ge_gerichte · ATA/929/2018 · 2018-09-11 · fr

Résumé:
 Absence de violation de la garantie de la propriété des recourants dès lors que le projet de zone réservée, reposant sur une base légale non contestée, relève d'un intérêt public résidant dans la nécessité de construire un nombre plus important de logements en cas de pénurie dans ce domaine, et est proportionné dans la mesure où il porte sur un périmètre déterminé pour une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter ultérieurement des mesures éventuellement plus intrusives. La publication d'une carte sur le site internet du département, désignant les périmètres de la zone réservée, avant l'adoption formelle et définitive de ceux-ci dépasse les exigences du devoir d'information de la population. Une telle démarche impliquant un déploiement anticipé des effets de la mesure envisagée pour les propriétaires concernés, la durée de publication doit être déduite de celle de la zone réservée. Recours partiellement admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3549/2017-AMENAG 
ATA/929/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 11 septembre 2018 
 
dans la cause 
 
LA CHAMBRE GENEVOISE IMMOBILIÈRE 
Madame Mirella ANGELONE PIETRANGELO 
Madame Isabelle CENCIN ANNEN et Monsieur Jean-Pierre ANNEN 
Madame Hélène et Monsieur Thomas HURLIMANN 
Madame Tea et Monsieur Jean-François SAUTHIER 
Madame Loan et Monsieur Johannes SCHROEDER 
représentés par la chambre genevoise immobilière, mandataire 
 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
représenté par Me Alain Maunoir, avocat 


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A/3549/2017 
EN FAIT 
1. 
 
La Chambre genevoise immobilière (ci-après : CGI) est une association sans 
but lucratif tendant à la promotion, la représentation et la défense de la propriété 
foncière dans le canton de Genève. Selon ses statuts, « elle se voue par pur idéal à 
l’étude questions relatives, notamment, au logement, à la fiscalité, à l’énergie, à 
l’aménagement du territoire, à la protection de l’environnement, des monuments, 
de la nature et des sites ». 
2. 
 
Madame Mirella ANGELONE PIETRANGELO, Madame Isabelle 
CENCIN ANNEN et Monsieur Jean-Pierre ANNEN, Madame Hélène et 
Monsieur Thomas HURLIMANN, Madame Tea et Monsieur Jean-François 
SAUTHIER et Madame Loan et Monsieur Johannes SCHROEDER sont 
propriétaires de parcelles sises dans le quartier de Pinchat à Carouge et colloquées 
en cinquième zone de construction (ci-après : zone villas). 
3. 
 
Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur cantonal 
2030 (ci-après : PDCn 2030), approuvé le 29 avril 2015 par le Conseil fédéral sur 
la base d'un rapport d'examen effectué par l'office fédéral du développement 
territorial (ci-après : ARE) du 13 avril 2015. 
 
 
Le PDCn 2030, document de référence et de coordination pour 
l'aménagement du territoire cantonal, est composé d'un concept de l'aménagement 
cantonal qui énonce les principes de l'organisation du territoire à l'horizon 2030, 
contraignant les autorités cantonales, communales et fédérales, et d'un schéma 
directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet 
opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique 
d'aménagement. 
 
 
Selon la fiche A03 annexée à celui-ci, consacrée à l'extension de la 
densification de la zone villas par modification de zone, il s'agit de « procéder à la 
densification de secteurs de la zone villas, par mutation progressive, afin de créer 
de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la 
structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général […]. 
 
 
La densification de la zone villas, en principe forte, pourra[it] se faire de 
façon différenciée en fonction des situations, selon [certains] critères […] ». 
 
 
À cette fin, des mesures d'accompagnement pour les propriétaires des villas 
sises sur les périmètres de villas à déclasser étaient prévues, « comme par 
exemple, des échanges avec des appartements à bâtir ». 
 
 
Selon la démarche envisagée, « en coordination avec les fondations 
immobilières de droit public et les acteurs privés, les collectivités publiques 


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anticip[aient] la densification des quartiers de villas en se portant progressivement 
acquéreurs des parcelles stratégiques, si celles-ci ne [faisaient] pas déjà l'objet 
d'opérations privées conformes aux buts poursuivis, de façon à déclencher la 
mutation de ces quartiers ». 
4. 
a. 
Dans cette perspective, le Conseil d'État a déposé, le 26 mars 2014 au Grand 
Conseil, un projet de loi (ci-après : PL) 11411 modifiant la loi d'application de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; 
refus conservatoire). 
 
 
L'art. 1 souligné du PL 11411 prévoyait l’introduction d’un nouvel 
art. 13B al. 2 LaLAT qui avait la teneur suivante : « Il ne peut s’écouler plus de 
cinq années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou 
l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant 
intervenir dans les quarante-huit mois à compter de la décision de refus. À défaut, 
le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois 
ou plans d’affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, 
selon les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en 
force ». 
 
 
Selon l'exposé des motifs y relatif, afin d'assurer la préservation du potentiel 
à bâtir prévu par la PDCn 2030, il s'agissait d'étendre les délais, actuellement trop 
courts, pour permettre à l'administration et au Grand Conseil d'adopter les mesures 
nécessaires, l'objectif étant de lutter de manière efficiente contre la pénurie de 
logements sévissant sur le canton. Les possibilités de densification offertes par les 
nouvelle dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
14 avril 1988 (LCI - L 5 05), modifiée le 30 novembre 2012, risquaient de réduire 
à néant le potentiel de mutation des quartiers de villas, du fait du renouvellement 
du parc bâti et du morcellement des terrains. En effet, de nombreuses autorisations 
de construire avaient dû être délivrées ou étaient en cours d'examen dans les 
périmètres. Les requêtes portaient fréquemment sur la substitution d'une villa par 
plusieurs. 
 
b. 
Ce PL 11411 a été renvoyé sans débat à la commission d'aménagement du 
canton le 10 avril 2014. 
5. 
 
Vu les préoccupations soulevées par les députés, notamment en raison du 
caractère insuffisamment circonscrit de la modification proposée quant à l'assiette 
de son application, et les bases légales applicables, le Conseil d'État a proposé de 
transformer le PL 11411 en motion de commission (ci-après : M) afin de lui 
donner mandat d'agir en vue de préserver le potentiel de densification du 
PDCn 2030 par la création de zones réservées (ci-après : ZR ; PL 11411-A p. 20). 
6. 
 
Lors de sa séance du 5 juin 2015, le Grand Conseil a accepté de transformer 
le PL 11411 en motion et adopté la M 2278 avec renvoi au Conseil d'État, sur la 


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base des documents déposés le 15 mai 2015 par la commission d'aménagement du 
canton. 
 
 
À teneur de la M 2278, le Grand Conseil « invit[ait] le Conseil d'État : 
- 
à appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie 
réglementaire, en vue de permettre l'adoption par le Conseil d'État, pour une 
durée provisoire de cinq ans au plus, de ZR dans les secteurs de la zone villas 
destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour 
lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ; 
- 
à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le 
potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les 
secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone 
dans un délai supérieur à cinq ans ; 
- 
à adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux 
propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire 
l'objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et 
qui ne font pas l'objet du refus conservatoire au sens de l'art. 138 LaLAT 
[recte : art. 13B LaLAT], des agrandissements modérés de constructions 
existantes ou des nouvelles constructions de peu d'importance, ne créant aucun 
nouveau logement ». 
7. 
 
Le 9 décembre 2015, le Conseil d'État a déposé au Grand Conseil son 
rapport M 2278-A, au terme duquel il exposait les diverses mesures prises. 
 
a. 
Il avait ainsi modifié le 17 juin 2015 le règlement d’application de la loi 
d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 1er juillet 1992 
(RaLAT - L 1 30.01). 
 
 
Selon le nouvel art. 10 RaLAT, entré en vigueur le 24 juin 2015, lorsque la 
sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigeait, 
notamment lorsqu’une modification des normes d’une zone était envisagée en vue 
d’une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d’État pouvait, à titre 
provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d’une 
ZR. À l’intérieur de celle-ci, rien ne devait être entrepris qui était de nature à 
compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics. 
À cet effet, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu 
depuis le département du territoire (ci-après : le département) pouvait refuser 
l’autorisation de construire sollicitée. 
 
b. 
En parallèle, le Conseil d'État avait complété et mis à jour la pratique 
administrative relative aux enquêtes en autorisation de construire selon les 
secteurs de densification des quartiers de villas prévus par le PDCn 2030. Selon 
celle-ci, publiée le 1er juillet 2015, sur le site internet du département, une 


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autorisation de construire pouvait être délivrée pour un agrandissement mesuré, 
une construction de peu d'importance ou des travaux de confort dans le périmètre 
de la fiche A03 du PDCn 2030, à condition que : 
- 
« une construction [ait] été autorisée ou exist[ait] déjà sur la parcelle 
concernée, 
- 
aucun nouveau logement [n'était] créé, 
- 
en cas d'agrandissement, celui-ci [devait] être modéré. [Était] considéré 
comme modéré l'agrandissement qui [était] de l'ordre de 20 % des surfaces 
brutes de plancher existantes mais au maximum de 40 m2, 
- 
le propriétaire [devait] s'engager, quelle que soit la nature des travaux, à 
accepter que la valeur d'estimation qui [pouvait] être admise dans un plan 
financier, ou que la valeur prise en compte en cas de préemption ou 
expropriation, un abattement forfaitaire de CHF 100'000.-, 
- 
en tous les cas, les constructions de peu d'importance, au sens de l'art. 3 al. 3 
du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 27 février 1978 ainsi que les vérandas non chauffées de moins de 
20 m2 [étaient] autorisées, à condition que le propriétaire s'engage[ait] à 
renoncer à leur valorisation, 
- 
les deux engagements précités [faisaient] l'objet d'une mention inscrite au 
registre foncier, en application de l'art. 153 LCI ». 
 
c. 
Finalement, il avait « défini une douzaine de périmètres de ZR qui fer[aient] 
prochainement l'objet de procédures simplifiées en vue de l'adoption effective de 
ces zones par [lui] dans le courant de l'année 2016 » (M 2278-A p. 3). 
8. 
 
Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte 
du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas », laquelle 
désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones 
en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une ZR. La 
légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation 
prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux 
d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus 
conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours 
d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A. 
9. 
 
Lors de la séance du 29 janvier 2016 du Grand Conseil, les députés ont 
accepté le renvoi du rapport du Conseil d'État sur la M 2278 à la commission 
d'aménagement du canton. 


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Selon certains députés, le PL 11411 avait été refusé aux motifs que le refus 
conservatoire « s'appliquait à l'ensemble du territoire genevois et qu'il était tout à 
fait illogique de vouloir aller plus vite en procédant à un gel pour cinq ans ». La 
publication de la carte sur le site internet du département indiquant douze 
périmètres concernant plus de deux mille cinq-cents maisons aboutissait à une 
expropriation matérielle qui n'était pas admissible et s'éloignait du but visé 
initialement. Sous cet angle, ils n'adhéraient pas davantage à l'application des ZR 
telle que prévue par le Conseil d'État, car « il n'avait jamais été prévu que l'on 
applique ces zones réservées sur un périmètre aussi grand et aussi important, dans 
la mesure où il était prévu que l'on puisse le faire sur des périmètres restreints » 
(Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] [En ligne], séance du 29 janvier 
2016 à 15h, http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010213/83/23/). 
10. 
 
Par courrier du 3 février 2016, la Chambre genevois immobilière CGI a fait 
part au Conseil d'État des préoccupations d'un nombre important des propriétaires 
fonciers membres, concernés par les douze procédures de classement en ZR 
envisagées par le département. 
 
 
La publication de la carte du département le 14 juillet 2015 était 
problématique dans la mesure où elle anticipait la mesure provisionnelle de la ZR, 
notamment par le refus de délivrance d'autorisations de construire, l'application du 
refus conservatoire et l'impact de l'incertitude générée sur la valeur des maisons 
concernées. Ses effets pesaient lourdement sur un marché par ailleurs déjà en 
difficulté, alors qu'il était impossible à quiconque de pouvoir indiquer quand les 
ZR seraient effectivement instituées, quels seraient leurs contours exacts et quelles 
zones seraient adoptées. Les atteintes ainsi portées à la propriété foncière étaient 
constitutives d'une expropriation matérielle. Au vu de la jurisprudence autorisant 
une sauvegarde d'intérêts éminents en matière d'aménagement du territoire limitée 
à une durée de cinq ans, les refus conservatoires ne pouvaient s'additionner avec 
d'éventuelles ZR. Vu la publication de la carte des ZR le 24 juin 2015 (sic ; 
[recte : 14 juillet 2015]), il convenait de considérer que ce délai avait commencé à 
courir dès cette date. L'opportunité de faire usage des ZR apparaissait douteuse 
compte tenu de l'ampleur des mesures d'aménagement à prendre dans des délais 
limités. La garantie de la propriété constituait un droit fondamental qui ne pouvait 
être ignoré au nom de la lutte légitime contre la pénurie de logements. Le projet 
d'instauration de ZR devait être, sinon abandonné, du moins remodelé. 
11. 
 
Le 11 mars 2016, le département a achevé le plan du projet de ZR no 30028-
544, d'une superficie de 103’441 m2 recouvrant soixante-cinq parcelles sur le 
territoire de la commune de Carouge, le périmètre concerné étant délimité par la 
route de Drize, le chemin Henri-Baumgartner, le chemin Vert et la moraine de 
Carouge. 
12. 
 
Le 23 mars 2016, le département a publié une nouvelle carte relative au 
« programme de densification du quartier de villas », indiquant une réduction – 


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environ de moitié – du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en 
ZR. 
13. 
 
Le 20 avril 2016, le Conseil d’État a répondu à la CGI. En modifiant le 
RaLAT en juin 2015, il avait répondu à une demande formelle du Grand Conseil 
de préserver le potentiel de densification du PDCn 20130. Conscient de l’impact 
qu’une telle mesure pourrait avoir sur les propriétaires, il avait aussitôt publié la 
carte intentionnelle des secteurs sur lesquels l’outil de la ZR pourrait être déployé. 
Ces périmètres étaient déjà identifiés par le PDCn 20130. La pratique du 
département avait dû être adaptée. La ZR était un outil au service de la 
planification. Le délai de cinq ans commencerait à courir à compter de la 
publication de l’arrêté d’adoption du plan des ZR. 
14. 
 
Le département a ensuite informé tous les propriétaires de parcelles visées 
par le projet de ZR no 30028-544 de la création de celle-ci en application de 
l'art. 10 RaLAT et de sa prochaine mise à l'enquête publique. 
15. 
 
L’enquête publique a été ouverte par publication du 5 avril 2016 dans la 
Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) 
jusqu'au 4 mai 2016. 
 
 
Selon l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif au projet de ZR 
no 30028-544, la réalisation des objectifs du PDCn 2030 nécessitait la mutation de 
larges pans du territoire genevois à l'horizon 2030. La mise en œuvre de celle-ci, 
impliquant des modifications de régimes de zones basées sur des études urbaines, 
n'était pas réalisable en totalité dans un temps court. Les périmètres des ZR, 
basées sur les art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 
1979 (LAT - RS 700) et 10 RaLAT, reprenaient ceux identifiés par le PDCn 2030 
comme devant faire l'objet d'une densification de la zone villas par modification 
de zone d'ici 2030. 
16. 
 
Le 5 mai 2016, la CGI et l’un de ses membres ont transmis des observations 
au département. En substance, le projet de ZR était contraire à la garantie 
constitutionnelle de la propriété. 
17. 
 
Dans sa réponse du 3 octobre 2016, le département a considéré que l'art. 27 
al. 1 LAT constituait une base légale suffisante pour lui permettre d'instituer des 
ZR. 
 
 
Ce mandat avait été confié au Conseil d'État par la M 2278. Les ZR 
répondaient à un intérêt public défini par le PDCn 2030 dans la mesure où elles 
visaient une meilleure utilisation des périmètres constructibles. Le délai de cinq 
ans n'était pas excessif. L'intention concrète de modifier la planification 
territoriale dans le secteur concerné découlait des cartes contenues dans le 
PDCn 2030, désormais en vigueur. Le contenu de la planification future n'était pas 


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connu à ce stade. Les cinq périmètres prévus par la ZR devaient s’examiner en 
fonction du plan des zones existant. En effet, les secteurs situés entre les 
périmètres destinés à passer en ZR, entre la route de Drize et le bout du chemin 
Fillon, sont tous implantés soit en zone de développement, soit en zone à bâtir 
plus dense. Il s’agira donc de procéder sur l’ensemble de ce secteur, à une 
évaluation globale des modalités d’urbanisation. Il n’y avait dès lors aucune 
incohérence dans la délimitation des périmètres. Le travail de réflexion allait être 
engagé prochainement sur la base d'une démarche participative à laquelle les 
propriétaires seraient associés et dont les modalités restaient à définir avec la 
commune et les habitants. 
 18. 
Le 2 novembre 2016, le Conseil administratif de la commune de Carouge a 
transmis son préavis. 
 
 
S’agissant du secteur Pinchat, il préavisait favorablement l’inscription de la 
quasi-totalité des périmètres indiqués dans la ZR car ils étaient en cohérence avec 
la stratégie d’aménagement Carouge-Sud, telle que validée par le département le 
22 juin 2016. Toutefois, deux parcelles (728 et 729) devaient être soustraites au 
périmètre de ZR vu la morphologie de ce sous-périmètre, situé à l’intersection de 
la route de Troinex avec la route de Drize, qui était difficile à densifier en 
maintenant et renforçant la végétation comme prévu. D’autre part, il comprenait 
des éléments à valeur patrimoniale. 
19. 
 
La procédure d'opposition a été ouverte le 14 février 2017 jusqu'au 16 mars 
2017. 
20. 
 
La CGI et les propriétaires susmentionnés ainsi que Monsieur Emin 
ALIYEV et Madame Francine et Monsieur Jean-Pierre BAULOZ, également 
propriétaires de parcelles sises dans le périmètre de la ZR projetée, ont formé 
opposition dans le délai prévu. 
21. 
 
Le 12 mai 2017, le Grand Conseil a adopté le PL 12023, déposé le 
29 novembre 2016 par un groupe de députés, comportant un nouvel 
art. 13C LaLAT, entré en vigueur le 29 juillet 2017, insérant la notion de ZR dans 
cette loi. 
22. 
 
Par arrêté du 28 juin 2017, déclaré exécutoire nonobstant recours, le Conseil 
d'État a rejeté les oppositions précitées, vu l'arrêté séparé du même jour adoptant 
la ZR no 30028-544. 
 
 
Compte tenu de la situation tendue du marché du logement à Genève, le 
PDCn 2030 avait notamment pour objectif la construction de 50'000 logements 
d'ici 2030. L'augmentation de la population constatée entre 2000 et 2012 avait 
évolué plus vite que prévu. La production de logements durant cette période avait 
toutefois été inférieure à l'objectif annuel, le déficit cumulé atteignant environ 


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2'300 logements. L'augmentation de la taille moyenne des logements constatée 
cette dernière décennie n'avait en outre fait que retarder la satisfaction des 
besoins. Ces facteurs, ajoutés à une croissance démographique soutenue, 
expliquaient la forte pénurie de logements constatée actuellement, avec un taux de 
vacance de seulement 0,45 % en juin 2016. Dans ce contexte, la fiche A03 du 
PDCn 2030 visant l'extension de la densification de la zone villas par modification 
de zone, revêtait un caractère prioritaire. La garantie constitutionnelle de la 
propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), n'était pas absolue. Il existait un intérêt 
public particulièrement important à créer de nouvelles surfaces d'habitation, dans 
le respect des buts et principes régissant l'aménagement du territoire. 
 
 
L'art. 27 LAT constituait une base légale suffisante pour pouvoir instaurer 
une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales 
d'exécution. Une loi cantonale formelle n'étant pas nécessaire, l'art. 10 RaLAT 
était applicable. La ZR n'avait pas pour unique but de permettre la réduction des 
zones à bâtir surdimensionnées, selon l'art. 15 al. 2 LAT. Au contraire, 
l'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt 
public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était 
le cas en l'occurrence vu la densification dont devait faire l'objet le secteur du 
territoire cantonal concerné, par le biais d'une modification de zone. 
 
 
Quant au rapport avec l'art. 13B LaLAT visant le refus conservatoire, 
l'existence, en parallèle, de plusieurs instruments d'aménagement du territoire 
ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit 
supérieur. 
 
 
S'agissant de l'intérêt public, selon la jurisprudence et la doctrine, il était 
suffisant de démontrer, avec une certaine vraisemblance, que le plan de zone en 
vigueur ne correspondait plus aux objectifs du PDCn 2030 et qu'une modification 
du régime des zones s'imposait, ce qui était le cas en l'occurrence. 
 
 
S'agissant du principe de la proportionnalité, l'instrument de la ZR avait 
notamment pour conséquence de délimiter un périmètre précis à l'intérieur duquel 
une modification du régime des zones était projetée. Contrairement à l'art. 13B 
LaLAT, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. 
L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de 
continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y 
habitant ou en le louant. Le projet de ZR respectait le principe de la 
proportionnalité, vu qu'il n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le 
PDCn 2030 ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des 
analyses encore à mener. 
 
 
Concernant les effets et la durée de la ZR, l'art. 10 al. 1 RaLAT prévoyait 
une durée de cinq ans sans permettre de prolongation de délai. Celui-ci 


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apparaissait aujourd'hui a priori suffisant pour procéder à l'élaboration puis à la 
modification de zone envisagée. Il n'était pas non plus prévu de cumuler ni 
d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à 
une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait pas lieu à 
indemnisation en faveur des propriétaires. 
 
 
Au sujet du principe de l'égalité de traitement, il était dans la nature même 
de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que 
des terrains de même situation et nature pouvaient être traités différemment en ce 
qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité 
d'utilisation. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et 
s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes. 
 
 
Quant à la délimitation géographique de la ZR, l'emplacement de celle-ci 
découlait des critères définis par le PDCn 2030. Ledit secteur devait permettre une 
maîtrise optimale de la qualité de l'aménagement et être adapté à une densité 
modérée à intermédiaire dès lors qu'il bénéficiait d'une desserte efficace en 
transports collectifs ou mobilité douce. Le projet s’insérait dans une partie de la 
commune de Carouge ayant déjà fait l’objet par étapes de plusieurs modifications 
de zones relativement récentes. 
 
 
Le principal impact sur la valeur des terrains visés consistait à reporter dans 
le temps un éventuel projet de densification ou de valorisation de la parcelle 
concernée, la mesure visant à terme, soit après cinq ans, à étendre les droits à 
bâtir. Selon la jurisprudence, une interdiction temporaire de bâtir n'entraînait pas 
une expropriation matérielle. 
 
 
Dans la balance des intérêts en présence, la concrétisation des objectifs fixés 
par la planification directrice conforme à la nouvelle LAT devait l'emporter sur les 
intérêts privés des propriétaires à pouvoir librement exercer leurs droits, sans 
entraves, même temporaires. 
23. 
 
Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de 
la carte relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci 
comportait des surfaces colorées en jaune dans lesquelles il était envisagé de ne 
pas accorder des dérogations selon l'art. 59 al. 4 LCI, des surfaces colorées en 
rouge vif dans lesquelles une modification de zone était en cours, et des surfaces 
colorées en grenat dans lesquelles une ZR avait été adoptée. 
24. 
 
Par acte du 30 août 2017, la CGI et les propriétaires ont recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre l'arrêté précité, en concluant, principalement, à son 
annulation, au rejet du projet de la ZR no 30028-544, à la constatation que celle-ci 
violait leur garantie de la propriété et, subsidiairement, à la constatation que la 


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durée de cinq ans avait commencé à courir dès la première publication de la carte 
le 14 juillet 2015. 
 
 
 L'intention de modifier la planification et la délimitation exacte des 
territoires avait trait à la condition de l'intérêt public, à laquelle s'ajoutaient celles 
de la légalité et de la proportionnalité. Si les ZR allaient dans le sens des 
perspective du canton en matière d'aménagement, dans la mesure où il ne pouvait 
être nié qu'il était nécessaire à Genève de densifier certains quartiers pour 
construire en vue d'améliorer l'offre de logements, l'existence d'un intérêt actuel et 
prépondérant était moins évidente. Les conditions prévues par le PDCn 2030 pour 
procéder aux déclassements ne pouvaient être assurées à un stade aussi reculé du 
processus. Aucun plan localisé de quartier ni même de plan directeur de quartier 
n'avait été envisagé. Il n'y avait aucune garantie que toutes les zones comprises 
dans les ZR seraient ensuite déclassées et feraient concrètement partie d'un projet 
de densification, causant ainsi, pour les propriétaires qui ne seraient 
ultérieurement plus concernés, un dommage vain. Les conséquences de 
l'instauration de ZR pour les propriétaires étaient importantes. La seule 
publication du premier plan en juillet 2015 avait mis la situation de nombre 
d'entre eux en péril, notamment en raison d'un projet de construction urgent, de la 
nécessité de renégocier leur emprunt hypothécaire, les établissements bancaires 
évaluant leur bien à une valeur très inférieure vu les circonstances, ou d'un projet 
de vente de leur bien rendu difficile par la situation à cause des difficultés 
d'estimation de par la mise en ZR. Tant les experts estimateurs que les potentiels 
acquéreurs considéraient la ZR comme une zone inexistante et incertaine d'un 
point de vue temporel. Plus de deux ans s'étaient écoulés depuis la publication de 
la carte sans qu'aucune action n'ait été entreprise et de nombreux mois seraient 
encore nécessaires pour promulguer la ZR. Il y avait également lieu de douter de 
la capacité du département de mener ce projet à bien dans les cinq ans. S'agissant 
du principe de la proportionnalité, le Conseil d'État reconnaissait qu'il n'était pas 
certain de déclasser l'intégralité du périmètre qu'il avait décidé de bloquer en ZR. 
Il aurait été plus adéquat de prévoir un projet concret en amont et de faire usage 
du refus conservatoire, d'une durée de deux ans (art. 13B LaLAT), pour limiter au 
mieux l'impact du changement de zone pour les propriétaires concernés. Cette 
solution s'imposait également en regard du fait qu'il s'agissait d'une procédure 
compliquée et longue, manifestement peu rôdée, pour l'administration. Tant qu'il 
ne serait pas considéré que le délai de cinq ans avait commencé à courir dès la 
publication de la première carte, la durée des effets de la ZR aurait excédé celle 
que requérait le but poursuivi par la mesure. 
25. 
 
Dans ses écritures responsives du 3 novembre 2017, le Conseil d'État a 
conclu au rejet du recours. 
 
 
 L'objectif d'intérêt public visé par la ZR consistait à éviter que la réalisation 
de nouvelles constructions dans la zone villas actuelle ne vienne entraver 


- 12/23 - 
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l'établissement et la mise en œuvre du futur plan d'affectation. La mise en œuvre 
des objectifs fixés par la fiche A03 du PDCn 2030 revêtait un caractère prioritaire 
et s'inscrivait pleinement dans l'objectif plus général d'une utilisation judicieuse 
du sol, notamment le principe général de la LAT demandant d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 
let. abis LAT). Une qualité appropriée de l'habitat ne pourrait être atteinte, pour un 
certain nombre de secteurs, que par la création de zones permettant l'usage 
d'indices d'utilisation du sol (ci-après : IUS) plus élevés que ceux utilisés en 
5ème zone villas ou encore en zone de développement 4A. Il était impossible de 
garantir que le processus d'aménagement du territoire aboutisse dans tous les cas à 
un changement du régime des zones, qui relevait de la compétence du Grand 
Conseil. Le périmètre concerné faisait partie des secteurs du canton expressément 
désignés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification par 
modification de zones. Il s'agissait de créer de nouveaux quartiers denses 
d'habitats ou d'affectations mixtes, intégrés dans la structure urbaine et répondant 
à des besoins d'intérêt général. Certains secteurs seraient à densifier entièrement, 
d'autres partiellement. La durée de cinq ans avait pour objectif de laisser 
suffisamment de temps à l'autorité compétente pour mener à bien les éventuelles 
études préliminaires d'urbanisation, l'adoption d'un plan directeur de quartier 
n'étant pas un préalable nécessaire à la mise en œuvre d'une ZR. L'admissibilité du 
projet d'urbanisation future dans ce secteur du canton, de même que la volonté 
sérieuse, de la part des autorités cantonales et communales, de procéder à terme à 
une densification pertinente, en application du PDCn 2030 et en tenant compte, 
dans la mesure du possible, du plan directeur communal, étaient démontrées. 
Quant au principe de la proportionnalité. Contrairement au refus conservatoire, les 
effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. 
L'instauration de celle-ci n'empêchait pas les propriétaires concernés de continuer 
à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait actuellement. Le refus 
conservatoire imposait des contraintes de délais inadaptées à l'autorité chargée de 
l'aménagement du territoire, notamment pour achever le processus d'élaboration 
puis d'adoption du futur plan d'affectation. Les contours et les caractéristiques de 
la future zone à bâtir étant actuellement inconnus, il était impossible de 
déterminer, à ce stade, si celle-ci nécessiterait l'élaboration d'une planification de 
détail. L'élaboration d'un plan directeur de quartier ne s'imposait pas dans tous les 
cas et la concrétisation des futurs droits à bâtir dépendrait de la volonté de chacun 
des propriétaires concernés de mettre en œuvre les dispositions de la future zone. 
La validité de la ZR litigieuse ne pouvait dépendre d'éléments futurs encore en 
partie incertains. Il était donc suffisant et conforme à l'art. 27 LAT que le futur 
plan de zones soit adopté dans les cinq ans. Le périmètre de ZR n'était pas plus 
vaste que celui déterminé par le PDCn 2030, ni d'une durée excessive vu les 
contraintes existantes et les analyses encore à mener. Une autre mesure, 
poursuivant les mêmes objectifs mais dont les effets seraient moins incisifs, 
n'assurerait pas aussi efficacement la réalisation des buts d'intérêt public. 
Conformément à l'art. 10 RaLAT, le ZR était entrée en vigueur lors de son 


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adoption par le Conseil d'État. La communication effectuée par le département en 
juillet 2015 s'inscrivait dans le cadre de la mise en œuvre du PDCn 2030, lequel, 
en tant que planification directrice cantonale, faisait l'objet de diffusions 
d'informations régulières auprès de la population, des autorités communales ainsi 
que des organisations ou associations reconnues (art. 4 LAT). Cette information 
n'était pas destinée à avoir des effets juridiques sur les particuliers et les plans 
directeurs n'avaient force obligatoire que pour les autorités (art. 9 LAT). 
L'information fournie par le département au sujet du PDCn 2030 ne pouvait donc 
avoir d'effet sur une éventuelle application anticipée d'une ZR. En outre, depuis le 
29 juillet 2017, l'art. 13C LaLAT était entré en vigueur. 
26. 
 
Le 19 décembre 2017, la CGI et consorts ont répliqué en persistant dans 
leurs conclusions et leurs précédents développements. 
 
 
Le Conseil d'État admettait lui-même que le projet n'en était qu'à un stade 
trop peu avancé pour déterminer les ZR suffisamment précises afin de 
correspondre aux exigences fixées par la doctrine et la jurisprudence en la matière. 
Son argumentation concernant les effets et la durée de la ZR allaient à l'encontre 
de la jurisprudence évoquée. En outre, il avait été clairement indiqué dans les 
premières cartes publiées que le refus conservatoire allait être utilisé avant l'entrée 
en vigueur de la ZR, ce qui avait fait débuter celle-ci dès la première parution. 
Dans la mesure où la première carte publiée prévoyait aussi des restrictions 
effectives aux droits de la propriété immobilière des propriétaires concernés, de 
même que la prononciation du refus conservatoire en cas de demande 
d'autorisation de construire, il ne pouvait s'agir d'une simple communication. Il 
était donc clair que l'intention du département était que la carte et les mesures 
l'accompagnant aient un impact juridique sur les propriétaires concernés. 
27. 
 
Sur quoi, les parties ont été informées, le 20 décembre 2017, que la cause 
était gardée à juger. 
28. 
 
Le 25 avril 2018, la CGI a annoncé le retrait du recours de M. ALIYEV et 
des époux BAULOZ. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
 
En vertu de l’art. 61 LPA, le recours peut être formé : a) pour violation du 
droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation ; b) pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1) ; les juridictions administratives 


- 14/23 - 
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n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf 
exception prévue par la loi (al. 2). 
3. 
 
Le litige porte sur la conformité au droit de l'arrêté du Conseil d'État du 
28 juin 2017 rejetant les oppositions des recourants au projet de création de la 
ZR no 30028-544, adopté par arrêté séparé du même jour. 
4. 
 
Les recourants font valoir que l'instauration de la ZR no 30028-544 viole la 
garantie de leur propriété. L'intérêt public à une réorganisation du sol ne pouvait 
leur être opposé vu l'importance du dommage qui leur était causé et l’absence de 
projet concret d'aménagement. 
5. 
a. 
À teneur de l’art. 26 Cst., la propriété est garantie. Cette garantie 
constitutionnelle comprend la faculté de disposer de son terrain dans les limites 
des lois et des plans d’affectation du sol. Pour être admissible, sa restriction doit 
répondre aux exigences de l’art. 36 Cst., soit reposer sur une base légale (al. 1 ; 
ATF 135 I 233 consid. 2.1), répondre à un intérêt public (al. 2 ; ATF 140 I 201 
consid. 6.7 ; 137 I 167 consid. 3.6) et respecter le principe de la proportionnalité 
(al. 3 ; ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 ; 135 I 233 consid. 3.1). 
 
b. 
À teneur de l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que 
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des ZR dans 
des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être 
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une ZR 
ne peut être prévue que pour cinq ans au plus ; le droit cantonal peut prolonger ce 
délai (al. 2). 
 
 
Une ZR, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure conservatoire ou 
provisionnelle. La ZR équivaut à un plan d'affectation et elle entraîne des 
restrictions à la propriété (ATF 113 Ia 362 consid. 2 ; DFJP/OFAT, Étude relative 
à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, nos 2 et 15 ad art. 27) ; elle permet 
notamment d'interdire temporairement toute construction (DFJP/OFAT, op. cit., 
no 13 ad art. 27). Une telle mesure doit cependant, en vertu du droit fédéral, être 
limitée dans le temps (art. 27 al. 2 LAT). Elle ne doit pas servir à repousser 
indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation. La 
mesure ne peut trouver aucune justification si elle se prolonge pour toute autre 
raison que celle d'être au service de l'adoption de la nouvelle réglementation 
(Manuel BIANCHI, Réflexions autour des mesures provisionnelles à l'occasion de 
la révision d'un plan d'aménagement local, ZBl 1987 396, p. 407). La mesure doit 
être levée dès qu'elle n'est plus nécessaire (Alexander RUCH, Commentaire LAT, 
no 
56 
ad 
art. 27 
LAT ; 
Berhnard 
WALDMANN/Peter 
HÄNNI, 
Raumplanungsgesetz, Berne 2006, no 16 ad art. 27 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 
1P.365/2006 du 5 octobre 2006 consid. 3.1 et 3.4). 


- 15/23 - 
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L'art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite 
pas de dispositions cantonales d'exécution (DFJP/OFAT, op. cit., no 7 et 12 ad 
art. 27). L'intérêt public attaché à la création d'une ZR implique une sérieuse 
volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur ; 
le principe de la proportionnalité exige quant à lui que la ZR ne soit pas plus vaste 
et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (ATF 113 Ia 362 
consid. 2a-c ; 105 Ia 223 consid. 2d; arrêt du Tribunal fédéral 1P.365/2006 du 
5 octobre 2006 consid. 3.1). 
 
c. 
En vertu de l'art. 10 RaLAT entré en vigueur le 16 juin 2015, lorsque la 
sauvegarde des buts et principes régissant l'aménagement du territoire l'exige, 
notamment lorsqu'une modification des normes d'une zone est envisagée en vue 
d'une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d'État peut, à titre 
provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d'une 
ZR au sens de l'art. 27 LAT (al. 1). À l'intérieur de celle-ci, rien ne doit être 
entrepris qui soit de nature à compromettre des objectifs d'urbanisme ou la 
réalisation d'équipements publics. À cet effet, le département peut refuser 
l'autorisation de construire sollicitée en vertu de l'art. 1 LCI (al. 2). La procédure, 
prévue à l'art. 20 al. 7 LaLAT, pour l'adoption, la modification ou l'abrogation des 
plans localisés agricoles, est applicable par analogie, à l'exception de l'art. 5 al. 11 
de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des 
quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40 ; al. 3). Si les circonstances le 
justifient, le Conseil d'État peut modifier ou abroger une ZR avant l'expiration du 
délai prévu à l'al. 1 ; la procédure est identique à celle prévue à l'al. 3 (al. 4). 
 
d. 
Selon l'art. 13C al. 1 LaLAT, adopté le 12 mai 2017 et entré en vigueur le 
29 juillet 2017, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant 
l’aménagement du territoire l’exige, notamment lorsqu’une modification des 
limites de zones est envisagée, le Conseil d’État peut adopter, à titre provisoire et 
pour une durée de cinq ans au plus une ZR au sens de l’art. 27 LAT. 
 
e. 
Selon la doctrine et la jurisprudence, en droit de la construction, la loi 
applicable est celle en vigueur au moment où statue la dernière instance saisie du 
litige. La jurisprudence admet ainsi d’une façon générale qu’une demande 
d’autorisation de bâtir déposée sous l’empire du droit ancien est examinée en 
fonction des dispositions en vigueur au moment où l’autorité statue sur cette 
demande, même si aucune disposition légale ou réglementaire ne le prévoit ; les 
particuliers doivent en effet toujours s’attendre à un changement de 
réglementation (ATF 101 Ib 297 consid. 2b ; ATA/653/2014 du 19 août 2014 ; 
ATA/56/2013 du 29 janvier 2013). En statuant sur une demande d’autorisation 
suivant des prescriptions devenues obligatoires après son dépôt, le juge ne tombe 
pas dans l’arbitraire, ni ne viole une disposition impérative ou la garantie de la 
propriété (ATF 107 Ib 133 consid. 3 ; ATA/653/2014 précité). 


- 16/23 - 
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f. 
Dans un arrêt récent du 13 juin 2017 (ATA/659/2017) examinant le bien-
fondé du refus de délivrance d'une autorisation de construire en zone villas en 
raison de l'incompatibilité de ce projet avec l'objectif de densification de la 
cinquième zone concernée par une modification de zone, la chambre de céans a 
retenu, en regard de l'art. 10 RaLAT, que la condition de l'intérêt public était 
donnée dans la mesure où il s'agissait de permettre la construction d'un nombre 
plus important de logements, conformément au PDCn 2030. Il en allait de même 
de la condition de la proportionnalité, étant donné qu'il s'agissait d'éviter que la 
future densification par modification de zone prévue par le PDCn 2030 ne soit 
mise en péril. L'intérêt public d'une densification par modification de zone primait 
sur l'intérêt privé de la recourante de densifier sa parcelle au sens de la dérogation 
prévue par l'art. 59 al. 4 let. a LCI, dans le contexte genevois qui connaissait une 
pénurie de logements. 
 
g. 
Comme rappelé ci-dessus, en matière de ZR, des dispositions cantonales 
d'exécution de l'art. 27 LAT ne sont pas nécessaires. Au demeurant, celles-ci 
existent désormais – à tout le moins – depuis l'entrée en vigueur de l'art. 13C 
LaLAT. Il en va de même de la compétence du Conseil d'État pour instaurer de 
telles mesures provisionnelles. Le renvoi du rapport du Conseil d'État le 
29 janvier 2016 à la commission d'aménagement du canton n'apporte en l'état 
aucun changement à ces bases légales. 
 
 
Concernant l'exigence d'un intérêt public, il a déjà été retenu de 
jurisprudence récente que la nécessité de construire un nombre plus important de 
logements en cas de pénurie dans ce domaine, y satisfait. À cela s'ajoute que 
l'obligation de densification des autorités genevoises résulte du PDCn 2030 
qu'elles ont adopté et qui a été approuvé par le Conseil fédéral. Ce document 
fondateur illustre leur réelle intention de procéder aux aménagements nécessaires, 
induits par le manque d'habitations préoccupant. À cet égard, il sied de rappeler 
que l'adoption d'un plan d'utilisation du sol ne constitue pas un prérequis à 
l'instauration d'une ZR. 
 
 
S'agissant de l'utilisation du refus conservatoire, hypothèse initialement 
proposée par le Conseil d'État par l'intermédiaire du PL 11411, celle-ci a été 
expressément écartée par le législateur en raison de l'absence de circonscription 
du périmètre sur lequel cette mesure provisionnelle aurait porté. Faute d'une 
possible délimitation précise, elle aurait été applicable sur tout le territoire du 
canton. 
 
 
Ainsi, en tant qu'elle vise une superficie aux contours définis, la ZR a été 
choisie par les deux pouvoirs comme étant la mesure provisionnelle la plus 
adaptée à la mise en œuvre du PDCn 2030. En outre, le 23 mars 2016, le Conseil 
d'État a mis à jour la carte intitulée « programme de densification du quartier de 
villas » en indiquant une réduction du nombre et de la surface des périmètres 
destinés à passer en ZR. Si ce type de revirement peut, de prime abord, permettre 


- 17/23 - 
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de douter de la précision du travail effectué en amont, il démontre néanmoins, de 
manière subséquente, une certaine prise en considération des divers enjeux et 
intérêts en présence, ainsi qu'une approche tendant à une rationalisation. 
 
 
Finalement, le préavis de la commune revêtant un caractère consultatif, il 
n'appartient pas à la chambre de céans de revoir l'opportunité de la décision du 
Conseil d'État ou du département. Il en va de même de la délimitation du 
périmètre de la ZR que les recourants tentent de remettre en cause. En effet, les 
choix liés à la planification du sol sont essentiellement politiques et relèvent de 
l’opportunité, qui n’est revue que par le Conseil d’État lors de la procédure 
d’opposition. La chambre administrative n'est ainsi pas habilitée à examiner 
l'opportunité des mesures d'aménagement dont elle a à connaître sur recours (art. 
61 al. 2 LPA et 35 LaLAT ; Jean-Charles PAULI, L'élargissement des 
compétences du Tribunal administratif en matière d'aménagement du territoire et 
ses premières conséquences sur la conduite des procédures à Genève, 
RDAF 2000, vol. I, p. 526 ; Thierry TANQUEREL, Le contentieux de 
l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la propriété, 2000, p. 10). 
 
 
Si les inconvénients de cette situation, subis par les propriétaires des 
parcelles touchées, sont à l'évidence non-négligeables, ceux-ci ne permettent 
cependant pas de s'écarter de l'intérêt public de la population entière à pouvoir se 
loger convenablement. En tant que la ZR concerne un périmètre déterminé pour 
une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter 
des mesures éventuellement plus intrusives, elle apparaît également conforme au 
principe de la proportionnalité. Ces considérations n'impliquent cependant pas que 
l'instauration des ZR préjuge de l'adoption des mesures de déclassement 
envisagées. 
 
 
Il résulte de ce qui précède que le Conseil d'État pouvait valablement rejeter 
l'opposition des recourants quant à l'instauration de la ZR no 30028-544, intégrant 
leurs parcelles. 
6. 
 
Les recourants considèrent s’agissant de la durée effective de la mesure, soit 
la ZR no 30028-544, que la durée de cinq ans aurait commencé à courir dès la 
publication de la carte sur le site internet du département au mois de juillet 2015. 
7. 
a. 
À teneur de l'art. 13C al. 2 LaLAT, la durée de cinq ans visée à l’art. 13C 
al. 1 LaLAT commence à courir dès l’adoption de la ZR sur le périmètre 
concerné. Lorsqu’il a été préalablement fait application de l’art. 13B LaLAT, elle 
est, pour la parcelle concernée, réduite de celle correspondant aux effets de cette 
mesure. Cette durée ne peut, au surplus, être matériellement prolongée par toute 
autre mesure conservatoire. L'art. 13C al. 3 LaLAT précise encore que seule la 
publication dans la FAO de la décision d’adoption de la ZR permet de la porter à 
la connaissance du public par le biais d’une carte ou de tout autre moyen de 
publicité. 


- 18/23 - 
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À cet égard, il était prévu que le département supprime sans délai toute carte 
identifiant des ZR si celles-ci n’avaient pas été adoptées selon la procédure visée à 
l’art. 13C al. 4 LaLAT (art. 36 al. 5 LaLAT). 
 
 
Selon les travaux préparatoires relatifs au PL 12023 ayant proposé 
l'adoption de l'art. 13C LaLAT, celle-ci tendait notamment à assurer une base 
légale cantonale formelle à l'art. 10 RaLAT, soit l'instauration des ZR 
(PL 12023-A p. 1). En outre, il avait été relevé que la procédure suivie par le 
Conseil d'État, consistant notamment à publier sur le site internet du département 
une carte des ZR envisagées comportant onze périmètres en juin 2015 sans que 
ceux-ci ne fassent pourtant l'objet d'arrêtés d'adoption de ZR, était problématique. 
Cette publication avait eu un effet immédiat pour les propriétaires touchés qui dès 
lors, avaient vu l'estimation de leur parcelle être particulièrement précaire, voire 
dévaluée (PL 12023-A p. 2). À cette occasion, les représentants du département 
avaient confirmé leur intention de ne pas cumuler les ZR et d'autres mesures 
conservatoires telles que le refus conservatoire (PL 12023-A p. 5). 
 
 
Lors des débats devant le Grand Conseil, les aspects précités ont été 
rappelés. Il a également été souligné que le but de cette disposition était de 
« régler l'avenir, en prévoyant que le délai de départ des cinq ans de la ZR 
commen[çait] au moment où un arrêté du Conseil d'État entr[ait] en vigueur, il 
vis[ait] également à empêcher que toute autre mesure provisionnelle du même 
type puisse s'appliquer avant ou après la mesure de ZR et donc puisse augmenter 
ce délai de cinq ans qui, au regard de la jurisprudence fédérale, [était] un délai 
maximal ». La commission d'aménagement du canton, en charge du traitement du 
PL 12023 avait « étudié la question de l'impact sur les valeurs immobilières, sans 
préjuger aucunement des questions juridiques ouvertes, soit la possibilité pour les 
propriétaires visés de tenter de faire valoir leurs droits pour indiquer que le délai 
[avait] commencé à courir en juin 2015, ou l'éventualité pour ces mêmes 
propriétaires d'actionner l'État en responsabilité s'ils considér[aient] que la 
publication anticipée de la carte leur [avait] causé un dommage. [Elle avait] 
auditionné des experts immobiliers qui [leur avaient] indiqué que la décote sur ces 
parcelles touchées par les ZR serait de 10 % à 15 % environ, décote qui 
s'ajout[ait] à une décote originelle […] due à leur inscription au plan directeur 
cantonal en vue d'un déclassement. [C'était] donc une double peine qui touch[ait] 
ces propriétaires puisqu'ils subiss[aient] une première décote parce qu'ils [étaient] 
visés par des déclassements, et une deuxième par cette mesure de ZR ». Pour le 
conseiller d'État en charge du département, la ZR permettait « d'informer les 
propriétaires de ce qui [allait] se produire. Dans ce cadre, elle [devait] être bien 
régulée, être d'une durée maximale de cinq ans, y compris le temps des refus 
conservatoires ». La ZR repositionnait également le marché immobilier selon les 
inscriptions au Registre foncier montrant que les propriétaires de villas en ZR 
avaient pu vendre leur bien essentiellement à des promoteurs-développeurs (MGC 


- 19/23 - 
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[En 
ligne], 
séance 
du 
12 
mai 
2017 
à 
14h, 
http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010403/14/23/#1563983). 
 
b. 
L'art. 4 LAT se distingue de l'art. 29 al. 2 Cst., dès lors que les deux 
dispositions poursuivent des buts différents (ATF 135 II 286 consid. 4). En vertu 
de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent 
la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs 
qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1) ; ils veillent à ce que la 
population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans 
(al. 2) ; les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3). 
 
 
Le droit fédéral ne définit pas l'étendue de l'information et de la 
participation prévues à l'art. 4 LAT. Si l'organisation de séances d'information 
constitue un moyen efficace de mettre en œuvre cette disposition, il ne s'agit pas 
d'une obligation légale (DFJP/OFAT, op.cit., no 7 ad art. 4). L'art. 4 al. 1 LAT 
implique ainsi que la collectivité publique fournisse à la population l'information 
qui lui est nécessaire pour se forger valablement une opinion (DFJP/OFAT, 
op.cit., no 12 ad art. 4). Il est par exemple envisageable que la mise en 
consultation d'un dossier suffise à satisfaire aux exigences du droit d'information 
et de participation prévu par la législation fédérale. Les autorités compétentes 
disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 4 LAT 
(ATF 133 II 120 consid. 3.2 et les références). 
 
 
La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la 
planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée 
irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils 
de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. 
En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure 
d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, 
voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute 
personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans 
avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 
al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis-clos ou que la 
population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen 
réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable 
influence sur le résultat à atteindre (DFJP/OFAT, op.cit., no 3 ad art. 4 ; 
Peter HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berne 2016, 
p. 140). L'art. 4 al. 1 et 2 LAT donne ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui 
il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes 
(ATF 135 II 286 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_266/2016 du 14 juin 
2017 consid. 2.1). 
 
c. 
Conformément aux principes de la sécurité du droit et de la légalité, lorsque 
le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, 
et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en 


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vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps (Manuel 
BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, 
p. 187). Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui 
équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres 
termes à des mesures provisionnelles (arrêt du Tribunal fédéral 1C_694/2013 du 
31 janvier 2014 consid. 2.2 et les références citées). Par ailleurs, l'effet anticipé 
positif, soit l'application du droit futur, qui n'est pas encore en vigueur, en lieu et 
place du droit actuel, n'est pas admissible, même s'il est prévu dans une loi. 
L'art. 27 LAT ne permet pas non plus que des projets soient jugés exclusivement 
selon les intentions de planifications, c'est-à-dire selon le droit futur (Alexander 
RUCH, Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, 2016, no 55 ad 
art. 27 LAT et les références citées). 
 
d. 
La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le 
juge ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s’il en 
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 
consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que 
ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de 
déroger au sens littéral d’un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1) ; il en va de 
même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir 
voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l’égalité de 
traitement (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des 
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la 
systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2). Si le texte n’est ainsi pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles 
elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou 
encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation 
systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1). Le juge ne privilégie aucune 
méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 ; 
137 IV 180 consid. 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_839/2015 du 26 mai 2016 
consid. 3.4.1 ; 1C_584/2015 du 1er mars 2016 consid. 4.1). 
 
e. 
En l'espèce, le département a effectivement publié sur son site internet en 
date du 14 juillet 2015 une carte intitulée « programme de densification des 
quartiers de villas », désignant notamment les périmètres de ladite zone sur 
lesquels seraient instaurées des ZR. En procédant de la sorte, le département, soit 
pour lui, le Conseil d'État, ne conteste pas avoir porté à la connaissance de tous 
des intentions de mesures d'aménagement du territoire qui n'avaient pourtant pas 
encore été formellement adoptées. Les principaux intéressés, les propriétaires des 
parcelles concernées, n'en avaient d'ailleurs même pas encore été informé, puisque 


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ce n'est que par courrier du 29 mars 2016 qu'ils l'ont été. À cela s'ajoute que, dès 
l'instant où le Grand Conseil a examiné cette démarche lors de sa séance du 
29 janvier 2016, il s'y est opposé, renvoyant le rapport du Conseil d'État 
M 2278-A à la commission d'aménagement du canton pour étude. Nonobstant 
cette prise de position, le département a maintenu la publication de ladite carte sur 
son site internet, se contentant de l'actualiser le 23 mars 2016 en réduisant la 
portée des ZR. 
 
 
Dans ce contexte, le Conseil d'État ne saurait faire valoir qu'il s'agissait 
uniquement pour le département de satisfaire à un devoir d'information de la 
population au sujet du PDCn 2030 au sens de l'art. 4 LAT, alors qu'il ne pouvait 
raisonnablement en ignorer les répercussions, que les renseignements fournis 
dépassaient largement le contenu stricto sensu du PDCn 2030 et que la mise à 
l'enquête publique n'avait même pas encore eu lieu. 
 
 
En adoptant l'art. 13C LaLAT, le législateur a d'ailleurs clairement 
mentionné sa volonté de circonscrire l'application des ZR, notamment au niveau 
temporel, en précisant que toute appréciation ou voie d'action en rapport avec les 
conséquences de la publication de la carte susmentionnée au mois de juillet 2015 
étaient réservées. En effet, il était alors relevé que, selon les auditions menées par 
les députés dans le cadre de l'étude du PL 12023, une décote supplémentaire de 
l'ordre de 10 % à 15 % des valeurs immobilières en résultait et s'ajoutait à une 
décote initiale équivalente due à l'inscription desdites parcelles au PDCn 2030. 
Qu'un repositionnement du marché de l'immobilier ait pu être constaté par le 
département du fait de ces mesures, apparaît ainsi incontestable. Il ne permet 
toutefois pas d'occulter les conséquences financières de celles-ci pour les 
propriétaires visés. Autrement dit, bien qu'elles n'eussent pas encore été 
régulièrement adoptées au mois de juillet 2015, les ZR ont commencé à déployer 
leurs effets dès cette date. En ces circonstances, le retrait de la carte en cause a été 
prévu par le législateur à l'art. 36 al. 5 LaLAT disposant que le département 
supprime sans délai toute carte identifiant des ZR si celles-ci n’ont pas été 
adoptées selon la procédure visée à l’art. 13C al. 4 LaLAT. 
 
 
Au vu de ce qui précède et de la prohibition du cumul des mesures 
provisoires prévue à l'art. 13C al. 2 LaLAT, il faut retenir que la durée durant 
laquelle la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas » a 
été publiée sur le site internet du département doit être déduite de celle autorisée 
pour l'instauration d'une ZR. Ladite carte ayant été publiée du 14 juillet 2015 
jusqu'au, vraisemblablement, 29 juillet 2017, date de l'entrée en vigueur des 
art. 13C et 36 al. 5 LaLAT, une période équivalente devra être imputée du délai de 
cinq ans prévu par les art. 27 al. 2 LAT et 13C al. 1 LaLAT. 
8. 
 
 À titre principal, le recours sera rejeté s’agissant de l'instauration de la ZR 
no 30028-544 et de la compétence du Conseil d'État pour y procéder. Il sera 
partiellement admis sur la question de la durée effective de la mesure 


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provisionnelle en cause, considérant la publication du 14 juillet 2015 de la carte 
intitulée « programme de densification des quartiers de villas » sur le site internet 
du département. 
9. 
 
 Vu l’issue du litige et dans la mesure où les recourants succombent sur 
l'essentiel de leur recours, il ne sera pas perçu d'émolument ni alloué d'indemnité 
de procédure (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 30 août 2017 par la Chambre genevoise 
immobilière, Madame Mirella ANGELONE PIETRANGELO, Madame Isabelle 
CENCIN ANNEN et Monsieur Jean-Pierre ANNEN, Madame Hélène et Monsieur 
Thomas HURLIMANN, Madame Tea et Monsieur Jean-François SAUTHIER, Madame 
Loan et Monsieur Johannes SCHROEDER contre l'arrêté du Conseil d'État du 28 juin 
2017 ; 
au fond : 
l’admet partiellement ; 
dit que la période, durant laquelle la carte intitulée « programme de densification des 
quartiers de villas » a été publiée sur le site internet du département de l’aménagement, 
du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire, à partir du 
14 juillet 2015, doit être déduite de la durée de la mesure provisionnelle concernée, soit 
la zone réservée no 30028-544 ; 
confirme l’arrêté du Conseil d’État du 28 juin 2017 pour le surplus ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 


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conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à la Chambre genevoise immobilière, agissant en son nom 
et comme mandataire des recourants, à Me Alain Maunoir, avocat du Conseil d’État, 
ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE). 
Siégeant : 
M. Verniory, M. Thélin, Mme Krauskopf, M. Pagan, Mme Payot 
Zen-Ruffinen, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
K. De Lucia 
 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :