ge_gerichte · ATA/664/2020 · 2020-07-08 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1588/2020-EXPLOI 
ATA/664/2020 
 COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Décision du 8 juillet 2020 
sur mesures provisionnelles 
 
dans la cause 
 
Mme A______ B______ 
 
contre 
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ 
 
 


- 2/9 - 
A/1588/2020 
 
Attendu, en fait, que : 
1) 
 
Mme A______ B______, née le ______ 1980, de nationalité C______, a été 
enregistré auprès de la brigade de lutte contre la traite des êtres humains et la 
prostitution illicite de la police genevoise (ci-après : BTPI) en qualité de responsable 
de plusieurs salons de massage à Genève entre 2011 et 2016. Le 17 mai 2011, 
Mme B______ a été enregistrée par la BTPI en qualité de responsable du salon de 
massage « D______ » sis au ______, avenue E______, ______ F______. Le 6 
janvier 2012, Mme B______ a informé la BTPI qu’elle cessait d’exploiter ce salon. 
 
 
Mme B______ a également été la responsable déclarée auprès de la BTPI de 
sept autres salons à Genève : le « D______ 1 » au ______, boulevard G______, du 
1er décembre 2011 au 30 septembre 2012 ; le « D______ 2 » au ______, rue 
H______ du 10 mai 2012 au 31 mai 2013 ; le « D______ 3 » au 
______, I______ du 25 septembre 2012 au 15 octobre 2013 ; le « J______ » devenu 
plus tard le « D______ 4 » au ______, rue K______ du 6 juin 2013 au 
27 octobre 2016 ; le « L______ » au ______, rue M______ du 11 juillet 2014 au 2 
février 2015 ; le « N______ 7 » appartements 1______, au ______, rue O______ du 
24 novembre 2014 au 6 juillet 2015 ; le « N______ 47 » au quatrième étage du 
______, rue O______ du 9 février 2015 au 29 mai 2015 ; le « D______ 5 » 
appartements 2_______, au ______, rue P______ du 5 octobre 2016 au 24 décembre 
2016. 
2) 
 
Mme B______ a fait l’objet de plusieurs sanctions administratives, allant de 
l’avertissement et de l’amende administrative à la fermeture temporaire d’une durée 
d’un mois du « J______ », pour avoir, dans sa qualité d’exploitante de salon, commis 
des infractions à la loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49), par 
décisions des 6 février 2013, 11 septembre 2013, 21 novembre 2013, 19 mai et 24 
juin 2015. 
 
 
Le 6 décembre 2016, Mme B______ a été sanctionnée pour avoir ouvert et 
exploité sans l’annoncer à la BTPI un salon de massage rue Q______ ______. Le 
département de la sécurité, de l’emploi et de la santé (ci-après : DSES) a ordonné la 
fermeture définitive du salon et a infligé à Mme B______ une amende administrative 
de CHF 5'000.-. Cette décision est entrée en force. 
3) 
 
Depuis l’année 2016, Mme B______ n’était plus enregistrée comme 
exploitante d’un salon de massage. 
4) 
 
Selon un rapport établi le 2 octobre 2018 par la BTPI et reçu le 15 octobre 
2018 par le DSES, un contrôle effectué le 26 août 2008 au ______, rue P______ 
avait révélé que Mmes R______ et S______ exerçaient l’activité de prostituées dans 
des appartements sans autorisation de travail valable, et que Mme T______, sœur de 
Mme B______, exerçait dans un appartement en qualité de secrétaire gérant les 
rendez-vous de cinq prostituées pour le compte de sa sœur. 


- 3/9 - 
A/1588/2020 
 
 
Entendue le 27 août 2018 par la BTPI, Mme B______ avait admis avoir engagé 
sa sœur sans autorisation de travail pour gérer les rendez-vous des filles, que celle-ci 
devait lui communiquer tous les jours le montant que gagnaient les prostituées, 
qu’elle gérait cinq appartements au ______, rue P______, qu’elle louait les 
appartements pour CHF 150.- par jour et par personne, qu’elle se chargeait des 
procédures d’annonce et des demandes de permis de séjour des prostituées et 
s’occupait aussi des annonces sur internet lorsque celles-ci le lui demandaient. 
 
 
Le même jour, Mme R______ a déclaré à la BTPI travailler comme prostituée, 
ses patrons faisant des procédures d’annonces pour elle, louer une chambre à Mme 
B______ à CHF 150.- par jour, tarif incluant l’employée qui répondait au téléphone 
ainsi que les linges et les accessoires, payer CHF 40.- par jour pour les annonces, et 
que Mme B______ fournissait également de l’aide, achetait des billets d’avion et 
s’occupait des titres de séjour. 
 
 
Le même jour, Mme T______ a confirmé à la BTPI travailler comme 
réceptionniste pour sa sœur, répondre aux appels téléphoniques, faire la lessive et 
parfois les courses, détenir cinq téléphones qui lui permettaient de gérer les 
rendez-vous de cinq prostituées, répondre aux clients, fournir les tarifs et les 
prestations et prévenir les prostituées des rendez-vous, puis enregistrer l’exécution et 
le prix encaissé pour la prestation. 
 
 
Le 
même 
jour, 
Mme 
U______ 
a 
confirmé 
à 
la 
BTPI 
que 
Mme B______ l’avait aidée pour la procédure lui permettant de se prostituer à 
Genève, et qu’elle avait lors de ses séjours en Suisse exercé la prostitution dans ce 
même immeuble, à chaque fois dans un appartement différent. 
5) 
 
Par ordonnance pénale du 31 janvier 2019, le Ministère public a déclaré 
Mme B______ coupable d’usure (art. 157 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 
- CP - RS 311.0), d’infractions à l’art. 117 al. 1 loi fédérale sur les étrangers et 
l'intégration du 16 décembre 2005 (LEI - RS 142.20) et d’infractions à l’art. 87 al. 2 
de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 
(LAVS - RS 831.10) dans le cadre de l’exploitation de son salon de massage. La 
prévenue réalisait un revenu de CHF 10'000.- au détriment de sa sœur et des 
prostituées auquel elle sous-louait des appartements à des prix exorbitants. 
L’ordonnance pénale est entrée en force. 
 
 
L’ordonnance pénale a été transmise par le Ministère public au DSES le 
19 décembre 2019, après que ce dernier eût interpellé le procureur en charge pour lui 
demander de l’informer sur l’état de la procédure. 
6) 
 
Il est également apparu que Mme B______ exploitait un site internet à 
l’adresse D______.ch proposant des services de prostitution et comportant la liste 
des appartements exploités par la recourante. 


- 4/9 - 
A/1588/2020 
7) 
 
Par courrier du 6 février 2020, le DSES a reproché à Mme B______ d’avoir 
ouvert et exploité sans respecter son obligation d’annonce un salon de massage 
composé de plusieurs appartements au ______, rue P______, un appartement au 
______, rue V______, un autre au ______, rue W______ et enfin un appartement à 
la rue X______. La liste des appartements était tirée du site internet géré par 
Mme B______. Mme B______ avait également permis à deux personnes de se 
prostituer sans être au bénéfice d’une autorisation de travail valable. 
 
 
Le DSES envisageait d’ordonner la fermeture définitive du salon et d’infliger 
une amende administrative. 
8) 
 
Le 29 février 2020, Mme B______ a contesté gérer un salon de massage au 
sens de la LProst. Elle s’était contentée de sous-louer des logements à différentes 
personnes, qui y constituaient leur résidence principale pendant leur séjour en Suisse, 
d’assister ces personnes pour faire les démarches nécessaires auprès de l’autorité 
compétente et enfin de leur offrir des services de conciergerie. Avec le site internet, 
elle offrait un service de publicité sur demande de ses clients. 
9) 
 
Par décision du 7 mai 2020, le DSES a ordonné à Mme B______ la cessation 
immédiate de toute activité tombant sous le coup de la LProst dans les appartements 
qu’elle avait énumérés, fait interdiction à Mme B______ d’exploiter tout autre salon 
de massage et infligé à Mme B______ une amende administrative de CHF 1'000.-. 
L’ordre de cessation d’activité et l’interdiction d’exploiter étaient prononcés sous la 
menace des peines de l’art. 292 CP et déclarés exécutoires nonobstant recours. 
 
 
Mme B______ avait délibérément ouvert et exploité un salon de massage sans 
respecter son obligation d’annonce tout en permettant à deux personnes d’exercer la 
prostitution sans être bénéfice d’une autorisation de travail. 
10) 
Par acte remis à la poste le 4 juin 2020, Mme B______ a recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 
contre la décision du 7 mai 2020, concluant à son annulation, subsidiairement au 
prononcé d’un avertissement ou d’une fermeture temporaire et à la réduction de 
l’amende infligée. 
 
 
À titre préalable, l’effet suspensif devait être accordé au recours. 
 
 
La sous-location d’un logement à une personne l’occupant seule ne tombait pas 
dans la définition de « salon de massage » selon la LProst. Les appartements étaient 
des logements privés et les personnes qui désiraient s’y prostituer le faisaient sous 
leur propre responsabilité. 
 
 
La décision attaquée sanctionnait des faits vieux de deux ans et moins graves 
qu’une occurrence similaire ayant valu à l’exploitant une suspension, ce qui violait le 
principe d’égalité devant la loi. 


- 5/9 - 
A/1588/2020 
 
 
La décision portait une atteinte grave à la liberté économique de la recourante 
et la forçait à obliger de manière illicite les sous-locataires de ses appartements à 
interrompre leur activité professionnelle. 
 
 
Le DSES ordonnait à la recourante d’« arrêter l’exploitation de quelque chose 
qui n’existe pas : il n’y a pas de salon de massage ». 
11) 
Le 18 juin 2020, le DSES a conclu au rejet de la requête en restitution de l’effet 
suspensif et au refus de l’octroi de mesures provisionnelles. 
 
 
Si la recourante entendait vraiment réorienter son activité vers la sous-location 
d’appartements hors de l’activité prostitutionnelle, la décision attaquée ne 
l’empêchait pas de le faire. 
 
 
La recourante n’établissait pas de préjudice économique subi et n’en subissait 
aucun dans les faits. 
 
 
La loi visait à garantir dans le milieu de la prostitution que les conditions 
d’exercice de cette activité soient conformes, et en particulier qu’il ne soit pas porté 
atteinte à la liberté d’action des personnes qui se prostituaient, que celles-ci ne soient 
pas victimes de la traite d’êtres humains, de menaces, de violences, de pressions ou 
d’usure et que l’on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance (art. 1 
let. a LProst), ce qui passait par un régime d’annonce et de surveillance. 
 
 
L’exploitation clandestine d’un salon de massage était illicite et la seule 
sanction envisageable était l’ordre de cessation immédiate des activités ainsi que 
l’interdiction d’exploiter tout autre salon. 
 
 
La recourante ne disposait d’aucun droit préalable d’exploiter un salon de 
massage, et ne pouvait se voir accorder sous le régime des mesures provisionnelles 
un régime juridique dont elle ne disposait pas auparavant, étant précisé que le 
maintien d’une situation antérieure illégale ne constituait pas un intérêt digne de 
protection. 
12) 
Le 2 juillet 2020, Mme B______ a répliqué. 
 
 
La décision attaquée se fondait sur une nouvelle définition du salon de 
massage : le salon « éclaté ». 
 
 
La restitution de l’effet suspensif lui accorderait le bénéfice d’un régime 
juridique dont elle bénéficiait en toute légalité depuis longtemps, et qui s’appliquait 
aux activités qu’elle exerçait, dont aucune, prise séparément ou ensemble, ne tombait 
sous le coup de la LProst. 
13) 
Sur ce, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif. 


- 6/9 - 
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Considérant, en droit, que : 
1) 
 
La présente décision a pour seul objet la demande de restitution de l’effet 
suspensif au recours, sans préjudice du fond, qui fera l’objet d’un arrêt ultérieur. 
2) 
a. 
Aux termes de l’art. 66 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), sauf disposition légale contraire, le recours a 
effet suspensif à moins que l’autorité qui a pris la décision attaquée n’ait ordonné 
l’exécution nonobstant recours (al. 1) ; toutefois, lorsqu'aucun intérêt public ou privé 
prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la 
partie dont les intérêts sont gravement menacés, retirer ou restituer l’effet suspensif 
(al. 3). 
 
 
À teneur de l’art. 21 LPA, l’autorité peut d’office ou sur requête ordonner des 
mesures provisionnelles en exigeant au besoin des sûretés (al. 1) ; ces mesures sont 
ordonnées par le président s’il s’agit d’une autorité collégiale ou d’une juridiction 
administrative (al. 2). 
 
 
Les décisions sur effet suspensif ou sur mesures provisionnelles sont prises par 
la présidente de la chambre administrative, respectivement par le vice-président, ou 
en cas d'empêchement de ceux-ci, par un juge (art. 7 al. 1 du règlement interne de la 
chambre administrative du 26 mai 2020 ; ci-après : le règlement). 
 
b. 
Selon la jurisprudence constante, les mesures provisionnelles – au nombre 
desquelles compte la restitution de l’effet suspensif – ne sont légitimes que si elles 
s’avèrent indispensables au maintien d’un état de fait ou à la sauvegarde d’intérêts 
compromis, et ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le jugement définitif 
ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus qu’aboutir 
abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond (ATF 119 V 503 
consid. 3 ; ATA/884/2016 du 10 octobre 2016 consid. 1 ; ATA/658/2016 du 
28 juillet 2016 consid. 1). Ainsi, dans la plupart des cas, les mesures provisionnelles 
consistent en un minus, soit une mesure moins importante ou incisive que celle 
demandée au fond, ou en un aliud, soit une mesure différente de celle demandée au 
fond (Isabelle HAENER, Vorsorgliche Massnahmen in Verwaltungsverfahren und 
Verwaltungsprozess in RDS 1997 II 253-420, 265). 
 
c. 
Lorsque l'effet suspensif a été retiré ou n'est pas prévu par la loi, l'autorité de 
recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision 
entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle 
dispose d'un large pouvoir d'appréciation qui varie selon la nature de l'affaire. La 
restitution de l'effet suspensif est subordonnée à l'existence de justes motifs, qui 
résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution 
immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1161/2013 du 
27 février 2014 consid. 5.5.1 ; ATA/613/2014 du 31 juillet 2014 consid. 5). 


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Pour effectuer la pesée des intérêts en présence, l'autorité de recours n'est pas 
tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base 
des pièces en sa possession (ATF 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_435/2008 du 6 février 2009 consid. 2.3 et les arrêts cités ; ATA/613/2014 précité 
consid. 5). 
 
d. 
Selon la jurisprudence et la doctrine, la question de la restitution de l’effet 
suspensif ne se pose pas lorsque le recours est dirigé contre une décision purement 
négative, soit contre une décision qui porte refus d’une prestation. La fonction de 
l’effet suspensif est de maintenir un régime juridique prévalant avant la décision 
contestée. Si, sous le régime antérieur, le droit ou le statut dont la reconnaissance fait 
l’objet du contentieux judiciaire n’existait pas, 1’effet suspensif ne peut être restitué 
car cela reviendrait à accorder au recourant d’être mis au bénéfice d’un régime 
juridique dont il ne bénéficiait pas (ATF 127 II 132 ; 126 V 407 ; 116 Ib 344 ; 
ATA/257/2014 du 14 avril 2014 ; ATA/28/2014 du 15 janvier 2014 ; ATA/15/2013 
du 8 janvier 2013 ; ATA/84/2009 du 9 avril 2009 ; Philippe WEISSENBERG/ 
Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere vorsorgliche Massnahme, in 
Irène HAENER/Bernhard WALDMANN, Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 
Fribourg 2013, p. 166 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2016 n. 1166 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, 
Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 814 n. 5.8.3.3). 
 
 
Dans cette dernière hypothèse, seul l’octroi de mesures provisionnelles, aux 
conditions cependant restrictives de l’art. 21 LPA, est envisageable (ATA/198/2016 
du 3 mars 2016 consid. 4 ; ATA/613/2014 précité consid. 5 ; ATA/70/2014 du 
5 février 2014 consid. 4b). 
3) 
 
La chambre de céans a déjà eu l'occasion de juger que l'exécution d'une 
sanction avant que la décision qui la prononce ne soit définitive n'est en règle 
générale pas justifiée (ATA/794/2014 du 10 octobre 2014 consid. 5 ; ATA/84/2013 
du 15 février 2013). Des exceptions sont certes concevables, mais dans des domaines 
où l'exécution de la sanction assure également la sécurité publique, laquelle 
nécessiterait par hypothèse une telle exécution immédiate (hygiène déficiente, risque 
de transmission de maladies, etc.). La fermeture immédiate d'une épicerie qui ne 
respectait pas les horaires d'ouverture des magasins ne poursuivait pas de tels buts, et 
cet aspect de la sanction n'était donc pas justifié, ce d'autant moins qu'il avait pour 
effet d'affaiblir la protection juridique des administrés (ATA/716/2013 du 29 octobre 
2013). 
4) 
 
En l’espèce, l’autorité intimée est chargée par la loi de préserver l’ordre public 
dans le domaine de la prostitution, notamment en ordonnant des fermetures et en 
prononçant des interdictions d’exercer. 
 
 
Ces décisions revêtent la double qualité de sanctions et de mesures. 


- 8/9 - 
A/1588/2020 
 
 
La recourante a été condamnée de manière définitive pour des infractions 
d’usure – soit un crime dont l’auteur profite de la gêne, de la dépendance, de 
l’inexpérience, ou de la faiblesse de la capacité de jugement de la victime – 
commises dans le milieu de la prostitution où les risques d’abus de la dépendance et 
de la vulnérabilité sont élevés. 
 
 
Ces mêmes agissements ont fondé la décision attaquée et leur perpétuation 
constitue de l’avis de l’autorité intimée une menace pour l’ordre et la sécurité 
publics. 
 
 
La recourante ne conteste pas aujourd’hui sous-louer des appartements où des 
personnes se prostituent. Pas plus, elle ne conteste ne plus être annoncée au BTPI, 
mais elle soutient qu’une telle annonce n’est pas requise. 
 
 
Elle avait déjà fait par le passé l’objet de sanctions administratives pour des 
infractions dans la gestion de salons de massage, dont une fermeture temporaire, 
suivie d’une fermeture définitive. 
 
 
L’autorité intimée était ainsi fondée, à première vue, à inférer de la récente 
condamnation pénale de la recourante pour des agissements similaires et de ses 
antécédents le risque d’une réitération ou d’une perpétuation de l’activité illicite, et à 
rechercher la cessation immédiate du trouble à l’ordre public en ordonnant le 
caractère exécutoire nonobstant recours de sa décision – en ce qu’elle portait sur la 
fermeture et l’interdiction d’exercer, non sur l’amende administrative. 
 
 
Enfin, les chances de succès du recours n’apparaissent prima facie pas 
évidentes. 
 
 
Au regard de ce qui précède, l’intérêt privé de la recourante à la continuation 
de son exploitation doit le céder à l’intérêt public à l’exécution immédiate de la 
mesure querellée. 
 
 
La demande en mesures provisionnelles sera rejetée. 
5) 
 
Le sort des frais de la procédure est réservé jusqu’à droit jugé au fond. 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
rejette la demande en mesures provisionnelles ; 
réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de 


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droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique la présente décision à Mme A______ B______, ainsi qu'au département de la 
sécurité, de l'emploi et de la santé. 
 
 
La présidente : 
 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
 
 
 
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :