ge_gerichte · ATA/1484/2024 · 2024-12-17 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2870/2023-LCI 
ATA/1484/2024 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 17 décembre 2024 
3ème section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourante 
représentée par Me Jean-Louis COLLART, avocat 
contre 
B______ 
représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat 
et 
C______ 
et 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
intimés 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
15 février 2024 (JTAPI/130/2024) 


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A/2870/2023 
EN FAIT 
A. a. C______ est propriétaire de la parcelle no 4'033 de la commune D______ (section 
E______), située en zone 2, sur laquelle est érigé un bâtiment d’habitation sis à la 
rue F______ 11. 
b. B______ (ci-après : B______) a notamment pour but de mettre en place et 
exploiter des réseaux de télécommunication de tous types. 
B. a. Le 23 septembre 2022, B______ a sollicité du département du territoire (ci-après : 
le département) la délivrance d’une autorisation de construire portant sur la 
modification d’une installation pour communication mobile formant un groupe de 
neuf antennes, fixées sur la supersturcture du bâtiment sis 11 rue F______. La 
demande a été enregistrée sous numéro DD 1______. 
b. La fiche de données spécifique au site, établie le 3 février 2022 par B______ et 
jointe à la requête, contenait les informations suivantes : 
- 
l’intensité du champ électrique due à l’installation au lieu de séjour momentané 
le plus chargé était de 24.16 V/m atteignant 48% de la valeur limite d’immission 
(ci-après : VLI) ; 
- 
s’agissant du rayonnement dans les lieux à utilisation sensible (ci-après : LUS) 
les plus chargés autour de l’installation (numérotés 2, 8 et 9), ces derniers 
présentaient respectivement une intensité de champ électrique de 4.74 V/m, 
3.79 V/m et 4.95 V/m sur une valeur limite de l’installation (ci-après : VLInst) 
de 5.0 V/m. La VLInst était respectée pour l’ensemble des LUS précités ; 
- 
les antennes nos 7 à 9 seraient utilisées en mode adaptatif « avec KAA < 1 » ; le 
nombre de sub arrays pour chacune d'elles serait de seize (fiche complémentaire 
no 2). Trois valeurs, une pour chaque antenne, étaient mises en évidence sous 
l’intitulé « puissance apparente rayonnée (ci-après : ERPn) autorisée ». 
c. La requête a fait l’objet d’une publication dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton D______ (ci-après : FAO) le 7 octobre 2022 et d’une mise à 
l’enquête publique du 18 octobre au 16 novembre 2022. 
d. Au cours de l'instruction, le projet a fait l'objet de plusieurs préavis. Toutes les 
instances, à l'exception de A______ (ci-après : A______), l'ont préavisé 
favorablement – sous conditions ou sans observation –. 
A______ a exposé qu’elle appliquait un moratoire à toute demande de modification 
d’installation existante ou de pose de nouvelle installation de téléphonie mobile. 
e. Le 12 juin 2023, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants 
(ci-après : SABRA) a émis un préavis favorable, sous conditions. 
Faisaient notamment partie des conditions le mesurage de contrôle au LUS n° 9 et 
l’intégration des antennes de l'installation dans le système d’assurance-qualité 


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(ci-après : système AQ) de B______ afin de permettre la surveillance des données 
d’exploitation. 
La fiche de données spécifiques au site du 3 février 2022 mentionnait la présence 
de trois antennes adaptatives nos 7 à 9. Le mode adaptatif était activé pour les 
antennes nos 7 (ERPn : 500 ; sub arrays : 16), 8 (ERPn : 300 ; sub arrays : 16) et 
9 (ERPn : 250 ; sub arrays : 16). L’installation était conforme aux dispositions 
légales en matière de protection contre le rayonnement non ionisant. 
f. Le 12 juillet 2023, le département a délivré l’autorisation de construire 
DD 1______. Les conditions figurant dans le préavis du SABRA du 12 juin 2023, 
qui faisaient partie intégrante de la décision, devaient être respectées. 
C. a. A______ a interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première 
instance (ci-après : TAPI), contre cette décision, concluant à son annulation. 
b. B______ et le département ont conclu au rejet du recours. 
c. C______ ne s'est pas manifestée. 
d. Par jugement du 15 février 2024, après avoir ordonné un second échange 
d’écriture, le TAPI a rejeté le recours. 
D. a. Le 20 mars 2024, A______ a interjeté recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le 
jugement du TAPI, concluant à son annulation ainsi qu’à celle de l’autorisation de 
construire DD 1______. 
Le TAPI n'avait pas examiné la conformité de l’ordonnance sur la protection contre 
le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) à la loi 
fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) 
sous l’angle du principe de précaution en lien les conséquences de l’application du 
facteur de correction KAA lors de la mise en service d’antennes en mode adaptatif 
et avait ainsi commis un déni de justice. 
Le SABRA n'avait pas pris en compte le fait que certaines des antennes étaient 
prévues pour fonctionner en mode adaptatif avec un facteur de correction, ce qui 
violait le principe de précaution. 
En toute hypothèse, l'autorisation délivrée et l'application d'un facteur de correction 
violaient le principe de précaution. Les antennes adaptatives, pendant certaines 
périodes, émettraient des rayonnements allant au-delà des valeurs limites. Ceci était 
d'autant plus problématique que les antennes adaptatives ciblaient leur rayonnement 
sur les utilisateurs. Dans la mesure où 20% des installations (en général) émettaient 
au-delà des valeurs limites, le rayonnement serait plus important que celui prescrit 
par les dispositions légales. Les effets néfastes des RNI pouvaient se déployer 
même en tenant compte des valeurs limites, ce que démontraient plusieurs rapports, 
notamment une étude neuchâteloise. L’OFEV n’avait jamais démontré que le fait 
de respecter une valeur limite sur une moyenne de temps, alors qu’elle pouvait être 
dépassée temporairement lors de pics de puissance, offrait la même protection 


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qu’une valeur limite permanente. Il était évident que le respect d'une VLInst en 
moyenne sur six minutes n'offrait pas le même degré de protection que son respect 
en tout temps. Les émissions toucheraient en l'occurrence une population d'enfants 
et de jeunes, particulièrement sensibles et vulnérables. 
La légalité de l'application du facteur de correction n'avait pas été examinée. Or, 
l'opérateur avait indiqué que certaines antennes fonctionneraient en mode adaptatif 
avec une utilisation potentielle du facteur de correction. 
b. B______ et le département ont conclu au rejet du recours. 
c. C______ ne s'est pas manifestée. 
d. A______ a répliqué, persistant dans ses conclusions. 
Le département avait admis avoir délivré l'autorisation de construire en pensant que 
l'ERPn indiquée dans la fiche de données valait ERPmax. Or, la fiche indiquait que 
les antennes nos 7 à 9 fonctionneraient en mode adaptatif. Dès lors, il était prévu que 
les antennes fonctionnent en mode adaptatif avec un facteur de correction KAA sans 
qu'aucune autre démarche soit nécessaire. Ainsi, l'ERPn indiqué dans la fiche ne 
correspondait pas à l'ERPmax. Par conséquent, ni le département ni le TAPI n’avait 
vérifié que l’utilisation d’une antenne adaptative avec le facteur de correction, soit 
l’émission à cinq fois la puissance autorisée pendant de courts laps de temps, 
respectait le principe de précaution. L’OFEV ne s’était jamais déterminé sur les 
conséquences de ces dépassements, notamment dans les LUS. 
L'autorisation délivrée ne correspondait pas à la volonté de l'autorité pour qui 
l'antenne litigieuse ne fonctionnerait pas en mode adaptatif, puisqu'elle considérait 
que la VLInst ne serait jamais dépassée. Ce n'était pas là le contenu de l'autorisation 
qui avait été délivrée puisque celle-ci était fondée sur une demande incluant 
expressément le mode adaptatif, y compris l'utilisation d'un facteur de correction. 
e. Le 28 août 2024, A______ a transmis à la chambre administrative le 
procès-verbal d'une audience s'étant tenue dans la cause A/2289/2023, portant 
également sur l'installation d'antennes adaptatives et où aucun facteur de correction 
n'est mentionné dans la fiche fournie par l'opérateur. 
Selon ce procès-verbal, la représentante du département avait exposé que le 
SABRA était conscient que les antennes concernées étaient appelées à fonctionner 
en mode adaptatif et donc que la puissance ERPn indiquée était le résultat de 
l'application d'un facteur de correction (ERPmax x 0.2). Le SABRA posait comme 
condition, pour les antennes adaptives, l'application d'un système de limitation 
automatique de la puissance. Cette condition était rappelée en l'occurrence dans son 
préavis (p. 1, condition n° 2), en tant que le système devait être intégré dans le 
système AQ. Cette condition était également rappelée au point n° 5 du préavis, par 
renvoi aux directives de l'OFEV. 
f. Dans une écriture spontanée du 11 octobre 2024, A______ a indiqué que selon 
une étude de la radio-télévision suisse romande (ci-après : RTS), la puissance des 


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antennes 5G et la fixation d'un facteur de correction relevaient d'une décision 
politique, guidée par des considérations économiques, et non pas d'une analyse 
scientifiquement fondée. L'ensemble de la jurisprudence reposait faussement sur 
une prétendue détermination de l'OFEV, puisque ce dernier avait préconisé un 
facteur de correction bien inférieur à celui finalement retenu. 
g. Après que le département et B______ ont répliqué, la cause a été gardée à juger, 
ce dont les parties ont été informées. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10 ; art. 57 LPE ; art. 34 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30 ; art. 145 al. 2 de la 
loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). 
2. 
Le litige porte sur la conformité au droit de l'autorisation délivrée à l'opérateur 
consistant en la modification d’une installation pour communication mobile 
comportant neuf antennes, dont trois adaptative. 
3. 
Dans un grief d'ordre formel, la recourante reproche au TAPI d’avoir commis un 
déni de justice en omettant d’examiner la conformité de l’ORNI à la LPE et au 
principe de précaution, y compris en lien avec l'application du facteur de correction. 
3.1 Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). implique notamment 
l’obligation pour l’autorité de motiver ses décisions, afin que le justiciable puisse 
les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient (ATF 143 IV 40 
consid. 3.4.3 ; 141 V 557 consid. 3.2.1). Il suffit cependant que l’autorité 
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a 
fondé sa décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la 
portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause (ATF 142 II 154 
consid. 4.2). L’autorité n’est pas tenue de prendre position sur tous les moyens des 
parties et peut se limiter aux questions décisives (ATF 146 II 335 consid. 5.1 ; 142 II 
154 consid. 4.2). 
3.2 Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, 
le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est 
erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents 
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). En revanche, une 
autorité se rend coupable d'un déni de justice formel lorsqu'elle omet de se 
prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en 
considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre 
(ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; 137 II 266 consid. 3.2 ; 136 I 229 consid. 5.2). 


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3.3 La violation du droit d'être entendu doit en principe entraîner l'annulation de la 
décision attaquée, indépendamment des chances du recours sur le fond (ATF 141 
V 495 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_740/2017 du 25 juin 2018 
consid. 3.2). Une réparation devant l'instance de recours est possible si celle-ci jouit 
du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 8C_46/2020 du 5 mai 2020 consid. 6.2). Le recours à la 
chambre administrative ayant un effet dévolutif complet, celle-ci dispose d’un libre 
pouvoir d’examen en fait et en droit (art. 61 LPA). La réparation dépend cependant 
de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester 
l'exception (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_617/2019 
du 27 mai 2020 consid. 3.1). Elle peut se justifier en présence d'un vice grave 
notamment lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un 
allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195 
consid. 2.3.2). Enfin, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les 
conséquences de la violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir eu le loisir de 
faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement 
qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse 
(ATA/915/2024 du 6 août 2024 consid. 5.4 et l'arrêt cité). 
3.4 Le contrôle préjudiciel des ordonnances appartient à toutes les autorités, aussi 
bien fédérales que cantonales, chargées de les appliquer. Il ne s'agit d'ailleurs pas 
d'une faculté, mais d'une obligation : l'autorité qui refuse d'examiner la régularité 
d'une ordonnance, alors même que le recourant a soulevé un tel grief, commet un 
déni de justice. En cas d'admission du recours, le juge ne pourra pas annuler 
l'ordonnance qu'il estime inconstitutionnelle ou non conforme à la loi. Il refusera 
simplement de l'appliquer et cassera la décision fondée sur elle. Il appartiendra 
ensuite à l'auteur de l'ordonnance de la modifier ou de l'abroger formellement, pour 
rétablir une situation conforme à la Constitution ou à la loi (arrêts du Tribunal 
administratif fédéral A-2852/2018 du 7 février 2019 consid. 2.2.2 et les arrêts cités). 
3.5 En l'espèce, le TAPI a indiqué que le bien-fondé des valeurs fixées par les 
dispositions légales et réglementaires applicables avait été confirmé par la 
jurisprudence fédérale (consid. 25). Par conséquent, contrairement à ce que soutient 
la recourante, il apparaît qu'il n'a pas omis d’examiner la question de la conformité 
de l’ORNI à la LPE et au principe de précaution, sous réserve certes de la 
problématique du facteur de correction KAA. S'agissant de celle-ci, il ne ressort pas 
du jugement querellé que le TAPI aurait retenu qu'un facteur de correction KAA était 
appliqué pour les antennes adaptatives concernées. Par conséquent, dans son 
interprétation de la situation, la conformité de l'application dudit facteur à la LPE 
et au principe de précaution n'avait pas de pertinence, si bien qu'il pouvait s'abstenir 
de traiter ce grief. Dès lors, le TAPI n'a pas commis de déni de justice. 
Cela étant, devant le TAPI, la recourante s'est plainte de la non-conformité du 
facteur de correction au principe de prévention. Le TAPI n'a toutefois pas expliqué 
pourquoi il a considéré qu'aucun facteur de correction KAA n'était appliqué pour les 


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antennes adaptatives concernées, ce qui constitue un défaut de motivation 
entraînant une violation du droit d'être entendu de la recourante. 
Cette violation est toutefois sans conséquence. En effet, elle doit être considérée 
comme ayant été réparée devant la chambre de céans, celle-ci disposant du même 
pouvoir d’examen – portant sur les faits et le droit, à l’exclusion de l’opportunité 
(art. 61 al. 1 et 2 LPA) – que le TAPI (ATA/11/2024 du 9 janvier 2024 consid. 2), 
et la recourante ayant pu faire valoir ses arguments devant la chambre 
administrative aussi efficacement que devant le TAPI. Par ailleurs, un renvoi à cette 
juridiction aboutirait à un allongement inutile de la procédure. 
Par conséquent, le grief sera écarté. 
4. 
Dans deux griefs qui se confondent et qui seront donc traités conjointement, la 
recourante soutient que le département n'a pas pris en compte l'utilisation du facteur 
de correction en délivrant l'autorisation querellée et que l'ERPn indiquée dans la 
fiche spécifique au site ne correspond pas à l'ERPmax. 
4.1 La LPE a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs 
biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de 
conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité 
biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). 
4.2 La Confédération surveille l’application de la LPE (art. 38 al. 1 LPE). Elle 
coordonne les mesures d’exécution des cantons ainsi que celles de ses propres 
établissements et exploitations (art. 38 al. 2 LPE). Conformément aux art. 38 
al. 3 LPE et 12 al. 2 2e phr. ORNI, l’application uniforme, au niveau suisse, de la 
réglementation technique et spécifique en matière de rayonnement non ionisant 
implique l’élaboration de directives par l’autorité fédérale spécialisée en la matière, 
à savoir l’OFEV (art. 42 al. 2 LPE). À Genève, il revient au département et à son 
service spécialisé, le SABRA, de la mettre en œuvre (art. 42 al. 1 LPE). 
À cet effet, plusieurs recommandations d’exécution de l’ORNI, élaborées par 
l’OFEV, sont disponibles sur son site internet à l’adresse suivante : 
https://wwwbafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/info-specialistes/ 
mesures-contre-l-electrosmog/telephonie-mobile--aides-a-lexecution-de-l-orni. 
html. Y figurent notamment des modèles actualisés de la fiche de données 
spécifique au site à notifier conformément à l’art. 11 ORNI, mentionnant les 
données techniques utiles au calcul du respect des valeurs limites déterminantes, 
ainsi que la Recommandation d’exécution de l’ORNI relative aux stations de base 
pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) de l’office fédéral de 
l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) publié en 2002 (ci-après : 
Recommandation OFEFP 2002). 
L’introduction des antennes adaptatives en Suisse a conduit l’OFEV à édicter 
d’autres documents y relatifs, en particulier le « Complément du 23 février 2021 à 
la Recommandation OFEFP 2002 portant sur les antennes adaptatives » (ci-après : 


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Complément OFEV 2021) et « les explications concernant les antennes adaptatives 
et leur évaluation l'ORNI » (ci-après : Explications OFEV 2021). 
4.3 Afin de protéger l'être humain contre le RNI nuisible ou incommodant, le 
Conseil fédéral, sur la base de la délégation de compétence de l'art. 13 al. 1 LPE, a 
édicté l’ORNI (art. 1 ORNI). 
Selon l'art. 2 al. 1 ORNI, celle-ci régit la limitation des émissions des champs 
électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires dans une 
gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement ; let. a), la 
détermination et l’évaluation des immissions de rayonnement (let. b) et les 
exigences posées à la définition des zones à bâtir (let. c). 
4.4 L’art. 3 ORNI contient les définitions de plusieurs notions. 
Selon son al. 3, par LUS, on entend les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment 
dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée 
(let. a), les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan 
d’aménagement (let. b) et les parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités 
au sens des let. a et b sont permises (let. c). 
Aux termes de son al. 6, la VLInst est une limitation des émissions concernant le 
rayonnement émis par une installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI). 
L'ERP est la puissance transmise à une antenne, multipliée par le gain de l’antenne 
dans la direction principale de propagation, rapportée au dipôle de demi-onde 
(al. 9). 
4.5 Avant qu’une installation pour laquelle des limitations d’émissions figurant à 
l’annexe 1 de l'ORNI soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée sur son 
site ou modifiée, le détenteur doit remettre à l’autorité compétente en matière 
d’autorisations une fiche de données spécifique au site (art. 11 al. 1 ORNI). 
L’art. 11 al. 2 ORNI précise que la fiche de données spécifique au site doit contenir 
les données actuelles et planifiées relatives à la technique et à l’exploitation de 
l’installation dans la mesure où elles sont déterminantes pour l’émission de 
rayonnement (let. a), le mode d’exploitation déterminant au sens de l’annexe 1 
(let. b), des informations concernant le rayonnement émis par l’installation sur le 
lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort (let. c ch. 1), sur les trois LUS où 
ce rayonnement est le plus fort (let. c ch. 2), et sur tous les LUS où la valeur limite 
de l’installation au sens de l’annexe 1 est dépassée (let. c ch. 3) ainsi qu'un plan 
présentant les informations de la let. c (let. d). 
Le contrôle de la charge de rayonnement non ionisant produit par une installation 
s’effectue en trois étapes : 1) le calcul d’une prévision, 2) la mesure de réception 
après sa mise en service et 3) la vérification en cours d’exploitation à travers le 
système d’assurance de la qualité. L’introduction des antennes adaptatives n’a pas 
changé cette démarche réglant le contrôle de limitation préventive des émissions au 
sens des art. 4 et 12 ORNI et 11 al. 2 LPE (Explications OFEV 2021, p. 3). 


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Cette procédure de contrôle, en particulier au stade du calcul de la prévision, repose 
sur un élément clé, à savoir la fiche (art. 11 al. 1 ORNI). Les données 
correspondantes servent de base pour le permis de construire et sont contraignantes 
pour l'opérateur. Ainsi, une nouvelle installation de radiocommunications mobiles 
et son exploitation ne peuvent être approuvées que s'il apparaît certain, en fonction 
d'une prévision mathématique calculée sur la base des données figurant sur la fiche, 
que les valeurs limites fixées par l'ORNI peuvent probablement être respectées 
(art. 4 ss ORNI ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 
consid. 8.1 non publié aux ATF 128 II 378). 
4.6 Le ch. 62 de l’annexe 1 ORNI définit plusieurs notions, notamment celle 
d'antennes émettrices adaptatives, soit les antennes émettrices exploitées de sorte 
que leur direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté 
automatiquement selon une périodicité rapprochée (al. 6). 
4.7 Le ch. 63 de l’annexe 1 ORNI traite du mode d’exploitation déterminant. Par 
mode d’exploitation déterminant, on entend le mode d’exploitation dans lequel un 
maximum de conversations et de données est transféré, l’émetteur étant au 
maximum de sa puissance 
Selon le ch. 63 al. 2 annexe 1 ORNI, en vigueur depuis le 1er janvier 2022, s’agissant 
des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au moins huit sous‑ensembles 
d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de correction KAA peut 
être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont équipées d’une 
limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à garantir que, durant 
l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de six minutes ne dépasse pas l’ERP 
corrigée. 
La limitation automatique de la puissance est une application logicielle 
implémentée sur l’antenne. Elle détecte en permanence la puissance totale de 
l’antenne adaptative émise dans un secteur radio. Si, sur de courtes périodes, des 
pics de puissance supérieurs à la puissance d’émission ERPn déclarée dans la fiche 
de données spécifique au site se produisent, la puissance est réduite (et donc la 
capacité fournie) de telle sorte que la puissance émettrice moyenne sur une période 
de six minutes ne dépasse pas la puissance d’émission déclarée. Le système 
automatique calcule donc en permanence la « moyenne mobile » de la puissance 
émettrice des six dernières minutes. S’il est prévisible que cette moyenne courante 
puisse dépasser la puissance autorisée, la puissance est réduite de telle sorte que la 
valeur moyenne reste sûrement en dessous du seuil spécifié. (Explications OFEV 
2021, chap. 7 p. 21). 
Les facteurs de correction KAA suivants s’appliquent : 
Nombre de sub arrays 
Facteur de correction KAA 
64 et plus 
≥ 0,10 
32 à 63 
≥ 0,13 


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16 à 31 
≥ 0,20 
8 à 15 
≥ 0,40 
(ch. 63 al. 3 annexe 1 ORNI). 
Si un facteur de correction KAA est appliqué aux antennes émettrices adaptatives 
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une fiche de 
données spécifique au site adaptée (ch. 63 al. 4 annexe 1 ORNI). 
4.7.1 L'application du facteur de correction aux antennes adaptatives autorisées 
jusqu'à présent selon le « scénario du pire » entraîne des pics de puissance qui 
peuvent être nettement (jusqu'à dix fois selon le facteur de correction) supérieurs à 
la puissance d'émission maximale actuelle. La puissance d'émission autorisée ne 
doit plus être respectée qu'en moyenne sur six minutes. Cela a pour conséquence 
que l'intensité de champ électrique calculée pour un LUS peut être dépassée à court 
terme d'un facteur 3 au maximum (ATF 150 II 379 consid. 4.2). 
Le facteur de correction KAA est appliqué à la puissance d’émission maximale 
possible pour tenir compte de la variabilité des directions d’émission et des 
diagrammes d’antenne (Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 21). Il dépend du 
nombre de sous-ensembles d’antennes commandées séparément (sub arrays ; 
Complément OFEV 2021, chap. 3.2, p. 8). Le facteur de correction ne peut pas être 
appliqué pour les antennes adaptatives exploitées sans limitation de puissance 
automatique active, ni pour les antennes non adaptatives (Complément OFEV 2021, 
chap. 3.3.2, p. 10). 
Le facteur de correction des antennes adaptatives doit être enregistré dans le 
système AQ. Il ne peut être appliqué que si le système d’assurance de la qualité et 
la limitation de puissance automatique ont été vérifiés par un service de contrôle 
externe indépendant (Complément OFEV 2021, chap. 3.3.2, p. 9). 
4.7.2 Selon les Explications OFEV 2021 (chap. 7, p. 21), pour les antennes 
adaptatives, le mode d’exploitation déterminant, dans lequel la VLInst doit être 
respectée, est déterminé sur la base des deux éléments suivants : la puissance 
d’émission maximale possible (ERPmax, n) et le facteur de correction KAA. 
Ainsi, la puissance d’émission déterminante ERPn de l’antenne adaptative 
s’exprime : ERPn = ERPmax,n x KAA. Elle correspond à la puissance d’émission 
maximale multipliée par le facteur de correction. Cette ERPn est saisie dans la fiche 
de données spécifique au site et utilisée en combinaison avec les diagrammes 
d’antenne enveloppants pour calculer l’intensité du champ électrique dans le but de 
contrôler le respect de la VLInst dans les LUS (Explications OFEV 2021, chap. 7, 
p. 21). 
4.7.3 Depuis la publication du Complément OFEV 2021, des questions ont été 
soulevées par les services cantonaux du RNI et les opérateurs. Dès lors, l'OFEV a 
publié le 14 juin 2021 un document intitulé « questions fréquentes sur l’aide à 
l’exécution pour les antennes adaptatives », complété le 31 août 2021. Selon ce 


- 11/25 - 
A/2870/2023 
document (page 5), des questions de compréhension ont été soulevées concernant 
le champ « mode adaptatif » dans la fiche complémentaire de la fiche de données 
spécifiques au site. Le champ doit être interprété comme suit : « mode adaptatif 
avec KAA < 1 ». Une précision correspondante dans la fiche complémentaire 2 
apporte de la clarté. Les antennes sont déclarées dans la fiche complémentaire 2 
comme suit : 
- 
sous le champ « Type de l’antenne » est ajouté un nouveau champ « Mode 
adaptatif avec KAA < 1 » qu’il faut remplir avec : 
- « oui » pour les antennes exploitées en mode adaptatif avec une puissance 
d’émission sur laquelle s’applique un facteur de correction KAA plus petit que 1 
selon le tableau 1 de l’aide à l’exécution, ou avec 
- « non » pour toutes les autres antennes 
- 
Si le champ « Mode adaptatif avec KAA < 1 » est désigné par « oui », le nombre 
de sub arrays doit être indiqué dans un autre champ. (p. 5). 
En raison de cette définition du mode d’exploitation déterminant, il peut arriver en 
exploitation réelle que la puissance émettrice déterminante ERPn soit dépassée 
durant une courte période (au maximum jusqu’à la puissance d’émission ERPmax n). 
C’est pour cette raison que le facteur de correction peut être appliqué seulement si 
l’antenne adaptative est dotée d’une limitation automatique de la puissance 
(Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 22). 
4.7.4 Dans un arrêt de 2024, le Tribunal fédéral a eu à connaître d'un cas dans lequel 
une autorité, après avoir délivré une autorisation de construire pour une installation 
d'antennes de téléphonie mobile, a annulé, à la suite d'une demande de 
reconsidération, la condition qui y avait été fixée, selon laquelle les facteurs de 
correction des antennes adaptatives de l'installation autorisée ne devaient pas être 
appliqués. Saisi par des riverains d'un recours contre cette décision en 
reconsidération, le tribunal cantonal a annulé celle-ci et son jugement a fait l'objet 
d'un recours de l'opérateur devant le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré qu'il 
n'était pas établi que l'autorité ayant délivré le permis de construire avait examiné 
l'application des facteurs de correction aux antennes adaptatives. Au contraire, elle 
ne les avait mentionnés dans le permis de permis de construire qu'en relation avec 
la condition qui y avait été fixée, selon laquelle aucun de ces facteurs ne devait être 
appliqué pour les antennes adaptatives. L'autorité était manifestement partie du 
principe que la fiche de données spécifiques au site ne prévoyait pas l'application 
de facteurs de correction. Or, il ne suffisait pas, pour autoriser leur application, que 
la fiche de données spécifiques au site mentionnât uniquement que, parmi les 
antennes à autoriser, certaines fonctionnaient de manière adaptative et que le 
nombre de sub arrays y fût indiqué (en comparaison [« vgl. dagegen »] avec le 
document intitulé « questions fréquemment posées concernant l'aide à l'exécution 
pour les antennes adaptatives du 14 juin 2021, y compris les compléments du 
31 août 2021 », page 5). L'application des facteurs de correction aux antennes 


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adaptatives présupposait au contraire que la fiche de données spécifiques au site, 
sur la base de laquelle le permis de construire devait être délivré, expose 
l'application concrète des facteurs de correction (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_310/2024 du 18 octobre 2024 consid. 2.2). Le Tribunal fédéral a ainsi rejeté le 
recours. 
4.8 Selon le ch. 64 annexe 1 ORNI, la VLInst pour la valeur efficace de l’intensité 
de champ électrique est de 4 V/m pour les installations qui émettent exclusivement 
dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence 
plus basses (let. a), 6 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus 
élevées (let. b) et 5 V/m pour toutes les autres installations (let. c). 
4.9 Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements 
et organismes intéressés ne lient pas les autorités et n’ont qu’un caractère 
consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l’autorité reste ainsi 
libre de s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un intérêt public 
supérieur. Toutefois, lorsqu’un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le 
minimiser (ATA/1346/2023 du 12 décembre 2023 consid. 4.2 et les références 
citées). 
5. 
En l’espèce, le projet de construction porte sur la modification d’une installation 
pour communication mobile pourvue de neuf antennes, fixée sur la superstructure 
d'un bâtiment. Trois antennes seront utilisées en mode adaptatif, comprenant 
chacune seize sub arrays. Il s’agit d’un groupe d’antennes (ch. 62 al. 1 annexe 1 
ORNI) et d’une installation nouvelle au sens de l’art. 3 al. 2 let. c ORNI. Il n'est pas 
contesté que le groupe d'antennes est soumis à une émission maximale de 5 V/m 
(ch. 64 let. c annexe I ORNI), comme le prévoit du reste la fiche de données 
spécifique au site fournie dans le cadre de l'autorisation querellée. 
5.1 La fiche de données spécifique au site mentionne la présence de trois antennes 
adaptatives (« mode adaptatif : oui ») et le nombre de sub arrays (16) qui y est 
associé. Elle indique expressément qu'un facteur de correction sera appliqué pour 
les antennes fonctionnant en mode adaptatif (« mode adaptatif avec KAA < 1 »). 
Enfin, l'ERPn correspondante (500, 300 et 250) y est reportée. 
Ces indications permettent l'application d'un facteur de correction puisqu'elles sont 
conformes aux plus récentes instructions de l'OFEV (voir le document intitulé 
« questions fréquemment posées concernant l'aide à l'exécution pour les antennes 
adaptatives du 14 juin 2021, y compris les compléments du 31 août 2021 », page 5) 
ainsi qu'à la jurisprudence récente du Tribunal fédéral. En effet, en mentionnant 
l'application du facteur de correction KAA, la fiche de données spécifiques au site, 
sur la base de laquelle le permis de construire a été délivré, expose l'application 
concrète des facteurs de correction, étant précisé que la valeur dudit facteur, qui 
dépend du nombre de sub arrays, ressort du ch. 63 al. 3 ORNI et donc qu'elle n'a 
pas besoin de figurer dans la fiche dès lors que le nombre de sub arrays y est 
indiqué. 


- 13/25 - 
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Dès lors, le département pouvait valablement autoriser l'application du facteur de 
correction, ce qu'il a fait, et rien ne permet de considérer, contrairement à ce que 
prétend la recourante, qu'il aurait délivré l'autorisation querellée en partant du 
principe que les antennes adaptatives ne se verraient pas appliquer de facteur de 
correction ou qu'il n'aurait pas analysé ses effets sur le respect des valeurs limites. 
Cette hypothèse est d'autant moins crédible que, dans le cadre de la procédure 
A/2289/2023 précitée, qui porte sur la même problématique et dont le procès-verbal 
d'audience a été produit par la recourante, le SABRA a confirmé qu'il était conscient 
que les antennes en cause étaient appelées à fonctionner en mode adaptatif et donc 
que la puissance ERPn indiquée dans la fiche était le résultat de l'application d'un 
facteur de correction, alors même que la fiche fournie par l'opérateur ne contenait 
aucune mention de l'application d'un facteur de correction. Dès lors, si le SABRA 
part du principe qu'un facteur de correction sera appliqué même à défaut de mention 
d'application d'un tel facteur (ce qui ne semble toutefois pas être conforme à la 
jurisprudence récente du Tribunal fédéral), on doit a fortiori considérer que tel est 
également le cas lorsque l'application dudit facteur est, comme en l'espèce, 
expressément mentionnée. 
Il n'y a d'ailleurs pas lieu de remettre en cause les valeurs produites dans la fiche de 
données ni les calculs effectués par l'opérateur, dont les résultats sont conformes à 
la loi, les VLI et la VLInst, en particulier dans les LUS, étant respectées (les LUS 
présentant tous une intensité de champ électrique inférieure à 5.0 V/m). En effet, le 
SABRA, dont le préavis est important, puisqu'il est le service spécialisé en matière 
de protection contre les rayonnements non ionisants (art. 4 al. 1 du règlement sur la 
protection contre le bruit et les vibrations du 12 février 2003 - RPBV - K 1 70.10), 
a délivré un préavis favorable, sous conditions, après examen de ladite fiche, après 
avoir vérifié les calculs effectués par l'opérateur, en étant conscient que le calcul de 
l'ERPn déterminante incluait un facteur de correction et sur la base de données 
correspondant à l'exploitation prévue des antennes. 
La chambre de céans constatera donc que l'autorisation litigieuse prévoit 
expressément l'application d'un facteur de correction pour les antennes adaptatives 
nos 7 à 9 et que l'ensemble des valeurs limites sont respectées. 
5.2 La recourante ne peut rien tirer de son argument selon lequel l'ERPn indiquée 
dans la fiche spécifique au site ne correspond pas à l'ERPmax, puisqu'elle est 
manifestement partie du principe erroné que l'autorité n'avait pris en compte aucun 
facteur de correction. 
Il sied également de préciser que pour les antennes adaptatives faisant l'objet d'un 
facteur de correction KAA, comme celles concernées par le projet litigieux, seule est 
déterminante l'ERPn, qui correspond à la puissance d’émission maximale (ERPmax) 
multipliée par le facteur de correction. Ainsi, contrairement à une antenne non 
adaptive ou pour laquelle aucun facteur de correction n'est appliqué, l'ERPn ne 
correspond pas à l'ERPmax. 


- 14/25 - 
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5.3 Enfin, en ce qui concerne la présence d'une limitation automatique de la 
puissance sur les antennes adaptatives litigieuses, dans le cadre de la procédure 
connexe A/2289/2023, les représentants du département ont rappelé, lors de leur 
audition, que le SABRA avait, dans son préavis, posé comme condition, pour les 
antennes adaptives, l'application d'un système de limitation automatique de la 
puissance, ce qui ressortait de la deuxième condition, en tant que le système devait 
être intégré dans le système d'assurance qualité. Cette condition était également 
rappelé au point n° 5 du préavis, par renvoi aux directives de l'OFEV. 
Bien que les affirmations des représentants du département ont été formulées dans 
une autre procédure, celle-ci est connexe à la présente procédure et lesdites 
affirmations ont la même portée dans le cas d'espèce, les conditions posées par le 
SABRA (dans ses préavis) dans les deux procédures étant exactement les mêmes. 
Par conséquent, il y a lieu de s'y référer. 
Ainsi, bien qu'aucune pièce fournie par l'opérateur ne permette d'attester de la 
présence d'une limitation automatique de la puissance sur les antennes adaptatives 
litigieuses, il apparaît que le facteur de correction ne pourra être appliqué que si ce 
système est installé, les conditions du préavis du SABRA, qui incluent 
implicitement cet élément, faisant partie intégrante de l'autorisation délivrée. 
Celle-ci ne consacre dès lors aucune violation du ch. 63 al. 2 annexe 1 ORNI. 
Par conséquent, le grief sera écarté. 
6. 
La recourante se plaint de la non-conformité de l'ORNI et de l'utilisation du facteur 
de correction prévue par cette ordonnance au principe de précaution. 
6.1 La Confédération et les cantons œuvrent à l'établissement d'un équilibre durable 
entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par 
l'être humain (art. 73 Cst.). Selon l'art. 74 Cst., la Confédération légifère sur la 
protection de l'être humain et de son environnement contre les atteintes nuisibles ou 
incommodantes (al. 1). Elle veille à prévenir les atteintes nuisibles ou 
incommodantes pour l'être humain et son environnement naturel (al. 2). 
6.2 Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites 
à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). La notion d’atteintes est définie à 
l’art. 7 al. 1 LPE ; il s’agit entre autre des pollutions atmosphériques, bruit, 
vibrations ou rayons. Les atteintes sont dénommées « émissions » au sortir des 
installations et « immissions » au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE). 
La limitation des nuisances en matière de rayons est régie par les art. 11 ss LPE 
s’agissant des émissions et par les art. 13 ss LPE s’agissant des immissions. La 
limitation des émissions se traduit par des mesures de limitation prises à la source 
(art. 11 al. 1 LPE). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre 
préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la 
technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit 
économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Les émissions seront limitées plus 
sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la 


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charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 
al. 3 LPE). 
Le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance des VLI applicables à l’évaluation 
des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 13 al. 1 LPE). Ce faisant, il tient 
compte également de l’effet des immissions sur des catégories de personnes 
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées 
et les femmes enceintes (art. 13 al. 2 LPE). En matière de rayonnement non ionisant, 
le Tribunal fédéral applique par analogie l’art. 14 let. a LPE selon lequel les VLI 
des pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science 
et l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne menacent pas les 
hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes (ATF 146 II 
17 consid. 6.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 3.1). 
6.3 L'art. 1 al. 2 LPE précité concrétise le principe de précaution. L’art. 11 al. 2 et 
3 LPE consacre les principes de prévention et de précaution. Si les mesures prises 
à titre préventif sur la base des critères posés par l’art. 11 al. 2 LPE ne sont pas 
suffisantes pour éviter des atteintes nuisibles ou incommodantes, des mesures plus 
sévères devront être prises, sur la base de l’art. 11 al. 3 LPE (Laurent 
PFEIFFER/Céline MARK, Protection de l'environnement et de la nature/l’ancrage 
scientifique en matière de protection contre le rayonnement non ionisant, in 
Environnement et justice, mélanges en l'honneur de la Professeure Anne-Christine 
FAVRE, p. 332 et la référence citée). 
Il convient ainsi de distinguer le principe de prévention, voué à l’anticipation de 
risques avérés dont l’existence est connue et établie, du principe de précaution, une 
forme particulièrement développée du premier qui oblige la prévention à se projeter 
au-delà des certitudes et des résultats scientifiquement validés (ibid., p. 331). Le 
principe de précaution postule qu'en cas de risque de dommages graves ou 
irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de 
prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir 
la dégradation de l'environnement (ATF 132 II 305 consid. 4.3). 
La mise en œuvre du principe de précaution se traduira par des mesures souvent 
provisoires, basées sur des études appelées à être révisées en fonction des nouvelles 
connaissances scientifiques. À l’inverse, les mesures d’application du principe de 
prévention seront de nature plus stable, puisqu’elles seront basées sur des expertises 
et des connaissances établies. Le principe de la prévention se traduira ainsi 
notamment par des mesures telles que la fixation de seuils de nuisances 
(Laurent PFEIFFER/Céline MARK, op.cit., p. 331 et les références citées). 
6.4 En application du principe de prévention posé à l'art. 11 al. 2 LPE et repris à 
l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées ne doivent pas dépasser les valeurs 
limites d'émission prescrites par l'annexe 1 ORNI dans les LUS (ch. 15 annexe 1 
ORNI). 


- 16/25 - 
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Les installations doivent être construites et exploitées de telle façon que les 
limitations préventives des émissions définies à l’annexe 1 ne soient pas dépassées 
(art. 4 al. 1 ORNI). 
S’il est établi ou à prévoir qu’une installation entraînera, à elle seule ou associée à 
d’autres installations, des immissions dépassant une ou plusieurs VLI de l’annexe 2, 
l’autorité impose une limitation d’émissions complémentaire ou plus sévère (al. 1). 
L’autorité complète ou rend plus sévères les limitations d’émissions jusqu’à ce que 
les VLI ne soient plus dépassées (art. 5 al. 2 ORNI). 
L’autorité veille au respect des limitations des émissions (art. 12 al. 1 ORNI). Pour 
vérifier si la valeur limite de l’installation, au sens de l’annexe 1, n’est pas dépassée, 
elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des 
données provenant de tiers. L’OFEV recommande des méthodes de mesure et de 
calcul appropriées (art. 12 al. 2 ORNI). 
6.5 Les VLI au sens de l’annexe 2 doivent être respectées partout où des personnes 
peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI). 
Selon l'art. 14 ORNI, l’autorité détermine les immissions lorsqu’il y a des raisons 
d’admettre que les immissions dépassent des valeurs limites au sens de l’annexe 2 
(al. 1). Pour ce faire, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, 
ou elle se base sur des données provenant de tiers. L’OFEV recommande des 
méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2). Les immissions sont 
déterminées en tant qu’intensité de champ électrique, intensité de champ 
magnétique, densité de flux magnétique, courant de fuite ou courant de contact pour 
le mode d’exploitation de l’installation qui en produit le plus (al. 4). 
L’autorité apprécie si les immissions dépassent une ou plusieurs valeurs limites 
d’immissions de l’annexe 2 (art. 15 ORNI). 
6.6 L’annexe 1 ORNI traite de la limitation préventive des émissions, notamment 
pour les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques 
sans fil (ch. 6). 
Les installations (nouvelles ou anciennes) ne doivent pas dépasser la VLInst dans 
les LUS dans le mode d’exploitation déterminant (ch. 65 annexe 1 ORNI). 
6.7 Les VLI, – qui sont fondées pour l’essentiel sur les valeurs limites élaborées et 
recommandées par la Commission internationale pour la protection contre le 
rayonnement non ionisant (ci-après : ICNIRP), un organisme indépendant fondé en 
1992 (ATF 126 II 399 consid. 3b ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_573/2023 du 
31 octobre 2024 consid. 7.2 ; 1A.280/2004 du 27 octobre 2005 consid. 2.2) –, et les 
VLInst de l'ORNI sont principalement adaptées à la protection de l'homme (arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_579/2017 du 18 juillet 2018 consid. 5.4 ; 1C_254/2017 du 
5 janvier 2018 consid. 9.2). La doctrine a au surplus relevé que les valeurs limites 
prévues dans l'ORNI étaient dix fois plus strictes que celles recommandées par 
ICNIRP (ATA/434/2024 du 26 mars 2024 consid. 5.2 ; Joel DRITTENBASS, Risk-
Based Approach als Konkretisierungsvariante des umweltschutzrechtlichen 


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Vorsorgeprinzips : Angewendet am neuen 5G-Mobilfunkstandard, DEP 2021-2 
p. 138). 
6.8 Afin de concrétiser le principe de précaution selon les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, 
le Conseil fédéral a fixé des VLInst qui sont inférieures aux VLI. Les VLInst ne 
présentent pas de lien direct avec des dangers avérés pour la santé, mais ont été 
fixées en fonction des critères de l'art. 11 al. 2 LPE, soit de l'état de la technique, 
des conditions d'exploitation et du caractère économiquement supportable, afin de 
réduire au maximum le risque d'effets nocifs, dont certains ne sont que supposés et 
pas encore prévisibles (ATF 126 II 399 consid. 3b). En fixant les VLInst, le Conseil 
fédéral a ménagé une marge de sécurité afin de prévenir les dangers avérés pour la 
santé (ATF 128 II 378 consid. 6.2.2). L'autorité compétente, soit l'OFEV, continue 
à suivre de près la recherche sur les effets sanitaires des rayonnements non ionisants 
de haute fréquence ; il examine les rapports de synthèse établis dans le monde entier 
par des groupes d'experts internationaux et des autorités spécialisées, et examine en 
détail la pertinence de ces évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI 
(ATF 126 II 399 consid. 3 et 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_296/2022 du 7 juin 
2023 consid. 2.2). 
6.8.1 En 2014, l'OFEV a créé le groupe consultatif d'experts en matière de 
rayonnement non ionisant (BERENIS), qui réunit des chercheurs de premier plan 
dans ce domaine au niveau national, afin de lui apporter un soutien scientifique. Ce 
groupe, qui comprend également une représentation de médecins en faveur de 
l'environnement, examine en permanence les travaux scientifiques publiés sur le 
sujet et sélectionne pour une évaluation détaillée ceux qui revêtent une importance 
pour la protection de la population. Il s'agit ainsi d'identifier rapidement les risques 
potentiels et, si possible, de ne négliger aucun indice d'une éventuelle nocivité 
nécessitant une réaction (arrêt du Tribunal fédéral 1C_694/2021 du 3 mai 2023 
consid. 5.1.2). 
6.8.2 Le groupe de travail « Téléphonie mobile et rayonnements » mis en place par 
le DETEC en 2018 a publié le 18 novembre 2019 son rapport relatif au 
développement de la 5G. Il a conclu qu'aucun effet cohérent sur la santé n'a été 
démontré à ce jour en dessous des valeurs guides de l'ICNIRP (ou des valeurs 
limites d'immissions de l'ORNI) et avec les fréquences de téléphonie mobile 
utilisées actuellement. Il n'existe guère d'études sur des personnes dont le corps 
entier est exposé dans la zone de la valeur limite. Dans la vie quotidienne, de telles 
expositions, bien qu'en principe possibles, n'existent pratiquement pas, ce qui rend 
les études d'observation difficiles. Dans les études épidémiologiques, les personnes 
les plus exposées le sont beaucoup moins (environ 0.2-1 V/m), ces expositions 
n'indiquant pas d'effets sur la santé. De très nombreuses études in vitro et in vivo 
ont été menées. Celles-ci ont souvent mis en évidence des effets biologiques, mais 
les résultats ne sont pas cohérents. Par exemple, il n'y a pas de modèle cohérent en 
ce qui concerne les relations exposition-effet ou la question de savoir quelles 


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cellules seraient particulièrement sensibles (arrêt du Tribunal fédéral 1C_694/2021 
du 3 mai 2023 consid. 5.1.3). 
6.8.3 Dans l'édition spéciale de juillet 2020 de sa newsletter, BERENIS a examiné 
les nouvelles directives de l'ICNIRP. Elle a indiqué que le niveau de protection de 
la population n'avait en principe pas changé avec les nouvelles valeurs guides. 
Même si, selon l'ICNIRP, aucun effet sur la santé n'a pu être démontré en dessous 
des VLI, il subsiste encore quelques incertitudes à ce sujet. Des études cellulaires 
et animales ont montré des effets relativement cohérents sur le stress oxydatif, 
même en dessous des valeurs limites, bien que cette augmentation ne puisse pas 
être clairement associée à des effets à long terme sur la santé. Les études 
épidémiologiques sur l'exposition à long terme du corps entier à des niveaux 
supérieurs à 1 V/m sont insuffisantes. En raison de ces incertitudes, BERENIS 
continue de recommander l'application systématique du principe de précaution par 
le biais des VLInst de l'ORNI pour les immissions des stations émettrices fixes. 
L'édition spéciale de la newsletter BERENIS de janvier 2021 conclut que la 
majorité des études animales et plus de la moitié des études cellulaires indiquent 
une augmentation du stress oxydatif dû à l'exposition au rayonnement non ionisant, 
y compris en-dessous des valeurs limites de l'installation. Les organismes et les 
cellules sont capables de réagir au stress oxydatif et de nombreuses études montrent 
qu'ils s'adaptent après une phase de récupération. On peut s'attendre à ce que les 
effets sur la santé soient plus nombreux chez les individus présentant des affections 
préalables telles que des déficiences immunitaires ou des maladies (diabète, 
maladies neurodégénératives). De plus, les études montrent que les individus très 
jeunes ou âgés peuvent réagir moins efficacement au stress oxydatif, ce qui est bien 
sûr également valable pour d'autres facteurs provoquant un stress oxydatif. Des 
études plus approfondies dans des conditions standardisées sont toutefois 
nécessaires pour mieux comprendre et confirmer ces phénomènes et observations 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.1.4). Cela étant, 
en l'état des connaissances, la limitation préventive des émissions par l'application 
des valeurs limites actuelles respecte le principe de prévention (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.3 ; 1C_100/2021 du 14 février 2023 
consid. 5). 
6.8.4 En ce qui concerne la prise en compte des connaissances empiriques, un 
réseau national de conseil médical en matière de rayonnement non ionisant a 
notamment été ouvert sur mandat de l'OFEV (OFEV, Protection contre le 
rayonnement de la téléphonie mobile : ouverture du service de conseil, 
communiqué 
de 
presse 
du 
8 
septembre 
2023, 
en 
ligne 
: 
« https://www.bafu.admin.ch » [consulté le 6 décembre 2024]). Le service 
interdisciplinaire dirigé par des médecins doit enregistrer systématiquement les cas 
individuels et rendre compte régulièrement à l'OFEV et à l'Office fédéral de la santé 
publique (OFSP) des observations de cas individuels et des éventuelles corrélations 
systématiques. Cela doit permettre d'acquérir des connaissances en vue d'effectuer 
des recherches sur des cas précis et/ou d'examiner des mesures (groupe de travail 


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A/2870/2023 
« Téléphonie mobile et rayonnement », rapport « Téléphonie mobile et 
rayonnement », 18 novembre 2019, p. 105). Il faut donc partir du principe que les 
autorités compétentes se sont acquittées de leur tâche consistant à suivre la 
recherche internationale ainsi que l'évolution technique concernant le rayonnement 
non ionisant généré par les installations de téléphonie mobile et à proposer, le cas 
échéant, une adaptation des valeurs limites fixées dans l'ORNI. Il n'y a pas de 
violation du droit fédéral à cet égard (arrêts du Tribunal fédéral 1C_573/2023 
précité consid. 7.4 ; 1C_176/2022 du 18 juillet 2024 consid. 4.3.2). 
6.9 De jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé respecté en cas 
de respect de la VLInst dans les LUS où cette valeur s'applique (ATF 133 II 64 
consid. 5.2 ; 126 II 399 consid. 3c). Il appartient toutefois à l'autorité fédérale 
spécialisée, soit l'OFEV, de suivre l'évolution de la recherche et des connaissances 
en la matière. Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral 
s'agissant de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments 
démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de 
remettre en cause ces valeurs (arrêts du Tribunal fédéral 1C_573/2023 précité 
consid. 7.2 ; 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.1). 
6.10 Dans l'ATF 150 II 379, le Tribunal fédéral a rappelé les modifications dont a 
fait l'objet l'ORNI pour tenir compte des antennes adaptatives depuis le 17 avril 
2019. 
6.10.1 Le 17 avril 2019, le Conseil fédéral a adapté l'annexe 1 de l'ORNI à la 
nouvelle technologie des antennes : il a défini les antennes adaptatives au ch. 62 
al. 6 et complété le ch. 63 ORNI en précisant que, pour les antennes adaptatives, la 
variabilité des directions d’émission et des diagrammes d’antenne était prise en 
considération pour la détermination du mode d'exploitation déterminant. Les 
modalités de la concrétisation de ce principe devaient être traitées dans des aides à 
l’exécution. L'OFEV n'a toutefois pas été en mesure de publier une aide à 
l'exécution correspondante dès l'entrée en vigueur de la révision de l'ordonnance. 
Ainsi, dans l'intervalle, il a recommandé aux services cantonaux chargés du RNI de 
calculer le rayonnement des antennes adaptatives comme pour les antennes 
conventionnelles, c'est-à-dire en se basant sur un diagramme d'antenne qui tenait 
compte du gain maximal possible de l'antenne pour chaque direction d'émission 
(considération dite du « worst case »). Cela garantirait que l'évaluation pour la 
population concernée par le rayonnement d'une station de téléphonie mobile reste 
sûre et que l'exposition à long terme soit maintenue à un niveau bas dans tous les 
cas, compte tenu du principe de précaution et en raison des questions techniques 
qui restaient alors encore ouvertes (ATF 150 II 379 consid. 2.2 et les références 
citées). 
6.10.2 Le 23 février 2021, l'OFEV a publié le Complément OFEV 2021. Celui-ci 
prévoit l'application d'un facteur de correction pour les antennes adaptatives. 
L'OFEV a constaté qu'avec le « scénario du pire », le rayonnement effectif dans 


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l'environnement de l'antenne était surestimé, car la puissance d'émission maximale 
n'était pas émise simultanément dans chaque direction (ATF 150 II 379 consid. 2.3). 
6.10.3 Enfin, le 17 décembre 2021, le Conseil fédéral a intégré les principaux 
éléments du Complément OFEV 2021 dans l'annexe 1 ORNI (RO 2021 901, en 
vigueur depuis le 1er janvier 2022) et a modifié son ch. 63 al. 2 (ATF 150 II 379 
consid. 2.4), dont la teneur est rappelée ci-avant (consid. 4.7). 
6.11 La modification de l'ORNI définit le mode d'exploitation déterminant pour les 
antennes adaptatives (ch. 63 al. 2 et 3 annexe 1) avec des facteurs de correction 
(KAA) permettant de tenir compte du fait que la puissance d'émission maximale n'est 
pas atteinte dans toutes les directions simultanément, de sorte que l'exposition 
globale au rayonnement est plus faible. L'objectif est que les antennes adaptatives 
ne soient ni avantagées ni désavantagées par rapport aux antennes conventionnelles 
et que le niveau de protection existant contre le rayonnement soit maintenu (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 4.2 ; rapport explicatif 
concernant la révision de l'ORNI du 17 décembre 2021, ch. 4.4 p. 8). L'égalité de 
traitement des antennes adaptatives et traditionnelles a pour conséquence que le 
gain d'efficacité de la nouvelle technologie profite à la protection contre le 
rayonnement non ionisant. Cela résulte du fait que les antennes adaptatives sont 
considérées comme si elles émettaient la puissance maximale simultanément dans 
toutes les directions d'émission possibles, alors qu'elles n'en sont pas capables 
(arrêtd du Tribunal fédéral 1C_481/2022 du 13 novembre 2023 consid. 3.4 ; 
1C_101/2021 précité consid. 3.5 et les références citées). 
6.12 À la différence des antennes de téléphonie mobile conventionnelles qui 
émettent essentiellement avec une répartition spatiale constante du rayonnement, 
les antennes adaptatives peuvent focaliser le signal dans la direction de l’utilisateur 
ou de l’appareil de téléphonie mobile et le réduire dans les autres directions 
(formation de faisceaux ou beamforming), ce qui ressort des Explications OFEV 
2021 (chap. 1, p. 2 ; ATF 150 II 379 consid. 2.1 ; 1C_693/2021 du 3 mai 2023 
consid. 4.2). 
Cela étant, les VLI et les VLInst spécifiées dans l’ORNI ne dépendent pas de la 
technologie de téléphonie mobile (2G/GSM, 3G/UMTS, 4G/LTE ou 5G/New 
Radio) et s’appliquent indépendamment de celle-ci. Elles varient en fonction de la 
fréquence du rayonnement. Les prévisions de rayonnement calculées dans le cadre 
de la procédure d’autorisation sont neutres sur le plan technologique et s’appliquent 
donc aussi à la 5G. La technologie de téléphonie mobile utilisée ne joue un rôle que 
pour les mesures de réception après la mise en service, la forme du signal utilisée 
dépendant de la norme de téléphonie mobile (Explication OFEV 2021, chap. 3.2, 
p. 5). Ainsi, par rapport à la 3G et à la 4G, la 5G présente des caractéristiques 
similaires en ce qui concerne la transmission du signal. Selon les lignes directrices 
de l'ICNIRP de 2020, il n'existe pas de preuve d'une différence d'effets biologiques 
entre les rayonnements électromagnétiques continus et discontinus (par exemple 
pulsés) ; il y a encore trop peu d'évaluations systématiques et les preuves sont 


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encore insuffisantes pour pouvoir juger si certaines formes de signaux ont un effet 
biologique particulier. Ainsi, selon le Tribunal fédéral, une adaptation des valeurs 
limites de l'ORNI ne se justifie pas en l'état des connaissances actuelles (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_45/2023 du 16 janvier 2024 consid. 9.3). 
6.13 La jurisprudence reconnaît aux tribunaux la possibilité de vérifier si le Conseil 
fédéral s'en est tenu aux limites que la loi a fixées à son activité réglementaire. 
Lorsque la loi laisse au Conseil fédéral une grande marge d'appréciation quant au 
contenu de la réglementation, ce choix lie toutefois l'autorité judiciaire qui ne 
saurait substituer sa propre appréciation à celle du gouvernement ; elle doit 
simplement contrôler que la solution choisie n'outrepasse pas manifestement les 
limites de la délégation législative, et qu'elle n'est pas pour d'autres motifs contraire 
à la loi ou à la Constitution (ATF 126 II 480 consid. 4a ; 118 Ib 367 consid. 4 et les 
arrêts cités). 
7. 
En l'espèce, il ressort de la jurisprudence précitée que le Tribunal fédéral a déjà 
confirmé à plusieurs reprises – et encore récemment (voir notamment l'arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_573/2023 précité) – que la limitation préventive des émissions 
par l'application des valeurs limites actuelles respecte le principe de prévention. Il 
convient de se rallier à ce constat, puisqu'il repose sur les analyses effectuées par 
l'OFEV, – autorité spécialisée dans la préservation de l’environnement et de la santé 
contre les atteintes graves –, sur la base de plusieurs études scientifiques (voir 
notamment Explications OFEV 2021), étant de surcroît rappelé que les VLInst, 
déterminantes pour les antennes, sont inférieures aux VLI, lesquelles sont adaptées 
à la protection de l'homme. Ce constat est également valable pour les personnes 
dites vulnérables, contrairement à ce que semble soutenir la recourante, puisque les 
VLI tiennent compte des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles 
que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 
al. 2 LPE). 
S'il apparaît que le Tribunal fédéral ne semble pas avoir tranché la question de 
savoir si l'application du facteur de correction, qui donne lieu à une évaluation du 
respect de la VLInst en moyenne sur une durée de six minutes, est compatible avec 
le droit supérieur, rien ne permet en l'état de retenir le contraire. En effet, 
premièrement, la recourante n'étaye pas sa thèse selon laquelle le respect d'une 
valeur limite d'installation en moyenne sur six minutes n'offrirait pas le même degré 
de protection que son respect en tout temps. Deuxièmement, comme l'a relevé la 
Cour de droit administratif et public du tribunal cantonal vaudois dans un arrêt du 
15 août 2023, l'art. 12 LPE laisse au Conseil fédéral une grande marge 
d'appréciation quant au contenu de l'ORNI, s'agissant particulièrement de 
l'évaluation et de la limitation des émissions (rayonnement) des stations émettrices 
pour téléphonie mobile. Cette appréciation résulte de l'analyse de données 
techniques et scientifiques dont il appartient à l'OFEV de suivre l'évolution 
(AC.2022.0382 consid. 2e). Or, rien ne laisse penser que les potentiels effets liés 
aux pics de puissance et à l'application du facteur de correction auraient été mal 


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appréciés par le Conseil fédéral lors de l'introduction de ce dernier dans l'ORNI dès 
le 1er janvier 2022 ou que la durée de six minutes prévue par le ch. 63 ORNI, sur 
laquelle est évaluée l’ERP moyenne, serait inadaptée. Ce constat s'impose d'autant 
plus que, dans les Explications OFEV 2021, l'OFEV, après avoir mentionné les 
résultats des études réalisées avec l'application d'un facteur de correction, n'a pas 
affirmé que l'application de ce facteur ou le dépassement temporaire de la puissance 
d'émission maximale autorisée contreviendrait au principe de précaution. Enfin, 
l'introduction dudit facteur dans l'ORNI n'a pas eu pour effet de revoir à la hausse 
les VLInst, étant rappelé qu'avec elles, le Conseil fédéral a créé une marge de 
sécurité par rapport aux dangers avérés pour la santé. 
Au vu de ce qui précède, et conformément la jurisprudence du Tribunal fédéral, 
seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances fondées 
scientifiquement pourraient justifier, d'une part, la remise en cause des valeurs 
limites actuelles et, d'autre part, de retenir que l'application du facteur de correction 
contrevient au principe de précaution. 
Or, en l'occurrence, la recourante ne fournit aucun élément répondant à ces 
réquisits. Le rapport de l'université de Neuchâtel sur l'effet des RNI sur les 
arthropodes, dont elle se prévaut en particulier et dont la dernière version a été 
rendue le 25 avril 2023, a été commandé par l'OFEV. Dès lors, l'on peut 
raisonnablement partir du principe que ce rapport a été analysé et pris en compte 
par cette autorité. Or, selon le troisième rapport de monitoring du rayonnement non 
ionisant en Suisse, publié par l'OFEV le 17 octobre 2024, et donc postérieurement 
au rapport neuchâtelois, l’exposition de la population au RNI est globalement faible 
et la protection de la santé est assurée (https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/ 
documentation/communiques.msg-id-102792.html, page consultée le 10 décembre 
2024). Il apparaît donc que le rapport de l'université de Neuchâtel n'a pas apporté 
d'éléments déterminants aux yeux de l'OFEV. Par conséquent, sauf à aller à 
l'encontre de l'avis de cette autorité spécialisée, ce que rien ne permet de faire en 
l'occurrence, il convient de considérer que le rapport de l'université de Neuchâtel 
sur l'effet des RNI sur les arthropodes ne contient aucun élément susceptible de 
remettre en cause les valeurs limites actuelles ou de retenir que l'application du 
facteur de correction contrevient au principe de précaution. 
Par ailleurs, l'enquête de la RTS publiée le 10 juin 2024 ne constitue pas une 
recherche scientifique mais uniquement une enquête sur la façon dont la puissance 
des antennes 5G a été fixée. Elle ne contient donc aucun élément scientifique 
susceptible de remettre en cause les valeurs limites actuelles ou l'application du 
facteur de correction sous l'angle du respect du principe de précaution. En outre, 
contrairement à ce que prétend la recourante, il est sans pertinence que l'OFEV ait 
préconisé un facteur de correction inférieur à celui finalement retenu, puisque la 
fixation du facteur de correction au-delà de ce qui avait été prescrit par cette autorité 
ne signifie pas encore que le principe de précaution serait violé ; l'OFEV ne l'a 
jamais prétendu et la recourante ne le démontre pas. Le troisième rapport de 


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monitoring du rayonnement non ionisant en Suisse tend du reste à démontrer le 
contraire. 
Par conséquent, l'ORNI et l'application du facteur de correction prévue par cette 
ordonnance doivent être considérés comme conformes au principe de précaution. 
Pour le surplus, comme exposé ci-avant, les conclusions du préavis du SABRA 
quant au respect in casu des VLI et de la VLInst, en particulier dans les LUS, ne 
sont pas critiquables, ce que la recourante ne conteste pas. Toute violation des 
principes de prévention et de précaution doit donc être exclue in casu également. 
Les conclusions du SABRA permettent également de procéder au calcul de la 
prévision conformément aux directives précitées de l’OFEV. Elles doivent ainsi 
être confirmées. C’est par ailleurs à bon droit que cette instance de préavis a, suivant 
la Recommandation OFEFP 2002, enjoint à l’opérateur d’effectuer, lors de la 
réception, des mesurages à ses frais, condition reprise dans la décision litigieuse 
pour les points pour lesquels les immissions sont supérieures à 80% de la VLInst. 
Enfin, dans son préavis, le SABRA a posé comme autres conditions l’intégration 
des antennes de cette installation dans le système AQ qui permet de surveiller les 
données d’exploitation. Ce faisant, l’autorité a posé une cautèle permettant 
d’assurer le respect des valeurs limites, étant précisé qu'en l'état, il n’y a pas lieu de 
douter de la fiabilité des systèmes AQ, y compris pour les antennes adaptatives 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_573/2023 du 31 octobre 2024 consid. 5.2 ; 
1C_176/2022 du 18 juillet 2024 consid. 7.3.2 et les arrêts cités ; 1C_45/2023 du 16 
janvier 2024 consid. 6.3 ; 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.7 ; 1C_693/2021 
du 3 mai 2023 consid. 6. 1 et 6.2). 
La décision entreprise est ainsi conforme aux exigences posées par l’ORNI, 
lesquelles respectent le principe de précaution, et la jurisprudence rendue en la 
matière. 
Le grief sera donc écarté, ce qui conduit au rejet du recours. 
8. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante qui succombe et ne défendait pas sa propre décision (art. 87 al. 1 LPA). 
Une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée à B______, à la charge de 
la recourante (art. 87 al. 2 LPA). Aucune indemnité ne sera octroyée à C______ qui 
n’a pris aucune conclusion. 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 


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A/2870/2023 
déclare recevable le recours interjeté le 20 mars 2024 par A______ contre le jugement du 
Tribunal administratif de première instance du 15 février 2024 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à B______, à la charge de A______; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF-RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jean-Louis COLLART, avocat de la recourante, à 
Me Stephan KRONBICHLER, avocat de B______, C______, au département du 
territoire-OAC, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu'à l'office fédéral 
de l'environnement (OFEV). 
Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Claudio 
MASCOTTO, juges. 
 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. MICHEL 
 
 
le président siégeant : 
 
 
P. CHENAUX 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 


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A/2870/2023 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :