ge_gerichte · ATA/102/2009 · 2009-03-03 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3711/2007-DT 
ATA/102/2009 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 3 mars 2009 
 
dans la cause 
 
KEAT S.A. 
représentée par Me Nicolas Didisheim, avocat 
contre 
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE 
et 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE 
et 
PAX HOLDING, appelée en cause 
représentée par Me Serge Fasel, avocat 
 
 


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A/3711/2007 
EN FAIT 
1. 
 
Keat S.A. est propriétaire depuis 2002 de l'immeuble sis 40, rue du Rhône. 
Elle a acquis ce bien de la société Pax Holding, société coopérative de siège à 
Bâle, qui l'avait fait construire en 1958 selon les plans des architectes William 
Dunkel et Pierre Braillard. 
2. 
 
Dès 2004, Keat S.A. a entrepris des travaux de rénovation de l'immeuble. 
 
a. 
Des échantillons, prélevés à la demande des architectes mandatés, ont été 
analysés par le service de toxicologie industrielle et de protection contre les 
pollutions intérieures (ci-après : STIPI). Ces analyses ont permis de constater la 
présence d'amiante. Une expertise complète du bâtiment a été demandée par le 
STIPI. 
 
b. 
La société chargée d'effectuer l'expertise a conclu à la présence d'amiante, 
notamment dans le calorifugeage de l'échappement du groupe électrogène de 
secours du 3ème sous-sol, dans la tresse isolante autour de piliers porteurs du rez-
de-chaussée ainsi que dans les éléments en fibrociment tels que les plaques de 
façade, les chemins de câbles du 2ème sous-sol et les plaques sur luminaires au 8ème 
étage, les plaques en fibrociment derrière les panneaux électriques dans l'escalier 
au 1er sous-sol, les portes coupe-feu dans les sous-sols et les tresses d'isolation sur 
un pilier de façade du 5ème étage et sur le toit. 
 
c. 
La procédure d'assainissement du rez-de-chaussée s'est terminée en 
novembre 2004. L'assainissement des autres parties de l'immeuble devait suivre le 
chantier de rénovation de l'immeuble. Le coût total du désamiantage a été estimé à 
près d'un million de francs par les architectes de la société. 
3. 
 
Le 5 décembre 2006, Keat S.A. a demandé au département du territoire (ci-
après : DT) d'établir une clé de répartition des frais de décontamination entre le 
propriétaire actuel et l'ancien propriétaire, la société Pax Holding. Un avis de droit 
rédigé par Monsieur François Bellanger, professeur à l'Université de Genève, qui 
concluait à l'application de la procédure d'assainissement prévue par l'article 32d 
de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - 
RS 814.01) fondait la demande. 
4. 
 
Le 14 décembre 2006, le DT a répondu à Keat S.A. que l'immeuble n'était 
pas considéré comme un site pollué, au sens de la LPE, et qu'en conséquence, 
aucune décision de répartition des frais ne pouvait être rendue. 
5. 
 
Le 2 février 2007, Keat S.A. a réitéré sa demande auprès du DT en exigeant 
la notification d'une décision formelle. 


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6. 
 
Le 23 février 2007, le DT a rendu une décision constatant que les articles 
32c et 32d LPE n'étaient pas applicables en l'espèce. 
 
 
Un bâtiment contenant de l'amiante dans ses matériaux de construction ne 
répondait pas à la définition d'un site pollué et l'amiante présent ne pouvait être 
considéré comme un déchet tant qu'il n'était pas séparé de la structure. 
7. 
 
Le 21 mars 2007, Keat S.A. a recouru contre la décision du DT auprès de la 
commission cantonale de recours en matière de constructions, devenue depuis la 
commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : la 
commission) en concluant à son annulation et à ce que la commission ordonne la 
répartition des frais d'assainissement de l'immeuble entre la Pax Holding à raison 
de 80% et elle-même de 20%. 
 
 
Le droit de l'environnement était fondé sur le principe du "pollueur-payeur". 
L'article 32d LPE instituait le partage des frais d'assainissement entre le 
producteur qui était à l'origine de l'état de fait et le détenteur. Ce principe devait 
s'appliquer à l'assainissement du bâtiment. L'interprétation faite par le DT du 
terme "déchet" était par trop réductrice et s'opposait au principe de la légalité. 
L'interprétation d'un "site pollué par des déchets" faite par le Tribunal fédéral était 
beaucoup plus large que celle retenue par le DT. Le Tribunal fédéral avait jugé 
comme étant des sites pollués le pare-balles situé derrière les cibles d'un stand de 
tir dans lequel se trouvaient environ vingt tonnes de plomb ou un bâtiment 
contenant une citerne à mazout à l'origine d'une pollution. 
 
 
Il se justifiait d'attribuer la prise en charge des frais d'assainissement en 
premier lieu à l'ancienne propriétaire, laquelle avait clairement rendu nécessaire 
l'assainissement par son comportement. De plus, ce n'était qu'au début des travaux 
de rénovation que l'amiante avait été découvert. Au moment de la vente, Pax 
Holding ne l'avait pas informée de la présence d'amiante. 
8. 
 
Le 7 mai 2007, le DT a répondu au recours en concluant à son rejet. 
 
 
Le déchet se définissait comme une chose mobilière. L'amiante était partie 
intégrante de l'immeuble et ne correspondait pas à cette définition. 
 
 
L'ordonnance sur l'assainissement des sites pollués du 26 août 1998 (OSites 
- RS 814.680) définissait le site pollué, à savoir les sites de stockages définitifs, 
les aires d'exploitation et les lieux d'accident. Cette énumération était exhaustive. 
Selon les directives 2001 de l'office fédéral de l'environnement, des forêts et du 
paysage devenu depuis lors l'office fédéral de l'environnement (ci-après : OFEV), 
la substance des bâtiments n'était pas considérée comme site contaminé pollué par 
des déchets. 
 
 
Le principe du "pollueur-payeur" n'était pas directement applicable : sa mise 
en œuvre passait par les obligations légales de faire, ne pas faire ou de payer. Elles 


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se rattachaient tantôt au détenteur de l'installation, tantôt au producteur de la 
pollution, en fonction des circonstances concrètes de chaque situation. 
 
 
En l'espèce, il ne s'agissait ni d'un site pollué ni de déchets et l'article 32d 
LPE n'était pas applicable. 
 
 
Il n'y avait dès lors pas lieu d'appeler en cause Pax Holding dont la situation 
juridique n'était pas susceptible d'être affectée par l'issue de la procédure. 
9. 
 
Le 27 août 2007, la commission a rendu une décision rejetant le recours de 
Keat S.A. 
 
 
Au vu de l'issue du litige, il n'était pas procédé à l'appel en cause de Pax 
Holding. 
 
 
Indépendamment du fait qu'un bâtiment ne répondait pas en principe à la 
notion de site pollué, les matériaux de constructions incorporés dans le bâtiment 
n'étaient manifestement pas des déchets au sens de la définition donnée par la loi 
tant et aussi longtemps qu'ils restaient incorporés à celui-ci. 
10. 
 
Le 3 octobre 2007, Keat S.A. a recouru auprès du Tribunal administratif 
contre la décision de la commission en concluant à son annulation et à ce que le 
ledit tribunal fixe la répartition des frais d'assainissement de l'immeuble à raison 
de 80% pour Pax Holding et 20% pour elle. Elle a conclu également au versement 
d'une indemnité de procédure. 
 
 
Le recours reprenait les développements produits devant la commission. La 
société s'en rapportait à justice quant à l'opportunité d'appeler en cause Pax 
Holding. 
11. 
 
Le 26 octobre 2007, le DT a maintenu sa position. 
12. 
 
Par décision du 31 juillet 2008, le Tribunal administratif a appelé en cause 
Pax Holding qui a produit ses observations le 3 octobre 2008. 
 
 
Elle a conclu au rejet du recours ainsi qu'au versement d'une indemnité de 
procédure et subsidiairement, à pouvoir compléter ses observations sur le montant 
des frais et sur la question de la quotité des frais d'assainissement. 
 
 
Keat S.A. avait préféré agir par la voie administrative pour régler un 
problème de droit civil, à savoir obtenir une participation de sa part au frais 
d'assainissement de l'amiante contenue dans l'immeuble. Or, lors de la conclusion 
du contrat de vente, les parties s'étaient entendues pour que l'immeuble soit vendu 
en l'état, toute responsabilité du vendeur étant expressément exclue. Le contrat 
indiquait que l'acquéreur renonçait à toute possibilité de recours contre le vendeur, 
notamment pour défaut de l'ouvrage qui ne lui seraient pas connus ainsi que 


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l'exclusion de toute garantie pour d'éventuels défauts de la chose, dans les limites 
de la loi (art. 1 et 2 du contrat de vente). 
 
 
Le 31 mars 2006, Keat S.A. avait fait notifier à Pax Holding un 
commandement de payer pour un montant de CHF 3'000'000.- correspondant pour 
moitié au coût de désamiantage et au gain manqué résultant de la rénovation de 
l'immeuble. Elle avait fait opposition au dit commandement de payer et avait 
confirmé à Keat S.A. son refus d'entrer en matière sur ses prétentions. Depuis lors, 
elle était restée sans nouvelles jusqu'à la réception de la décision d'appel en cause. 
 
 
L'amiante découvert dans l'immeuble remontait à sa construction avant 
qu'une quelconque activité n'y soit développée. Un site ne pouvait être considéré 
comme pollué au sens de l'Osites que lorsque l'élément contaminant présentait 
déjà le caractère de déchet lors de sa dissémination. Cette dernière condition 
n'était pas non plus remplie en l'espèce. La législation distinguait clairement les 
sites pollués des autres sites contaminés. Ces derniers n'étaient pas visés par 
l'Osites et les articles 32c et ss LPE ne leur étaient pas applicables. 
 
 
Tels des peintures par exemple, qui pourraient se révéler toxiques, l'amiante 
ne constituait pas un élément meuble. Elle relevait l'absence de toute 
jurisprudence allant dans le sens de l'interprétation faite par Keat S.A. tant au plan 
cantonal qu'au plan fédéral, quand bien même il s'agissait d'une problématique 
largement répandue. Ceci démontrait le caractère extravagant de l'interprétation de 
la notion de déchet faite par Keat S.A. 
 
 
Pour ces deux raisons, les articles 32c et suivants LPE n'étaient pas 
applicables au cas d'espèce. 
 
 
L'article 32d alinéa 4 LPE auquel se référait Keat S.A. s'agissant de la 
répartition des frais ne trouvait pas application car il concernait la répartition entre 
la collectivité et la personne à l'origine de l'existence d'un site pollué 
("Verursacher"). Or, en l'espèce, l'Etat ne participait pas au frais de 
décontamination de l'immeuble. 
 
 
Un conflit entre le droit civil et le droit public résulterait d'une décision de 
partage des frais de décontamination. Considérant l'accord contractuel conclu 
entre les parties, il était indubitable qu'une telle décision violerait l'exclusion de 
responsabilité voulue par les parties. C'était donc uniquement dans le but de 
contourner les dispositions contractuelles de l'acte de vente du 11 janvier 2002 
que Keat S.A. avait choisi la voie administrative. 
13. 
 
Le 17 octobre 2008, le DT a persisté dans ses conclusions. 
14. 
 
Le 10 novembre 2008, Keat S.A. a répliqué en précisant que Pax Holding 
s'était contentée de faire un strict minimum de travaux d'entretien dans l'immeuble 
sans procéder à aucune rénovation importante pendant plus d'un demi-siècle. La 


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présence d'amiante dans les structures du bâtiment n'avait pas été décelée par les 
experts chargés d'analyser l'état de la bâtisse au moment de son acquisition. Ce 
n'était que lorsque le locataire du rez-de-chaussée avait évacué des installations 
que des matériaux contenant de l'amiante étaient apparus derrière le décor. 
 
 
L'article 32d LPE s'appliquait sans considération pour des éventuels accords 
entre les administrés concernés. 
15. 
 
Le 8 janvier 2009, le DT a informé le Tribunal administratif qu'il ne 
souhaitait pas dupliquer, il a persisté dans les conclusions prises antérieurement. 
16. 
 
Le 23 janvier 2009, Pax Holding a dupliqué. 
 
 
La décision de répartition des coûts selon l'article 32d alinéa 4 LPE 
concernait exclusivement la relation juridique entre l'Etat et le pollueur, dans la 
mesure où celui-là participait financièrement aux coûts d'assainissement. En sa 
qualité d'ancienne propriétaire, elle ne pouvait, en aucun cas, être considérée 
comme "personne à l'origine de la pollution". Le critère déterminant étant celui de 
savoir si un acte donné avait directement contribué à la nécessité de 
l'assainissement ou, en d'autres termes, si cet acte avait "dépassé la limite du 
danger". En tant qu'ancienne propriétaire d'un immeuble construit avec des 
matériaux contenant de l'amiante, substance qui à l'époque était parfaitement 
légale, elle ne remplissait pas cette condition. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 23 de la loi d'application de la législation fédérale sur les sites 
contaminés - LaLSC - K 1 71 ; art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 
22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
 
Le litige porte sur l'applicabilité de l'article 32d LPE réglant la question de 
la répartition des frais d'assainissement de sites contaminés, aux frais afférents au 
désamiantage d'un bâtiment propriété de la recourante. 
 
 
Celle-ci reproche à la commission et au DT d'enfreindre le principe de la 
légalité en interprétant restrictivement les dispositions pertinentes de la loi. 
3. 
 
Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais 
d'investigation de surveillance et d'assainissement du site pollué (art. 32d al. 1 
LPE). Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de 
l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en 
premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son 


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comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume 
pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir 
connaissance de la pollution (art. 32d al. 2 LPE). 
 
 
Il convient donc de déterminer si le bâtiment constitue un site pollué au sens 
de la LPE. 
4. 
a. 
L'article 32c LPE intitulé "obligation d'assainir" fait partie de la section 4 de 
la LPE : assainissement de sites pollués par des déchets. Il prévoit que les cantons 
veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués 
par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou 
incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles atteintes 
apparaissent. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de 
l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des assainissements. 
 
b. 
Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté l'OSites qui indique que l'on 
entend par "sites pollués", les emplacements d'une étendue limitée pollués par des 
déchets" (art. 2 al. 1 OSites). Ces sites comprennent : 
 
a. les sites de stockage définitifs : décharges désaffectées ou encore 
exploitées et tout autre lieu de stockage définitif de déchets; sont exclus les 
sites dans lesquels sont déposés exclusivement des matériaux d'excavation 
et des déblais non pollués ; 
 
b. les aires d'exploitations : sites pollués par des installations ou des 
exploitations désaffectées ou encore exploitées dans lesquelles ont été 
utilisées des substances dangereuses pour l'environnement ; 
 
c. les lieux d'accident : sites pollués à la suite d'événements extraordinaires, 
pannes d'exploitation y comprises". 
 
 
Les sites pollués nécessitent un assainissement s'ils engendrent des atteintes 
nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger concret que de telles atteintes 
apparaissent (art. 2 al. 2 OSites). Les sites contaminés sont des sites pollués qui 
nécessitent un assainissement (art. 2 al. 3 OSites). 
 
 
La législation cantonale reprend les termes de l'article 2 OSites à l'article 3 
LaLSC. 
 
 
Doivent donc être considérés comme "pollués par des déchets" des sites sur 
lesquels sont parvenues des choses mobilières qui auraient dû être éliminées en 
tant que déchets (K. SCHERRER, Handlungs und Kostentragungspflichten bei 
der Altlastensanierung, Bern 2005, p. 13). En d'autres termes, il s'agit de sites 
dans lesquels se trouvent des substances polluantes qui, au moment où elles y sont 
parvenues, étaient des déchets (U. BRUNNER, Altlasten und die Auskunftspflicht 
nach art. 46 USG, DEP 1997 p. 8). 


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c. 
Constituent des déchets, au sens de la LPE, "les choses meubles dont le 
détenteur se défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public" (art. 7 
al. 6 LPE). 
 
 
En fonction de la dangerosité des déchets, le site nécessitera un 
assainissement ou non. 
5. 
 
Il s'agit de déterminer si un bâtiment dont certains éléments de construction 
contiennent de l'amiante est un site pollué par des déchets, nécessitant un 
assainissement, au sens de la LPE et de l'OSites. 
 
a. 
L'amiante chrysotile est une substance dangereuse pour l'environnement 
(annexe 1.6 de l'ordonnance sur la réduction des risques liés à l'utilisation de 
substance, de préparations et d'objets particulièrement dangereux du 18 mai 2005 
- ORRChim - 814.81). Il s'agit en outre d'un déchet spécial (art. 3 al. 2 de 
l'ordonnance sur le traitement des déchets du 10 décembre 1990 - OTD - 814.600 
qui renvoie à la liste des déchets contenue dans l'ordonnance sur les mouvements 
de déchets du 22 juin 2005 - OMD - 814.610) et d'un produit cancérigène (annexe 
1 de l'ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 - OPair - RS 
814.318.142). 
 
b. 
Le Tribunal fédéral a jugé la question de la répartition des frais 
d'assainissement d'un pare-balle situé derrière les cibles d'un stand de tir qui était 
truffé d'une vingtaine de tonnes de plomb. Il a reconnu à ce lieu la qualité de site 
pollué par des déchets au sens de l'article 32c alinéa 1 LPE et de l'article 2 OSites 
(ATF 131 II 743, consid 2.1). Il a également retenu comme site pollué une 
porcherie désaffectée dans laquelle se trouvait une citerne à mazout hors service 
qui avait donné lieu à un important écoulement d'hydrocarbure sur la parcelle 
voisine et sous un bâtiment voisin (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.2/2003 du 31 
juillet 2003). A enfin été considéré comme un site pollué par des déchets un 
terrain dans lequel s'était infiltré du goudron émanant de l'exploitation d'une 
ancienne usine à gaz détruite (RDAF 1999 p.615). 
 
c. 
S'agissant d'un bâtiment contenant de l'amiante la situation est similaire. Un 
produit cancérigène est contenu dans les matériaux de construction du bâtiment. 
La pollution par l'amiante résulte de la méconnaissance de sa toxicité au moment 
de la construction. Lors de la construction, l'amiante a été incorporé aux diverses 
composantes du bâtiment. Rétrospectivement et au vu de l'évolution des 
connaissances, il convient de considérer que cette substance constituait un déchet, 
selon la définition donnée ci-dessus, au moment de son intégration dans la 
construction. En conséquence, le bâtiment répond à la qualification d'une zone de 
stockage définitif de déchets réputés dangereux, ce qui correspond à la définition 
d'un site contaminé. 


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Au vu de ce qui précède, le bâtiment doit être considéré comme un site 
pollué au sens de l'article 32c LPE. 
 
 
En conséquence, le grief de violation du principe de la légalité invoqué par 
la recourante est fondé. 
6. 
a. 
Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en 
supporte les frais (art. 2 LPE). 
 
b. 
Ce principe de causalité, dit du "pollueur-payeur", central en droit de 
l'environnement n'est pas applicable directement mais nécessite une concrétisation 
dans une disposition légale (ATF 2P.12571999 du 15 octobre 1999, consid 1b ; 
DEP 2000 p. 135 ; ATF 123 I 248 consid. 3c ; SEILER, in Kommentar zum 
Umweltschutzgesetz, p. 15 ad art. 2 ; J.-B. ZUFFEREY, Pollueur-payeur, 
perturbateur, détenteur et responsable, in DC 4/1999 p. 127 et 130). 
 
c. 
L'article 32d LPE constitue l'une de ces concrétisations du principe de 
causalité (A. AYER, B. REVAZ, Droit suisse de l'environnement, Code annoté, 3e 
éd. Genève 2006, p. 32 ad. art. 2 ; SEILER, op. cit, p. 18). 
 
 
En conséquence, le bâtiment devant être considéré comme un site pollué au 
sens de l'article 32 c LPE, l'article 32d LPE trouve application en l'espèce est le 
DT devait se prononcer sur la répartition des frais d'assainissement. 
7. 
 
Le recours sera admis et le dossier renvoyé au DT pour nouvelle décision, 
dans le sens des considérants. 
 
 
Un émolument de CHF 500.- sera mis à charge de Pax Holding qui 
succombe et un émolument du même montant sera mis à charge du DT (art. 87 
LPA). Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée à Keat S.A. à la 
charge de Pax Holding pour CHF 1'000.- et de l'Etat de Genève pour CHF 1'000.-. 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 3 octobre 2007 par Keat S.A. contre la décision 
de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 27 août 2007 ; 
 


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au fond : 
l'admet ; 
renvoie le dossier au département du territoire pour nouvelle décision au sens des 
considérants ; 
met à la charge de Pax Holding un émolument de CHF 500.- ; 
met à la charge du département du territoire un émolument de CHF 500.- ; 
 
alloue une indemnité de procédure de CHF 2'000.- à Keat S.A. à la charge de Pax 
Holding pour CHF 1'000.- et de l'Etat de Genève pour CHF 1'000.- ; 
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, 
motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il 
doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Nicolas Didisheim, avocat de la recourante, à 
Me Serge Fasel, avocat de Pax Holding, ainsi qu'à la commission cantonale de recours 
en matière administrative, au département du territoire et à l'office fédéral de 
l'environnement. 
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, 
juges. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste adj. : 
 
 
M. Tonossi 
 
la présidente : 
 
 
L. Bovy 
 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :