ge_gerichte · ATA/78/2003 · 2003-02-11 · fr


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A/465/2002-TPE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 11 février 2003 
 
 
 
dans la cause 
 
 
COMMUNE DU GRAND-SACONNEX 
représentée par Me Bertrand Reich, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS 
 
 
 
et 
 
 
SOCIÉTÉ V. S.A. 
représentée par Me Lucien Lazzarotto, avocat 
 


 
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A/465/2002-TPE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
La société V. (ci-après : V.) a son siège dans le 
canton de Vaud. 
 
2. 
Le 9 mars 2001, la société, agissant par son 
bureau de Genève, a déposé auprès de la police municipale 
de 
la 
commune 
du 
Grand-Saconnex 
une 
"proposition 
d'emplacement d'affichage... sur domaine privé, visible 
du domaine public". À cette requête étaient joints une 
feuille 
d'emplacement, 
comportant 
la 
description 
de 
l'endroit visé, soit les nos 159 à 161 de la route de F., 
un plan du support prévu, aux dimensions de 2,83 mètres 
par 1,30 mètres, ainsi qu'un contrat de bail pour 
surfaces 
publicitaires 
entre 
V. 
et 
la 
caisse 
de 
prévoyance X, représentée par une régie de la place. Un 
extrait du registre foncier était encore joint à la 
demande. 
 
 
 
Le 16 du même mois, la commune a informé V, que le 
conseil administratif avait pris la décision de surseoir 
à toute demande d'autorisation pour la pose de panneaux 
d'affichage. Le 31, la commune s'est adressée à nouveau 
par écrit à la société et l'a informée que le conseil 
administratif avait pris la décision de ne pas autoriser 
de publicité sur la route de F. entre les chemins du P. 
et du P.. En conséquence, l'autorisation sollicitée ne 
serait pas délivrée. 
 
3. 
Le 27 avril 2001, la société a recouru contre la 
décision de la commune. Elle a mis en doute le caractère 
de décision proprement dite du document qui lui avait été 
communiqué, car il ne comportait notamment pas les voies 
de droit prévues par l'article 38 de la loi sur les 
procédés de réclame du 9 juin 2000 (LPR - F 3 20). L'acte 
entrepris violait la garantie de la propriété (art. 26 de 
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 
avril 1999 - Cst. féd. - RS 101) et la liberté économique 
de la recourante (art. 27 Cst. féd.). Quant aux principes 
généraux définissant les restrictions admissibles des 
droits fondamentaux au sens de l'article 36 de la 
Constitution, ils étaient également violés, sauf celui de 
la légalité. Les considérations émises par la commune 
étaient arbitraires et violaient le principe de l'égalité 
de traitement, la route de F. comportant déjà d'autres 
panneaux publicitaires. La recourante a déposé notamment 
trois photos d'emplacements publicitaires le long de la 
route de F. dont bénéficiait une concurrente, la société 


 
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générale d'affichage (ci-après : la SGA). V. conclut à 
l'annulation de la décision prise le 30 mars 2001 par la 
commune et à l'octroi de l'autorisation demandée. 
 
 
 
Le 25 juin 2001, la commune a répondu au recours. 
Elle avait établi, le 26 mars 2001, un "plan directeur 
des procédés de réclame" comportant deux zones, l'une où 
les panneaux publicitaires étaient autorisés, l'autre où 
ils étaient interdits. La requête litigieuse visait une 
portion de la route de F. "au centre" de la zone 
interdite. Les panneaux dont se prévalait la recourante 
se trouvaient en zone autorisée, à l'extérieur du village 
proprement dit. La commune pouvait légitimement souhaiter 
réduire la densité du nombre des panneaux d'affichage, en 
limiter l'impact et favoriser ainsi la perception de ses 
propres espaces verts et de leurs aménagements par les 
passants. La commune a conclu au rejet du recours. 
 
4. 
Le 18 octobre 2001, les parties ont été entendues 
par la commission cantonale de recours en matière de 
constructions (ci-après : la CCRMC). 
 
5. 
Les 27 novembre 2001 et 3 janvier 2002, elles ont 
respectivement répliqué et dupliqué. 
 
 
 
Le 27 novembre 2001, V. a relevé que la commune ne 
pouvait adopter un plan directeur, contenant des règles 
précises et abstraites, car elle n'était autorisée qu'à 
établir un concept directeur. Ce concept ne pouvait tenir 
lieu de base légale pour restreindre la garantie de la 
propriété ou la liberté économique. La recourante a 
produit à cet égard un avis de droit. La décision 
entreprise avait un caractère automatique alors que la 
commune aurait dû procéder à une pesée d'intérêts 
concrète. 
 
 
 
Dans sa réplique déposée le 3 janvier 2002, la 
commune a relevé tout d'abord qu'il y avait lieu de 
respecter les normes contenues dans les articles 95 et 96 
de 
l'ordonnance 
sur 
la 
signalisation 
routière 
du 
5 septembre 1979 ou OSR - RS 741.21) et que la commission 
devait recueillir le préavis du département de justice, 
police et sécurité (ci-après : le DJPS). S'agissant de 
l'application de la LPR proprement dite, la commune a 
relevé que le site envisagé était épargné par des 
installations publicitaires, dans une zone comportant une 
pelouse et des arbres. Les raisons d'esthétique retenues 
par la commune étaient ainsi fondées. La recourante ne 
pouvait se prévaloir de la garantie de la propriété et 


 
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elle ne pouvait non plus se prévaloir du principe de 
l'égalité de traitement. 
 
6. 
Le 8 avril 2002, la CCRMC a annulé la décision 
prise par la commune et l'a invitée à en rendre une 
nouvelle au motif que le plan présenté n'assurait ni 
cohérence, ni harmonie des procédés de réclame, ni ne 
définissait 
de 
critères 
esthétiques 
ou 
techniques 
permettant de statuer sur l'implantation de supports 
publicitaires. Il violait les buts poursuivis par la loi 
et ne pouvait être pris en considération. 
7. 
Le 14 mai 2002, la commune a recouru contre la 
décision de la CCRMC. Elle conclut à son annulation et à 
la confirmation de sa propre décision. Elle requiert le 
Tribunal administratif de demander un préavis au DJPS. 
Sur le fond, la commune a repris les arguments qu'elle 
avait développés en première instance et se prévaut de sa 
propre autonomie. 
 
8. 
Le 22 mai 2002, la CCRMC a déposé son dossier. 
 
9. 
Le 28 juin 2002, la société a répondu au recours. 
Elle conclut à la confirmation de la décision de la CCRMC 
au motif notamment que le plan directeur adopté par la 
commune 
s'éloignait 
des 
buts 
de 
la 
loi, 
qu'il 
n'appartenait pas à la CCRMC ou au tribunal de guérir les 
insuffisances du dossier, notamment en recueillant le 
préavis du DJPS. 
 
10. 
Le 1er juillet 2002, le greffe du tribunal a 
informé les parties que la cause était gardée à juger. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. 
La collectivité publique recourante se prévaut 
notamment de l'article 24 LPR, considérant qu'elle a 
établi un "concept directeur" qui lui interdirait de 
délivrer l'autorisation sollicitée. 
 
 
 
Il convient tout d'abord de déterminer la nature 
juridique dudit concept, tout en gardant à l'esprit que 


 
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les communes ont la faculté, mais non l'obligation d'en 
concevoir un. 
 
 
a. 
L'autonomie des communes en droit genevois est 
circonscrite par la loi sur l'administration des communes 
du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). Les attributions du 
conseil 
municipal 
sont 
divisées 
en 
fonctions 
délibératives (art. 30 LAC), soumises au référendum et en 
fonction consultative (art. 30A LAC). C'est à ce dernier 
titre que le conseil municipal préavise sous forme de 
résolution notamment le plan localisé de quartier (art. 
30A al. premier let. b ou c LAC), le plan de site (art. 
30A al. premier let. e) et le plan directeur des chemins 
pour piétons et de randonnées pédestres (art. 30A al. 
premier 
lettre 
f). 
De 
tels 
préavis 
ne 
lient 
pas 
l'autorité cantonale, seule compétente pour décider. 
Quant au maire ou au conseil municipal, il exerce les 
compétences prévues par l'article 48 LAC et forme 
notamment opposition dans le cadre de la procédure 
d'adoption des plans de zone, des plans localisés de 
quartier, des plans de site et le règlement, des plans 
d'extraction, des règlements spéciaux, en particulier 
lorsque le conseil municipal a formulé un préavis négatif 
(art. 48 let. x LAC). 
 
 
b. 
Ni l'une ni l'autre de ces dispositions ne 
prévoient 
de 
procédure 
d'adoption 
d'un 
plan 
qui 
correspondrait au concept directeur prévu par l'article 
23 LPR. On ne saurait donc y voir un instrument de 
planification 
territoriale 
qui 
serait 
en 
mains 
des 
communes et qui les lierait, de même que les administrés. 
Le concept directeur au sens de la LPR n'est donc pas un 
acte juridique impératif pour les propriétaires, dont la 
position serait affectée par ledit instrument (cf. sur 
cette question Pierre MOOR, Droit administratif : les 
actes administratifs et leur contrôle, vol. II, Berne 
2002, 2ème édition, p. 439 et ss). Le "concept 
directeur" 
appartient 
au 
genre 
de 
l'ordonnance 
administrative (Pierre MOOR, Droit administratif : les 
fondements généraux, vol. I, Berne 1994, 2ème édition, 
p. 264 et ss). De telles ordonnances peuvent être 
publiées, sans que cela ne change quoi que ce soit à leur 
nature. Elles s'adressent aux agents publics, dans la 
mesure où ils remplissent une fonction et constituent 
ainsi une sorte de document de travail qui rendent 
explicite une ligne de conduite, une politique qui 
n'existerait sans cela qu'au travers de la succession 
d'une multitude de décisions individuelles (eodem loco 
p. 268, 
Pierre-Louis 
Manfrini, 
Nature 
et 
effets 


 
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juridiques des ordonnances administratives, Genève, 1978, 
p. 215-216). Il faut se référer encore à un arrêt du 
Tribunal fédéral, qui a été publié (ATF 117 Ib 248 
consid. 4 b p. 256), et qui expose que l'administration 
peut 
s'écarter 
d'une 
ordonnance 
interprétative 
sans 
violer le droit, s'agissant en l'espèce de règles 
fiscales fédérales. Dans une espèce grisonne, le Tribunal 
fédéral a également considéré qu'une commune pouvait 
régler les modalités de l'affichage par un concept 
général sans pour autant assimiler un tel instrument à 
ceux connus dans le cadre de l'aménagement du territoire 
(ATF 128 I 3 consid. 3 e/bb p. 14 in fine = SJ 2002 I 519 
consid. 3 p. 524) : les notions sont apparentées, mais 
les régimes juridiques diffèrent. Le Tribunal fédéral 
relève 
d'ailleurs 
qu'il 
est 
concevable 
de 
devoir 
soumettre 
un 
procédé 
d'affichage 
au 
régime 
de 
l'autorisation de construire, selon les circonstances 
(eodem loco, p. 15 in fine). 
 
 
c. 
Il convient encore de souligner qu'à teneur de 
l'article 5 du règlement d'application de la loi sur les 
procédés de réclame du 11 octobre 2000 (RPR - F 3 20.01), 
le concept directeur des procédés de réclame vise à 
assurer une cohérence et une harmonie de ces procédés sur 
tout ou partie du territoire communal et notamment à 
définir les critères esthétiques et techniques permettant 
à la commune de statuer sur l'implantation de supports 
publicitaires. Comme on le voit, un tel concept a bien la 
valeur d'une ordonnance administrative interprétative. 
 
 
 
Il s'ensuit que l'autorité publique qui rejette la 
requête d'un administré, en application d'une ordonnance 
administrative, ne peut le faire sans prendre en compte 
toutes les circonstances du cas d'espèce. Si elle n'agit 
pas ainsi, elle viole le droit d'être entendu de la 
personne physique ou morale concernée. L'éventuel concept 
directeur communal ne peut avoir la valeur que d'une 
ordonnance administrative servant à interpréter la loi et 
le règlement. 
 
 
 
En l'espèce, la commune recourante a fondé son 
rejet sur l'adoption d'un concept directeur par le 
conseil 
administratif. 
Ce 
faisant, 
elle 
a 
négligé 
d'individualiser sa décision, conférant à son propre 
"plan directeur des procédés de réclame du 26 mars 2001", 
la valeur d'une règle de droit qu'il n'a pas. Pour ce 
seul motif déjà, sa décision devait être annulée. 
 
3. 
Selon l'article 6 alinéa 3 LPR, la commune peut 


 
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solliciter un préavis du DJPS pour tout procédé de 
réclame susceptible de créer une gêne pour la circulation 
ou une confusion avec la signalisation. 
 
 
 
La commune recourante se prévaut du danger pour la 
circulation que créeraient les panneaux litigieux s'ils 
étaient installés. Elle suggère au tribunal de céans de 
recueillir l'avis du DJPS. Ce faisant, elle perd de vue 
qu'il 
lui 
appartient 
d'instruire 
complètement 
les 
requêtes qui lui sont soumises. Si elle considère que le 
préavis 
dudit 
département 
lui 
est 
utile, 
il 
lui 
appartient de le demander formellement avant de prendre 
sa propre décision. 
 
 
Pour ce second motif également, il convenait 
d'annuler la décision de la commune, comme l'avait fait 
la CCRMC. 
 
4. 
Le recours de la commune est ainsi mal fondé. Il 
est rejeté et le dossier sera renvoyé dès lors non pas à 
la CCRMC mais à la commune recourante pour nouvelle 
instruction et nouvelle décision. 
 
5. 
La société intimée a conclu à l'octroi de dépens. 
Elle y a droit, puisqu'elle obtient gain de cause 
(art. 87 
al. 
2 
LPA) : 
ceux-ci 
seront 
arrêtés 
à 
CHF 1'500.-. Il n'y a pas lieu en revanche d'astreindre 
la commune recourante au paiement d'un émolument et celui 
dont elle s'est acquittée lui sera restitué. 


 
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PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 14 mai 2002 par la commune du Grand-Saconnex 
contre la décision de la commission cantonale de recours 
en matière de constructions du 8 avril 2002; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
renvoie la cause à la commune du 
Grand-Saconnex 
pour 
nouvelle 
décision 
au 
sens 
des 
considérants; 
 
 
 
 
alloue une indemnité de procédure 
de CHF 1'500.- à la société V. à charge de la commune du 
Grand-Saconnex; 
 
 
 
 
dit 
qu'il 
n'est 
pas 
perçu 
d'émolument; 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Me Bertrand Reich, avocat de la recourante, à Me Lucien 
Lazzarotto, 
avocat 
de 
l'intimée, 
à 
la 
commission 
cantonale de recours en matière de constructions, et pour 
information, 
au 
département 
de 
justice, 
police 
et 
sécurité. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste adj. : le vice-président : 
 
 
 M. Tonossi 
 F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci 


 
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