ge_gerichte · JTAPI/133/2023 · 2023-02-02 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2209/2022 LCI 
JTAPI/133/2023 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 2 février 2023 
 
dans la cause 
 
A______ SA, B______ et C______, représentés par Me François BELLANGER, 
avocat, avec élection de domicile 
 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 


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A/2209/2022 
EN FAIT 
1. 
Le 2 juin 2022, la B______ (ci-après : B______) et A______ ont obtenu de la part 
du département du territoire (ci-après : DT ou le département) la délivrance d’une 
autorisation de construire portant sur quatre bâtiments comprenant dix-neuf 
immeubles de logement et des surfaces commerciales – parking souterrain et 
extérieur – aménagements extérieurs – déchetterie enterrée – terrain de sport – 
places de jeux – abattage d’arbres sur les parcelles n° 1______ et 2______ leurs 
appartenant ainsi qu’à C______, sur la commune de D______ (DD 3______). 
2. 
Le 6 juin 2022, le département a notifié à la B______ et à A______ un bordereau 
d’émoluments, facture n°4______ (ci-après : le bordereau) d’un montant total de 
CHF 238'050.-. Ce montant se décomposait de la manière suivante : 
- CHF 250.- de taxe d’enregistrement ; 
- CHF 73'700.- d’émolument HLM-LUP, HLM, HM (29484m2=2948Ux50 à 
50%) ; 
- CHF 130'400.- d’émolument ZLOG, PPE, Commerces (26087m2=2608Ux50) ; 
- CHF 33'700.- d’émolument sous-sol, parking (13286m2=1348Ux50 à 50%). 
3. 
Par acte du 4 juillet 2022, la B______, A______ et C______ (ci-après : les 
recourantes), sous la plume de leur conseil, ont recouru à l’encontre de ce 
bordereau auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le 
tribunal), concluant préalablement à la suspension de la procédure jusqu’à ce que 
l’autorisation de construire DD 3______ soit définitive et, au fond, à ce que ce 
bordereau soit subordonné à l’entrée en force de la DD 3______, sous suite de 
frais et dépens. 
Vu que l’autorisation de construire ayant donné lieu à ce bordereau n’était pas 
définitive, elles se voyaient dans l’obligation de déposer le présent recours pour 
préserver leurs droits et assurer la coordination des procédures. En cas 
d’annulation totale ou partielle de l’autorisation de construire DD 3______, 
l’émolument pourrait devenir sans objet ou à tout le moins être réduit. Le risque 
était que, si une nouvelle autorisation de construire devait être déposée et 
acceptée, un autre émolument serait dû et elles seraient alors amenées à payer 
deux émoluments considérables pour finalement n’obtenir qu’une seule 
autorisation de construire. Si l’autorisation était confirmée, l’émolument serait 
alors dû. Il était donc nécessaire de suspendre la présente procédure. 
Sur le fond, en émettant deux décisions distinctes qui pourraient être 
intrinsèquement liées, soit l’autorisation de construire et le borderau, le DT 
risquait une violation du principe de coordination si l’autorisation était finalement 


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annulée mais que l’émolument en tant que décision distincte, et en cas d’absence 
de recours, devenait définitif alors qu’il n’aurait plus lieu d’être. Ainsi, si 
l’autorisation de construire était annulée, le bordereau deviendrait sans objet mais 
ne pourrait plus être annulé si elles ne recouraient pas contre elle maintenant. 
Elles recouraient donc contre ce bordereau en tant qu’il consistait en une décision 
distincte de l’autorisation de construire elle-même mais ne contestaient pas devoir 
le payer si l’autorisation de construire DD 3______ devenait définitive. 
4. 
Le 4 juin 2022, les recourantes ont également recouru contre le chiffre 5 de 
l’autorisation de construire DD 3______ auprès du tribunal. 
Un recours a également été déposé par un certain nombre de voisins à l’encontre 
de la DD 3______. 
Ces recours sont été joints sous le numéro de cause A/6______, lequel est 
actuellement en cours. 
5. 
Par courrier du 12 juillet 2022, le département a indiqué que les conditions d’une 
suspension au sens de l’art. 14 de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10) n’étaient pas satisfaites. Les recourantes 
fondaient leur demande sur les fait que, dans l’hypothèse où l’autorisation de 
construire serait annulée à la suite d’un recours, l’émolument n’aurait plus lieu 
d’être. Cette position dénotait une méconnaissance de l’art. 254 du règlement 
d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 
février 1978 (RCI – L 5 05.01) et de la jurisprudence y relative dont il découlait 
que l’émolument est dû également en cas de refus. 
Il n’y avait dès lors pas lieu de suspendre l’instruction de la cause. 
6. 
Le DT s’est déterminé sur le fond du recours le 19 septembre 2022, concluant à 
son rejet. 
L’art. 254 RCI prévoyait la perception d’un émolument que la décision du 
département soit positive ou négative, selon un calcul identique. Par conséquent, 
l’issue du recours contre l’autorisation de construire n’influait aucunement sur le 
montant du présent émolument et aucun risque de violation du principe de 
coordination ne s’avèrerait perceptible dans le cas d’espèce. 
Les recourantes pouvaient essayer d’obtenir un délai de paiement. 
7. 
Les recourantes ont répliqué le 12 octobre 2022. 
Elles ne remettaient pas en cause le principe de l’émolument lui-même mais le fait 
qu’il ait été notifié comme une décision séparée de l’autorisation de construire et 
qu’en l’absence de recours à son encontre, il risquerait de devenir définitif avant 


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même que le sort de l’autorisation de construire ne soit connu. Une telle manière 
de faire violait le principe de coordination et également celui de l’équivalence au 
vu de l’inadéquation flagrante entre le montant de l’émolument et la valeur 
objective de la prestation fournie qu’elle rétribuait si, in fine, l’autorisation de 
construire était annulée et qu’elles devaient en déposer une nouvelle. Dans un tel 
cas, les dépenses occasionnées à l’administration par la prestation concrète, soit 
l’examen de cette nouvelle autorisation de construire, ne s’élèveraient aucunement 
au montant de la constribution exigée, vu que le dossier et les bases du projet ainsi 
redéposés seraient déjà connus par le département au vu de son examen de 
l’autorisation DD 3______. 
En cas de dépôt d’une nouvelle autorisation de construire, dont la base de calcul 
pour l’émolument serait semblable à la présente demande, l’utilité qui leur serait 
apportée par un nouvel examen par l’autorité serait totalement disproportionnée 
avec le montant du nouvel émolument, a fortiori si ce dernier devait encore être 
additionné à l’émolument litigieux. 
8. 
Le DT a dupliqué le 4 novembre 2022, persistant dans ses observations et 
conclusions. 
Le principe de coordination ne s’opposait aucunement à ce que le département 
rende deux décisions distinctes pour autant qu’elles soient suffisamment 
coordonnées et non contradictoires, ce qui s’avérait indéniable dans le cas 
d’espèce – le contenu de l’autorisation de construire délivrée ayant servi de base 
de calcul pour la fixation du montant de l’émolument. Par ailleurs, s’agissant de 
l’éventuel montant de l’émolument en cas de nouvelle requête, tout grief à son 
encontre s’avérait prématuré, sachant que la fixation de ce dernier dépendrait 
notamment du contenu du nouveau projet qui serait déposé. 
 
EN DROIT 
1. 
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 
2. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 


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3. 
Les recourantes estiment qu’en émettant deux décisions distinctes, à savoir une 
autorisation de construire et un bordereau, le département a violé le principe de 
coordination si l’autorisation de construire devait être annulé et que le bordereau 
n’était pas contesté et deviendrait définitif. 
4. 
Selon l'art. 154 LCI, le département perçoit un émolument pour toutes les 
autorisations et permis d'habiter ou d'occuper qu'il délivre, ainsi que pour les 
recherches d'archives ayant trait aux autorisations de construire (al. 1). Ces 
émoluments sont fixés par le Conseil d'État (al. 2). 
La chambre constitutionnelle a retenu que cet article était également applicable en 
cas de refus d'autorisation décidés en vertu de la LCI et de ses règlements 
d'application (ACST/12/2017 précité consid. 7d ; ATA/4649/2021 du 9 février 
2021 consid. 14). 
5. 
À teneur de l'art. 254 RCI, le département perçoit, lors de la constitution des 
dossiers et notamment pour toute autorisation ou refus d'autorisation qu'il délivre 
en application de la loi et de ses règlements d'application, les émoluments calculés 
selon les dispositions du présent chapitre. Exceptionnellement, l'émolument peut 
être réduit lorsqu'il paraît manifestement trop important par rapport à l'objet de la 
demande d'autorisation de construire. L'autorité statue librement. L'émolument 
relatif aux remises de copies et aux recherches de documents est calculé 
conformément aux art. 10 et 10A du règlement sur les émoluments de 
l'administration cantonale du 15 septembre 1975 (REmAC - B 4 10.03) (al. 1). 
Exceptionnellement, l'émolument peut être réduit jusqu'à 50 % pour des projets 
d'intérêt général, en particulier lorsque ceux-ci sont présentés par la 
Confédération, le canton ou les communes, ou par des établissements publics qui 
en dépendent, ainsi que pour les projets de constructions de logements 
subventionnés par les pouvoirs publics (al. 2). Sont notamment considérés 
d'intérêt général, les écoles, les garderies d'enfants, les églises, les cliniques, les 
hôpitaux, les centres sportifs et les installations techniques des services publics 
(al. 3). 
6. 
Conformément à l'art. 257 RCI, pour l'enregistrement des demandes d'autorisation 
de construire, lesquelles comprennent également les demandes de renseignements, 
l'émolument s'élève à CHF 250.- par demande. Aucune demande d'autorisation 
n'est enregistrée tant que l'émolument y relatif n'a pas été acquitté (al. 1). Les 
émoluments des al. 3 à 11 sont perçus sans préjudice de l'émolument 
d'enregistrement prévu à l'al. 1 (al. 2 1ère phr.). Pour les décisions sur demandes 
d'autorisation de construire, l’émolument est, sous réserve des al. 4 à 12, 
proportionnel à la surface de plancher utile dont l’édification, le cas échéant la 
démolition, est projetée ; l’émolument de base s'élève à CHF 50.- par unité de 
surface de 10 m2 ; il est indivisible (al. 3). Pour les réponses relatives à une 
demande de renseignement, l'émolument consiste en un forfait de CHF 1'250.- ; il 
est indivisible (al. 10). 


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7. 
Pour financer les activités que la constitution ou la loi le chargent d’exercer, l’État 
perçoit des contributions publiques, venant s’ajouter à d’autres ressources que 
sont notamment les revenus générés par ses propres biens, le produit des sanctions 
pécuniaires et l’emprunt. Les contributions publiques sont des prestations en 
argent prélevées par des collectivités publiques et acquittées par les administrés 
sur la base du droit public. Elles sont subdivisées traditionnellement en impôts, en 
contributions causales et en taxes d’orientation (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_768/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.1 ; 2C_483/2015 du 22 mars 2016 
consid. 4.1). 
8. 
Les contributions publiques de nature causale sont des contre-prestations en 
argent que des justiciables doivent verser à des collectivités publiques pour des 
prestations particulières que celles-ci leur fournissent ou pour des avantages 
déterminés qu'elles leur octroient. Elles comportent les émoluments, les charges 
de préférence et les taxes de remplacement. Les émoluments eux-mêmes se 
subdivisent en plusieurs catégories, dont les émoluments de chancellerie, les 
émoluments administratifs, les taxes de contrôle, les émoluments d'utilisation d'un 
établissement public, les émoluments d'utilisation du domaine public. Les 
émoluments de chancellerie sont des contributions modiques exigées en 
contrepartie d'un travail administratif ne nécessitant pas un examen approfondi, 
essentiellement de secrétariat (ATF 138 II 70 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.1 ; ACST/12/2017 précité 
consid. 3a et les références citées). 
9. 
La perception de contributions publiques est soumise aux principes 
constitutionnels régissant toute activité étatique, en particulier aux principes de la 
légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité (art. 5 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ; Cst. - RS 101), de l'égalité 
de traitement (art. 8 Cst.), de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 
Cst.), ainsi que de la non-rétroactivité. 
10. 
Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant 
à l'art. 127 al. 1 Cst. et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant 
fédérales que cantonales ou communales, y compris aux contributions de nature 
causale, prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment 
la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être 
définis par la loi au sens formel. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la 
compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer 
un blanc-seing en faveur de cette autorité ; elle doit indiquer, au moins dans les 
grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette 
contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise 
(exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne 
dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent 
cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 


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144 II 454 consid. 3.4 ; 143 I 227 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_80/2020 du 15 octobre 2020 consid. 6.1 ; ACST/12/2017 du précité consid. 3b 
et les références citées). 
11. 
Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions 
causales. Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours être 
définis dans une loi formelle, la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence 
en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La 
compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il 
s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes 
constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de 
l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa 
substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait 
en contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique. Tel est le 
cas pour les redevances causales dépendantes des coûts, dont les émoluments 
administratifs, auxquels s'appliquent les principes de la couverture des frais et de 
l'équivalence, qui sont tous deux l'expression du principe de la proportionnalité 
dans le domaine desdites contributions (ATF 143 I 227 consid. 4.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_80/2020 du 15 octobre 2020 consid. 6.2 et les références 
citées ; ACST/12/2017 précité consid. 3c). 
12. 
L'assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale ne se justifie à 
travers l'application des principes constitutionnels susmentionnés (couverture des 
frais et équivalence) que dans la mesure où la réglementation en cause vise à, 
respectivement a pour effet de mettre la totalité des coûts d'une prestation de l'État 
à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas lorsqu'une contribution ne 
permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une partie des 
dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne 
permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause 
(ATF 143 I 227 consid. 4.2.2). 
13. 
Lorsque les émoluments qui sont prélevés ne représentent qu'une contribution au 
coût de fonctionnement global de l'administration en cause, il appartient en 
principe au législateur de déterminer le montant desdits émoluments dans une loi 
formelle ou, au moins, d'imposer des limites à leur détermination par le pouvoir 
délégataire. A minima, ces limites prendront la forme d'un cadre ou d'un plafond, 
voire préciseront les bases de calcul des émoluments en cause (ATF 143 I 227 
consid. 4.3.2). 
14. 
Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions 
causales ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts 
engendrés par la subdivision concernée de l'administration (ATF 135 I 130 consid. 
2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_80/2020 du 15 octobre 2020 consid. 6.3 ; 
ACST/12/2017 du 6 juillet 2017 consid. 3d et les références citées). Les dépenses 
à prendre en compte ne se limitent pas aux frais directs ou immédiats générés par 


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l'activité administrative considérée ; elles englobent les frais généraux, en 
particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel, le loyer, ainsi que 
les intérêts et l'amortissement des capitaux investis et des équipements. La 
subdivision administrative concernée se définit par référence à toutes les tâches 
administratives matériellement liées les unes aux autres, formant un ensemble 
cohérent. Les émoluments perçus pour des prestations fournies dans une 
subdivision administrative ne doivent pas nécessairement correspondre 
exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines prestations, qui 
coûtent relativement peu cher à l'administration, peuvent être taxées plus 
lourdement que leur prix de revient, et inversement. La collectivité peut 
compenser par un émolument perçu sur des affaires importantes l'insuffisance des 
émoluments prélevés pour d'autres opérations qui, en raison du peu d'intérêt 
qu'elles présentent, ne permettent pas de réclamer des émoluments couvrant tous 
les frais qu'elles occasionnent. Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, 
le calcul des coûts considérés ne relevant pas des sciences exactes mais 
comportant une part d'appréciation. Les excès que cela pourrait impliquer sont, le 
cas 
échéant, 
corrigés 
par 
l'application 
du 
principe 
de 
l'équivalence 
(ACST/12/2017 précité consid. 3d et les références citées). 
15. 
Le principe de l'équivalence veut que le montant de la contribution causale exigée 
d'une personne déterminée se trouve en adéquation avec la valeur objective de la 
prestation fournie qu'elle rétribue. Il doit y avoir un rapport raisonnable entre le 
montant concrètement demandé et la valeur objective de la prestation 
administrative (rapport d'équivalence individuelle ; ATF 143 I 227 consid. 4.2.2). 
Cette valeur se mesure à l'utilité (pas nécessairement économique) qu'elle apporte 
à l'intéressé, ou d'après les dépenses occasionnées à l'administration par la 
prestation concrète en rapport avec le volume total des dépenses de la branche 
administrative en cause. Autrement dit, il faut que les contributions causales 
soient répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des 
prestations qui leur sont fournies ou des avantages économiques qu'ils en retirent. 
Le principe d'équivalence n'exclut pas une certaine schématisation ou l'usage de 
moyennes d'expérience, voire des tarifs forfaitaires (ACST/12/2017 précité 
consid. 3e et les références citées). 
16. 
En l’espèce les recourantes ne contestent pas le montant de l’émolument et la 
manière dont il a été calculé alors que l’autorisation de construire sollicitée leur a 
été délivrée. Les principes régissant ainsi l’établissement du bordereau ne sont pas 
remis en question. 
Elles estiment que le département n’aurait pas dû établir un bordereau séparé de la 
décision d’autorisation du fait que celle-ci pouvait faire l’objet d’un recours – ce 
qui est le cas en l’espèce -, pouvant aboutir à l’annulation ou la réformation 
l’autorisation de construire et ainsi avoir une incidence sur le montant des 
émoluments facturés. 


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L’art. 254 RCI prévoit la perception d’un émolument, que la décision 
d’autorisation soit positive ou négative ; par ailleurs, comme l’a retenu la chambre 
constitutionnelle dans son arrêt du 6 juillet 2017 (ACTS/12/2017), le montant de 
l’émolument est identique, que l’autorisation de construire soit délivrée ou 
refusée. 
Dès lors, le montant de l’émolument facturé suite à la délivrance de l’autorisation 
de construire reste dû, même si cette dernière pourrait être annulée ou réformée à 
l’issue de la procédure A/6______ actuellement en cours devant le tribunal ou 
pour tout autre motif, comme la renonciation à ladite autorisation. 
C’est donc sans violation du principe de coordination que le département a notifié 
le bordereau litigieux, lequel déploie ses effets indépendamment de la décision 
d’autorisation de construire. L’émolument est donc dû. 
Autre est la question de l’établissement d’un nouveau bordereau dans le cas où le 
département serait amené à ré-instruire le dossier. Une éventuelle contestation du 
montant d’un nouvel émolument pourra être déposée au moment de la notification 
du borderau si les recourantes estiment que son montant est erroné : une 
contestation de ce futur émolument au stade de la présente procédure est 
prématurée. 
17. 
En tous points mal fondé, le recours sera rejeté. 
18. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), les recourants, prises conjointement et solidairement, qui succombent, 
sont condamnées au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 700.- ; il est 
couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. le solde sera 
restitué aux recourantes. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 


- 10/10 - 
A/2209/2022 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable le recours interjeté le 4 juillet 2022 par A______, B______ et 
C______ contre la décision du département du territoire du 3 juin 2022 ; 
2. 
le rejette ; 
3. 
met à la charge des recourantes, pris conjointement et solidairement, un 
émolument de CHF 700.-, lequel est couvert par l'avance de frais ; 
4. 
ordonne la restitution aux recourantes du solde de l’avance de frais de CHF 200.- ; 
5. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
6. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : 
Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Diane SCHASCA et 
Isabelle KOECHLIN-NIKLAUS, juges assesseurs. 
 
Au nom du Tribunal : 
La présidente 
Sophie CORNIOLEY BERGER 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
La greffière