ge_gerichte · ATA/113/2013 · 2013-02-26 · fr

Résumé:
 Recours d'une commune contre un refus du Conseil d'Etat de constater l'obligation du propriétaire d'une parcelle promise-vendue de notifier à la commune de situation titulaire d'un droit de préemption sur ladite parcelle un avenant à la promesse initiale de vente et d'achat. La commune dispose de la qualité pour recourir alors même que son Conseil administratif déclare dans ses écritures recourir par principe et ne pas vouloir exercer concrètement ledit droit de préemption, car cette décision appartient au Conseil municipal. Notion d'aliénation au sens de l'art. 3 LGL. Constitue un tel acte l'avenant qui modifie de façon essentielle la promesse de vente et d'achat initiale. La conclusion d'une telle promesse avant le déclassement des terrains concernés en zone de développement soustrait ces terrains au droit de préemption prévu par la LGL, sous réserve d'un abus de droit ou d'une modification essentielle des conditions de la promesse après ce déclassement.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1581/2012-AMENAG 
ATA/113/2013 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 26 février 2013 
 
 dans la cause 
 
COMMUNE DE THÔNEX 
représentée par Me Pierre Louis Manfrini, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
représenté par Me Jean-Pierre Carera, avocat 
 
et 
 
BATIMA (SUISSE) S.A., appelée en cause 
et 
C2I COMPTOIR D'INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS S.A., appelée en cause 
représentées par Me François Bellanger, avocat 
et 
COMMUNE D'AMBILLY, appelée en cause 
représentée par Me Danièle Falter, avocate 


- 2/14 - 
A/1581/2012 
EN FAIT 
1) 
 
La commune d’Ambilly (France) est propriétaire des parcelles nos 5’632 
(194'799 m2) et 4’414 (1'022 m2) qui se trouvent au lieu dit « Les Sillons », sur la 
commune de Thônex. 
2) 
 
Ces terrains, situés en zone de fond 5 (villas), sont connus sous l’appellation 
« les communaux d’Ambilly ». Ils constituent, avec les parcelles principales 
nos 4'538, 5'125 et 5'633, propriétés de diverses collectivités publiques, ainsi que 
d’autres parcelles plus petites situées alentours, une des plus grandes réserves de 
terrains à bâtir du canton (424'000 m2). 
3) 
 
Ce site, désigné par le plan directeur cantonal « Mon Idée-Communaux 
d’Ambilly » (MICA ; fiche 2.16) est voué, selon le plan directeur cantonal, à être 
urbanisé. 
4) 
 
Courant juin 2006, la commune d’Ambilly, dont le maire était alors 
Monsieur Jean-Michel Duret, est entrée en pourparlers avec les sociétés suisses 
Batima (Suisse) S.A. (ci-après : Batima) et C2I Comptoir d’Investissements 
Immobiliers S.A. (ci-après : C2I), spécialisées dans le développement immobilier, 
dans la perspective de valoriser ses terrains. 
5) 
 
Les présidents respectifs du département des constructions et des 
technologies de l’information (ci-après : DCTI ), devenu depuis lors département 
de l’urbanisme (ci-après : DU), et du territoire (DT), devenu depuis lors 
département de l'intérieur, de la mobilité et de l'environnement (DIME), désireux 
de voir avancer l’urbanisation desdits terrains, ont appuyé ces démarches et y ont 
prêté leur concours. Un plan directeur de quartier (ci-après : PDQ), ainsi qu’un 
projet de modification du régime des zones, étaient par ailleurs à l’étude 
(modification de la zone villa 5 en une zone de développement 3). 
6) 
 
La commune de Thônex, commune de situation desdites parcelles et 
propriétaire de certains des terrains situés dans le périmètre, a également pris une 
part active à ces discussions, en défendant âprement la nécessité pour les 
propriétaires principaux des parcelles concernées d’adopter un projet commun 
avant tout déclassement. 
7) 
 
Le 30 mai 2007, la commune d’Ambilly a signé avec Batima et C2I une 
promesse de vente et d’achat portant sur ses parcelles (ci-après : la promesse de 
vente ou la promesse initiale). 
 
 
Un projet de loi portant sur le déclassement de ces parcelles était en cours 
d’adoption. Avec celui-ci, le Conseil d’Etat présenterait un plan directeur de 
quartier définissant les affectations projetées (logement, activités, zone d’utilité 
publique, etc.). Des plans localisés de quartier, visant des sous-périmètres, seraient 
ensuite adoptés, définissant en détails l’implantation et le type des constructions 
projetées. Viendraient ensuite les demandes d’autorisation de construire. 


- 3/14 - 
A/1581/2012 
 
 
Le travail à effectuer pour les premières phases de ce développement était 
estimé entre CHF 2'000'000.- et CHF 3'000'000.-. 
 
 
La commune d’Ambilly, ne souhaitant ni les conduire ni en prendre en 
charge les frais, promettait aux sociétés précitées (ci-après : les promettant-
acquéreurs) de leur vendre ses parcelles et leur concédait un droit d’emption et un 
droit de préemption sur celles-ci. En échange de cela, les promettant-acquéreurs 
s’engageaient à mettre celles-ci en valeur à leurs risques et périls, jusqu’au dépôt 
des demandes d’autorisation de construire, puis à les acheter. L’exécution de la 
promesse de vente se ferait par tranches successives, au fur et à mesure de l’entrée 
en force des autorisations de construire. 
 
 
Si lesdits terrains étaient déclassés dans le futur en zone de développement 
3, l’Etat de Genève et la commune de Thônex disposeraient d’un droit de 
préemption à l’occasion de chaque vente ultérieure par les promettant-acquéreurs. 
 
 
Le prix de vente n’était pas déterminé. Il correspondrait au prix admis par 
l’Etat de Genève dans les plans financiers et serait payé à la signature des actes de 
vente définitifs. 
 
 
La commune d’Ambilly pourrait exiger d’être payée par dation, soit contre 
la livraison d’un ou de plusieurs immeubles. 
 
 
La commune d'Ambilly serait soumise à une astreinte de CHF 10'000.- par 
jour de retard en cas de refus de signer l’acte de vente, après convocation par le 
notaire chargé d’instrumenter l’acte. 
 
 
La durée de la promesse de vente et d’achat était fixée à 15 ans eu égard à la 
complexité du projet. Il en allait de même du droit de préemption. La durée du 
droit d’emption était de dix ans à compter de son inscription au registre foncier, 
mais prolongeable d’entente entre les parties pour cinq ans. 
 
 
Si les procédures de déclassement n’avançaient pas dans des délais 
raisonnables pour quelque raison que ce soit, les promettant-acquéreurs pourraient 
déposer des demandes d’autorisation de construire des villas en conformité avec la 
zone 5 en vigueur. Le prix des terrains serait alors celui du marché. 
 
 
Tout litige en rapport avec ladite promesse serait déféré à un tribunal 
arbitral. 
8) 
 
Cette promesse a été fortement contestée au sein de la commune d’Ambilly. 
Les arguments portés par les opposants consistaient sur ce point à reprocher au 
maire et au conseil municipal de n’avoir pas envisagé la conservation d’une partie 
des terrains en ne concédant par exemple qu’un droit de superficie pour une partie 
d’entre eux. De leur point de vue, une telle solution aurait permis à la commune 
d’obtenir des revenus plus réguliers que ne lui procurerait une vente définitive 
(compte-rendu de la séance du conseil municipal de la commune d'Ambilly 
extraordinaire du 22 septembre 2011). 


- 4/14 - 
A/1581/2012 
9) 
 
Le principal opposant de cette opposition, Monsieur Guillaume Mathelier, a 
été élu maire de la commune d’Ambilly en mars 2008. 
10) 
Par lettre du 21 mai 2008 adressée aux promettant-acquéreurs, la commune 
d’Ambilly a déclaré vouloir résilier la promesse de vente et d’achat en invoquant 
la lésion et l’erreur essentielle (art. 21 et 23 de la loi fédérale complétant le Code 
civil suisse du 30 mars 1911 [Livre cinquième : Droit des obligations] - CO - RS 
220). 
11) 
Le 13 juin 2008, le Grand Conseil a approuvé le plan n° 29'460'537 portant 
modification des limites de zone sur le territoire de la commune de Thônex, 
déclassant la majeure partie des 424'000 m2 précités en zone de développement 3 
et créant une zone de bois et forêt. Cette loi a été publiée dans la Feuille d’avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 23 juin 2008. 
Elle n’a fait l’objet d’aucun référendum. 
12) 
Suite à cela, Batima et C2I se sont vu confier par les autorités concernées la 
maîtrise d’œuvre du projet d’urbanisation des parcelles en question et 
l’élaboration d’un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ). 
13) 
Le 29 octobre 2008, elles ont saisi conjointement le greffe permanent de la 
conciliation et du Tribunal arbitral d’une demande de conciliation et d’arbitrage 
en contestant toute lésion et toute erreur essentielle et en concluant à ce que la 
commune d’Ambilly soit condamnée à exécuter la promesse litigieuse. 
14) 
Les parties ont alors désigné comme conciliateur Monsieur Philippe Joye, 
architecte et ancien conseiller d’Etat. 
15) 
Aux termes de plusieurs séances, les parties se sont mises d’accord sur un 
avenant modifiant la promesse initiale. 
16) 
Cet acte a été signé par les parties conciliées, le 3 novembre 2011. 
 
 
L’assiette de la promesse de vente était réduite à 70 % des droits à bâtir, les 
30 % restants étant concédés sous forme d’un droit de superficie d’une durée de 
nonante-neuf ans. La rente de ce droit était fixée à 5 % de la valeur du terrain par 
année. 
 
 
La durée du droit d’emption de dix ans à compter de son inscription au 
registre foncier demeurait. En revanche, la commune d’Ambilly s’engageait à le 
renouveler pour une durée de dix ans à son échéance, le 1er juin 2017, sur 
demande des promettant-acquéreurs, puis à nouveau, jusqu’à l’échéance de 
l’avenant, lequel prolongeait la durée de la promesse à vingt ans, à compter de la 
signature de l’avenant (soit jusqu’au 3 novembre 2031). 
 
 
La durée du droit de préemption pouvait également être prolongée sur 
simple demande des promettant-acquéreurs à son échéance, le 1er juin 2022, 
jusqu’à l’échéance de l’avenant. 


- 5/14 - 
A/1581/2012 
 
 
Le versement d’arrhes de CHF 10'000'000.- en quatre tranches par les 
promettant-acquéreurs était prévu pour garantir la commune contre les éventuelles 
conséquences d’une absence d’action de la part des promettant-acquéreurs. 
 
 
Le montant des indemnités de retard imposé à la commune était réduit à 
CHF 5'000.- par jour de retard. 
 
 
Les parties renonçaient enfin à la clause d’arbitrage. 
17) 
Le 13 janvier 2012, le conseil administratif de la commune de Thônex a 
écrit au Conseil d’Etat. 
 
 
Il le priait de constater que l’avenant devait être notifié aux collectivités 
publiques concernées - dont elle-même - afin que celles-ci puissent, cas échéant, 
exercer leur droit de préemption, en application de l’art. 3 de la loi générale sur le 
logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05). 
 
 
Cette disposition instituait un droit de préemption en faveur de la commune 
de situation des terrains lors de la signature de tout acte d’aliénation portant sur 
des immeubles sis en zone de développement 3. Si la promesse initiale avait été 
signée avant le déclassement des terrains litigieux, la signature de l’avenant était 
en revanche intervenue après celui-là. Cet acte avait modifié la promesse initiale 
sur des points essentiels. Il constituait, dès lors, un nouvel acte d’aliénation qui 
devait lui être notifié en application de l’art. 3 LGL afin qu’elle puisse exercer, 
cas échéant, son droit de préemption. 
18) 
Le notaire ayant instrumenté la promesse initiale s’est déterminé dans une 
lettre adressée au DCTI le 27 février 2012. 
 
 
L’avenant n’avait pas modifié la promesse initiale ; la durée du droit 
d’emption était toujours la même, le prix était identique et aucun des droits 
conférés n’avait été cédé. Cet acte ne faisait qu’affiner les modalités d’exercice de 
ladite promesse. En outre, il ne péjorait pas la situation des bénéficiaires du droit 
de préemption légal, et en particulier de la commune de Thônex, puisque celle-ci 
pourrait exercer ce droit le jour où la commune d’Ambilly déciderait de vendre le 
30 % des terrains dont elle gardait finalement la nue propriété ou lors d’une vente 
future des promettant-acquéreurs. 
19) 
Par décision du 18 avril 2012, le Conseil d’Etat a constaté l’absence de tout 
droit de la commune de Thônex de se voir notifier l’avenant litigieux. 
 
 
Il partageait l’appréciation du notaire ayant instrumenté la promesse initiale. 
En outre, il ne voyait pas l’usage que la commune de Thônex ferait de ce droit en 
l’espèce. 
20) 
Par acte du 22 mai 2012, la commune de Thônex a recouru contre cette 
décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative) le 12 juin 2012, en concluant à ce qu'elle constate que 
l’avenant du 3 novembre 2011 devait lui être notifié. 


- 6/14 - 
A/1581/2012 
 
 
L’avenant litigieux constituait un nouveau droit d’emption ouvrant 
l’exercice du droit de préemption légal prévu par l’art. 3 LGL. Il avait modifié la 
promesse initiale sur deux points essentiels : l’assiette de la vente avait été réduite 
de 100 % à 70 % des terrains, les 30 % restants étant concédés en droit de 
superficie. Cette modification entraînait un changement du prix de la vente. La 
durée du droit d’emption était par ailleurs prolongée. 
 
 
La résiliation de la promesse initiale par la commune d’Ambilly attestait 
également de la nature nouvelle du droit d’emption conféré par l’avenant. 
 
 
Les actes d’aliénation tombant sous le coup de l’art. 3 LGL devaient être 
interprétés de manière large afin de permettre à cette loi d’atteindre ses buts (lutte 
contre la spéculation immobilière, réalisation d’équipements publics et 
construction de logements sociaux, notamment). A défaut, il suffirait aux 
propriétaires et aux promoteurs de s’empresser de signer une promesse de vente à 
la veille de l’adoption d’une loi de déclassement puis d’amender les termes de leur 
transaction ensuite pour s’affranchir de tout droit de préemption fondé sur la LGL. 
Seule une notification de l’acte de vente initial pourrait valoir dispense de 
l’obligation de notifier son avenant. En l’espèce, le Conseil d'Etat avait anticipé 
sans droit le contenu de la délibération du conseil municipal de la commune de 
Thônex pour lui dénier le droit de se faire notifier l’acte d’emption. Or, le droit 
d’une commune de se faire notifier un tel acte était indépendant de la 
détermination ultérieure de son conseil municipal au sujet de l’exercice concret de 
son droit de préemption. 
21) 
Par décisions du 1er juin 2012, le juge délégué a ordonné l’appel en cause de 
Batima, C2I et de la commune d’Ambilly. 
22) 
Le conseil administratif de la commune de Thônex a adressé une lettre au 
Conseil d’Etat le 12 juin 2012. 
 
 
Il l’informait du dépôt de son recours et souhaitait clarifier l’objet de sa 
démarche. Le but de ce recours était exclusivement d’obtenir une décision 
judiciaire sur la question de savoir si des propriétaires et des promoteurs 
pouvaient signer une promesse de vente à la veille d’un déclassement pour 
s’affranchir du droit de péremption légal institué en faveur des collectivités 
publiques par l’art. 3 LGL. Cette question dépassait l’urbanisation des 
communaux d’Ambilly, qui n’était pas remise en cause, mais au contraire 
approuvée par la commune. La position du conseil municipal lors d’une 
éventuelle délibération sur cet objet demeurait toutefois réservée. 
23) 
Le Conseil d’Etat, Batima et C2I, ainsi que la commune d’Ambilly se sont 
déterminés sur le recours par trois actes séparés, déposés respectivement le 
24 juillet 2012 pour le premier et le 13 août 2012 pour les suivants. Ils y ont 
développé des arguments similaires et ont conclu au rejet du recours. 
 
 
L’avenant ne constituait pas un acte indépendant de la promesse de vente. Il 
n’avait pas de portée propre et ne constituait pas un nouveau droit d’emption. En 


- 7/14 - 
A/1581/2012 
effet, les parcelles visées étaient les mêmes dans les deux actes, de sorte que 
l’objet et l’assiette de la vente n’étaient pas modifiés. En qualité de titulaires du 
droit de superficie, les intimées demeureraient par ailleurs propriétaires des 
bâtiments construits sur les parcelles concernées, disposeraient d’une maîtrise 
juridique et de fait sur celles-ci et encourraient une responsabilité de propriétaire 
selon la jurisprudence du Tribunal fédéral. Seule la nue propriété du sol resterait à 
la commune d’Ambilly. 
 
 
Ces modifications de la promesse initiale n’apparaissaient sous cet aspect 
que mineures et ne définissaient que des modalités d’exécution de la vente 
initialement prévue. Il en allait de même du versement des arrhes, qui n’avait trait 
qu’aux modalités de paiement du prix, lequel restait inchangé. La lettre de 
résiliation de la vente du 21 mai 2008 de la commune d’Ambilly n’avait pas 
annulé la promesse de vente initiale. Les intimées l’avaient en effet contestée et le 
Tribunal arbitral n’avait pas pris de décision l’invalidant. Cette résiliation était 
intervenue pour des motifs politiques et non juridiques. En outre, même si un vice 
du consentement avait pu être constaté, la signature subséquente de l’avenant par 
la commune aurait valu ratification de l’acte initial, selon le CO. 
 
 
Suite à la signature de la promesse de vente initiale, Batima et C2I avaient 
engagé à leurs propres frais les études nécessaires au développement du projet et 
mandaté le groupe URBATEC à cet effet. De septembre à décembre 2007, le 
projet de PDQ avait été examiné, des améliorations et des recommandations 
avaient été proposées. Des réunions avaient été organisées avec la commune de 
Thônex pour présenter le projet aux associations de quartier. De juin à novembre 
2008, un concours d’urbanisme avait été lancé, en association avec la commune 
de Thônex et l’Etat de Genève. Batima, C2I, ladite commune et l’Etat de Genève 
avaient ensuite procédé conjointement à l’attribution des mandats dans les divers 
domaines considérés. En 2009, des présentations publiques des deux premières 
pièces urbaines, élaborées conjointement par les précités, avaient été organisées. 
Enfin, de nombreuses séances de coordination avaient eu lieu entre tous les 
protagonistes pour faire avancer le projet. 
24) 
La commune de Thônex a répliqué le 18 octobre 2012 en persistant dans ses 
conclusions. 
 
 
Les parties avaient conclu la promesse de vente initiale pour se soustraire au 
droit de préemption légal qui découlerait du déclassement à venir des parcelles 
concernées. Par la conclusion d’un amendement en lieu et place d’un nouvel acte 
de vente, ils avaient voulu éviter le paiement de nouveaux droits d’enregistrement. 
 
 
Alors qu’il s’était adressé au conseil municipal de sa commune, le maire 
d’Ambilly avait désigné de « nouvelle transaction » l’acte qui devait porter plus 
tard le nom de simple « avenant ». Les éléments essentiels d’une vente 
d’immeuble étaient la désignation des parties, celle de l’immeuble vendu, 
l’indication du prix du transfert de la propriété, les engagements de transférer, 
d’acquérir et de payer le prix convenu. En l’espèce, tant l’assiette que le prix, qui 


- 8/14 - 
A/1581/2012 
devait s’entendre comme la contre-prestation effective, avaient considérablement 
varié. 
25) 
Par lettre du 2 décembre 2012, la commune d’Ambilly a renoncé à 
dupliquer. 
26) 
Le 3 décembre 2012, le Conseil d’Etat a persisté dans ses conclusions. 
 
 
Les parties à la promesse de vente n’avaient eu aucune intention de se 
soustraire à la loi. Elles avaient conclu la promesse initiale à la demande de la 
commune d’Ambilly, qui souhaitait valoriser ses terrains pour payer sa dette 
communale et investir dans d’autres projets (CEVA, etc.). La conclusion 
ultérieure d’un avenant, après le déclassement desdits terrains, n’avait pas été 
envisagée à l’origine. Elle était intervenue suite aux élections communales 
d’Ambilly en raison de divergences politiques survenues à cette occasion. La 
seule question à trancher était celle de savoir si ledit avenant apportait des 
modifications essentielles au contrat initial. 
27) 
Batima et C2I ont dupliqué le 3 décembre 2012 et ont campé sur leurs 
positions. 
28) 
Le 4 décembre 2012, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente contre une décision 
constatatoire au sens de l'art. 49 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le recours est recevable (art. 132 de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a 
LPA). 
2) 
 
La décision entreprise nie le droit de la commune de Thônex de se voir 
notifier l'acte signé par les parties le 3 novembre 2011. 
3) 
a. 
A teneur de l’art. 60 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à 
la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision 
et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, 
sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/343/2012 du 5 juin 2012 consid. 2 
et références citées). 
 
 
Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et une 
intensité plus grande que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué – qui 
n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un 
intérêt de fait – doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport 
étroit, spécial et digne d’être pris en considération (ATF 137 II 40 consid. 2.3 
p. 43 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 21 mai 2012 consid. 1.2). En 
application de ces principes, le recours formé dans l’intérêt de la loi ou d’un tiers, 


- 9/14 - 
A/1581/2012 
est irrecevable (ATF 134 II 120 consid. 2 p. 122 ; ATF 131 II 587 consid. 2.1 
p. 588 ss ; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365 ; 120 Ib 48 consid. 1 p. 49 ; Arrêt du 
Tribunal fédéral 1A.133/2006 du 4 octobre 2006 consid. 2.1 ; ATA/402/2009 du 
25 août 2009 ; ATA/399/2009 du 25 août 2009 ; ATA/13/2009 du 13 janvier 2009 
et les arrêts cités). Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l’action 
populaire. Il faut donc que le recourant ait un intérêt pratique à l’admission du 
recours, soit que cette admission soit propre à lui procurer un avantage de nature 
économique, matérielle ou idéale (ATF 134 II 120 consid. 2 p. 122 ; Arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 21 mai 2012 consid. 2.1 ; 8C_696/2011 du 
2 mai 2012 consid. 5.1 ; ATA/365/2009 du 28 juillet 2009 consid. 3b ; 
ATA/207/2009 du 28 avril 2009 consid. 3 et références citées). Un intérêt 
purement théorique à la solution d'un problème est insuffisant. 
 
b. 
La question de savoir si la commune de Thônex dispose en l'espèce d'un 
intérêt digne de protection lui conférant la qualité pour recourir se pose. En effet, 
dans son courrier du 12 juin 2012 adressé au Conseil d’Etat, le conseil 
administratif a relevé que la commune n'entendait pas exercer son droit de 
préemption in casu, mais qu'elle demandait la notification de la vente « par 
principe ». Dans son acte de recours, elle a indiqué qu'elle agissait dans le but de 
faire trancher une question de principe, réaffirmant implicitement qu'elle 
n'entendait pas l'exercer in fine. 
 
 
Si ce point devait être confirmé, la commune ne disposerait d’aucun intérêt 
pratique à l’admission du recours et ne pourrait en conséquence pas se voir 
accorder la qualité pour recourir. 
 
c. 
Selon l'art. 48n let. n de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 
1984 (LAC - B 6 05), le conseil administratif est chargé de défendre les intérêts de 
la commune dans les procès qu’elle a ou qui lui sont intentés et de prendre les 
mesures nécessaires. Cette compétence de représentation n'affecte pas celle du 
conseil municipal de se déterminer sur l'opportunité d'exercer ou non un droit de 
préemption (art. 30 al. 1 let. k LAC). 
 
 
La position exprimée par le conseil administratif, qui a au demeurant 
expressément réservé la position du conseil municipal sur ce point, ne saurait lier 
ce dernier et valoir renoncement à l'exercice de cette compétence. Les 
prérogatives de ce conseil demeurent ainsi malgré ces allégués. L'existence d'un 
intérêt digne de protection de la commune doit ainsi être reconnue. 
 
 
La qualité pour recourir de la commune de Thônex doit dès lors être admise. 
4) 
 
La LGL a pour but de permettre à l'Etat d'encourager la construction de 
logements d'utilité publique et d'améliorer la qualité de l'habitat, par le biais 
d'acquisitions de terrains, de financements de projets de constructions et de 
contrôle des loyers (art. 1 LGL). La loi instaure à cet effet un droit de préemption 
et d'expropriation en faveur de l'Etat et des communes (art. 2 LGL). Ce droit 
s'applique notamment aux biens-fonds situés en zone de développement (art. 3 


- 10/14 - 
A/1581/2012 
LGL). Selon l'art. 4 LGL, le propriétaire qui aliène ou promet d'aliéner avec droit 
d'emption un bien-fonds soumis au droit de préemption de l'Etat doit en aviser 
immédiatement le Conseil d'Etat et la commune lors de la passation de l'acte 
notarié; le propriétaire et l'acquéreur sont entendus. Conformément à l'art. 5 LGL, 
le Conseil d'Etat décide, dans les soixante jours, s'il renonce à exercer son droit, 
s'il entend acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte, ou s'il 
offre de l'acquérir aux prix et conditions fixés par lui ; dans ce dernier cas, si 
l'offre n'est pas acceptée, il pourra recourir à la procédure d'expropriation 
conformément à l'art. 6 LGL. Si le Conseil d'Etat renonce à exercer son droit de 
préemption, la commune disposera ensuite d'un nouveau délai de trente jours pour 
faire valoir les mêmes prérogatives. 
5) 
 
Lors de la conclusion de la promesse initiale, le 30 mai 2007, les terrains 
promis-vendus se situaient en zone villa. Faute d'être « sises en zone de 
développement au sens de la LGZD », ces parcelles n'étaient soumises à aucun 
droit de préemption. 
 
 
En effet, en règle générale, s'appliquent aux faits dont les conséquences 
juridiques sont en cause, les normes en vigueur au moment où ces faits se 
produisent (P. MOOR/A. FLÜCKIGER/V. MARTENET, Droit administratif, vol. 
1, 3ème éd., 2012, p. 184, n° 2.4.2.3). La rétroactivité d'une disposition légale est 
contraire aux principes de la sécurité et de la prévisibilité du droit. Elle n'est 
admise qu'exceptionnellement par la jurisprudence, qui exige, entre autres 
conditions, qu'elle figure dans une base légale claire (ATF 116 Ia 207 ; 104 Ib 
157 ; op. cit., p. 200, n° 2.4.3.1), ce qui n'est pas le cas en l'espèce, s'agissant de la 
LGL. 
 
 
La rétroactivité de la LGL au moment de la signature de l’acte n’est pas 
envisageable. 
6) 
 
Le fait que les parties aient pris en compte, dans le choix de conclure leur 
convention, les changements probables de la situation juridique future des terrains 
ne sauraient justifier une dérogation à cette règle (ATF 119 Ia 256 ; 116 Ia 207 ; 
104 Ib 157 ; 102 Ia 969 ; 99 V 200 ; 95 I 6 ; op. cit., p. 200, n° 2.4.3.1). Il n’est en 
effet pas interdit aux parties de prendre en compte les éventuels changements de 
législation dans l’aménagement de leurs relations contractuelles, sous réserve d’un 
abus de droit. 
 
 
Les droits conférés par la promesse initiale constituent ainsi des droits 
acquis en application de ces règles de droit intertemporel. 
7) 
 
La question juridique principale est celle de savoir si l’avenant signé par les 
parties le 3 novembre 2011 consacre un nouveau droit d'aliénation, postérieur à 
l'entrée en vigueur de la loi affectant les terrains concernés en zone de 
développement 3. L'examen de la validité de la promesse initiale se trouve à une 
étape ultérieure du raisonnement, dans la mesure où si l'avenant constitue un 


- 11/14 - 
A/1581/2012 
nouvel acte d'aliénation, l'examen de cette question préjudicielle devient dépourvu 
de pertinence du point de vue du droit de préemption. 
8) 
 
Un droit d’aliénation nouveau existe, au sens de l'art. 3 LGL, si l'avenant 
contient des modifications essentielles à la promesse initiale, qui sont 
objectivement et selon le cours ordinaire des choses, de nature à changer la 
détermination du titulaire du droit de préemption. Cette interprétation découle des 
principes généraux du droit des contrat (art. 1 CO) et des buts d'intérêts publics 
poursuivis par la LGL, énoncés notamment aux art. 1 et 3 LGL (principalement, 
construction de logements d'utilité publique, amélioration de l'habitat et contrôle 
des loyers). 
 
 
Lorsque l'acte d'aliénation initial est soumis au droit de préemption légal de 
l'art. 3 LGL et que les titulaires dudit droit déclarent y renoncer, il convient ainsi 
de se demander, en présence d'un avenant ultérieur, si les modifications qu'il 
contient sont, du point de vue de ces titulaires et au regard des intérêts poursuivis 
par la LGL, de nature à modifier cette position. 
 
 
Il n'en va pas différemment lorsque le droit de préemption n'a pu être exercé 
sur l'acte d'origine, comme dans le cas d'espèce, parce que ce droit n'existait pas à 
ce moment-là. 
9) 
 
En l'espèce, la vente prévue par l'avenant ne porte plus désormais que sur le 
70 % des terrains, le 30 % restant étant cédé en droit de superficie. 
 
 
Le prix de cette cession, comme du terrain, s’en trouve évidemment 
modifié, puisque la référence faite par la promesse et l’avenant au « prix admis 
dans les plans financiers par l’Etat de Genève » s’en trouvera réduit de manière 
substantielle. Certes, le montant de cette réduction ne sera pas de 30 %, puisque la 
cession du droit de superficie n’est pas gratuite, mais également fixée par l'Etat de 
Genève dans ses plans financiers. 
 
 
Il n'en demeure pas moins qu'au prix des terrains à bâtir à Genève et sans 
qu'il soit nécessaire de disposer de calculs prévisionnels précis, le 30 % d'une 
vente de plus de 195'000 m2 représente une différence de prix de plusieurs 
millions de francs. Même en ajoutant le coût de la cession d'un droit de superficie, 
la différence restera substantielle du point de vue d'une collectivité publique 
devant se déterminer sur l'opportunité d'un investissement sur ces parcelles. 
 
 
La présence d'un droit de superficie sur le 30 % de chacun des PLQ 
concernés est également de nature à modifier une renonciation initiale de l'autorité 
qui, selon l'avenant, ne dispose plus de la pleine propriété des terrains et dont le 
projet et la stratégie d'investissement doivent tenir compte des paramètres propres 
au droit de superficie (amortissements des constructions, durée de jouissance du 
bien, etc.). 
 
 
L'existence d'une rente annuelle de 5 % sur les terrains concernés par ce 
droit n'est pas non plus sans effets sur le projet que la collectivité peut être à 
même d'envisager. 


- 12/14 - 
A/1581/2012 
 
 
Si la durée des droits d’emption et de préemption n’est pas modifiée, les 
conditions de leur prorogation sont nettement plus favorables aux promettant-
acquéreurs qu’elles ne l’étaient dans la promesse initiale (engagement de la 
commune de la proroger en cas de demande, au lieu d’un accord entre les parties). 
La durée de la prorogation du droit d’emption est également sensiblement plus 
longue (jusqu’à l’échéance de l’avenant, soit jusqu’en 2031, au lieu des cinq ans 
initialement prévus). Une possibilité de proroger le droit de préemption, 
inexistante dans la promesse initiale, a par ailleurs été accordée. 
 
 
Enfin, le versement d’arrhes, échelonné dans le temps, a été prévu, alors que 
le prix ne devait être originellement payé qu’au moment de la signature de la 
vente. 
10) 
Considérées 
dans 
leur 
globalité, 
ces 
modifications 
changent 
fondamentalement les enjeux financiers, contractuels et relationnels liés à un 
éventuel projet d'investissement pour la collectivité titulaire du droit de 
préemption. Dans la pesée des différents intérêts publics qu'elle doit effectuer 
pour asseoir son choix, ces éléments sont de nature à réformer sa position, par 
rapport à l'acte d'origine. 
11) 
Le fait que de tels logements soient prévus en l'espèce par les investisseurs 
est indépendant de la question examinée qui est uniquement de savoir si la 
commune de situation a le droit de se faire notifier l'acte litigieux. 
12) 
Il en va de même de l'existence d'un projet d'investissement de la commune, 
le droit de celle-ci de se faire notifier l'acte étant indépendant de la détermination 
ultérieure de son conseil municipal au sujet de l’exercice concret de son droit de 
préemption. 
13) 
Quant à l'appréciation selon laquelle la situation de la commune serait 
améliorée et non péjorée par l'avenant, elle ne saurait lier le conseil municipal et 
ne saurait constituer un motif valable de refus de lui notifier l'acte en question. 
14) 
Au vu de ces éléments, le recours sera admis et la commune d'Ambilly 
condamnée, en sa qualité de propriétaire de l'immeuble promis-vendu, à notifier à 
la commune de Thônex l'avenant du 3 novembre 2011, en application de l'art. 4 
LGL. 
15) 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de Batima (Suisse) S.A. 
et C2I Comptoir d'Investissements Immobiliers S.A., prises conjointement et 
solidairement, pour CHF 750.-, et à la charge de la commune d'Ambilly, pour 
CHF 750.-, le Conseil d'Etat ne pouvant plus désormais participer au paiement de 
l'émolument de procédure (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée à la commune, qui compte plus de 10’000 habitants. Celle-ci est en 
effet réputée disposer de son propre service juridique et ne pas avoir à recourir 
aux services d'un mandataire extérieur (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/825/2012 du 
11 décembre 2012 ; ATA/717/2012 du 30 octobre 2012 ; ATA/462/2011 du 


- 13/14 - 
A/1581/2012 
26 juillet 2011 ; ATA/163/2011 du 15 mars 2011 ; ATA/362/2010 du 1er juin 
2010 et les références citées). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 22 mai 2012 par la commune de Thônex contre 
la décision du Conseil d'Etat du 18 avril 2012 ; 
au fond : 
l'admet ; 
annule la décision du Conseil d'Etat du 18 avril 2012 ; 
dit que la commune de Thônex dispose du droit de se faire notifier l'acte notarié du 
3 novembre 2011, conclu entre Batima (Suisse) S.A., C2I Comptoir d'Investissements 
Immobiliers S.A. et la commune d'Ambilly ; 
condamne la commune d'Ambilly à notifier à la commune de Thônex l'acte notarié du 
3 novembre 2011, conclu entre elle-même, Batima (Suisse) S.A. et C2I Comptoir 
d'Investissements Immobiliers S.A. ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de Batima (Suisse) S.A. et de 
C2I Comptoir 
d'Investissements 
Immobiliers 
S.A., 
prises 
conjointement 
et 
solidairement, pour CHF 750.-, et à la charge de la commune d'Ambilly, appelée en 
cause, pour CHF 750.- ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Pierre Louis Manfrini, avocat de la recourante, à 
Me Jean-Pierre Carera, avocat du Conseil d'Etat, à Me François Bellanger, avocat de 
Batima (Suisse) S.A. et de C2I Comptoir d'Investissements Immobiliers S.A., ainsi qu'à 
Me Danièle Falter, avocate de la commune d'Ambilly, appelées en cause. 
 


- 14/14 - 
A/1581/2012 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges, 
M. Jordan, juge suppléant. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :