ge_gerichte · ACST/36/2020 · 2020-11-23 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2546/2020-ABST 
ACST/36/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 23 novembre 2020 
 
dans la cause 
 
Madame A______ 
représentée par Me Alessandro Brenci, avocat 
contre 
CONSEIL D’ÉTAT 
 


- 2/20 - 
A/2546/2020 
EN FAIT 
1) 
 
En décembre 2019, des médecins chinois ont donné l’alerte sur un nouveau 
virus inconnu, le SARS-CoV-2, se transmettant par contact direct, indirect ou 
étroit avec une personne contaminée par le biais de sécrétions infectées telles que 
la salive et les sécrétions respiratoires ou par des gouttelettes respiratoires qui sont 
expulsées lorsqu’une personne infectée tousse, éternue, parle ou chante, mais 
également par des surfaces ou objets contaminés à proximité immédiate d’une 
telle personne, et provoquant la maladie à coronavirus 2019 (ci-après : Covid-19), 
laquelle peut se manifester par des difficultés respiratoires pouvant chez certains 
patients nécessiter une hospitalisation, voire entraîner la mort. 
2) 
 
Fin janvier 2020, les premiers cas de patients atteints de la Covid-19 ont été 
découverts en Europe puis, dès fin février 2020, au Tessin et à Genève. 
3) 
 
Le 28 février 2020, le Conseil fédéral a déclaré l’état de situation 
particulière au sens de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles 
de l’homme du 28 septembre 2012 (loi sur les épidémies, LEp - RS 818.101) et 
interdit les manifestations publiques ou privées accueillant simultanément plus de 
mille personnes en adoptant l’ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre 
le coronavirus (aRS 818.101.24). 
4) 
 
Par arrêté du 11 mars 2020, publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du lendemain et entré en 
vigueur le même jour, le Conseil d’État a interdit la tenue de manifestations 
publiques et privées de moins de mille mais de plus de cent personnes sur le 
territoire cantonal. 
5) 
 
Le 13 mars 2020, face à la progression de l’épidémie en Suisse, le Conseil 
fédéral a adopté l’ordonnance 2 sur les mesures destinées à lutter contre le 
coronavirus (ordonnance 2 Covid-19 - aRS 818.101.24) interdisant les 
rassemblements de plus de cent personnes, ordonnant la fermeture des écoles et 
réintroduisant les contrôles aux frontières. 
6) 
 
Le 16 mars 2020, le Conseil fédéral a déclaré la situation comme 
extraordinaire au sens de l’art. 7 LEp et modifié l’ordonnance 2 Covid-19, 
ordonnant la fermeture des commerces non essentiels, le déploiement renforcé de 
l’armée et la fermeture partielle des frontières. 
7) 
 
Le même jour, le Conseil d’État a adopté un arrêté destiné à mettre en 
œuvre les mesures décidées par le Conseil fédéral. 
8) 
 
En juin 2020, l’Organisation mondiale de la santé (ci-après : OMS) a publié 
un document intitulé « Conseils sur le port du masque dans le cadre de la 


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Covid-19 », aux termes duquel elle indiquait que le port du masque facial 
s’inscrivait dans le cadre d’un ensemble de mesures anti-infectieuses propres à 
limiter la propagation de certaines affections respiratoires virales, dont la 
Covid-19 faisait partie, comme l’hygiène des mains ou le respect des distances 
physiques. Il pouvait permettre aussi bien à des sujets sains en bonne santé de se 
protéger qu’à des sujets porteurs de virus de ne pas les transmettre (p. 1). 
Notamment à la lumière des études disponibles évaluant la transmission 
présymptomatique et asymptomatique du SARS-CoV-2, un faisceau croissant 
d’observations dans plusieurs pays et la difficulté de respecter les distances 
physiques dans de nombreux contextes, elle conseillait aux autorités, pour 
prévenir efficacement la transmission de la Covid-19 dans les zones de 
transmission communautaire, d’encourager le port du masque par le grand public 
dans des situations et lieux particuliers, dans le cadre d’une approche globale de 
lutte contre la transmission du virus (p. 8). Tel était le cas dans les zones à 
transmission répandue ou présumée, où la capacité d’appliquer notamment la 
distance physique était limitée, voire nulle, en particulier les commerces, pour les 
clients et le personnel de vente (p. 9). Étaient également énumérés les effets 
bénéfiques et les avantages potentiels du port du masque par le grand public, de 
même que ses effets indésirables et ses inconvénients potentiels, comme le risque 
d’auto-contamination dû à une mauvaise manipulation du masque ou lorsqu’il 
n’était pas remplacé, des maux de tête ou des difficultés respiratoires possibles 
selon le type de masque utilisé, une sensation possible d’inconfort, ou encore les 
désavantages et difficultés éprouvés notamment par les asthmatiques ou les 
personnes souffrant d’affections respiratoires chroniques (p. 9 s). 
9) 
 
Le 19 juin 2020, à la suite d’une diminution du nombre de nouveaux cas, le 
Conseil fédéral a requalifié la situation extraordinaire en situation particulière, 
scindé l’ordonnance 2 Covid-19 et restructuré ses mesures au sein de 
l’ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 en 
situation 
particulière 
(ordonnance 
Covid-19 
situation 
particulière 
- 
RS 818.101.26) et de l’ordonnance 3 sur les mesures destinées à lutter contre le 
coronavirus (ordonnance 3 Covid-19 - RS 818.101.24). 
10) 
Le 2 juillet 2020, le Conseil fédéral a modifié l’ordonnance Covid-19 
situation particulière et a imposé le port du masque facial aux voyageurs dans les 
véhicules de transports publics (art. 3a de l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière). Ladite modification est entrée en vigueur le 6 juillet 2020. 
11) 
À compter du 6 juillet 2020, le canton du Jura a rendu obligatoire le port du 
masque facial par les clients des commerces situés sur son territoire. Dès le 
8 juillet 2020, le canton de Vaud en a fait de même pour les commerces 
accueillant simultanément plus de dix clients. S’en est également ensuivie la 
même obligation dans les cantons de Neuchâtel, Fribourg et du Valais fin août 
2020. 


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12) 
À Genève, entre début mai et mi-juillet 2020, le nombre de cas positifs au 
SARS-CoV-2 était de moins de dix par jour. À compter du 14 juillet 2020, il a 
dépassé ce seuil, jusqu’à atteindre plus de quarante cas par jour le 24 juillet 2020, 
alors que le nombre de tests positifs au niveau national était de cent quarante-huit. 
13) 
Le 24 juillet 2020, le Conseil d’État a adopté un arrêté relatif aux mesures 
destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19, publié dans la FAO du 
27 juillet 2020, qui comportait notamment les dispositions suivantes : 
« Article 2 – Port obligatoire du masque 
1 Les prestataires offrant des services impliquant un contact physique rapproché et 
prolongé avec la clientèle, tels que les salons de coiffure, les salons d’esthétique, les 
barbiers, etc., doivent porter un masque. 
2 Le personnel de service dans les cafés, restaurants, bars, buvettes, dancings, 
discothèques et établissements assimilés, doit porter un masque. 
3 Le port du masque dans les commerces est exigé de la clientèle ainsi que du 
personnel en contact avec cette dernière s’il ne peut pas être protégé par un dispositif 
vitré ou équivalent. 
 
Article 4 – Contravention 
Quiconque contrevient intentionnellement aux mesures ordonnées est puni de 
l’amende. 
 
Article 5 – Entrée en vigueur 
1 Le présent arrêté entre en vigueur le 24 juillet 2020 et est déclaré exécutoire 
nonobstant recours. 
2 Les mesures prévues aux articles 1 et 2 alinéa 2 entrent en vigueur le 24 juillet 2020 
à 20h00. 
3 Les autres mesures entrent en vigueur le 28 juillet 2020 à 8h00. 
4 Les mesures du présent arrêté s’appliquent jusqu’au 1er octobre 2020 ; elles 
pourront être prolongées en cas de besoin. 
 
Article 6 – Voie de recours 
Le présent arrêté constitue une décision susceptible de recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice dans les 30 jours suivant sa publication (…). » 
14) 
Le 14 août 2020, le Conseil d’État a adopté un nouvel arrêté relatif aux 
mesures destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19, publié dans la FAO du 
17 août 2020 et entré en vigueur le lendemain. Abrogeant l’arrêté du 
24 juillet 2020, il a repris, à son art. 8, l’obligation du port du masque facial dans 
les commerces par la clientèle. La durée de validité dudit arrêté, prolongeable au 
besoin, a été fixée au 30 septembre 2020, date à laquelle il a été prolongé jusqu’au 
16 novembre 2020. 
15) a. 
Par acte du 24 août 2020, enregistré sous cause n° A/2505/2020, Madame 
A______, domiciliée dans le canton de Genève et travaillant dans une boutique de 
chaussures à Genève exploitée par la société B______ SA (ci-après : B______), 
société anonyme inscrite au registre du commerce du canton de Genève, dont 
l’administratrice est sa mère et pour laquelle Mme A______ est au bénéfice d’une 
procuration collective à deux, a recouru auprès de la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l’arrêté du Conseil 
d’État du 24 juillet 2020, puis, le lendemain, par acte enregistré sous cause 
n° A/2546/2020, auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-


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après : la chambre constitutionnelle) contre le même arrêté, concluant, avec suite 
de frais et dépens, à ce que sa nullité soit constatée, subsidiairement à ce qu’il soit 
annulé. 
 
 
L’obligation du port du masque facial prévue par l’arrêté litigieux était 
contraire à la liberté personnelle et à la liberté de mouvement, puisque, d’une part, 
la personne dans l’impossibilité de se procurer un tel masque se voyait limitée 
dans ses déplacements et que, d’autre part, la personne en cause ne pouvait se 
présenter à autrui comme bon lui semblait. 
 
 
Elle contrevenait également à la liberté économique des entreprises actives 
sur le territoire cantonal. L’arrêté n’était ainsi pas valable, faute de base légale 
formelle permettant de restreindre cette liberté, puisqu’il avait été adopté par le 
Conseil d’État et non le Grand Conseil, qui était habilité à légiférer en la matière. 
La mesure envisagée n’était pas non plus conforme au principe de 
proportionnalité, dès lors qu’elle n’impliquait aucune responsabilité individuelle, 
pourtant recherchée par les autorités fédérales, qui avaient préféré un 
semi-confinement à un confinement intégral au printemps 2020. Aucun élément 
concret ne permettait en outre de conclure à une augmentation significative du 
nombre de cas positifs au virus, en l’absence de comparaison possible avec celui 
recensé lors de la première vague et de fiabilité des tests effectués. Le discours des 
autorités avait également été contradictoire s’agissant du port du masque facial, 
dont l’utilité avait d’abord été niée, la communauté scientifique ne parvenant pas 
non plus à un consensus au sujet de son efficacité, y compris l’OMS. Les mêmes 
doutes sur la fiabilité des masques en tissu avaient été exprimés par les hôpitaux 
genevois et vaudois. À cela s’ajoutait qu’aucune étude n’avait été entreprise 
s’agissant des risques du port du masque facial pour la population avant qu’il ne 
soit rendu obligatoire, des masques périmés, voire impropres à être portés, lui 
ayant au surplus été distribués. Le port du masque facial n’apparaissait ainsi pas 
efficace ni nécessaire eu égard à la situation sanitaire et aux chiffres actuels, alors 
qu’il pouvait avoir des conséquences néfastes, encore inconnues, pour les 
employés, obligés de les porter en permanence, ainsi que pour les enfants, qui 
pouvaient développer un sentiment de peur généralisée. 
 
 
L’obligation du port du masque dans les commerces créait en outre une 
inégalité de traitement, au vu du caractère particulièrement drastique de la mesure, 
plus souple dans les autres cantons, notamment Vaud. Une telle situation créait 
une distorsion de la concurrence et pouvait faire fuir la clientèle des magasins 
genevois vers d’autres cantons. Par ailleurs, la même obligation n’était pas 
imposée dans les bureaux de poste, alors même que les distances physiques n’y 
étaient pas toujours respectées, ce qui créait également une distorsion de la 
concurrence au détriment des acteurs de l’économie locale. 
 
b. 
Elle a produit un chargé de pièces comportant notamment des articles 
critiquant l’efficacité des masques faciaux. 


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16) 
Le 15 septembre 2020, la chambre constitutionnelle a informé Mme 
A______ que son recours pendant devant la chambre administrative dans la cause 
n° A/2505/2020 serait intégré à celui formé devant la chambre constitutionnelle. 
17) 
En octobre 2020, le service des maladies infectieuses des Hôpitaux 
universitaires de Genève (ci-après : HUG) a actualisé la directive « Nouveau 
coronavirus : SARS-CoV-2 - Vue d’ensemble et diagnostic » établie en 
janvier 2020 et régulièrement mise à jour depuis lors. Il y indiquait que la 
prévention de l’infection Covid-19 passait par l’intermédiaire de mesures de 
protection telles que le port du masque facial généralisé, l’hygiène des mains et le 
respect des distances physiques, mesures propres à réduire la transmission du 
virus (p. 4). 
18) 
Le 9 octobre 2020, le Conseil d’État a conclu au rejet des recours. 
 
 
Les conditions de restriction des libertés invoquées par Mme A______, qui 
ne démontrait pas de manière étayée en quoi elles étaient violées, étaient remplies. 
L’arrêté litigieux se fondait ainsi sur la LEp et les ordonnances adoptées par le 
Conseil fédéral dans le cadre de l’épidémie de Covid-19 et reposait également sur 
la législation cantonale, qui autorisait l’État à adopter les mesures nécessaires afin 
de combattre les maladies transmissibles, la compétence pour ce faire étant 
attribuée au médecin cantonal. Il avait toutefois évoqué ladite compétence, en vue 
de prendre les mesures nécessaires impliquant divers départements. L’arrêté 
entrepris respectait également les exigences de densité normative, dès lors qu’il 
détaillait les mesures et situations dans lesquelles elles s’appliquaient, et avait été 
adopté au regard de la menace grave et imminente pesant sur la santé de toute la 
population, voire sur la vie d’un grand nombre de personnes, que représentait 
l’épidémie de Covid-19. Le principe de la proportionnalité était également 
respecté, sous ses différents aspects. Les mesures litigieuses permettaient ainsi de 
protéger l’intérêt égal de chaque citoyen à la préservation de la santé, voire de la 
vie. La communauté scientifique, dans sa très large majorité, convenait de ce que 
le port du masque constituait une mesure efficace non seulement pour protéger sa 
propre personne, mais aussi et surtout pour protéger les autres individus. La 
transmission par voie aérienne du SARS-CoV-2, notamment par gouttelettes, était 
favorisée dans certains lieux caractérisés par une forte densité de personnes et des 
contacts étroits et prolongés entre individus. L’obligation du port du masque facial 
dans de tels lieux, en ce qu’il diminuait les projections susceptibles d’infecter 
autrui, était donc apte à atteindre son but, soit de limiter les contaminations. En 
rendant le masque obligatoire dans de tels cas, il avait ainsi suivi les 
recommandations notamment de l’office fédéral de la santé publique (ci-après : 
OFSP) et de l’OMS. Bon nombre de cantons avaient opté pour une mesure 
similaire, de même que la Confédération pour les transports publics. Le port du 
masque facial ne constituait pas, en soi, une atteinte supérieure à la liberté 
personnelle par rapport au respect des distances physiques, même s’il pouvait 


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entraîner un sentiment d’inconfort, et entravait moins la liberté de se déplacer de 
son porteur, tout en ayant un moindre impact sur la liberté économique, puisqu’il 
permettait à davantage de clients de fréquenter les commerces. Des exceptions 
étaient prévues pour le personnel de vente, lorsqu’un dispositif vitré ou équivalent 
était installé. Le port du masque facial était par conséquent imposé dans les seuls 
cas qui étaient nécessaires afin de porter l’atteinte la moins intrusive possible aux 
libertés fondamentales. 
 
 
L’arrêté litigieux ne violait pas non plus le principe d’égalité de traitement, 
Mme A______ ne démontrant pas qu’au sein du canton certaines personnes 
seraient traitées différemment, étant précisé que les exemples qu’elle citait 
concernaient d’autres cantons, qui avaient, depuis lors, adopté les mêmes mesures 
que Genève. Quand bien même une différence pouvait exister, celle-ci 
s’expliquait par le fait que le canton de Genève connaissait l’une des 
transmissions du virus les plus importantes de Suisse au regard de la densité de sa 
population, ce qui était susceptible d’accroître le nombre de personnes malades 
nécessitant d’être hospitalisées. 
19) 
Le même jour, la chambre constitutionnelle a accordé à Mme A______ un 
délai pour formuler toute requête complémentaire, après quoi la cause serait 
gardée à juger. 
20) 
Le 18 octobre 2020, le Conseil fédéral a modifié l’ordonnance Covid-19 
situation particulière et a notamment imposé le port du masque facial dans les 
espaces clos accessibles au public des installations et des établissements ainsi que 
dans les zones d’attente des gares, des arrêts de bus et de tram, dans les gares, les 
aéroports ou d’autres points d’accès aux transports publics, obligation qu’il a 
étendue, le 28 octobre 2020, aux espaces publics extérieurs de ces installations et 
établissements (art. 3b al. 1 de l’ordonnance Covid-19 situation particulière). Ces 
modifications sont respectivement entrées en vigueur les 19 et 29 octobre 2020. 
21) 
Le 1er novembre 2020, le Conseil d’État a adopté un arrêté d’application de 
l’ordonnance Covid-19 situation particulière et sur les mesures de protection de la 
population, publié dans la FAO et entré en vigueur le lendemain. Abrogeant 
l’arrêté du 14 août 2020, il a repris, à son art. 12 al. 4, l’obligation du port du 
masque facial dans les commerces par la clientèle. La durée de validité dudit 
arrêté, prolongée en cas de besoin, a été fixée au 29 novembre 2020. 
22) 
Le 6 novembre 2020, le Conseil d’État a indiqué n’avoir aucune requête 
complémentaire à formuler, précisant que l’obligation du port du masque facial, à 
la suite de la modification de l’ordonnance Covid-19 situation particulière, 
relevait désormais d’une « décision » fédérale. 
23) 
Le 11 novembre 2020, Mme A______ a informé la chambre 
constitutionnelle du maintien de ses recours. 


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24) 
Sur quoi, les causes ont été gardées à juger, ce dont les parties ont été 
informées. 
EN DROIT 
1) 
a. 
Selon l’art. 70 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre 
en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou 
à une cause juridique commune (al. 1). Toutefois, la jonction n’est pas ordonnée si 
la première procédure est en état d’être jugée alors que la ou les autres viennent 
d’être introduites (al. 2). 
 
b. 
En l’espèce, la présente procédure et celle transmise par la chambre 
administrative à la chambre de céans pour raison de compétence sont dirigées 
contre le même arrêté du Conseil d’État, contesté par la même recourante et ont 
trait aux mêmes questions juridiques. Il se justifie ainsi de joindre les causes 
n° A/2505/2020 et n° A/2546/2020 sous ce dernier numéro, qui est la procédure la 
plus anciennement ouverte devant la chambre constitutionnelle. 
2) 
a. 
La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B 
al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ – 
E 2 05). Les arrêtés du Conseil d’État peuvent également faire l’objet d’un 
contrôle abstrait par la chambre constitutionnelle, pour autant qu’ils contiennent 
des règles de droit (ACST/24/2020 du 4 août 2020 consid. 2c ; ACST/6/2017 du 
19 mai 2017 consid. 1d), à savoir des mesures générales, destinées à s’appliquer à 
un nombre indéterminé de personnes, et abstraites, se rapportant à un nombre 
indéterminé de situations, affectant au surplus la situation juridique des personnes 
concernées en leur imposant une obligation de faire, de s’abstenir ou de tolérer ou 
en réglant d’une autre manière et de façon obligatoire leurs relations avec l’État, 
ou alors ayant trait à l’organisation des autorités (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.2). 
 
b. 
En l’espèce, les recours sont formellement dirigés, indépendamment d’un 
cas d’application, contre l’arrêté relatif aux mesures destinées à lutter contre 
l’épidémie de Covid-19 du 24 juillet 2020, à savoir un acte édicté par le Conseil 
d’État contenant, malgré sa dénomination de « décision », des règles de droit, 
puisqu’il impose en particulier le port du masque facial à l’ensemble des clients de 
tous les commerces sis sur le territoire cantonal durant sa période de validité, à 
chaque fois que lesdits clients s’y rendent, ainsi qu’au personnel de vente. La 


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chambre de céans est par conséquent compétente pour connaître des présentes 
causes. 
3) 
 
Les recours ont été interjetés dans le délai légal à compter de la publication 
de l’arrêté litigieux dans la FAO, qui est intervenue le 27 juillet 2020, de sorte 
qu’ils sont recevables sous cet angle également (art. 62 al. 1 let. d et al. 3, 63 al. 1 
let. b et 64 al. 2 LPA). 
4) 
a. 
Saisie d’un recours, la chambre constitutionnelle contrôle librement le 
respect des normes cantonales attaquées au droit supérieur (art. 124 let. a Cst-GE ; 
art. 61 al. 1 LPA). L’acte de recours, formé par écrit (art. 64 al. 1 LPA), contient, 
sous peine d’irrecevabilité, la désignation de l’acte attaqué et les conclusions du 
recourant (art. 65 al. 1 LPA), ainsi que l’exposé des motifs et l’indication des 
moyens de preuve (art. 65 al. 2 LPA). En cas de recours contre une loi 
constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, l’acte de recours doit 
en sus contenir un exposé détaillé des griefs du recourant (art. 65 al. 3 LPA). 
Selon l’exposé des motifs relatifs à la loi 11311 modifiant la LOJ, en matière de 
recours en contrôle abstrait des normes, il est nécessaire de se montrer plus 
exigeant que dans le cadre d’un recours ordinaire, le recourant ne pouvant se 
contenter de réclamer l’annulation d’une loi ou d’un règlement au motif que son 
contenu lui déplaît. Il doit, au contraire, être acheminé à présenter un exposé 
détaillé de ses griefs (ACST/33/2019 du 21 novembre 2019 consid. 3a). La 
chambre constitutionnelle n’en a pas moins la compétence d’appliquer le droit 
d’office, sans être liée par les motifs invoqués par les parties (art. 69 al. 1, 
2ème phr., LPA), à la condition toutefois que le recours, voire le grief invoqué, soit 
recevable. 
 
b. 
L’exigence de motivation des recours en contrôle abstrait des normes ne 
saurait être interprétée aussi rigoureusement que ne l’est le principe d’allégation 
(Rügeprinzip) devant le Tribunal fédéral pour les griefs de violation des droits 
fondamentaux et des dispositions de droit cantonal et intercantonal (art. 106 al. 2 
de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110 ; 
Johanna DORMANN, in Marcel Alexander NIGGLI/Peter UEBERSAX/Hans 
WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 3e éd., 2018 n. 1 ss ad art. 106 
LTF ; Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n. 32 ss 
ad art. 106 LTF). D’une part, la chambre constitutionnelle statue en première 
instance (a contrario ATF 140 III 86 consid. 2, où le Tribunal fédéral précise, en 
lien avec les exigences ordinaires de motivation, qu’il « n’examine pas, comme le 
ferait une autorité de première instance, toutes les questions juridiques qui 
pourraient se poser, mais uniquement celles qui sont soulevées devant lui »). 
D’autre part, le constituant a explicitement souhaité que la chambre 
constitutionnelle soit plus accessible aux citoyens et administrés que ne peut l’être 
l’instance judiciaire suprême de la Suisse (BOACG tome XVII, p. 8930, tome 
XXII, p. 11308 s, p. 11311-11312, p. 11315, p. 13240 s, p. 13248 ; Arun 


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BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours 
constitutionnelles cantonales, 2014, p. 291 ss ; Michel HOTTELIER / Thierry 
TANQUEREL, La Constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341, p. 
378 ss). Au demeurant, la LPA ne prévoit pas la sanction d’une motivation 
insuffisante, en particulier l’irrecevabilité du recours ou du grief (ACST/42/2019 
du 20 décembre 2019 consid. 4b et les références citées). 
 
c. 
En l’espèce, l’on comprend des écritures de la recourante, qui a conclu à 
l’annulation de l’arrêté litigieux dans son ensemble, que ses recours portent 
uniquement sur l’obligation du port du masque facial dans les commerces par la 
clientèle ainsi que par le personnel de vente, de sorte que la seule conformité aux 
garanties constitutionnelles invoquées des art. 2 al. 3 de l’arrêté du 24 juillet 2020 
sera examinée. Par ailleurs, même brève, la motivation des recours apparaît 
suffisante, la recourante ayant exposé dans ses écritures les motifs pour lesquels 
cette disposition serait contraire à la liberté personnelle, à la liberté économique 
ainsi qu’au principe d’égalité de traitement. Autre est la question de la pertinence 
des griefs invoqués, qui sera analysée lors de l’examen du fond du litige. Les 
recours satisfont dès lors aux réquisits de l’art. 65 al. 3 LPA, tel qu’interprété par 
la chambre de céans, de sorte qu’ils sont également recevables de ce point de vue. 
5) 
a. 
A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/25/2020 du 27 août 2020 consid. 4a). 
 
 
Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité 
pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe 
un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer 
les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 1.2). 
 
 
La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_682/2019 du 2 septembre 2020 consid. 6.2.2 ; 
ACST/22/2019 du 8 mai 2019 consid. 3b). Il est exceptionnellement possible de 
faire abstraction de l’exigence d’un intérêt actuel lorsque la contestation peut se 


- 11/20 - 
A/2546/2020 
reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa 
nature ne permet pas de la trancher avant qu’elle perde son actualité et que, en 
raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important 
à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_682/2019 précité consid. 6.2.2). 
 
b. 
En l’espèce, bien que l’arrêté litigieux ait été abrogé par l’arrêté subséquent 
du Conseil d’État du 14 août 2020, lequel a, à son tour, également été abrogé par 
celui du 1er novembre 2020, ce dernier reprend l’obligation du port du masque 
facial dans les commerces du canton par la clientèle et le personnel de vente. Dès 
lors que la recourante, domiciliée à Genève, risque de se voir appliquer cette 
obligation en se rendant dans ces lieux, voire dans le magasin dans lequel elle 
travaille, malgré l’abrogation de l’arrêté litigieux, il se justifie de renoncer à 
l’exigence de l’intérêt actuel, en présence d’un intérêt public à trancher la question 
de la conformité du contenu de l’acte entrepris aux garanties constitutionnelles 
invoquées. Dans ce cadre, en cas d’admission du recours, la chambre de céans ne 
pourrait alors pas annuler l’acte entrepris, mais seulement en constater 
l’inconstitutionnalité (ACST/42/2019 précité consid. 10), étant précisé que son 
arrêt n’aurait alors aucune incidence sur l’obligation du port du masque résultant 
de la modification du 18 octobre 2020 de l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière. La question de la recevabilité des recours peut toutefois, en l’état, 
souffrir de rester indécise, au regard de ce qui suit. 
6) 
 
À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 146 I 70 consid. 4 ; 145 I 26 consid. 1.4 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_752/2018 précité consid. 2 ; ACST/26/2020 du 
27 août 2020 consid. 5). 


- 12/20 - 
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7) 
 
La recourante soutient que l’obligation du port du masque facial dans les 
magasins par les clients et le personnel de vente constituerait une restriction 
injustifiée à la liberté personnelle et à la liberté économique. 
8) 
a. 
Droit constitutionnel garanti par l’art. 10 al. 2 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), la liberté personnelle ne 
tend pas seulement à assurer le droit d’aller et venir, voire à protéger l’intégrité 
corporelle et psychique, mais elle garantit, de manière générale, toutes les libertés 
élémentaires dont l’exercice est indispensable à l’épanouissement de la personne 
humaine et que devrait posséder tout être humain, afin que la dignité humaine ne 
soit pas atteinte par le biais de mesures étatiques (ATF 133 I 110 consid. 5.2). Sa 
portée ne peut être définie de manière générale mais doit être déterminée de cas en 
cas, en tenant compte des buts de la liberté, de l’intensité de l'atteinte qui y est 
portée ainsi que de la personnalité de ses destinataires (ATF 142 I 195 
consid. 3.2). La liberté personnelle se conçoit comme une garantie générale et 
subsidiaire à laquelle le citoyen peut se référer pour la protection de sa 
personnalité ou de sa dignité, en l’absence d’un droit fondamental plus spécifique 
(ATF 123 I 112 consid. 4). L’art. 20 Cst-GE contient une garantie similaire. 
 
b. 
Selon l’art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Cette liberté 
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité 
économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège 
toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la 
production d’un gain ou d’un revenu. Elle peut être invoquée aussi bien par les 
personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1). 
 
 
La liberté économique comprend le principe de l’égalité de traitement entre 
personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit 
des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres 
sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité 
économique (ATF 143 I 37 consid. 8.2). On entend par concurrents directs les 
membres de la même branche économique qui s’adressent avec les mêmes offres 
au même public pour satisfaire les mêmes besoins. Ne sont considérés comme 
concurrents directs que les entreprises situées dans la circonscription territoriale à 
laquelle s’applique la législation en cause (ATF 132 I 97 consid. 2.1). 
L’art. 35 Cst-GE contient une garantie similaire. 
 
c. 
En l’espèce, en tant qu’il rend obligatoire le port du masque facial dans les 
commerces de la part des clients et du personnel de vente, l’on peut concevoir que 
l’arrêté litigieux emporte une restriction à la liberté personnelle des individus 
concernés, puisque l’accès à un tel lieu ne leur est ouvert, sauf exceptions, que 
moyennant le port, sur le visage, d’une protection, qui leur est ainsi imposée. 
Cette obligation peut également avoir pour effet une ingérence dans la liberté 
économique des exploitants de commerces sis sur le territoire cantonal, dès lors 
qu’elle est susceptible d’affecter leur fréquentation, à tout le moins la durée de 


- 13/20 - 
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celle-ci, des clients réticents au port du masque facial et ainsi diminuer leur chiffre 
d’affaires, étant précisé que, même si la recourante n’exploite pas le magasin dans 
lequel elle travaille ni ne fait partie des organes de la société qui l’exploite, elle est 
légitimée à invoquer ce grief, dès lors que s’agissant d’un contrôle abstrait, un 
intérêt virtuel à se voir appliquer les dispositions contestées en cette qualité suffit. 
9) 
 
Encore convient-il d’examiner si ces restrictions sont justifiées. 
Conformément aux art. 36 Cst. et 43 Cst-GE, toute restriction d’un droit 
fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas 
de restriction grave (al. 1) ; elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou 
par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et, selon le principe de la 
proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire et adéquat à la réalisation des 
buts d’intérêt public poursuivis (al. 3), sans violer l’essence du droit en question 
(al. 4). 
10) a. 
Les restrictions graves à une liberté nécessitent ainsi une réglementation 
claire et expresse dans une loi au sens formel, les cas de danger sérieux, direct et 
imminent étant réservés (art. 36 al. 1 Cst. ; art. 43 al. 1 Cst-GE). Lorsque la 
restriction d’un droit fondamental n’est pas grave, la base légale sur laquelle se 
fonde celle-ci ne doit pas nécessairement être prévue par une loi, mais peut se 
trouver dans des actes de rang inférieur ou dans une clause générale. Savoir si une 
restriction à un droit fondamental est grave s’apprécie en fonction de critères 
objectifs (ATF 143 I 310 consid. 3.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_956/2016 du 
7 avril 2017 consid. 4.2.1 et les références citées). 
 
 
Se déduisant du principe de la légalité, l’exigence de densité normative 
suffisante renvoie au degré de clarté et de précision que des dispositions générales 
et abstraites doivent avoir pour que leur application soit prévisible 
(ACST/33/2019 précité consid. 9a). Le degré de précision exigible ne peut 
toutefois pas être défini abstraitement car il dépend de la diversité des états de fait 
à réglementer, de la complexité et de la prévisibilité de la décision à prendre dans 
le cas d’espèce, des destinataires de la règle, de l’intensité de l’atteinte portée aux 
droits fondamentaux et, finalement, de l’appréciation de la situation qui n’est 
possible que lors de l’examen du cas individuel et concret (ATF 145 IV 470 
consid. 4.5 et les références citées). 
 
b. 
La LEp règle la protection de l’être humain contre les maladies 
transmissibles (art. 1 LEp) et a pour but de prévenir et de combattre l’apparition et 
la propagation de celles-ci (art. 2 al. 1 LEp). En cas de situation particulière au 
sens de l’art. 6 LEp, soit notamment lorsque les organes d’exécution ordinaire ne 
sont pas en mesure de prévenir et de combattre l’apparition et la progression d’une 
maladie transmissible (al. 1 let. a) ou que l’OMS a constaté la présence d’une 
urgence sanitaire de portée internationale menaçant la Suisse (al. 1 let. b), le 
Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons, notamment ordonner des 
mesures visant des individus et la population (al. 2 let. a et b). Le Conseil fédéral a 


- 14/20 - 
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adopté l’ordonnance Covid-19 situation particulière, qui réserve la compétence 
des cantons, sauf disposition contraire (art. 2 de l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière), et prévoit le respect, par chaque personne, des recommandations de 
l’OFSP en matière d’hygiène et de conduite face à l’épidémie de Covid-19 (art. 3 
de l’ordonnance Covid-19 situation particulière). Selon celles-ci, disponibles sur 
le site internet « www.bag.admin.ch », dans l’espace public le port d’un masque 
facial est recommandé notamment lorsqu’il n’est pas possible de garder une 
distance de 1,5 m avec une autre personne et qu’il n’existe pas de protection 
physique. Les visières ne peuvent toutefois pas remplacer un masque, dès lors 
qu’elles ne garantissent pas d’être protégé contre une infection par la bouche ou 
par le nez. 
 
 
L’art. 40 LEp prévoit par ailleurs que les autorités cantonales compétentes 
ordonnent les mesures nécessaires pour empêcher la propagation de maladies 
transmissibles au sein de la population ou dans certains groupes de personnes 
(al. 1). Elles peuvent en particulier (al. 2) : prononcer l’interdiction totale ou 
partielle de manifestations (let. a), fermer les écoles, d’autres institutions 
publiques ou des entreprises privées ou réglementer leur fonctionnement (let. b), 
interdire ou limiter l’entrée et la sortie de certains bâtiments ou zones ou certaines 
activités se déroulant dans des endroits définis (let. c). Les mesures ordonnées ne 
doivent pas durer plus longtemps qu’il n’est nécessaire pour prévenir la 
propagation d’une maladie transmissible et elles doivent être réexaminées 
régulièrement (al. 3). Selon l’art. 75 LEp, les cantons exécutent la présente loi 
dans la mesure où son exécution n’incombe pas à la Confédération, en particulier 
en désignant les autorités compétentes (Message concernant la révision de la LEp 
du 3 décembre 2010, FF 2011 291, p. 398). 
 
 
En outre, sur la base de l’art. 40 LEp, le canton peut prendre des mesures 
temporaires applicables régionalement si le nombre d’infections est élevé 
localement ou menace de le devenir (art. 8 al. 2 de l’ordonnance Covid-19 
situation particulière), notamment imposer des règles de conduite à la population, 
comme le port de masques faciaux (rapport explicatif concernant l’ordonnance 
Covid-19 situation particulière, p. 14 ad art. 8). Selon l’art. 10 de l’ordonnance 
Covid-19 situation particulière, l’employeur garantit que les employés puissent 
respecter les recommandations de l’OFSP en matière d’hygiène et de distance. À 
cette fin, les mesures correspondantes doivent être prévues et mises en œuvre 
(al. 1). Si la distance recommandée ne peut pas être respectée, des mesures 
doivent être prises pour appliquer le principe STOP (substitution, technique, 
organisation, personnel) et notamment recourir au télétravail, à la séparation 
physique, à la séparation des équipes ou au port de masques faciaux (al. 2). 
 
c. 
À Genève, l’art. 21 de la loi sur la santé du 7 avril 2006 (LS - K 1 03) 
prévoit que l’État encourage les mesures destinées à prévenir les maladies qui, en 
termes de morbidité et de mortalité, ont des conséquences sociales et économiques 


- 15/20 - 
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importantes ainsi que les mesures visant à limiter les effets néfastes de ces 
maladies sur la santé et l’autonomie des personnes concernées (al. 1). Il prend les 
mesures nécessaires pour détecter, surveiller, prévenir et combattre les maladies 
transmissibles en application de la LEp (al. 2) et encourager leur prévention 
(al. 3). 
 
 
Selon l’art. 9 al. 1 LS, le médecin cantonal est chargé des tâches que lui 
attribuent la présente loi, la législation cantonale ainsi que la législation fédérale, 
en particulier la LEp. L’art. 121 LS précise que la direction générale de la santé, 
soit pour elle le médecin cantonal notamment, exécute les tâches de lutte contre 
les maladies transmissibles prévues par la LEp (al. 1). Elle peut en particulier 
ordonner les mesures nécessaires pour empêcher la propagation de maladies 
transmissibles dans la population ou des groupes de personnes (al. 2 let. a ch. 3). 
 
 
Selon l’art. 1 de la loi sur l’exercice des compétences du Conseil d’État et 
l’organisation de l’administration du 16 septembre 1993 (LECO - B 1 15), le 
Conseil d’État exerce le pouvoir exécutif et prend les décisions de sa compétence. 
Il peut en tout temps évoquer, le cas échéant pour décision, un dossier dont la 
compétence est départementale en vertu de la loi ou d’un règlement ou a été 
déléguée lorsqu’il estime que l’importance de l’affaire le justifie et pour autant 
qu’il ne s’agisse pas d’une matière où il est autorité de recours (art. 3 LECO). 
 
d. 
En l’espèce, la mesure litigieuse ne constitue pas une atteinte grave aux 
libertés invoquées par la recourante, même si le port du masque peut occasionner 
une certaine gêne, au demeurant subjective et dépendant des sensibilités de 
chacun. Il n’empêche pas non plus les clients de se rendre dans les commerces ni 
le personnel de vente de faire son travail, étant précisé que, dans ce cadre, l’arrêté 
litigieux laisse la possibilité de prévoir un dispositif de protection alternatif vitré 
ou équivalent. Si elle peut conduire à une potentielle diminution du chiffre 
d’affaires des commerces, dans lesquels les clients souhaitent passer moins de 
temps, la mesure contestée ne porte pas une atteinte grave à la liberté économique, 
comme le serait par exemple leur fermeture. 
 
 
En l’absence d’une atteinte grave à la liberté personnelle et à la liberté 
économique, les restrictions à celles-ci ne devaient ainsi pas figurer dans une loi 
au sens formel mais pouvaient être prises par le Conseil d’État, lequel s’est basé 
pour ce faire sur la LS et a évoqué la compétence dévolue par cette loi à la 
direction générale de la santé, soit pour elle au médecin cantonal. Ce procédé ne 
prête pas le flanc à la critique, étant précisé que la LEp se limite à prévoir que les 
cantons exécutent la loi, à charge pour ceux-ci de désigner les autorités 
compétentes à cette fin. La disposition contestée s’inscrit du reste dans le cadre de 
la LEp, qui laisse aux cantons la possibilité de prévoir des mesures plus 
restrictives, comme imposer le port du masque facial, en cas de nombre élevé 
d’infections localement ou qui menace de le devenir. 


- 16/20 - 
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À cela s’ajoute que la densité normative de la disposition attaquée s’avère 
suffisante, puisqu’elle définit précisément les lieux dans lesquels l’obligation du 
port du masque s’applique, les personnes concernées ainsi que les exceptions à 
ladite obligation. Elle est dès lors suffisamment précise pour être appliquée de 
manière prévisible dans un cas particulier et permet aux personnes concernées 
d’adapter leur comportement en conséquence. 
 
 
Par ailleurs, dans le cadre des présents recours, le juge constitutionnel, 
chargé du contrôle abstrait des normes, doit faire preuve d’une certaine retenue, 
un contrôle concret de l’application des dispositions litigieuses dans un cas 
particulier demeurant possible (ACST/33/2019 précité consid. 9c). 
11) a. 
Les restrictions à la liberté personnelle et à la liberté économique doivent 
répondre à un intérêt public ou se justifier par la protection d’un droit fondamental 
d’autrui (art. 36 al. 2 Cst. ; art. 43 al. 2 Cst-GE). La notion d’intérêt public varie 
en fonction du temps et des lieux et comprend non seulement les biens de police 
(tels que l’ordre, la sécurité, la santé et la paix publics), mais aussi les valeurs 
culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l’État sont l’expression. Il 
incombe au législateur de définir, dans le cadre d’un processus politique et 
démocratique, quels intérêts publics peuvent être considérés comme légitimes, en 
tenant compte de l’ordre de valeurs posé par le système juridique. Si les droits 
fondamentaux en jeu ne peuvent être restreints pour les motifs indiqués par la 
collectivité publique en cause, l’intérêt public allégué ne sera pas tenu pour 
pertinent (ATF 142 I 49 consid. 8.1 et les références citées). 
 
b. 
En l’espèce, l’obligation du port du masque facial dans les commerces par 
les clients et le personnel a pour but de freiner la propagation du virus 
SARS-CoV-2 au sein de la population et ainsi protéger la santé publique, voire la 
vie, ce qui constitue un but d’intérêt public admissible pour restreindre la liberté 
personnelle et la liberté économique et n’est d’ailleurs pas contesté par la 
recourante. 
12) a. 
Pour qu’une restriction à un droit fondamental soit conforme au principe de 
la proportionnalité, il faut qu’elle soit apte à atteindre le but visé, que ce dernier ne 
puisse être atteint par une mesure moins incisive et qu’il existe un rapport 
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le 
résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (art. 36 al. 3 Cst. ; art. 43 
al. 3 Cst-GE ; ATF 142 I 49 consid. 9.1). 
 
b. 
En l’espèce, le Conseil d’État a adopté l’arrêté du 24 juillet 2020 
comportant l’obligation du port du masque facial dans les magasins par la 
clientèle et le personnel à la suite d’une augmentation significative du nombre de 
cas positifs à la Covid-19 sur le territoire cantonal, de plus de dix par jour dès le 
14 juillet 2020, allant jusqu’à atteindre plus de quarante cas le 24 juillet 2020, soit 
plus du quart des cas au niveau national. La situation ayant perduré, le Conseil 


- 17/20 - 
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d’État a repris cette mesure dans l’arrêté du 14 août 2020, puis dans celui du 
1er novembre 2020. 
 
 
La recourante allègue que cette mesure ne serait pas apte à atteindre le but 
visé, l’efficacité des masques faciaux n’étant pas prouvée. Comme l’a toutefois 
relevé l’autorité intimée, la communauté scientifique, dans sa très large majorité, 
considère que le port d’un tel masque dans les lieux fermés à forte densité de 
personnes, comme les commerces, permet de limiter la propagation du virus 
SARS-CoV-2, lequel se transmet par voie aérienne, principalement par 
gouttelettes. Une telle mesure a été recommandée par l’OMS, l’OFSP ainsi que 
les HUG. Elle n’apparaît ainsi pas inapte à atteindre le but de santé publique 
recherché par l’autorité intimée visant à protéger la santé et la vie de la population 
en empêchant une propagation exponentielle dudit virus. Dans ce cadre, la 
chambre de céans doit faire preuve d’une certaine retenue, s’agissant d’un 
domaine où elle ne saurait substituer son appréciation à celle qui fait référence en 
matière scientifique. 
 
 
Selon la recourante, d’autres mesures, laissant libre cours à la responsabilité 
individuelle, permettraient d’atteindre le même but. La recourante perd toutefois 
de vue que les mesures recommandées par l’OMS, l’OFSP ou encore les HUG, 
soit l’hygiène des mains, le respect des distances physiques et le port du masque 
facial, sont complémentaires et, prises dans leur ensemble, permettent de freiner la 
diffusion d’un virus comme le SARS-CoV-2 qui se propage par voie aérienne, 
principalement par gouttelettes. Le but de santé publique visé par la disposition 
litigieuse ne pourrait pas non plus être atteint si le port du masque était seulement 
recommandé, ce qui mettrait en péril son efficacité à freiner la propagation du 
virus, s’agissant d’une mesure collective à respecter par toute personne et non pas 
selon le bon vouloir de chacun. Il en est de même du port d’une simple visière, qui 
n’est pas préconisé par l’OFSP. Outre le fait qu’une limitation des clients dans les 
commerces peut poser des problèmes de mise en œuvre organisationnelle, 
notamment au niveau du décompte et du contrôle de leur nombre, elle ne constitue 
pas une mesure moins incisive que le port du masque facial, puisqu’elle restreint 
l’accès auxdits magasins, risquant de créer un effet d’entonnoir à leur entrée et de 
longues files d’attente. Le port du masque facial tend précisément à remédier à de 
tels inconvénients, en laissant librement les clients entrer dans les commerces, 
même lorsque les distances physiques ne peuvent pas être respectées en 
permanence. Le Conseil fédéral a, au demeurant, appliqué la même obligation aux 
voyageurs dans les véhicules de transports publics et aux personnes se trouvant 
dans les espaces clos accessibles au public et devant ceux-ci. À cela s’ajoute que 
la mesure litigieuse a été prise pour une durée déterminée et fait l’objet d’un 
réexamen régulier et est limitée dans l’espace. D’autres cantons ont également 
pris les mêmes mesures entre les mois de juillet et août 2020, en particulier tous 
les cantons romands. 


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La mesure litigieuse respecte aussi le principe de la proportionnalité au sens 
étroit, dès lors que le port du masque facial dans les commerces, comme 
précédemment évoqué, a permis d’en augmenter la fréquentation et ainsi laisser à 
davantage de personnes, sans devoir effectuer de longues files d’attente, et ce pour 
tous les magasins, indépendamment des produits proposés à la vente, la possibilité 
de les fréquenter. Dans ce cadre, elle a également permis la réouverture, dans le 
respect des mesures d’hygiène, de tous les autres commerces dont la fermeture 
avait été ordonnée par le Conseil fédéral le 16 mars 2020, malgré une 
augmentation du nombre de cas positifs à la Covid-19. À cela s’ajoute que l’arrêté 
litigieux prévoyait des exceptions au port du masque facial, en particulier en 
faveur du personnel, qui devait alors être mis au bénéfice d’un dispositif de 
protection, sous forme de séparation vitrée ou équivalente. Dans ce dernier cas, le 
personnel de vente n’était ainsi pas tenu de porter en permanence un masque 
facial durant la journée de travail, de sorte que le grief de la recourante au sujet 
des méfaits d’un tel dispositif sur la santé des personnes concernées tombe 
également à faux. Il en va au demeurant de même des clients, qui ne sont tenus de 
porter un tel masque facial que lorsqu’ils se rendent dans un commerce ou un 
centre commercial. Rien n’indique d’ailleurs que le port du masque serait plus 
nocif que de laisser se propager le SARS-CoV-2 au sein de la population, l’OMS 
ayant recensé certains effets indésirables et inconvénients potentiels liés au fait de 
porter un masque, tout en le recommandant néanmoins. Il appartient au demeurant 
à chacun de choisir le type de masque qui lui convient, de même que de le 
manipuler selon les recommandations de l’OFSP et de le changer ou laver 
régulièrement, de manière à éviter les risques d’auto-contamination. L’obligation 
litigieuse constitue ainsi la mesure qui porte le moins atteinte aux intérêts privés 
en cause dans le contexte dans lequel elle a été prise. En l’état, elle respecte dès 
lors le principe de proportionnalité. 
 
 
Elle ne porte pas non plus atteinte au noyau intangible (art. 36 al. 4 Cst. ; 
art. 43 al. 4 Cst-GE) des libertés invoquées, pour autant qu’une telle notion ait une 
quelconque portée sur le plan juridique (ACST/35/2019 du 21 novembre 2019 
consid. 6 et les références citées). 
13) 
La recourante soutient, enfin, que l’obligation du port du masque facial 
serait constitutive d’une inégalité de traitement, notamment entre concurrents 
directs. Elle perd toutefois de vue que l’arrêté en cause ne s’applique pas aux 
commerces sis dans d’autres cantons, qui ne peuvent ainsi être considérés comme 
concurrents directs des magasins genevois sous cet angle, étant précisé que 
l’ensemble des cantons romands a également imposé le port du masque facial 
dans les commerces sis sur leur territoire. Le fait que le canton de Vaud ait prévu 
une exception pour les commerces accueillant moins de dix clients simultanément 
n’est au demeurant pas propice à créer un tourisme d’achat, comme le soutient la 
recourante, dès lors que cette limite ne peut s’appliquer qu’aux petits magasins et 
n’a plus de portée au regard de l’art. 3b al. 1 de l’ordonnance Covid-19 situation 


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particulière. Par ailleurs, cet arrêté concerne l’ensemble des commerces genevois, 
sans exceptions, de sorte que, de ce point de vue également, il n’est constitutif 
d’aucune inégalité de traitement. S’agissant des locaux postaux, leur 
réglementation ressortit à la compétence de la Confédération selon l’art. 92 
al. 1 Cst., laquelle a également récemment imposé le port du masque facial dans 
tous les établissements clos accessibles au public. Il s’ensuit que ce grief doit être 
écarté. 
14) 
Entièrement mal fondés, les recours seront par conséquent rejetés, dans la 
mesure de leur recevabilité. 
15) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA), pas plus qu’au Conseil d’État, qui dispose de 
son propre service juridique. 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
ordonne la jonction des causes n° A/2505/2020 et n° A/2546/2020 sous la cause 
n° A/2546/2020 ; 
rejette, dans la mesure où ils sont recevables, les recours interjetés respectivement les 
24 et 25 août 2020 par Madame A______ contre l’arrêté du Conseil d’État relatif aux 
mesures destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 du 24 juillet 2020 ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Madame A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Alessandro Brenci, avocat de la recourante, ainsi 
qu’au Conseil d’État. 
Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, M. Knupfer, 
juges. 


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A/2546/2020 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Gutzwiller 
 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :