ge_gerichte · ATA/777/2013 · 2013-11-26 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3352/2012-LDTR 
ATA/777/2013 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 26 novembre 2013 
 
 dans la cause 
 
DÉPARTEMENT DE L'URBANISME 
 
contre 
ASSOCIATION GENEVOISE DES LOCATAIRES (ASLOCA) 
Madame B______ 
Monsieur O______ 
représentés par Me Maurice Utz, avocat 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
5 mars 2013 (JTAPI/255/2013) 


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A/3352/2012 
EN FAIT 
1) 
 
La S.I. X______ est propriétaire de l’immeuble construit sur la parcelle no 
______, feuille ______ de la commune de Genève, section V______, à l’adresse 
______, rue Y______. 
 
 
Un appartement de 1,5 pièce, d’une surface de 30 m2, situé au cinquième 
étage dudit immeuble était loué pour un loyer annuel de CHF 6'480.-, plus 
charges, depuis le 1er janvier 2006. 
2) 
 
Le 20 avril 2009, suite à un incendie ayant détruit l’appartement, la régie 
N______ S.A. (ci-après : N______), agissant pour la propriétaire, a déposé par 
l’intermédiaire d’Alios S.A., mandataire, une demande d’autorisation de 
construire en procédure accélérée (ci-après : APA) auprès de la police des 
constructions du département des constructions et des technologies de 
l’information, devenu le département de l’urbanisme (ci-après : le département) 
pour la remise en état de l’appartement. Le coût estimé des travaux était de 
CHF 97'802,82. La demande a été enregistrée sous le no d’APA ______. 
 
 
Par courrier séparé du même jour, A______ S.A. a requis du département la 
transformation de l’APA en autorisation par annonce de travaux (ci-après : 
APAT), car l’appartement avait complètement brûlé et n’était pas habitable en 
l’état. 
3) 
 
Le 28 juillet 2009, N______ a informé le département avoir consulté la 
compagnie d’assurance incendie de l’immeuble. Aucune demande d’autorisation 
n’était nécessaire en cas de sinistre incendie. De ce fait, elle priait le département 
de considérer la demande d’APA no ______ comme nulle et non avenue. 
4) 
 
Le 11 août 2009, le département a accusé réception de l’envoi du 28 juillet 
2009 de N______ par un courrier adressé à A______ S.A. : « les pièces qu’il 
contenait ont été enregistrées à titre de plans complémentaires de votre requête. 
Après examen de ces documents le département statuera sur votre demande et sa 
décision vous sera communiquée ». 
5) 
 
Le 25 août 2009, N______ a signé un contrat de bail avec Madame 
B______ et Monsieur O______ pour l’appartement de 1,5 pièce. Le loyer fixé 
était de CHF 14'400.- par an, plus charges, dès le 1er septembre 2009. 
6) 
 
Le 24 septembre 2009, le département a envoyé un courrier à A______ 
S.A. : « Nous nous référons à votre lettre du 28 juillet 2009 par laquelle vous nous 
informez que votre client renonce au projet cité en titre. En conséquence, nous 
procédons au classement de cette affaire ». 


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7) 
 
Le 23 janvier 2012, l’association genevoise de défense des locataires, 
devenue depuis lors l’association genevoise des locataires (ci-après : ASLOCA) a 
demandé au département si une autorisation de construire avait été délivrée pour 
les travaux exécutés dans l’appartement, cas échéant, si un loyer maximum après 
travaux avait été fixé. 
8) 
 
Le 20 mars 2012, un rapport d’enquête a été établi par le département après 
une visite de l’appartement. Des travaux sans autorisation avaient été effectués, 
tous les sols avaient été rénovés et vitrifiés, les peintures des murs et des plafonds 
avaient été refaites. Les carrelages et les faïences avaient été changés, les 
radiateurs également ainsi que les appareils sanitaires, l’équipement de la cuisine, 
le réseau électrique et les menuiseries intérieures et extérieures. 
9) 
 
Le 22 mars 2012, le département a invité N______ à déposer des 
observations, accompagnées de documents utiles relatifs à la nature et au coût de 
l’ensemble des travaux réalisés dans le logement sans autorisation de construire, 
dans la mesure où l’APA ______ du 29 avril 2009 avait été retirée le 28 juillet 
2009 et classée. Ces travaux étaient susceptibles d’être assujettis à la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et/ou à la 
loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation 
(mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 
(LDTR - L 5 20). De plus, une hausse de loyer de 122 % à compter du 
1er septembre 2009 était constatée. Toutes mesures et/ou sanctions demeuraient 
expressément réservées. 
10) 
Le 27 mars 2012, N______ a exposé au département que le motif du retrait 
de la demande d’APA résidait dans le fait que les travaux étaient consécutifs à un 
incendie. Le département ayant purement et simplement procédé au classement de 
l’affaire sans émettre le moindre commentaire quant au motif du retrait, il 
apparaissait que les travaux réalisés dans cet appartement et son environnement 
n’étaient pas assujettis aux lois mentionnées. 
11) 
Le 31 mai 2012, le département a répondu à l’ASLOCA. Une visite sur 
place avait confirmé que le logement avait été complètement rénové. Ces travaux 
faisaient suite à un incendie. Le département avait accepté l’annulation d’une 
demande d’APA et avait renoncé à instruire cette requête pour les travaux urgents 
de remise en état du logement. Ce logement n’avait donc pas été soumis à la 
LDTR pour fixation du loyer. 
12) 
Le 16 juillet 2012, l’ASLOCA a demandé au département quelle était la 
base légale qui avait permis de dispenser la propriétaire de requérir une 
autorisation pour les travaux entrepris. L’immeuble était soumis à la LDTR et le 
loyer maximum admissible aurait dû être fixé conformément à l’art. 10 LDTR. 


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13) 
Le département a répondu le 7 août 2012 en réitérant sa position. La 
pratique du département était de ne pas assujettir à autorisation la remise en état 
après incendie d’un logement, les travaux ne relevant pas de la volonté du 
propriétaire. 
14) 
Le 21 août 2012, l’ASLOCA a requis du département le prononcé d’une 
décision afin qu’elle puisse faire l’objet d’un recours. 
 
 
Le 4 septembre 2012, l’ASLOCA a informé le département qu’elle avait été 
constituée formellement pour la défense des intérêts de Mme B______ et de 
M. O______. 
15) 
Le 4 octobre 2012, le département a répondu à l’ASLOCA. Il avait rendu 
une décision en date du 24 septembre 2009, adressée à N______, lui signifiant 
qu’il avalisait la demande de retrait d’autorisation de construire et procédait au 
classement de l’affaire. Dite décision était manifestement entrée en force. Les 
locataires n’avaient pas contesté le loyer de l’appartement dans le délai légal. Il 
n’entendait pas rendre une nouvelle décision. 
16) 
Sur demande de l’ASLOCA, le département lui a transmis l’échange de 
courriers des 28 juillet 2009 et 24 septembre 2009. 
17) 
Le 7 novembre 2012, par mémoire de leur mandataire commun, 
Mme B______, M. O______ et l’ASLOCA ont interjeté recours auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision du 
département du 4 octobre 2012, reçue le 8 octobre 2012, en concluant 
principalement à ce que les travaux de rénovation intervenus suite à l’incendie 
soient soumis à la LDTR et à la fixation d’un loyer maximum après travaux. 
 
 
Le courrier du 24 septembre 2009 ne constituait pas une décision. Soit le 
département avait compris à tort que les travaux n’allaient pas être exécutés, soit il 
n’avait pas exercé sa compétence en accordant une dérogation sans base légale. 
 
 
Le courrier du 4 octobre 2012 était une décision exempte de motivation qui 
comportait un déni de justice formel et violait leur droit d’être entendu. 
 
 
Les travaux entrepris étaient soumis à la LDTR et l’absence de procédure 
d’autorisation violait l’art. 9 LDTR. 
18) 
Le 14 janvier 2013, le département a répondu au recours en concluant à son 
rejet. 
 
 
Il avait rendu une décision le 24 septembre 2009 par laquelle il procédait au 
classement de l’affaire. Non contestée, celle-ci devait être considérée comme 
entrée en force. La décision visait uniquement à déterminer si oui ou non une 


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autorisation de construire était nécessaire et de ce fait, elle n’avait pas besoin 
d’être publiée. 
19) 
Le 26 février 2013, lors d’une audience de comparution personnelle des 
parties, le représentant du département a précisé qu’il n’existait aucune pratique 
« tendant à exclure la nécessité du dépôt d’une autorisation de construire dans les 
cas où un logement était détruit par un incendie. Dans ces conditions, si un 
logement est détruit par un incendie et qu’il est en soi soumis à la LDTR, le dépôt 
d’une autorisation est impératif ». Mais, par souci de cohérence, le département 
n’avait pas donné suite au rapport d’enquête et aux observations de N______ 
faites le 27 mars 2012, en considérant qu’une autorisation n’était pas nécessaire 
dans ce cas. 
 
 
Le collaborateur qui avait ouvert la procédure suite à la dénonciation de 
l’ASLOCA et qui l’avait instruite ignorait la décision de septembre 2009, sinon il 
n’y aurait pas donné suite. 
 
 
Il n’était pas en mesure de dire si, en 2009, une pratique tendant à affranchir 
le propriétaire d’un appartement incendié du dépôt d’une demande d’autorisation 
existait. Aujourd’hui, un tel cas serait soumis à la LDTR. 
 
 
Le mandataire de l’ASLOCA et des locataires a signalé deux autorisations 
de construire délivrées par le département dans des cas similaires (DD ______ et 
DD ______). 
20) 
Par jugement du 5 mars 2013, le TAPI a admis le recours et invité le 
département à statuer sur la demande formulée par l’ASLOCA et les locataires le 
23 janvier 2012. 
 
 
Les faits dénoncés n’avaient fait l’objet ni d’une instruction complète ni 
d’une décision de la part du département et il n’appartenait pas au TAPI de se 
prononcer sur les questions juridiques de fond soulevées. Le refus du département 
de rendre une décision était constitutif d’un déni de justice formel. 
21) 
Le 5 avril 2013, le département a interjeté recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
le jugement du TAPI en concluant à son annulation. 
 
 
Par son courrier du 24 septembre 2009, le département avait clairement 
manifesté sa volonté de ne pas soumettre les travaux à autorisation. Il s’agissait là 
d’une décision au sens de l’art. 4 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) qui ne respectait pas les exigences de forme 
mais qui réunissait les éléments caractéristiques d’une décision. Au demeurant, le 
comportement du département constituait en lui-même une décision. 


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En ne soumettant pas les travaux à autorisation, le département avait 
renoncé également à fixer le montant des loyers en application de la LDTR. 
 
 
C’était donc à tort que le TAPI avait retenu un déni de justice. 
22) 
Le 10 avril 2013, le TAPI a transmis son dossier sans observations. 
23) 
Le 15 mai 2013, l’ASLOCA et les locataires ont répondu au recours en 
concluant à son rejet ainsi qu’au versement d’une indemnité de procédure. 
 
 
Le courrier du 24 septembre 2009 ne comportait aucun des éléments d’une 
décision, se contentant de prendre acte du retrait de la requête en autorisation de 
construire. 
 
 
Aucune décision constatant que l’auteur des travaux était dispensé de 
solliciter une autorisation n’avait été rendue et celle-ci aurait dû exprimer 
clairement qu’un motif d’exception légal était réalisé. 
 
 
De plus, le courrier du 24 septembre 2009 n’ayant jamais été publié, les 
personnes disposant de la qualité pour agir n’en avaient pas eu connaissance. 
 
 
En refusant de rendre une décision à la demande de l’ASLOCA, le 
département avait commis un déni de justice. 
 
 
Le refus fautif du département d’exercer sa compétence vidait de sens le but 
même de la LDTR. 
24) 
Le 24 mai 2013, le département a répliqué. 
 
 
L’assujettissement ou non à autorisation relevait de la compétence de 
l’autorité et non de l’administré. Le classement de l’affaire était une décision qui 
ne nécessitait pas de publication. La décision de classement concernait tant la LCI 
que la LDTR. 
25) 
Suite à quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été 
informées le 31 mai 2013. 
 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA). 
2) 
 
Le litige porte sur l’existence ou non d’un déni de justice formel, lié à 
l’absence de décision rendue par le département, sur requête des intimés, dans le 


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cadre des travaux effectués par la propriétaire et de l’augmentation de loyer 
subséquente. 
3) 
 
Sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, élever 
en tout ou partie une construction ou une installation (art. 1 al. 1 let. a LCI). 
 
 
Aux termes de l’art. 3 al. 7 LCI, le département peut traiter par une 
procédure accélérée les demandes d’autorisation relatives à des travaux, soumis à 
l’art. 1, portant notamment sur la modification intérieure d’un bâtiment existant ou 
ne modifiant pas l’aspect général de celui-ci. A titre exceptionnel, cette procédure 
peut être adoptée pour des travaux de reconstruction présentant un caractère 
d’urgence. Dans ces cas, la demande n’est pas publiée dans la Feuille d’avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) et le département 
peut renoncer à solliciter le préavis communal. L’autorisation est, par contre, 
publiée dans la FAO et son bénéficiaire est tenu, avant l’ouverture du chantier, 
d’informer, par écrit, les locataires et, le cas échéant, les copropriétaires de 
l’immeuble concerné. 
 
 
A l’occasion de l’adoption de la teneur actuelle de l’art. 3 al. 7 LCI, les 
députés ont notamment relevé que des travaux rendus nécessaires à la suite d’un 
incendie présentaient un caractère d’urgence au sens de cette disposition 
(Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève 
du 18 septembre 1992, pp. 4657 s.). 
 
 
Quant à l’existence d’une pratique administrative, alléguée par le 
département, consistant à ne pas soumettre à autorisation les travaux de 
rénovation à effectuer après un incendie, elle n’est pas documentée et ne peut être 
considérée plus avant. 
 
 
 En conséquence, le principe de la soumission des travaux réalisés à la 
procédure d’autorisation LCI, en principe dans le cadre d’une APA vu l’urgence 
due à l’incendie, est donc établi, ce qui n’est finalement plus contesté par le 
département. 
4) 
 
La LDTR a pour but de préserver l’habitat et les conditions de vie existants, 
ainsi que le caractère actuel de l’habitat dans les zones visées expressément par la 
loi (art. 1 al. 1 LDTR). La loi prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la 
protection des locataires et des propriétaires d’appartements, des restrictions à la 
démolition, à la transformation et au changement d’affectation des maisons 
d’habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour toute 
transformation ou rénovation de tout ou partie d’une maison d’habitation 
(art. 9 al. 1 LDTR). Le département fixe, comme condition de l’autorisation, le 
montant maximum des loyers des logements après travaux (art. 10 al. 1 LDTR). 
L’autorisation est notamment accordée lorsque l’état du bâtiment comporte un 
danger pour la sécurité et la santé de ses habitants ou des tiers ou lorsque les 


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travaux répondent à une nécessité ou encore qu’il s’agit de travaux de rénovation 
(art. 9 al. 1 let. a, d et e LDTR). En plus de la nature des travaux, l’autorisation 
LDTR dépend également des loyers avant et après travaux, selon des critères 
énumérés à l’art. 9 al. 2 à 6 LDTR. Le département fixe, comme condition de 
l’autorisation, le montant maximum des loyers des logements après travaux, sauf 
exceptions prévues à l’art. 10 al. 2 LDTR). 
 
 
Dans le cadre de la LDTR, il n’appartient pas à l’administré de déterminer si 
les conditions d’assujettissement à la loi sont réalisées ou non. Cette appréciation 
doit être effectuée par le département, le propriétaire ayant l’obligation de lui 
soumettre son projet et de fournir tous les renseignements nécessaires à la 
qualification des travaux (A. MAUNOIR, La nouvelle LDTR au regard de la 
jurisprudence in RDAF 1996 I p. 308 et les jurisprudences citées). 
 
 
En conséquence, il apparaît que la soumission des travaux à une procédure 
d’autorisation LDTR ne saurait être exclue d’emblée sans instruction complète à 
effectuer par le département. 
5) 
 
En l’espèce, il est patent que les travaux réalisés dans l’appartement l’ont 
été sans qu’aucune autorisation formelle de construire n’ait été délivrée par le 
département. 
 
 
Le département a choisi de ne pas donner suite au rapport d’enquête 
constatant les travaux réalisés, par « souci de cohérence » avec son courrier du 
24 septembre 2009. Ce dernier, adressé à la régie de la propriétaire, indique 
simplement que le département prend acte du retrait de la demande d’autorisation 
de construire. Selon le recourant, ce courrier vaut décision entrée en force et a mis 
fin à la procédure. 
 
 
Il convient dès lors de préciser la portée du courrier du 24 septembre 2009. 
6) 
 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
 
 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). 
 
b. 
L’autorisation de construire n’est délivrée que sur requête (art. 2 al. 1 LCI). 
La demande d’autorisation de construire peut donc être retirée par le requérant qui 
n’aurait plus d’intérêt à se voir délivrer ladite autorisation pour des raisons 
diverses. 


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En l’espèce, la propriétaire, estimant ne pas avoir besoin de l’autorisation du 
département, a mis fin à la procédure non contentieuse en retirant sa requête. 
 
 
Si, dans sa première réponse du 11 août 2009, le département a, de façon 
erronée, traité l’annonce de retrait comme une demande d’autorisation 
complémentaire, il a, dans un deuxième temps, simplement pris acte du retrait et 
indiqué qu’en conséquence, il procédait au classement du dossier. 
 
 
Le courrier du 24 septembre 2009 ne revêt aucune des caractéristiques 
formelles d’une décision. De plus, le classement administratif du dossier, qui fait 
logiquement suite à un retrait de demande d’autorisation, ne constitue pas une 
décision au sens de l’art. 4 al. 1 LPA. Le fait de prendre acte du retrait de la 
requête ne constitue pas non plus une telle décision car cette communication n’a 
pas d’incidence sur les droits et obligations de l’administré qui a renoncé à 
l’obtention d’une décision favorisante. Il s’agit d’un simple accusé de réception, 
informant l’administré que son annonce de retrait a été reçue par l’administration 
qui cessera dès lors l’instruction de la demande. 
 
 
Il découle de ce qui précède que le département n’a pas rendu de décision 
entrée en force qui l’empêcherait de donner suite aux constatations faites dans son 
rapport d’enquête et à la requête des intimés. 
7) 
a. 
Une autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle 
de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, 
normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même 
pour l’autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu’elle en a l’obligation. 
Un tel déni constitue une violation de l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101 ; ATF 135 I 6 ; 134 I 6 ; 
Arrêts du Tribunal fédéral 2C_409/2013 du 27 mai 2013 consid. 5.1 ; 
5A_279/2010 du 24 juin 2010 consid. 3.3 ; T. TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2011, n. 1499). 
 
b. 
Le droit d’obtenir une décision formatrice ou constatatoire appartient à ceux 
qui disposent d’un droit de recours spécial contre la décision à prendre 
(T. TANQUEREL, op. cit., n. 1497). En l’espèce, la qualité pour recourir de 
l’ASLOCA en matière de LDTR est admise de jurisprudence constante par la 
chambre de céans (ATA/578/2013 du 3 septembre 2013). Quant aux locataires, 
l’éventuelle fixation d’un loyer dans l’autorisation à délivrer sur la base de la 
LDTR leur confère un intérêt digne de protection au sens de l’art. 60 al. 1 let. b 
LPA. 
 
 
En conséquence, en refusant de donner la suite qu’il convenait à la requête 
des intimés et aux constatations faites dans le rapport d’enquête sur les travaux 
entrepris sans autorisation, le département a commis un déni de justice formel, 
comme l’a constaté à juste titre le TAPI dans le jugement litigieux. 


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8) 
 
Le recours sera rejeté. 
 
 
Malgré l’issue du litige, le département sera exempté d’émolument, 
conformément aux art. 87 al. 1 LPA et 12 al. 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 
(RFPA - E 5 10.03). Une indemnité de procédure de CHF 500.- sera allouée aux 
intimés locataires, à la charge de l’Etat de Genève et une autre de CHF 500.- sera 
allouée à l’ASLOCA, également à la charge de l’Etat de Genève (art. 87 al. 2 
LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 5 avril 2013 par le département de l’urbanisme 
contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 5 mars 2013 ; 
au fond : 
le rejette ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à Madame B______ et à 
Monsieur O______, pris conjointement et solidairement, à la charge de l’Etat de Genève 
; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à l’ASLOCA, à la charge de l’Etat de 
Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi 
communique le présent arrêt au département de l'urbanisme, à Me Maurice Utz, avocat 
de l'ASLOCA, de Madame B______ et de Monsieur O______, ainsi qu'au Tribunal 
administratif de première instance. 


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Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot 
Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :