ge_gerichte · ATA/94/2022 · 2022-02-01 · fr

Résumé:
 Recours contre un refus du département d'autoriser la construction d'un service de vente au volant d'un restaurant existant en zone de développement industriel et artisanal. Tous les préavis étaient favorables mais le département a considéré avoir un motif objectif prépondérant pour s'en écarter, soit que les instances spécialisées n'avaient pas examiné la question de l'art. 5 RAZIDI, qui précise qu'une activité tertiaire peut être autorisée pour autant qu'elle "contribue à la diminution des mouvements pendulaires" notamment, et qu'elle contribue à l'accroissement du bien être des utilisateurs de la zone. Pas d'abus du pouvoir d'appréciation du département et rejet du recours.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4163/2020-LCI 
ATA/94/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 1er février 2022 
3ème section 
 dans la cause 
 
A______, B_______ et C______ 
représentées par Me François Canonica, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
24 juin 2021 (JTAPI/650/2021) 


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A/4163/2020 
EN FAIT 
1) 
a. 
La parcelle n° 1______, située sur la commune de ______ (ci-après : la 
commune), à l’adresse ______, appartient à la société de droit français A______ 
(ci-après : A______). Elle jouxte les parcelles nos 2______, 3______ (toutes deux 
à l'ouest) et 4______ (au nord : occupée par la ______), appartenant 
respectivement au même propriétaire, à la commune et au canton de Genève. 
 
b. 
Toutes ces parcelles se situent en zone de développement industriel et 
artisanal. Elles sont comprises dans un triangle rectangle (ci-après : le triangle) 
entre la ______ et la ______, avec un giratoire à leur croisement. 
 
 
Ce triangle, d’une surface approximative d’un hectare, est régi : 
 
- 
par la loi 13______ modifiant le régime des zones de construction sur le 
territoire de la commune (création d’une zone de développement industriel et 
artisanal au lieu-dit « D______») du 7 mai 1992 (ci-après : la loi 13______), et 
approuvant le plan n° 5______, ainsi que 
 
- 
par l’arrêté du Conseil d’État du 19 mai 1993 déclarant le plan n° 6______ 
(ci-après 
: 
le plan directeur) 
et 
le 
règlement 
du 31 mars 1993 
(ci-après : le règlement directeur), plan et règlement directeur au sens de l’art. 5 
de la loi générale sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984 
(LGZDI, devenue la loi générale sur les zones de développement industriel ou 
d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM - L 1 45). 
2) 
 
Par arrêté du 31 janvier 2001, le Conseil d’État a autorisé l’application, aux 
conditions énoncées dans les considérants, des normes de la zone industrielle au 
bâtiment à construire, selon dossier DD 7______ présenté par la société à 
responsabilité limitée B______ sur les parcelles précédemment nos 8______ et 
9______. 
3) 
 
Un plan directeur de la zone de développement industriel et artisanal 
n° 10______ a été adopté par le Conseil d’État le 26 juillet 2017 pour le secteur 
adjacent, au sud-est du triangle, pour une surface d’environ huit hectares au lieu-
dit « E______ ». Il était prévu la création, dans ce secteur, de plus de deux mille 
emplois. 
4) 
 
C______ (ci-après : C______ ou l’exploitant) exploite un restaurant sur la 
parcelle 
no 
1______ 
depuis 
2004, 
pour 
le 
compte 
de 
B ______ 
(ci-après : B______), propriétaire du lieu. 
5) 
 
Le 25 février 2020, B______ a déposé une demande d’autorisation de 
construire définitive auprès du département du territoire (ci-après : le département 


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ou le DT), enregistrée sous DD 11______, afin de mettre en place un système de 
service au volant, pour fluidifier le service et améliorer l’accès et le départ du site. 
La zone où était situé le restaurant n’était plus adaptée aux besoins des utilisateurs 
et entraînait des problèmes de sécurité. Le projet visait en outre le réaménagement 
des extérieurs et une redéfinition des places de stationnement. 
 
Le document A08 était joint à cette demande, faisant état de l’accord des 
propriétaires des parcelles nos 3______ et 4______, également concernées par ce 
projet. 
 
 
Étaient notamment joints deux rapports : l’un de F______ (ci-après : 
F______), de novembre 2019, traitant de l’impact du projet en matière de 
protection de l’air, du climat et de bruit ; l’autre de G______ (ci-après : 
G______), de février 2020, sur les « éléments de circulation ». Leur contenu sera 
repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt. 
6) 
 
Dans le cadre de l’instruction du dossier, toutes les instances spécialisées 
consultées se sont prononcées favorablement sur le projet, cas échéant sous 
conditions. 
 
- 
l’office de l’urbanisme (ci-après : OU) s’est prononcé, à deux reprises. Dans 
son premier préavis le 15 mars 2020, il a précisé que ce projet avait été anticipé 
lors de la réalisation du bâtiment, et était « conforme à la zone actuelle, car il 
répondait au besoin de service de restauration de la zone industrielle ». Il allait 
permettre un « réaménagement qualitatif d’une cour de bâtiments industriels » et 
une meilleure gestion du trafic, chaotique dans cette zone aux heures des repas. 
Au vu des arguments et du soin apporté à l’étude par le mandataire, la direction 
était favorable à ce projet. 
 
 
Le 2 septembre 2020, il a confirmé son premier préavis ; 
 
- 
la Fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI) a émis 
deux préavis favorables sur le projet, sans observation, les 22 avril et 2 septembre 
2020. Dans son premier préavis, la FTI précisait qu’une réflexion sur la mobilité 
avait été menée et des mesures prises afin de favoriser la mobilité douce. Un 
travail sur le cheminement des piétons allait être effectué, avec une sécurisation de 
la traversée entre les bâtiments, accompagnée d’une « stratégie végétale ». Selon 
une étude de mobilité réalisée par G______, le service au volant allait permettre 
de diminuer « la demande stationnement (…) et le trafic induit par ce service 
serait très faible, sans impact significatif sur le réseau routier et l’environnement 
(air et bruit) » ; 
 
- 
le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants 
(ci-après : SABRA) s’est prononcé le 16 avril 2020. Le projet de service au volant 
était conforme à la zone selon l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 


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décembre 1986 (OPB - RS 814.41). En outre, selon le rapport de F______ du 
29 novembre 2019, le trafic induit par l’exploitation du service de vente au volant 
serait inférieur à 1 % sur les routes adjacentes au restaurant et n’allait pas 
engendrer une perception du bruit plus importante qu’à l’état futur sans projet. Les 
exigences de l’art. 9 OPB étaient respectées ; 
 
- 
l’office cantonal des transports (ci-après : OCT) s’est prononcé à deux 
reprises sur le projet. Dans un premier préavis du 30 mars 2020, il a sollicité une 
modification des accès, de la giration des véhicules dans la file d’attente, de 
l’accès au parking souterrain, de la pérennité de l’aménagement prévu le long de 
la ______ et l’adaptation du formulaire N03, concernant les places de 
stationnement ; 
 
 
le 26 juin 2020, au vu des modifications et compléments apportés, il s’est 
prononcé de manière favorable, sous condition. Il convenait de garantir que les 
totems indiquant l’accès au C______ n’empiètent pas sur la route carrossable et 
ne lèsent pas les conditions de visibilité. La végétation composant les massifs de 
graminées vivaces prévues sur les bandes végétalisées ne devait pas excéder 
60 cm de hauteur ; 
 
- 
le 10 juin 2020, l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC), a 
confirmé, sans observations, son préavis du 26 février 2020 ; 
 
- 
le 7 mai 2020, la commune n'a pas émis d’observations. 
7) 
 
Par décision du 5 novembre 2020, le département a refusé d’octroyer 
l’autorisation de construire sollicitée. 
 
 
Le projet n’était pas conforme à l’art. 19 al. 4 de la loi d'application de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) ni à 
l’art. 4 LZIAM. 
 
 
Vu sa vocation commerciale, soit une activité appartenant au secteur 
tertiaire, le projet n’était pas conforme à l’affectation de la zone, vouée au secteur 
secondaire, ni conforme aux affectations spécifiées à l'art. 3 al. 2 du règlement 
directeur. 
 
 
Il ne pouvait pas bénéficier du régime dérogatoire prévu à l’art. 5 du 
règlement sur les activités admissibles en zone industrielle ou de développement 
industriel, respectivement en zone de développement d'activités mixtes du 21 août 
2013 (RAZIDI - L 1 45.05) les conditions n'étant pas remplies : 1) il n’était pas 
utile directement aux utilisateurs de la zone ; 2) il n'était pas de nature à accroître 
le bien-être des utilisateurs et 3) il allait manifestement à l’encontre de l’objectif 
de réduction des mouvements pendulaires, étant au contraire de nature à les 
accroître. 


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Si, certes, la FTI avait émis un préavis favorable, elle n’avait pas identifié la 
dérogation de l’art. 5 RAZIDI et n’avait pas examiné les exigences liées à son 
octroi. Il en allait de même du préavis favorable de l’OU. 
8) 
 
Par acte du 9 décembre 2020, C______ et A______ (ci-après : les 
requérantes) ont interjeté recours auprès Tribunal administratif de première 
instance (ci-après : le TAPI) contre la décision de refus d’autorisation précitée, 
concluant à son annulation et à ce que l’autorisation de construire soit octroyée. 
Cas échéant, il convenait de renvoyer le dossier au département pour nouvelle 
décision au sens des considérants. Préalablement, un transport sur place devait 
être ordonné. 
 
 
Le département avait retenu à tort que le projet n’était pas conforme à 
l’affectation de la zone, vouée au secteur secondaire, ni aux affectations 
spécifiques du règlement directeur. La conformité d’une activité devait être 
examinée au regard de la loi 13______ et du règlement directeur. Ce n’était qu’à 
défaut de règles applicables dans ces deux instruments que les dispositions de la 
LZIAM et de son règlement d’application pouvaient trouver subsidiairement 
application. 
 
 
En effet, le règlement directeur était une norme spéciale, spécifique à la 
zone concernée. Il réservait d’ailleurs expressément l’application des normes qu’il 
contenait. 
 
 
Toutes les autorités consultées avaient délivré des préavis favorables, 
soulignant pour certaines que le projet était conforme à la zone actuelle et 
répondait au besoin de service de restauration dans la zone industrielle. L’autorité 
intimée avait méconnu le droit en considérant qu’il fallait appliquer le régime 
dérogatoire prévu à l’art. 5 RAZIDI, ignorant de ce fait la réglementation 
spécifique relative à la zone. 
 
 
Or, selon celle-ci, le projet répondait à un réel besoin des utilisateurs et 
permettait de résoudre les problèmes de stationnement et de sécurité actuellement 
présents. En outre, le rapport G______ permettait de constater qu’un service au 
volant diminuerait la demande de stationnement dans la zone. Le trafic induit par 
service était « très faible, sans impact significatif sur le réseau routier et sur 
l’environnement (air et bruit). » 
 
 
Le département avait en outre abusé de son pouvoir d’appréciation, dès lors 
que toutes les autorités techniques avaient émis un préavis favorable. Le 
département s’en était écarté sans motif prépondérant ni dûment établi, 
contrairement à ce qu’il indiquait dans ses écritures. 
9) 
 
Le 17 décembre 2020, la commune a indiqué ne pas souhaiter intervenir 
dans la procédure. 


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10) 
Dans ses observations du 9 février 2021, le département a conclu au rejet du 
recours. 
 
 
La position des instances de préavis consultées dans le cadre de l’instruction 
du projet n’était pas soutenable, raison pour laquelle il s’était écarté de leurs 
préavis. Elles n’avaient en effet pas analysé les dispositions légales topiques, soit 
notamment le plan directeur et l’art. 5 al. 1 RAZIDI. 
 
 
Le projet, tel qu’envisagé, ne répondrait plus aux « besoins des utilisateurs 
de la zone », mais à ceux des personnes extérieures. Au regard du petit périmètre 
que représentait la zone, il était erroné de prétendre que les aménagements allaient 
répondre aux besoins de ses utilisateurs, puisque ceux-ci pouvaient facilement se 
déplacer à pied afin de pouvoir consommer sur place leurs repas ou à l’emporter. 
11) 
Dans leurs observations du 3 mars 2021, les requérantes ont rappelé que le 
règlement directeur constituait une norme spéciale par rapport au RAZIDI. En 
effet, il réglait spécialement l’affectation de la zone concernée, tandis que le 
RAZIDI ne trouvait application qu’en l’absence de normes spécifiques ou à titre 
subsidiaire. Il ne ressortait d’ailleurs pas du RAZIDI qu’il avait pour vocation, 
lors de son adoption, d’abroger l’ensemble des règlements directeurs adoptés 
antérieurement. 
 
 
Le projet répondait aux besoins des utilisateurs de la zone. Il avait d’ailleurs 
été élaboré à la suite du constat que cette dernière connaissait un réel problème de 
sécurité, lequel mettait ses utilisateurs en danger. L’aménagement de la zone, soit 
notamment la sécurisation du trafic, du transit et du cheminement piéton, était 
rendu possible par la mise en place du service de restauration au volant. 
 
 
Il ressortait de la lecture des préavis que les instances spécialisées avaient 
examiné le projet en prenant en considération les dispositions applicables. En 
particulier, l’OU avait précisé que le projet était conforme à la zone actuelle et 
retenu qu’il permettait un réaménagement de qualité et une meilleure gestion du 
trafic. 
 
 
La FTI avait, quant à elle, souligné les avantages en matière de mobilité 
douce et de sécurisation de la traversée entre les bâtiments. Sa compétence, en tant 
qu’instance spécialisée, ne pouvait être contestée ou remise en cause, la LZIAM 
lui déléguant diverses tâches liées aux zones de développement industriel et 
artisanal (art. 5 et 6 LZIAM notamment). 
 
 
L’autorité intimée s’était écartée des préavis sans motifs prépondérants, 
abusant de ce fait de son pouvoir d’appréciation, voire faisant preuve d’arbitraire. 
12) 
Dans ses observations du 25 mars 2021, le département a indiqué que les 
principes des art. 1 et 5 du RAZIDI étaient identiques à ceux de l’art. 3 du 
règlement directeur, c’est-à-dire que, dans les zones industrielles ou de 


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développement industriel, les surfaces brutes de plancher (ci-après : SBP) étaient 
destinées à des activités économiques à vocation industrielle ou artisanale. Les 
exceptions, envisagées aux art. 5 al. 2 RAZIDI et 3 al. 2 du règlement directeur, 
visaient à contribuer au bien-être et aux besoins des utilisateurs de la zone. 
 
 
Des activités de service étaient possibles à condition qu’elles soient utiles 
aux personnes actives dans le périmètre. Or, la création du service au volant 
n’était ainsi pas justifiée, les utilisateurs pouvant se déplacer à pied pour 
consommer sur place ou prendre des repas à l’emporter. 
 
 
Ce genre de service favorisait uniquement les intérêts propres des 
requérantes, celles-ci ayant déjà, dès la construction du restaurant, eu comme 
volonté de le proposer. Le service au volant s’adressait en réalité aux entreprises 
non actives dans le périmètre de ce plan directeur. La preuve en était que la zone 
concernée n’était pas très dense et que les personnes actives n’étaient pas 
nombreuses. Il était légitime de s’écarter des préavis favorables des instances 
spécialisées, dès lors que ceux-ci ne mentionnaient pas les dispositions légales ni 
le plan directeur et son règlement, démontrant que les dispositions topiques 
n’avaient pas été analysées. 
13) 
Dans une ultime réplique, les requérantes ont relevé « une analyse partisane 
de la situation » faite par le département et donc une conclusion arbitraire. 
 
Le DT éludait la lettre claire de l’art. 3 al. 2 du règlement directeur. En 
outre, il ignorait l’art. 2 de la loi 13______, lequel précisait que les terrains 
compris dans la zone concernée étaient destinés à des activités industrielles, 
artisanales, commerciales et de services. Il existait un réel besoin sécuritaire et le 
projet faisait partie d’une vaste réflexion menée en amont sur ce point. 
 
Le département ne pouvait justifier le refus de l’autorisation de construire au 
motif que l’activité envisagée profiterait également à des personnes extérieures à 
la zone, dès lors que le règlement directeur n’exigeait pas que l’activité déployée 
soit exclusivement destinée aux utilisateurs de la zone. 
14) 
Par jugement du 24 juin 2021, le TAPI a rejeté le recours. 
 
Le RAZIDI, adopté en application de la LZIAM, entré en vigueur en août 
2013, était postérieur à la loi n° 13______ et au règlement directeur. Il n’avait pas 
abrogé les règlements antérieurs spécifiques à certaines zones, mais ajouté une 
strate normative supplémentaire. Conformément à l’art. 11 RAZIDI, ce règlement 
s’appliquait à toutes les demandes d’autorisation déposées après son entrée en 
vigueur. 
 
Le département avait considéré que les deux règlements étaient de même 
rang législatif. Au plan systématique, le règlement directeur de la zone industrielle 


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« E______ », adjacente, prévoyait l’application du RAZIDI. Il serait dès lors 
contraire à la systématique légale de ne pas l’appliquer aussi à la zone litigieuse. 
 
Le département n'avait pas excédé son pouvoir d'appréciation en estimant 
que le service au volant ne s'adressait pas aux utilisateurs de la zone, mais plutôt 
aux personnes externes au périmètre et ne contribuait pas à une diminution des 
mouvements pendulaires. Les problèmes de sécurité et d'aménagement de la zone 
pouvaient être réglés sans être obligatoirement liés à la création d'un service de 
vente au volant. 
 
Il s'était écarté des préavis des instances consultées pour des motifs 
prépondérants dûment établis, puisque ces dernières n'avaient pas retenu 
l'application des dispositions légales applicables ou uniquement partiellement, 
omettant en particulier l'analyse des conditions spécifiques du RAZIDI, avant de 
rendre les préavis. 
 
Le but du règlement directeur et du RAZIDI était similaire s'agissant 
d'autoriser certaines activités de service. Les deux règlements visaient à autoriser 
de manière contrôlée l'implantation d'activités tertiaires dans des zones de 
développement industriel ou d'activités mixtes pour autant qu'elles soient utiles 
aux besoins des utilisateurs de la zone tout en garantissant dans la mesure du 
possible, qu'une telle zone reste dédiée aux secteurs industriels et artisanaux 
auxquelles elle était réservée, à l'exclusion des activités tertiaires. Le RAZIDI, 
plus précis et spécifique, imposait comme condition supplémentaire, la réduction 
du mouvement des pendulaires. 
15) 
Par acte déposé au greffe le 27 août 2021, les précitées ont interjeté recours 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le jugement du TAPI en concluant à son annulation ainsi 
qu'à celle de la décision de refus d'autorisation de construire. Préalablement, 
devaient être ordonnés, un transport sur place, la production des procès-verbaux 
des séances de la direction de l'office des autorisations de construire (ci-après : 
OAC) relatives à l'autorisation de construire DD 11______, ainsi que la 
production d'éventuelles instructions écrites données par la hiérarchie du 
département du territoire en lien avec la demande d'autorisation de construire DD 
11______. 
 
 
Le projet était conforme à l’affectation de la zone. Il n’impliquait ni 
changement d’affectation, ni nouvelle construction puisqu’il portait uniquement 
sur le mode de retrait des repas, les voies d’accès et les aménagements extérieurs. 
 
 
Le TAPI avait fait une application erronée de la LZIAM et du RAZIDI. 
Certes, les terrains compris dans la zone étaient régis par les dispositions 
applicables de la LZIAM, mais uniquement sous réserve expresse des règles 
spécifiques contenues dans le règlement directeur (art. 3 al. 1 du règlement 


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directeur). C’était à tort que le TAPI avait considéré que le RAZIDI complétait le 
règlement directeur. L’application de chacun de ces règlements au cas d’espèce 
conduisait à un résultat différent, voire contradictoire puisque le RAZIDI venait 
ajouter une condition supplémentaire à l’admission d’une activité de service dans 
la zone considérée. Le conflit de norme devait être réglé en tenant compte du fait 
que le RAZIDI était une norme spéciale. Ainsi, seul l’art. 3 al. 2 du règlement 
directeur trouvait application. Tant l’OU que le SABRA l'avaient d’ailleurs 
reconnu. À raison, aucune des autorités consultées n’avait considéré, pas même 
l’OAC, qu’il fallait faire application du régime dérogatoire prévu à l’art. 5 
RAZIDI. 
 
 
Les conditions posées par l’art. 3 al. 1 et 2 du règlement directeur étaient 
remplies. Les terrains étaient affectés prioritairement, mais non exclusivement, à 
des activités industrielles et artisanales et, l’implantation de certaines activités 
commerciales et de services pouvait être autorisée en fonction des besoins des 
utilisateurs de la zone. Le projet répondait à un réel besoin des utilisateurs de la 
zone. Il permettait de rationaliser les déplacements sur l’ensemble de la zone, tout 
en tenant compte des projets futurs en matière de mobilité, notamment de mobilité 
douce. Il tenait également largement compte du bien-être et du confort de tous les 
usagers de la zone, de par l’aménagement d’espaces verts et la sécurisation des 
trajets piétons. Selon G______, 55 % des repas servis par le restaurant étaient pris 
à l’emporter, étant précisé que 90 % des clients étaient motorisés et que 80 % 
d’entre eux feraient usage du service au volant. La mise en place d’un service au 
volant permettait donc de résoudre, de manière efficace et sans engorger la zone, 
les besoins des utilisateurs. G______ précisait encore que l’augmentation du trafic 
engendré par le projet serait très marginale puisqu’elle ne serait de l’ordre de 0.2 à 
0.4 %. Le projet était en conséquence conforme à la réglementation spécifique 
relative à la zone. 
 
 
Les conditions exigées par la jurisprudence pour permettre au DT de 
s’écarter des préavis n’étaient pas remplies. Tous les préavis des autorités 
techniques consultatives étaient positifs y compris ceux du DT. L’OU avait 
expressément précisé que le projet était conforme à la zone actuelle. Le SABRA 
avait fait référence au plan n° 5______. Le DT n’avait pas pris en compte les 
spécificités du lieu notamment celle de la zone adjacente à venir. En appliquant 
l’art. 5 al. 1 RAZIDI, le département avait fait un usage excessif, respectivement 
abusif, de son pouvoir d’appréciation en refusant d’octroyer l’autorisation 
sollicitée. 
16) 
Dans ses observations du 27 septembre 2021, le département a conclu au 
rejet du recours. 
 
Le service au volant n'était pas conforme à l'affectation de la zone dans la 
mesure où il ne visait pas à améliorer la situation des personnes actives dans 
celle-ci, mais celles de personnes venant de l'extérieur. 


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Il n'était pas contesté que l'ensemble des préavis émis était favorable à ce 
projet, avec ou sans réserves. Le département considérait cependant qu'il était en 
droit de s'en écarter, dès lors que l'examen que certaines instances avaient fait de 
la situation était contraire à la mise en œuvre du plan directeur n° 12______ et de 
son règlement d'application en son art. 3 al. 1 ainsi que des art. 1 et 5 RAZIDI. Il 
n'y avait rien de contradictoire à ce qu'il refuse l'autorisation de construire 
sollicitée, alors que, par exemple, il avait rendu deux préavis favorables 
concernant la conformité du projet avec les articles 1er et ss de la loi sur les 
constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (L 5 05- LCI). 
 
La décision finale prise par le DT, en l’occurrence de refuser l’autorisation, 
devait tenir compte de tous les préavis et procéder à une pesée de tous les intérêts 
en présence. B______ et consorts étaient conscients qu’un service au volant 
n’était pas autorisé puisque le Conseil d’État les en avait déjà informés dans une 
décision du 26 août 2009. 
 
 
La problématique juridique ne relevait pas d’un conflit de normes. Seule la 
question de la mise en œuvre des art. 1 et 5 RAZIDI pouvait tout au plus se poser 
dès lors que l’adoption du règlement directeur était antérieure [recte : postérieure] 
à la loi 13______. Les études techniques produites par les recourantes prouvaient 
que des personnes extérieures à la zone feraient principalement appel à ses 
services. Le périmètre concerné s’étendait, approximativement et pour les points 
les plus « péjorants» sur une longueur de 441 m pour une largeur de 391 m, 
distance qui pouvait être facilement parcourue à pied, l’utilisation de véhicules 
pouvant même être considérée comme étant plus contraignante. La création d’un 
service au volant allait surtout profiter aux personnes qui n’étaient pas actives 
dans le périmètre du plan. 
 
 
Était produite copie d’un courrier du 26 août 2009 du Conseil d’État. « 
Ainsi que ses différents départements et offices ont déjà eu l’occasion de vous 
l’expliquer à plusieurs reprises, la possibilité d’exploiter un restaurant avec 
" service au volant" sur la zone dans laquelle votre établissement est situé n’est 
pas envisageable ». Cela n’était pas compatible avec le plan directeur et son 
règlement. Si l’ouverture du restaurant avait pu, à l’époque, être considérée 
comme respectant le but du plan directeur et du règlement idoine, force était 
malheureusement de constater qu’il n’en allait pas de même de l’exploitation d’un 
service au volant, par définition, exclusivement dévolu à une clientèle de passage. 
Les préavis de la FTI et de la direction générale de l’aménagement du territoire 
étaient par ailleurs défavorables. 
17) 
Les recourantes ont répliqué le 21 octobre 2021. 
 
 
L’OAC reconnaissait qu’aujourd’hui déjà « l’essentiel des personnes 
amenées à fréquenter ce restaurant ne sont pas actives dans cette zone ». Ainsi, les 
futurs utilisateurs du service au volant fréquentaient en conséquence déjà le 


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restaurant. Le projet proposait une solution logistique permettant de résoudre les 
importants problèmes de stationnement et, par corollaire, de sécurité. D’évidence, 
cette redéfinition bénéficierait, en premier lieu, aux utilisateurs de la zone. 
18) 
Le 19 novembre 2021, le département a dupliqué. 
 
 
Contrairement à ce qu’affirmaient les recourantes à aucun moment le 
département n’avait évoqué une quelconque problématique de changement 
d’affectation. L’autorisation portait uniquement sur des modifications liées aux 
aménagements extérieurs. Les recourantes faisaient état du « pouvoir d’attraction 
de l’enseigne ». Le fait que le restaurant ne réponde en conséquence plus aux 
principes définis par le plan directeur et à son règlement en raison dudit "pouvoir 
d’attraction " de l’enseigne ne pouvait pas justifier une péjoration de la situation, 
par, notamment, la mise en œuvre d’un service au volant. Le projet n’était pas 
compatible avec la zone de développement artisanal et industriel concernée. Il 
devait être refusé ne serait-ce que par application de l’art. 22 al. 2 LAT. 
19) 
Sur quoi, les parties ont été informées le 23 novembre 2021, que la cause a 
était gardée à juger. 
20) 
Les arguments des parties et le contenu des pièces seront repris en tant que 
de besoin dans la partie en droit du présent arrêt. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 -
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
a. 
Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), comprend notamment 
le droit pour les parties de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit 
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des 
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela 
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 
285 consid. 6.3.1). Ce droit ne s'étend toutefois qu'aux éléments pertinents pour 
décider de l'issue du litige et le droit de faire administrer des preuves n'empêche 
pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de 
procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s'il acquiert 
la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à 
établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 
consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3). 


- 12/23 - 
A/4163/2020 
 
 
Ces principes s'appliquent en particulier à la tenue d'une inspection locale, 
en l'absence d'une disposition cantonale qui imposerait une telle mesure 
d'instruction, étant précisé qu'une telle disposition n'existe pas en droit genevois 
(ATF 120 Ib 224 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_243/2013 du 27 
septembre 2013 consid. 3.2.1 ; ATA/720/2012 du 30 octobre 2012 consid. 3). 
 
b. 
En l'espèce, les recourantes sollicitent préalablement un transport sur place 
ainsi que la production d'une part, des procès-verbaux des séances de la direction 
de l'OAC relatives à l'autorisation de construire DD 11______, d'autre part des 
éventuelles instructions écrites de la hiérarchie du département en lien avec cette 
demande. 
 
 
Le transport sur place devait prouver les problèmes auxquels est 
actuellement confrontée la zone et permettre de déterminer l’évolution attendue 
des parcelles concernées en cas de réalisation du projet. Les procès-verbaux 
devaient servir à établir les raisons du revirement de position du DT afin de 
comprendre pour quelle(s) raison(s) l’OAC, après avoir préavisé favorablement le 
projet à deux reprises, a finalement refusé de délivrer l’autorisation de construire 
sollicitée. 
 
 
La chambre de céans, à l'instar du TAPI, estime que le dossier contient les 
éléments suffisants et nécessaires à l'examen des griefs et arguments mis en avant 
par les parties. En particulier, les plans versés au dossier ainsi que les outils 
disponibles sur internet, soit notamment le système d'information du territoire 
genevois (ci-après : SITG), permettent parfaitement de visualiser l'emplacement 
du projet litigieux, de sorte qu'une inspection locale, non obligatoire en soi, ne 
fournirait pas d'informations pertinentes supplémentaires. 
 
 
Par ailleurs, les problèmes de stationnement ou de circulation auxquels la 
zone est actuellement confrontée ne sont pas pertinents pour l’issue du litige. De 
même, l’évolution attendue des parcelles concernées en cas de réalisation du 
projet ressort notamment du document complet et fouillé produit par les 
recourantes sous la plume de G______. 
 
 
S'agissant de la production des autres documents, celle-ci n'est pas 
pertinente dans la mesure où le département a expliqué de manière détaillée sa 
position dans le cadre des échanges intervenus au cours de la procédure. 
 
 
Les différentes instances consultent et formulent un préavis dans leur 
domaine de compétence. Il appartient au seul département, à la suite d’une pesée 
des intérêts, de rendre une décision tenant compte de l’ensemble des avis formulés 
dans le cadre de l’instruction d’un dossier. Dès lors, la production des 
procès-verbaux sollicités n’est pas pertinente. Elle ne l’est pas non plus pour les 
motifs détaillés dans les considérants qui suivent. 


- 13/23 - 
A/4163/2020 
 
 
Partant, ces requêtes seront rejetées. 
3) 
 
L’objet du litige consiste à déterminer si le DT était fondé à refuser la DD 
en application notamment de l’art. 5 RAZIDI, les recourantes contestant qu’il soit 
applicable, subsidiairement que ses conditions en soient remplies. 
4) 
 
Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700 ; art. 1 al. 1 LCI). 
L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à 
l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 
22 al. 2 let. b LAT). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres 
conditions (art. 22 al. 3 LAT). Dès que les conditions légales sont réunies, le 
département est tenu de délivrer l'autorisation de construire (art. 1 al. 5 LCI). 
5) 
a. 
Selon l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du 
sol. Ils définissent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones 
à protéger. 
 
b. 
À Genève, l’art. 12 LaLAT précise que, pour déterminer l’affectation du sol 
sur l’ensemble du territoire cantonal, celui-ci est réparti en zones (al. 1), lesquelles 
sont de trois types (al. 2), à savoir les zones ordinaires (let. a ; voir aussi art. 18 à 
27), les zones de développement (let. b ; voir aussi art. 30 à 30B) et les zones 
protégées (let. c ; voir aussi art. 28). 
 
c. 
L’art. 19 LaLAT détaille les zones à bâtir. L’art. 19 al. 4 LaLAT prévoit que 
les zones industrielles et artisanales sont destinées aux constructions industrielles, 
artisanales et ferroviaires. Ainsi, selon la systématique suivie par le législateur 
genevois, les zones industrielles font partie des zones à bâtir, qui sont elles-mêmes 
englobées dans les zones ordinaires au sens des art. 12 et 18 LaLAT 
(ATA/518/2010 du 3 août 2010 consid. 4b). 
 
d. 
Selon l’art. 12 al. 4 LaLAT, dont la note marginale est « zones de 
développement », en vue de favoriser l’urbanisation, la restructuration de certains 
territoires, l’extension des villages ou de zones existantes, la création de zones 
d’activités publiques ou privées, le Grand Conseil peut délimiter des périmètres de 
développement, dits zones de développement, dont il fixe le régime d’affectation. 
Le Grand Conseil peut créer des zones de développement vouées à des 
affectations spécifiques qui précisent celles visées aux art. 19, 30 et 30A ou au 
besoin s’en écartent. À l’intérieur de ces périmètres, le Conseil d’État peut, en vue 
de la délivrance d’une autorisation de construire, autoriser le département à faire 
application des normes résultant de la zone de développement, en lieu et place de 
celles de la zone à laquelle elle se substitue. 


- 14/23 - 
A/4163/2020 
 
e. 
Selon l’art. 30 LaLAT, les zones de développement sont régies, selon leur 
affectation, par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 
(LGZD - L 1 35) et par la LZIAM. 
 
f. 
La LaLAT distingue ainsi les zones industrielles et artisanales « ordinaires » 
(art. 19 al. 4 LaLAT) et les zones de développement industriel et artisanal 
(art. 30 LaLAT et LZIAM). 
6) 
 
Le 2 novembre 2011, le Conseil d’État a présenté le projet de loi PL 10'861 
modifiant l’ancienne loi générale sur les zones de développement industriel du 
13 décembre 1984 (LGZDI, devenue LZIAM). Il s’agissait d’instaurer un 
nouveau type de zone d’activités (« zone de développement d’activités mixtes »), 
dans le but de favoriser la mixité entre les activités secondaires et tertiaires et 
d’assurer ainsi une densification des espaces disponibles et une meilleure 
intégration des activités aux zones urbanisées (PL 10'861, p. 6). La nouvelle loi 
10'861 a été adoptée par le Grand Conseil le 22 mars 2012 et est entrée en vigueur 
le 28 août 2013. 
7) 
a. 
La LZIAM a pour but de fixer les conditions applicables à l’aménagement et 
l’occupation rationnelle des zones de développement industriel, dévolues aux 
activités industrielles et artisanales (ci-après : activités du secteur secondaire), 
ainsi que des zones de développement d’activités mixtes, dévolues aux activités 
des secteurs secondaire et tertiaire, y compris les activités culturelles et festives 
(art. 1 al. 1 LZIAM). Les zones de développement d’activités mixtes comportent 
au minimum 60 % des surfaces brutes de plancher dévolues à des activités du 
secteur secondaire (art. 1 al. 2 LZIAM). 
 
b. 
Selon l’art. 4 al. 1 LZIAM, dans les zones de développement industriel et 
les zones de développement d’activités mixtes, le Conseil d’État peut, en vue de la 
délivrance de l’autorisation de construire, autoriser l’application des normes de la 
zone industrielle ou de la zone de développement d’activités mixtes au sens de la 
LaLAT. Cette décision est subordonnée à l’approbation préalable : a) des plans et 
règlements directeurs au sens des art. 2 et 3 ou, le cas échéant, d’un plan localisé 
de quartier (ci-après : PLQ) fixant tout ou partie des éléments énoncés dans 
l’art. 3 LGZD ; b) des conditions particulières applicables au projet présenté, 
notamment : 1° le prix du terrain, qui doit être agréé sur la base des prix admis 
dans chaque zone de développement industriel ou d’activités mixtes, 2° les loyers 
et les prix des locaux industriels ou artisanaux répondant à un besoin d’intérêt 
général, qui doivent respecter les montants maximums fixés pour chaque zone de 
développement d’activités mixtes par le Conseil d’État, 3° les loyers et les prix 
des locaux destinés à des activités tertiaires dans les zones de développement 
d’activités mixtes, dont les montants doivent être comparables aux prix du 
marché. 


- 15/23 - 
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8) 
a. 
Le RAZIDI a été adopté par le Conseil d’État le 21 août 2013 et est entré en 
vigueur le 28 août 2013. 
 
b. 
L’art. 1 RAZIDI, norme secondaire concrétisant l’art. 1 LZIAM et 
définissant les activités admissibles dans les zones concernées, connaît un régime 
d’exception à l’art. 5 RAZIDI. 
 
c. 
Selon l’art. 5 al. 1 RAZIDI, en dérogation à l'art. 1, un régime d’exception 
peut être conféré à certaines entreprises prestataires de services utiles aux 
utilisateurs des zones industrielles (travailleurs, clients, fournisseurs), si 
l'implantation de ces entreprises en zone industrielle est susceptible de contribuer 
significativement à la réduction des mouvements pendulaires et à l'accroissement 
du bien-être des utilisateurs. Le régime d’exception pourra être accordé 
notamment en faveur de tea-rooms et cafés-restaurants, d'épiceries, d'agences de 
distribution de tabacs et journaux, de guichets bancaires, de fitness, d'offices 
postaux, ou encore de garderies d’enfants. 
 
d. 
Selon l’art. 10 RAZIDI, l’art. 9A s’applique à toutes les demandes 
d’autorisation déposées après son entrée en vigueur. 
 
e. 
Selon ce dernier article, après examen de la demande définitive 
d’autorisation de construire, le département chargé des autorisations de construire, 
en application de l’art. 4 al. 1 let. b LZIAM, fixe les conditions particulières 
conformément à cet article et statue sur l’application au projet présenté des 
normes de la zone de développement industriel, respectivement de la zone de 
développement d’activités mixtes (art. 9A RAZIDI). 
9) 
a. 
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des 
départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). 
Ils n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la 
loi ; l'autorité reste libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un 
intérêt public supérieur. Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de 
ne pas le minimiser (ATA/462/2020 du 7 mai 2020 consid.18 et les références 
citées). 
 
 
Les préavis recueillis au cours de la procédure d'autorisation ne lient ni 
l'autorité exécutive cantonale, ni les autorités judiciaires. Ils sont en principe sans 
caractère contraignant pour l'autorité administrative, étant précisé que cette 
dernière ne saurait faire abstraction des préavis exprimés dans des conditions 
prévues par la loi (Stéphane GRODECKI, La jurisprudence en matière 
d'aménagement du territoire et de droit public des constructions rendue par le 
Tribunal administratif genevois en 2008, in RDAF 2009, n° 2, p. 130). 
 
b. 
Selon une jurisprudence bien établie, les juridictions administratives 
observent une certaine retenue pour éviter de substituer leur propre appréciation à 


- 16/23 - 
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celle des commissions de préavis pour autant que l'autorité inférieure suive l'avis 
de celles-ci. Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne 
s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité 
technique consultative, composée de spécialistes capables d'émettre un jugement 
dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection 
fixés par la loi (ATA/1125/2020 du 10 novembre 2020 ; ATA/1279/2018 du 
27 novembre 2018). De même, s'agissant des jugements rendus par le TAPI, la 
chambre administrative exerce son pouvoir d'examen avec retenue car celui-ci se 
compose pour partie de personnes possédant des compétences techniques 
spécifiques (ATA/439/2021 du 20 avril 2021 consid. 6d ; ATA/373/2016 du 3 mai 
2016 consid. 9d et les références). 
 
c. 
Lorsque l'autorité s'écarte des préavis, le tribunal peut revoir librement 
l'interprétation des notions juridiques indéterminées, mais contrôle sous le seul 
angle de l'excès et de l'abus de pouvoir l'exercice de la liberté d'appréciation de 
l'administration, en mettant l'accent sur le principe de la proportionnalité en cas de 
refus malgré un préavis favorable, et sur le respect de l'intérêt public en cas 
d'octroi de l'autorisation malgré un préavis défavorable (ATA/1357/2017 du 3 
octobre 2017 consid. 5b ; ATA/534/2016 du 21 juin 2016 et les références citées). 
10) 
La délivrance des autorisations de construire demeure de la compétence 
exclusive du département à qui il appartient de statuer en tenant compte de tous 
les intérêts en présence (ATA/439/2021 du 20 avril 2021 ; ATA/318/2017 du 21 
mars 2017 ; ATA/828/2015 du 11 août 2015 ; ATA/699/2015 du 30 juin 2015). 
11) 
Une décision est arbitraire lorsqu’elle viole gravement une norme ou un 
principe juridique indiscuté ou lorsqu’elle heurte de manière choquante le 
sentiment de la justice et de l’équité. À cet égard, le Tribunal fédéral ne s’écarte 
de la solution retenue par l’autorité cantonale de dernière instance que lorsque 
celle-ci est manifestement insoutenable, qu’elle se trouve en contradiction claire 
avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation 
d’un droit certain. L’arbitraire ne résulte pas du seul fait qu’une autre solution 
pourrait entrer en considération ou même qu’elle serait préférable. Pour qu’une 
décision soit annulée pour cause d’arbitraire, il ne suffit pas que la motivation 
formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans 
son résultat (ATF 128 I 177 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 4P.149/2000 du 
2 avril 2001 consid. 2 et les arrêts cités). 
12) 
En l’espèce, les parties ne contestent pas que la LZIAM trouve application, 
à l’instar de la loi 13______ et du règlement directeur. Seule l’application du 
RAZIDI est litigieuse. 
 
a. 
Aux termes de la loi 13______, les terrains compris dans [le triangle] sont 
destinés à des activités industrielles, artisanales, commerciales et de services (art. 
2). 


- 17/23 - 
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b. 
Selon le règlement directeur, les terrains situés dans le périmètre du plan 
visé à l’art. 2 sont affectés prioritairement à des activités industrielles et 
artisanales ; ils sont régis, sous réserve des règles spécifiques contenues dans le 
présent règlement, par des dispositions applicables aux zones industrielles et 
artisanales (art 19 al. 4 LaLAT et 80 et 81 LCI), ainsi que par les dispositions de 
la LGZD (art. 3 al. 1). 
 
 
En fonction des besoins des utilisateurs de la zone, l’implantation de 
certaines activités commerciales et de service peut être autorisé (art. 3 al. 2 du 
règlement directeur). 
 
 
Si les circonstances le justifient et que cette mesure ne porte pas atteinte au 
but général visé, le département des travaux publics peut déroger, après 
consultation de la commune et de la commission d’urbanisme, aux dispositions du 
plan et du règlement directeur (art. 7 al. 1 du règlement directeur). 
 
c. 
Il ressort en conséquence de l’art. 3 al. 2 du règlement directeur que, si des 
activités commerciales et de services peuvent être autorisées, elles doivent l’être 
en fonction des besoins des utilisateurs de la zone. Référence est faite au seul 
triangle. 
 
 
L’étude de G______ a mis en évidence le nombre de repas servis à divers 
moments de la journée. Il a comparé l’état actuel en 2016 avec un état de 
référence en 2020, sans service au volant et un état futur pour 2020 avec service 
au volant. Il a fait la distinction entre les jours de semaine et le week-end, entre les 
repas de midi et ceux du soir. Il peut être retenu que les utilisateurs d’une zone 
industrielle et artisanale s’y trouvent principalement en jour de semaine, pendant 
la journée et quittent ladite zone à compter de 19 heures. En conséquence, les 
graphiques relatifs aux repas du soir ainsi qu’au week-end n’apparaissent pas 
pertinents pour l’analyse des besoins des utilisateurs de la zone. Selon les chiffres 
produits, les repas de midi du lundi au vendredi représentaient en 2016 deux cent 
vingt repas au total. Parmi les clients venus en transport individuel motorisé (le 
90 % des clients), cent dix emportaient leur repas alors que quatre-vingt-huit 
mangeaient à table. Vingt-deux repas concernaient des personnes venues en 
mobilité douce, à pied, en vélo ou en transports en communs (10 %). 
 
 
La projection pour 2020, sans services au volant, laissait apparaître une 
augmentation des clients, pour un total de deux cent quarante-deux repas à midi 
en semaine. La proportion de 90 % de clients venus en transport motorisé et 10 % 
en mobilité douce restait identique. Le nombre de repas délivrés à des personnes 
venues en véhicule motorisé s’élevait à deux cent dix-huit. 
 
 
Or, en 2020, avec le projet de service au volant, les recourantes 
escomptaient la vente de deux cent septante-huit repas en semaine à midi. La 
proportion des clients venus en mobilité douce été réduite à 8 % et celle des 


- 18/23 - 
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personnes en transport individuel motorisé augmenté à 92 %. Il était projeté que 
cent quarante-trois bénéficieraient de la nouvelle possibilité du service au volant, 
vingt-quatre continueraient avec des repas emportés alors que quatre-vingt-sept 
s’attableraient, soit un total de deux cent cinquante-quatre repas en lien avec du 
trafic motorisé. 
 
 
Il ressort de ces chiffres que le projet doit permettre aux recourantes 
d’augmenter considérablement le nombre de repas servis, ne serait-ce qu’en 
semaine à midi. L’accroissement de leur activité commerciale devait intervenir 
grâce au développement du transport individuel motorisé. Or, il est patent qu'un 
tel mode de transport n'est pas compatible avec une zone d’un hectare. En 
conséquence et indépendamment de l’application du RAZIDI, le projet de 
construction soumis au département ne respecte pas le règlement directeur. 
 
d. 
Les recourantes soutiennent que le projet serait utile aux utilisateurs de la 
zone afin de régler les importants problèmes de stationnement et, par corollaire, 
de sécurité. Elles soutiennent toutefois aussi que le projet ne consiste qu’en la 
modification des modalités de délivrance des repas aux utilisateurs. Les chiffres 
de l’étude de G______ prouvent cependant que la modification des seules 
« modalités de délivrance des repas » va augmenter pendant les heures d’activité 
des utilisateurs de la zone concernée, notamment, le nombre de véhicules 
motorisés y accédant. L’argument des recourantes relatif à l’augmentation de la 
sécurité et à la résolution des problèmes de stationnement ne peut en conséquence 
pas être suivi. 
 
e. 
Par ailleurs et contrairement à ce que soutiennent les recourantes, le DT a 
tenu compte de l’extension de la zone industrielle et artisanale « E______ ». Il a 
mentionné dans ses écritures une zone plus grande que le triangle, d’une surface 
de 441 m de longueur pour une largeur de 391 m. Plus vaste, cette superficie 
pourrait plus facilement justifier l’utilisation d’un transport individuel motorisé. 
Outre que sa prise en compte n’est toutefois pas prévue par le règlement directeur 
concerné, elle ne peut justifier un service au volant pour les utilisateurs d’un 
périmètre tel que précité distants de quelques centaines de mètres tout au plus du 
restaurant concerné. 
 
f. 
En conséquence, il existe des motifs prépondérants et dûment établis qui 
justifient que le département se soit écarté des préavis émis par les autorités 
techniques et consultatives, en l’absence, par les services spécialisés, de prise en 
compte, voire de définitions, de la zone concernée, des utilisateurs visés par le 
règlement directeur et de leurs besoins, et d’analyse des conséquences du projet 
avec la zone à l’aune des documents produits par les recourantes. Outre que les 
instances concernées n’ont pas appliqué le RAZIDI et se sont limitées au 
règlement directeur, la lecture qu’ils en ont fait ne correspond pas à son texte. 
C’est en conséquence sans abus ni excès de son pouvoir d’appréciation que le 


- 19/23 - 
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département a refusé l’autorisation sollicitée en considérant que le projet n’était 
pas compatible avec la zone de développement artisanal et industriel concernée. 
 
 
La décision contestée respecte le principe de la proportionnalité. Les 
recourantes n’indiquent d’ailleurs pas se plaindre d’une violation de celui-ci. Le 
département explique, sans être contredit, qu’à l’époque où l’autorisation de 
construire a été délivrée, le 13 février 2001, le périmètre était particulièrement 
décentré. Le département avait considéré qu’il était utile en conséquence de 
proposer cette prestation afin d’éviter le déplacement des personnes qui étaient 
actives dans la zone. Or, la situation n’avait pas évolué dans le sens souhaité 
puisque l’essentiel des personnes amenées à fréquenter le restaurant n’étaient pas 
actives dans cette zone. La tendance s'était en conséquence inversée. Au vu du 
développement prévu de la zone industrielle et artisanale « E______ » les 
recourantes pourront bénéficier d’un large bassin de nouvelle clientèle apte à se 
déplacer en mobilité douce pour s’approvisionner dans leur établissement, de sorte 
que le principe de proportionnalité n'a pas été violé. 
 
 
Partant, pour ce motif encore, la décision querellée sera confirmée. 
13) 
La solution qui précède est confortée par l’analyse du grief portant sur le 
conflit de normes entre le RAZIDI et le règlement directeur invoqué par les 
recourantes. 
 
a. 
On parle de conflit de normes lorsque plusieurs règles de droit sont 
susceptibles de s'appliquer à un état de fait donné, avec des conséquences 
juridiques différentes voire contradictoires (ATF 135 V 80 consid. 2.1 ; 
ATA/1000/2014 du 16 décembre 2014 ; Ernst A. KRAMER, Juristische 
Methodenlehre, 4ème éd., 2013, p. 111 s.). 
 
b. 
En cas de conflit de normes s'appliquent trois règles classiques principales : 
lex superior derogat inferiori (la norme supérieure prime la norme inférieure), lex 
specialis derogat generali (la norme spéciale prime la norme générale), et lex 
posterior derogat anteriori (la norme postérieure prime la norme antérieure). 
 
c. 
La primauté du droit supérieur découle du principe de la hiérarchie des 
normes (arrêt du Tribunal fédéral 2C_736/2010 du 23 février 2012 consid. 6.3). 
En présence de règles de droit contradictoires de rangs différents, le juge est tenu 
de se conformer à la règle supérieure. Entre les principes lex specialis derogat 
generali et lex posterior derogat anteriori, il n'existe pas de hiérarchie stricte 
(ATF 134 II 329 consid. 5.2). 
14) a. 
Le RAZIDI est un règlement adopté par le Conseil d’État en application de 
l’art. 109 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 
2012 (Cst - GE - A 2 00) selon lequel le Conseil d’État promulgue les lois. Il est 


- 20/23 - 
A/4163/2020 
chargé de leur exécution et adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires 
(al. 4). 
 
 
Selon l’art. 5 let a de la loi sur l'exercice des compétences du Conseil d'État 
et l'organisation de l'administration du 16 septembre 1993 (LECO - B 1 15), le 
Conseil d’État ne peut pas déléguer sa compétence règlementaire. 
 
 
Aux termes de l’art. 1 du règlement d’exécution de la loi sur la forme, la 
publication et la promulgation des actes officiels du 15 janvier 1957 (RFPP - 
B 2 05.01), les règlements sont les textes de portée générale adoptés par le Conseil 
d’État. Sont également qualifiés de règlements les textes dont l’une au moins des 
dispositions est de portée générale (al. 1). Les arrêtés et les décisions sont les 
textes sans portée générale adoptés par le Conseil d’État, conformément à l’art. 19 
al. 1 let. a à f, de la loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes 
officiels du 8 décembre 1956 (LFPP - B 2 05). Selon ce dernier, le recueil 
systématique de la législation genevoise contient l’ensemble des textes en vigueur 
adoptés par le corps électoral, par le Grand Conseil, par le Conseil d’État, ou par 
une autre autorité lorsque la loi le prévoit, à l’exclusion des actes qui concernent 
notamment un lieu considéré isolément (let. c) ou l’applicabilité d’un acte, d’un 
texte ou d’un plan déterminés (let. d). 
 
 
En l’espèce, le RAZIDI est un règlement au sens de l’al. 1 de l’art. 1 RFF. Il 
est publié dans le recueil systématique genevois, conformément aux 
art. 19 LFFP et 7 RFPP. 
 
b. 
Le règlement directeur se réfère à l’art. 3 al. 1 LaLAT, la LCI et la LZDI, 
devenue la LZIAM. 
 
 
Il a été approuvé par le Conseil d’État par un arrêté du 19 mai 1993. Un tel 
règlement est prévu par l’art. 3 LZIAM, lequel décrit son contenu. Il est établi par 
le département, lequel peut déléguer cette compétence (art. 5 al. 1 LZIAM). La 
procédure de son adoption est régie par la LGZD (art. 5 al. 3). 
 
 
À certaines conditions, précisées à l’art. 4 al. 3 LZIAM, le Conseil d’État 
peut renoncer à l’élaboration d’un règlement directeur et autoriser l’application 
des normes de la ZI (art. 4 al. 1 LZIAM). Dans cette hypothèse, la construction 
prévue sera soumise à la LZIAM et son règlement d’application, le RAZIDI. 
L’absence de nécessité d’un règlement directeur confirme l’infériorité de son 
rang. 
 
c. 
Les deux règlements ne sont en conséquence pas comparables et ne se 
trouvent pas au même niveau dans la hiérarchie des normes. Si, certes, le 
règlement directeur est plus spécifique, traitant de quelques parcelles précises, il 
ne peut déroger, sauf à le prévoir expressément, au RAZIDI, norme générale et 
abstraite s’appliquant à un nombre indéfini de situations. Le règlement directeur 


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A/4163/2020 
rappelle d’ailleurs en son art. 3 al. 1 qu’il est régi, sous réserve des règles 
spécifiques qu’il contiendrait, aux dispositions applicables aux zones industrielles 
et artisanales. 
 
 
En conséquence, le projet querellé doit respecter non seulement le règlement 
directeur, mais aussi le RAZIDI, notamment la condition posée à l’art. 5, à savoir 
qu’il contribue significativement à la réduction des mouvements pendulaires et à 
l’accroissement du bien-être des consommateurs. Cet objectif, même s’il a été fixé 
dans une norme postérieure au plan et au règlement directeur, s’applique à la 
demande d’autorisation (art. 10 RAZIDI). 
 
 
Or, conformément aux considérants qui précèdent, un service au volant 
contribuera à augmenter le trafic dans la zone concernée. 
 
 
Les conditions posées tant par le règlement directeur que par l’art. 5 
RAZIDI n’étant pas remplies le département n’a ni abusé ni excédé son pouvoir 
d’appréciation en refusant l’autorisation. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
15) 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge des recourantes, prises 
solidairement (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 27 août 2021 par A______, B______ et 
C______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 juin 
2021 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de 1'500.- à charge de A______, B______ et C______ prises 
solidairement ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 


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A/4163/2020 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
 
 


- 23/23 - 
A/4163/2020 
communique le présent arrêt à Me François Canonica, avocat des recourantes, au 
département du territoire-oac ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :