ge_gerichte · ATA/176/2023 · 2023-02-28 · fr

Résumé:
 Rejet du recours des étudiants contre la décision de l’université de soumettre l’accès à ses locaux aux personnes disposant d’un certificat Covid-19 dès le 13 septembre 2021, sur la base des art. 40 al. 2 let. b LEp et art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière, dans sa teneur au 13 septembre 2021 à la suite des modifications de cette ordonnance adoptées le 8 septembre 2021 par le Conseil fédéral. Restriction admissible à leur liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst., art. 8 CEDH). Les trois conditions de restriction à un droit fondamental sont remplies. L’intérêt public sous-tendant lesdites modifications de septembre 2021 est d’éviter une surcharge hospitalière - découlant d’une augmentation rapide de l’occupation des soins intensifs en août 2021 -, ce qui constitue l’objectif prioritaire du Conseil fédéral depuis l’entrée dans la phase dite de normalisation en août 2021. Confirmation du respect du principe de la proportionnalité tant pour la décision litigieuse de l’université que pour l’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière, à la suite d’un contrôle préjudiciel de cette norme fédérale par la chambre administrative.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2214/2022-FORMA 
ATA/176/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 28 février 2023 
 
 
 dans la cause 
 
 
Mesdames et Messieurs A______, B______, C______, D______, E______, F______, 
G______, H______, I______, J______, K______, L______, M______ et N______ 
représentés par Me Marc Mathey-Doret, avocat 
contre 
UNIVERSITÉ DE GENÈVE 
 
 


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A/2214/2022 
EN FAIT 
1) 
 
Mesdames F______ et J______ ainsi que Messieurs B______, D______, 
L______, et N______ ont attesté avoir, pendant le semestre d’automne 2021-
2022, qualité d’étudiants au sein de l’Université de Genève (ci-après : 
l’université). À la suite de la procédure contentieuse ayant abouti à 
l’ATA/320/2022 cité plus bas, il n’est plus contesté que tel était aussi le cas pour 
Mesdames et Messieurs A______, C______, E______, G______, H______, 
I______, K______ et M______. 
2) 
 
Le 10 septembre 2021, le recteur de l’université a envoyé, aux étudiants et 
aux collaborateurs de cette institution, une communication électronique portant 
sur « l’instauration du certificat Covid pour l’enseignement ». 
 
 
Le Conseil fédéral avait annoncé deux jours plus tôt un nouveau train de 
mesures pour lutter contre la pandémie de Covid-19. À quelques jours de la 
rentrée universitaire, les hautes écoles se voyaient contraintes de restreindre 
l’accueil des étudiants sur le campus, soit par l’instauration du certificat Covid-19 
pour les activités d’enseignement, soit par la limitation des jauges aux deux tiers 
des capacités des salles et auditoires. 
 
 
Soucieuse de préserver l’enseignement en « présentiel » et d’en garantir 
l’accès au plus grand nombre, l’université adoptait le certificat obligatoire dès le 
lundi 13 septembre 2021 pour les activités liées à l’enseignement, tout en assurant 
l’enregistrement audio ou vidéo, ou la diffusion en continu (« streaming »), de 
tous les enseignements pour ceux qui seraient empêchés d’y assister. Le portail 
pour l’enseignement à distance apportait toutes les précisions utiles. Les cours se 
dérouleraient ainsi en « présentiel », sauf lorsque des modalités pédagogiques 
spécifiques seraient retenues par les enseignants, sans limite de jauge et sans 
obligation de porter un masque une fois assis. 
 
 
La présentation du certificat Covid-19 concernait également la formation 
continue, les accès à la bibliothèque, aux cafétérias ainsi que toutes les 
manifestations publiques organisées par l’université. Les activités sportives et 
culturelles étaient soumises aux règles spécifiques édictées par le Conseil fédéral. 
 
 
Pour permettre à ceux qui ne disposaient pas encore d’un certificat Covid-19 
de se faire vacciner aisément, l’université avait mis sur pied une campagne de 
vaccination mobile en collaboration avec les autorités sanitaires cantonales. Elle 
se déroulerait du 20 au 24 septembre 2021 directement dans les bâtiments 
universitaires, sans rendez-vous, et serait accessible à toute personne de la 
communauté universitaire (étudiant ou collaborateur) sur simple présentation de 
sa carte « multiservices ». Afin de répondre à toutes les demandes, les capacités 


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d’accueil avaient été massivement augmentées. La deuxième dose pourrait 
également être administrée dans les bâtiments universitaires, du 18 au 22 octobre 
2021. 
 
 
Sans le certificat Covid-19, les décisions du Conseil fédéral contraignaient 
l’université à restreindre plus encore l’accès aux enseignements en « présentiel » 
et l’empêchaient de garantir des conditions d’enseignement pérennes pour le 
semestre d’automne. Cette décision avait été prise en pleine coordination avec les 
autorités sanitaires, universitaires et politiques du canton, après consultation de 
l’ensemble des facultés et centres « interfacultaires ». Elle reflétait aussi la 
position de « swissuniversities », suivie par la majorité des hautes écoles de Suisse 
qui offraient ainsi un panorama cohérent, également attendu par les étudiants. 
Cette solution permettait à tous d’assister aux cours sur place (« en présentiel »), 
moyennant la vaccination, une guérison ou un test. 
 
 
Le rectorat était pleinement conscient de l’impact de ces mesures sur les 
activités de chacun et s’efforçait de le minimiser. Leur mise en œuvre dans 
différents domaines suscitait de nombreuses questions auxquelles l’université 
apporterait des réponses sur un site dédié. L’université s’attachait à réduire les 
incertitudes afin qu’elle puisse assumer pleinement ses missions fondamentales 
d’enseignement, de recherche et de service à la cité. 
3) 
 
Le 11 octobre 2021, les quatorze étudiants précités ont, par l’intermédiaire 
d’un avocat, déposé une opposition contre « la décision restreignant l’accès aux 
cours de l’Université de Genève du 10 septembre 2021 ». Sollicitant l’accès 
complet au dossier, notamment au procès-verbal de la séance au cours de laquelle 
la décision litigieuse avait été prise, ils ont conclu à l’annulation de cette 
« décision », invoquant entre autres la violation du droit à l’éducation ainsi que 
des principes de la légalité et de la proportionnalité. 
4) 
 
Par arrêt du 29 mars 2022 (ATA/320/2022), la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) a partiellement admis le 
recours des étudiants du 9 décembre 2021 contre la décision sur opposition du 
8 novembre 2021 de l’université et renvoyé la cause à cette dernière pour nouvelle 
décision. 
 
 
La communication litigieuse du 10 septembre 2021 devait être qualifiée de 
décision générale ; les griefs invoqués méritaient un examen attentif incombant 
d’abord à l’université. 
 
5) 
 
Le 31 mai 2022, l’université a rendu une nouvelle décision rejetant 
l’opposition des étudiants. Elle leur a également transmis le procès-verbal de la 
séance du rectorat du 13 septembre 2021 concernant l’introduction du certificat 
Covid-19. 


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Ce procès-verbal protocolait la décision prise, le 9 septembre 2021, jour 
férié, entre le rectorat et les doyens des facultés. Celle-ci faisait suite à un échange 
entre eux dans l’urgence au sujet du choix d’instaurer le certificat Covid-19 au 
sein de l’université afin de se conformer à la nouvelle réglementation fédérale du 
8 septembre 2021, avant la rentrée académique 2021-2022 fixée au 13 septembre 
2021 pour la faculté de médecine et au 20 septembre 2021 pour les autres facultés. 
 
 
L’instauration du certificat Covid-19 au sein de l’université résultait d’un 
choix entre deux possibilités prévues dans une ordonnance fédérale reposant sur 
une disposition fédérale, considérée comme une base légale suffisante par la 
jurisprudence du Tribunal fédéral qui précisait qu’une base légale formelle 
supplémentaire n’était pas nécessaire au niveau cantonal. L’université n’était au 
surplus pas habilitée à procéder à un contrôle abstrait de l’ordonnance fédérale en 
écartant les deux mesures proposées par celle-ci. 
 
 
Concernant la prétendue atteinte illicite à leurs droits fondamentaux, 
notamment celui à l’éducation, à la formation et à la formation continue au sens 
de l’art. 24 al. 1 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 
octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), l’université estimait ne pas avoir eu un autre 
choix que celui d’appliquer l’une des deux mesures prévues dans l’ordonnance 
fédérale, au moment de la communication litigieuse du 10 septembre 2021. Ainsi, 
seule devait être examinée la question de savoir si le choix d’instaurer le certificat 
Covid-19, à la place de limiter à la jauge des deux tiers des capacités des locaux, 
remplissait les conditions de l’art. 36 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) sous l’angle de la restriction 
des droits fondamentaux. 
 
 
L’intérêt public admis par le Tribunal fédéral concernant le port obligatoire 
du masque au cycle d’orientation dans le cadre de la pandémie Covid-19 était de 
nature à prévenir et combattre la propagation du Covid-19. Il n’appartenait pas à 
l’université de déterminer si l’accalmie ou la péjoration de la situation 
pandémique justifiait de s’écarter de l’ordonnance fédérale dont les mesures 
visaient à préserver la santé des communautés universitaires et des hautes écoles. 
Les deux mesures prévues par cette ordonnance poursuivaient donc un intérêt 
public. 
 
 
Rappelant la jurisprudence du Tribunal fédéral en lien avec le principe de la 
proportionnalité dans le cadre de la pandémie Covid-19, l’université soulignait 
n’avoir ni les connaissances pour infirmer les constatations des autorités 
politiques et sanitaires, tant cantonales que fédérales, ayant conduit à l’adoption 
des mesures prévues dans l’ordonnance fédérale précitée, ni la compétence pour 
décider de refuser de les appliquer. Il ne pouvait pas non plus être contesté qu’en 
adoptant la disposition réglementaire ici en cause, les autorités précitées, de par 
leurs compétences en la matière, avaient procédé au préalable à la pesée des 
intérêts entre les deux mesures adoptées et les restrictions aux droits 


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fondamentaux invoqués par les étudiants. Au surplus, au moment de l’instauration 
du certificat Covid-19, le variant Omicron, beaucoup plus contagieux que ses 
prédécesseurs, circulait déjà dans le canton de Genève. Les informations sanitaires 
transmises aux cantons dans un document du 10 décembre 2021 confirmaient 
d’ailleurs l’énorme capacité du variant Omicron à échapper au système 
immunitaire malgré l’absence, alors, de connaissance fiable concernant sa 
contagiosité ou le degré de gravité de l’évolution de la maladie. En outre, depuis 
janvier 2022, en raison de son haut niveau de contagion, le taux d’infection s’était 
rapidement élevé, avec un niveau rarement atteint depuis le début de la pandémie, 
sans pour autant que les autorités et les scientifiques aient pu s’exprimer sur les 
effets de la mutation du virus. Même si ces développements étaient postérieurs au 
prononcé de la mesure litigieuse, ils mettaient en lumière la nécessité de prendre 
des « mesures idoines » afin que l’université ne doive pas fermer. À cet égard, 
l’intérêt public à ce que l’enseignement se déroule en présentiel était important, 
notamment en raison des interactions sociales et des défis en matière d’équité 
éducative et d’égalité des chances qui se posaient pour l’enseignement à distance, 
étant précisé, à l’instar d’une affaire fribourgeoise, qu’une fermeture pure et 
simple des écoles comme au printemps 2020 aurait été bien plus préjudiciable 
pour les étudiants. 
 
 
L’instauration du certificat Covid-19 permettait d’attester, au moment de sa 
présentation, les personnes vaccinées contre le Covid-19, guéries de la maladie 
et/ou disposant d’un test PCR ou test antigénique rapide négatif. De ce fait, en 
autorisant l’accès aux salles de cours aux seules personnes munies d’un tel 
certificat, le but visé était de s’assurer que le virus, considéré comme très 
contagieux selon les autorités, circulait drastiquement moins au sein de 
l’université et de permettre en parallèle à un maximum d’étudiants de pouvoir 
participer aux cours en présentiel. Ceci n’aurait pas été le cas, selon l’université 
qui en avait tenu compte dans sa décision, pour la mesure de limitation des jauges 
aux deux tiers des salles de cours. Celle-ci aurait été notamment problématique en 
termes d’accès à l’enseignement et de logistique. Même si l’université concevait 
que la situation de certains membres de la communauté universitaire avait été 
touchée par la mesure adoptée le 10 septembre 2021, son choix d’instaurer le 
certificat Covid-19 dans ses locaux plutôt que de limiter la jauge aux deux tiers 
des salles de cours apparaissait donc proportionné et apte à atteindre le but visé, à 
savoir préserver la santé de la communauté universitaire tout en permettant un 
accès au plus grand nombre à l’enseignement en présentiel. 
 
 
Cette mesure était aussi nécessaire puisque le virus circulait toujours dans la 
population, y compris universitaire, et que la situation épidémiologique demeurait 
fragile, ce que démontrait le durcissement des mesures deux mois après 
l’instauration du certificat Covid-19. En sus de l’obligation faite aux universités et 
hautes écoles de Suisse de choisir entre les deux mesures proposées dans 
l’ordonnance fédérale du 8 septembre 2021, rien ne permettait d’admettre que 


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l’instauration du certificat Covid-19 n’aurait pas ou plus été nécessaire afin 
d’éviter la transmission de la maladie, étant précisé que le certificat Covid-19 (ou 
pass sanitaire) avait été adopté à l’échelle mondiale. À cela s’ajoutait qu’en 
décembre 2021, les autorités fédérales et cantonales avaient supprimé ledit choix 
en rendant obligatoire le certificat Covid-19 au sein de l’université notamment. 
 
 
Sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit, le choix d’instaurer le 
certificat Covid-19 au sein de l’université avait été accompagné par l’adoption de 
toutes les mesures envisageables propres à alléger les restrictions faites à la 
communauté universitaire, telles qu’une campagne de vaccination mobile et 
l’installation de centres de tests gratuits dans les locaux universitaires, permettant 
l’accès aux cours en présentiel. Les enseignements avaient en outre continué 
d’être disponibles à distance. Ainsi, vu la situation sanitaire existant au moment 
de l’instauration du certificat Covid-19, la mesure litigieuse était la seule, parmi 
les deux mesures proposées, propre à assurer au mieux le droit à la formation 
garanti aux art. 24,193 et 196 Cst-GE par le biais de l’enseignement en présentiel. 
Aucune mesure moins incisive n’était envisageable, contrairement à l’avis des 
étudiants, vu le texte clair de la disposition topique de l’ordonnance fédérale. En 
outre, l’obligation du certificat Covid-19 au sein de l’université avait été 
supprimée dès le moment où lesdites autorités avaient levé les mesures restrictives 
au vu de l’accalmie de la pandémie, de sorte que la mesure litigieuse n’avait eu 
qu’un caractère passager dans le temps. 
 
 
Dès lors, les conditions de l’art. 36 Cst. étaient réalisées pour autant que les 
restrictions aux libertés fondamentales soient considérées comme telles. 
Répondant à un intérêt public, à savoir la préservation de la santé de la 
communauté universitaire à tout le moins, le choix d’instaurer le certificat Covid-
19 au sein de l’université était proportionné, nécessaire et apte à atteindre ce but et 
ne violait pas l’essence des droits en question. 
6) 
 
Par acte expédié le 4 juillet 2022, les quatorze étudiants précités ont recouru 
contre cette décision auprès de la chambre administrative en concluant à son 
annulation ainsi qu’à celle de la décision du 10 septembre 2021 restreignant 
l’accès aux bâtiments de l’université aux seules personnes porteuses d’un 
certificat Covid-19. 
 
 
Ils ont demandé, à titre préalable, la production du dossier complet relatif à 
la décision du 10 septembre 2021. Le procès-verbal du 13 septembre 2021, rédigé 
trois jours après la décision litigieuse, qu’ils qualifiaient de court et laconique, 
était insuffisant alors que la pesée des intérêts incombant à l’université dans le 
cadre de l’examen de la proportionnalité de la mesure querellée constituait un 
élément central du litige. Ils regrettaient l’absence de consultation des associations 
étudiantes reconnues par l’université avant la prise de décision litigieuse et le 
manque de transparence sur le choix effectué qu’ils jugeaient précipité. 


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Ils ont invoqué la violation de l’art. 16 al. 1 de la loi sur l'université du 13 
juin 2008 (LU - C 1 30), celle de droits fondamentaux tels que la liberté 
personnelle et l’égalité de traitement, ainsi que le droit à la formation 
professionnelle ancré aux art. 63 Cst. et 24 al. 1 Cst-GE. L’atteinte était grave 
puisque l’exigence de se faire doublement vacciner était une mesure « invasive » 
et que son alternative consistait à subir d’innombrables tests antigéniques, ce qui 
représentait « des intrusions physiques répétitives », avec pour conséquence, en 
cas de refus de ces mesures, l’exclusion de la vie estudiantine. Les trois conditions 
de restriction aux droits fondamentaux posées par l’art. 36 Cst. n’étaient pas 
remplies pour les raisons suivantes. 
 
 
Il n’existait pas de base légale formelle suffisante. Les art. 40 et 6 al. 2 let. a 
et b de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles de l’homme du 
28 septembre 2012 (Loi sur les épidémies - LEp - RS 818.101) n’étaient pas 
suffisamment clairs ni précis. Ils ne contenaient pas non plus de délégation 
législative en faveur d’une entité autre qu’une autorité cantonale pour la mise en 
œuvre des mesures sanitaires, de sorte que l’université n’était pas compétente 
pour prendre des mesures fondées sur l’art. 40 LEp. L’art. 19a de l’Ordonnance 
COVID-19 situation particulière n’était pas une loi au sens formel et la disposition 
cantonale correspondante ne visait pas à restreindre l’accès des étudiants à 
l’université. Au surplus, l’art. 16 LU consacrait le principe de libre accès à 
l’université, de sorte qu’une norme de rang inférieur, telle qu’un arrêté du pouvoir 
exécutif, ne pouvait y déroger. Il n’existait pas non plus de base légale obligeant 
les étudiants à subir des prélèvements nasopharyngés chaque deux ou trois jours. 
 
 
La volonté de protéger la santé de la population était certes une bonne 
intention, mais ne constituait pas un intérêt public puisque l’instauration du 
certificat Covid-19 était une mesure inefficace et contreproductive. Au moment de 
la rentrée académique 2021-2022, il était déjà « notoirement reconnu » que les 
personnes ayant été vaccinées, respectivement celles détenant le certificat Covid-
19, étaient « largement susceptibles » de transmettre et de contracter le virus au 
même titre qu’une personne non-vaccinée. Elles pouvaient également développer 
des formes graves de la maladie. Les recourants fondaient leur argument sur les 
propos suivants, tenus par la cheffe de section « Contrôle de l’infection et 
programme de vaccination » à l’office fédéral de la santé publique suisse (ci-
après : OFSP), lors d’une conférence de presse du 31 août 2021 : « Des données 
récentes semblent indiquer que, pour le variant Delta, le risque de transmission est 
analogue chez une personne vaccinée infectée que chez une personne non-
vaccinée infectée ». La mesure litigieuse n’était donc pas apte à empêcher la 
transmission du virus et qu’elle était au contraire susceptible de favoriser sa 
circulation en incitant à l’abandon des gestes barrières. L’intérêt public sanitaire 
invoqué n’était que « de façade ». 


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La mesure litigieuse n’était ni apte, ni nécessaire ni ne respectait le sous-
principe de la proportionnalité au sens étroit. Le rectorat n’avait pas procédé à la 
pesée des intérêts suggérée par le Tribunal fédéral entre les conséquences 
négatives de la maladie et celles des mesures ordonnées, sur la base de l’état 
actuel des connaissances. Si tel avait été le cas, il aurait conclu que la mesure 
litigieuse ne permettait ni de réduire la circulation du virus ni d’assurer des cours 
en présentiel à un maximum d’étudiants. Au vu des informations alors 
disponibles, cette mesure reposait sur une prémisse erronée, selon laquelle les 
personnes vaccinées seraient moins susceptibles d’infecter d’autres personnes. 
Même si des incertitudes pouvaient exister quant aux effets futurs d’une mesure 
destinée à lutter contre l’apparition de nouvelles maladies, le principe de 
précaution avait été invoqué « à tout-va » en la matière et il n’était pas possible 
d’ignorer les constats effectués dans d’autres pays où la double vaccination, en 
chemin vers une troisième dose, n’était déjà notoirement plus une garantie fiable. 
À l’époque, un constat global s’imposait : la vaccination ne protégeait que 
faiblement contre l’infection au variant Delta alors en circulation et elle ne 
protégeait pas contre la transmission du virus, ce qui résultait de la situation en 
Israël concernant l’effet d’un des vaccins administrés, sur un document du 3 août 
2021 visant l’Islande, d’un rapport final relatif à la période de mai à juillet 2021 
en Angleterre et d’un article de presse du 14 septembre 2021 concernant 
l’infection de 38 des 72 personnes présentes à une fête en Allemagne. En automne 
2021, après une année et demie de pandémie, il ne se justifiait plus d’agir dans la 
précipitation. Il aurait été plus cohérent d’imposer à tous les étudiants des tests 
pour accéder aux locaux de l’université, qu’ils soient vaccinés ou non ; cette 
mesure aurait respecté l’égalité de traitement et présenté une certaine efficacité 
pour réduire la propagation du virus. 
 
 
L’argumentation de l’université au sujet du variant Omicron n’était pas 
pertinente, puisque celui-ci n’avait commencé à circuler qu’en décembre 2021, 
soit trois mois après la mesure litigieuse. Elle démontrait également l’inefficacité 
du vaccin contre la propagation de la maladie et, partant, celle du certificat 
vaccinal, vu l’énorme capacité du variant Omicron à échapper au système 
immunitaire, surtout s’il circulait déjà dans le canton de Genève au moment de 
l’instauration du certificat Covid-19. Par ailleurs, si la situation sanitaire avait 
réellement été mauvaise vu le taux élevé d’infections du variant Omicron et 
l’absence d’information sur les effets de la mutation du virus, la mesure litigieuse 
conduisait à assumer le risque que le virus se propage au sein de l’université, ce 
d’autant plus que les examens de la session de janvier et février 2022 
s’effectuaient « en présentiel » alors qu’à ce moment-là, le variant Omicron s’était 
effectivement largement répandu. La situation était ainsi absurde : l’université 
avait « forcé les étudiants non-vaccinés à se faire doublement vacciner ou tester 
tous les trois jours sans exception sous peine de ne pas pouvoir valider leur 
semestre, tandis que ceux qui étaient détenteurs du certificat Covid-19 avaient tout 
loisir d’aller et venir, malades, passer leurs examens ». 


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L’alternative à la mesure litigieuse, consistant à réduire le nombre de places 
dans les salles de cours, assortie le cas échéant de gestes barrières, pouvait 
engendrer un « certain effort de logistique interne » et s’avérer « relativement 
pénible pour les élèves faisant le déplacement exposés au risque de se retrouver 
sans place dans cette politique du premier arrivé, premier servi ». Cela étant, cette 
alternative était moins discriminante et portait moins atteinte à leur liberté de 
mouvement, d’opinion et de croyance (obligation vaccinale indirecte) et à leur 
intégrité physique chaques trois jours (obligation des tests), que l’exigence du 
certificat vaccinal respectivement de la double vaccination ou de l’obligation du 
test deux fois sur cinq jours. Le certificat vaccinal n’était donc pas la mesure la 
moins incisive vu l’alternative précitée. 
 
 
Dans son choix précipité d’exiger le certificat Covid-19 à la place d’opter 
pour la réduction aux deux tiers de la capacité des salles, l’université n’avait pas 
pris en compte l’intérêt privé des personnes ne souhaitant ni se faire vacciner, ni 
se faire tester hebdomadairement. La disproportion de la mesure litigieuse était 
manifeste vu qu’elle concernait une population jeune dont il était notoire à 
l’époque déjà qu’elle n’était quasiment pas exposée aux formes dites graves de la 
maladie. De plus, à cette époque, les personnes malades du Covid-19 
n’engorgeaient déjà plus les hôpitaux. Les personnes hospitalisées étaient 
essentiellement des personnes considérées à risques (personnes âgées et/ou 
atteintes de comorbidités), et non des étudiants dans la vingtaine et très 
généralement en excellente santé, cette tranche d’âge étant peu exposée à une 
hospitalisation comme cela ressortait d’un graphique de l’OFSP du 24 novembre 
2021, reproduit en page 19 du recours. Ainsi, des mauvaises mesures avaient été 
appliquées à la mauvaise catégorie de personnes et avaient incité une population 
jeune, en bonne santé et qui n’était pas exposée à des formes graves de la maladie, 
à se faire inoculer des vaccins qui étaient (et [l’étaient] toujours) en phase de test 
et dont les effets à moyen et long terme demeuraient largement inconnus, ce qui 
était contraire au bon sens vu le chiffre très bas de décès imputé au Covid chez les 
personnes ayant moins de 30 ans en Suisse, comme cela ressortait du tableau 
reproduit en page 20 du recours. 
 
7) 
 
L’université a conclu au rejet du recours. 
8) 
 
Les recourants ont répliqué et maintenu leur position. 
9) 
 
Les parties ont ensuite été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 43 al. 1 et al. 2 in fine de la loi sur 


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l’université du 13 juin 2008 - LU - C 1 30 ; art. 36 al. 1 du règlement relatif à la 
procédure d’opposition au sein de l’université du 16 mars 2009 - RIO-UNIGE ; 
art. 62 al. 1 let. a et 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La qualité pour recourir des quatorze étudiants, destinataires de la décision 
litigieuse qui revient, comme lors de la première procédure contentieuse 
susmentionnée, à confirmer la communication électronique du 10 septembre 2021, 
a déjà été examinée par la chambre administrative qui l’a admise, notamment en 
renonçant à l’exigence de l’intérêt actuel (ATA/320/2022 du 29 mars 2022 
consid. 4d et 4e). 
 
a. 
En effet, bien que l’intérêt digne de protection au sens de l’art. 60 al. 1 
let. b LPA suppose l’existence d’un intérêt actuel à l’admission du recours 
(ATA/1392/2021 du 21 décembre 2021 consid. 2b et 2d et les arrêts cités), la 
jurisprudence consent une exception à l'exigence de l'intérêt actuel au recours 
lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances 
identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle 
ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt 
public suffisamment important à la solution de la question litigieuse 
(ATF 146 II 335 consid. 1.3). 
 
 
En outre, dans un souci de concilier les critères de la recevabilité des recours 
interjetés devant lui avec les exigences liées au droit à un recours effectif garanti à 
l'art. 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés 
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), le Tribunal fédéral entre 
aussi en matière, en dépit de la disparition d'un intérêt actuel, sur le recours d'une 
personne s'estimant lésée dans ses droits reconnus par la CEDH, qui formule son 
grief de manière défendable (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 in fine) ; cela suppose 
une obligation de motivation accrue comparable à celle prévue à l'art. 106 al. 2 de 
la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110 ; 
ATF 137 I 296 consid. 4.3.4). L'art. 13 CEDH ne saurait en effet s'interpréter 
comme exigeant un recours interne pour toute doléance, si injustifiée soit-elle, 
qu'un individu peut présenter sur le terrain de la Convention : il doit s'agir d'un 
grief défendable au regard de celle-ci (ATF 137 I 296 consid. 4.3.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_552/2021 du 8 mars 2022 consid. 4.1). Tel n'est pas le cas 
d'un grief qui apparaît manifestement mal fondé ou d'emblée dénué de toute 
chance de succès (arrêt du Tribunal fédéral 2C_353/2021 du 30 avril 2021 
consid. 4.3). 
 
b. 
En l’espèce, comme lors de la première procédure de recours, la 
communication litigieuse n’a plus de raison d’être, les restrictions d’accès aux 
hautes écoles ayant été entretemps levées. Cela étant, la chambre administrative a 
considéré, d’une part, que cette mesure, qu’elle a qualifiée de décision générale et 
qui était susceptible de porter atteinte aux droits fondamentaux des étudiants, 


- 11/45 - 
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pourrait se reproduire à l’avenir du fait, notamment, que le virus du Covid-19 était 
toujours en circulation au sein de la population en Suisse, y compris à Genève. 
D’autre part, le contrôle de sa légalité se justifiait au motif que, la situation 
épidémiologique évoluant rapidement, les autorités étaient amenées à modifier 
régulièrement les règles qui n’avaient de ce fait qu’un effet limité dans le temps, 
ce qui était alors d’ailleurs survenu. Ces considérations peuvent être in casu 
reprises, ledit virus étant toujours en circulation même si la gestion politique 
sanitaire est actuellement différente des années antérieures. Par conséquent, le 
recours est recevable. 
3) 
 
S’agissant des griefs invoqués, la chambre administrative peut in casu entrer 
en matière celui tiré d’une violation de la liberté personnelle des recourants 
fondée sur les art. 8 CEDH et 10 Cst. Selon ces derniers, l’obligation vaccinale 
indirecte respectivement la fréquence hebdomadaire des tests nasaux à effectuer 
pour être admis dans les locaux de l’université porteraient atteinte à leur intégrité 
physique, dont le droit de disposer de leur corps, ainsi qu’à leur liberté de 
mouvement, soit celle de se déplacer librement dans l’espace, et ne rempliraient 
pas les trois conditions de restriction fixées à l’art. 36 Cst. 
 
 
En revanche, le grief tiré d’une violation de l’art. 16 al. 1 LU qui garantirait 
le « libre accès » à l’université n’a, en l’espèce, pas de portée propre et ne sera 
donc pas examiné. En effet, l’université fonde la mesure litigieuse sur le droit 
fédéral, plus particulièrement sur l’ordonnance COVID-19 situation particulière. 
Ainsi, ledit grief se confond avec celui de l’exigence de la base légale à titre de 
condition de restriction des droits fondamentaux, voire se recoupe avec la 
question de la compétence de l’université d’adopter la mesure litigieuse qui sera 
examinée plus bas. Conformément au principe de la primauté du droit fédéral 
(art. 49 Cst.), le droit fédéral prime le droit cantonal contraire (al. 1) et les cantons 
sont tenus de respecter le droit fédéral (al. 2). 
 
 
Quant à la prétendue atteinte « au droit à la formation professionnelle » de 
l’art. 63 Cst. qui devrait se lire en lien avec l’art. 27 Cst. garantissant la liberté 
économique et avec l’art. 24 al. 1 Cst-GE, elle apparaît d’emblée mal fondée, de 
sorte que ce grief ne sera pas examiné. En effet, selon l’art. 63 Cst., la 
Confédération légifère sur la formation professionnelle (al. 1) et encourage la 
diversité et la perméabilité de l’offre dans ce domaine (al. 2). La loi fédérale sur la 
formation professionnelle du 13 décembre 2002 (LFPr - RS 412.10) définit son 
champ d’application à son art. 2 al. 1 qui vise « tous les secteurs professionnels 
autres que ceux des hautes écoles ». Les hautes écoles sont régies par l’art. 63a 
Cst. et par la loi fédérale sur l’encouragement des hautes écoles et la coordination 
dans le domaine suisse des hautes écoles du 30 septembre 2011 (dite loi sur 
l’encouragement et la coordination des hautes écoles, LEHE - RS 414.20) dont le 
champ d’application est défini à son art. 2. Les universités cantonales sont 
réputées être des hautes écoles (art. 2 al. 2 let. a LEHE). Par ailleurs, les 


- 12/45 - 
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recourants ne développent pas de motivation concernant la violation de l’art. 27 
Cst., ni celle de l’art. 24 Cst-GE dont ils se limitent à citer l’al. 1 qui garantit le 
droit à l’éducation, à la formation et à la formation continue et à soutenir que cette 
garantie serait « consacrée » à l’art. 16 al. 1 LU. À cela s’ajoute que si 
l’enseignement « en présentiel » a été restreint par la communication litigieuse, tel 
n’a pas été le cas de l’accès aux enseignements dispensés par l’université, qui ont 
été assurés à distance par des moyens informatiques tels que l’enregistrement 
audio ou vidéo et la diffusion en continu (« streaming ») pour les personnes 
empêchées d’y assister, ce qui n’est pas contesté. 
 
 
Enfin, le grief tiré d’une violation de la liberté de réunion au sens 
notamment de l’art. 22 Cst. n’est pas étayé et ne sera donc pas examiné, étant 
précisé que les conditions de restriction à cette liberté sont également ancrées à 
l’art. 36 Cst. Au surplus, la communication querellée visant uniquement l’accès 
aux locaux de l’université n’affecte pas la possibilité pour les étudiants de se 
réunir ailleurs, l’objet du présent litige étant limité à la question de l’accès à 
l’université. 
4) 
 
Les recourants sollicitent la production de tout le dossier relatif à la prise de 
décision de l’université du 10 septembre 2021. La production du procès-verbal 
concernant la séance du 9 septembre 2021 du rectorat, joint à la décision litigieuse 
du 31 mai 2022, ne serait pas suffisante au regard du « devoir d’information et de 
transparence [incombant à l’université] sous l’angle du droit d’être entendu ». Ils 
invoquent, en sus de l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’accès aux documents fondé sur 
la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des 
données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), afin de pouvoir 
critiquer la décision litigieuse en toute connaissance de cause, la pesée d’intérêts 
ou son absence lors de la décision du 10 septembre 2021 étant un élément central 
du litige. 
 
a. 
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le 
droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une 
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de 
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures 
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa 
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation 
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces 
dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 
167 consid. 4.1 et les références citées). 
 
b. 
Sous l’angle de l’accès aux documents fondé sur la LIPAD, invoqué par les 
recourants, l’art. 26 al. 1 LIPAD prévoit que les documents à la communication 


- 13/45 - 
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desquels un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose sont soustraits au droit 
d’accès institué par la LIPAD. Tel est le cas, notamment, lorsque l’accès aux 
documents est propre à rendre inopérantes les restrictions au droit d’accès à des 
dossiers qu’apportent les lois régissant les procédures judiciaires et 
administratives (art. 26 al. 2 let. e LIPAD). L’application des restrictions prévues 
à l’art. 26 LIPAD implique une juste pesée des intérêts en présence lors de leur 
mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 7694 ss ; MGC 2001 49/X 9680). 
 
 
La procédure d’accès aux documents est régie par l’art. 28 LIPAD dont 
l’al. 6 prévoit que lorsqu’une institution entend rejeter une demande d’accès, elle 
en informe le requérant en lui indiquant qu’il peut saisir le préposé cantonal (phr. 
1). La procédure de médiation ou de préavis devant le préposé cantonal est 
réglementée à l’art. 30 LIPAD. En cas d’échec de la médiation, l’institution doit 
rendre une décision sur la communication du document considéré, en vertu de 
l’art. 30 al. 5 LIPAD. En matière d’accès aux documents, seule est sujette à 
recours cette décision, prise par l’institution concernée à la suite de la 
recommandation formulée par le préposé cantonal en cas d’échec de la médiation 
(art. 60 al. 1 phr. 1 LIPAD). 
 
c. 
En l’espèce et pour les raisons développées plus bas, la chambre de céans ne 
donnera pas suite à l’acte d’instruction sollicité par les recourants. Le procès-
verbal relatif à la séance du 9 septembre 2021 indique les circonstances et les 
raisons pour lesquelles l’université a décidé de choisir, entre les deux options 
proposées par l’art. 19a de l’ancienne ordonnance du 19 juin 2020 sur les mesures 
destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 en situation particulière (ci-
après : aOrdonnance COVID-19 situation particulière), celle du certificat 
obligatoire Covid au lieu d’une limitation de l’occupation des salles. Ces raisons 
figurent également dans la communication électronique litigieuse du 10 septembre 
2021. Ces éléments permettent de comprendre la position de l’université par 
rapport à la mesure querellée qui s’inscrit dans le cadre, plus global, de la 
politique fédérale concernant la gestion de l’épidémie du Covid-19. Les 
recourants étaient ainsi à même de contester la décision en cause et de connaître 
les éléments pris en compte en faveur de l’obligation du certificat Covid pour 
l’accès à ses locaux. 
 
 
L’argument tiré d’un éventuel droit d’accès à d’autres documents afférents à 
cette décision qui seraient en possession de l’université, est exorbitant au présent 
litige. Ledit argument porte en effet sur une autre question, soit l’accès à ces 
potentiels documents soumis à une procédure spécifique régie par la LIPAD, alors 
que l’objet du présent litige concerne la question de la conformité au droit de 
l’obligation du certificat Covid-19 pour accéder à l’université dès le 13 septembre 
2021. Par ailleurs, le fait que ces éventuels autres documents puissent apporter des 
nouveaux éléments susceptibles de mettre en cause la décision de l’université ne 
change pas les raisons susmentionnées que celle-ci invoque à la base de la 


- 14/45 - 
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décision querellée, ni n’a empêché les recourants de se prévaloir de tous les motifs 
qu’ils estiment utiles pour contester juridiquement cette décision. 
5) 
 
Les recourants invoquent une violation de leur liberté personnelle. 
 
a. 
La liberté personnelle garantit à tout être humain le droit à l'intégrité 
physique et psychique et à la liberté de mouvement (art. 10 al. 2 Cst.), le respect 
de la dignité humaine (art. 7 Cst.) et, de manière générale, toutes les libertés 
élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne 
humaine (ATF 133 I 110 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_429/2021 du 
16 décembre 2021 consid. 4.1 et les arrêts cités). Sa portée ne peut être définie de 
manière générale mais doit être déterminée de cas en cas, en tenant compte des 
buts de la liberté, de l'intensité de l'atteinte qui y est portée ainsi que de la 
personnalité de ses destinataires (ATF 142 I 195 consid. 3.2). La liberté 
personnelle se conçoit comme une garantie générale et subsidiaire à laquelle le 
citoyen peut se référer pour la protection de sa personnalité ou de sa dignité, en 
l'absence d'un droit fondamental plus spécifique (ATF 123 I 112 consid. 4). L'art. 
20 Cst-GE contient une garantie similaire (ACST/5/2021 du 2 mars 2021 
consid. 6b). 
 
 
L'art. 8 CEDH, dont le champ d'application est jugé similaire à celui de 
l'art. 10 al. 2 Cst., garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, et en 
particulier le droit à l'autodétermination, notamment au libre choix du mode de vie 
(ATF 147 I 393 consid. 4.1 ; 142 I 195 consid. 3.2). Le droit à la vie privée 
protège notamment l'intégrité physique et morale d'une personne ; il tend ainsi à 
assurer le développement sans ingérences extérieures de la personnalité de chaque 
individu dans les relations avec ses semblables (ATF 139 I 272 consid. 5 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_429/2021 du 16 décembre 2021 consid. 4.1 et les arrêts 
cités). 
 
 
Le champ de protection de l’intégrité physique est large, le but sous-jacent 
étant de sauvegarder l’autodétermination sur son propre corps (Maya HERTIG 
RANDALL/Julien MARQUIS in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], 
Commentaire romand de la Constitution fédérale, 2021, ad art. art. 10 Cst. n. 38). 
Il vise notamment le prélèvement de cheveux ou de cellules jugales par frottis et 
la prise de sang (ATF 128 II 259 consid. 3.2 ; 124 I 80 consid. 2c). Le port 
obligatoire du masque facial au cycle d’orientation concernant des élèves 
généralement âgés entre 12 et 15 ans a été considéré par le Tribunal fédéral 
comme une restriction à la liberté personnelle qui ne pouvait être qualifiée de 
légère, contrairement à l’obligation du port du masque dans les commerces (arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_429/2021 précité consid. 4.3). 
 
b. 
En l’espèce, la décision du 10 septembre 2021 de l’université, confirmée sur 
opposition, soumettait l’accès à ses activités d’enseignement sur site ainsi qu’à ses 
locaux tels que les bibliothèques, cafétérias ou salles accueillant une manifestation 


- 15/45 - 
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publique, à la présentation du certificat Covid-19 dès le 13 septembre 2021, date 
de la rentrée universitaire pour la faculté de médecine. Ce faisant, la mesure 
querellée a restreint la liberté de mouvement des recourants qui étaient 
immatriculés dans cette institution. Elle était également susceptible de porter 
atteinte à leur intégrité physique en soumettant lesdits accès à l’obtention du 
certificat Covid-19 qui supposait notamment une vaccination préalable ou la 
réalisation d’un test nasal par frottis. Par conséquent, la décision litigieuse 
constitue une restriction à la liberté personnelle des recourants. 
 
c. 
Cela étant, à l'instar de tout autre droit fondamental, la liberté personnelle 
n'est pas absolue. Une restriction de celle-ci est admissible si elle repose sur une 
base légale qui, en cas d'atteinte grave, doit figurer dans une loi au sens formel 
(ATF 132 I 229 consid. 10.1), si elle est justifiée par un intérêt public ou par la 
protection d'un droit fondamental d'autrui et si elle respecte le principe de la 
proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; ATF 134 I 214 consid. 5.4), sans violer 
l’essence du droit en question (al. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_429/2021 
précité consid. 5). 
 
 
Ces conditions se retrouvent à l’art. 8 par. 2 CEDH qui exige que 
l’ingérence dans l’exercice du droit soit prévue par la loi et qu’elle constitue une 
mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à 
la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la 
prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à 
la protection des droits et libertés d’autrui (ACEDH Lacatus c. Suisse du 19 
janvier 2021, req. n° 14065/1, § 93 ss). 
 
 
Dès lors, il convient de vérifier si la mesure litigieuse respecte les trois 
conditions précitées de restriction à la liberté personnelle et au respect de leur vie 
privée au sens des art. 36 Cst. et 8 § 2 CEDH. 
6) 
 
Tout d’abord, il y a lieu d’examiner si la mesure litigieuse respecte 
l’exigence de la base légale (art. 36 al. 1 Cst et 8 § 2 CEDH). 
 
a. 
Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens 
formel, celle-ci doit être claire et précise. Cette exigence résulte aussi du principe 
de la légalité, qui est posé de façon générale pour toute l'activité de l'État régie par 
le droit (art. 5 al. 1 Cst.). En d'autres termes, l'exigence d'une base légale ne 
concerne pas que le rang de la norme - à savoir celui d'une loi formelle en cas de 
restrictions graves (art. 36 al. 1 phr. 2 Cst.) -, mais s'étend à son contenu, qui doit 
être suffisamment clair et précis (ATF 140 I 168 consid. 4 ; 119 Ia 
362 consid. 3a ; 115 Ia 333 consid. 2a). Il faut que la base légale ait une densité 
normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer 
quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du 
cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits 
fondamentaux (ATF 138 I 378 consid. 7.2 ; 131 II 13 consid. 6.5.1). S'agissant de 


- 16/45 - 
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mesures de police ordonnées pour lutter contre des dangers difficilement 
prévisibles et qui doivent ainsi pouvoir être adaptées à des situations spécifiques, 
le législateur ne peut pas se passer d'utiliser des définitions générales, relativement 
vagues. Le degré de précision attendu ne se détermine donc pas de manière 
abstraite et il est dans la nature des choses d'accepter que la base légale soit moins 
précise. Dans le cas de normes indéterminées, le principe de proportionnalité revêt 
alors une importance particulière (ATF 147 I 478 consid. 3.1.2 ; 147 I 393 consid. 
5.1.1). 
 
b. 
En l’espèce, l’université invoque l’art. 40 LEp et les art. 14a (pour la 
formation continue) et 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière, 
remplacée aux 26 juin 2021 puis 17 février 2022 par les ordonnances respectives 
du même nom des 23 juin 2021 et 16 février 2022 (anciennement RS 818.101.26). 
Est in casu invoquée la teneur de ces dispositions, applicable au 13 septembre 
2021, moment de l’entrée en vigueur des mesures litigieuses prises par 
l’université dans sa communication du 10 septembre 2021, à la suite de la 
modification de ladite ordonnance du 8 septembre 2021 relative à l’extension de 
l’utilisation du certificat Covid-19 (RO 2021 542). Cette ordonnance, modifiée à 
plusieurs reprises, a été en vigueur jusqu’au 31 mars 2022. 
 
c. 
La LEp a pour objet de régler la protection de l’être humain contre les 
maladies transmissibles et prévoit les mesures nécessaires à cet effet (art. 1 LEp). 
Une maladie transmissible est une maladie causée par des agents pathogènes ou 
leurs produits toxiques et pouvant être transmise à l’être humain (art. 3 let. a 
LEp) ; un agent pathogène est un organisme naturel ou génétiquement modifié 
(p. ex. virus, bactérie, champignon, protozoaire ou autre parasite), une substance 
(p. ex. prion, toxine) ou du matériel génétique pouvant provoquer ou aggraver une 
maladie transmissible (art. 3 let. c LEp). 
 
 
La LEp a pour but de prévenir et de combattre l’apparition et la propagation 
des maladies transmissibles (art. 2 al. 1 LEp). Les buts poursuivis par les mesures 
que cette loi prévoit sont énumérés à l’art. 2 al. 2 LEp : il s’agit notamment 
d’inciter l’individu, certains groupes de personnes et certaines institutions à 
contribuer à prévenir et à combattre les maladies transmissibles (let. c) ; de 
garantir l’accès aux installations et aux moyens de protection contre les maladies 
transmissibles (let. e) ; de réduire les effets des maladies transmissibles sur la 
société et les personnes concernées (let. f). 
 
 
Le chapitre 4 de la LEp contient des mesures de prévention, telles qu’un 
plan national de vaccination intégrant les recommandations de l’OFSP (art. 20 al. 
1 LEp) ou l’encouragement de la vaccination (art. 21 LEp), tandis que son 
chapitre 5 traite des mesures de lutte. Celles-ci sont classées en quatre sections : 
les mesures visant les individus (art. 30 ss LEp), les mesures visant la population 
ou certains groupes de personnes (art. 40 LEp), les mesures visant le transport 


- 17/45 - 
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international de personnes (art. 41 ss LEp) et les mesures particulières (art. 44 ss 
LEp). 
 
 
Selon l’art. 40 al. 1 LEp, les « autorités cantonales compétentes » ordonnent 
les mesures nécessaires pour empêcher la propagation de maladies transmissibles 
au sein de la population ou dans certains groupes de personnes. Elles coordonnent 
leur action. Son al. 2 dispose qu’elles peuvent en particulier prendre les mesures 
suivantes : a) prononcer l’interdiction totale ou partielle de manifestations ; 
b) fermer des écoles, d’autres institutions publiques ou des entreprises privées, ou 
réglementer leur fonctionnement ; c) interdire ou limiter l’entrée et la sortie de 
certains bâtiments ou zones, ou certaines activités se déroulant dans des endroits 
définis. L’art. 40 al. 3 LEp précise que les mesures ordonnées ne doivent pas durer 
plus longtemps qu’il n’est nécessaire pour prévenir la propagation d’une maladie 
transmissible (phr. 1). Les mesures sont réexaminées régulièrement (phr. 2). 
 
d. 
En cas de situation extraordinaire, le Conseil fédéral peut ordonner les 
mesures nécessaires pour tout ou partie du pays (art. 7 LEp). 
 
 
L’art. 6 LEp règle la situation particulière. Celle-ci survient, en vertu de son 
al. 1, dans deux cas : a) les organes d’exécution ordinaires ne sont pas en mesure 
de prévenir et de combattre l’apparition et la propagation d’une maladie 
transmissible et il existe l’un des risques suivants : un risque élevé d’infection et 
de propagation (ch. 1), un risque spécifique pour la santé publique (ch. 2) ou un 
risque de graves répercussions sur l’économie ou sur d’autres secteurs vitaux (ch. 
3) ; b) l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a constaté la présence d’une 
urgence sanitaire de portée internationale menaçant la santé de la population en 
Suisse. 
 
 
À teneur de l’art. 6 al. 2 LEp, le Conseil fédéral peut, après avoir consulté 
les cantons : a) ordonner des mesures visant des individus ; b) ordonner des 
mesures visant la population ; c) astreindre les médecins et d’autres professionnels 
de la santé à participer à la lutte contre les maladies transmissibles ; d) déclarer 
obligatoires des vaccinations pour les groupes de population en danger, les 
personnes particulièrement exposées et les personnes exerçant certaines activités. 
Le Département fédéral de l’intérieur (DFI) coordonne les mesures de la 
Confédération (art. 6 al. 3 LEp). 
 
e. 
L’exécution de la LEp incombe aux cantons dans la mesure où la 
Confédération n’est pas compétente (art. 75 LEp), y compris pour les mesures 
prises par le Conseil fédéral en vertu des art. 6 et 7 LEp sauf si celui-ci en dispose 
autrement (art. 102 al. 2 de l’ordonnance sur la lutte contre les maladies 
transmissibles de l’homme du 29 avril 2015 - ordonnance sur les épidémies, OEp 
- RS 818.101.1). Les cantons désignent les autorités et institutions compétentes 
pour exécuter la LEp et l’OEp dans leur domaine de tâches (art. 102 al. 3 OEp). 


- 18/45 - 
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f. 
Sur la base de l’art. 6 al. 2 let. a et b LEp, le Conseil fédéral a édicté 
l’aOrdonnance COVID-19 situation particulière. Celle-ci ordonne des mesures 
visant la population, les organisations, les institutions et les cantons dans le but de 
lutter contre l’épidémie de Covid-19 (art. 1 al. 1). Les mesures visent à prévenir la 
propagation du coronavirus (Covid-19) et à interrompre les chaînes de 
transmission (art. 1 al. 2). Selon l’art. 2 al. 1 aOrdonnance COVID-19 situation 
particulière, sauf disposition contraire de la présente ordonnance, les cantons 
demeurent compétents conformément à la LEp. 
 
 
Selon l’art. 3 de l’aOrdonnance COVID-19 situation particulière, dans sa 
teneur du 23 juin 2021 (RO 2021 379), sont considérées comme personnes 
disposant d’un certificat au sens de ladite ordonnance les personnes qui disposent 
de l’un des certificats suivants : a) un certificat Covid-19 au sens de l’art. 1 let. a 
de l’ordonnance COVID-19 du 4 juin 2021 certificats (dont l’intitulé entier est 
ordonnance sur les certificats attestant la vaccination contre le Covid-19, la 
guérison du Covid-19 ou la réalisation d’un test de dépistage du Covid-19 ; 
RS 818.102.2) ; b) un certificat étranger reconnu au sens de la section 7 de 
l’ordonnance COVID-19 certificats. L’art. 1 let. a Ordonnance COVID-19 
certificats dispose que cette ordonnance règle la forme, le contenu, l’établissement 
et la révocation des certificats Covid-19 suivants qui attestent : 1) une vaccination 
contre le Covid-19 (certificat de vaccination Covid-19) ; 2) une guérison après 
une infection au SARS-CoV-2 (certificat de guérison Covid-19) ; 3) un résultat 
négatif de l’analyse pour le SARS-CoV-2 (certificat de test Covid-19). 
 
g. 
Les art. 14a et 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière se 
trouvent dans la section 4 de ladite ordonnance relative aux mesures visant les 
installations et les établissements accessibles au public ainsi que les 
manifestations. 
 
 
L’art. 14a aOrdonnance COVID-19 situation particulière, dans sa teneur au 
13 septembre 2021, règle le cas des manifestations qui se déroulent à l’intérieur et 
dont l’accès n’est pas limité aux personnes disposant d’un certificat. En 
particulier, son al. 1 prévoit les conditions (let. a à e) auxquelles il est possible de 
déroger, pour ce type de manifestation, à l’obligation de limiter l’accès, pour les 
personnes de 16 ans et plus, à celles disposant d’un certificat, notamment si 
l’installation est remplie aux deux tiers de sa capacité au maximum (let. c) et si 
l’obligation de porter un masque facial visée à l’art. 6 est respectée ; au surplus, la 
distance requise est autant que possible respectée (let. d). Cette disposition a été 
abrogée le 6 décembre 2021, lors de l’entrée en vigueur de la modification du 
3 décembre 2021 (RO 2021 813). 
 
 
L’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière, dans sa teneur au 
13 septembre 2021, contient des dispositions spéciales pour les établissements de 
formation dans le domaine des hautes écoles. Son al. 1 dispose que, si le canton 
ou une institution du domaine des hautes écoles restreint l’accès aux activités 


- 19/45 - 
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d’enseignement et de recherche du bachelor, du master et du doctorat aux 
personnes disposant d’un certificat, aucune restriction prévue par la présente 
ordonnance ne s’applique, hormis l’obligation d’élaborer et de mettre en œuvre un 
plan de protection conformément à l’art. 10 al. 3. En revanche, selon son al. 2, si 
l’accès aux activités d’enseignement et de recherche au sens de l’al. 1 n’est pas 
limité, les dispositions suivantes s’appliquent : a) les locaux peuvent être remplis 
aux deux tiers de leur capacité au maximum ; b) l’obligation de porter un masque 
facial est régi par l’art. 6 ; de plus, la distance requise doit autant que possible être 
respectée. 
 
 
L’art. 10 al. 3 aOrdonnance COVID-19 situation particulière, dans sa 
version du 23 juin 2021, prévoit que, lorsque, pour les personnes de 16 ans et 
plus, l’accès est limité aux seules personnes disposant d’un certificat, le plan de 
protection doit prévoir des mesures concernant l’hygiène et l’application des 
restrictions d’accès. Les prescriptions visées par cette disposition, ainsi que par 
l’art. 10 al. 2 de cette ordonnance (visant le cas où l’accès n’est pas limité aux 
seules personnes disposant d’un certificat) sont détaillées à l’annexe 1 de ladite 
ordonnance. 
 
 
Selon l’art. 6 aOrdonnance COVID-19 situation particulière, dans sa teneur 
applicable au 13 septembre 2021, toute personne se trouvant dans les espaces clos 
accessibles au public des installations et des établissements doit porter un masque 
facial (al. 1). Les personnes exemptées de cette obligation sont désignées à l’al. 2 
(let. a à g), parmi lesquelles figurent les personnes dans les installations et les 
établissements accessibles au public ou les manifestations auxquels l’accès est 
limité aux personnes disposant d’un certificat (let. g). Cette exception, d’abord 
prévue à la let. g lors de son introduction par la modification de cette ordonnance 
du 8 septembre 2021 (RO 2021 542), a été maintenue aux let. h puis i de cette 
disposition dans une teneur relativement semblable (RO 2021 813 et 2022 21), 
jusqu’à son abrogation par la version de l’aOrdonnance COVID-19 situation 
particulière du 16 février 2022, entrée en vigueur le 17 février 2022. 
 
h. 
Dans le cadre de la consultation des cantons lancée le 25 août 2021 par le 
Conseil fédéral, à titre préventif, au sujet de nouvelles mesures à mettre en 
vigueur rapidement en cas de menace de surcharge hospitalière, l'OFSP a établi un 
document d’accompagnement, daté du 25 août 2021, pour les cantons relatif à 
l'évolution de la situation dans les hôpitaux et aux prochaines étapes (ci-après : le 
document du 25 août 2021, disponible sur le site www.bag.admin.ch de l’OFSP, 
sous les rubriques « Maladies / Maladies infectieuses / Flambées et épidémies 
actuelles / Coronavirus / Mesures et ordonnances / Consultations des cantons / 
Consultations terminées / période du mois d’août 2021 »). L’extension de 
l’obligation de présenter un certificat Covid-19 dès l’âge de 16 ans y était 
envisagée comme la principale mesure, en cas de menace de surcharge 
hospitalière. 


- 20/45 - 
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Parmi les mesures mises en consultation, outre l’extension susmentionnée 
du certificat Covid-19, était également envisagée la clarification juridique 
concernant l’autorisation de l’utiliser. Dans certains domaines (hôpitaux, homes, 
EMS, établissements pour personnes handicapées), la légitimité d’utiliser le 
certificat dans le cadre des mesures de protection ou des tests répétés était 
incontestée. La clarification des possibilités d’utiliser le certificat pourrait aussi 
permettre à d’autres employeurs de conditionner certaines directives à la 
présentation du certificat. Cette mesure était pertinente, car elle pouvait servir de 
base pour leurs plans de protection et leur permettre ainsi de contribuer de 
manière plus différenciée à prévenir une surcharge des hôpitaux, les avantages de 
la vaccination et la question du traitement des données sur la santé étant aussi 
rappelés. Dans le domaine de la formation initiale et continue (hormis l’école 
obligatoire et le secondaire II), la légitimité d’utiliser le certificat pour accéder aux 
cours en présentiel faisait débat. Il fallait ainsi prendre une décision adaptée à la 
situation de chaque filière. Au niveau tertiaire et dans le secteur privé de la 
formation et de la formation continue, il incombait à chaque établissement de 
prévoir des mesures adaptées aux activités. L’utilisation du certificat dans ces 
domaines pour des conférences et des manifestations pédagogiques ne faisait pas 
l’unanimité. Il était alors renoncé à appliquer une disposition similaire à celle du 
domaine économique. 
 
 
Dans une prise de position du 30 août 2021 sur l’utilisation du certificat 
Covid-19 dans les établissements d’enseignement supérieur (disponible sur 
www.swissuniversities.ch sous les rubriques « Actualité / Coronavirus »), le 
comité de swissuniversities, l’organisation faîtière des hautes écoles suisses dont 
fait partie l’université, était convaincu que les hautes écoles pouvaient, grâce à 
leurs concepts de protections établis, protéger de manière adéquate leurs étudiants 
et leur personnel contre le Covid-19. Au cas où la situation épidémiologique se 
détériorerait encore, ce qui ne pouvait être exclu, il suggérait de créer une base 
légale au niveau fédéral qui permettrait aux hautes écoles de prévoir, en cas de 
besoin et à titre exceptionnel, une obligation de certificat ciblée et pour des 
activités précisément définies. L’objectif premier des hautes écoles était d’éviter 
une nouvelle fermeture complète. Il était peu probable que la participation aux 
cours ait été un facteur d’infection. Mais si des mesures supplémentaires étaient 
nécessaires dans l’enseignement supérieur, l’utilisation du certificat Covid-19 
pour les hautes écoles pourrait être dans certains cas un complément utile et 
judicieux à leurs concepts de protection. Il était essentiel pour les hautes écoles 
que le semestre d’automne 2021/2022 puisse se dérouler dans des conditions 
largement normales et selon des standards de qualité attendus par tous. Une large 
vaccination des membres de la communauté universitaire (étudiants et personnel) 
favoriserait un retour plus rapide et facile à la normale. 
 
i. 
Après consultation, le Conseil fédéral a adopté, le 8 septembre 2021, 
plusieurs modifications de l’aOrdonnance COVID-19 situation particulière du 23 


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juin 2021, notamment l’art. 19a qui ne figurait pas dans les mesures initiales 
soumises à la consultation, et fixé leur entrée en vigueur pour le lundi 13 
septembre 2021. 
 
 
Dans le rapport explicatif à ces modifications (ci-après : le rapport explicatif 
du 8 septembre 2021, disponible sous le n° 76 du dossier ZIP du 16 février 2022 
qui est accessible depuis le site www.bag.admin.ch de l’OFSP, sous les rubriques 
« Maladies / Maladies infectieuses / Flambées et épidémies actuelles / 
Coronavirus / Mesures et ordonnances / Rapports explicatifs / Anciennes versions 
du rapport explicatif), il est rappelé, au sujet de l’art. 19a de ladite ordonnance, tel 
qu’introduit par les modifications précitées, que seule l’obligation de porter un 
masque facial s’appliquait alors à l’enseignement supérieur. La question de savoir 
si l’accès à l’enseignement présentiel pour les programmes de bachelor et de 
master ainsi que pour les études de doctorat devait être réservé aux étudiants 
titulaires d’un certificat était examinée par les cantons et les institutions du secteur 
des hautes écoles. Si une limitation d’accès était introduite, il devrait être possible 
de renoncer à l’obligation de porter un masque facial. Dans ce cas, seule 
l’obligation d’élaborer et de mettre en œuvre un plan de protection conformément 
à l’art. 10 al. 3 s’appliquait. L’art. 19a de cette ordonnance visait toutes les 
institutions publiques et privées de l’enseignement supérieur en Suisse, 
notamment les instituts universitaires. En l’absence de l’obligation de présenter un 
certificat, une limitation de la capacité s’appliquait en plus de l’obligation de 
porter un masque. Les règles relatives aux manifestations visées aux art. 14 et 14a 
et suivants s’appliquaient par exemple au domaine de la formation continue et des 
prestations de service et de la recherche. Concernant l’art. 14a de ladite 
ordonnance, le rapport explicatif précisait qu’en principe, toutes les manifestations 
à l’intérieur étaient obligatoirement soumises à l’obligation de présenter un 
certificat, sous réserve de certaines exceptions expressément prévues. 
 
j. 
Le 6 décembre 2021, lors de l’entrée en vigueur de la modification du 
3 décembre 2021 (RO 2021 813), la teneur de l’art. 19a aOrdonnance COVID-19 
situation particulière a été modifiée comme suit. Son al. 2 a été supprimé. Son al. 
1 prévoyait que : « Si le canton ou une institution du domaine des hautes écoles 
restreint l’accès aux activités d’enseignement et de recherche du bachelor, du 
master et du doctorat aux personnes disposant d’un certificat, cela n’exempte pas 
de l’obligation de prévoir des mesures de protection appropriées, notamment une 
obligation de porter un masque au sens de l’art. 6 ». L’art. 15 de cette ordonnance 
a également été modifié en ce sens que l’accès aux manifestations à l’intérieur 
devait être limité, pour les personnes de 16 ans et plus, à celles disposant d’un 
certificat. Les organisateurs pouvaient limiter l’accès aux personnes de 16 ans et 
plus disposant d’un certificat de vaccination ou de guérison (al. 1). L’al. 2 de cet 
art. 15 énumérait des exceptions à l’obligation de limiter l’accès sous certaines 
conditions, notamment une limite maximale de 50 personnes présentes (let. a), 


- 22/45 - 
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pour les manifestations organisées dans le cadre des activités usuelles et des 
prestations des autorités notamment. 
 
 
L’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière a, à nouveau, été 
modifié par une nouvelle novelle du 19 janvier 2022 (RO 2022 21), entrée en 
vigueur le 25 janvier 2022, en ce sens que l’accès aux activités d’enseignement et 
de recherche du bachelor, du master et du doctorat et aux examens dans les 
institutions du domaine des hautes écoles devait être limité aux personnes 
disposant d’un certificat de vaccination, de guérison ou de test (art. 19a let. a 
aOrdonnance COVID-19 situation particulière telle que modifiée par 
l’ordonnance du 19 janvier 2022). Cette obligation a été supprimée dès le 17 
février 2022, lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle version de l’aOrdonnance 
COVID-19 situation particulière datée du 16 février 2022, qui a abrogé celle du 
23 juin 2021 et limité l’obligation de porter un masque facial à certains secteurs 
laissant pour le reste la possibilité aux cantons ou exploitants de prévoir cette 
obligation à certaines conditions (art. 3 ss aOrdonnance COVID-19 situation 
particulière dans sa version du 16 février 2022). 
 
k. 
Dans un arrêt du 25 juin 2021 concernant une ordonnance du gouvernement 
schwytzois du 14 octobre 2020 (ATF 147 I 478), fondée sur l’art. 40 LEp et sur 
les art. 2 et 8 aOrdonnance COVID-19 situation particulière du 19 juin 2020, le 
Tribunal fédéral a constaté que l’art. 40 LEp ne désignait pas les autorités 
cantonales qui étaient compétentes pour prendre les mesures y figurant. Il en allait 
de même pour les deux autres dispositions précitées. La compétence cantonale 
dépendait du droit cantonal (consid. 3.3 et 3.6.1). 
 
 
Cette affaire a posé la question de savoir si l’art. 40 LEp pouvait constituer 
une base légale suffisante au regard de l’art. 36 al. 1 Cst. ou s’il fallait une loi 
cantonale au sens formel. Le Tribunal fédéral a envisagé deux hypothèses. Si le 
canton agissait en tant qu’autorité cantonale d’exécution au sens de l’art. 46 
al. 1 Cst., le droit fédéral était directement applicable, sans qu’il ne soit nécessaire 
de le transposer dans la réglementation cantonale, y compris si le droit fédéral 
contenait des règles devant être concrétisées ou des notions juridiques 
indéterminées. En revanche, si le droit fédéral ne faisait qu’attribuer un mandat 
législatif aux cantons, alors il n’était pas directement applicable et exigeait 
l’adoption d’une règle cantonale supplémentaire, le cas échéant une loi au sens 
formel (ATF 147 I 478 consid. 3.6). 
 
 
Après avoir observé que la LEp contenait plusieurs obligations de 
comportement directement applicables, le Tribunal fédéral a relevé que, 
contrairement aux art. 30 à 39 LEp visant les individus, l’art. 40 LEp s’adressait à 
toute la population ou à des groupes déterminés de celle-ci. Sa concrétisation se 
faisait généralement par une décision générale ou une norme générale et abstraite, 
mais non par une décision individuelle et concrète, ce qui n’avait pas d’incidence 
sur la question précitée. Si la forme choisie était l’ordonnance, il s’agissait d’une 


- 23/45 - 
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ordonnance d’exécution et il n’était alors pas nécessaire d’édicter une loi formelle 
supplémentaire au niveau cantonal (consid. 3.6.3). Pour cela, il fallait que l’art. 40 
LEp soit suffisamment déterminé conformément à la jurisprudence susmentionnée 
relative à l’exigence de la base légale au sens de l’art. 36 al. 1 Cst. (ATF 147 I 478 
consid. 3.7). 
 
 
Selon le Tribunal fédéral, l’art. 40 al. 1 LEp est formulé de manière très 
indéterminée : la seule limite est que les mesures ordonnées doivent avoir pour but 
d’empêcher la propagation de maladies transmissibles. Les mesures prévues à 
l’art. 40 al. 2 LEp ne sont pas exhaustives. La question de savoir si cette loi 
formelle est en soi suffisamment déterminée pour toute atteinte à un droit 
fondamental a pu rester indécise dans cette affaire. En effet, les mesures 
expressément mentionnées à l’art. 40 al. 2 let. a à c LEp trouvent leur fondement 
dans une loi formelle suffisamment déterminée. Certes, la loi laisse aux autorités 
d’application une importante marge de manœuvre ; elle règle uniquement 
l’objectif (empêcher la propagation des maladies transmissibles) et la conséquence 
(la prise des mesures indiquées), mais non les conditions qui doivent être remplies 
pour ordonner de telles mesures. Vu la nature des dangers menaçants et le manque 
de prévisibilité des mesures appropriées, il est inévitable et admissible du point de 
vue du droit constitutionnel d’accorder une certaine liberté d’appréciation 
(« gewisser Ermessensspielraum ») aux autorités d’exécution en matière de lutte 
contre les épidémies. Lorsque de nouvelles maladies infectieuses apparaissent, il 
existe typiquement une grande incertitude au sujet des causes, des conséquences 
et des mesures de lutte appropriées. Dès lors, les mesures à prendre ne peuvent 
pas, à l’avance, être juridiquement établies avec certitude, mais doivent être prises 
sur la base des connaissances actuelles qui sont, en règle générale, incomplètes, ce 
qui présuppose une certaine marge de manœuvre des autorités compétentes 
(ATF 147 I 478 consid. 3.7.2). Le caractère indéterminé de la loi doit être 
compensé par le principe de proportionnalité (ATF 147 I 450 consid. 3.2.3). 
 
 
Dans l’affaire schwytzoise précitée, l’ordonnance cantonale d’exécution 
contenait des règles prévoyant le port obligatoire du masque et d’autres limitant le 
nombre de personnes pouvant se réunir. Ces normes-ci pouvaient, selon le 
Tribunal fédéral, se fonder sur la réglementation expresse de l’art. 40 al. 2 let. a 
LEp. Il en allait de même pour l’obligation contestée de porter le masque lors de 
manifestations ou dans des établissements. Si des manifestations pouvaient être 
interdites ou restreintes (art. 40 al. 2 let. a LEp) et des écoles, des institutions 
publiques ou des entreprises privées fermées (art. 40 al. 2 let. b LEp), il était, en 
vertu de l’adage « e majore minus » (qui peut le plus, peut le moins), aussi 
admissible de ne pas interdire ces manifestations ni fermer ces institutions, mais 
de les laisser ouvertes à condition que certaines mesures de sécurité soient prises. 
L’atteinte au droit fondamental était moins grave qu’une interdiction ou fermeture 
complète et servait le même but. Cela valait aussi pour les exigences liées au plan 
de protection contenues dans la première teneur de l’ordonnance en cause. 


- 24/45 - 
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L’indétermination inéluctable de la base légale formelle devait être compensée par 
des exigences plus élevées lors de l’examen du principe de la proportionnalité. Le 
Tribunal fédéral a conclu que les dispositions attaquées de l’ordonnance cantonale 
pouvaient constituer un objet admissible d’ordonnances d’exécution dont la 
compétence revenait, dans cette affaire, au Conseil d’État du canton de Schwytz 
(ATF 147 I 478 consid. 3.8.1 et 3.9). 
 
l. 
Par la suite, s’agissant de la base légale pour les mesures de lutte liées à la 
pandémie du Covid-19, le Tribunal fédéral a, à plusieurs reprises, confirmé que 
l’art. 40 al. 2 LEp constituait une base légale formelle suffisante au sens de l’art. 
36 al. 1 Cst. permettant aux autorités cantonales de prendre les mesures qui y 
étaient mentionnées en vue de lutter contre la propagation de cette maladie, en 
particulier celles interdisant ou limitant les manifestations. Une base légale 
formelle supplémentaire au niveau cantonal n’était pas nécessaire (arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_115/2021 du 21 février 2022 consid. 4.1 ; 2C_429/2021 du 
16 décembre 2021 consid. 5.1.2 et les arrêts cités). Cela valait pour l’obligation de 
porter le masque dans les magasins, puisqu’il s’agissait d’une mesure moins 
incisive que la possibilité prévue à l’art. 40 al. 2 let. b LEp de fermer les 
établissements. Il en allait de même pour l’obligation du port du masque dans les 
écoles, vu que les autorités cantonales compétentes auraient pu les fermer ou 
réglementer leur fonctionnement en vertu de l’art. 40 al. 2 let. b LEp (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_115/2021 précité consid. 4.1). 
 
 
Dans ces conditions, les cantons disposaient d’une marge de manœuvre et 
pouvaient prendre de telles mesures, selon les cas, par le biais d’une ordonnance 
du gouvernement ou d’une décision de portée générale. La décision du 
gouvernement valaisan d’obliger le port du masque facial pour tous les élèves 
fréquentant le cycle d’orientation avait été qualifiée de décision générale par le 
Tribunal fédéral, dans la mesure où elle régissait une situation déterminée tout en 
s’adressant, à l’instar d’une norme légale, à un nombre important de personnes qui 
n’étaient individuellement pas déterminées. Quant à la densité normative de l’art. 
40 al. 2 LEp, cette disposition permettait aux cantons d’ordonner le port du 
masque dans les écoles car, compte tenu du droit constitutionnel à un 
enseignement de base (art. 19 Cst.), il s’agissait d’une mesure moins restrictive 
que la fermeture des écoles, que les cantons pouvaient aussi ordonner 
conformément à l’art. 40 al. 2 LEp (arrêt du Tribunal fédéral 2C_429/2021 précité 
consid. 5.1.2 et 1.1 et les arrêts cités). 
 
 
Dans un arrêt récent rejetant le recours contre l’obligation de dépistage pour 
le personnel de santé non vacciné dans le canton du Tessin, le Tribunal fédéral a 
rappelé que l’art. 40 LEp constituait une base légale suffisante permettant aux 
autorités cantonales d’adopter des mesures appropriées pour lutter contre 
l’épidémie du Covid-19. Il a confirmé sa jurisprudence susmentionnée admettant 
une large marge de manœuvre en faveur des autorités cantonales compétentes, de 


- 25/45 - 
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manière à ce qu’elles puissent adapter leur intervention à la situation particulière, 
lors de l’apparition de nouvelles maladies infectieuses comportant une grande 
incertitude quant aux causes, aux conséquences et aux mesures appropriées pour 
les combattre. Dans de telles circonstances, il était suffisant de réglementer 
l’objectif (empêcher la propagation d’une maladie transmissible) et la 
conséquence (adoption de mesures déterminées), sans besoin de fixer les 
conditions auxquelles ces mesures pouvaient être prises. Le Tribunal fédéral a 
également rappelé que l’énumération contenue à l’art. 40 al. 2 LEp n’était pas 
exhaustive et qu’elle comprenait des mesures assez incisives, de sorte que le 
canton pouvait adopter, conformément au principe de la proportionnalité 
notamment, des mesures moins restrictives (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_886/2021 du 12 décembre 2022 consid. 4.4.3.1, destiné à publication et les 
arrêts cités). 
 
m. 
L’Université de Genève est un établissement de droit public doté de la 
personnalité morale, placé sous la surveillance du Conseil d’État qui l’exerce par 
l’intermédiaire du département chargé de l’instruction publique (art. 1 al. 1 de la 
loi sur l’université du 13 juin 2008 – LU – C 1 30). L’université s’organise elle-
même, fixe ses priorités et ses modalités d’action et est responsable de sa gestion 
dans le cadre des orientations, principes et règles stipulés par la LU et dans le 
respect des dispositions pertinentes du droit fédéral (art. 1 al. 2 LU). Les 
dispositions complétant la LU sont dans le statut de l’université (dans sa dernière 
version entrée en vigueur le 28 juillet 2011, ci-après : statut), les règlements dont 
l’université se dote sous réserve de l’approbation du Conseil d’État et les autres 
règlements adoptés par l’université (art. 1 al. 3 LU). 
 
 
Les art. 26 ss LU règlent l’organisation de l’université. Les organes de 
celle-ci sont le rectorat, le conseil rectorat – décanat, l’assemblée de l’université et 
l’organe de révision externe (art. 26 al. 1 LU). Les organes des unités principales 
d’enseignement et de recherche (ci-après : UPER) sont le décanat, dirigé par le/la 
doyen-ne, et le conseil participatif (art. 26 al. 3 LU). Les attributions du recteur et 
du rectorat sont respectivement prévues aux art. 28 et 29 LU. Le recteur dirige 
l’université (art. 28 al. 1 LU). Il la représente vis-à-vis de l’extérieur et définit les 
collaborations avec les autres universités (art. 28 al. 2 LU). Il nomme différentes 
personnes citées à l’art. 28 al. 3 LU. Sous la direction du recteur, le rectorat assure 
le pilotage stratégique et opérationnel de l’université en exerçant toutes les tâches 
et en prenant toutes les décisions que la loi ou le statut n’attribuent pas à un autre 
organe ou que lui-même n’a pas déléguées, en particulier les attributions visées 
par les let. a à t de l’art. 29 LU (art. 29 LU). Présidé par le recteur, le conseil 
rectorat – décanat est composé des doyens/nes des UPER et du rectorat (art. 30 al. 
1 LU). Ce conseil contribue à assurer la relation entre les UPER et entre ces 
dernières et le rectorat (art. 30 al. 2 LU). Le rectorat saisit le conseil rectorat – 
décanat de toute question touchant le fonctionnement des UPER, en particulier sur 
les questions visées aux let. a à e (art. 30 al. 3 LU). La direction de l’UPER est 


- 26/45 - 
A/2214/2022 
assurée par le décanat qui est dirigé par le/la doyen/ne (art. 22 al. 1 du statut). 
L’art. 23 du statut fixe les attributions du/de la doyen/ne et du décanat. Le/la 
doyen/ne assisté-e du décanat prend toutes les décisions et mesures nécessaires au 
bon fonctionnement de l’UPER, sous réserve des compétences des autres organes 
de l’université et de l’UPER (art. 23 al. 1 du statut). Les attributions du conseil 
participatif sont énumérées à l’art. 29 du statut, tandis que celles du collège des 
professeurs figurent à l’art. 34 du statut. 
 
 
 
L’assemblée de l’université représente la communauté universitaire dont 
font notamment partie les étudiants (art. 31 al. 1 let. c LU). Elle est habilitée à se 
déterminer dans les cas prévus par l’art. 32 LU sur les grandes orientations de la 
politique universitaire et le fonctionnement de l’université (art. 32 al. 1 LU). Les 
compétences attribuées au Conseil d’État sont énumérées à l’art. 40 LU. Selon 
l’art. 41 al. 1 LU, le statut adopté par l’assemblée de l’université et approuvé par 
le Conseil d’État contient les dispositions essentielles nécessaires à l’organisation 
et au fonctionnement de l’université, soit : les règles et procédures relatives à la 
désignation et au fonctionnement des organes prévus par la présente loi (let. a) ; 
les titres donnant droit à l’immatriculation, les autres conditions d’immatriculation 
et la possibilité d’octroyer des dérogations à celles-ci, ainsi que les conditions 
d’exmatriculation (let. b). 
7) 
a. 
En l’espèce, la mesure litigieuse est fondée sur l’art. 40 LEp et 
l’aOrdonnance COVID-19 situation particulière, en particulier son art. 19a dans sa 
teneur au 13 septembre 2021, adoptée par le Conseil fédéral en raison de la 
situation particulière au sens de l’art. 6 LEp, qui n’est pas contestée. L’articulation 
des art. 40 LEp et 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière s’inscrit 
dans le cadre des compétences parallèles des autorités compétentes désignées par 
le droit cantonal (art. 40 LEp et art. 102 al. 3 OEp) et du Conseil fédéral en cas de 
situation particulière (art. 6 LEp, art. 19a de l’ordonnance précitée et art. 102 al. 2 
OEp). La mise en œuvre des mesures prises dans ce contexte incombe aux 
cantons, qui sont en général compétents pour l’exécution de la LEp, sous réserve 
de dispositions fédérales contraires (art. 102 al. 2 OEp et art. 2 al. 1 aOrdonnance 
COVID-19 situation particulière). 
 
 
Conformément à la jurisprudence susmentionnée, outre le fait que les 
mesures prévues à l’art. 40 al. 2 LEp ne sont pas exhaustives, le Tribunal fédéral 
rappelle que dans le contexte de la gestion de l’épidémie du Covid-19, il existe 
typiquement une grande incertitude au sujet des mesures de lutte qu’il convient 
d’ordonner, ce qui explique le caractère nécessairement indéterminé de l’art. 40 
LEp et l’importante marge de manœuvre laissée aux autorités d’application quant 
aux conditions devant être réalisées pour ordonner les mesures prévues à l’art. 40 
al. 2 LEp. Cette disposition se limite à prévoir l’objectif (empêcher la propagation 
des maladies transmissibles) et la conséquence (la prise des mesures indiquées), 
mais non lesdites conditions. Par ailleurs, le Tribunal fédéral admet, en vertu de 


- 27/45 - 
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l’adage « qui peut le plus, peut le moins » et du principe de proportionnalité, des 
mesures cantonales moins graves que celles prévues à l’art. 40 al. 2 LEp et servant 
le même but que celles-ci, comme par exemple le port obligatoire du masque pour 
les élèves du cycle d’orientation au lieu de la fermeture de cette institution 
scolaire. 
 
 
Dans le cas d’espèce, la restriction imposée par l’université consiste à 
limiter son accès aux étudiants disposant d’un certificat Covid-19. Elle s’inscrit, 
d’une part, dans le cadre contraignant de l’alternative entre les deux mesures 
prévues à l’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière dans sa teneur 
au 13 septembre 2021, édicté sur la base de l’art. 6 al. 2 LEp qui autorise le 
Conseil fédéral à prendre des mesures visant des individus (let. a) et la population 
(let. b) en cas de situation particulière. Elle constitue, d’autre part, une mesure 
moins grave que la fermeture de cette institution qui est expressément prévue par 
l’art. 40 al. 2 let. b LEp. Dès lors et conformément à la jurisprudence constante 
susmentionnée du Tribunal fédéral concernant les mesures cantonales destinées à 
gérer l’épidémie du Covid-19, il y a lieu de considérer que l’obligation du 
certificat Covid-19 pour accéder à l’université trouve son fondement légal à l’art. 
40 al. 2 let. b LEp en ce sens qu’elle constitue une mesure moins restrictive 
qu’une fermeture de cette institution. La décision litigieuse repose ainsi, au regard 
de la jurisprudence fédérale susmentionnée, sur une base légale formelle 
suffisante au sens de l’art. 36 al. 1 Cst. Une base légale formelle supplémentaire 
au niveau cantonal n’est donc pas nécessaire. Le grief des recourants tiré de la 
prétendue absence d’une disposition légale suffisamment claire et précise doit en 
conséquence être rejeté. 
 
b. 
L’argument des recourants, selon lequel l’université ne serait pas l’autorité 
compétente, doit également être écarté. En effet, au regard des règles 
susmentionnées de la LEp (art. 40 al. 1 et 75 LEp) et de ses ordonnances 
d’exécution, en particulier les art. 102 al. 2 et 3 OEp et art. 2 al. 1 aOrdonnance 
COVID-19 situation particulière, ainsi que conformément à la jurisprudence 
précitée du Tribunal fédéral, la désignation des autorités cantonales compétentes 
pour la mise en œuvre des mesures sanitaires fédérales dépend du droit cantonal. 
Contrairement à l’avis des recourants, la gestion de l’accès à l’université est du 
seul ressort de cette dernière en vertu des dispositions susmentionnées régissant 
l’université, notamment les art. 1 al. 1 et 2 LU, et ce à l’exclusion de toute autre 
autorité cantonale. Une telle question n’est en particulier pas de la compétence du 
Conseil d’État dont les attributions liées à l’université sont exhaustivement 
prévues à l’art. 40 LU. 
 
 
Par ailleurs, la mesure litigieuse entre bien dans les compétences du rectorat 
qui est compétent, selon l’art. 29 LU, pour prendre toutes les décisions que la loi 
ou le statut n’attribuent pas à un autre organe et assurer le pilotage stratégique et 
opérationnel de l’université. Dans la mesure où la décision querellée touche le 


- 28/45 - 
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fonctionnement des UPER, c’est à raison que celle-ci a été prise lors d’une séance 
réunissant le rectorat et les doyens (art. 30 al. 1 et al. 3 LU), ces derniers assumant 
la direction des UPER (art. 22 al. 1 du statut). Par ailleurs, la mesure litigieuse ne 
porte pas sur une question relevant d’une attribution octroyée à l’assemblée de 
l’université (art. 32 LU et 7 al. 2 du statut), ni au conseil participatif (art. 29 du 
statut). Par conséquent, la décision de limiter l’accès aux étudiants disposant d’un 
certificat Covid-19 a été prise par l’autorité cantonale compétente en vertu du 
droit genevois, à savoir le rectorat de l’université après avoir consulté les doyens 
des UPER, sans qu’il eût été juridiquement nécessaire de consulter les 
associations estudiantines, comme semblent le suggérer les recourants. 
 
c. 
Il convient également de relever l’impact de l’art. 19a aOrdonnance 
COVID-19 situation particulière dans sa teneur au 13 septembre 2021, sur le 
choix des hautes écoles parmi les deux possibilités prévues dans cette norme. 
Certes, l’art. 19a de cette ordonnance ne contient alors pas encore l’obligation de 
principe de soumettre l’accès à l’université au certificat Covid-19. Néanmoins, il 
envisage cette obligation en y associant des modalités particulières permettant, en 
cas de certificat Covid-19, de supprimer l’obligation de porter le masque facial 
dans les espaces clos accessibles au public, prévue à l’art. 6 aOrdonnance 
COVID-19 situation particulière. À l’inverse, si l’accès à l’université n’est pas 
restreint aux personnes disposant d’un certificat Covid-19, alors non seulement 
subsiste l’obligation précitée du masque facial pour les personnes fréquentant 
l’université mais en outre cette dernière doit assumer une autre contrainte fixant le 
taux maximal d’occupation de ses salles aux deux tiers de leur capacité. Ainsi, si 
le principe du certificat obligatoire Covid n’est, à cette époque, pas posé de 
manière 
contraignante par l’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation 
particulière, les modalités qui y sont prévues laissent au final aux hautes écoles un 
choix relativement limité entre les deux options proposées. Quelle que soit 
l’option choisie, l’art. 19a de ladite ordonnance revient, sur le principe, à obliger 
l’université à restreindre son accès au public. Seules les modalités, bien que 
relativement contraignantes, de la restriction d’accès sont finalement au choix des 
hautes écoles. 
 
 
C’est donc à raison que l’université estime que son pouvoir d’appréciation 
se limitait auxdites modalités d’accès. Elle était en effet tenue, en vertu de la 
primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), de respecter la réglementation 
fédérale relative à la gestion de l’épidémie du Covid-19, exposée plus haut, 
comprenant, à l’époque de la décision litigieuse, l’art. 19a aOrdonnance COVID-
19. Elle devait par conséquent limiter l’accès à ses locaux et choisir l’une des 
deux options offertes par cette disposition réglementaire. La décision litigieuse ne 
viole de ce fait pas le principe de la légalité et respecte, pour les raisons 
susévoquées, l’exigence de la base légale au sens de l’art. 36 al. 1 Cst. 


- 29/45 - 
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8) 
 
Comme le but général de la décision litigieuse est de combattre la 
propagation du Covid-19, elle poursuit un intérêt public au sens de l’art. 36 al. 2 
Cst. conformément à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral en lien avec 
ladite pandémie (arrêt du Tribunal fédéral 2C_429/2021 du 16 décembre 2021 
consid. 5.2 et les arrêts cités). 
 
 
La critique des recourants, selon laquelle il s’agirait d’un intérêt « de 
façade » vu l’inefficacité de la mesure litigieuse qui n’empêcherait pas la 
circulation du virus, appelle les précisions suivantes explicitant l’intérêt public 
poursuivi alors par le Conseil fédéral dans la gestion de la crise liée à la pandémie 
du Covid-19. Les recourants perdent de vue que l’intérêt public sous-tendant les 
modifications de l’aOrdonnance COVID-19 situation particulière du 8 septembre 
2021, à l’origine de la mesure litigieuse, est d’éviter une surcharge hospitalière. 
Contrairement à ce qu’ils semblent penser, un tel objectif s’inscrit dans le but 
général de la LEp de prévenir et combattre la propagation d’une maladie 
transmissible (art. 2 al. 1 LEp). Plus précisément, les mesures fédérales adoptées 
le 8 septembre 2021 par le Conseil fédéral visent à « garantir l’accès aux 
installations et aux moyens de protection contre les maladies transmissibles » au 
sens de l’art. 2 al. 2 let. e LEp. Quant à l’intérêt public visant à lutter contre la 
propagation du virus, il passe, dès août 2021, au deuxième plan, conformément à 
la politique du Conseil fédéral liée à la gestion de la pandémie Covid-19 qui 
ressort des documents publiés par les autorités fédérales sur internet, en particulier 
sur le site www.bag.admin.ch de l’OFSP. 
 
 
Selon le document du 25 août 2021, accompagnant la consultation 
susmentionnée des cantons portant sur les modifications fédérales ayant conduit à 
la décision litigieuse, le Conseil fédéral opère un changement d’objectif au 
moment de l’entrée dans la phase dite de normalisation, fixée au 11 août 2021 : 
focalisé jusqu’alors sur la protection des personnes vulnérables et du système de 
santé, le dispositif fédéral vise depuis principalement à assurer le bon 
fonctionnement du système sanitaire, la lutte contre la propagation du virus 
passant alors au second plan. Le Conseil fédéral explique cette position comme 
suit. Depuis plusieurs semaines, toutes les personnes de 12 ans et plus avaient eu 
la possibilité de se faire vacciner. Les personnes refusant la vaccination prenaient 
le risque de contracter la maladie et d’en développer une forme grave. Il fallait 
accepter que le nombre de cas, d’hospitalisations et de décès augmente. Le 
Conseil fédéral n’interviendrait plus que pour éviter une surcharge du système de 
santé, puisque, d’une part, une telle situation menacerait la prise en charge de 
l’ensemble de la population, y compris des personnes vaccinées et guéries. 
D’autre part, le nombre de décès dus au Covid-19 augmenterait de manière 
significative, car une partie de ces personnes n’auraient plus accès aux soins 
intensifs. Dans le cadre de la consultation précitée, le Conseil fédéral a constaté 
que les hôpitaux étaient déjà très fortement sollicités et que l’évolution de la 
situation était difficile à prévoir. 


- 30/45 - 
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Par conséquent, la mesure litigieuse de l’université s’inscrit nécessairement 
dans le respect des décisions prises par les autorités fédérales compétentes en 
matière de santé publique. Elle doit en l’espèce servir principalement à éviter la 
surcharge hospitalière, et non la protection de la population non vaccinée. Cela 
permet de garantir l’accès aux soins hospitaliers à tous les patients, atteints ou non 
par le Covid-19, qui en ont besoin. Le grief des recourants tiré d’une prétendue 
absence d’intérêt public pertinent doit donc être écarté. La décision querellée 
remplit dès lors la deuxième condition de restriction à un droit fondamental au 
sens de l’art. 36 al. 2 Cst. 
9) 
 
Il reste encore à déterminer si la mesure contestée respecte le principe de la 
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). 
 
a. 
Pour être conforme à ce principe, une restriction d'un droit fondamental doit 
être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu 
par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; il faut en outre qu'il existe 
un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne 
visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (règle de la 
proportionnalité au sens étroit ; ATF 146 I 157 consid. 5.4 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_429/2021 précité consid. 5.3). 
 
b. 
Même s'il existe un devoir de protection de l'État contre les menaces pour la 
santé, les mesures ordonnées doivent être dans un rapport raisonnable avec les 
risques qu'elles visent à éviter. Il faut ainsi viser un risque acceptable en procédant 
à une mise en balance de l'ensemble des intérêts concernés. En principe, plus le 
risque est important et plus les mesures permettant de le réduire seront justifiées. 
Inversement, plus les mesures prises sont drastiques, plus le risque à réduire doit 
être important. Dans cette pondération, les conséquences sociétales et 
économiques des mesures doivent aussi être considérées (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_429/2021 précité consid. 5.3.1 et les arrêts cités). 
 
 
Dans le contexte de la pandémie de Covid-19, il convient donc d'examiner 
avec quelle probabilité et intensité cette maladie peut toucher la population et si 
les mesures ordonnées sont aptes à en diminuer sa propagation. Il faut également 
mettre en balance les conséquences négatives de la maladie avec celles des 
mesures ordonnées en se fondant sur l'état actuel des connaissances. Les mesures 
ordonnées ne doivent pas durer plus longtemps que nécessaire pour prévenir la 
propagation d'une maladie transmissible. En outre, elles doivent être réexaminées 
régulièrement (art. 40 al. 3 LEp ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_429/2021 précité 
consid. 5.3.1 et les arrêts cités). 
 
 
Tant qu'aucune norme juridique ne définit le niveau de risque acceptable, la 
frontière entre risques admissibles et risques inadmissibles demeure indéterminée 
(ATF 143 II 518 consid. 5.7). Il appartient alors en premier lieu au pouvoir 
exécutif, et non aux tribunaux, de déterminer le risque acceptable. À défaut, cette 


- 31/45 - 
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tâche reviendra aux autorités judiciaires. À cela s'ajoute que toute mesure de 
protection ou de prévention comporte une certaine incertitude quant à ses effets 
concrets futurs. Il en va d'ailleurs toujours ainsi des mesures de prévention des 
risques. Dans tous les cas, lorsqu'il s'agit de risques potentiellement graves, des 
mesures de prévention ne peuvent pas uniquement être prises sur la base de 
connaissances scientifiques claires, mais déjà lorsqu'il y a une plausibilité 
considérable que de tels risques se réalisent (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_429/2021 précité consid. 5.3.2 et les arrêts cités). 
 
 
Les autorités ne peuvent toutefois invoquer l'état des connaissances du 
moment pour prendre des mesures restrictives que si elles cherchent activement à 
actualiser ces connaissances. Plus les limitations de liberté durent longtemps, plus 
les exigences en matière de mise à jour de l'évaluation des risques augmentent. 
Ainsi, dès que les connaissances évoluent, les mesures doivent être adaptées, ce 
que l'art. 31 al. 4 LEp prévoit expressément. Les mesures qui étaient considérées 
comme aptes à atteindre le but visé sur la base des connaissances au moment où 
elles ont été prises peuvent donc s'avérer inutiles postérieurement, en présence de 
nouvelles connaissances. À l'inverse, des mesures qui s'avéreraient inefficaces 
pour lutter contre la propagation d'une dangereuse maladie pourraient être 
renforcées. Cela a pour conséquence qu'une mesure ne peut pas être considérée 
comme étant illégitime du seul fait que, rétrospectivement et en présence de 
meilleures connaissances, elle n'apparaît pas comme étant optimale. Il peut ainsi 
être justifié de prendre directement des mesures rigoureuses, avant que ne 
surviennent de graves effets négatifs, afin d'éviter de devoir prendre des mesures 
encore plus restrictives par la suite (arrêt du Tribunal fédéral 2C_429/2021 précité 
consid. 5.3.2 et les arrêts cités). 
 
 
Dans l'ensemble, pour toutes ces raisons, il convient de reconnaître aux 
autorités une marge d'appréciation relativement importante (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_429/2021 précité consid. 5.3.3 et les arrêts cités). 
10) 
Par ailleurs, l’argumentation des recourants relative à l’inaptitude de la 
mesure et à l’absence d’intérêt public pertinent au regard des données sanitaires 
provenant de l’étranger, soulève la question du respect de la proportionnalité par 
l’art. 19 aOrdonnance COVID-19 situation particulière. Il convient ainsi de 
vérifier si un contrôle préjudiciel de cette ordonnance fédérale lors de 
l’application de la décision générale litigieuse s’impose devant la chambre 
administrative. 
 
a. 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le recours de l’art. 82 let. b LTF 
porte uniquement sur les actes normatifs cantonaux et exclut tout contrôle abstrait 
des normes fédérales, à savoir des lois fédérales mais aussi des règles de droit 
fédéral de rang inférieur telles que les ordonnances du Conseil fédéral. Les actes 
normatifs fédéraux autres que les lois fédérales peuvent toutefois faire l’objet d’un 
contrôle incident à titre préjudiciel dans un cas concret (ATF 144 V 138 


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consid. 2.4 ; 139 II 460 consid. 2.3 ; 133 II 450 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_789/2021 du 18 octobre 2021 consid. 3.1). En outre, l’art. 189 al. 4 
Cst. prévoit que les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent 
pas être portés devant le Tribunal fédéral, sauf exceptions déterminées par la loi. 
Cette norme vise tant les actes normatifs (généraux et abstraits), dont font partie 
les ordonnances du Conseil fédéral, que les décisions individuelles et concrètes. 
Elle n’empêche toutefois qu’un contrôle direct de ces actes, à la différence d’un 
contrôle concret, possible contre une décision d’application (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_789/2021 précité consid. 3.2 et les références citées). Dans cet arrêt 
2C_789/2021, le Tribunal fédéral a précisé que le législateur n’a pas prévu de 
contrôle général de la constitutionnalité de l’ordonnance COVID-19 situation 
particulière (ibid.). Dans un autre arrêt de la même année, le Tribunal fédéral a 
confirmé qu’il n’existait pas de contrôle abstrait de l’ordonnance COVID-19 
situation particulière, mais qu’un contrôle incident de l’ordonnance fédérale serait 
admissible, ce qui supposait cependant un acte concret d’application de cette 
ordonnance (arrêt du Tribunal fédéral 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 1.8, 
non publié in ATF 147 I 450). 
 
b. 
Selon Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG 
RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, le contrôle préjudiciel général se déduit de 
l’art. 5 al. 1 Cst. qui consacre le principe de la légalité, en vertu d'une 
interprétation téléologique de cette norme. Ce principe se contredirait lui-même 
s'il n'impliquait pas le contrôle préjudiciel, car il obligerait l'autorité à appliquer 
une règle non conforme au droit. Le rattachement au principe de la légalité 
exprime bien le caractère général du contrôle préjudiciel : celui-ci incombe, selon 
ces auteurs, à toute autorité et s'exerce, en principe, à l'égard de toute norme, par 
rapport à toute autre norme qui lui est supérieure (Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. I, 4ème éd., 2021, n. 1986 p. 734). Le contrôle 
préjudiciel des ordonnances du Conseil fédéral n'appartient pas exclusivement au 
Tribunal fédéral, mais à toutes les autorités, fédérales et cantonales, chargées de 
les appliquer. Il ne s'agit pas d'une faculté, mais d'une obligation : l'autorité qui 
refuse d'examiner la régularité d'une ordonnance du Conseil fédéral, alors même 
que la personne recourante a soulevé valablement un tel grief, commet un déni de 
justice 
(Giorgio 
MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya 
HERTIG 
RANDALL/ Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., n. 1994 p. 736). 
 
 
Contrairement au contrôle préjudiciel général concernant les lois fédérales, 
celui visant les ordonnances du Conseil fédéral s'exerce pleinement, selon ces 
auteurs, en ce sens que l'autorité compétente est non seulement tenue d'en 
contrôler la conformité au droit supérieur, mais aussi de refuser de les appliquer 
dans un cas d'espèce lorsqu'elle conclut à leur absence de conformité (Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre 
FLÜCKIGER, op. cit., n. 1987 ss p. 735). Le contrôle préjudiciel des ordonnances 


- 33/45 - 
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fédérales ne peut se faire qu'à l'occasion d'un recours dirigé contre un acte 
d'application individuel et concret. En cas d'admission du recours, les juges ne 
pourront pas annuler l'ordonnance qu'ils estiment inconstitutionnelle ou non 
conforme à la loi, mais refuseront de l'appliquer et casseront la décision fondée 
sur 
elle 
(Giorgio 
MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya 
HERTIG 
RANDALL/ Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., n. 1992s p. 736). 
 
 
Il y a lieu de distinguer le contrôle préjudiciel des ordonnances fédérales 
suivant qu'il s'agit d'ordonnances indépendantes (fondées directement sur la 
Constitution et hors du champ d'application de l'art. 190 Cst.) ou dépendantes 
(dépendant 
d'une 
loi 
fédérale 
; 
Giorgio 
MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., n. 
1997 p. 737). Parmi ces dernières, on distingue les ordonnances d'exécution et 
celles de substitution (Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya 
HERTIG RANDALL/ Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., n. 2003 ss p. 740 ss). Le 
contrôle préjudiciel d'une ordonnance fondée sur une délégation législative 
comporte trois phases, dont la dernière est celle du contrôle de la 
constitutionnalité 
de 
l'ordonnance 
(Giorgio 
MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., 
n. 2007 p. 742). Tout en restant dans le cadre de la délégation législative et sans 
que cette dernière comporte une irrégularité, il se peut que l'ordonnance du 
Conseil fédéral porte directement atteinte à la Constitution ou au droit 
international, auquel cas les juges doivent refuser de l'appliquer (Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre 
FLÜCKIGER, op. cit., n. 2008 ss p. 742 ss). 
 
c. 
Enfin, selon le Tribunal fédéral, la norme s’oppose à la décision qui est un 
acte individuel et concret s’adressant à une ou plusieurs personnes déterminées 
dans un cas d’espèce. Les décisions générales sont des actes administratifs 
hybrides. Il s’agit d’actes qui, comme une décision particulière, régissent une 
situation déterminée, mais qui, à l’instar d’une norme légale, s’adressent à un 
nombre important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées. Ils 
ont vocation à s’appliquer directement à la majorité des intéressés potentiels en 
fonction d’une situation de fait suffisamment concrète, sans qu’il ne soit besoin de 
les mettre en œuvre au moyen d’un autre acte de l’autorité (ATF 134 II 272 
consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_589/2016 du 8 mars 2017 consid. 6.2.2 
et les arrêts cités). 
 
 
Pour ce motif et au vu des considérations jurisprudentielles et doctrinales 
précitées, un contrôle préjudiciel de l’art. 19 aOrdonnance COVID-19 situation 
particulière peut s’effectuer dans la présente espèce portant sur une décision 
générale qui constitue l’acte concret d’application de ladite ordonnance. Vu les 
griefs invoqués par les recourants, ce contrôle préjudiciel porte sur la question de 
savoir si cette disposition réglementaire respecte le principe de la proportionnalité 


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(art. 36 al. 3 Cst.) et si elle se fonde sur un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst), 
conditions nécessaires pour justifier une atteinte à leur liberté personnelle. 
11) 
Dans le cas d’espèce, une partie des critiques des recourants liées au 
principe de la proportionnalité vise la décision litigieuse de l’université. Celle-ci 
n’aurait pas procédé à une correcte pesée des intérêts, en optant pour l’accès 
limité aux personnes disposant du certificat Covid-19 au lieu de prendre une 
mesure moins discriminante telle que celle d’imposer les tests à tous les étudiants 
pour accéder aux locaux de l’université, sans égard à leur statut vaccinal, ou celle 
limitant le nombre de places dans les salles de cours avec le cas échéant 
l’obligation des gestes barrières. 
 
 
Ce faisant, les recourants substituent leur appréciation à celle de l’université 
sans toutefois démontrer une quelconque violation du droit par cette dernière. En 
effet, l’université avait le choix obligatoirement entre deux possibilités pour gérer 
l’accès à ses locaux en vertu de l’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation 
particulière, dans sa teneur au 13 septembre 2021. Elle motive l’option du 
certificat Covid-19 par le fait qu’il lui permettait d’assurer l’enseignement « en 
présentiel » au plus grand nombre d’étudiants moyennant la vaccination, une 
guérison ou un test, et ce pour tout le semestre d’automne et en conformité avec la 
position de swissuniversities suivie par la majorité des hautes écoles suisses et 
assurant une cohérence au niveau universitaire suisse. Cette motivation n’est pas 
critiquable du point de vue juridique. L’université se fonde sur des éléments 
objectifs et pertinents, lui permettant de répondre à la fois aux besoins sanitaires 
de l’époque tout en continuant à assurer sa mission d’enseignement et de 
recherche de la manière la plus large et accessible possible compte tenu des 
contraintes sanitaires. 
 
 
Par ailleurs, comme déjà expliqué plus haut, l’université était de toute façon 
tenue de limiter l’accès à ses locaux en application de la disposition fédérale 
précitée, eu égard au principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Il 
n’est pas contesté que la restriction de l’accès à des lieux publics comme 
l’université constitue en soi une mesure apte à limiter la propagation du virus, et a 
fortiori la surcharge hospitalière, et qu’une telle restriction est moins grave que la 
fermeture 
de 
l’université, 
conformément 
à 
la 
jurisprudence 
fédérale 
susmentionnée. En outre, contrairement à ce que semblent penser les recourants, 
l’université n’était pas compétente pour décider de la mesure sanitaire la plus apte, 
ni de fixer l’intérêt public en matière de santé publique, la situation particulière au 
sens de l’art. 6 LEp n’ayant d’ailleurs pas encore été levée au moment de la 
décision litigieuse. L’université était en revanche compétente pour la mise en 
œuvre des mesures sanitaires en son sein, à l’instar d’une autorité cantonale 
d’exécution. La concrétisation des mesures sanitaires fédérales devait respecter le 
droit fédéral et ne pouvait pas s’écarter des solutions envisagées par celui-ci. 
L’université ne pouvait ainsi pas imposer des tests à tous les étudiants 


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indépendamment de leur statut vaccinal, cette mesure n’étant pas prévue par 
l’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation particulière. Quant à l’autre option 
fixée dans cette disposition autorisant une occupation maximale aux deux tiers des 
salles, même les recourants admettent l’effort de logistique interne imposé par 
cette mesure ainsi que les risques d’inégalité et les complications que celle-ci 
ferait subir aux étudiants confrontés, selon les propres termes des recourants, au 
« risque de se retrouver sans place dans cette politique du premier arrivé, premier 
servi ». Dans ces circonstances, on ne peut pas conclure que l’accès aux locaux de 
l’université au sens de l’art. 19 al. 2 de ladite ordonnance serait assuré d’une 
manière plus égalitaire que par la voie choisie par l’université, prévue à l’al. 1 de 
cette même disposition réglementaire. 
 
 
Enfin, l’université a pris des mesures utiles afin de limiter l’impact de la 
décision litigieuse sur les étudiants, permettant une prise en compte appropriée et 
différenciée des différentes sensibilités face à la politique sanitaire fédérale. Elle a 
offert la possibilité de suivre les enseignements en ligne, soit en audio/vidéo soit 
en « streaming », pour les étudiants empêchés d’y assister, notamment ceux 
refusant la vaccination et/ou les tests. Elle a mis en place une campagne de 
vaccination mobile pour faciliter l’accès à la vaccination aux étudiants le 
souhaitant ainsi qu’installé des centres de test gratuits dans ses locaux pour 
favoriser l’enseignement « en présentiel ». Par conséquent, la décision litigieuse, 
accompagnée des mesures précitées, tend à une mise en œuvre des mesures 
sanitaires fédérales, conforme au principe de la proportionnalité. 
12) 
L’autre partie des critiques soulevées par les recourants a trait à l’inaptitude 
de la mesure litigieuse en ce sens qu’elle serait inefficace pour limiter la 
propagation du Covid-19 et qu’elle aurait au contraire pour effet de favoriser sa 
circulation vu les expériences survenues à l’étranger qui ne pouvaient, selon eux, 
être ignorées en Suisse. Ils estiment que la mesure litigieuse reposerait sur une 
prémisse erronée, selon laquelle les personnes vaccinées seraient moins 
susceptibles d’infecter d’autres personnes. Or, au moment de la rentrée 
académique 2021-2022, il était notoire que tel n’était pas le cas : la vaccination ne 
protégeait que faiblement contre l’infection au variant Delta alors en circulation et 
elle ne protégeait pas contre la transmission du virus. Les personnes vaccinées 
étaient également susceptibles de développer des formes graves de la maladie. Par 
ailleurs, la circulation du variant Omicron, qui avait seulement commencé en 
décembre 2021, soit trois mois après la mesure litigieuse, démontrait aussi 
l’inefficacité du vaccin contre la propagation de la maladie et, partant, celle du 
certificat vaccinal, vu l’énorme capacité du variant Omicron à échapper au 
système immunitaire. Enfin, la disproportion de la mesure litigieuse se manifestait 
par les faits notoires suivants : la population jeune, comme celle fréquentant 
majoritairement l’université, n’était quasiment pas exposée aux formes graves de 
la maladie, ni ne faisait partie des personnes hospitalisées et les hôpitaux n’étaient 
alors plus engorgés par les malades Covid-19. 


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Ces arguments visent en réalité à critiquer le choix du Conseil fédéral, 
ancré, pour les hautes écoles, à l’art. 19a aOrdonnance COVID-19 situation 
particulière, de permettre l’accès à l’université aux personnes disposant d’un 
certificat 
Covid-19, soit en particulier les personnes vaccinées, par opposition à celles qui 
ne l’étaient pas. Outre l’inaptitude et la disproportion de la mesure litigieuse, les 
recourants critiquent le fait que celle-ci ne reposerait pas sur une base actualisée 
des connaissances, ce qui serait contraire à la jurisprudence fédérale. Ces griefs 
conduisent les recourants à remettre en cause l’existence d’un véritable intérêt 
public sous-tendant la mesure litigieuse. 
 
a. 
L’examen du respect du principe de la proportionnalité revêt une importance 
primordiale selon la jurisprudence fédérale précitée, notamment du fait du 
caractère indéterminé de l’art. 40 LEp dû à l’absence, dans la norme elle-même, 
des conditions à remplir pour appliquer les mesures prévues à l’art. 40 al. 2 LEp. 
Quant à l’intérêt public, il suffit de renvoyer aux considérations susmentionnées 
soulignant le changement d’approche des autorités fédérales depuis l’entrée dans 
la phase dite de normalisation en août 2021. Ces dernières mettent l’accent sur le 
maintien des capacités du système de santé afin d’éviter une surcharge 
hospitalière, comme cela ressort du document du 25 août 2021 évoqué plus haut 
en lien avec la consultation des cantons précédant les modifications de 
l’aOrdonnance COVID-19 situation particulière du 8 septembre 2021, à l’origine 
de l’art. 19a précité qui est au cœur du présent litige. 
 
b. 
La jurisprudence du Tribunal fédéral liée aux mesures destinées à lutter 
contre la pandémie de Covid-19 souligne l’importance de trois éléments, à savoir 
le rapport raisonnable entre les mesures ordonnées et les risques qu’elles visent à 
éviter, le fait que ces dernières reposent sur des connaissances régulièrement 
actualisées et la définition du risque acceptable par le pouvoir exécutif en premier 
lieu. Or, il découle des éléments exposés ci-après que la politique fédérale repose 
sur une analyse régulière et pertinente des données sanitaires et hospitalières ainsi 
que sur des choix politiques argumentés et structurés dans une approche graduelle 
et globale, comme cela ressort des différents documents publiés par la 
Confédération et résumés ci-après. 
 
c. 
Dans un rapport du 12 mai 2021, intitulé « Document de réflexion : Modèle 
des trois phases », ci-après : document du 12 mai 2021, disponible sur le site 
www.bag.admin.ch de l’OFSP, sous les rubriques « Maladies / Maladies 
infectieuses / Flambées et épidémies actuelles / Coronavirus / Situation en Suisse / 
Gestion de crise / Modèle des trois phases, état mai 2021), le Conseil fédéral a 
décrit sa stratégie globale face à la crise du Covid-19 et le modèle des trois 
phases, rappelant que son objectif « supérieur » était la protection de la santé de la 
population et la limitation autant que possible des conséquences néfastes de 
l’épidémie pour la santé, la société et l’économie. Pour endiguer l’épidémie, sa 


- 37/45 - 
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stratégie reposait sur trois piliers : la vaccination, les tests et les mesures non 
pharmaceutiques (règles d’hygiène et de distance, port de masques faciaux, plans 
de protection, TTIQ [test, traçage, isolement, quarantaine], fermetures). 
 
 
Comme la couverture vaccinale de la population suisse progressait, un 
retour à la vie normale pouvait être envisagé (point 1). Pour cela, il avait défini un 
modèle en trois phases, qui tenait compte de l’accroissement de la couverture 
vaccinale et de la réalisation de tests étendus et répétés. Le plus important repère 
était la progression de la couverture vaccinale de la population suisse. La phase 1 
(dite de protection) durait jusqu’à ce que toutes les personnes vulnérables le 
souhaitant aient été complètement vaccinées. Ensuite la phase 2 (dite de 
stabilisation) durait jusqu’à ce que toutes les autres personnes le souhaitant aient 
été complètement vaccinées. Puis commençait la phase 3 (dite de normalisation), 
soit dès que toutes ces personnes aient été complètement vaccinées (point 1). En 
phase 3, le dispositif se tournerait davantage vers la préservation du 
fonctionnement du système sanitaire, alors que la politique fédérale était, 
jusqu’alors, axée sur la protection des personnes vulnérables et du système de 
santé (point 2). 
 
 
Même en arrivant à la phase 3, le risque que les infections repartent à la 
hausse restait présent. Mais, à l’approche de cette phase, la lutte contre la 
propagation du virus passait au second plan. À long terme, toutes les personnes en 
Suisse seraient immunisées, soit parce qu’elles auraient été vaccinées soit parce 
qu’elles auraient été infectées, et le Covid-19 deviendrait une maladie pouvant 
être prévenue par la vaccination, comme la rougeole ou la grippe. Une stratégie de 
lutte basée sur la vaccination serait élaborée pour définir le cadre applicable. Un 
schéma illustre ce modèle en trois phases et indique l’évolution parallèle des 
mesures non pharmaceutiques par rapport à la vaccination et aux tests en ce sens 
que les premières tendaient progressivement à la baisse pendant les phases 1 et 2 
jusqu’à leur disparition, tandis que la couverture vaccinale et les tests 
augmenteraient entre la phase 1 et celle envisageant la vaccination comme un 
moyen de lutte contre cette maladie (point 1). Le document du 12 mai 2021 
détaillait les trois phases précitées, le changement de phase prenant en compte les 
scénarios de vaccination, la levée progressive des mesures ainsi que les risques, 
défis et planification à moyen terme. 
 
d. 
La stratégie de vaccination a fait l’objet de plusieurs documents, notamment 
celui établi le 22 juin 2021 par l’OFSP et la commission fédérale pour les 
vaccinations 
(ci-après : 
document 
du 
22 
juin 
2021, 
disponible 
in : 
https://www.infovac.ch/docs/public/coronavirus/bag/strate--gie-de-vaccination-
covid-19-ofsp-ekif.pdf) qui comporte les éléments suivants. 
 
 
La vaccination contre le Covid-19 devait contribuer à protéger et préserver 
la santé de la population suisse, principalement en réduisant le fardeau de la 
maladie, étant précisé que l’objectif de la prévention vaccinale nationale ou 


- 38/45 - 
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internationale n’était alors pas l’élimination de l’agent pathogène. Conformément 
aux recommandations internationales, la stratégie de vaccination poursuivait trois 
objectifs par ordre d’importance décroissante, à savoir : 1) diminuer le fardeau de 
la maladie, notamment les formes graves et les cas mortels de Covid-19, ce qui 
était le but prioritaire de la vaccination ; 2) maintenir les capacités du système de 
santé ; 3) réduire les conséquences sanitaires, psychiques, sociales et économiques 
négatives de la pandémie de Covid-19 (point 2). La vaccination devait en outre 
être volontaire, chacun devant prendre une décision personnelle sur la base 
d’informations claires (point 6). L’acceptation de la vaccination était d’une grande 
importance pour la réalisation des objectifs principaux de vaccination (point 8). 
 
e. 
Le 30 juin 2021, le Conseil fédéral a émis un rapport intitulé « Document de 
réflexion : planification à moyen terme », au sujet de l’état des lieux et des 
perspectives pour l’automne/hiver 2021/2022 (ci-après : document du 30 juin 
2021, disponible sur le site www.bag.admin.ch de l’OFSP, sous les rubriques 
« Maladies / Maladies infectieuses / Flambées et épidémies actuelles / 
Coronavirus / Situation en Suisse / Gestion de crise / Planification à moyen terme 
pour l’automne/hiver 2021/2022, état juin 2021). Il existait de nombreuses 
incertitudes liées à l’évolution du nombre d’infections, de formes graves et 
d’hospitalisations, notamment aux soins intensifs, ainsi qu’à l’impact de nouveaux 
variants aux propriétés modifiées, comme le variant Delta circulant déjà dans de 
nombreux pays où il provoquait une recrudescence de cas, sur la situation 
épidémiologique en Suisse. Cela rendait toute prévision difficile au-delà de l’été, 
de sorte que trois scénarios étaient envisagés pour la période automne/hiver 2021-
2022 (point 1). 
 
 
Selon les experts de la Taskforce Covid-19, le virus ne disparaîtrait pas mais 
continuerait de circuler dans la population ; il deviendrait endémique à long terme. 
Cela signifiait que soit les individus se feraient vacciner, soit ils seraient infectés. 
À long terme, une certaine immunité serait acquise par la majorité contre le virus 
Covid-19 qui ne représenterait plus aucune menace directe pour la santé, la société 
et l’économie. Mais ce virus pourrait provoquer une forme grave chez certains 
individus. Il était difficile d’estimer le temps nécessaire pour que ce virus 
devienne endémique en Suisse et les difficultés qui surgiraient entre-temps. L’une 
de 
celles-ci était le risque d’une vague d’infections par le Covid-19 parmi les 
personnes non vaccinées et insuffisamment protégées lorsque les mesures seraient 
levées. Une vague infectieuse de grande envergure pourrait représenter un risque 
sanitaire accru pour ce groupe de population et mettre la pression sur le système 
de santé. L’accès aux soins médicaux s’en trouverait à nouveau restreint pour tous 
les habitants, ce qui soulèverait la question d’interventions éventuelles pour 
freiner la propagation de l’infection. L’importance de ce risque dépendait de 
plusieurs facteurs, en premier lieu du pourcentage de personnes vaccinées en 


- 39/45 - 
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Suisse, mais aussi de la vitesse de transmission, de l’éventuel échappement 
immunitaire et de la virulence des nouveaux variants (point 2). 
 
 
Ce document abordait enfin plusieurs questions importantes pour la 
planification à moyen terme, telles les mesures liées aux nouveaux variants du 
virus et les capacités du système de santé. L’émergence de nouveaux variants, aux 
propriétés modifiées, constituait une menace réelle tant pour la normalisation de la 
vie sociale et économique que pour la sortie de crise. Étaient en particulier 
mentionnés les variants contre lesquels l’immunité acquise par vaccination ou 
guérison de la maladie n’était plus entièrement, voire plus du tout, efficace, ce qui 
pouvait potentiellement provoquer d’autres épidémies. Il était prévu de mettre en 
place une surveillance spécifique pour avoir une vue d’ensemble en temps réel de 
la situation en Suisse ainsi que des mesures spécifiques pour limiter l’introduction 
et la propagation en Suisse de nouveaux variants du virus (point 3). 
 
 
En conclusion, la normalisation de la vie sociale et économique devait se 
poursuivre à travers l’application du modèle des trois phases. La Confédération et 
les cantons devaient également être en mesure de réagir rapidement et de façon 
appropriée à une éventuelle dégradation de la situation épidémique pendant 
l’automne et l’hiver 2021/2022. Les mandats du Conseil fédéral visaient à 
minimiser les risques potentiels liés à l’évolution future de l’épidémie (scénarios). 
La qualité de la collaboration entre la Confédération et les cantons restait 
déterminante pour assurer la gestion de la crise et, à plus long terme, pour 
préparer le passage à une stratégie de prévention et de gestion basée sur la 
vaccination (point 5). 
 
f. 
Portant à l’origine, en 2018, sur les hospitalisations liées à la grippe, le 
système de surveillance sentinelle hospitalière du Covid-19 s’est adapté, dès mars 
2020, pour enregistrer les hospitalisations découlant d’une infection au Covid-19 
confirmée en laboratoire. Il concerne 20 hôpitaux, dont la plupart sont des 
hôpitaux cantonaux ou universitaires qui couvrent une grande partie des patients, 
enfants et adultes, hospitalisés en Suisse. 
 
 
Selon le rapport du 18 octobre 2021 du système précité (disponible sur le 
site www.bag.admin.ch de l’OFSP, sous les rubriques « Maladies / Maladies 
infectieuses / Flambées et épidémies actuelles / Coronavirus / Situation en Suisse / 
Monitorage / Surveillance des cas de Covid-19 dans les hôpitaux suisses / 
Rapports publiés jusqu’à présent / Surveillance sentinelle hospitalière du 
Covid-19, état au 18.10.2021), la proportion des patients hospitalisés entièrement 
immunisés a progressivement augmenté après janvier 2021, une hausse attendue 
compte tenu de la part croissante de personnes complètement vaccinées au sein de 
la population suisse. En juillet et août 2021, 38 % et 53 % de la population suisse 
étaient entièrement vaccinés. Durant cette même période, le pourcentage de 
patients hospitalisés entièrement immunisés a varié entre 9 % et 12 %, ce qui 


- 40/45 - 
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laissait à penser que la vaccination protégeait contre les hospitalisations et contre 
les décès consécutifs dus au Covid-19 (point 5.1). 
 
 
Les patients complètement immunisés (soit ceux ayant contracté la maladie 
malgré la vaccination) étaient disproportionnellement âgés. Depuis le début de la 
vaccination, 36 % des patients complètement immunisés (63 sur 173) admis dans 
les hôpitaux participant au système de surveillance sentinelle étaient âgés de 80 
ans et plus, tandis que seuls 19 % des patients non immunisés (1068 sur 5720) 
étaient âgés de 80 ans et plus. Par ailleurs, entre mai et août 2021, une part 
croissante des patients non immunisés étaient des jeunes patients. Pour l’ensemble 
de la période à compter du début de la vaccination, la tranche d’âge des 20 à 29 
ans ne représentait que 3,2 % des patients non immunisés (182 sur 5720). En 
revanche, pour les mois de juillet et août 2021 uniquement, ce pourcentage était 
nettement supérieur et s’élevait à 7,5 % (58 sur 769). Cette hausse s’expliquait 
probablement par le fait que la plupart des individus des groupes plus âgés avaient 
entre-temps été vaccinés (point 5.2). 
 
 
Depuis que la vaccination avait démarré, le 23 décembre 2020, le système 
de surveillance sentinelle n’avait enregistré que 14 décès dus au Covid-19 parmi 
les patients complètement immunisés, dont 5 concernaient des personnes âgées de 
80 ans et plus. Durant la même période, 437 patients non immunisés étaient 
décédés du Covid-19. Parmi les 41 décès enregistrés en juillet et août 2021, 7 
patients étaient complètement immunisés et 33 des personnes non immunisées. 
Sur l’ensemble des décès, 17 % ont touché des patients complètement immunisés. 
Ainsi, la vaccination protégeait la population contre les hospitalisations et donc 
également contre les décès dus au Covid-19. Néanmoins, le taux de létalité par 
âge révélait que, pour les personnes hospitalisées malgré une immunisation 
complète (dont le nombre était certes limité), le risque de décès était semblable à 
celui des patients non immunisés hospitalisés. Ce constat devait être mis en regard 
de l’effet très positif de la vaccination sur le risque d’hospitalisation et, partant, 
sur le risque de décès (point 5.3). 
 
g. 
Selon le document du 25 août 2021, produit lors de la consultation des 
cantons susmentionnée liées aux modifications susévoquées du 8 septembre 2021, 
le nombre de cas, d’hospitalisations et de patients atteints du Covid-19 aux soins 
intensifs avait augmenté de manière exponentielle au cours des dernières 
semaines. En juillet 2021, la hausse restait à un très faible niveau, à peine 
perceptible sur la charge hospitalière. Cela étant, entre le 2 juillet et le 13 août 
2021, les hospitalisations avaient doublé presque quatre fois et demi. La moyenne 
sur sept jours s’était entretemps établie à près de 60 hospitalisations par jour, étant 
rappelé, à titre de comparaison, qu’il y avait presque 250 hospitalisations par jour 
pendant le pic de la deuxième vague (novembre 2020 à janvier 2021) et que les 
capacités hospitalières étaient alors presque épuisées. Cette valeur serait à 
nouveau atteinte si les chiffres relatifs aux hospitalisations doublaient encore un 


- 41/45 - 
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peu plus de deux fois. La semaine du 7 au 14 août 2021 montrait que les 
hospitalisations pouvaient doubler en l’espace de sept jours. Si cette tendance se 
poursuivait, la moyenne sur sept jours à fin août 2021 s’élèverait à nouveau à 200 
hospitalisations par jour. L’occupation des soins intensifs par les patients atteints 
du Covid-19 présentait également une forte hausse. Sur une moyenne de 15 jours, 
les soins intensifs ne traitaient que 25 malades à la mi-juillet. Le 12 août 2021, ce 
chiffre avait presque quadruplé et s’élevait à 94. La valeur journalière actuelle 
était alors de 204. Lors du pic de la deuxième vague, un peu plus de 500 
personnes atteintes du Covid-19 se trouvaient aux soins intensifs. Moins de deux 
doublements suffiraient à atteindre à nouveau ce nombre. La hausse du nombre de 
cas s’était légèrement affaiblie les derniers jours et il n’était pas exclu que les 
chiffres puissent se stabiliser. Il était alors difficile d’estimer si ce ralentissement 
s’exprimerait immédiatement dans le nombre d’hospitalisations et si l’accalmie 
serait durable. Si les hospitalisations continuaient à augmenter comme auparavant, 
les hôpitaux pourraient déjà être surchargés dans quelques semaines. Le Conseil 
fédéral mettait dès lors des mesures en consultation afin de pouvoir agir 
rapidement en cas de besoin. 
 
h. 
L’ensemble de ces éléments permet d’écarter indubitablement les griefs 
susmentionnés des recourants liés à l’actualisation des données et d’admettre que 
les autorités fédérales ont défini, de manière circonstanciée et en l’état actuel des 
connaissances, le risque acceptable en lien avec la politique sanitaire située, au 
moment de la décision litigieuse, dans la phase dite de normalisation. En outre, la 
critique des recourants liée à l’apparition du variant Omicron tombe à faux, 
puisque tant l’hypothèse de l’apparition de nouveaux variants que leur virulence 
ont été prises en compte dans les prévisions des autorités fédérales, comme cela 
ressort du point 2 du document du 30 juin 2021. Comme exposé plus haut, ce 
document fait expressément référence, au titre de facteurs de risque, à la vitesse de 
transmission, à l’éventuel échappement immunitaire et à la virulence des 
nouveaux variants. Dans ce contexte, il reste à examiner si l’instauration du 
certificat Covid-19 pour accéder à l’université était une mesure apte et nécessaire 
à atteindre le but d’intérêt public visé, à savoir prioritairement dès août 2021 
éviter la surcharge hospitalière, et s’il existait un rapport raisonnable entre ce 
risque d’ordre public et l’atteinte imposée par cette mesure à la liberté personnelle 
des recourants. 
 
 
L’examen de cette question doit prendre en compte non seulement la 
stratégie fédérale susmentionnée fondée sur l’objectif, à long terme, d’une 
immunisation de la population suisse contre le virus, soit par la vaccination, soit 
par l’infection, de manière à pouvoir à terme prévenir la maladie par la 
vaccination, comme c’est le cas pour la grippe. Cet examen s’inscrit également 
dans un contexte marqué par de nombreuses incertitudes liées à l’évolution du 
virus, étant précisé que, selon les experts, celui-ci ne disparaitrait pas mais qu’il 
continuerait à circuler jusqu’à devenir endémique. Or, on ignorait en juin 2021 


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combien de temps cela prendrait avec le risque, alors évalué, d’une vague 
d’infections parmi les personnes non vaccinées et insuffisamment protégées au 
moment de la levée des mesures. Cette vague, si elle était d’envergure, pourrait 
représenter un risque sanitaire accru pour ce groupe de la population et mettre la 
pression sur le système de santé. L’importance de ce risque dépendait de plusieurs 
facteurs évoqués plus haut, parmi lesquels le pourcentage de personnes vaccinées 
et la virulence des nouveaux variants. 
 
 
Outre les données émanant des expériences étrangères connues des autorités 
fédérales, celles-ci avaient mis en place un système de surveillance hospitalière 
pour les infections au Covid-19 confirmées en laboratoire et conduisant à une 
hospitalisation en Suisse. Il ressortait de ces données relatives aux hospitalisations 
entre janvier et août 2021 que la vaccination protégeait contre les hospitalisations 
et les décès dus au Covid-19. Les patients hospitalisés malgré la vaccination 
étaient disproportionnellement âgés, tandis qu’entre mai et août 2021, une part 
croissante des patients non immunisés étaient des jeunes patients. Sur la période 
prise en compte à partir du début de la vaccination, en décembre 2020, le nombre 
enregistré de décès dus au Covid-19 était nettement plus important pour les 
patients non immunisés (437) que pour ceux complètement immunisés (14). Sur 
l’ensemble des décès, 17 % touchaient des patients complètement vaccinés. La 
vaccination était ainsi un moyen de protéger la population contre les 
hospitalisations et donc également contre les décès dus au Covid-19, même si le 
taux de létalité par âge indiquait que, pour les personnes hospitalisées malgré une 
immunisation complète, le risque de décès était semblable à celui des patients non 
immunisés hospitalisés. Par conséquent, l’instauration du certificat Covid-19 
attestant soit d’une vaccination, soit d’une guérison était, au regard de ces 
données, un moyen apte à éviter les hospitalisations, y compris parmi la 
population jeune, contrairement à l’avis des recourants. 
 
 
La nécessité de la mesure litigieuse est attestée par les informations 
susmentionnées, mises en lumière dans le document du 25 août 2021 lors de la 
consultation des cantons, en particulier l’augmentation exponentielle du nombre 
de cas, d’hospitalisations et de patients atteints du Covid-19 aux soins intensifs 
entre début juillet et mi-août 2021. L’occupation des soins intensifs avait presque 
quadruplé entre mi-juillet 2021 (25 malades) et mi-août 2021 (94 malades) et 
atteignait fin août le chiffre de 204, alors que le pic de la deuxième vague s’était 
élevé à 500 malades. S’il n’était pas exclu que les chiffres puissent se stabiliser, il 
était alors difficile d’estimer si ce ralentissement se retranscrirait immédiatement 
dans le nombre des hospitalisations et si l’accalmie serait durable. Or, si 
l’augmentation des hospitalisations continuait, une surcharge hospitalière était 
attendue en quelques semaines. Dans ces circonstances, il y a lieu d’admettre que 
la présentation obligatoire du certificat Covid-19 pour accéder aux locaux de 
l’université était de nature à limiter les hospitalisations et à réduire l’impact sur le 


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système de santé. Sa nécessité découlait du risque élevé de surcharge hospitalière 
liée à l’augmentation rapide de l’occupation des soins intensifs. 
 
 
Quant au rapport entre, d’une part, la surcharge hospitalière documentée par 
les chiffres actualisés, mentionnés dans le document du 25 août 2021, dans le 
cadre d’un suivi régulier des hospitalisations au travers du système sentinelle 
élargi aux cas Covid depuis mars 2020, et, d’autre part, les atteintes invoquées à la 
liberté personnelle des recourants, il y a lieu d’admettre qu’il est, au vu des 
données précitées, raisonnable. En effet, la surcharge hospitalière peut priver des 
personnes, vaccinées ou non, de l’accès aux soins nécessaires à leur état de santé 
et le cas échéant à leur survie. Elle constitue donc un risque mettant concrètement 
en danger non seulement la santé mais également la vie de la population. Ce 
risque était alors non seulement établi mais considéré élevé sur la base des chiffres 
précités, de sorte que son importance, au moment de la décision litigieuse, est 
incontestable. 
 
 
En comparaison, les atteintes à la liberté personnelle alléguées par les 
recourants apparaissent dans ce contexte supportables. D’une part, les restrictions 
à leur liberté de mouvement ne sont pas absolues, mais limitées in casu à l’accès 
aux locaux universitaires uniquement. D’autre part, la présentation d’un certificat 
Covid-19 n’implique pas, dans tous les cas, une atteinte à leur intégrité physique 
du fait qu’il peut être également obtenu à la suite d’une guérison après une 
infection au Covid-19. La vaccination n’est pas non plus obligatoire pour en 
bénéficier, puisqu’un test négatif au Covid-19 permet aussi de l’obtenir, et ce 
gratuitement et de manière facilement accessible vu les centres de test mis à 
disposition par l’université dans ses locaux. Les restrictions découlant dudit 
certificat sont ainsi graduelles et n’imposent pas la vaccination pour suivre les 
enseignements de l’université en présentiel. Il reste donc à mettre en balance, d’un 
côté, la contrainte de devoir, en l’absence de guérison et de vaccination, subir 
régulièrement des tests nasaux pour accéder aux enseignements en présentiel et, 
de l’autre côté, le risque concret de priver des personnes de soins exigés par leur 
état de santé. Même si les tests nasaux réguliers peuvent être désagréables et 
impliquer des contraintes organisationnelles, ils n’ont pas d’impact vital sur les 
personnes concernées, contrairement au risque découlant d’une surcharge 
hospitalière qui met en jeu la santé, voire la survie de patients. À cela s’ajoute la 
possibilité offerte par l’université de suivre ses enseignements à distance par le 
biais des moyens informatiques qu’elle a mis en place, de sorte que, même en cas 
de refus de vaccination et des tests, les étudiants pouvaient avoir accès aux 
enseignements 
universitaires. 
Enfin, 
les 
modifications 
successives 
de 
l’aOrdonnance COVID-19 situation particulière démontrent que les restrictions 
d’accès à l’université ont été levées dès que la situation sanitaire l’a permis, 
confirmant le caractère nécessaire et passager de la décision litigieuse. 


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Par conséquent, au vu des données précitées, la mesure litigieuse était non 
seulement apte et nécessaire au maintien de la capacité hospitalière évaluée en 
août 2021 par les autorités sanitaires compétentes, mais se trouvait également 
dans un rapport raisonnable avec les atteintes à la liberté personnelle qu’elle était 
susceptible de causer aux recourants. L’art. 19a al. 1 aOrdonnance COVID-19 
situation particulière, dans sa teneur au 13 septembre 2021, concrétisé dans la 
décision litigieuse, est donc conforme au principe de la proportionnalité. 
 
 
En conséquence, la restriction querellée à la liberté personnelle des 
recourants respecte les trois conditions de restriction de l’art. 36 Cst. et est donc 
admissible. 
 
i. 
Enfin, l’argument tiré d’une éventuelle violation de l’égalité de traitement 
(art. 8 Cst.) ne sera in casu pas développé. Même à considérer que ce droit entre 
en ligne de compte, il est soumis aux mêmes conditions de restriction que la 
liberté personnelle (arrêt du Tribunal fédéral 2C_886/2021 précité consid. 4), de 
sorte qu’une éventuelle restriction devrait aussi être considérée admissible pour 
les mêmes raisons que celles qui viennent d’être exposées. 
 
 
Par conséquent, le recours sera rejeté. 
13) 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 2’100.- sera mis à la charge 
solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 4 juillet 2022 par Mesdames et 
Messieurs A______, B______, C______, D______, E______, F______, G______, 
H______, I______, J______, K______, L______, M______ et N______ contre la 
décision de l’Université de Genève du 31 mai 2022 ; 
au fond : 
le rejette ; 


- 45/45 - 
A/2214/2022 
met un émolument de CHF 2'100.- à la charge solidaire de Mesdames et 
Messieurs A______, B______, C______, D______, E______, F______, G______, 
H______, I______, J______, K______, L______, M______ et N______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Marc Mathey-Doret, avocat des recourants, ainsi qu'à 
l'Université de Genève. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Krauskopf et Lauber, 
M. Mascotto, Mme Michon Rieben, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
la greffière :