ge_gerichte · ATA/76/2003 · 2003-02-11 · fr


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_____________ 
 
A/410/2002-TPE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 11 février 2003 
 
 
 
dans la cause 
 
 
P. AG. 
représentée par Me Chantal Manfrini, avocat 
 
 
 
contre 
 
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS 
 
et 
 
COMMUNE DE CHÊNE-BOUGERIES 
représentée par Me Vincent Jeanneret, avocat 
 


 
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A/410/2002-TPE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
La société P. AG (ci-après : P.), de siège à 
Zurich, est une société active dans le domaine de 
l'affichage. 
 
2. 
Le 24 avril 2001, P. a demandé à la commune de 
Chêne-Bougeries l'autorisation d'ériger et d'exploiter 
deux emplacements d'affichage d'une dimension de 2,77 x 
1,30 m le long de la route de X, au n° 77. À cette 
requête étaient joints un plan de situation, une feuille 
d'emplacement et l'autorisation du propriétaire concerné. 
 
3. 
Le 8 mai 2001, la commune de Chêne-Bougeries a 
accusé réception de la requête et l'a rejetée au motif 
que les "idées directrices" de l'aménagement communal 
prévoyaient le maintien d'un front végétalisé le long des 
routes traversant la commune. 
 
 
 
Le 23 du même mois, P. a fait observer à la 
commune que l'emplacement précis n'était pas occupé par 
une haie, mais par des panneaux plastifiés et que 
d'autres panneaux publicitaires avaient été érigés le 
long de la même artère. 
 
4. 
Le 8 juin 2001, P. a recouru contre la décision 
précitée auprès de la commission cantonale de recours en 
matière de constructions (ci-après : la CCRMC). Elle a 
notamment 
exposé 
que 
d'autres 
panneaux 
d'affichage 
étaient déjà posés le long de la route de X et devant une 
succursale de l'entreprise La Poste. L'emplacement qui 
lui avait été refusé ne faisait pas partie d'un front 
végétalisé, car les panneaux auraient été posés devant 
d'autres, en matière plastique. Le refus opposé à la 
requête de P. violait la liberté économique et la 
garantie de la propriété, droits protégés par les 
articles 26 et 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 
1999 (Cst. féd.- RS 101). Les motifs d'esthétique retenus 
par 
la 
commune 
violaient 
le 
principe 
de 
la 
proportionnalité, contenu dans l'article 36 Cst. féd., 
car les panneaux prévus étaient de dimensions modestes, 
auraient caché d'autres panneaux plastifiés et auraient 
été posés le long d'une artère qui comptait déjà d'autres 
panneaux publicitaires. Il fallait y voir également une 
violation du principe de l'égalité de traitement (sic) 
consacrée par l'article 9 Cst. féd. 
 


 
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Dans ses observations à la CCRMC, la commune a 
exposé qu'elle entendait conserver à la route de X un 
statut communal, avec de la verdure, des ruptures, des 
maisons en retrait et des piétons. Elle a déposé un 
tirage 
de 
sa 
propre 
publication 
intitulée 
"Chêne-Bougeries : Informations", du mois de décembre 
1988, décrivant ses objectifs quant à l'apparence de 
verdure qu'elle entendait donner aux abords immédiats de 
la route de X. 
 
 
La recourante ne pouvait se prévaloir de la 
garantie de la propriété, dès lors qu'elle n'invoquait 
aucun droit patrimonial ou réel et que le titulaire de la 
parcelle où les panneaux publicitaires devaient être 
apposés n'était pas partie à la procédure. S'agissant de 
la liberté économique de la recourante, elle était 
limitée par la loi sur les procédés de réclame du 9 juin 
2000 (LPR - F 3 20), qui constituait une base légale 
suffisante pour restreindre cette liberté. La recourante 
ne pouvait enfin se plaindre d'une violation du principe 
de l'égalité dès lors que la commune entendait poursuivre 
la même politique à l'égard de toutes les sociétés 
d'affichage. 
 
5. 
Le 18 janvier 2002, les parties ont été entendues 
par la CCRMC et elles ont déposé des écritures après 
enquêtes le 21 février 2002. 
 
6. 
Le 28 mars 2002, la CCRMC a rejeté le recours de 
P. au motif que l'article 8 alinéa premier LPR était une 
clause d'esthétique, faisant appel à une notion juridique 
imprécise et qui laissait dès lors un certain pouvoir 
d'appréciation 
à 
l'administration. 
En 
l'espèce, 
la 
commune n'avait pas mésusé de cette liberté. Quant au 
grief de violation du principe de l'égalité, il n'était 
pas fondé. 
 
7. 
Le 26 avril 2002, P. a recouru contre la décision 
de la CCRMC. Elle a repris l'exposé qu'elle avait fait 
devant cette commission et s'est plainte notamment de la 
violation du principe de l'égalité à propos de quatre 
emplacements destinés à l'affichage. Ils se trouvent 
respectivement au 147, route de X, devant le bureau de 
l'entreprise La Poste (a), à l'angle de la route de X et 
du chemin L.-S. (arrêt des Transports publics genevois 
[TPG] (b), 102, route de X (c) et 114, route de X (d). La 
société recourante conclut à l'annulation de la décision 
de la commune intimée datée du 8 mai 2001, avec suite de 
frais et dépens. 
 


 
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8. 
Le 7 juin 2002, la commune a répondu au recours. 
Elle a mis en doute la recevabilité de celui-ci, la 
société 
recourante 
procédant 
apparemment 
par 
sa 
succursale de Lausanne, laquelle était sans existence 
juridique. S'agissant du grief de violation du principe 
de l'égalité, l'intimée s'est déterminée comme suit : 
 
 
- L'emplacement (a) était situé sur le domaine public 
fédéral et le panneau d'affichage avait été autorisé au 
mois de mai 1989. 
 
 
- L'affichage (b) était lié à l'existence d'un abri pour 
les usagers des TPG, posé au début des années 90. 
 
 
- 
L'emplacement 
(c) 
est 
occupé 
par 
des 
panneaux 
publicitaires autorisés par le canton en avril 1961. 
 
 
- Le panneau (d) avait été installé avant l'entrée en 
vigueur de la LPR. 
 
 
 
La commune intimée conclut à ce que la société 
recourante soit déboutée de toutes ses conclusions et 
condamnée à un émolument couvrant l'ensemble de ses 
propres frais liés à la seconde instance, soit un montant 
d'au moins CHF 4'000.--. 
 
9. 
Le 1er juillet 2002, les parties ont été informées 
que la cause était gardée à juger. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable de ce point de vue 
(art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 
novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la 
loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
- LPA - E 5 10). 
 
2. 
La commune intimée soulève la question de la 
qualité pour agir de la société intimée qui plaide par 
avocat et qui a indiqué une adresse à Lausanne, alors que 
son siège social est dans le canton de Zurich. 
 
 
 
Le tribunal de céans a eu récemment l'occasion de 
préciser sa jurisprudence en matière de qualité pour agir 
des personnes morales (ATA Hôtel E. S.A. et autres du 
5 novembre 2002). Il a considéré qu'une telle personne 


 
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devait s'exprimer par la voix de ses organes, quand elle 
agissait 
en 
personne. 
Faute 
d'une 
manifestation 
de 
volonté exprimée conformément aux statuts ou à la loi, le 
recours est irrecevable. 
 
 
 
La désignation des parties doit être appréciée 
sous l'angle de la bonne foi, qui prévaut également en 
matière contentieuse (cf. Jean-François Egli et Olivier 
Kurz, La protection de la bonne foi dans le procès, in 
Juridiction 
constitutionnelle 
et 
juridiction 
administrative, 
Zurich 1992, 
p. 225-241, 
plus 
spécialement p. 233). Même si la recourante a indiqué 
fautivement l'adresse de sa représentation à Lausanne, 
qui n'est pas inscrite au Registre du commerce, il n'en 
demeure pas moins que cette circonstance est sans effet 
sur le procès, la commune intimée pouvant identifier sans 
difficulté la partie qui lui est opposée, avec laquelle 
elle a d'ailleurs correspondu à l'adresse de Lausanne 
avant le début de la procédure judiciaire. 
 
 
 
Il n'y a donc pas lieu de considérer le recours 
comme irrecevable. 
 
3. 
La 
collectivité 
publique 
intimée 
se 
prévaut 
notamment de l'article 24 LPR, considérant qu'elle a 
établi un "concept directeur" qui lui interdirait de 
délivrer l'autorisation sollicitée. 
 
 
 
Il convient tout d'abord de déterminer la nature 
juridique dudit concept, tout en gardant à l'esprit que 
les communes ont la faculté, mais non l'obligation d'en 
concevoir un. 
 
 
a. 
L'autonomie des communes en droit genevois est 
circonscrite par la loi sur l'administration des communes 
du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). Les attributions du 
conseil 
municipal 
sont 
divisées 
en 
fonctions 
délibératives (art. 30 LAC), soumises au référendum et en 
fonction consultative (art. 30A LAC). C'est à ce dernier 
titre que le conseil municipal préavise sous forme de 
résolution notamment le plan localisé de quartier (art. 
30A al. premier let. b ou c LAC), le plan de site (art. 
30A al. premier let. e) et le plan directeur des chemins 
pour piétons et de randonnées pédestres (art. 30A al. 
premier 
lettre 
f). 
De 
tels 
préavis 
ne 
lient 
pas 
l'autorité cantonale, seule compétente pour décider. 
Quant au maire ou au conseil municipal, il exerce les 
compétences prévues par l'article 48 LAC et forme 
notamment opposition dans le cadre de la procédure 


 
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d'adoption des plans de zone, des plans localisés de 
quartier, des plans de site et le règlement, des plans 
d'extraction, des règlements spéciaux, en particulier 
lorsque le conseil municipal a formulé un préavis négatif 
(art. 48 let. x LAC). 
 
 
b. 
Ni l'une ni l'autre de ces dispositions ne 
prévoient 
de 
procédure 
d'adoption 
d'un 
plan 
qui 
correspondrait au concept directeur prévu par l'article 
23 LPR. On ne saurait donc y voir un instrument de 
planification 
territoriale 
qui 
serait 
en 
mains 
des 
communes et qui les lierait, de même que les administrés. 
Le concept directeur au sens de la LPR n'est donc pas un 
acte juridique impératif pour les propriétaires, dont la 
position serait affectée par ledit instrument (cf. sur 
cette question Pierre MOOR, Droit administratif : les 
actes administratifs et leur contrôle, vol. II, Berne 
2002, 2ème édition, p. 439 et ss). Le "concept 
directeur" 
appartient 
au 
genre 
de 
l'ordonnance 
administrative (Pierre MOOR, Droit administratif : les 
fondements généraux, vol. I, Berne 1994, 2ème édition, 
p. 264 et ss). De telles ordonnances peuvent être 
publiées, sans que cela ne change quoi que ce soit à leur 
nature. Elles s'adressent aux agents publics, dans la 
mesure où ils remplissent une fonction et constituent 
ainsi une sorte de document de travail qui rendent 
explicite une ligne de conduite, une politique qui 
n'existerait sans cela qu'au travers de la succession 
d'une multitude de décisions individuelles (eodem loco 
p. 268, 
Pierre-Louis 
Manfrini, 
Nature 
et 
effets 
juridiques des ordonnances administratives, Genève, 1978, 
p. 215-216). Il faut se référer encore à un arrêt du 
Tribunal fédéral, qui a été publié (ATF 117 Ib 248 
consid. 4 b p. 256), et qui expose que l'administration 
peut 
s'écarter 
d'une 
ordonnance 
interprétative 
sans 
violer le droit, s'agissant en l'espèce de règles 
fiscales fédérales. Dans une espèce grisonne, le Tribunal 
fédéral a également considéré qu'une commune pouvait 
régler les modalités de l'affichage par un concept 
général sans pour autant assimiler un tel instrument à 
ceux connus dans le cadre de l'aménagement du territoire 
(ATF 128 I 3 consid. 3 e/bb p. 14 in fine = SJ 2002 I 519 
consid. 3 p. 524): les notions sont apparentées, mais les 
régimes juridiques diffèrent. Le Tribunal fédéral relève 
d'ailleurs qu'il est concevable de devoir soumettre un 
procédé 
d'affichage 
au 
régime 
de 
l'autorisation 
de 
construire, selon les circonstances (eodem loco, p. 15 in 
fine). 
 


 
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c. 
Il convient encore de souligner qu'à teneur de 
l'article 5 du règlement d'application de la loi sur les 
procédés de réclame du 11 octobre 2000 (RPR - F 3 20.01), 
le concept directeur des procédés de réclame vise à 
assurer une cohérence et une harmonie de ces procédés sur 
tout ou partie du territoire communal et notamment à 
définir les critères esthétiques et techniques permettant 
à la commune de statuer sur l'implantation de supports 
publicitaires. Comme on le voit, un tel concept a bien la 
valeur d'une ordonnance administrative interprétative. 
 
 
 
Il s'ensuit que l'autorité publique qui rejette la 
requête d'un administré, en application d'une ordonnance 
administrative, ne peut le faire sans prendre en compte 
toutes les circonstances du cas d'espèce. Si elle n'agit 
pas ainsi, elle viole le droit d'être entendu de la 
personne physique ou morale concernée. 
 
 
d. 
L'éventuel concept directeur communal ne peut 
avoir la valeur que d'une ordonnance administrative 
servant à interpréter la loi et le règlement. 
 
 
 
La commune intimée ne saurait soutenir que le 
document d'informations communales qu'elle a produit par 
devant l'autorité judiciaire de 1ère instance pourrait 
tenir lieu de concept directeur au sens de la LPR. Il ne 
fournit pas d'instrument suffisant pour qu'il puisse être 
considéré 
comme 
l'équivalent 
de 
directives 
administratives servant à l'interprétation de la loi. 
Considérant toutefois la simple faculté que les communes 
ont d'élaborer un tel concept et la nécessité dans 
laquelle elles se trouvent, une fois ce pas franchi, de 
motiver individuellement et de manière suffisante chaque 
décision, il n'y a pas lieu de voir là un motif 
d'annulation de la décision prise par la commune. 
 
4. 
Malgré le texte de l'article 8 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. féd. - RS 101), dont l'alinéa 1 dit que "tous les 
êtres humains sont égaux devant la loi", il faut 
considérer que les personnes morales sont également 
titulaires de ce droit (sur cette question : Andreas 
Auer, Giorgio Malinverni et Michel Hottelier, Droit 
constitutionnel 
suisse 
: 
Les 
droits 
fondamentaux, 
vol. II, Berne 2000, p. 480 et 481 et Jean-François 
Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II, 
Neuchâtel 1967, p. 645). Il commande notamment de manière 
identique 
deux 
situations 
semblables 
et 
interdit 
conséquemment tant les distinctions que les assimilations 


 
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injustifiables. 
 
 
 
En l'espèce, la société recourante a exposé que 
d'autres emplacements d'affichage existaient le long de 
la route de X et qu'il convient dès lors de lui en 
accorder un. Les réponses apportées sur ce point par la 
commune sont convaincantes. Il s'agit d'emplacements 
autorisés bien avant l'entrée en vigueur de la loi 
actuelle et qui ne fournissent dès lors aucun appui à la 
recourante 
pour 
réclamer, 
dans 
l'application 
de 
la 
nouvelle LPR, un traitement égal à ses concurrents qui 
bénéficient des emplacements dont elle se prévaut. 
 
 
 
Le grief de violation du principe de l'égalité de 
traitement selon l'article 8 Cst. féd. n'est donc pas 
fondé. 
 
5. 
La recourante se prévaut encore de la garantie de 
la propriété et de la liberté économique (art. 27 Cst. 
féd.). 
 
 
 
La question de savoir si la recourante peut se 
prévaloir de la garantie de la propriété, comme semble 
l'indiquer la jurisprudence récente du Tribunal fédéral 
(ATF n.p. C.I. S.A. du 9 janvier 2003, cause n° 1 
P. 500/2002 et arrêts cités), selon laquelle le locataire 
peut contester une atteinte au droit de propriété, s'il 
est touché dans ses propres droits ou s'il faut s'en 
tenir à la conception restrictive de la CCRMC, peut 
rester indécise. En effet, la garantie de la propriété 
n'accorde pas à la recourante une protection plus large 
de ses droits que la liberté économique dans le cadre du 
présent litige. 
 
 
 
Cette dernière garantie n'est pas absolue, elle 
peut être restreinte aux conditions de l'article 36 Cst. 
féd. (ATF 128 I 3 consid. 3a p. 9 = SJ 2002 I 519 consid. 
3a p. 519). 
 
 
 
Il n'est guère contestable que le droit cantonal, 
soit la LPR, fournit une base légale suffisante au sens 
de l'article 36 alinéa premier Cst. féd.. Quant à 
l'intérêt public, il s'agit en l'espèce de la volonté de 
la commune de conserver à la route de X un aspect 
agreste. Les circonstances locales, connues tant du 
tribunal que des parties, sont telles que l'on peut 
douter du caractère réalisable d'un tel objectif. Artère 
importante, empruntée par de très nombreuses automobiles 
ainsi que par une ligne de tramway, la route de X n'est 


 
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pas perçue par l'observateur comme une voie publique 
campagnarde reliant deux agglomérations. Si l'objectif 
affiché dans son bulletin d'informations communales par 
l'intimée paraît dès lors hors d'atteinte, il n'en 
demeure pas moins qu'elle a un intérêt légitime à oeuvrer 
pour le maintien d'un fronton végétalisé le long de cette 
voie de communication. Il s'agit là d'un objectif 
d'esthétique, que le tribunal de céans ne revoit qu'avec 
retenue. 
Or, 
l'application 
d'une 
telle 
clause 
à 
l'affichage relève précisément des domaines dans lesquels 
les communes se voient reconnaître une certaine autonomie 
à la différence de l'aménagement du territoire proprement 
dit, dans lequel elles ne sont que des autorités de 
préavis. Il convient dès lors de considérer que la 
décision négative de la commune intimée est compatible 
avec la LPR. 
 
6. 
Mal fondé, le recours doit être rejeté. Son 
auteur, qui succombe, sera condamné aux frais de la 
cause, 
arrêtés 
à 
CHF 
1'000.--, 
en 
application 
de 
l'article 87 alinéa premier LPA. Contrairement à ce que 
voudrait l'intimée, il n'y a pas lieu de se montrer d'une 
rigueur excessive dans le traitement du recours, qui 
n'avait 
aucun 
caractère 
abusif, 
lequel 
devrait 
au 
demeurant être sanctionné par le biais de l'article 88 
LPA et non par le versement d'une indemnité de procédure 
d'un montant élevé. Dans ces conditions, cette indemnité 
sera arrêtée à CHF 2'000.--. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 26 avril 2002 par P. AG contre la décision 
de la commission cantonale de recours en matière de 
constructions du 19 mars 2002; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
met à la charge de la recourante 
un émolument de CHF 1'000.--; 
 
 
 
 
 
 
alloue 
une 
indemnité 
de 
CHF 2'000.-- à la commune de Chêne-Bougeries à charge de 
la recourante; 


 
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communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Me Chantal Manfrini, avocate de la société P. AG ainsi 
qu'à Me Vincent Jeanneret, avocat de la commune de 
Chêne-Bougeries, à la commission cantonale de recours en 
matière 
de 
constructions 
et 
pour 
information, 
au 
département de justice, police et sécurité. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste adj.: le vice-président : 
 
 
 M. Tonossi F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci