ge_gerichte · ATA/1313/2018 · 2018-12-04 · fr

Résumé:
 L'acte par lequel le département de la sécurité a refusé d'entrer en matière sur la demande de la recourante visant son inscription au registre des personnes responsables d'un salon de massage érotique doit être qualifié de décision au sens de l'art. 4 LPA. 
Le département était fondé à refuser ladite inscription au motif que la recourante ne remplissait pas l'une des conditions personnelles énoncées à l'art. 10 LProst, à savoir être au bénéfice d'un préavis favorable du DT, confirmant que les locaux utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale ou qu'une dérogation a été accordée (let. d).

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4576/2017-EXPLOI 
ATA/1313/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 4 décembre 2018 
2ème section 
 dans la cause 
 
Madame A______ 
représentée par Me Alain Maunoir, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ 
 


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A/4576/2017 
EN FAIT 
1) 
 
Madame A______, née le ______ 1974, de nationalité thaïlandaise, a 
déposé le 28 septembre 2017 un formulaire d'annonce d'exploitation d'un salon de 
massages auprès de la brigade de lutte contre la traite des êtres humains et la 
prostitution illicite (ci-après : la BTPI) de la police genevoise. 
 
Le local concerné par l'activité était un appartement de quatre pièces situé 
au deuxième étage de l’immeuble sis 1______, rue B______ à Genève. À teneur 
du registre foncier, l’immeuble susmentionné est situé en deuxième zone de 
construction. 
2) 
 
Le 9 octobre 2017, le département de l’aménagement, du logement et de 
l’énergie, devenu le 1er juin 2018 le département du territoire (ci-après : le DT), a 
rendu un préavis négatif à l’ouverture du salon au motif que les locaux concernés 
étaient soumis à la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de 
maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) 
du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), destinés à du logement et qu’une requête en 
autorisation de construire devait être déposée pour le changement d’affectation ou 
les travaux nécessaires. 
3) 
 
Par courrier du 17 octobre 2017, le département de la sécurité et de 
l’économie, devenu le 1er juin 2018 le département de la sécurité (ci-après : le 
DS), a informé Mme A______ que le BTPI n’était pas en mesure d’entrer en 
matière et de procéder à son inscription au registre des personnes responsables 
d’un salon (ci-après : au registre) tant qu’elle n’aurait pas produit une autorisation 
de changement d’affectation du DT. 
 
 
Conformément à la législation en vigueur, le BTPI avait sollicité le préavis 
du DT confirmant que les locaux pouvaient être affectés à une activité 
commerciale ou qu’une dérogation avait été accordée. En date du 9 octobre 2017, 
le DT avait délivré un préavis négatif, observant que le bâtiment était soumis à la 
LDTR, que les locaux étaient à destination de logement et qu’aucun changement 
d’affectation n’avait été autorisé. 
4) 
 
Le 8 novembre 2017, Mme A______ a sollicité auprès du DS, par 
l’intermédiaire de son conseil, la notification d’une décision formelle de refus, 
avec indication des voies de recours. 
5) 
 
Par courrier du 13 novembre 2017 adressé au conseil de l’intéressée, le DS a 
indiqué que la législation relative à la prostitution ne prévoyait pas un système 
d’autorisation pour l’exploitation des salons de massages, mais d’annonce. Tant et 
aussi longtemps que le DT n’aurait pas délivré de préavis confirmant que les 


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locaux pouvaient être affectés à une activité commerciale ou qu’une dérogation 
avait été accordée, la BTPI n’était pas en mesure de procéder à l’inscription de 
Mme A______ au registre. 
 
 
Le DS n’avait pas d’autorisation à accorder ou à refuser en application de la 
législation relative à la prostitution. L’intéressée était invitée à solliciter 
formellement auprès du DT une autorisation de changement d’affectation, 
conformément aux dispositions de la LDTR, étant précisé qu’en cas de refus, elle 
aurait la possibilité de saisir les juridictions administratives compétentes. 
6) 
 
Le 14 novembre 2017, Mme A______ a sollicité du DS la reconsidération 
de sa décision. 
 
 
Durant dix-sept ans, soit jusqu’au printemps 2017, une autre personne avait 
été autorisée à exploiter un salon de massage avec des employés sans soucis, alors 
même que les autorités connaissaient la situation. Elle s’interrogeait dès lors sur 
les raisons pour lesquelles cela lui était refusé. Sur le palier du deuxième étage 
auquel était situé l’appartement se trouvait la permanence du rond-point, de sorte 
qu’il y avait beaucoup de passages et que son activité ne gênait personne. 
L’exploitation du salon seulement par elle-même était un gaspillage de locaux 
puisque des chambres resteraient inoccupées. La loi prévoyait des exceptions et 
les conditions y étaient favorables (longue activité, pas de dérangement des 
voisins). 
7) 
 
Par courrier du 20 novembre 2017, le DS a renvoyé Mme A______ aux 
explications qui avaient été adressées à son conseil par courrier du 13 novembre 
2017. 
8) 
 
Par acte du 17 novembre 2017, Mme A______ a interjeté recours contre « le 
refus d’entrée en matière sur l’inscription au registre des personnes responsables 
d’un salon » rendu le 17 octobre 2017 concluant à son annulation, à ce qu’il soit 
ordonné au DS d’entrer en matière sur l’annonce déposée auprès de la BTPI, d'y 
statuer par une décision formelle indiquant les voies de recours et de procéder à 
son inscription au registre, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité, à la charge de l'État, 
tout comme les frais de la procédure. 
 
 
Le refus d'entrer en matière du DS du 17 novembre 2017 était une décision 
finale, sujette à recours, dès lors qu'elle représentait une mesure individuelle et 
concrète prise par une autorité et fondée sur le droit public cantonal. 
 
 
La particularité et les conditions d'exercice de l'activité envisagée, soit la 
création d'un salon de massage érotique dans un appartement dévolu au logement, 
avaient pour conséquence qu'aucun remplacement de locaux destinés au logement 
ne serait effectué au profit de locaux commerciaux. L'appartement conserverait 
son affectation au logement. Une telle utilisation n'avait pas pour conséquence de 


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soustraire du marché un logement affecté jusqu'ici à l'habitation et ne représentait 
pas un changement d'affectation au sens de la LDTR. 
 
 
Le DS n'avait dès lors pas de motif légal justifié et suffisant pour refuser 
d'entrer en matière sur l'annonce qu'elle avait déposée et pour refuser son 
inscription au registre. 
9) 
 
Le 15 décembre 2017, Mme A______ a complété son recours, en réitérant et 
complétant ses précédentes explications. 
 
 
La législation sur la prostitution imposait une obligation de s'annoncer à 
toute personne souhaitant exploiter un salon, ainsi que des mesures et sanctions 
administratives en cas de violation de cette obligation. En refusant d'entrer en 
matière, le DS avait matériellement pris une mesure individuelle et concrète à son 
égard, laquelle avait pour effet de l'entraver dans sa liberté économique, 
 
 
Elle ne contestait pas que l'appartement en cause était affecté au logement 
du point de vue de la LDTR. Elle souhaitait maintenir cette destination 
d'habitation, tout en y exerçant la prostitution, à titre accessoire, dans une mesure 
compatible avec les objectifs légitimes de la législation sur la prostitution et de la 
LDTR, ainsi qu'avec les libertés et droits constitutionnels. La pratique de la 
prostitution dans un logement était d'ailleurs admise par la législation sur la 
prostitution pour les personnes exerçant seules. Il ressortait des travaux 
préparatoires relatifs à la dernière modification de la législation sur la prostitution 
que la Cour des comptes avait recommandé dans son rapport n° 85 du 
16 décembre 2014 une plus grande autonomie des travailleurs du sexe dans 
l'exercice de leur profession, afin par exemple que plusieurs d'entre eux puissent 
partager un appartement. En l'occurrence, si l'affectation principale du logement 
était maintenue et que les conditions s'y prêtaient (grandeur de l'appartement, 
absence de dérangement pour le voisinage, etc), une interdiction imposée à deux 
ou trois personnes regroupées dans une petite structure devait être considérée 
comme contraire à la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst. - RS 101). 
 
 
En ne tenant pas compte des particularités de son cas, le DS avait fait une 
application trop stricte et trop schématique de la loi, entraînant un déni de justice. 
Le refus d'entrer en matière opposé par le DS violait également sa liberté 
économique, sans justification. 
10) 
Dans ses observations du 18 janvier 2018, le DS a conclu à ce que le recours 
soit déclaré irrecevable, subsidiairement à son rejet. 
 
 
Le DS se bornait à vérifier que le préavis positif du DT avait bel et bien été 
obtenu, mais il ne disposait d'aucun pouvoir de décision ou d'appréciation en la 
matière ; il ne pouvait discuter le résultat positif ou négatif de ce préavis. Dans la 


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même veine, le DS ne s'interrogeait pas sur le bien-fondé de la délivrance du 
certificat de capacité civile délivré par le Tribunal de protection de l'adulte et de 
l'enfant (ci-après : TPAE). Il appartenait à ce dernier de décider, le DS se limitant 
à constater que ce certificat avait été versé au dossier ou non. 
 
 
 
Le courrier du DS du 17 octobre 2017 constituait un accusé de réception, 
soit un acte matériel sans aucune portée propre, lequel ne pouvait être interprété 
comme une décision sujette à recours. La recourante admettait d'ailleurs avoir 
reçu un préavis défavorable. Faute de décision, le recours était irrecevable. 
 
 
Dans l'hypothèse où la chambre administrative ne suivrait pas cette position, 
il fallait retenir que l'inscription au registre n'était pas possible, faute de satisfaire 
aux conditions fixées par la loi. La recourante lui demandait de s'affranchir du 
préavis du DT, en contradiction totale avec le texte clair de la loi, lequel ne laissait 
aucune marge de manœuvre au DS. Il ne faisait ainsi pas preuve de formalisme 
excessif ou de schématisme, mais se contentait d'appliquer la loi, telle qu'elle avait 
été voulue et conçue par le législateur. 
11) 
Dans sa réplique du 9 février 2018, Mme A______ a persisté dans son 
recours et ses précédentes explications. 
 
 
L'appréciation de l'intimé selon laquelle la législation en vigueur ne laissait 
aucun pouvoir de décision ou d'appréciation au DS suite à un préavis négatif du 
DT soulevait des doutes quant à sa compatibilité avec les garanties générales de 
procédure, dans la mesure où à suivre ce raisonnement, aucune autorité ne serait 
compétente pour rendre des décisions dans le cadre de l'inscription au registre. À 
teneur de la règlementation sur la prostitution, le DS était l'unique autorité chargée 
de l'application des dispositions légales topiques et le DT ne jouissait d'aucune 
compétence en la matière. 
 
 
Une comparaison pouvait être faite avec le domaine des autorisations de 
construire, dans lequel le DT était l'autorité compétente. Ce dernier refusait par le 
biais d'une décision une demande d'autorisation si celle-ci était incompatible avec 
le préavis délivré par la police du feu ou une autre autorité consultée. Un préavis 
ne représentait ainsi qu'une étape du processus qui conduisait à une décision de 
l'autorité compétente. Il précédait cette décision et ne pouvait en aucun cas s'y 
substituer. L'analogie faite par l'intimé avec la délivrance des certificats de 
capacité par le TPAE n'était pas pertinente, dès lors que ces derniers ne 
représentaient pas des préavis au même titre que ceux requis du DT dans le cadre 
de la procédure d'inscription au registre. 
 
 
Le DT n'était pas l'autorité compétente. Il n'avait pas pris connaissance des 
spécificités du cas et n'avait fait que remplir un formulaire de préavis non motivé. 
Le DS refusait quant à lui d'assumer les tâches que lui confiait la loi, ce qui 
constituait un déni de justice. 


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Suite au préavis du DT, l'intimé devait instruire le dossier et rendre une 
décision formelle relative à son inscription au registre. 
12) 
Le 13 février 2018, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le présent litige porte sur le courrier du 17 octobre 2017 du DS informant la 
recourante que le BTPI n’était pas en mesure d’entrer en matière et de procéder à 
son inscription au registre tant qu’elle n’aurait pas produit une autorisation de 
changement d’affectation du DT. La recourante considère que ce courrier 
constitue une décision sujette à recours, ce que conteste l'intimé qui le qualifie 
d'« accusé de réception », soit un acte matériel sans portée propre. 
 
 
Il convient à titre préalable de définir si ce courrier peut être qualifié de 
décision sujette à recours. 
3) 
a. 
Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des 
autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, 
et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ). 
 
 
Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
 
 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
 
b. 
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir 
un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/1053/2018 du 9 octobre 2018 
consid. 1c ; ATA/509/2016 du 14 juin 2016 consid. 4c). 


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c. 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA 
- RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, soit les actes dont 
l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les 
communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient 
aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les 
avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 
consid. 4.1.2 ; ATA/1502/2017 du 21 novembre 2017). En outre, ce n’est pas la 
forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets 
(ATA/657/2018 du 26 juin 2018 consid. 3b ; ATA/180/2018 du 27 février 2018 et 
les références citées). 
 
d. 
Toute décision administrative au sens de l’art. 4 LPA doit avoir un 
fondement de droit public. Il ne peut en effet y avoir décision que s’il y a 
application, 
au 
travers 
de 
celle-ci, 
de 
normes 
de 
droit 
public 
(Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, 
p. 314 n. 857 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 194 n. 2.1.1.1). De 
nature unilatérale, une décision se réfère à la loi dont elle reproduit le contenu 
normatif de la règle (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 174 n. 2.1.1.1 ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 274 n. 798). Une décision tend à modifier une 
situation juridique préexistante. Il ne suffit pas que l’acte visé ait des effets 
juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique 
en tant qu’acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de 
l’administré par la volonté de l’autorité, mais sur la base et conformément à la loi 
(ATA/1502/2017 du 21 novembre 2017 consid. 3c ; Jacques DUBEY/ 
Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit. p. 320 n. 876). 
4) 
a. 
Toute personne physique qui, en tant que locataire, sous-locataire, 
usufruitière, propriétaire ou copropriétaire, exploite un salon et met à disposition 
de tiers des locaux affectés à l'exercice de la prostitution doit s'annoncer, 
préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le nombre et 
l'identité des personnes qui y exercent la prostitution, au moyen du formulaire 
adéquat édicté par la BTPI (art. 9 al. 1 de la loi sur la prostitution du 17 décembre 
2009 - LProst - I 2 49 et art. 9 al. 1 du règlement d'exécution de la LProst du 
14 avril 2010 - RProst - I 2 49.01). La personne qui effectue l'annonce est 
considérée comme personne responsable au sens de la LProst (art. 9 al. 4 LProst). 
 
 
À teneur de l’art. 9 al. 2 RProst, la personne qui effectue l'annonce doit 
joindre au formulaire une copie d'une pièce d'identité (let. a), une copie de 
l'autorisation de séjour ou du permis d'établissement pour les ressortissants des 
États membres de l'Union européenne ou de l'Association européenne de 
libre-échange, et une copie du permis d'établissement pour les ressortissants 
d'autres États étrangers (let. b), un certificat de capacité civile délivré par le 


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Tribunal de protection de l'adulte et de l'enfant (let. c), un extrait du casier 
judiciaire central ainsi qu'une attestation de l'office des poursuites et de l'office 
des faillites datant de moins de trois mois (let. d), un modèle des quittances 
détaillées qui doivent être remises aux personnes qui se prostituent, avec 
indication des montants encaissés pour le loyer, les frais de publicité, les 
fournitures diverses, et toute autre prestation (let. e), ainsi que la liste des 
personnes qui exercent la prostitution, avec leur identité complète (let. f ). 
 
 
La BTPI contrôle les pièces produites et procède à une enquête afin de 
s'assurer que la personne responsable d'un salon répond aux conditions prévues à 
l’art. 10 let. c et e LProst. Elle sollicite le préavis du DT, confirmant que les 
locaux utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale ou qu'une 
dérogation a été accordée (art. 9 al. 3 RProst). Si la personne qui a effectué 
l'annonce remplit toutes les conditions personnelles et si le DT délivre le préavis 
prévu à l’art. 9 al. 3 RProst, la BTPI procède à son inscription au registre des 
personnes responsables d'un salon (art. 9 al. 4 RProst). 
 
b. 
À teneur de l'art. 1 RProst, le DS est chargé de l'application de la LProst et 
du RProst (al. 1). Il prend les mesures nécessaires pour atteindre les buts visés par 
la loi et assurer une application cohérente de cette dernière en coordonnant ses 
activités avec celles des autres autorités et des associations dont le but est de venir 
en aide aux personnes exerçant la prostitution (al. 2). Il prend toutes les décisions 
et les mesures qui ne sont pas attribuées à une autre autorité et est notamment 
compétent pour prononcer les mesures et sanctions administratives, infliger les 
amendes administratives et recevoir la communication des décisions prises par les 
autorités pénales (al. 3). 
 
 
Selon l'art. 2 al. 2 RProst, la BTPI est compétente pour recevoir les 
personnes qui se prostituent et procéder à leur enregistrement, recevoir les 
annonces des personnes qui cessent toute activité liée à la prostitution, recevoir les 
personnes responsables de salons et d'agences d'escorte et procéder à leur 
enregistrement, recevoir les communications et informations des personnes 
responsables de salons et d'agences d'escorte ainsi que les alertes en cas de constat 
d'infractions. 
5) 
 
La loi ne prévoit pas expressément que la BTPI, respectivement le DS, doit 
rendre une décision visant à refuser ou accepter l'inscription au registre du 
requérant. En revanche, elle prévoit que la BTPI procède à ladite inscription  et 
non peut procéder à l'inscription  de la personne ayant effectué l'annonce si celle-
ci remplit toutes les conditions personnelles et si le DT délivre le préavis prévu à 
l’art. 9 al. 3 RProst. Ce faisant, il existe un droit à obtenir une inscription au 
registre lorsque les conditions y relatives sont remplies. 
 
 
En l'occurrence, le courrier du DS du 17 octobre 2017 constitue 
manifestement une mesure individuelle et concrète refusant la demande de la 


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recourante tendant à créer des droits ou obligations en lien avec l'inscription au 
registre, et donc une décision rendue sur la base d’une demande fondée sur l’art. 4 
al. 1 let. c LPA. Le courrier du 17 octobre 2017 ne saurait en particulier être 
qualifié d'« accusé de réception », comme le prétend l'intimé, dès lors que par cet 
acte l'autorité ne s'est pas contentée de confirmer la réception des documents 
idoines, mais a clairement refusé d'entrer en matière sur la demande de la 
recourante, au motif que l'une des conditions permettant l'inscription au registre 
n'était pas remplie. Cet acte ne peut dès lors être qualifié différemment que de 
décision, sous peine d'empêcher tout contrôle de la procédure visant l'inscription 
au registre. 
 
 
Le fait que le courrier du DS du 17 octobre 2017 ne contienne ni voie ni 
délai de recours et n’indique pas être une décision est sans incidence sur ce qui 
précède dès lors que, comme susmentionné, ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets et qu’une notification irrégulière ne 
peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
 
 
Le recours formé le 17 novembre 2017, contre une décision au sens de 
l'art. 4 LPA, sera donc déclaré recevable sous cet angle également. 
6) 
 
 La recourante estime que l'intimé aurait dû entrer en matière sur sa 
demande d'inscription au registre, instruire son dossier et rendre une décision 
formelle relative à son inscription au registre. 
 
 
En l'occurrence, il est vrai que le dossier en main de la chambre 
administrative ne contient pas un certain nombre de documents devant être 
produits selon l'art. 9 al. 2 RProst à l'appui du formulaire visant l'inscription au 
registre, de sorte qu'il n'est pas possible de déterminer s'ils ont été ou non produits 
par la recourante. Toutefois, par économie de procédure, il sera renoncé à 
renvoyer la présente cause à l'autorité précédente, compte tenu de ce qui suit. 
7) 
 
La recourante reproche à l'intimé d'avoir refusé d'entrer en matière sur son 
inscription au registre au motif que le DT avait rendu un préavis défavorable. Elle 
expose en particulier qu'elle souhaite exploiter un salon dans une mesure 
compatible avec l'affectation de l'appartement au logement, de sorte qu'aucun 
changement d'affectation ne devrait être sollicité auprès du DT. Elle considère 
enfin que la position de l'intimé violerait les principes de la liberté économique et 
de la proportionnalité. 
 8) a. 
À teneur de l'art. 8 LProst, la prostitution de salon est celle qui s'exerce dans 
des lieux de rencontre soustraits à la vue du public (al. 1). Ces lieux, quels qu'ils 
soient, sont qualifiés de salons par la LProst (al. 2). Toutefois, le local utilisé par 
une personne qui s'y prostitue seule, sans recourir à des tiers, n'est pas qualifié de 
salon au sens de la LProst (al. 3). 


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b. 
Selon l'art. 10 LProst, la personne responsable d'un salon doit remplir les 
conditions personnelles suivantes : être de nationalité suisse ou titulaire de 
l'autorisation nécessaire pour exercer une activité indépendante en Suisse (let. a), 
avoir l'exercice des droits civils (let. b), offrir, par ses antécédents et son 
comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère 
d'activité envisagée (let c), être au bénéfice d'un préavis favorable du DT 
confirmant que les locaux utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale 
ou qu'une dérogation a été accordée (let. d) et ne pas avoir été responsable, au 
cours des 10 dernières années, d'un salon ou d'une agence d'escorte ayant fait 
l'objet d'une fermeture et d'une interdiction d'exploiter au sens des art. 14 et 
21 LProst (let. e). 
 
 
Comme susmentionné, la BTPI contrôle les pièces produites et procède à 
une enquête afin de s'assurer que la personne responsable d'un salon répond aux 
conditions prévues à l’art. 10 let. c et e LProst. Elle sollicite le préavis du DT, 
confirmant que les locaux utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale 
ou qu'une dérogation a été accordée (art. 9 al. 3 RProst). Si la personne qui a 
effectué l'annonce remplit toutes les conditions personnelles et si le DT délivre le 
préavis prévu à l’art. 9 al. 3 RProst, la BTPI procède à son inscription au registre 
des personnes responsables d'un salon (art. 9 al. 4 RProst). 
 
c. 
L'art. 10 let. d LProst est entré en vigueur le 29 juillet 2017. Il est issu d'une 
modification législative faisait notamment suite à certaines recommandations 
formulées par le Cour des comptes dans son rapport n° 85 du 16 décembre 2014 
(ci-après : le rapport n° 85), portant sur une évaluation de la politique publique en 
matière de prostitution visant entre autres à améliorer les conditions d’exercice de 
la prostitution et à développer l’autonomie des travailleurs du sexe (projet de loi 
n° 12'031 du 30 novembre 2016 modifiant la LProst [ci-après : PL 12'031], p. 6 ; 
p. 4 et 5 du rapport n° 85). 
 
 
Dans son rapport, la Cour des comptes a notamment relevé que la BTPI 
n’effectuait pas de contrôle de conformité sous l’angle de la LDTR ni ne 
communiquait d’informations au DT, n’y étant pas tenue par la LProst. La Cour 
des comptes a ainsi recommandé au DS de coordonner son action, lors de la 
procédure d’enregistrement, avec celle du DT afin qu’un contrôle de conformité à 
la LDTR soit effectué en prenant notamment en compte la procédure de 
dérogations prévue à l’art. 8 LDTR en cas de changement d’affectation (p. 64 et 
p. 68). L'art. 10 let. d LProst est donc une concrétisation de cette recommandation. 
 
 
À teneur des travaux préparatoires relatifs au PL 12'031, la problématique 
visée par le nouvel art. 10 let. d LProst concernait également les salons exploités 
dans des villas, qui n'étaient pas soumis à la LDTR, mais à la loi d'application de 
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987 (ci-après : LaLAT), 
qui contient elle-aussi des dispositions relatives à l'activité commerciale et aux 
dérogations susceptible d'être accordées. Le préavis du DALE devait donc 


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confirmer pour les salons exploités dans des immeubles soumis à la LDTR, que 
les locaux pouvaient être affectés à une activité commerciale ou qu'une dérogation 
avait été accordée, et pour les salons exploités dans des villas soumises à la 
LaLAT, que l'activité était conforme à la zone villas ou qu'une dérogation avait 
été accordée. Le préavis du DALE ne devait pas être sollicité directement par la 
personne responsable d'un salon mais par les services du DS. Le salon ne pouvait 
pas être mis en exploitation tant que le DS n'avait pas délivré un préavis favorable 
et que la personne responsable n'avait pas été inscrite au registre tenu par la BTPI 
(p. 15) 
 
 
Les travaux préparatoires relevaient encore que la modification légale 
relative à l'art. 10 let. d LProst s'imposait d'autant plus que le canton de Genève 
était confronté à une pénurie de logements  alors que de nombreux locaux 
commerciaux cherchaient preneur  et qu'elle permettait en outre de lutter 
efficacement contre les nuisances liées à l'exploitation de lieux de prostitution et 
dénoncées dans plusieurs pétitions (p. 7). 
 
d. 
Les travaux préparatoires relatifs au PL 12'031 mentionnent encore que la 
recommandation du rapport n° 85 qui visait une modification législative afin que 
deux travailleurs du sexe puissent partager un appartement en bénéficiant de 
l'art. 8 al. 3 LProst, n'a pas été concrétisée dans le cadre dudit projet de loi. Cette 
modification s'était tout d'abord heurtée à l'opposition de la police, du DS et du 
DT, avant d'être partagée par le Conseil d'État. Eu égard à la particularité de la 
profession visée, l'assouplissement évoqué par le rapport n° 85 serait suivi, s'il 
était concrétisé dans la loi, d'une forme d'exploitation de l'une des deux personnes 
(celle titulaire du bail et/ou d'un permis de séjour ou d'établissement, et par 
conséquent bien intégrée) sur l'autre (non titulaire du bail et/ou non titulaire d'un 
permis de séjour ou d'établissement, et par conséquent dans une situation 
beaucoup plus précaire) et cela, de façon manifestement contraire au premier but 
poursuivi par la LProst. Le Conseil d'État était persuadé de la nécessité de 
maintenir la notion d'appartement privé au sens de la LProst, soit d'un 
appartement dans lequel une seule personne exerce et qui n'a pas pour vocation 
principale l'exercice d'une activité économique mais garde un caractère 
prépondérant d'habitation. Dans les faits, la personne en question travaille à 
domicile. Ce ne serait plus le cas d'un salon dans lequel exercent plusieurs 
personnes, même si elles y résident. En d'autres termes, c'était l'exploitation d'un 
salon, au sens de la LProst, et non l'exercice de la prostitution, qui était par 
définition l'exercice d'une activité économique. Par ailleurs, dès l'instant où deux 
personnes se prostituent dans un appartement, il y avait un changement 
d'affectation prohibé par la LDTR. Si l'art. 8 al. 3 LProst était modifié dans le sens 
précité, on assisterait au développement de salons clandestins non contrôlés. La 
police ignorerait l'existence et l'emplacement des appartements privés dans 
lesquels pourraient se prostituer deux personnes et ne serait pas en mesure de 
vérifier qu'aucune infraction pénale (traite d'êtres humains, encouragement à la 


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prostitution, usure, etc.) se produise. Toute dérogation à la règle actuelle 
conduirait à l'examen de structures au cas par cas. Chaque structure deviendrait un 
« cas particulier ». Les risques d'erreur, d'abus et d'incohérence dans la politique 
publique et dans l'application de la LProst seraient considérables (exposé des 
motifs du PL 10'031, p. 9 et 10). 
9) 
a. 
La LDTR a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants, 
ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones visées expressément par la 
loi (art. 1 al. 1 LDTR). Celle-ci prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant 
la protection des locataires et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la 
démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons 
d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Elle s'applique à tout bâtiment situé dans 
l’une des zones de construction prévues par l’art. 19 de la loi d’application de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) et 
comportant des locaux qui, par leur aménagement et leur distribution, sont 
affectés à l’habitation (art. 2 al. 1 LDTR). 
 
 
Nul ne peut, sauf dérogation au sens de l’art. 8 LDTR, même en l’absence 
de travaux, remplacer des locaux à destination de logements, occupés ou 
inoccupés, par des locaux à usage commercial, administratif, artisanal ou 
industriel, dans un bâtiment soumis à la LDTR (art. 3 et 7 LDTR). 
 
 
Aux termes de l'art. 8 al. 1 LDTR, si une dérogation est souhaitable et 
compatible avec les conditions de vie du quartier, le département peut l’accorder 
si les circonstances le justifient, notamment : le maintien ou le développement des 
activités existantes et les conditions d’habitation précaires dans un immeuble, ou 
lorsque le bâtiment est déjà principalement affecté à d’autres buts que le 
logement. 
 
b. 
Selon le Tribunal fédéral  appelé à statuer sur le recours d'un propriétaire 
considérant que l'utilisation de locaux destinés à l'habitation à des fins de 
prostitution ne constituait pas un changement d'affectation soumis à 
autorisation , l’exercice régulier de la prostitution dans des studios d’habitation 
entre clairement en contradiction avec cette dernière notion, de sorte que cela frise 
la témérité d’argumenter qu’il ne s’agirait pas d’un changement d’affectation 
soumis à autorisation. Il est indifférent, de ce point de vue, que les hôtesses vivent 
également sur place (arrêt du Tribunal fédéral 1C_237/2012 du 31 août 2012 
consid. 2 et les références citées). 
10) 
L'art. 27 Cst. garantit la liberté économique, qui comprend notamment le 
libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique privée et son 
libre exercice et protège toute activité économique privée, exercée à titre 
professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (ATF 135 I 130 
consid. 4.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 4.1 ; 
2C_32/2015 du 28 mai 2015 consid. 5.1). 


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Une restriction à cette liberté est admissible, aux conditions de l’art. 36 Cst. 
Toute restriction doit ainsi se fonder sur une base légale (al. 1), être justifiée par 
un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et 
proportionnée au but visé (al. 3). Sous l’angle de l’intérêt public, sont autorisées 
les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures 
dictées par la réalisation d’autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a). Sont 
en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection 
d’une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines 
branches professionnelles ou certaines formes d’exploitation (art. 94 al. 1 Cst. ; 
ATF 140 I 218 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_138/2015 précité 
consid. 4.1). 
 
 
De plus, pour être conforme au principe de la proportionnalité, une 
restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne 
peut pas être obtenu par une mesure moins incisive ; il faut en outre qu’il existe un 
rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne 
visée et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 137 I 167 
consid. 3.6 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_138/2015 précité consid. 4.1). 
11) 
En l'espèce, la recourante souhaite exploiter un salon de massages érotiques 
dans un appartement de quatre pièces qu'elle loue à la rue B______ à Genève. Or, 
elle 
ne 
remplit 
pas 
l'une 
des 
conditions 
personnelles 
énoncées 
à 
l'art. 10 LProst permettant d'être inscrite en qualité de responsable de salon, à 
savoir être au bénéfice d'un préavis favorable du DT, confirmant que les locaux 
utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale ou qu'une dérogation a 
été accordée (let. d). Dès lors, pour ce seul motif déjà, il était légitime de refuser à 
la recourante son inscription au registre (art. 9 al. 4 RProst a contrario). 
 
 
Comme le relève à juste titre l'intimé, la BTPI, tout comme le DS, se borne 
à vérifier que le préavis positif du DT a bel et bien été obtenu, mais ne dispose 
d'aucun pouvoir de décision ou d'appréciation en la matière relatif audit préavis. 
Toutefois, contrairement à ce que relève la recourante, ce système ne viole pas les 
garanties générales de procédure. La recourante reste parfaitement libre de 
solliciter une décision du DT tendant à faire constater que l'usage prévu des 
locaux ne nécessiterait aucun changement d'affectation, à solliciter un changement 
d'affectation des locaux, respectivement à solliciter une dérogation audit 
changement d'affectation. La recourante disposerait alors d'une voie de recours 
contre la décision rendue par le DT. 
 
 
L'argument de la recourante selon lequel le refus d'inscription au registre 
violerait la liberté économique et le principe de proportionnalité ne convainc pas. 
En effet, la condition visant l'obtention du préavis repose sur une base légale ainsi 
que sur des motifs légitimes exposés dans les travaux préparatoires, soit entre 
autres lutter efficacement contre les nuisances liées à l'exploitation de lieux de 
prostitution. Par ailleurs, rien n'empêche la recourante d'entreprendre l'activité 


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qu'elle entend déployer dans un autre lieu non réservé à l'habitation ou de 
solliciter les autorisations ou dérogations nécessaires auprès du DT. 
 
 
Pour le surplus, il ressort des travaux préparatoires, tout comme de l'art. 8 
al. 3 LProst, que l'argumentation selon laquelle l'exploitation d'une petite structure 
par deux ou trois personnes exerçant la prostitution ne devrait pas être considérée 
comme un salon au sens de l'art. 8 al. 1 LProst ne peut être suivie. Quand bien 
même cette position a été soutenue par la Cour des comptes, elle est 
manifestement contraire à la volonté du législateur et au texte clair de la loi. 
 
 
Ainsi, le DS n'avait dès lors d'autre choix que de rendre la décision 
litigieuse, l'une des conditions personnelles de l'art. 10 LProst n'étant pas remplie. 
Ce faisant, il n'a en particulier pas fait preuve de formalisme excessif. 
12) 
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
13) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 400.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 17 novembre 2017 par Madame A______ contre 
la décision du département de la sécurité du 17 octobre 2017 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 400.- à la charge de Madame A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 


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adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Alain Maunoir, avocat de la recourante, ainsi qu'au 
département de la sécurité. 
Siégeant : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Verniory, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :