ge_gerichte · ATA/349/2018 · 2018-04-17 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3600/2016-LDTR 
ATA/349/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 17 avril 2018 
 
 dans la cause 
 
OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION 
FONCIÈRE 
contre 
Madame Regina et Monsieur Léon FISS 
et 
ASSOCIATION GENEVOISE DES LOCATAIRES - ASLOCA 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
30 mai 2017 (JTAPI/600/2017) 


- 2/10 - 
A/3600/2016 
EN FAIT 
1) 
 
Par acte du 31 mai 1989, Madame Regina et Monsieur Léon FISS (ci-après : 
les époux FISS) sont devenus copropriétaires, pour une moitié chacun, de 
l’appartement n° 4.07 de deux pièces, avec loggia et local annexe (cave n° 1.84), 
situé au 1er étage de l’immeuble sis 16, chemin de la Gradelle à Chêne-Bougeries 
(ci-après : l’appartement). 
 
 
Cette opération avait fait l’objet d’une autorisation d’aliéner délivrée le 
25 mai 1989 (VA 2'193) par le département des travaux publics, devenu depuis 
lors le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : 
DALE ou le département). 
2) 
 
Le 7 septembre 2016, Mme FISS a fait donation, en faveur de son époux, de 
sa demi-part de propriété par étage (unité de PPE 12/1729-10-2, 2.442/1000) sur 
l’appartement. 
 
 
Elle était domiciliée au 112 route de Florissant. Son époux habitait au 
18 chemin de la Gradelle. 
 
 
Ce transfert de propriété a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 23 septembre 2016. Cette 
opération n’a pas fait l’objet d’une autorisation au sens de l’art. 39 de la loi sur les 
démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de 
soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 
(LDTR - L 5 20). 
3) 
 
Par deux courriers du 5 octobre 2016, l’association genevoise des locataires 
– ASLOCA (ci-après : ASLOCA) a interpellé le département, soit pour lui l’office 
cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF), ainsi que 
le Registre foncier (ci-après : RF), quant à l’opération en question. 
 
 
Le transfert litigieux aurait dû faire l’objet d’une procédure d’autorisation 
conformément à l’art. 39 LDTR. Elle invitait le département à prononcer 
l’autorisation idoine, si les conditions légales étaient réalisées, ou à refuser 
l’aliénation intervenue sans autorisation, sous forme d’une décision formelle. 
Dans l’intervalle, le RF devait suspendre le traitement de la réquisition 
d’inscription. 
4) 
 
Par courrier du 17 octobre 2016, le DALE a indiqué ne pas considérer les 
donations comme des aliénations au sens de l’art. 39 LDTR. Une telle opération 
n’était pas assujettie à autorisation de sa part. 


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A/3600/2016 
5) 
 
Le 19 octobre 2016, se référant à la pratique du département, le RF a refusé 
de donner suite à la demande de suspension de la réquisition d’inscription, 
journalisée sous PJ 8'974/2016. 
6) 
 
Par acte du 20 octobre 2016, l’ASLOCA a interjeté recours auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI). 
 
 
Elle a conclu principalement à ce qu’il soit dit que tout transfert ou cession 
de l’appartement en cause devait être soumis à autorisation et à ce qu’il soit 
ordonné au département de mettre fin à sa pratique contra legem selon laquelle les 
donations seraient exonérées de la procédure d’autorisation prévue par 
l’art. 39 LDTR. Préalablement, elle sollicitait la comparution personnelle des 
parties et qu’il soit ordonné au RF de suspendre le traitement de la réquisition 
journalisée sous PJ 8'974/2016 jusqu’à droit jugé dans la présente cause. 
7) 
 
En date du 27 octobre 2016, l’ASLOCA a transmis au TAPI la copie de son 
courrier du même jour au RF, aux termes duquel elle réitérait sa demande de 
suspension du traitement de la réquisition d’inscription. 
8) 
 
Par courrier du 28 octobre 2016, dont une copie a été transmise au TAPI, le 
RF a répondu qu’il persistait à se conformer à la pratique constante de l’OCLPF, 
précisant que le traitement de la PJ 8'974/2016 avait été validé le 21 octobre 2016 
et le transfert de propriété inscrit au Grand livre. 
9) 
 
Le 7 novembre 2016, l’ASLOCA, vu le courrier du RF du 28 octobre 2016, 
a informé le TAPI prendre une nouvelle conclusion à l’appui de son recours 
tendant à faire constater la nullité de l’inscription de la PJ 8’974/2016. 
10) 
En date du 20 décembre 2016, le département a conclu au rejet du recours. 
 
 
Depuis l’entrée en vigueur de l’art. 39 LDTR, il avait toujours considéré que 
les donations n’étaient pas soumises à autorisation. En effet, historiquement, le 
projet de loi PL 5'417 ayant donné lieu à l’actuel art. 39 LDTR était destiné à 
lutter contre la pratique des « congés-ventes », tout comme les deux initiatives 
successives lancées par le Rassemblement pour une politique sociale du logement 
(IN 11 « pour protéger les locataires conte les congés-ventes » et IN 27 « contre 
les logements vides et la spéculation »). Ainsi, le but du législateur était 
d’empêcher les « ventes » d’appartements à des fins spéculatives, ce qu’avait 
d’ailleurs rappelé le Tribunal fédéral dans son arrêt du 1er avril 1987 (ATF 113 Ia 
126, p. 134). Or, une donation n’avait pas un but spéculatif. Le règlement 
d’application de la LDTR (RDTR - L 5 20.01), qui définissait les modalités 
prévues pour la requête en autorisation, ne visait d’ailleurs que la « vente ». 
 
 
Par ailleurs, la modification d’une pratique administrative longue de près de 
trente ans devait reposer sur des motifs sérieux et objectifs, condition non réalisée 
en l’espèce. 


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A/3600/2016 
11) 
Aucun des époux FISS a transmis d’observations dans le délai qui leur avait 
été imparti, malgré des courriers adressés par le TAPI par recommandé. 
12) 
En date du 30 janvier 2017, l’ASLOCA a répliqué. 
13) 
Le DALE n’a pas dupliqué. 
14) 
Par jugement du 30 mai 2017, le TAPI a partiellement admis le recours, 
dans la mesure de sa recevabilité. 
 
 
Il résultait des conclusions prises par la recourante que celle-ci recourait, 
d’une part, contre une absence de décision du département au sens de 
l’art. 39 LDTR et, d’autre part, contre l’inscription opérée au Grand livre par le 
RF. 
 
a. 
Sur le second point, le RF avait admis la réquisition litigieuse et l’avait 
inscrite au Grand livre. L’admission de la réquisition et son inscription au Grand 
livre étaient des actes dont le contrôle échappait à la compétence du TAPI. En tant 
qu’il était dirigé contre l’inscription du transfert litigieux au RF, le recours était 
irrecevable. 
 
b. 
La requête préalable en suspension du traitement de la réquisition formulée 
par l’ASLOCA était quant à elle devenue sans objet. 
 
c. 
Dans plusieurs jugements, le TAPI avait eu l'occasion de préciser qu'un 
transfert de propriété effectué par donation équivalait à une aliénation soumise à 
autorisation au sens de l'art. 39 al. 1 LDTR. Partant, c’était à tort que le DALE 
avait considéré que l’opération litigieuse n’était pas soumise à autorisation. Le fait 
que ce transfert de propriété ait été opéré sans contre-prestation onéreuse 
n’importait pas. 
 
 
Le recours étant partiellement admis, la cause était renvoyée au département 
pour qu’il statue par une décision sujette à recours en application de 
l’art. 39 LDTR au sujet du transfert litigieux et, cas échéant, délivre, ou non, 
l’autorisation d’aliéner. Par ailleurs, si, au terme de son instruction, le 
département constatait que les conditions de sa délivrance n’étaient pas réunies et 
que la transaction faite devant le notaire était viciée, il lui appartiendrait de 
statuer, en sa qualité d’autorité de surveillance du RF, sur les conséquences de 
cette situation sur les inscriptions correspondantes portées au Grand livre, étant 
précisé que l’autorisation d’aliéner devrait en principe être délivrée, dès lors qu’il 
ressortait des faits de la cause que l’acquisition de l’appartement concerné avait 
déjà été autorisée par le DALE le 25 mai 1989 (autorisation VA 2’193). 
 
 
Le TAPI, selon le dispositif du jugement, principalement : 


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A/3600/2016 
 
- 
déclarait irrecevable le recours interjeté le 20 octobre 2016 par l’ASLOCA 
en tant qu’il portait sur l’inscription de la réquisition PJ 8'974/2016 au RF ; 
 
- 
le déclarait recevable en tant qu’il portait sur l’absence d’autorisation 
d’aliéner délivrée par le département au sens de l’art. 39 LDTR ; 
 
- 
l'admettait dans la mesure de sa recevabilité ; 
 
- 
constatait que la pratique du département qui consistait à ne pas considérer 
les donations comme des aliénations au sens de l’art. 39 LDTR était 
contraire à la loi ; 
 
- 
invitait par conséquent le département à modifier sa pratique dans les sens 
des considérants, dès l’entrée en force du jugement ; 
 
- 
transmettait la cause au département pour qu’il procède dans le sens des 
considérants. 
15) 
Par acte du 5 juillet 2017, le département a interjeté recours devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le jugement précité. Il a conclu à son annulation en tant 
qu’il constatait que la pratique du département, qui consistait à ne pas considérer 
les donations comme des aliénations au sens de l’art. 39 LDTR, était contraire à la 
loi et en ce qu’il avait invité le département à modifier sa pratique dans le sens des 
considérants dès l’entrée en force du jugement dont était recours. La chambre 
administrative devait dire que les donations n’étaient pas soumises à autorisation 
au sens de l’art. 39 al. 1 LDTR et condamner l’ASLOCA aux frais de la 
procédure. 
 
 
Il a repris l’argumentation développée devant le TAPI et a cité des 
jurisprudences du début des années 1990, y compris un arrêt relatif à l’exercice du 
droit d’emption dans lequel le Tribunal fédéral retenait que dans son acceptation 
courante, le mot aliénation visait un transfert de propriété à titre onéreux, 
c’est-à-dire la vente ou tout autre acte de réalisation assimilable à la vente. En 
conséquence, la pratique adoptée par le département depuis l’entrée en vigueur de 
la LDTR n’était nullement contraire au texte légal, qui non seulement ne visait pas 
les donations, mais qui de par son but était destinée à empêcher les congés-vente 
ou la vente d’appartements locatifs. 
 
 
La pratique du département existait depuis l’entrée en vigueur de la loi. Il 
était constant que, depuis trente ans, tous les actes de donation visant un 
appartement loué avaient été inscrits au RF et publiés dans la FAO sans que cela 
soit contesté jusqu’au dépôt du recours de l’ASLOCA. 
 
 
En l’espèce, aucune des conditions nécessaires, selon la jurisprudence, pour 
un changement de pratique n’existait. 


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A/3600/2016 
16) 
Le 18 août 2017, l’ASLOCA a conclu au rejet du recours et à la 
confirmation du jugement. L’interprétation téléologique à laquelle se livrait 
l’autorité recourante était contraire à une interprétation littérale claire. Aucune 
contre-prestation onéreuse n’était exigée. L’autorité recourante passait sous 
silence l’un des buts de l’art. 39 LDTR, à savoir la conservation du parc locatif 
existant, du fait de la sérieuse pénurie qui sévissait. La pratique du DALE était 
contraire à la loi. 
17) 
Le 13 septembre 2017, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La LDTR a pour but de préserver l’habitat et les conditions de vie existants, 
ainsi que le caractère actuel de l’habitat (art. 1 al. 1 LDTR) dans les zones et pour 
les types d’habitation énoncés à l’art. 2 LDTR. À cette fin, cette loi prévoit, en 
particulier, tout en assurant la protection des locataires et des propriétaires 
d’appartements, des restrictions quant à l’aliénation des logements destinés à la 
location (art. 1 al. 2 let. a LDTR). 
 
 
Selon l'art. 39 al. 1 LDTR, l'aliénation, sous quelque forme que ce soit 
(notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages, 
d'actions, de parts sociales), d'un appartement à usage d'habitation, jusqu'alors 
offert en location, est soumise à autorisation dans la mesure où l'appartement 
entre, à raison de son loyer ou de son type, dans une catégorie de logements où 
sévit la pénurie. En vertu de l'al. 2 de cette disposition, le département refuse 
l'autorisation lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y 
oppose. L'intérêt public et l'intérêt général résident dans le maintien, en période de 
pénurie de logements, de l'affectation locative des appartements loués. 
3) 
 
Le litige porte exclusivement sur la question de savoir si une donation est 
une aliénation au sens de l’art. 39 al. 1 LDTR. 
4) 
 
Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi 
que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 


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préparatoires (interprétation historique ; ATF 143 I 109 consid. 6 ; 142 II 388 
consid. 9.6.1 et les références citées ; ATA/1100/2017 du 18 juillet 2017 ; 
ATA/1099/2017 du 18 juillet 2017). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune 
méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme. Il ne se fonde sur la compréhension 
littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement 
juste (ATF 142 II 388 consid. 9.6.1 ; 139 II 39 consid. 5.3.1 ; ATA/212/2016 du 9 
mars 2016). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir 
celle qui est conforme à la Constitution (ATF 141 II 338 consid. 3.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 9C_219/2014 du 23 septembre 2014 consid. 5.2. et les arrêts 
cités). 
5) 
a. 
Dans un arrêt du 1er avril 1987 (ATF 113 Ia 126 consid. 7.b/aa), lors de 
l’adoption de cette norme, le Tribunal fédéral avait précisé que sous l'angle de la 
garantie de la propriété et sous réserve du respect du principe de la 
proportionnalité, rien ne s'oppos[ait] à ce que non seulement les ventes, mais aussi 
les donations soient soumises à autorisation. Il en [allait] de même en cas 
d'aliénation forcée, d'avancement d'hoirie, de partage ou de liquidation d'un 
régime matrimonial, pour autant que ces aliénations aient pour conséquence la 
transformation d'un appartement offert en location en logement soumis au régime 
de la propriété par étages. 
 
 
La doctrine la plus récente retient que, tout comme l'aliénation forcée, 
l'avancement d'hoirie, le partage successoral ou la liquidation d'un régime 
matrimonial, la donation entraîne le transfert de la propriété de l'appartement à 
autrui. Qu'il ait lieu à titre gratuit ou onéreux n'importe pas. Le critère déterminant 
est de savoir si l'opération a pour effet d'individualiser l'appartement (Emmanuelle 
GAIDE/Valérie DÉFAGO GAUDIN, La LDTR : Démolition, transformation, 
rénovation, changement d'affectation et aliénation : immeubles de logement et 
appartements : loi genevoise et panorama des autres lois cantonales, Stämpfli 
2014, p. 413-415 et jurisprudence citée). 
 
b. 
Outre l’arrêt précité publié aux ATF, le Tribunal fédéral a eu l’occasion de 
rendre plusieurs arrêts récemment dans lesquels il a rappelé le but de la LDTR et 
repris la notion d’aliénation (arrêts 1C_123/2017, 1C_124/2017, 1C_125/2017, 
1C_361/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2). 
 
 
Selon la haute Cour, la LDTR tend à préserver l'habitat et les conditions de 
vie existants, en restreignant notamment le changement d'affectation des maisons 
d'habitation (art. 1 al. 1 et 2 let. a LDTR). Ce but procède d'un intérêt public 
important et reconnu (ATF 128 I 206 consid. 5.2.4 ; 113 Ia 126 consid. 7a ; 111 Ia 
23 consid. 3a et les arrêts cités). La réglementation mise en place par la LDTR est 
en soi conforme au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris le refus 
de l'autorisation de vendre un appartement loué lorsqu'un motif prépondérant 
d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. Pour qu'une telle restriction soit 


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conforme à la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. RS 101), l'autorité administrative 
doit effectuer une pesée des intérêts en présence et évaluer l'importance du motif 
de refus au regard des intérêts privés en jeu (ATF 113 Ia 126 consid. 7b/aa ; arrêt 
1C_141/2011 du 14 juillet 2011 consid. 3.2). 
 
 
Le Tribunal fédéral a expressément mentionné qu’ « afin qu'une telle 
réglementation soit réellement efficace, elle doit s'appliquer à tous types 
d'aliénation, comme le prévoit expressément le texte de l'art. 39 al. 1 LDTR. 
Entendue comme l'un des aspects du droit de disposition attachés à la propriété 
(art. 641 al. 1 CC), l'aliénation constitue le transfert de propriété d'une personne à 
une autre » (arrêts du Tribunal fédéral 1C_123/2017, 1C_124/2017, 1C_125/2017, 
1C_361/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2 précités). 
 
c. 
En l’espèce, dès lors qu’une donation est, à teneur de l’art. 239 al. 1 de la loi 
fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des 
obligations - RS 220), la disposition entre vifs par laquelle une personne cède tout 
ou partie de ses biens à une autre sans contre-prestation correspondante, la 
donation implique un transfert de propriété. La donation entre en conséquence 
dans la définition de l’aliénation de l’art. 39 al. 1 LDTR. 
 
 
Conformément aux considérants qui précèdent, les références citées par la 
recourante étant anciennes et n’étant plus d’actualité, qu’il s’agisse des objectifs 
de la législation concernée ou de la jurisprudence, elles n’emportent pas 
conviction. 
 
 
Ainsi, même à considérer que le texte légal ne serait pas clair, 
l’interprétation téléologique, la plus pertinente en l’espèce compte tenu des 
nombreuses révisions dont la loi a fait l’objet y compris l’évolution de celle-ci 
dans la définition de ses buts (Emmanuelle GAIDE/Valérie DÉFAGO GAUDIN, 
op. cit., p. 108), aboutit au rejet du recours. 
6) 
 
Vu l’issue du litige, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 al. 1 LPA), ni 
alloué d’indemnité, les intimés n’y ayant pas conclu. 
 
* * * * * 
 
 
 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 5 juillet 2017 par l’office cantonal du logement 
et de la planification foncière contre le jugement du Tribunal administratif de première 
instance du 30 mai 2017 ; 
au fond : 
le rejette ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à l’office cantonal du logement et de la planification 
foncière, à Madame Regina et Monsieur Léon FISS et à l’association genevoise des 
locataires - ASLOCA ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Pagan 
et Verniory, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 


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A/3600/2016 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :