ge_gerichte · ATA/441/2006 · 2006-08-31 · de

Résumé:
 Les buts et principes d'aménagement du territoire énoncés aux articles 1 et 3 LAT ne sont pas des dispositions d'application directe, elles constituent des directives qui doivent guider l'autorité chargée d'interpréter d'autres dispositions qui sont directement applicables. La violation d'un de ces principes ne suffit pas à fonder un grief de violation de la LAT. Rappel des exigences en matière de pesée des intérêts dans l'adoption d'un PLQ. Conditions de validité du plan directeur communal.

RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POST TENEBRAS LUX

POUVOIR JUDICIAIRE

A/2625/2005-CE ATA/441/2006
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 31 août 2006

dans la cause

VILLE D'ONEX
représentée par Me Bernard Dorsaz, avocat

et

ASSOCIATION DE QUARTIER ‘"'BOSSONS POUR L'AVENIR DE LA
PRALÉE"

Madame Madiana et Monsieur Hervé CABUSSAT

Madame Annick CLOTTU

Madame Sylvie GRIESSEN

Madame Brigitte et Monsieur André ISELI

Madame Odette et Monsieur Kurt KULL

Madame Gisèle et Monsieur Mario LEO

Madame Livia et Monsieur Philippe MAURY-HEER

Monsieur Camille PELLET

Madame Françoise et Monsieur Robert ROHRBACH-MOTTIER
Madame Moralnati et Monsieur Gilles SICILIA

Madame Odette et Monsieur Roger SICILIA

Madame Lucienne STITELMANN-HAEMMERLI

Madame Paulette THORIMBERT-BONFILS

représentés par Me Sideris Efstratios avocat

contre

CONSEIL D'ÉTAT
et

FONDATION POUR LA PROMOTION DU LOGEMENT BON MARCHÉ ET
DE L'HABITAT COOPÉRATIF
représentée par Me Pascal Pétroz, avocat

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EN FAIT

La Fondation pour la promotion du logement bon marché et de l'habitat
coopératif (ci-après : FPLC) est propriétaire des parcelles nos 146, 444, 590, 591,
1409, 1411 et 1476 du cadastre de la commune d’Onex. La caisse de prévoyance
du personnel enseignant de l'instruction publique et des fonctionnaires de
l'administration cantonale genevoise (ci-après : CIA) est, quand à elle, propriétaire
de la parcelle n°443 du même cadastre.

Ces terrains, principalement occupés par des villas en troisième zone de
développement, sont situés dans un triangle constitué par la rue des Bossons, le
chemin de la Caroline et le chemin de la Pralée.

Faisant usage du droit de préemption qui lui est conféré par l'article 3 de la
loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977
(LGL - 14 05), l'Etat de Genève a acquis les parcelles nos 146, 591, 1409, 1411 et
1476, puis les a cédées à la FPLC.

La parcelle n° 444 est grevée d'une servitude inscrite le 2 février 1926 au
Registre foncier, dont la teneur est la suivante :

"Il ne pourra être élevé sur ladite parcelle que des villas dont la hauteur
depuis le niveau du sol au faîtage ne pourra pas dépasser onze mètres cinquante
centimètres".

Les autres parcelles mentionnées ci-dessus sont également grevées de
servitudes de restrictions et limitations diverses.

Plusieurs études d'aménagement ont été engagées dans ce secteur. Dans ce
cadre, les terrains situés au nord du chemin de la Pralée ont été pressentis pour
l'édification de bâtiments réservés à l'habitat collectif.

Les réflexions menées ont débouché sur l'élaboration d'une image directrice
de ce quartier, qui s'est traduite par l'établissement d'un plan localisé de quartier
n° 29220-527 (ci-après : le PLQ). Les parcelles n°137 (pour partie), 146, 443,
444, 590, 591, 1409, 1411 et 1476 précitées, forment le périmètre de ce PLQ].

Ce projet de PLQ a été soumis aux autorités communales en avril 2002.

Par courrier du 5 juin 2002, le maire de la commune a fait part de ses
réserves au département de l’aménagement, de l’équipement et du logement,
devenu depuis lors le département des constructions et des technologies de
l'information (ci-après : le département). La densité des constructions était trop
importante et la distance entre les immeubles insuffisante. Le projet ne consacrait

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pas une vision d'ensemble du développement du quartier concerné et allait à
l'encontre du plan directeur communal qui, visant à une plus grande mixité et à un
minimum de 50% des surfaces de logement destinées au loyer libre ou à la PPE,
préconisait le développement d'un habitat attractif pour les catégories de
population à revenus plus élevés. La répartition entre activités et logement était
également à revoir.

Le département a répondu le 2 juillet 2002. L'indice d'utilisation du sol (ci-
après : IUS), fixé à 1,16, était légèrement inférieur à ce qui avait été réalisé dans
les plans localisés des quartiers voisins. La distance entre les immeubles serait
augmentée. En termes de répartition des logements, la FPLC était limitée par ses
statuts et devait réaliser au minimum un immeuble HBM (35% de la surface brute
de plancher, ci-après : SBP) et un immeuble destiné à une coopérative libre ou
subventionnée (35% SBP). Cela devait permettre la construction d'un immeuble à
loyer libre (30% SBP). Les plans localisés qui suivraient dans le secteur de la
Pralée pourraient avoir une proportion de logements en loyer libre et de PPE
supérieure à la pratique usuelle en la matière.

Le projet de PLQ n° 29220-527 a été mis à l'enquête publique du 4
septembre au 3 octobre 2002.

Il prévoyait la construction de trois bâtiments en R+4 et un périmètre
d'implantation pour un équipement d'intérêt public en R+1 avec un IUS de 1,16.
Des activités commerciales et administratives étaient possibles dans les bâtiments
R+4.

a. Par courrier du 23 septembre 2002 adressé au département, le corps
enseignant de l'école des Racettes s'est opposé à ce projet.

b. Dans un premier courrier du 1” octobre 2002, l'association "Bossons pour
l'Avenir de la Pralée" (ci-après : l'association) a soumis au département une
pétition munie de 617 signatures de personnes s'opposant à ce projet.

Par un autre courrier du même jour adressé au département cette association
a déposé des observations circonstanciées à l'encontre du projet.

c. L'association précitée et les habitants du quartier Pralée-Bossons-Avenir ont
fait parvenir le 1° novembre 2002 au Grand Conseil une pétition munie d'environ
700 signatures contre le PLQ.

d. L'association onésienne d'intérêt public s’est également opposée au projet de
PLQ auprès du département, par pli du 1° octobre 2002.

Ces différentes oppositions reprenaient les arguments développés par la
commune et insistaient sur la détérioration des conditions de vie des habitants du
quartier.

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10.

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13.

14.

Le 11 mars 2003, le conseil municipal d'Onex a préavisé défavorablement, à
l'unanimité de ses membres, le projet de PLQ.

Le 11 juin 2003, le département a rappelé aux autorités communales la
gravité de la pénurie de logements affectant le canton, et la nécessité d'y faire face
en utilisant les terrains disponibles situés en zones de développement. Cet
impératif s'imposait d'autant plus aux collectivités publiques qui maîtrisaient une
partie des terrains concernés.

Soumis à la procédure d'opposition du 16 juin au 16 juillet 2003, le projet de
PLQ a suscité tant l'opposition de la ville d'Onex, que celle d'un groupe
d'habitants du quartier Bossons-Pralée-Avenir (ci-après : le groupement), en date
du 14 juillet 2003.

Le 3 décembre 2003, en application de l'article 6 alinéa 8 de la loi générale
sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), l'exécutif
cantonal a soumis le PLQ au Grand Conseil, accompagné d'un rapport et d'un
projet de résolution proposant le rejet de l’opposition.

Dans un rapport du 4 avril 2005, la commission d'aménagement du Grand
Conseil a proposé d'inviter le Conseil d'Etat :

"à rejeter l'opposition formée par la commune d'Onex en date du 14 juillet
2003 au plan localisé de quartier N° 29220-527 dans la mesure où le Conseil
d'Etat (s'était) engagé à :

1. favoriser la mixité sociale dans la ville d'Onex ;

2. faire acquérir par la FPLC au moins 40 logements en ville d'Onex en vue
de leur réhabilitation ;

3. fixer le nombre de logements d'utilité publique dans la proportion
strictement nécessaire à la mise en œuvre de l'article 6 LGZD"".

Le 22 avril 2005, le Grand Conseil a pris acte du rapport du Conseil d'Etat et
adopté la résolution N° 479 dans les termes proposés par la commission
d'aménagement.

Par arrêtés du 29 juin 2005 publiés dans la Feuille d'avis officielle du 1*
juillet 2005, le Conseil d'Etat a adopté le PLQ et rejeté tant l'opposition de la
commune que celle formée par le groupement.

A. Le recours de la ville d'Onex.

Le 22 juillet 2005, la ville d'Onex a saisi le Tribunal administratif du litige.

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Le PLQ était contraire aux principes d'aménagement du territoire posés par
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et
par la législation genevoise.

En particulier, il contrevenait à l'article 3 LAT, selon lequel les autorités
devaient assurer une judicieuse répartition entre les lieux d'habitation, les lieux de
travail et les aires de verdure ainsi qu'un équilibre entre les différentes portions du
territoire, et éviter les disparités choquantes entre celles-ci. Il allait également à
l'encontre de l'article 4 LAT prévoyant la participation de la population à
l'établissement d'un PLQ. Les articles 2 et 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1) qui préconisaient des solutions
compatibles avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des
régions et des communes ainsi que la prise en considération de l'ensemble des
intérêts concernés, n’étaient pas respectés.

La recourante invoquait également les articles 1 et 6 de la loi sur l'action
publique en vue d'un développement durable du 31 mars 2001 (A 2 60) qui
prévoyaient notamment l'équilibre entre efficacité économique, solidarité sociale
et responsabilité écologique de même que la concertation et la participation de la
société civile.

Le département n'avait pas tenu compte des principes de diversification du
type de logements et de mixité sociale et économique ressortant du plan directeur
communal. Ce dernier, en vertu de l'article 11bis alinéa 8 de la loi d'application
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30)
avait force obligatoire pour les autorités.

La recourante a encore fait grief au département d'avoir mal évalué les
intérêts en présence. Celui-ci s'était focalisé uniquement sur les problèmes de crise
du logement social que connaissait le canton de Genève. Ce faisant, il avait
négligé le fait que les logements destinés à la classe moyenne étaient également
insuffisants sur le territoire du canton. Il n'avait aucunement tenu compte de
l'intérêt de la commune à ce que les rares secteurs non construits sur son territoire
soient affectés à la construction de bâtiments destinés à des activités économiques
ainsi qu'au logement de la classe moyenne afin de corriger les déséquilibres
auxquels avait conduit la politique du logement poursuivie jusqu'alors. Le PLQ
devait contribuer à rétablir la mixité sociale, économique et culturelle ainsi que
l'équilibre financier de la commune par le biais de rentrées fiscales.

La commune ne s'opposait pas à la densification des terrains situés en
troisième zone mais à la manière dont celle-ci serait effectuée. Le département
avait procédé à une pesée erronée des intérêts publics en présence. En ne
respectant pas les objectifs fixés tant par le droit fédéral que cantonal, il avait
violé la LAT et le concept cantonal de l'aménagement du territoire. Enfin, le
projet créerait des difficultés au niveau du stationnement des voitures.

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15.

Le département a répondu le 23 septembre 2005.

Les juridictions administratives, sauf exception prévue par la loi, n'avaient
pas la compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée. L'adoption
d'un PLQ en zone de développement et le type de logements à construire étant une
pure question d'opportunité, le Tribunal administratif ne pouvait pas la revoir. Le
PLQ était conforme à la zone de développement qui régissait le secteur ainsi qu'à
la densification prévue par le plan directeur cantonal. Les buts et principes de la
LAT, invoqués par la recourante, n'avaient pas une portée absolue et pouvaient
même se contredire. Il appartenait ainsi au plan directeur cantonal de leur conférer
un certain ordre, une première pesée des intérêts ayant déjà été faite au moment de
l'inclusion des terrains en zone de développement 3.

Le département avait effectué une judicieuse pesée des intérêts publics en
présence. En effet, la densification des terrains sis en zone de développement
répondait à certaines exigences imposées par la législation cantonale dans le cadre
de la poursuite de la politique en matière de logements sociaux. Le fait que les
terrains dont le développement était pressenti soient grevés de servitudes était un
critère conduisant à édifier des logements sociaux, l'article 6A LGZD permettant
de lever de telles servitudes, à la condition qu'au moins 60% des SBP soient
destinées à l'édification de logements d'utilité publique. Lorsque les terrains à
urbaniser étaient la propriété, comme en l'espèce, d'une fondation de droit public
dont le but était de développer le parc de logements d'utilité publique dans le
canton, ces bien-fonds devaient ensuite servir à l'édification de logements sociaux.
En conséquence, la mise en œuvre effective de la zone de développement
supposait nécessairement la réalisation d'un certain nombre de logements sociaux.

Lors de l'approbation du plan directeur communal de la ville d'Onex, le
Conseil d'Etat avait formé une réserve portant sur la fixation des pourcentages
relatifs aux SBP (40% consacré au logement, dont au minimum 50% en loyer
libre et en PPE et 60% à des activités diverses) pour les secteurs de la zone de
développement 3. Sur cet aspect particulier, le plan directeur communal n'avait
pas acquis de valeur juridique obligatoire et ne constituait donc qu'un outil de
travail. Le PLQ ne consacrait pas une violation du plan directeur communal.

La procédure d'adoption des PLQ prévoyait une concertation populaire et
assurait ainsi le respect des principes posés par l'article 4 LAT. Cette procédure
ayant été suivie en l'espèce, tout grief sur ce point devait être écarté.

L'office des transports et de la circulation (ci-après : OTC) ayant préavisé
favorablement le projet, le grief lié aux problèmes de stationnement et à
l'augmentation du trafic devait être écarté.

Partant le département conclut au rejet du recours.

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16.

17.

B. Le recours du groupement des habitants du quartier.

Le 29 juillet 2005, Madame Madiana et Monsieur Hervé Cabussat (1,
chemin de l'Avenir), Madame Annick Clottu (10, chemin de la Pralée), Madame
Sylvie Griessen (2, chemin de l'Avenir), Monsieur André Iseli (10, chemin de la
Pralée), Madame Brigitte Iseli, (8, chemin de la Pralée), Madame Odette et
Monsieur Kurt Kull (6, chemin de l'Avenir), Madame Gisèle et Monsieur Mario
Leo (4, chemin de l'Avenir), Madame Livia et Monsieur Philippe Maury-Heer
(13, chemin de la Pralée), Monsieur Camille Pellet (21, chemin de la Pralée),
Madame Françoise et Monsieur Robert Rohrbach-Mottier (15, chemin de la
Pralée), Madame Moralnati et Monsieur Gilles Sicilia (45, rue des Bossons),
Madame Odette et Monsieur Roger Sicilia (16, chemin de la Charroyette),
Madame Lucienne Stitelmann-Haemmerli (19, chemin de la Pralée), Madame
Paulette Thorimbert-Bonfils (11, chemin de la Pralée) (ci-après : les voisins ou les
recourants) et l'association de quartier "Bossons pour l'Avenir de la Pralée"
(section de l'association genevoise pour la protection des villas et de leur
environnement Pic-Vert") ont recouru contre l'arrêté du Conseil d'Etat sous la
plume d'un mandataire unique.

Le PLQ contrevenait aux principes d'aménagement du territoire évoqués aux
articles 1 à 4 LAT. Seule la pénurie de logements sévissant dans le canton de
Genève avait été prise en compte, à l'exclusion de toute autre considération. Il
n'était pas non plus conforme aux objectifs de maintien harmonieux du milieu bâti
et de développement harmonieux. En particulier, du fait de l’augmentation de la
circulation et de la pénurie de places de parking, il contrevenait aux objectifs de
préservation des lieux d'habitation et de sauvegarde contre la pollution de l'air, le
bruit et les trépidations. Le PLQ ne respectait pas l'article 3 alinéa 4 lettre a et b
LAT visant à faciliter un accès suffisant et adéquat de la population aux
établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics. Il négligeait les
divers intérêts en présence et violait le principe de la proportionnalité.

Seuls certains recourants avaient signé les actes d'opposition de juillet 2003.
En revanche l'association ainsi que Mmes Brigitte Iseli, Odette Sicilia et Annick
Clottu ainsi que M. et Mme Maury-Heer ne s’étaient pas opposés dans les délais
prévus. Partant, le recours de ces derniers devait être déclaré irrecevable.

Sur le fond, le département a repris les arguments déjà développés dans sa
réponse au recours de la commune. La concrétisation du PLQ conduirait
probablement à une augmentation du trafic routier, mais les recourants
n'établissaient pas que la pollution atmosphérique dépasserait les valeurs-limites
fixées par la législation en matière de protection de l'air. Le nombre de places de
parking prévu par le PLQ avait été jugé suffisant par l'OTC et les recourants
n'avançaient aucun argument permettant de douter du préavis de cet office. Le

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20.

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22.

même raisonnement devait être suivi s'agissant des immissions sonores pour
lesquelles un préavis positif avait été également délivré par le service compétent.
Quant à la préservation de l'environnement du quartier, le service des forêts, de la
protection de la nature et du paysage s'était déclaré favorable au PLAQ litigieux et
la parcelle n°1411 serait affectée à un parc ouvert au public. Enfin, des études
spécialisées en la matière avaient démontré qu'il n'était pas nécessaire de prévoir
de nouveaux équipements scolaires à moyen terme. Partant le recours devait être
rejeté.

Par pli du 18 octobre 2005, le tribunal de céans a invité l'office fédéral du
développement territorial (ci-après : OFDT) à se déterminer dans le cadre des
deux procédures précitées.

Le 28 décembre 2005, l'OFDT a rappelé que les articles 1 et 3 LAT n'étaient
pas d'applicabilité directe et constituaient des orientations et des directives, devant
guider les autorités chargées d'interpréter d'autres dispositions directement
applicables. Prétendre que l'un ou l'autre de ces buts et principes ne serait pas
respecté dans un cas d'espèce ne suffisait pas à fonder un grief de violation de la
LAT, d'autant plus si la critique, comme en l'espèce, était dirigée contre un PLQ.

La FPLC, propriétaire de parcelles situées dans le périmètre du PLQ
litigieux, a demandé à être appelée en cause dans les procédures précitées par
courrier du 24 octobre 2005.

Par décision du 1° février 2006, le tribunal de céans a ordonné la jonction
des deux procédures, appelé en cause la FPLC et ordonné un transport sur place.

Le 2 mars 2006, la FPLC a repris en substance les arguments déjà
développés par le département, en concluant au rejet des recours. Elle a précisé
que, par gain de paix, elle s'engageait à respecter les propositions contenues dans
la résolution n° 479 du Grand Conseil et à limiter la proportion de logements
sociaux à 60% comme le préconisait l'article 6A LGZD.

Le 6 mars 2006 le juge délégué a ordonné un transport sur place au cours
duquel la FPLC a présenté le projet de PLQ].

Les représentants de la commune ont insisté sur le fait qu'ils étaient sensi-
bles à la qualité de l'habitat et qu'ils voulaient favoriser une plus grande mixité
sociale, notamment en augmentant le nombre de propriétaires. Ils ont également
relevé que le quartier manquait de places de parking surtout le soir, lorsque les
habitants rentraient chez eux. La commune n'avait pas les moyens économiques,
probablement pour les dix prochaines années, de réaliser l'immeuble d'utilité
publique figurant dans le PLQ. La maire d'Onex a souligné que la politique des
autorités de Lancy était d'acquérir peu à peu les villas se trouvant sur son
territoire, en limite du périmètre concerné, afin de les conserver.

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23.

L'association s'opposait au projet parce qu'elle voulait préserver l'aspect
"poumon de verdure" du quartier ainsi que la présence de villas.

Dans le délai imparti aux parties, la commune a rappelé que, lors du trans-
port sur place, elle avait invité le tribunal de céans à visiter les immeubles des
alentours du chemin de la Pralée afin de constater les importants problèmes
structurels et les défauts de mixité sociale de la Cité Nouvelle d'Onex. Le juge
délégué avait refusé cet acte d'instruction qui n'était pas nécessaire, car il
connaissait bien le contexte social.

Quant aux autres recourants, ils ont relevé que s’il était exact que le PLQ ne
fixait pas la nature de l'habitat, il n’en demeurait pas moins que la FPLC,
propriétaire de la parcelle, avait pour but de construire des logements bon marché,
de sorte que la nature des futurs logements ne faisait en réalité aucun doute.

EN DROIT

a. En vertu de l'article 6 alinéa 9 LGZD, l'adoption d'un PLQ peut faire l'objet
d'un recours auprès du Tribunal administratif, aux conditions définies par l'article
35 LaLAT.

b. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours de la
ville d'Onex est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22
novembre 1941 LOJ - E 2 05; art.63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure
administrative du 12 septembre 1985 LPA -E 5 10).

c. Conformément à l'article 35 alinéa 4 LaLAT, le recours n'est recevable que
si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée. Mme Stitelmann, M. et
Mme Cabussat, Mme Griessen, M. Iseli, M. et Mme Kull, M. et Mme Leo, M.
Pellet, M. et Mme Rohrbach- Mottier, M. et Mme Sicilia, Mme Thorimbert-
Bonfils ont signé les actes d'opposition de juillet 2003. De plus ils sont domiciliés
sur les parcelles sises à proximité immédiate du périmètre du PLQ et jouissent de
ce fait de la qualité pour agir. Leur recours est recevable.

En revanche l'association ainsi que Mmes Brigitte Iseli, Odette Sicilia et
Annick Clottu ainsi que M. et Mme Maury-Heer n'ayant pas signé d'acte
d'opposition, leur recours doit être déclaré irrecevable.

Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et
l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA). Les juridictions administratives n’ont

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pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf
exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA).

Un PLQ (art. 13 al. 1 let. a LaLAT) est un plan d'affectation au sens de
l'article 14 LAT (ATF 120 Ib 287 consid. 3 p. 292 ; 111 Ib consid. 3 p. 13;
ATA/672/2000 du 7 novembre 2000). L'article 35 alinéa 5 LaLAT renvoyant aux
dispositions de la LPA, le Tribunal administratif ne pourra connaître du présent
litige que dans la limite imposée par l'article 61 alinéa 1 LPA.

La zone 3, applicable aux régions dont la transformation en quartiers urbains
est fortement avancée, est destinée aux grandes maisons affectées à l'habitation,
au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire (art. 19 al. 1 let. c LaLAT).

Défini comme une somme d'instruments de planification (M. LENDI, Recht
und Politik der Raumplanung, Zurich 1984, p. 98), le plan directeur "ne contient
pas l'image de l'affectation future souhaitée de toutes les parcelles du canton mais
il définit une politique d'aménagement apte à aider les autorités à préciser ces
affectations, au gré des décisions ponctuelles, et il met l'accent sur les questions
de coordination entre ces autorités" (plan directeur du canton de Genève, du
15 septembre 1989, p. 10 ; cf aussi W. HALLER/P. KARLEN, Raumplanungs-
und Baurecht, 2ème édition, Zurich 1992, n° 182 ; Office fédéral de
l'aménagement du territoire, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, Berne 1981, p. 130).

Comme l'ont à juste titre relevé le Conseil d'Etat et le département, le plan
directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil le 8 juin 2000 (voir
http:/wwww.geneve.ch/Plan-directeur/contenu/demarche.html), établit à 1,2 la
valeur usuelle de l'IUS applicable au périmètre du PLQ]. Il ressort également du
concept de l'aménagement du plan directeur cantonal, adopté le 21 septembre
2001, que la zone 3 de développement doit continuer à faire l'objet d'une politique
d'urbanisation prioritaire en passant par une densification selon l'indice usuel de
1,2, voire plus (voir http:/www.geneve.ch/plan-directeur/asp/fiche plan_direc-
teur.asp?fichnum=2.01).

En l'espèce, dans la mesure où l'indice du plan contesté, fixé à 1,16,
demeure en-deçà de la limite usuelle d'utilisation du sol admise dans la zone
concernée, la densification envisagée reste mesurée. L'administration a ainsi agi
dans le cadre du plan directeur cantonal et n'a dès lors pas commis d'excès ou
d'abus dans l'utilisation de son pouvoir d'appréciation. Partant, les arguments des
recourants relatifs à la densification admise par ce régime de zone ne sauraient
être retenus.

Les recourants invoquent la violation d'un certain nombre de principes
régissant l'aménagement du territoire énoncés pour la plupart aux articles 1 à 3
LAT.

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a. Les principes énoncent un ensemble de valeurs ou de critères qui doivent
guider les autorités chargées de l'aménagement du territoire dans les décisions à
prendre, vu qu'elles disposent dans ce domaine d'une marge d'appréciation
relativement grande (P. ZEN RUFFINEN, C.GUY-ECABERT, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 53). Selon le Tribunal
fédéral ces principes constituent des éléments d'appréciation et des critères de
décision (ATF 115 Ia 353 consid. 3d). Ils servent exclusivement à protéger des
intérêts publics (ATF 117 Ia 307 consid. 4b). Ils sont tous de même rang, car la loi
n'établit pas de hiérarchie. Ils peuvent se contredire, ce qui oblige alors à
apprécier les principes en cause en fonction de leur importance respective dans le
cas concret. Les principes n'ont pas, en eux-mêmes, une portée absolue : ils
n'affectent en rien la répartition des compétences ou la législation et ne peuvent
pas abroger les plans d'affectation en vigueur (P. ZEN RUFFINEN, C. GUY-
ECABERT, op. cit. p. 54 et 55; cf. également FF 1978 I 1007 ad article 3
p.1017).

b. Interrogé par le tribunal de céans, l'OFDT a également rappelé que les buts
et principes énoncés aux articles 1 et 3 LAT ne sont pas des dispositions
d'applicabilité directe ; elles constituent plutôt des orientations et des directives
qui doivent guider l'autorité - administrative ou judiciaire - chargée d'interpréter
d'autres dispositions qui sont, elles, directement applicables (TSCHANNEN,
Commentaire LAT, art. 1° N° 3 et art. 3 N° 9 et 10). Prétendre que l'un ou l'autre
de ces buts et principes ne serait pas respecté dans un cas d'espèce ne suffit donc
pas, en soi, à fonder un grief de violation de la LAT.

c. Aüinsi, les instruments de planification cantonale, et notamment le plan
directeur cantonal sont appelés à établir un ordre dans ces principes. Une première
pesée des intérêts publics et privés a déjà eu lieu par l'insertion des parcelles en
cause en zone de développement 3 en 1960. Ce choix a été confirmé plus
récemment par leur maintien dans la même zone lors de l'adoption du plan
directeur cantonal et du concept de l'aménagement cantonal. Le plan litigieux
s'inscrivant dans les objectifs du plan directeur cantonal et de la zone de
développement, les griefs soulevés par les recourants quant à la violation des buts
et principes de l'aménagement du territoire doivent être rejetés.

Les recourants ont encore fait valoir que l'autorité intimée, en passant outre
les objections qui ont été formulées à l'encontre du PLQ, aurait violé l'article 4
LAT.

L'article 4 LAT prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du
territoire veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à
l'établissement des plans.

a. Selon le message, les exigences sont différentes selon le genre et
l'importance des plans d'aménagement. En ce qui concerne les plans directeurs et

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d'affectation, il appartient au législateur cantonal d'établir la réglementation y
relative (FF 1978 I 1007 ad article 4 p. 1018).

b. A Genève, la procédure d'adoption des PLQ, régie par l'article 6 LGZD,
prévoit :

° une enquête publique avec la possibilité de formuler des observations ;

e un délai de 30 jours, après la publication réalisée au terme du délai
référendaire concernant le préavis communal, pour former opposition ;

e la possibilité de recourir à l'encontre de la décision d'adoption du plan.

Le tribunal de céans a déjà jugé qu'une telle procédure assurait une large
participation de la population et était ainsi conforme aux principes régissant
l'aménagement du territoire (AT A/25/2005 du 18 janvier 2005 consid. 8).

c. Les recourants ne se plaignant d'aucune irrégularité dans la procédure
d'adoption du PLQ, par ailleurs conforme aux exigences du droit fédéral en
matière de participation de la population, ce grief doit être écarté.

Pour le surplus, les recourants reprochent à l'autorité intimée de n'avoir pas
effectué correctement la pesée des intérêts en présence et contestent le
pourcentage de logements sociaux à prévoir dans le PLQ.

a. Le pouvoir de contrôle que se reconnaît le Tribunal fédéral en matière
d'aménagement du territoire se limite à admettre ou non le ou les intérêts publics
justifiant une telle mesure d'aménagement (ATF 119 Ia 411 consid. 2c, p. 416),
ainsi qu'à se livrer à l'examen du respect du droit fédéral sur lequel se fonde ou
aurait dû se fonder l'acte litigieux (ATF 121 IT 430 consid. 1 p. 432 ; 121 II72,
consid. la p. 75 ; ATA/182/1999 du 23 mars 1999, consid. 2b).

Le Tribunal fédéral a déjà admis en 1999 que la construction de nouveaux
logements constituait un intérêt public important à Genève (Arrêt du Tribunal
fédéral 1P.552/1998 du 9 février 1999).

Il est notoire que Genève connaît une situation de pénurie de logements
chronique qui s'aggrave d'année en année, le taux de vacance des logements
s'étant abaissé jusqu'à 0,15% au 1° juin 2006 (0,19% en 2005 ; enquête fédérale
annuelle sur les logements vacants publiée le 9 août 2006). En conséquence, la
construction de logements répond à un intérêt public prépondérant. Il s'ensuit que
la mise en valeur des zones de développement par l'adoption de PLQ pour
permettre de construire des logements est prioritaire. Le plan litigieux entrant de
surcroît dans les objectifs de densification prévus par le plan directeur cantonal,
l'autorité intimée a effectué une judicieuse pesée des intérêts en présence. Le grief
des recourants à cet égard doit ainsi être écarté.

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b. Le PLQ litigieux ne fixe pas le taux de logements d'utilité publique.
Cependant, celui-ci est dicté par des contraintes normatives. En particulier,
lorsque des terrains ont été acquis par l'Etat suite à l'exercice du droit de
préemption prévu par l'article 3 LGL, ces bien-fonds doivent ensuite servir à
l'édification de logements sociaux (art. 3 al. 1 LGL). De même, l'article 6A LGZD
permet de lever les restrictions imposées par d'éventuelles servitudes relatives à
des interdictions diverses, à la seule condition qu'au moins 60% des SBP
réalisables selon le plan soient destinées à l'édification de logements d'utilité
publique au sens de l’article 15 LGL.

Au vu de ce qui précède, la mise en œuvre effective de la zone de
développement suppose la réalisation d'un certain nombre de logements sociaux ;
à défaut, les constructions prévues par le PLQ ne pourraient pas être réalisées.
C'est pour tenir compte à la fois de ces impératifs et de la position de la commune
- laquelle, compte tenu du contexte social, souhaite réduire au minimum le
nombre de logements d'utilité publique - que le Grand Conseil avait invité le
Conseil d'Etat à fixer le nombre de tels logements dans une proportion strictement
nécessaire à la mise en œuvre de l'article 6 LGZD), soit 60% au maximum.

Il s'ensuit que pour cet aspect du dossier également, l'autorité intimée a tenu
compte de tous les intérêts en présence. Aucun grief ne peut donc être retenu de ce
chef.

La commune fait grief au PLQ de contrevenir au plan directeur communal,
lequel prévoit que, dans les nouveaux secteurs situés en zone de développement 3,
la part de SBP destinée au logement n’excède pas 40% - dont un minimum de
50% pour les logements à loyer libre et à la PPE - et celle consacrée aux surfaces
d'activité ne dépasse pas 60%.

a. Selon l'article 11bis alinéa 1 LaLAT le plan directeur localisé, fixe les
orientations futures de l'aménagement de tout ou partie du territoire d'une ou de
plusieurs communes. Il est compatible avec les exigences de l'aménagement du
canton contenues notamment dans le plan directeur cantonal.

Le plan directeur communal est un plan directeur localisé dont le périmètre
recouvre la totalité du territoire d'une ou plusieurs communes (article 11bis alinéa
2 LaLAT).

Aux termes de l'article 11bis alinéa 8, le plan directeur localisé adopté par
une commune et approuvé par le Conseil d'Etat a force obligatoire pour ces
autorités.

b. Le Conseil d'Etat n'est pas tenu d'adopter le projet de plan directeur
communal, en particulier si celui-ci est contraire aux exigences de l'aménagement
du canton et au plan directeur cantonal. Dans cette hypothèse, le plan

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préalablement adopté par le conseil municipal n'aura pas la qualité d'un plan
directeur localisé et n'en produira pas les effets juridiques prévus à l'alinéa 8
(force obligatoire pour les autorités) pour ne constituer qu'un simple outil de
travail, sans statut juridique spécifique (MGC 2001-2002 X p. 4600).

In casu, dans sa décision du 21 avril 2004 relative à l'approbation du plan
directeur communal de la commune d'Onex, le Conseil d'Etat a émis une réserve
pour la partie du plan concernant la fixation des pourcentages de SPB pour les
secteurs en zone de développement 3, dont il a considéré qu’ils n’étaient pas
acceptables. En conséquence, le plan directeur communal n'a pas acquis de force
obligatoire pour les autorités sur ce point. Le PLQ pouvait donc parfaitement
s'éloigner des pourcentages fixés par le plan directeur communal en la matière. Le
grief des recourants doit être écarté sur ce point.

Les recourants se plaignent encore des problèmes de bruit, de pollution et de
parking qui pourraient être liés à la réalisation de l'urbanisation prévue par le PLQ
litigieux.

a. A teneur de l'article 14 de la loi sur les constructions et les installations
diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), le département peut refuser une
autorisation lorsqu'une construction ou une installation serait cause
d'inconvénients graves pour les usagers, le voisinage ou le public (art. 14 let. a
LCD.

b. Les dispositions cantonales concernant la limitation quantitative des
nuisances n'ont plus de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral,
(ATF 117 Ib 157; 113 Ib 220).

Tel est notamment le cas en matière de protection contre le bruit (art. 13 et
65 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement - LPE - RS 814.01).
En matière de bruit lié aux bâtiments d'habitation, le Tribunal fédéral a déjà jugé
qu'à défaut de valeurs limites d'exposition et d'indications claires sur le niveau des
immissions, l'autorité d'exécution doit évaluer le caractère nuisible ou
incommodant des atteintes en se fondant sur les critères de la LPE (art. 40 al. 3 de
l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 - OPB -
RS 814.41). En particulier, conformément à l'article 15 LPE, il convient de se
fonder sur l'expérience pour examiner si les nuisances invoquées sont propres à
gêner de manière sensible la population dans son bien-être. Il s'agit d'un critère
objectif. Doivent être pris en compte "les caractéristiques de la zone ou du quartier
(..), mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent
incommodés pour qualifier le bruit d'excessif" (ATF 123 II 74 consid. Sa p. 86;
ATA/310/2006 du 13 juin 2006, consid. 4).

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En l'espèce, aucun élément du dossier ne permet de soupçonner que l'usage
qui sera fait des bâtiments projetés ne soit conforme à celui prévu dans la zone
concernée.

c. L'article 14 LCI conserve toutefois sa pertinence, en matière d'inconvénients
afférents à la circulation, notamment en ce qui concerne le stationnement des
véhicules ou la mise en danger des piétons, voire du public (ATF 118 Ia 112 S.).
Selon la jurisprudence constante du Tribunal administratif, l'article 14 LCI
appartient aux normes de protection qui sont destinées à sauvegarder les
particularités de chaque zone en prohibant les inconvénients incompatibles avec le
caractère d'une zone déterminée (ATA/92/2003 du 25 février 2003, consid. 4b et
les références citées). La notion d'inconvénient grave est une norme juridique
indéterminée, qui laisse à l'autorité une liberté d'appréciation qui n'est limitée que
par l'excès ou l'abus de pouvoir (ATA B. du 24 juin 1992). Lorsque des difficultés
de circulation existent au préalable et qu'une installation nouvelle est de nature à
générer un accroissement mineur du trafic routier, le Tribunal administratif a jugé
qu'il ne s'agissait pas d'inconvénients graves (ATA/172/2004 du 2 mars 2004,
consid. 9b et les références citées).

In casu, le nombre de places de parking pour les logements et les activités a
été jugé suffisant par l'OTC, qui a délivré un préavis favorable au PLQ litigieux.
Les recourants n'avancent pas d'arguments tendant à conduire l'autorité de céans à
ne pas suivre le préavis de ce service spécialisé en la matière. Partant, ce grief doit
également être écarté.

Entièrement mal fondés les recours seront rejetés. Un émolument de
CHF 2'000.- sera mis à la charge des recourants, pris conjointement et
solidairement. Une indemnité, en CHF 2'000.., sera allouée à la FPLC, à la charge
des recourants, pris conjointement et solidairement art. 87 LPA).

PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevables les recours interjetés le 22 juillet 2005 par la Ville d’Onex, et le 29
juillet 2005 par Madame Lucienne Stitelmann-Haemmerli, Madame Madiana et
Monsieur Hervé Cabussat, , Madame Sylvie Griessen, Monsieur André Iseli, Madame
Odette et Monsieur Kurt Kull, Madame Gisèle et Monsieur Mario Leo, Monsieur
Camille Pellet, Madame Françoise et Monsieur Robert Rohrbach-Mottier, Madame
Moralnati et Monsieur Gilles Sicilia, Monsieur Roger Sicilia, Madame Paulette

Thorimbert-Bonfils et l'association de quartier "Bossons pour l'Avenir de la Pralée"
contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 29 juin 2005 ;

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déclare irrecevable le recours interjeté le 29 juillet 2005 par Madame Annick Clottu,
Madame Brigitte Iseli, Madame Livia et Monsieur Philippe Maury-Heer, Madame
Odette Sicilia et l'association de quartier "Bossons pour l'Avenir de la Pralée" contre
l’arrêté du Conseil d’Etat du 29 juin 2005 ;

au fond :

rejette les recours interjetés le 22 juillet 2005 par la Ville d’Onex, et le 29 juillet 2005
par Madame Lucienne Stitelmann-Haemmerli, Madame Madiana et Monsieur Hervé
Cabussat, Madame Sylvie Griessen, Monsieur André Iseli, Madame Odette et Monsieur
Kurt Kull, Madame Gisèle et Monsieur Mario Leo, Monsieur Camille Pellet, Madame
Françoise et Monsieur Robert Rohrbach-Mottier, Madame Moralnati et Monsieur Gilles
Sicilia, Monsieur Roger Sicilia, Madame Paulette Thorimbert-Bonfils contre l’arrêté du
Conseil d’Etat du 29 juin 2005 ;

met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de
CHF 2°000.- ;

alloue à la Fondation pour la promotion du logement bon marché et de l’habitat
coopératif une indemnité de CHF 2'000.-, à la charge de tous les recourants, pris
conjointement et solidairement ;

communique le présent arrêt à Me Bernard Dorsaz, avocat de la ville d'Onex, à Me
Efstratios Sideris avocat des autres recourants, ainsi qu’à Me Pascal Pétroz avocat de la
Fondation pour la promotion du logement bon marché et de l'habitat coopératif et au
Conseil d’Etat.

Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod,
juges.

Au nom du Tribunal administratif :

la greffière-juriste adj. : la vice-présidente :

M. Tonossi L. Bovy

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

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