ge_gerichte · ATA/926/2018 · 2018-09-11 · fr

Résumé:
 Absence de violation de la garantie de la propriété des recourants dès lors que le projet de zone réservée, reposant sur une base légale non contestée, relève d'un intérêt public résidant dans la nécessité de construire un nombre plus important de logements en cas de pénurie dans ce domaine, et est proportionné dans la mesure où il porte sur un périmètre déterminé pour une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter ultérieurement des mesures éventuellement plus intrusives. La publication d'une carte sur le site internet du département, désignant les périmètres de la zone réservée, avant l'adoption formelle et définitive de ceux-ci dépasse les exigences du devoir d'information de la population. Une telle démarche impliquant un déploiement anticipé des effets de la mesure envisagée pour les propriétaires concernés, la durée de publication doit être déduite de celle de la zone réservée. Recours partiellement admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3558/2017-AMENAG 
ATA/926/2018 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 11 septembre 2018 
 
 dans la cause 
 
LA CHAMBRE GENEVOISE IMMOBILIÈRE 
Monsieur Yves AELLEN 
Monsieur Jean-Pierre BEAUSOLEIL 
Madame Elisabeth et Monsieur Christian BERTHELIER 
Madame Michelle CANTIELLO 
Monsieur Antonio CARLUCCIO 
Madame Olivia et Monsieur Francis CATTIN 
Madame Marlyse et Monsieur Michel CONUS 
Madame Eszter CZIRJAK et Monsieur Paul MURPHY 
Madame Silvia GARAVAGNO BUSTORFF et Monsieur Pedro LOBATO 
SANTOS AGUIAR BUSTORFF 
Madame Diane et Monsieur Bernard FELIX 
Madame Sylvie et Monsieur Jean-Marc HOCHULI 
Madame Franceline et Monsieur Christian KNECHT 
Madame Marianne et Monsieur Jean-Paul MASMEJEAN 
Madame Elisabeth MUMENTHALER 
Monsieur Félix MUMENTHALER 
Monsieur François MUMENTHALER 
Madame Bianca et Monsieur Mauro et PALMAN 
Monsieur Albert RIGHINI 


 
 
 
 
A/3558/2017 
 
 
- 2 - 
Madame Vrenely et Monsieur Marc SCHNEEBELI 
Madame Caroline et Monsieur Olivier SCHNEEBERGER 
Mesdames Nadia et Ria et Monsieur Didier VAN LEEMPUT 
Monsieur Fabien VIDONNE 
représentés par la Chambre genevoise immobilière 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
représenté par Me Alain Maunoir, avocat 


- 3/23 - 
A/3558/2017 
EN FAIT 
1. 
 
La Chambre genevoise immobilière (ci-après : CGI) est une association sans 
but lucratif tendant à la promotion, la représentation et la défense de la propriété 
foncière dans le canton de Genève. Selon ses statuts, « elle se voue par pur idéal à 
l'étude de questions relatives, notamment, au logement, à la fiscalité, à l'énergie, à 
l'aménagement du territoire, à la protection de l'environnement, des monuments, 
de la nature et des sites ». 
2. 
 
Monsieur Yves AELLEN, Monsieur Jean-Pierre BEAUSOLEIL, Madame 
Elisabeth et Monsieur Christian BERTHELIER, Madame Michelle CANTIELLO, 
Monsieur Antonio CARLUCCIO, Madame Olivia et Monsieur Francis CATTIN, 
Madame Marlyse et Monsieur Michel CONUS, Madame Eszter CZIRJAK et 
Monsieur Paul MURPHY, Madame Silvia GARAVAGNO BUSTORFF et 
Monsieur Pedro LOBATO SANTOS AGUIAR BUSTORFF, Madame Diane et 
Monsieur Bernard FELIX, Madame Sylvie et Monsieur Jean-Marc HOCHULI, 
Madame Franceline et Monsieur Christian KNECHT, Madame Marianne et 
Monsieur Jean-Paul MASMEJEAN, Madame Elisabeth MUMENTHALER, 
Monsieur Félix MUMENTHALER, Monsieur François MUMENTHALER, 
Madame Bianca et Monsieur Mauro PALMAN, Monsieur Albert RIGHINI, 
Madame Vrenely et Monsieur Marc SCHNEEBELI, Madame Caroline et 
Monsieur Olivier SCHNEEBERGER, Madame Fiona DOHERTY et Monsieur 
Francis 
STEWART, 
Mesdames 
Nadia 
et 
Ria 
et 
Monsieur 
Didier 
VAN LEEMPUT et Monsieur Fabien VIDONNE (ci-après : les propriétaires) sont 
propriétaires de parcelles sises à Onex et colloquées en cinquième zone de 
construction (ci-après : zone villas). 
3. 
 
Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur cantonal 
2030 (ci-après : PDCn 2030), approuvé le 29 avril 2015 par le Conseil fédéral sur 
la base d'un rapport d'examen effectué par l'office fédéral du développement 
territorial (ci-après : ARE) du 13 avril 2015. 
 
 
Le PDCn 2030, document de référence et de coordination pour 
l'aménagement du territoire cantonal, est composé d'un concept de l'aménagement 
cantonal qui énonce les principes de l'organisation du territoire à l'horizon 2030, 
contraignant les autorités cantonales, communales et fédérales, et d'un schéma 
directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet 
opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique 
d'aménagement. 
 
 
Selon la fiche A03 annexée à celui-ci, consacrée à l'extension de la 
densification de la zone villas par modification de zone, il s'agit de « procéder à la 
densification de secteurs de la zone villas, par mutation progressive, afin de créer 


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de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la 
structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général […]. 
 
 
La densification de la zone villas, en principe forte, pourra[it] se faire de 
façon différenciée en fonction des situations, selon [certains] critères […] ». 
 
 
À cette fin, des mesures d'accompagnement pour les propriétaires des villas 
sises sur les périmètres de villas à déclasser étaient prévues, « comme par 
exemple, des échanges avec des appartements à bâtir ». 
 
 
Selon la démarche envisagée, « en coordination avec les fondations 
immobilières de droit public et les acteurs privés, les collectivités publiques 
anticip[aient] la densification des quartiers de villas en se portant progressivement 
acquéreurs des parcelles stratégiques, si celles-ci ne [faisaient] pas déjà l'objet 
d'opérations privées conformes aux buts poursuivis, de façon à déclencher la 
mutation de ces quartiers ». 
4. 
a. 
Dans cette perspective, le Conseil d'État a déposé, le 26 mars 2014 au Grand 
Conseil, un projet de loi (ci-après : PL) 11411 modifiant la loi d'application de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; 
refus conservatoire). 
 
 
L'art. 1 souligné du PL 11411 prévoyait l’introduction d’un nouvel 
art. 13B al. 2 LaLAT qui avait la teneur suivante : « Il ne peut s’écouler plus de 
cinq années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou 
l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant 
intervenir dans les quarante-huit mois à compter de la décision de refus. À défaut, 
le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois 
ou plans d’affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, 
selon les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en 
force ». 
 
 
Selon l'exposé des motifs y relatif, afin d'assurer la préservation du potentiel 
à bâtir prévu par la PDCn 2030, il s'agissait d'étendre les délais, actuellement trop 
courts, pour permettre à l'administration et au Grand Conseil d'adopter les mesures 
nécessaires, l'objectif étant de lutter de manière efficiente contre la pénurie de 
logements sévissant sur le canton. Les possibilités de densification offertes par les 
nouvelle dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
14 avril 1988 (LCI - L 5 05), modifiée le 30 novembre 2012, risquaient de réduire 
à néant le potentiel de mutation des quartiers de villas, du fait du renouvellement 
du parc bâti et du morcellement des terrains. En effet, de nombreuses autorisations 
de construire avaient dû être délivrées ou étaient en cours d'examen dans les 
périmètres. Les requêtes portaient fréquemment sur la substitution d'une villa par 
plusieurs. 


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b. 
Ce PL 11411 a été renvoyé sans débat à la commission d'aménagement du 
canton le 10 avril 2014. 
5. 
 
Vu les préoccupations soulevées par les députés, notamment en raison du 
caractère insuffisamment circonscrit de la modification proposée quant à l'assiette 
de son application, et les bases légales applicables, le Conseil d'État a proposé de 
transformer le PL 11411 en motion de commission (ci-après : M) afin de lui 
donner mandat d'agir en vue de préserver le potentiel de densification du 
PDCn 2030 par la création de zones réservées (ci-après : ZR ; PL 11411-A p. 20). 
6. 
 
Lors de sa séance du 5 juin 2015, le Grand Conseil a accepté de transformer 
le PL 11411 en motion et adopté la M 2278 avec renvoi au Conseil d'État, sur la 
base des documents déposés le 15 mai 2015 par la commission d'aménagement du 
canton. 
 
 
À teneur de la M 2278, le Grand Conseil « invit[ait] le Conseil d'État : 
- 
à appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie 
réglementaire, en vue de permettre l'adoption par le Conseil d'État, pour une 
durée provisoire de cinq ans au plus, de ZR dans les secteurs de la zone villas 
destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour 
lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ; 
- 
à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le 
potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les 
secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone 
dans un délai supérieur à cinq ans ; 
- 
à adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux 
propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire 
l'objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et 
qui ne font pas l'objet du refus conservatoire au sens de l'art. 138 LaLAT 
[recte : art. 13B LaLAT], des agrandissements modérés de constructions 
existantes ou des nouvelles constructions de peu d'importance, ne créant aucun 
nouveau logement ». 
7. 
 
Le 9 décembre 2015, le Conseil d'État a déposé au Grand Conseil son 
rapport M 2278-A, au terme duquel il exposait les diverses mesures prises. 
 
a. 
Il avait ainsi modifié le 17 juin 2015 le règlement d’application de la loi 
d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 1er juillet 1992 
(RaLAT - L 1 30.01). 
 
 
Selon le nouvel art. 10 RaLAT, entré en vigueur le 24 juin 2015, lorsque la 
sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigeait, 
notamment lorsqu’une modification des normes d’une zone était envisagée en vue 


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d’une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d’État pouvait, à titre 
provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d’une 
ZR. À l’intérieur de celle-ci, rien ne devait être entrepris qui était de nature à 
compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics. 
À cet effet, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu 
depuis le département du territoire (ci-après : le département) pouvait refuser 
l’autorisation de construire sollicitée. 
 
b. 
En parallèle, le Conseil d'État avait complété et mis à jour la pratique 
administrative relative aux enquêtes en autorisation de construire selon les 
secteurs de densification des quartiers de villas prévus par le PDCn 2030. Selon 
celle-ci, publiée le 1er juillet 2015, sur le site internet du département, une 
autorisation de construire pouvait être délivrée pour un agrandissement mesuré, 
une construction de peu d'importance ou des travaux de confort dans le périmètre 
de la fiche A03 du PDCn 2030, à condition que : 
- 
« une construction [ait] été autorisée ou exist[ait] déjà sur la parcelle 
concernée, 
- 
aucun nouveau logement [n'était] créé, 
- 
en cas d'agrandissement, celui-ci [devait] être modéré. [Était] considéré 
comme modéré l'agrandissement qui [était] de l'ordre de 20 % des surfaces 
brutes de plancher existantes mais au maximum de 40 m2, 
- 
le propriétaire [devait] s'engager, quelle que soit la nature des travaux, à 
accepter que la valeur d'estimation qui [pouvait] être admise dans un plan 
financier, ou que la valeur prise en compte en cas de préemption ou 
expropriation, un abattement forfaitaire de CHF 100'000.-, 
- 
en tous les cas, les constructions de peu d'importance, au sens de l'art. 3 al. 3 
du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 27 février 1978 ainsi que les vérandas non chauffées de moins de 
20 m2 [étaient] autorisées, à condition que le propriétaire s'engage[ait] à 
renoncer à leur valorisation, 
- 
les deux engagements précités [faisaient] l'objet d'une mention inscrite au 
registre foncier, en application de l'art. 153 LCI ». 
 
c. 
Finalement, il avait « défini une douzaine de périmètres de ZR qui fer[aient] 
prochainement l'objet de procédures simplifiées en vue de l'adoption effective de 
ces zones par [lui] dans le courant de l'année 2016 » (M 2278-A p. 3). 
8. 
 
Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte 
du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas », laquelle 
désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones 


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en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une ZR. La 
légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation 
prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux 
d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus 
conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours 
d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A. 
9. 
 
Lors de la séance du 29 janvier 2016 du Grand Conseil, les députés ont 
accepté le renvoi du rapport du Conseil d'État sur la M 2278 à la commission 
d'aménagement du canton. 
 
 
Selon certains députés, le PL 11411 avait été refusé aux motifs que le refus 
conservatoire « s'appliquait à l'ensemble du territoire genevois et qu'il était tout à 
fait illogique de vouloir aller plus vite en procédant à un gel pour cinq ans ». La 
publication de la carte sur le site internet du département indiquant douze 
périmètres concernant plus de deux mille cinq-cents maisons aboutissait à une 
expropriation matérielle qui n'était pas admissible et s'éloignait du but visé 
initialement. Sous cet angle, ils n'adhéraient pas davantage à l'application des ZR 
telle que prévue par le Conseil d'État, car « il n'avait jamais été prévu que l'on 
applique ces zones réservées sur un périmètre aussi grand et aussi important, dans 
la mesure où il était prévu que l'on puisse le faire sur des périmètres restreints » 
(Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] [En ligne], séance du 29 janvier 
2016 à 15h, http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010213/83/23/). 
10. 
 
Par courrier du 3 février 2016, la Chambre genevois immobilière CGI a fait 
part au Conseil d'État des préoccupations d'un nombre important des propriétaires 
fonciers membres, concernés par les douze procédures de classement en ZR 
envisagées par le département. 
 
 
La publication de la carte du département le 14 juillet 2015 était 
problématique dans la mesure où elle anticipait la mesure provisionnelle de la ZR, 
notamment par le refus de délivrance d'autorisations de construire, l'application du 
refus conservatoire et l'impact de l'incertitude générée sur la valeur des maisons 
concernées. Ses effets pesaient lourdement sur un marché par ailleurs déjà en 
difficulté, alors qu'il était impossible à quiconque de pouvoir indiquer quand les 
ZR seraient effectivement instituées, quels seraient leurs contours exacts et quelles 
zones seraient adoptées. Les atteintes ainsi portées à la propriété foncière étaient 
constitutives d'une expropriation matérielle. Au vu de la jurisprudence autorisant 
une sauvegarde d'intérêts éminents en matière d'aménagement du territoire limitée 
à une durée de cinq ans, les refus conservatoires ne pouvaient s'additionner avec 
d'éventuelles ZR. Vu la publication de la carte des ZR le 24 juin 2015 (sic ; 
[recte : 14 juillet 2015]), il convenait de considérer que ce délai avait commencé à 
courir dès cette date. L'opportunité de faire usage des ZR apparaissait douteuse 
compte tenu de l'ampleur des mesures d'aménagement à prendre dans des délais 
limités. La garantie de la propriété constituait un droit fondamental qui ne pouvait 


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être ignoré au nom de la lutte légitime contre la pénurie de logements. Le projet 
d'instauration de ZR devait être, sinon abandonné, du moins remodelé. 
11. 
 
Le 11 mars 2016, le département a achevé le plan du projet de ZR 
no 30026-527, d'une superficie de 237’551 m2 recouvrant deux cents parcelles sur 
le territoire de la commune d'Onex, le périmètre concerné étant délimité entre le 
chemin de Cressy, le chemin de Belle-Cour, le chemin de Sur-le-Beau et le 
chemin de la Dode. 
12. 
 
Le 23 mars 2016, le département a publié une nouvelle carte relative au 
« programme de densification du quartier de villas », indiquant une réduction – 
environ de moitié – du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en 
ZR. 
13. 
 
En parallèle, le département a écrit à la CGI pour l'informer de l'adaptation 
de la réglementation cantonale, notamment de sa pratique en matière 
d'autorisations de construire dans les secteurs de villas à densifier, au dispositif 
des ZR prévu par le droit fédéral. La stratégie de celles-ci avait été affinée sous 
l'angle opérationnel pour tenir compte notamment des refus conservatoires déjà 
prononcés et de l'état d'avancement des planifications urbaines sur chacune des 
communes concernées. Deux types de périmètre étaient dorénavant considérés, 
ceux d'Onex faisant partie des premiers pour lesquels l'enquête publique serait 
lancée « pour appuyer une dynamique de développement en cours ». Les 
demandes d'autorisations de construire pour les villas situées dans ce secteur se 
verraient opposer un refus conservatoire. 
14. 
 
Le département a ensuite informé tous les propriétaires de parcelles visées 
par le projet de ZR no 30026-527 de la création de celle-ci en application de 
l'art. 10 RaLAT et de sa prochaine mise à l'enquête publique. 
15. 
 
L’enquête publique a été ouverte par publication du 5 avril 2016 dans la 
Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) 
jusqu'au 4 mai 2016. 
 
 
Selon l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif au projet de ZR 
no 30026-527, la réalisation des objectifs du PDCn 2030 nécessitait la mutation de 
larges pans du territoire genevois à l'horizon 2030. La mise en œuvre de celle-ci, 
impliquant des modifications de régimes de zones basées sur des études urbaines, 
n'était pas réalisable en totalité dans un temps court. Les périmètres des ZR, 
basées sur les art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 
1979 (LAT - RS 700) et 10 RaLAT, reprenaient ceux identifiés par le PDCn 2030 
comme devant faire l'objet d'une densification de la zone villas par modification 
de zone d'ici 2030. 


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16. 
 
Le 5 mai 2016, la CGI et l’un de ses membres a transmis des observations 
au département. En substance, le projet de ZR était contraire à la garantie 
constitutionnelle de la propriété. 
17. 
 
Dans sa réponse du 3 octobre 2016, le département a considéré que l'art. 27 
al. 1 LAT constituait une base légale suffisante pour lui permettre d'instituer des 
ZR. 
 
 
Ce mandat avait été confié au Conseil d'État par la M 2278. Les ZR 
répondaient à un intérêt public défini par le PDCn 2030 dans la mesure où elles 
visaient une meilleure utilisation des périmètres constructibles. Le délai de cinq 
ans n'était pas excessif. L'intention concrète de modifier la planification 
territoriale dans le secteur concerné découlait des cartes contenues dans le 
PDCn 2030, désormais en vigueur. La compétence du Conseil d'État à mettre en 
place une ZR dans certains périmètres délimités découlait des art. 36 al. 2 LAT et 
10 al. 1 RaLAT. Le contenu de la planification future n'était pas connu à ce stade. 
Le travail de réflexion allait être engagé prochainement sur la base d'une 
démarche participative à laquelle les propriétaires seraient associés et dont les 
modalités restaient à définir avec la commune et les habitants. 
18. 
 
Conformément à la demande du département du 19 octobre 2016, le conseil 
administratif d'Onex lui a transmis son préavis défavorable le 15 novembre 2016, 
en maintenant son opposition, exprimée par courrier du 26 avril 2016, aux deux 
projets de ZR portant sur son territoire, dont la ZR no 30026-527. 
 
 
Il s'étonnait du fait qu’Onex soit la seule commune affectée par « deux 
secteurs de taille majeure en ZR sans "conditions spéciales" ». La planification 
directrice cantonale ne prenait pas en considération la construction de plus de huit 
mille logements sur des terrains sis en zone agricole dans les années 1960/1970, 
les projets actuels de densification substantielle, soit les projets des Moraines du 
Rhône et des Ormeaux prévoyant la construction de plus de cinq cents logements, 
et son plan directeur communal, approuvé par le Conseil d'État le 11 mars 2015 
après une longue concertation et préconisant une densification qualitative par 
poches. Cette situation était incohérente par rapport aux autres communes. S'il ne 
s'opposait pas à la promulgation de ZR sur les périmètres identifiés par le 
plan-guide à l'étude, comme ayant un potentiel de densification et permettant la 
production de logements à court terme, aucune modification de zone ne serait 
entreprise tant que le plan-guide ne serait pas finalisé et entré en vigueur. Ni en 
tant que propriétaire, ni en tant que collectivité, il ne pouvait soutenir la création 
des ZR portant sur son territoire communal. 
19. 
 
La procédure d'opposition a été ouverte le 14 février 2017 jusqu'au 16 mars 
2017. 
20. 
 
La CGI et les propriétaires ont formé opposition dans le délai prévu. 


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21. 
 
Le 12 mai 2017, le Grand Conseil a adopté le PL 12023, déposé le 
29 novembre 2016 par un groupe de députés, comportant un nouvel 
art. 13C LaLAT, entré en vigueur le 29 juillet 2017, insérant la notion de ZR dans 
cette loi. 
22. 
 
Par arrêté du 28 juin 2017, déclaré exécutoire nonobstant recours, le Conseil 
d'État a rejeté les oppositions précitées, vu l'arrêté séparé du même jour adoptant 
la ZR no 30026-527. 
 
 
Compte tenu de la situation tendue du marché du logement à Genève, le 
PDCn 2030 avait notamment pour objectif la construction de 50'000 logements 
d'ici 2030. L'augmentation de la population constatée entre 2000 et 2012 avait 
évolué plus vite que prévu. La production de logements durant cette période avait 
toutefois été inférieure à l'objectif annuel, le déficit cumulé atteignant environ 
2'300 logements. L'augmentation de la taille moyenne des logements constatée 
cette dernière décennie n'avait en outre fait que retarder la satisfaction des 
besoins. Ces facteurs, ajoutés à une croissance démographique soutenue, 
expliquaient la forte pénurie de logements constatée actuellement, avec un taux de 
vacance de seulement 0,45 % en juin 2016. Dans ce contexte, la fiche A03 du 
PDCn 2030 visant l'extension de la densification de la zone villas par modification 
de zone, revêtait un caractère prioritaire. La garantie constitutionnelle de la 
propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), n'était pas absolue. Il existait un intérêt 
public particulièrement important à créer de nouvelles surfaces d'habitation, dans 
le respect des buts et principes régissant l'aménagement du territoire. 
 
 
L'art. 27 LAT constituait une base légale suffisante pour pouvoir instaurer 
une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales 
d'exécution. Une loi cantonale formelle n'étant pas nécessaire, l'art. 10 RaLAT 
était applicable. La ZR n'avait pas pour unique but de permettre la réduction des 
zones à bâtir surdimensionnées, selon l'art. 15 al. 2 LAT. Au contraire, 
l'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt 
public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était 
le cas en l'occurrence vu la densification dont devait faire l'objet le secteur du 
territoire cantonal concerné, par le biais d'une modification de zone. 
 
 
Quant au rapport avec l'art. 13B LaLAT visant le refus conservatoire, 
l'existence, en parallèle, de plusieurs instruments d'aménagement du territoire 
ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit 
supérieur. 
 
 
S'agissant de l'intérêt public, selon la jurisprudence et la doctrine, il était 
suffisant de démontrer, avec une certaine vraisemblance, que le plan de zone en 
vigueur ne correspondait plus aux objectifs du PDCn 2030 et qu'une modification 
du régime des zones s'imposait, ce qui était le cas en l'occurrence. 


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S'agissant du principe de la proportionnalité, l'instrument de la ZR avait 
notamment pour conséquence de délimiter un périmètre précis à l'intérieur duquel 
une modification du régime des zones était projetée. Contrairement à l'art. 13B 
LaLAT, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. 
L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de 
continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y 
habitant ou en le louant. Le projet de ZR respectait le principe de la 
proportionnalité, vu qu'il n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le 
PDCn 2030 ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des 
analyses encore à mener. 
 
 
Concernant les effets et la durée de la ZR, l'art. 10 al. 1 RaLAT prévoyait 
une durée de cinq ans sans permettre de prolongation de délai. Celui-ci 
apparaissait aujourd'hui a priori suffisant pour procéder à l'élaboration puis à la 
modification de zone envisagée. Il n'était pas non plus prévu de cumuler ni 
d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à 
une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait pas lieu à 
indemnisation en faveur des propriétaires. 
 
 
Au sujet du principe de l'égalité de traitement, il était dans la nature même 
de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que 
des terrains de même situation et nature pouvaient être traités différemment en ce 
qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité 
d'utilisation. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et 
s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes. 
 
 
Concernant la délimitation géographique, la mise en service du tram 
Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait 
l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, 
soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage 
emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement 
d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et 
l'emplacement du projet de ZR avaient donc été fixés sur la base de critères 
sérieux et convaincants. Le patrimoine naturel et bâti situé à l'intérieur du 
périmètre du projet de ZR, ou à proximité, faisait partie des contraintes qui 
devraient être analysées au cours des prochaines années, dans le cadre de 
l'élaboration de la planification future. Ces éléments ne paraissaient cependant pas 
empêcher toute forme de densification dans leur périmètre proche, ou en tout cas 
dans la surface de la ZR projetée. Il n'était en effet pas exclu qu'une partie des 
futurs droits à bâtir doivent se concrétiser sur une autre parcelle, contigüe ou non 
aux parcelles des opposants. Dans ces conditions, les spécificités d'un site ne 
pouvaient en aucun cas conduire à l'exclure du périmètre de la ZR. 
 
 
Par rapport aux effets sur la valeur des terrains concernés, dans la mesure où 
l'instauration d'une ZR était liée à un objectif de densification de la zone villas, il 


- 12/23 - 
A/3558/2017 
n'y avait en principe pas à craindre d'effets défavorables sur la valeur économique 
des terrains visés puisque la mesure visait à terme à étendre leurs droits à bâtir. Le 
principal impact consistait donc à reporter dans le temps un éventuel projet de 
densification ou de valorisation de la parcelle concernée. Une interdiction de bâtir 
légèrement supérieure à dix ans, nécessaire à l'adoption d'un plan de quartier ou à 
la mise sur pied de l'équipement, n'entraînant pas une expropriation matérielle. Tel 
était a fortiori le cas d'une interdiction temporaire de cinq ans. 
 
 
Dans la balance des intérêts en présence, la concrétisation des objectifs fixés 
par la planification directrice conforme à la nouvelle LAT devait l'emporter sur les 
intérêts privés des propriétaires à pouvoir librement exercer leurs droits sans 
entraves, même temporaires. 
23. 
 
Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de 
la carte relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci 
comportait des surfaces colorées en jaune dans lesquelles il était envisagé de ne 
pas accorder des dérogations selon l'art. 59 al. 4 LCI, des surfaces colorées en 
rouge vif dans lesquelles une modification de zone était en cours, et des surfaces 
colorées en grenat dans lesquelles une ZR avait été adoptée. 
24. 
 
Par acte du 30 août 2017, la CGI et les propriétaires ont recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre l'arrêté précité, en concluant à son annulation, au rejet du 
projet de constitution de la ZR no 30026-527, ainsi qu'à la constatation que 
l'instauration de celle-ci violait la garantie de la propriété des propriétaires 
concernés. Subsidiairement, ils requièrent la constatation que la durée de cinq ans 
avait commencé à courir dès la première publication de la carte le 14 juillet 2015. 
 
 
Le Conseil d'État semblait largement minimiser l'impact de la mesure en 
cause. Plus de deux ans s'étaient écoulés depuis la publication de la carte sans 
qu'aucune action n’ait été entreprise, et de nombreux mois seraient encore 
nécessaires pour éventuellement promulguer la ZR. Il fallait également douter de 
la capacité du département et du Conseil d'État de mener à bien ce projet dans les 
cinq ans. Dans la mesure où l'instauration de ZR causait aux propriétaires 
concernés un important dommage, ils ne comprenaient pas l'intérêt public à une 
réorganisation du sol alors qu'il n'existait à l'heure actuelle aucun projet concret si 
ce n'était l'intention générale de densifier certains secteurs et que jusqu'alors, 
l'utilisation du refus conservatoire de deux ans avait toujours été suffisante. En 
outre, le Conseil d'État reconnaissait qu'il n'était pas certain de déclasser 
l'intégralité du périmètre qu'il avait décidé de bloquer en ZR. L'avancée du 
processus de déclassement avant l'adoption des ZR aurait pu restreindre l'impact 
de ces dernières sur les propriétaires, qui ne seraient probablement plus concernés 
par les déclassements. 


- 13/23 - 
A/3558/2017 
25. 
 
Dans ses écritures responsives du 3 novembre 2017, le Conseil d'État a 
conclu au rejet du recours. 
 
 
La ZR en cause devait permettre l'élaboration puis l'adoption d'une nouvelle 
zone à bâtir conduisant à une densification de ce secteur du canton, conformément 
au contenu du PDCn 2030. La mise en œuvre des objectifs ainsi fixés revêtait un 
caractère prioritaire et s'inscrivait pleinement dans l'objectif plus général d'une 
utilisation judicieuse du sol, en vue notamment du développement de 
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. Il n'était pas possible de garantir que 
le processus d'aménagement du territoire aboutisse dans tous les cas à un 
changement de régime des zones, ce qui relèverait de la compétence du Grand 
Conseil, auquel il reviendrait de statuer après que les études d'urbanisme et les 
différentes consultations aient été effectuées. La durée de cinq ans prévue pour la 
ZR avait précisément pour objectif de laisser suffisamment de temps à l'autorité 
compétente pour mener à bien les éventuelles études préliminaires d'urbanisation, 
l'adoption d'un plan directeur de quartier n'étant pas un préalable nécessaire à la 
mise en œuvre d'une ZR. 
 
 
À l'instar d'autres mesures d'aménagement du territoire, la ZR était entrée en 
vigueur avec son adoption par le Conseil d'État, prévue par l'art. 10 RaLAT et 
désormais, par l'art. 13C LaLAT. La communication effectuée par le département 
en juillet 2015 s'inscrivait dans le cadre de la mise en œuvre du PDCn 2030. La 
mise en œuvre de cette information n'était pas destinée à avoir des effets sur les 
particuliers (art. 4 LAT). En outre, selon l'art. 9 LAT, les plans directeurs avaient 
force obligatoire pour les autorités, et non pour les particuliers. 
26. 
 
Le 19 décembre 2017, la CGI et les propriétaires ont répliqué, en persistant 
dans leurs conclusions et les précédents développements. 
 
 
Le Conseil d'État admettait que le projet n'en était qu'à un stade trop peu 
avancé pour déterminer les ZR suffisamment précises afin de correspondre aux 
exigences fixées par la doctrine et la jurisprudence en la matière. Dans les 
premières cartes publiées, il avait été clairement indiqué que le refus conservatoire 
serait utilisé avant l'entrée en vigueur de la ZR et qu'après l'adoption de celle-ci, 
seuls des agrandissements mesurés ou des constructions de peu d'importance 
seraient autorisés, tandis que, dans d'autres zones, il ne serait plus possible de 
construire au maximum de la densité prévue par la loi. On pouvait partir du 
principe que l'art. 13C al. 2 LaLAT ne s'appliquait que lorsque l'art. 13C 
al. 3 LaLAT avait été respecté, ce qui n'avait pas été le cas en l'espèce. 
27. 
 
Sur quoi, les parties ont été informées, le 20 décembre 2017, que la cause 
était gardée à juger. 
28. 
 
Le 13 avril 2018, Mme DOHERTY et M. STEWART ont annoncé leur 
retrait de la procédure. 


- 14/23 - 
A/3558/2017 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
 
 
En vertu de l’art. 61 LPA, le recours peut être formé : a) pour violation 
du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation ; b) pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1) ; les juridictions 
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2). 
3. 
 
Le litige porte sur la conformité au droit de l'arrêté du Conseil d'État du 
28 juin 2017 rejetant les oppositions des recourants au projet de création de la 
ZR no 30026-527, adopté par arrêté séparé du même jour. 
4. 
 
Les recourants font valoir que l'instauration de la ZR no 30026-527 viole la 
garantie de leur propriété. L'intérêt public à une réorganisation du sol ne pouvait 
leur être opposé vu l'importance du dommage qui leur était causé et l’absence de 
projet concret d'aménagement. 
5. 
a. 
À teneur de l’art. 26 Cst., la propriété est garantie. Cette garantie 
constitutionnelle comprend la faculté de disposer de son terrain dans les limites 
des lois et des plans d’affectation du sol. Pour être admissible, sa restriction doit 
répondre aux exigences de l’art. 36 Cst., soit reposer sur une base légale (al. 1 ; 
ATF 135 I 233 consid. 2.1), répondre à un intérêt public (al. 2 ; ATF 140 I 201 
consid. 6.7 ; 137 I 167 consid. 3.6) et respecter le principe de la proportionnalité 
(al. 3 ; ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 ; 135 I 233 consid. 3.1). 
 
b. 
À teneur de l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que 
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des ZR dans 
des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être 
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une ZR 
ne peut être prévue que pour cinq ans au plus ; le droit cantonal peut prolonger ce 
délai (al. 2). 
 
 
Une ZR, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure conservatoire ou 
provisionnelle. La ZR équivaut à un plan d'affectation et elle entraîne des 
restrictions à la propriété (ATF 113 Ia 362 consid. 2 ; DFJP/OFAT, Étude relative 
à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, nos 2 et 15 ad art. 27) ; elle permet 
notamment d'interdire temporairement toute construction (DFJP/OFAT, op. cit., 
no 13 ad art. 27). Une telle mesure doit cependant, en vertu du droit fédéral, être 
limitée dans le temps (art. 27 al. 2 LAT). Elle ne doit pas servir à repousser 
indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation. La 


- 15/23 - 
A/3558/2017 
mesure ne peut trouver aucune justification si elle se prolonge pour toute autre 
raison que celle d'être au service de l'adoption de la nouvelle réglementation 
(Manuel BIANCHI, Réflexions autour des mesures provisionnelles à l'occasion de 
la révision d'un plan d'aménagement local, ZBl 1987 396, p. 407). La mesure doit 
être levée dès qu'elle n'est plus nécessaire (Alexander RUCH, Commentaire LAT, 
no 
56 
ad 
art. 27 
LAT ; 
Berhnard 
WALDMANN/Peter 
HÄNNI, 
Raumplanungsgesetz, Berne 2006, no 16 ad art. 27 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 
1P.365/2006 du 5 octobre 2006 consid. 3.1 et 3.4). 
 
 
L'art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite 
pas de dispositions cantonales d'exécution (DFJP/OFAT, op. cit., no 7 et 12 ad 
art. 27). L'intérêt public attaché à la création d'une ZR implique une sérieuse 
volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur ; 
le principe de la proportionnalité exige quant à lui que la ZR ne soit pas plus vaste 
et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (ATF 113 Ia 362 
consid. 2a-c ; 105 Ia 223 consid. 2d; arrêt du Tribunal fédéral 1P.365/2006 du 
5 octobre 2006 consid. 3.1). 
 
c. 
En vertu de l'art. 10 RaLAT entré en vigueur le 16 juin 2015, lorsque la 
sauvegarde des buts et principes régissant l'aménagement du territoire l'exige, 
notamment lorsqu'une modification des normes d'une zone est envisagée en vue 
d'une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d'État peut, à titre 
provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d'une 
ZR au sens de l'art. 27 LAT (al. 1). À l'intérieur de celle-ci, rien ne doit être 
entrepris qui soit de nature à compromettre des objectifs d'urbanisme ou la 
réalisation d'équipements publics. À cet effet, le département peut refuser 
l'autorisation de construire sollicitée en vertu de l'art. 1 LCI (al. 2). La procédure, 
prévue à l'art. 20 al. 7 LaLAT, pour l'adoption, la modification ou l'abrogation des 
plans localisés agricoles, est applicable par analogie, à l'exception de l'art. 5 al. 11 
de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des 
quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40 ; al. 3). Si les circonstances le 
justifient, le Conseil d'État peut modifier ou abroger une ZR avant l'expiration du 
délai prévu à l'al. 1 ; la procédure est identique à celle prévue à l'al. 3 (al. 4). 
 
d. 
Selon l'art. 13C al. 1 LaLAT, adopté le 12 mai 2017 et entré en vigueur le 
29 juillet 2017, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant 
l’aménagement du territoire l’exige, notamment lorsqu’une modification des 
limites de zones est envisagée, le Conseil d’État peut adopter, à titre provisoire et 
pour une durée de cinq ans au plus une ZR au sens de l’art. 27 LAT. 
 
e. 
Selon la doctrine et la jurisprudence, en droit de la construction, la loi 
applicable est celle en vigueur au moment où statue la dernière instance saisie du 
litige. La jurisprudence admet ainsi d’une façon générale qu’une demande 
d’autorisation de bâtir déposée sous l’empire du droit ancien est examinée en 
fonction des dispositions en vigueur au moment où l’autorité statue sur cette 


- 16/23 - 
A/3558/2017 
demande, même si aucune disposition légale ou réglementaire ne le prévoit ; les 
particuliers doivent en effet toujours s’attendre à un changement de 
réglementation (ATF 101 Ib 297 consid. 2b ; ATA/653/2014 du 19 août 2014 ; 
ATA/56/2013 du 29 janvier 2013). En statuant sur une demande d’autorisation 
suivant des prescriptions devenues obligatoires après son dépôt, le juge ne tombe 
pas dans l’arbitraire, ni ne viole une disposition impérative ou la garantie de la 
propriété (ATF 107 Ib 133 consid. 3 ; ATA/653/2014 précité). 
 
f. 
Dans un arrêt récent du 13 juin 2017 (ATA/659/2017) examinant le 
bien-fondé du refus de délivrance d'une autorisation de construire en zone villas 
en raison de l'incompatibilité de ce projet avec l'objectif de densification de la 
cinquième zone concernée par une modification de zone, la chambre de céans a 
retenu, en regard de l'art. 10 RaLAT, que la condition de l'intérêt public était 
donnée dans la mesure où il s'agissait de permettre la construction d'un nombre 
plus important de logements, conformément au PDCn 2030. Il en allait de même 
de la condition de la proportionnalité, étant donné qu'il s'agissait d'éviter que la 
future densification par modification de zone prévue par le PDCn 2030 ne soit 
mise en péril. L'intérêt public d'une densification par modification de zone primait 
sur l'intérêt privé de la recourante de densifier sa parcelle au sens de la dérogation 
prévue par l'art. 59 al. 4 let. a LCI, dans le contexte genevois qui connaissait une 
pénurie de logements. 
 
g. 
Comme rappelé ci-dessus, en matière de ZR, des dispositions cantonales 
d'exécution de l'art. 27 LAT ne sont pas nécessaires. Au demeurant, celles-ci 
existent désormais – à tout le moins – depuis l'entrée en vigueur de l'art. 13C 
LaLAT. Il en va de même de la compétence du Conseil d'État pour instaurer de 
telles mesures provisionnelles. Le renvoi du rapport du Conseil d'État le 
29 janvier 2016 à la commission d'aménagement du canton n'apporte en l'état 
aucun changement à ces bases légales. 
 
 
Concernant l'exigence d'un intérêt public, il a déjà été retenu de 
jurisprudence récente que la nécessité de construire un nombre plus important de 
logements en cas de pénurie dans ce domaine, y satisfait. À cela s'ajoute que 
l'obligation de densification des autorités genevoises résulte du PDCn 2030 
qu'elles ont adopté et qui a été approuvé par le Conseil fédéral. Ce document 
fondateur illustre leur réelle intention de procéder aux aménagements nécessaires, 
induits par le manque d'habitations préoccupant. À cet égard, il sied de rappeler 
que l'adoption d'un plan d'utilisation du sol ne constitue pas un prérequis à 
l'instauration d'une ZR. 
 
 
S'agissant de l'utilisation du refus conservatoire, hypothèse initialement 
proposée par le Conseil d'État par l'intermédiaire du PL 11411, celle-ci a été 
expressément écartée par le législateur en raison de l'absence de circonscription 
du périmètre sur lequel cette mesure provisionnelle aurait porté. Faute d'une 


- 17/23 - 
A/3558/2017 
possible délimitation précise, elle aurait été applicable sur tout le territoire du 
canton. 
 
 
Ainsi, en tant qu'elle vise une superficie aux contours définis, la ZR a été 
choisie par les deux pouvoirs comme étant la mesure provisionnelle la plus 
adaptée à la mise en œuvre du PDCn 2030. En outre, le 23 mars 2016, le Conseil 
d'État a mis à jour la carte intitulée « programme de densification du quartier de 
villas » en indiquant une réduction du nombre et de la surface des périmètres 
destinés à passer en ZR. Si ce type de revirement peut, de prime abord, permettre 
de douter de la précision du travail effectué en amont, il démontre néanmoins, de 
manière subséquente, une certaine prise en considération des divers enjeux et 
intérêts en présence, ainsi qu'une approche tendant à une rationalisation. 
 
 
Finalement, le préavis de la commune revêtant un caractère consultatif, il 
n'appartient pas à la chambre de céans de revoir l'opportunité de la décision du 
Conseil d'État ou du département. 
 
 
Si les inconvénients de cette situation, subis par les propriétaires des 
parcelles touchées, sont à l'évidence non-négligeables, ceux-ci ne permettent 
cependant pas de s'écarter de l'intérêt public de la population entière à pouvoir se 
loger convenablement. En tant que la ZR concerne un périmètre déterminé pour 
une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter 
des mesures éventuellement plus intrusives, elle apparaît également conforme au 
principe de la proportionnalité. Ces considérations n'impliquent cependant pas que 
l'instauration des ZR préjuge de l'adoption des mesures de déclassement 
envisagées. 
 
 
Il résulte de ce qui précède que le Conseil d'État pouvait valablement rejeter 
l'opposition des recourants quant à l'instauration de la ZR no 30026-527, intégrant 
leurs parcelles. 
6. 
 
 Les recourants considèrent s’agissant de la durée effective de la mesure, 
soit la ZR no 30026-527, qu’elle aurait commencé à courir dès la publication de la 
carte sur le site internet du département au mois de juillet 2015. 
7. 
a. 
À teneur de l'art. 13C al. 2 LaLAT, la durée de cinq ans visée à l’art. 13C 
al. 1 LaLAT commence à courir dès l’adoption de la ZR sur le périmètre 
concerné. Lorsqu’il a été préalablement fait application de l’art. 13B LaLAT, elle 
est, pour la parcelle concernée, réduite de celle correspondant aux effets de cette 
mesure. Cette durée ne peut, au surplus, être matériellement prolongée par toute 
autre mesure conservatoire. L'art. 13C al. 3 LaLAT précise encore que seule la 
publication dans la FAO de la décision d’adoption de la ZR permet de la porter à 
la connaissance du public par le biais d’une carte ou de tout autre moyen de 
publicité. 


- 18/23 - 
A/3558/2017 
 
 
À cet égard, il était prévu que le département supprime sans délai toute carte 
identifiant des ZR si celles-ci n’avaient pas été adoptées selon la procédure visée à 
l’art. 13C al. 4 LaLAT (art. 36 al. 5 LaLAT). 
 
 
Selon les travaux préparatoires relatifs au PL 12023 ayant proposé 
l'adoption de l'art. 13C LaLAT, celle-ci tendait notamment à assurer une base 
légale cantonale formelle à l'art. 10 RaLAT, soit l'instauration des ZR 
(PL 12023-A p. 1). En outre, il avait été relevé que la procédure suivie par le 
Conseil d'État, consistant notamment à publier sur le site internet du département 
une carte des ZR envisagées comportant onze périmètres en juin 2015 sans que 
ceux-ci ne fassent pourtant l'objet d'arrêtés d'adoption de ZR, était problématique. 
Cette publication avait eu un effet immédiat pour les propriétaires touchés qui dès 
lors, avaient vu l'estimation de leur parcelle être particulièrement précaire, voire 
dévaluée (PL 12023-A p. 2). À cette occasion, les représentants du département 
avaient confirmé leur intention de ne pas cumuler les ZR et d'autres mesures 
conservatoires telles que le refus conservatoire (PL 12023-A p. 5). 
 
 
Lors des débats devant le Grand Conseil, les aspects précités ont été 
rappelés. Il a également été souligné que le but de cette disposition était de 
« régler l'avenir, en prévoyant que le délai de départ des cinq ans de la ZR 
commen[çait] au moment où un arrêté du Conseil d'État entr[ait] en vigueur, il 
vis[ait] également à empêcher que toute autre mesure provisionnelle du même 
type puisse s'appliquer avant ou après la mesure de ZR et donc puisse augmenter 
ce délai de cinq ans qui, au regard de la jurisprudence fédérale, [était] un délai 
maximal ». La commission d'aménagement du canton, en charge du traitement du 
PL 12023 avait « étudié la question de l'impact sur les valeurs immobilières, sans 
préjuger aucunement des questions juridiques ouvertes, soit la possibilité pour les 
propriétaires visés de tenter de faire valoir leurs droits pour indiquer que le délai 
[avait] commencé à courir en juin 2015, ou l'éventualité pour ces mêmes 
propriétaires d'actionner l'État en responsabilité s'ils considér[aient] que la 
publication anticipée de la carte leur [avait] causé un dommage. [Elle avait] 
auditionné des experts immobiliers qui [leur avaient] indiqué que la décote sur ces 
parcelles touchées par les ZR serait de 10 % à 15 % environ, décote qui 
s'ajout[ait] à une décote originelle […] due à leur inscription au plan directeur 
cantonal en vue d'un déclassement. [C'était] donc une double peine qui touch[ait] 
ces propriétaires puisqu'ils subiss[aient] une première décote parce qu'ils [étaient] 
visés par des déclassements, et une deuxième par cette mesure de ZR ». Pour le 
conseiller d'État en charge du département, la ZR permettait « d'informer les 
propriétaires de ce qui [allait] se produire. Dans ce cadre, elle [devait] être bien 
régulée, être d'une durée maximale de cinq ans, y compris le temps des refus 
conservatoires ». La ZR repositionnait également le marché immobilier selon les 
inscriptions au Registre foncier montrant que les propriétaires de villas en ZR 
avaient pu vendre leur bien essentiellement à des promoteurs-développeurs 


- 19/23 - 
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(MGC [En 
ligne], 
séance 
du 
12 
mai 
2017 
à 
14h, 
http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010403/14/23/#1563983). 
 
b. 
L'art. 4 LAT se distingue de l'art. 29 al. 2 Cst., dès lors que les deux 
dispositions poursuivent des buts différents (ATF 135 II 286 consid. 4). En vertu 
de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent 
la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs 
qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1) ; ils veillent à ce que la 
population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans 
(al. 2) ; les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3). 
 
 
Le droit fédéral ne définit pas l'étendue de l'information et de la 
participation prévues à l'art. 4 LAT. Si l'organisation de séances d'information 
constitue un moyen efficace de mettre en œuvre cette disposition, il ne s'agit pas 
d'une obligation légale (DFJP/OFAT, op.cit., no 7 ad art. 4). L'art. 4 al. 1 LAT 
implique ainsi que la collectivité publique fournisse à la population l'information 
qui lui est nécessaire pour se forger valablement une opinion (DFJP/OFAT, 
op.cit., no 12 ad art. 4). Il est par exemple envisageable que la mise en 
consultation d'un dossier suffise à satisfaire aux exigences du droit d'information 
et de participation prévu par la législation fédérale. Les autorités compétentes 
disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 4 LAT 
(ATF 133 II 120 consid. 3.2 et les références). 
 
 
La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la 
planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée 
irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils 
de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. 
En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure 
d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, 
voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute 
personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans 
avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 
al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis-clos ou que la 
population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen 
réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable 
influence sur le résultat à atteindre (DFJP/OFAT, op.cit., no 3 ad art. 4 ; 
Peter HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berne 2016, 
p. 140). L'art. 4 al. 1 et 2 LAT donne ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui 
il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes 
(ATF 135 II 286 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_266/2016 du 14 juin 
2017 consid. 2.1). 
 
c. 
Conformément aux principes de la sécurité du droit et de la légalité, lorsque 
le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, 
et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en 


- 20/23 - 
A/3558/2017 
vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps (Manuel 
BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, 
p. 187). Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui 
équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres 
termes à des mesures provisionnelles (arrêt du Tribunal fédéral 1C_694/2013 du 
31 janvier 2014 consid. 2.2 et les références citées). Par ailleurs, l'effet anticipé 
positif, soit l'application du droit futur, qui n'est pas encore en vigueur, en lieu et 
place du droit actuel, n'est pas admissible, même s'il est prévu dans une loi. 
L'art. 27 LAT ne permet pas non plus que des projets soient jugés exclusivement 
selon les intentions de planifications, c'est-à-dire selon le droit futur (Alexander 
RUCH, Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, 2016, no 55 ad 
art. 27 LAT et les références citées). 
 
d. 
La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le 
juge ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s’il en 
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 
consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que 
ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de 
déroger au sens littéral d’un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1) ; il en va de 
même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir 
voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l’égalité de 
traitement (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des 
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la 
systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2). Si le texte n’est ainsi pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles 
elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou 
encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation 
systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1). Le juge ne privilégie aucune 
méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 ; 
137 IV 180 consid. 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_839/2015 du 26 mai 2016 
consid. 3.4.1 ; 1C_584/2015 du 1er mars 2016 consid. 4.1). 
 
e. 
En l'espèce, le département a effectivement publié sur son site internet en 
date du 14 juillet 2015 une carte intitulée « programme de densification des 
quartiers de villas », désignant notamment les périmètres de ladite zone sur 
lesquels seraient instaurées des ZR. En procédant de la sorte, le département, soit 
pour lui, le Conseil d'État, ne conteste pas avoir porté à la connaissance de tous 
des intentions de mesures d'aménagement du territoire qui n'avaient pourtant pas 
encore été formellement adoptées. Les principaux intéressés, les propriétaires des 
parcelles concernées, n'en avaient d'ailleurs même pas encore été informé, puisque 


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ce n'est que par courrier du 29 mars 2016 qu'ils l'ont été. À cela s'ajoute que, dès 
l'instant où le Grand Conseil a examiné cette démarche lors de sa séance du 29 
janvier 2016, il s'y est opposé, renvoyant le rapport du Conseil d'État M 2278-A à 
la commission d'aménagement du canton pour étude. Nonobstant cette prise de 
position, le département a maintenu la publication de ladite carte sur son site 
internet, se contentant de l'actualiser le 23 mars 2016 en réduisant la portée des 
ZR. 
 
 
Dans ce contexte, le Conseil d'État ne saurait faire valoir qu'il s'agissait 
uniquement pour le département de satisfaire à un devoir d'information de la 
population au sujet du PDCn 2030 au sens de l'art. 4 LAT, alors qu'il ne pouvait 
raisonnablement en ignorer les répercussions, que les renseignements fournis 
dépassaient largement le contenu stricto sensu du PDCn 2030 et que la mise à 
l'enquête publique n'avait même pas encore eu lieu. 
 
 
En adoptant l'art. 13C LaLAT, le législateur a d'ailleurs clairement 
mentionné sa volonté de circonscrire l'application des ZR, notamment au niveau 
temporel, en précisant que toute appréciation ou voie d'action en rapport avec les 
conséquences de la publication de la carte susmentionnée au mois de juillet 2015 
étaient réservées. En effet, il était alors relevé que, selon les auditions menées par 
les députés dans le cadre de l'étude du PL 12023, une décote supplémentaire de 
l'ordre de 10% à 15% des valeurs immobilières en résultait et s'ajoutait à une 
décote initiale équivalente due à l'inscription desdites parcelles au PDCn 2030. 
Qu'un repositionnement du marché de l'immobilier ait pu être constaté par le 
département du fait de ces mesures, apparaît ainsi incontestable. Il ne permet 
toutefois pas d'occulter les conséquences financières de celles-ci pour les 
propriétaires visés. Autrement dit, bien qu'elles n'eussent pas encore été 
régulièrement adoptées au mois de juillet 2015, les ZR ont commencé à déployer 
leurs effets dès cette date. En ces circonstances, le retrait de la carte en cause a été 
prévu par le législateur à l'art. 36 al. 5 LaLAT disposant que le département 
supprime sans délai toute carte identifiant des ZR si celles-ci n’ont pas été 
adoptées selon la procédure visée à l’art. 13C al. 4 LaLAT. 
 
 
Au vu de ce qui précède et de la prohibition du cumul des mesures 
provisoires prévue à l'art. 13C al. 2 LaLAT, il faut retenir que la durée durant 
laquelle la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas » a 
été publiée sur le site internet du département doit être déduite de celle autorisée 
pour l'instauration d'une ZR. Ladite carte ayant été publiée du 14 juillet 2015 
jusqu'au, vraisemblablement, 29 juillet 2017, date de l'entrée en vigueur des 
art. 13C et 36 al. 5 LaLAT, une période équivalente devra être imputée du délai de 
cinq ans prévu par les art. 27 al. 2 LAT et 13C al. 1 LaLAT. 
8. 
 
 À titre principal, le recours sera rejeté s’agissant de l'instauration de la ZR 
no 30026-527 et de la compétence du Conseil d'État pour y procéder. Il sera 
partiellement admis sur la question de la durée effective de la mesure 


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provisionnelle en cause, considérant la publication du 14 juillet 2015 de la carte 
intitulée « programme de densification des quartiers de villas » sur le site internet 
du département. 
9. 
 
 Vu l’issue du litige et dans la mesure où les recourants succombent sur 
l'essentiel de leur recours, il ne sera pas perçu d'émolument ni alloué d'indemnité 
de procédure (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 30 août 2017 par la Chambre genevoise 
immobilière, Monsieur Yves AELLEN, Monsieur Jean-Pierre BEAUSOLEIL, Madame 
Elisabeth et Monsieur Christian BERTHELIER, Madame Michelle CANTIELLO, 
Monsieur Antonio CARLUCCIO, Madame Olivia et Monsieur Francis CATTIN, 
Madame Marlyse et Monsieur Michel CONUS, Madame Eszter CZIRJAK et Monsieur 
Paul MURPHY, Madame Silvia GARAVAGNO BUSTORFF et Monsieur Pedro 
LOBATO SANTOS AGUIAR BUSTORFF, Madame Diane et Monsieur Bernard 
FELIX, Madame Sylvie et Monsieur Jean-Marc HOCHULI, Madame Franceline et 
Monsieur 
Christian 
KNECHT, 
Madame 
Marianne 
et 
Monsieur 
Jean-Paul 
MASMEJEAN, 
Madame 
Elisabeth 
MUMENTHALER, 
Monsieur 
Félix 
MUMENTHALER, Monsieur François MUMENTHALER, Madame Bianca et 
Monsieur Mauro PALMAN, Monsieur Albert RIGHINI, Madame Vrenely et Monsieur 
Marc SCHNEEBELI, Madame Caroline et Monsieur Olivier SCHNEEBERGER, 
Mesdames Nadia et Ria et Monsieur Didier VAN LEEMPUT et Monsieur Fabien 
VIDONNE contre l'arrêté du Conseil d'État du 28 juin 2017 ; 
au fond : 
l’admet partiellement ; 
dit que la période, durant laquelle la carte intitulée « programme de densification des 
quartiers de villas » a été publiée sur le site internet du département de l’aménagement, 
du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire, à partir du 
14 juillet 2015, doit être déduite de la durée de la mesure provisionnelle concernée, soit 
la zone réservée no 30026-527 ; 
confirme l’arrêté du Conseil d’État du 28 juin 2017 pour le surplus ; 


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dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à la Chambre genevoise immobilière, agissant en son nom 
et comme mandataire des recourants, à Me Alain Maunoir, avocat du Conseil d’État, 
ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE). 
Siégeant : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Krauskopf, M. Pagan, Mme Payot 
Zen-Ruffinen, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
K. De Lucia 
 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :