune donnée pour la période 
sollicitée. 
g. Le 26 mars 2025, l’intimé a relevé que le courrier de la Commandante de la 
police n’appelait pas de commentaire de sa part. 
h. Le 27 mars 2025, la recourante a relevé que l’intimé demeurait évasif et se 
soustrayait à son obligation légale de transparence. Il devait être tenu responsable 
du fait que les données avaient été partiellement détruites et cela alors même 
qu’elles faisaient l’objet de la procédure. Elle sollicitait l’audition du sergent-major 
B______, le cas échéant hors sa présence, afin qu’il puisse être interrogé sur ses 
souvenirs. 
i. Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger, y compris 
sur mesures d’instruction. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 60 al. 1 LIPAD). 
2. 
La recourante sollicite l’audition du sergent-major B______. 
2.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le 
droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas la juge de renoncer 
à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation 
anticipée de ces dernières, en particulier si elle acquiert la certitude que celles-ci ne 
l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des 
constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 
consid. 6.3.1). Le droit d’être entendu ne contient pas non plus d’obligation de 
discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge 
discute ceux qui sont pertinents pour l’issue du litige (ATF 141 III 28 consid. 3.2.4 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 9C_245/2020 du 12 juin 2020 consid. 3.2.1). Le droit 
d’être entendu ne comprend pas le droit d’être entendu oralement ni celui 
d’entendre des témoins (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; 138 III 374 consid. 4.3.2). 
2.2 Selon l’art. 63 LIPAD, la juridiction compétente a accès aux documents 
concernés par le recours, y compris les données personnelles constituant l’enjeu du 
recours, à charge pour elle de veiller à leur absolue confidentialité et de prendre, à 


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l’égard tant des parties à la procédure que des tiers et du public, toutes mesures 
nécessaires au maintien de cette confidentialité aussi longtemps que l’accès à ces 
documents n’a pas été accordé par un jugement définitif et exécutoire. 
2.3 En l’espèce, la recourante sollicite l’audition du sergent-major B______ afin 
qu’il puisse être interrogé sur « ses souvenirs ». Cette demande d’audition fait suite 
à la réponse donnée par la Commandante de la police, en sa qualité de supérieure 
hiérarchique du sergent-major, à la requête de la chambre de céans en production 
de l’agenda utilisé par ce dernier durant la période de décembre 2016 à novembre 
2017 en application de l’art. 63 LIPAD. Après avoir, dans un premier temps, 
indiqué que le document n’était « plus disponible », la Commandante de la police 
a expliqué, dans un courrier ultérieur, que son collaborateur n’avait pas conservé 
ses anciens agendas papier et qu’il n’utilisait pas, voire quasiment pas, le système 
de messagerie Outlook. 
Il est certes regrettable que le document sollicité ne soit « plus disponible », alors 
même qu’il constitue l’objet de la présente procédure. L’explication de la 
Commandante de la police a, au demeurant, été donnée pour la première fois devant 
la chambre de céans, alors que l’accès au document litigieux avait déjà été sollicité 
par le préposé, mais refusé par l’intimé pour un autre motif. Une telle manière de 
procéder, qui s’inscrit en porte-à-faux avec le devoir de collaboration des parties et 
le principe d’accès par la juridiction aux documents concernés par la procédure 
(art. 63 LIPAD), ne saurait contribuer à la bonne marche de la justice. Il n’en reste 
pas moins que, selon les explications de la Commandante de la police, dont il n’y a 
pas lieu de s’écarter, l’inspecteur de police n’utilisait pas, ou quasiment pas, le 
système de messagerie Outlook durant la période litigieuse, disposant uniquement 
d’un agenda papier. Or, comme on le verra, ces explications suffisent à statuer en 
toute connaissance de cause, sans qu’il y ait lieu de questionner l’inspecteur sur le 
contenu et l’utilisation de son agenda durant la période considérée. Il ne sera donc 
pas donné suite à la requête d’audition formée par la recourante. 
3. 
Le litige porte sur la conformité au droit de la décision par laquelle l’intimé a refusé 
de donner accès à l’agenda d’un inspecteur de police, aux échanges de courriels 
entre la G______, respectivement tout inspecteur de la G______ et la Procureure 
en charge du dossier, ainsi qu’à tout échange électronique entre les policiers en 
charge de la procédure dirigée à l’encontre de la recourante. 
3.1 La juridiction administrative chargée de statuer est liée par les conclusions des 
parties. Elle n’est en revanche pas liée par les motifs que les parties invoquent 
(art. 69 al. 1 LPA). Si la juridiction administrative admet le recours, elle réforme la 
décision attaquée ou l’annule. Si elle le juge nécessaire, elle peut renvoyer l’affaire 
à l’autorité qui a statué pour nouvelle décision (art. 69 al. 3 LPA). 
3.2 L’activité publique s’exerce de manière transparente, conformément aux règles 
de la bonne foi, dans le respect du droit fédéral et du droit international (art. 9 al. 3 
de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Toute personne a le droit de prendre connaissance des 


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informations et d’accéder aux documents officiels, à moins qu’un intérêt 
prépondérant ne s’y oppose (art. 28 al. 2 Cst-GE). Il a déjà été jugé que cette 
disposition n’avait pas une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.4). 
La LIPAD régit l’information relative aux activités des institutions et la protection 
des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux objectifs, à savoir, 
d’une part, favoriser la libre formation de l’opinion et la participation à la vie 
publique ainsi que, d’autre part, protéger les droits fondamentaux des personnes 
physiques ou morales de droit privé quant aux données personnelles les concernant 
(art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 
En édictant cette loi, le législateur genevois a voulu passer d'un régime du secret 
assorti d'exceptions, prévalant jusqu'alors pour l'administration genevoise, à celui 
de la transparence sous réserve de dérogation. Cette évolution législative est propre 
à renforcer tant la démocratie que le contrôle de l'administration, ainsi qu'à valoriser 
l'activité étatique et à favoriser la mise en œuvre des politiques publiques. 
L'instauration d'un droit individuel d'accès aux documents représente l'innovation 
majeure propre à conférer sa pleine dimension au changement de culture 
qu'implique l'abandon du principe du secret (ATF 148 II 16 consid. 3.1 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_25/2017 du 28 août 2017 consid. 3.1 ; 1C_277/2016 du 
29 novembre 2016 consid. 3.2). 
4. 
Il convient en premier lieu d’examiner si la LIPAD s’applique à l’autorité intimée, 
ce que celle-ci conteste. 
4.1 La LIPAD s’applique aux pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire cantonaux, 
ainsi que leurs administrations et les commissions qui en dépendent 
(art. 3 al. 1 let. a LIPAD). Selon l’art. 3 al. 3 LIPAD, le traitement de données 
personnelles par les institutions publiques n’est pas soumis à la loi lorsqu’il : se 
limite à la prise de notes à usage personnel (let. a) ; est effectué par le Conseil 
supérieur de la magistrature, les juridictions et les autres autorités judiciaires en 
application des lois de procédure pénale, civile, administrative ou d’entraide 
judiciaire ou d’autres lois régissant leurs activités, aux fins de trancher les causes 
dont ils sont ou ont été saisis ou de remplir les tâches de surveillance dont ils sont 
ou ont été investis, sous réserve de l’art. 39 al. 3 (let. b). 
Selon le message à l’appui de la LIPAD, l’art. 3 al. 3 let. b LIPAD constitue une 
clause d’exclusion du champ d’application à raison de l’entité chargée de procéder 
au traitement, en faveur du Pouvoir judiciaire. Il n’est guère possible de définir 
a priori l’activité juridictionnelle d’une manière plus précise que celle qui figure 
ici, mais le but visé est d’exclure clairement toute l’activité juridictionnelle du 
Pouvoir judiciaire, seules les activités à caractère non juridictionnel permettant 
l’application de la loi. Le traitement de données personnelles n’est ainsi pas soumis 
à la loi lorsqu’il est effectué par le Conseil supérieur de la magistrature, les 
juridictions et les autres autorités judiciaires en application des lois de procédure 
pénale, civile, administrative ou d’entraide judiciaire ou d’autres lois régissant leurs 


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activités, aux fins de trancher les causes dont ils sont saisis ou de remplir les tâches 
de surveillance dont ils sont investis (Mémorial des séances du Grand Conseil de la 
République et canton de Genève [ci-après : MGC] 2005-2006 Y A, p. 8490). 
4.2 Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a retenu que la LIPAD ne s’appliquait 
pas aux procédures civiles, pénales et administratives en cours. Le législateur 
genevois avait certes considéré qu'il n'y avait pas de raison de principe de soustraire 
le Pouvoir judiciaire au principe de la transparence sur ses activités. Toutefois, pour 
les procédures pendantes, les règles relatives à la consultation du dossier étaient 
fixées par les différentes lois de procédure. En matière pénale, l'autorité compétente 
selon les art. 74 et 102 CPP était la direction de la procédure ; celle-ci devait 
notamment respecter la présomption d'innocence et les autres intérêts légitimes au 
maintien du secret (arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2015 et 1C_606/2015 du 
14 juin 2016 consid. 4.4). 
Plus récemment, dans un arrêt publié, le Tribunal fédéral s’est demandé si un 
rapport d'audit commandé par le Conseil d’État du canton de Neuchâtel et figurant 
dans des dossiers de procédures civile et pénale était soumis à la Convention 
intercantonale du 9 mai 2012 relative à la protection des données et à la transparence 
dans les cantons du Jura et de Neuchâtel. Il a considéré que tant dans la procédure 
pénale que dans les procédures civiles en cours, le rapport d'audit ne constituait ni 
un acte de procédure ni un acte d'instruction lié à la procédure en cause ; il s'agissait 
d'un document élaboré en dehors de toute procédure judiciaire qui avait simplement 
été déposé dans les dossiers civils et pénal. Il n'était ainsi pas exclu du champ 
d'application de la convention précitée. Se référant au message relatif à la loi 
fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration du 17 décembre 
2004 (LTrans - RS 152.3), il a relevé que les documents qui, bien qu'ayant un 
rapport plus large avec les procédures en question, ne faisaient pas partie du dossier 
de procédure au sens strict, étaient en revanche accessibles aux conditions de la loi 
sur la transparence. Afin d'éviter une collision de normes, il était impossible de 
recourir à la LTrans dans le but d'éluder les règles spéciales concernant l'accès aux 
documents relevant des procédures topiques. L’accès à un document ne devait pas 
pouvoir entraver la bonne marche d'une procédure judiciaire. Il fallait distinguer, 
d'une part, entre les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et pas 
non plus explicitement en vue d'une telle procédure) et, d'autre part, les documents 
qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire (par 
exemple un échange d'écritures ou une expertise mise en œuvre par les autorités 
judiciaires). C'était seulement pour ces derniers que le principe de la transparence 
ne s'appliquait pas ; les autres documents demeuraient accessibles en vertu du 
principe de la transparence (ATF 147 I 47 consid. 3.4). 
Dans une affaire récente concernant l’accès à l’agenda électronique d’un ancien 
Procureur, la chambre administrative a considéré que celui-ci n’était pas intégré au 
dossier pénal en cours et n’influait aucunement sur le processus décisionnel 
proprement dit. Il s’agissait d’un document administratif qui, bien qu’ayant un 


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rapport plus large avec une procédure pénale en cours, n’avait pas été rempli en 
application d’une loi de procédure pénale, mais dans une pure optique d’aide 
organisationnelle. C’était donc à tort que l’autorité avait soustrait l’agenda de 
l’ancien Procureur au champ d’application de la LIPAD (ATA/1298/2024 du 
5 novembre 2024 consid. 4.4). Un recours est actuellement pendant devant le 
Tribunal fédéral contre cet arrêt (cause 1C_724/2024). 
4.3 En l’espèce, la demande d'accès aux documents a été adressée au service 
juridique de la police, soit une entité rattachée au département des institutions et du 
numérique (art. 5 al. 1 let. b du règlement sur l'organisation de l'administration 
cantonale du 1er juin 2018 - ROAC - B 4 05.10), lequel constitue un des sept 
départements de l’administration cantonale (art. 1 al. 1 ROAC). La LIPAD 
s'applique ainsi à ce titre (art. 3 al. 1 let. a LIPAD). L’intimé considère toutefois 
que les documents sollicités ont trait à l’activité juridictionnelle « au sens large », 
si bien qu’ils seraient soustraits au droit d’accès consacré par la LIPAD, comme 
cela était rappelé à l’art. 3 al. 3 let. b LIPAD. 
Ce raisonnement doit être suivi s’agissant des échanges de courriels entre une 
Procureure et des policiers ou entre des policiers entre eux en lien avec une 
procédure pénale. Ces documents émanent d’autorités de poursuite pénale au sens 
de l’art. 12 let. a CPP, les activités de la police étant régies par le CPP (art. 15 
al. 1 CPP). Il n’est par ailleurs pas contesté qu’ils ont été élaborés dans le cadre 
d’une procédure judiciaire, la demande d’accès s’y référant d’ailleurs 
expressément. En pareille hypothèse, et conformément à la jurisprudence précitée, 
le principe de la transparence ne s’applique pas. Les échanges de courriels sollicités, 
élaborés dans le cadre de la poursuite pénale et en application d’une loi de 
procédure, sont ainsi exclus du champ d’application à raison de la matière de la 
LIPAD. C’est partant à juste titre que, suivant la recommandation du préposé, 
l’autorité intimée a refusé de donner accès aux échanges de courriels sollicités. Il 
n’est ainsi pas nécessaire d’examiner si l’accès aux documents sollicités est propre 
à compromettre l’ouverture, le déroulement ou l’aboutissement d’enquêtes prévues 
par la loi (art. 26 al. 2 let. d LIPAD) ou s’il reviendrait à rendre inopérantes les 
restrictions au droit d’accès prévues (art. 26 al. 2 let. e et f et art. 26 al. 4 LIPAD), 
ce que conteste la recourante. 
La situation se présente en revanche différemment s’agissant de l’agenda d’un 
inspecteur de police. Comme indiqué ci-avant, la chambre de céans a récemment 
jugé que l’agenda d’un ancien Procureur n’était pas intégré à un dossier pénal en 
cours et n’influait aucunement sur le processus décisionnel proprement dit. Aucune 
raison ne justifie de traiter différemment l’agenda d’un ancien Procureur de celui 
d’un inspecteur de police. Il s’agit d’un document administratif qui, bien qu’ayant 
un rapport plus large avec des procédures en cours, n’a pas été rempli en application 
d’une loi de procédure pénale. Ainsi, comme l’a retenu le préposé dans sa 
recommandation, ce document n’est pas soustrait au champ d’application de la 
LIPAD. 


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5. 
Reste à examiner si le département pouvait refuser l’accès à l’agenda de l’inspecteur 
de police. 
5.1 L’art. 24 LIPAD prévoit que toute personne, physique ou morale, a accès aux 
documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par 
cette loi (al. 1). L’accès comprend la consultation sur place des documents et 
l’obtention de copies des documents (al. 2). La demande d’accès n’est en principe 
soumise à aucune exigence de forme. Elle n’a pas à être motivée, mais elle doit 
contenir des indications suffisantes pour permettre l’identification du document 
recherché (art. 28 al. 1 LIPAD). 
Selon l’art. 25 LIPAD, les documents sont tous les supports d’informations détenus 
par une institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une 
tâche publique (al. 1). Sont notamment des documents les messages, rapports, 
études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, 
directives, prises de position, préavis ou décisions (al. 2). Pour les informations 
n’existant que sous forme électronique, seule l’impression qui peut en être obtenue 
sur un support papier par un traitement informatique simple est un document (al. 3). 
Les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les 
procès-verbaux non encore approuvés ne constituent pas des documents au sens de 
la loi (al. 4). 
L’art. 25 al. 4 LIPAD exclut ainsi de la notion de document les notes à usage 
personnel (à savoir les notes prises à l’usage exclusif de celui qui les prend, et non 
les notes adressées même confidentiellement à une personne déterminée) ainsi que 
les brouillons ou autres textes inachevés (ATA/1267/2021 du 23 novembre 2021 
consid. 6e), quand bien même elles concerneraient l’accomplissement de tâches 
publiques, des notes à usage personnel de collaborateurs de la fonction publique 
relèvent en quelque sorte de la sphère privée de ces derniers. Il importe par ailleurs 
que les rédacteurs de documents puissent faire évoluer leurs textes et travailler dans 
des conditions de sérénité avant qu’il ne soit possible d’accéder au produit de leur 
travail (MGC 2000 45/VIII 7694). 
Selon l’art. 6 let. a du règlement d'application de la loi sur l'information du public, 
l'accès aux documents et la protection des données personnelles du 21 décembre 
2011 (RIPAD - A 2 08.01), constituent notamment des notes à usage personnel au 
sens de l’art. 25 al. 4 LIPAD, qu’elles soient manuscrites ou non et quels qu’en 
soient la forme ou le support : les notes prises en vue de la rédaction future d’un 
document. 
5.2 L’application de la LIPAD n’est pas inconditionnelle. L’art. 26 LIPAD fixe en 
effet des exceptions au droit d'accès. Sont ainsi soustraits au droit d'accès les 
documents à la communication desquels un intérêt public ou privé prépondérant 
s'oppose (art. 26 al. 1 LIPAD). Tel est le cas, notamment, lorsque l’accès aux 
documents est propre à mettre en péril la sécurité de l’État, la sécurité publique, les 
relations internationales de la Suisse ou les relations confédérales (art. 26 al. 2 
let. a LIPAD). 


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Selon le message à l'appui de la LIPAD, la sauvegarde du processus décisionnel 
représente une exception classique au droit d'accès aux documents. Il s'agit de 
préserver la faculté des organes et administrations des institutions de réfléchir, de 
consulter, de rédiger plusieurs projets d'une éventuelle décision avant d'arrêter son 
choix. Plutôt que de supprimer purement et simplement l'accès à des documents 
préparatoires tant que la décision n'a pas été prise, la formule retenue par le 
législateur limite le refus d'accès aux documents relatifs à une décision en 
préparation au cas où une telle communication serait de nature à entraver 
notablement le processus décisionnel, par souci de ne pas vider le principe de la 
transparence de sa substance. Il importe également que la communication de 
documents ne compromette pas des négociations en cours, que ce soit sur un plan 
purement politique (par exemple dans le cadre de discussions avec les représentants 
de la fonction publique), sur le plan de relations avec d'autres institutions ou 
collectivités publiques, sur le plan de relations de droit public (par exemple en 
matière d'octroi de concessions) ou encore sur le plan de relations contractuelles 
soumises au droit privé. 
5.3 L’art. 25 al. 1 et 4 LIPAD a une teneur similaire à l’art. 5 al. 1 et 3 LTrans. 
Selon cette disposition, on entend par document officiel toute information qui a été 
enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par l’autorité dont 
elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne 
l’accomplissement d’une tâche publique (let. c). Ne sont pas considérés comme des 
documents officiels les documents qui n’ont pas atteint leur stade définitif 
d’élaboration ou qui sont destinés à l’usage personnel (art. 5 al. 3 let. b et c LTrans). 
À titre de comparaison, au plan fédéral, l’art. 1 al. 3 de l’ordonnance sur le principe 
de la transparence dans l’administration (OTrans - RS 152.31) – non applicable in 
casu – définit la notion de document destiné à l’usage personnel. Il précise que cette 
notion vise entre autres les documents utilisés exclusivement par un cercle restreint 
de personnes. Il s’agit par exemple des documents qui sont utilisés comme base de 
travail ou comme moyen auxiliaire (notes manuscrites, copies de travail, 
propositions de correction, aide-mémoire, notes d’accompagnement) au sein d’une 
équipe ou qui sont échangés entre un collaborateur et son supérieur. Sont également 
considérés comme des documents destinés à l’usage personnel, les informations à 
caractère personnel qui sont sans rapport avec l’accomplissement de tâches 
publiques. Tel est, par exemple, le cas des courriers électroniques qui ont un 
contenu strictement privé ou des tableaux personnels qui ornent un bureau 
(commentaire du 24 mai 2006 de l’ordonnance relative à la loi fédérale sur le 
principe de la transparence, p. 2 et 3). 
Dans un arrêt publié aux ATF 142 II 324, le Tribunal fédéral a examiné le point de 
savoir si l’agenda Outlook de l’ancien chef de l’armement devait être considéré 
comme un document officiel au sens de l’art. 5 LTrans. Il a retenu que tel était le 
cas. Les informations contenues dans l’agenda Outlook dépeignaient globalement 
l’activité officielle de l’ancien chef de l’armement. Celui-ci avait utilisé son agenda 


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en rapport avec l’accomplissement de sa fonction, et donc aussi pour exécuter des 
tâches publiques. Bien que des rendez-vous privés y aient aussi été consignés, les 
agendas électroniques et les informations qui y étaient contenues servaient 
principalement à l’activité professionnelle et à la direction de l’office, si bien que 
l’art. 5 al. 1 let. c LTrans trouvait application. Les inscriptions de l’agenda 
donnaient dans leur ensemble une vision de l’accomplissement de sa fonction par 
l’ancien chef de l’armement et des processus de la direction militaire. L’agenda 
Outlook n’était au demeurant pas destiné à son usage personnel, puisqu’il servait à 
la communication et à la coopération entre les collaborateurs. Le détenteur pouvait 
conférer des droits d’accès différents à divers utilisateurs, variant de la simple 
indication des périodes libres ou occupées jusqu’à l’affichage de tous les détails. 
L’agenda Outlook permettait aussi d’envoyer des invitations à participer à des 
séances. Il s’agissait donc, dans l’ensemble, d’un instrument destiné à soutenir sous 
divers aspects la coopération de divers utilisateurs. L’agenda n’était enfin pas 
uniquement un aide-mémoire personnel destiné à la gestion des rendez-vous 
individuels. Sa portée était notablement plus étendue : son détenteur était l’un des 
cadres plus élevés du département fédéral de la défense. Son agenda avait une 
influence déterminante dans l’ensemble de l’activité et des processus de l’office 
fédéral de l’armement. Même si le cercle des personnes habilitées à y accéder se 
limitait aux cadres supérieurs de l’office, il n’était pas qu’un simple aide-mémoire 
pour le déroulement de la journée et la gestion des rendez-vous. Il s’agissait d’un 
instrument de conduite essentiel pour la direction de l’office (consid. 2.5.1 et 2.5.2). 
Dans une recommandation du 14 décembre 2021, le préposé fédéral à la protection 
des données et à la transparence a examiné le point de savoir si les agendas de deux 
enquêteurs de l’administration fédérale des contributions (ci-après : AFC-CH) 
devaient être considérés comme étant destinés à l’usage personnel au sens de l’art. 5 
al. 3 let. c LTrans. Selon le préposé fédéral, cette question impliquait d’analyser si 
les informations demandées avaient un rapport avec l’accomplissement de tâches 
publiques. Pour pouvoir se déterminer sur ce point, il était nécessaire que l'autorité 
lui communique au minimum les caractéristiques générales des entrées (ex. séances 
de travail, rendez-vous médicaux, voyage de service, etc.). Toutefois, l'AFC-CH, 
qui portait le fardeau de la preuve, ne lui avait pas fourni d'éléments permettant 
d'apprécier la nature desdits rendez-vous et n'avait pas motivé sa position. Par 
conséquent, l’AFC-CH n'ayant pas fourni une motivation suffisante permettant de 
démontrer qu'en l'espèce les entrées des deux calendriers n'avaient pas de lien avec 
l'accomplissement d'une tâche publique ou qu'elles étaient uniquement destinées à 
un cercle restreint de personnes, l'exception de l'art. 5 al. 3 let. c ne pouvait être 
retenue (disponible sur : https://www.edoeb.admin.ch). 
Enfin, dans un arrêt récent déjà évoqué (supra consid. 3.1), la chambre 
administrative a considéré que l’utilisation d’un agenda Outlook par un ancien 
Procureur, en tant qu’elle était facultative et réservée à son seul usage, servait 
uniquement d’aide-mémoire au sens de l’art. 25 al. 4 LIPAD. Contrairement à celui 
qui occupait la position d’un des cadres les plus élevés du département fédéral de 


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la défense, le Procureur n’assumait aucune fonction hiérarchique et exerçait ses 
activités juridictionnelles dans le respect de l’indépendance du magistrat. Le 
déroulement de sa journée et la gestion de ses propres rendez-vous n’avait aucune 
influence sur l’activité des autres membres de la juridiction. Sa situation se 
distinguait ainsi de celle envisagée dans l’ATF 142 II 324 (ATA/1298/2024 du 
5 novembre 2024 consid. 5.4, un recours étant actuellement pendant devant le 
Tribunal fédéral). 
5.4 Dans le cadre d'une procédure d'accès à des documents au sens de la LIPAD, le 
préposé cantonal est saisi par une requête écrite de médiation sommairement 
motivée notamment lorsque la demande d'accès d'un requérant n'est pas satisfaite 
(art. 30 al. 1 let. a LIPAD). Le préposé cantonal recueille de manière informelle 
l’avis des institutions et personnes concernées. La consultation sur place des 
documents faisant l’objet d’une requête de médiation ne peut lui être refusée, à 
charge pour lui de veiller à leur absolue confidentialité (art. 30 al. 3 LIPAD). Le 
document dont l’accès est contesté doit, sur demande du préposé cantonal, lui être 
communiqué. Cette communication se fait en principe au moyen de la consultation 
sur place du document ; exceptionnellement, le préposé cantonal peut en recevoir 
une copie, à charge pour lui de la restituer ou de la détruire à la fin de la procédure 
de médiation (art. 10 al. 4 RIPAD). Il importe que le préposé cantonal ait 
pleinement accès aux documents concernés, mais aussi que toute mesure soit prise 
pour que la procédure de médiation ne lève pas par elle-même la confidentialité 
litigieuse reconnue provisoirement aux documents en question. En cas de recours, 
la médiation représentera une pièce du dossier (Mémorial des séances du Grand 
Conseil de la République et canton de Genève [ci-après : MGC] 2000 45/VIII 
7705). 
Le Tribunal fédéral a confirmé le caractère obligatoire de la transmission au préposé 
des documents faisant l’objet d’une requête de médiation lorsque ce dernier en a 
fait la demande. Il a en effet relevé que, dans le cas particulier, si le préposé avait 
demandé à recevoir une version non-caviardée du document, cela n'aurait pas pu lui 
être refusé en application de l'art. 30 al. 3 LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_590/2022, 1C_597/2022 et 1C_132/2023 du 16 novembre 2023 consid. 5.1.2). 
Si la médiation aboutit, l’affaire est classée (art. 30 al. 4 LIPAD). À défaut, le 
préposé cantonal formule, à l’adresse du requérant ainsi que de l’institution ou des 
institutions concernées, une recommandation écrite sur la communication du 
document considéré (art. 30 al. 5 LIPAD). L'art. 30 al. 5 LIPAD exige que le 
préposé prenne position quant à la communication du document (MGC 2007-2008 
XII A 14101). 
L'art. 30 LIPAD contient une importante innovation, soit l’institution d’un 
médiateur, à savoir le préposé, chargé de veiller à la bonne application de la LIPAD. 
Cette solution n’exclut pas mais diffère au besoin l’engagement de procédures 
contentieuses, en étant propre à réduire l’ampleur d’un tel contentieux juridictionnel 


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du fait des solutions qui ne manqueront pas d’être généralement trouvées par le 
biais de la médiation (MGC 2000 45/VIII 7703). 
La chambre administrative a récemment considéré que l’absence de 
recommandation sur l’accès à l’agenda électronique d’un ancien Procureur 
constituait un vice procédural incompatible avec les exigences découlant de la 
procédure de médiation. Lorsqu'une procédure de médiation avait été engagée, la 
formulation d'une recommandation par le préposé, sur la base du contenu du 
document requis, ne constituait pas une simple prescription d'ordre mais une 
exigence formelle qui ne pouvait être éludée, sauf à vider la loi de son sens et de 
son but. Il ressortait tant du texte de la LIPAD que des travaux préparatoires relatifs 
à cette loi que le préposé cantonal avait un poids prépondérant puisqu'il était chargé 
de veiller à sa bonne application, et surtout qu'il avait l'obligation – et non pas la 
simple faculté – de prendre position sur la communication du document litigieux. 
Sa recommandation, même si elle n’était pas contraignante, était au demeurant 
importante puisqu'elle permettait d'orienter l'autorité dans sa future décision. Une 
recommandation par laquelle le préposé s’abstenait de prendre position n’était pas 
suffisante pour répondre aux exigences de l'art. 30 al. 5 LIPAD (ATA/1354/2023 
du 19 décembre 2023 consid. 5.4). 
5.5 Dans le cas particulier, il n’est pas contesté que l’inspecteur de police a utilisé 
son agenda en rapport avec l’accomplissement de sa fonction, et donc aussi pour 
exécuter des tâches publiques. Il constitue ainsi, sous réserve des cas visé à l’art. 25 
al. 4 LIPAD, dont il sera question ci-après, un document au sens de l’art. 25 
al. 1 LIPAD. 
Les parties s’opposent sur le point de savoir si l’agenda d’un inspecteur de police 
doit être considéré comme des notes à usage personnel au sens de l’art. 25 
al. 4 LIPAD (art. 3 al. 3 let. a LIPAD). Dans la décision entreprise, le département 
a considéré que l’agenda d’un inspecteur de police constituait un simple instrument 
personnel pour la gestion des rendez-vous. Il ajoute, dans sa réponse devant la 
chambre de céans, qu’un inspecteur de police n’est ni un cadre intermédiaire de 
l’État, ni un sous-officier de la police et n’exerce aucune fonction dirigeante au sein 
de l’institution. Son agenda n’est ainsi en aucune manière un instrument de conduite 
mais bien un instrument personnel. La recourante conteste cette appréciation, 
faisant valoir que la position hiérarchique de l’inspecteur principal est sans 
pertinence, la LIPAD s’appliquant indistinctement à toutes les personnes physiques 
ou morales. L’élément déterminant pour qu’un document puisse être qualifié de 
notes à usage personnel tient au caractère inachevé du document. Or, un agenda ne 
constitue pas un document inachevé. 
Contrairement à ce que soutient la recourante, il ne ressort ni du texte de loi, ni de 
la jurisprudence rendue en la matière, que les notes à usage personnel doivent 
nécessairement être inachevées. À rigueur de texte, les « brouillons ou autres textes 
inachevés » sont soustraits de la catégorie de décisions, au même titre que les notes 
à usage personnel. L’exposé des motifs précise cependant que « les notes à usage 


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personnel doivent être comprises comme les notes prises à l’usage exclusif de celui 
qui les prend » (MGC 2000 45/VIII 7694). Or, dans le cas présent, l’intimé a 
indiqué, sans être contredit sur ce point, que l’agenda en question constituait un 
instrument personnel et ne pouvait en aucun cas être considéré comme un 
instrument de conduite. Cette position est renforcée par le fait que, selon les 
explications de la supérieure hiérarchique de l’inspecteur concerné, ce dernier 
n’utilisait pas, ou quasiment pas, le système de messagerie Outlook, durant la 
période litigieuse, disposant uniquement d’un agenda papier. Il apparaît ainsi que 
son contenu n’était pas destiné à des tiers, mais servait uniquement d’aide-mémoire 
pour la gestion de ses rendez-vous. S’ajoute à cela qu’un policier de terrain n’est, 
comme l’explique l’intimé, ni un cadre intermédiaire de l’État, ni un sous-officier 
de police et n’exerce aucune fonction dirigeante. Ainsi, et sur la base des 
explications du département et de la Commandante de la police, force est de retenir 
que la présente espèce se distingue de la situation envisagée dans l’ATF 142 II 324 
sur deux points principaux : d’une part, l’agenda litigieux est destiné à l’usage 
exclusif de son détenteur ; d’autre part, il ne joue aucun rôle dans l’organisation, la 
conduite et la communication entre collaborateurs d’un service. Il s’ensuit que, 
conformément à l’art. 25 al. 4 LIPAD, l’agenda litigieux ne constitue pas un 
document au sens de la LIPAD. 
5.6 Reste à examiner si l’absence de recommandation sur l’accès à l’agenda de 
l’inspecteur de police constitue un vice procédural incompatible avec les exigences 
découlant de la procédure de médiation. 
La préposée adjointe a considéré qu’elle ne pouvait rendre de recommandation, 
faute d’avoir eu accès au document litigieux. Il est certes regrettable que le 
département n’ait pas transmis le document sollicité alors que la LIPAD lui 
imposait de le faire en cas de demande du préposé. On relèvera qu’il n’est pas 
possible de déterminer si le document litigieux était, à ce stade, « disponible », étant 
précisé que le refus du département de produire le document litigieux était motivé 
par l’absence de base légale lui permettant d’accéder à l’ordinateur de l’un de ses 
collaborateurs. La chambre de céans constate néanmoins que la préposée adjointe 
a expressément relevé que l’agenda n’avait pas été élaboré dans le cadre d’une 
procédure en cours, si bien qu’il n’était pas soustrait au champ d’application de la 
LIPAD. Elle a également attiré l’attention du département sur une recommandation 
rendue par le préposé dans le cadre d’une demande d’accès à l’agenda d’un ancien 
procureur, dans laquelle l’accès au document avait été préconisé dans la mesure où 
les extraits sollicités n’apparaissaient pas de nature à compromettre l’enquête. On 
ne peut ainsi constater l’absence totale de prise de position sur la communication 
du document litigieux. Quoi qu’il en soit, et comme indiqué ci-avant, l’art. 30 al. 1 
let. a LIPAD prévoit que le préposé est saisi par une requête écrite de médiation 
sommairement motivée, à l’initiative d’un requérant dont la demande d’accès à un 
« document » n’est pas satisfaite. À rigueur de texte, on peut se demander si une 
lecture a contrario de cette disposition ne signifierait pas qu’en l’absence de 
« document » au sens de la LIPAD, le préposé n’a pas à examiner une telle requête. 


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Si cette question ne nécessite pas d’être examinée plus avant, on ne saurait, en tous 
les cas, retenir que l’absence d’une recommandation sur l’accès à une information 
qui n’est pas considérée comme un « document » au sens de la LIPAD constitue un 
vice procédural incompatible avec les exigences découlant de la procédure de 
médiation. Il n’y a donc pas lieu d’annuler la décision entreprise pour ce motif. 
C’est le lieu de préciser que ce raisonnement n’entre pas en contradiction avec la 
recommandation du 14 décembre 2021 du préposé fédéral à la protection des 
données et à la transparence portant sur la demande d’accès aux extraits d’agendas 
de deux collaborateurs de l’AFC-CH, citée par la recourante. Certes, dans ce cas, le 
préposé fédéral avait considéré que l’AFC-CH n’avait pas suffisamment motivé son 
refus d’accès en ne communiquant pas les caractéristiques générales des entrées des 
calendriers de ses collaborateurs. Or, contrairement à la situation prévalant dans ce 
cas, l’intimé a en l’espèce expliqué que l’agenda était destiné à l’usage exclusif de 
l’inspecteur de police. Or, c’est précisément cette caractéristique qui permet de 
qualifier l’agenda de notes à usage personnel au sens de l’art. 25 al. 4 LIPAD. 
Aussi est-ce à raison que l’autorité intimée a refusé de donner accès à la recourante 
aux documents sollicités par cette dernière. 
Mal fondé, le recours sera rejeté. 
6. 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et il ne sera pas alloué d'indemnité de 
procédure (art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 9 septembre 2024 par A______ contre la décision 
de la direction juridique du département des institutions et du numérique du 8 juillet 
2024 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge de A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 


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et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions ; 
communique le présent arrêt à Me Romain JORDAN, avocat de la recourante, au 
département des institutions et du numérique, ainsi qu'au préposé cantonal à la protection 
des données et à la transparence. 
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, 
Jean-Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. RODRIGUEZ ELLWANGER 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :