ge_gerichte · ATA/445/2012 · 2012-07-30 · fr

Résumé:
 Le conseil administratif de la Ville de Genève est compétent pour mettre en forme et notifier la délibération du conseil municipal autorisant l'exercice du droit de préemption communal à l'occasion de la vente d'un immeuble sis en zone de développement. Il peut déléguer cette tâche à un département. Le droit de préemption communal a en l'espèce été exercé en temps utile, la LGL n'exigeant pas que la délibération du conseil municipal soit approuvée par le Conseil d'Etat dans les 90 jours suivant la communication de l'acte de vente. Sur le fond, il n'apparaît pas justifié par un intérêt public suffisant, dans la mesure où il poursuit un objectif (la construction de logements sociaux) contraire au plan directeur cantonal qui préconise, pour l'immeuble en cause, l'adoption de mesures de protection et le maintien d'un IUS maximum de 0,4.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2757/2011-LEX 
ATA/445/2012 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 30 juillet 2012 
 
dans la cause 
 
Monsieur Jean FERRERO 
Monsieur François FERRERO 
Madame Anne Catherine RONGA 
Monsieur Pierre FERRERO 
représentés par Me Jean-Jacques Martin, avocat 
 
contre 
VILLE DE GENÈVE, DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DE 
L'AMÉNAGEMENT 
 


- 2/31 - 
A/2757/2011 
EN FAIT 
1. 
Monsieur Jean Ferrero, Monsieur François Ferrero, Madame Anne 
Catherine Ronga et Monsieur Pierre Ferrero (ci-après : les consorts Ferrero) sont 
copropriétaires de la parcelle n° 1'795, feuille 71, de la commune de Genève-
Plainpalais, sise à l’avenue Miremont n° 23A. 
 
 
Ils l’ont acquise le 18 novembre 1999 par donation de leur père, Monsieur 
Constantin Ferrero, qui l’avait lui-même reçue en donation le 28 décembre 1961 
et en a conservé la jouissance jusqu’à sa mort le 13 juin 2010. 
2. 
Située en 5ème zone de développement 3, la parcelle n° 1'795 d’une 
superficie de 889 m2 est occupée par une villa et un couvert à voiture. 
3. 
Construite en 1897, la villa fait partie d’un ensemble comptant 3 autres 
villas individuelles et deux maisons doubles sises sur les parcelles nos 1'789, 
1'791, 1'792, 1'793, 1'794, 2'278 et 2'279, toutes érigées par l’architecte Emil 
Usteri pour le compte de la société « Schweizerische Baugesellschaft ». 
4. 
Sur les parcelles nos 1'782 et 1'783 sises au nord-ouest de cet ensemble, se 
trouvent deux autres villas, construites en 1899 par l’architecte genevois Aloys 
Brémond pour la première, et en 1906 par l’ingénieur J. Tedeschi pour la seconde. 
5. 
Cet îlot de villas est désormais entouré de grandes barres d’immeubles 
locatifs construites dans les années 1950-1960 de part et d’autre de l’avenue 
Miremont. 
6. 
Lors de l’inscription de la Ville de Genève (ci-après : la ville) à l’inventaire 
fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) en 
1983-1984, ce secteur de villas a été recensé sous n° 0.0.282 comme « terrains 
arborisés, occupés par des villas, en cours d’urbanisation », tout le quartier ayant 
par ailleurs été classé dans la catégorie EE XXXVI (aire ne présentant pas de 
limites clairement définies, mais jouant un rôle important dans le rapport entre 
espaces construits et paysage). 
7. 
En 1984, le périmètre compris entre l’avenue Alfred-Bertrand et la rue 
Albert-Gos a fait l’objet d’un projet de densification par le bureau d’architectes 
Lauper & Ruedin impliquant la démolition des villas existantes (dossier 
n° 15'159). 
8. 
Le 20 décembre 1984, le conseil administratif de la ville (ci-après : le 
conseil administratif) a rendu à l’égard de ce projet un préavis favorable sous 
diverses réserves, dont une qui demandait à ce que la valeur architecturale des 
maisons à démolir soit analysée. 


- 3/31 - 
A/2757/2011 
9. 
En mars 1985, le service des monuments et des sites (ci-après : le SMS) du 
département des travaux publics (devenu le département des constructions et des 
technologies de l’information [ci-après : DCTI], puis depuis peu le département 
de l’urbanisme), a rendu un rapport sur le groupe de villas occupant l’angle de 
l’avenue Miremont et de la rue Albert-Gos. 
 
 
Constituant un îlot de verdure faiblement densifié, morphologiquement 
différent, dans un quartier aujourd’hui largement urbanisé, le périmètre pouvait 
être considéré de deux manières très différentes, soit comme un espace attractif, 
assurant la pérennité des traces historiques de formation du quartier, soit comme 
le dernier corps étranger du quartier, dont la disparition permettrait une mise en 
ordre définitive. Les deux positions pouvaient être défendues avec des arguments 
valables, en tenant toutefois compte du fait que l’évolution du quartier était 
largement entamée, voire irréversible et correspondait en outre à la satisfaction 
d’un besoin en logements particulièrement aigu. 
10. 
En novembre 1985, le service d’urbanisme de la ville a établi un projet de 
plan d’aménagement qui comportait plusieurs variantes sur l’opportunité de 
conserver une partie ou l’ensemble des villas existantes. 
11. 
Le 12 décembre 1985, le conseiller en conservation du patrimoine 
architectural de la ville, Monsieur Bernard Zumthor, a apprécié cette étude. 
 
 
Les villas descendaient en droite ligne de l’architecture de l'exposition 
nationale de la fin du 19ème siècle. On y retrouvait les composantes de la syntaxe 
dite 
« Heimatstil » 
(matériaux 
naturels, 
décor 
rustique, 
volumétrie 
« pittoresque »), lesquelles avaient été fort bien mises en œuvre à l’avenue 
Miremont, jouant sur des variations de détail destinées à individualiser chaque 
villa sans rompre le caractère d’ensemble. Les qualités d’ensemble du second 
groupe de villas devaient être retenues en priorité. Celles-ci constituaient le 
dernier témoignage de la première urbanisation du quartier, tant sur le plan de 
l’articulation réseaux-parcellaire-bâti que sur celui de la typologie architecturale 
(maisons uni - et bifamiliales modestes). Leur maintien devait être envisagé. Un 
maintien fragmentaire de cet ensemble était à déconseiller car l’identité du site 
s’en trouverait dénaturée et deviendrait rapidement inintelligible. 
12. 
Le 27 août 1986, le conseil administratif a préavisé favorablement le projet 
de construction d’immeubles d’habitation et commerciaux du bureau Lauper & 
Ruedin, lequel a ensuite reçu une réponse positive du département des travaux 
publics à sa demande de renseignements n° 15'159. 
13. 
Le 9 octobre 1987, les propriétaires des parcelles nos 1'791, 1'792, 1'793 et 
1'794 ont constitué sur leurs bien-fonds respectifs des servitudes réciproques 
restreignant leurs droits à bâtir à la construction de villas. 


- 4/31 - 
A/2757/2011 
14. 
En janvier 1998, le service de la conservation du patrimoine architectural de 
la ville s’est à nouveau penché sur ce secteur, en raison d’un projet de plan de site 
en cours d’étude auprès du service de l’urbanisme. 
 
 
Selon les appréciations de Monsieur David Ripoll, historien de l’art, le 
critère d’exceptionnalité ne s’appliquait pas au périmètre concerné. Les qualités 
d’ensemble du groupe de villas devaient toutefois être retenues en priorité. A cela 
s’ajoutait le fait qu’elles constituaient le dernier témoignage de la première 
urbanisation du quartier, tant sur le plan de l’articulation réseaux-parcellaire-bâti 
que sur celui de la typologie architecturale, et qu’elles paraissaient en bon état de 
conservation. Dans une optique de sauvegarde qui semblait s’imposer, le plan de 
site proposé par le service d’urbanisme répondait d’autant mieux à l’objectif fixé 
qu’il abandonnait l’idée d’un maintien fragmentaire (un ou deux spécimens de 
villas) qui aurait fatalement porté préjudice à l’identité. Il ne partageait pas l’avis 
du SMS, selon lequel les villas de Miremont constituaient un corps étranger 
susceptible de disparition pour une mise en ordre définitive du secteur. Tout 
d’abord parce que les villas présentaient l’avantage d’offrir au regard ce qui, 
partout ailleurs, s’était effacé sous la poussée du développement urbain. Ensuite, 
parce que leurs qualités formelles, longtemps discréditées par une esthétique trop 
dogmatique, méritaient aujourd’hui une plus grande considération. Enfin, parce 
que le fait d’être étrangères à leur environnement ne justifiaient, en l’occurrence, 
pas leur disparition. 
15. 
Adopté par le Grand Conseil le 21 septembre 2001, avant d’être approuvé 
par le Conseil fédéral le 14 mars 2003, le plan directeur cantonal (PDC 2015) a 
attribué les villas sises à l’angle de l’avenue Miremont et de la rue Albert-Gos au 
périmètre dit de « densification différenciée de la couronne suburbaine ». 
 
 
S’agissant de ce périmètre, la fiche de mesures n° 2.01 du schéma directeur 
cantonal, dans sa version mise à jour en 2006, prévoit une utilisation diversifiée 
des potentiels à bâtir dans les zones de développement, selon les indices usuels, 
mais pour autant que les impératifs de protection du patrimoine et des sites, 
d’arborisation et de contraintes parcellaires le permettent (conformément à 
l’objectif 2.12 du concept de l’aménagement cantonal). Dans les sites sensibles, 
elle recommande le maintien de poches faiblement urbanisées en l’état et la prise 
de mesures de protection tels que plans de site, lorsque la structure bâtie et/ou 
arborée présente une valeur patrimoniale d’ensemble. Elle renvoie en outre à la 
fiche n° 2.26 du schéma directeur qui préconise la protection du patrimoine 
urbain, dont la préservation des groupements de villas représentatifs de 
l’architecture d’une époque et de l’histoire du développement urbain. Selon le 
plan d’ensemble annexé à la fiche n° 2.01 du PDC, les villas de l’avenue 
Miremont figurent parmi les secteurs à faible densité ou devant être maintenus, 
avec un IUS maximum de 0,4. 


- 5/31 - 
A/2757/2011 
 
 
Le 6 octobre 2010, le Conseil d’Etat a adopté une seconde mise à jour du 
PDC qui a été approuvée par la Confédération le 31 mars 2011. La fiche n° 2.01 et 
son plan d’ensemble n’ont pas été modifiés en cette occasion. 
16. 
Le 8 septembre 2009, le DCTI a octroyé aux consorts Ferrero l’autorisation 
de construire par annonce de travaux n° APAT 5'333-5 qu’ils avaient requise en 
vue de rénover et d’isoler leur villa, sise sur la parcelle n° 1'795. 
 
 
Selon le descriptif joint à la requête, les travaux projetés consistaient dans 
une rénovation légère de la villa avec mise en place d’isolation contre dalles et 
plafonds de locaux non chauffés et vitrages isolants (rénovation de la chaufferie, 
des sanitaires, mise en conformité de l’installation électrique, mise en place de 
vitrages isolants, remise en état des pièces de charpenterie endommagées par le 
temps, réfection des crépis des façades, rafraîchissement des plâtres et peintures, 
ponçage et imprégnation des parquets, pose d’une nouvelle cuisine et de nouveaux 
carrelages). Tous les éléments d’origine étaient conservés, aucune modification 
des façades, des murs intérieurs ou de la distribution des pièces n’étant prévue. 
17. 
Le 16 septembre 2009, le conseil municipal de la ville a adopté son plan 
directeur communal (ci-après : PDCom), lequel a été approuvé par arrêté du 
Conseil d’Etat le 14 octobre 2009. 
 
 
Parmi ses priorités, le PDCom prévoit la construction de 3'600 logements 
supplémentaires en ville à l’horizon 2020, en réponse à la crise aiguë du logement 
(p. 17 à 23). Pour ce faire, la ville doit développer son activité foncière, en 
acquérant notamment de nouveaux terrains via l’exercice de son droit de 
préemption en zone de développement (p. 217). Dans la carte du PDCom 
consacrée au développement urbain, le secteur des villas de l’avenue Miremont 
est identifié comme potentiel de développement « à prédominance logement ». 
18. 
En octobre 2009, l’office du patrimoine et des sites (ci-après : OPS ; service 
rattaché au DCTI) a mandaté l’atelier d’architecture Philippe Calame afin qu’il 
procède à un recensement architectural du secteur de Miremont. 
19. 
Cette étude ayant confirmé la valeur d’ensemble du secteur et les qualités 
architecturales individuelles des différentes villas, l’OPS a lancé l’élaboration 
d’un projet de plan de site n° 29'802-229. 
 
 
Celui-ci prévoit le maintien des six maisons individuelles et des deux 
maisons doubles sises sur les parcelles nos 1'782, 1'783, 1'789 à 1'795, 2'278, 
2'279, 2'738 et 2'739 de la commune de Genève-Plainpalais (art. 4), la 
conservation des aménagements extérieurs tels que les jardins, haies indigènes, 
cheminements, terrasses, murets, grilles et portails (art. 6) et l’interdiction de 
construction sur les surfaces libres à l’exception de cabanes de jardin ou de 
garages (art. 7). 


- 6/31 - 
A/2757/2011 
20. 
Les consorts Ferrero ont réalisé les travaux de rénovation de leur villa 
autorisés sous n° APAT 5'333-5 dans le courant du printemps 2010, sous la 
surveillance du SMS. 
21. 
Le 30 juin 2010, le DCTI leur a délivré une autorisation de construire un 
couvert à voiture sur leur parcelle n° APA 32'396-5. 
 
 
Cette requête avait été préavisée favorablement, le 31 mai 2010, par le SMS, 
lequel s’était référé au plan de site de Miremont en cours d’étude et avait donné 
quelques instructions sur les aménagements extérieurs à réaliser. 
22. 
Au total, les consorts Ferrero ont investi près de CHF 840'000.- dans les 
travaux de rénovation de leur villa. 
23. 
Du 21 avril au 12 mai 2011, le projet de plan de site n° 29'802 a été soumis 
à enquête technique auprès des services et autorités concernés. 
 
 
Les différents services du DCTI – soit le secrétariat général, l’OPS, la 
commission des monuments, de la nature et des sites (CMNS), l’office des 
autorisations de construire, les services généraux de l’urbanisme, la direction des 
plans d’affectation et requêtes, le service de la planification directrice localisée et 
de la mise en œuvre des grands projets, le service des affaires juridiques de 
l’urbanisme – ont préavisé favorablement le projet. Seule la commission 
d’urbanisme s’y est opposée par préavis du 14 juillet 2011, considérant que les dix 
villas en cause constituaient « un reliquat au milieu d’immeubles collectifs » et 
que le « site [était] particulièrement privilégié pour accueillir du logement 
collectif, alors que la crise du logement [était] toujours aussi aiguë ». 
 
 
Les services intéressés du département de l’intérieur et de la mobilité (ci-
après : DIM), devenu le département de l’intérieur, de la mobilité et de 
l’environnement (ci-après : DIME) et du département de la sécurité, de la police et 
de l’environnement, devenu le département de la sécurité (ci-après : DS) se sont 
également déclarés favorables au projet. 
 
 
S’agissant de la ville, son service de la conservation du patrimoine 
architectural a rendu un préavis favorable sans réserve le 12 mai 2011, tandis que 
son service de l’urbanisme s’est opposé au projet par courrier adressé au SMS le 
1er juillet 2011. Les mesures de protection proposées allaient à l’encontre des 
objectifs poursuivis par la ville en zone de développement, tandis que la 
construction de logements à cet endroit s’inscrivait parfaitement dans la stratégie 
territoriale de son PDCom. Si la proposition de plan de site se fondait sur une 
certaine cohérence architecturale et un bon état d’entretien des villas concernées, 
l’offre de logements supplémentaires dans un des quartiers centraux de la ville 
devait indiscutablement prévaloir sur l’aspect patrimonial. 


- 7/31 - 
A/2757/2011 
24. 
Du 9 mai au 8 juillet 2011, un projet de nouveau plan directeur cantonal (ci-
après : PDCn 2030) a été soumis à enquête publique par le DCTI. 
 
 
Les objectifs de densification de la couronne urbaine, respectivement de 
préservation du patrimoine étaient repris (cf. fiches n° A02 et A13 du projet de 
nouveau schéma directeur cantonal). Le projet de carte du PDCn 2030 identifiait 
en outre les villas de l’avenue Miremont comme un site construit protégé/à 
protéger. 
25. 
Le 25 mai 2011, les consorts Ferrero ont vendu à Monsieur et Madame 
Pierre et Patricia Meyer la parcelle n° 1'795 de la commune de Genève-Plainpalais 
pour le prix de CHF 6'650'000.-. 
 
 
Le lendemain, le notaire ayant instrumenté l’acte de vente à terme a écrit au 
Conseil d’Etat, ainsi qu’à la ville, afin de savoir si ceux-ci entendaient exercer leur 
droit de préemption. 
26. 
Les 8 et 10 juin 2011, les consorts Ferrero et les époux Meyer ont été reçus 
par l’unité d'opérations foncières de la ville, respectivement par Monsieur Rémy 
Pagani, conseiller administratif en charge du département des constructions et de 
l’aménagement de la ville (ci-après : DCA-Ville). 
27. 
Le 14 juin 2011, l’office du logement, rattaché au DCTI, a indiqué au 
conseil administratif que l’éventuel exercice par le Conseil d’Etat de son droit de 
préemption prioritaire lui serait communiqué par un prochain courrier. 
28. 
Le 15 juin 2011, le conseil administratif a saisi le conseil municipal d’une 
proposition PR-899 en vue d’exercer le droit de préemption de la ville dans le 
cadre de la vente de la parcelle n° 1'795 au prix de CHF 2'741'000.-. 
 
 
Ce bien-fonds était adjacent à la parcelle n° 1'793 sise à l’avenue Miremont 
23B, dont la ville était propriétaire depuis 1998 grâce à un legs. Ces parcelles 
offraient une surface totale de 1'851 m2 en zone de développement. Elles 
permettraient la construction d’un bâtiment de logements similaire à ceux qui 
existaient déjà dans le quartier, soit d’un gabarit de 21 m (R+6+A) avec un 
potentiel d’environ 25 à 35 logements pour une surface brute de plancher 
d’environ 3'500 m2. Le développement du quartier passerait par l’adoption d’un 
plan localisé de quartier pouvant modifier les évaluations susmentionnées. Le 
périmètre faisait actuellement l’objet d’un projet de plan de site initié par le DCTI 
qui se trouvait au stade de l’enquête technique. La ville comptait toutefois 
s’opposer à cette mesure, dès lors que le projet lui ferait perdre tous ses droits à 
bâtir sur la parcelle n° 1793 sise en zone de développement et irait à l’encontre de 
ses objectifs. L’aboutissement de l’exercice du droit de préemption dépendait 
également de l’adoption de ce plan de site. 


- 8/31 - 
A/2757/2011 
29. 
Par courrier du 17 juin 2011, la ville a fait savoir aux consorts Ferrero et aux 
époux Meyer qu’elle envisageait d’exercer son droit de préemption pour un prix 
de CHF 2'400'000.-, en vue de construire des logements d’utilité publique sur la 
parcelle n° 1'795. 
30. 
Le 21 juin 2011, les consorts Ferrero ont été entendus par la commission des 
finances de la ville. 
31. 
Par courrier du 22 juin 2011, les consorts Ferrero ont fait savoir aux 
conseillers municipaux qu’ils s’opposaient à l’exercice par la ville de son droit de 
préemption. 
 
 
Lorsqu’en 2008, ils avaient dû placer leur père en maison de retraite, ils 
avaient décidé d’entreprendre des travaux de rénovation de leur villa dans le but 
de la louer, pour mieux couvrir les frais de pension. Les travaux avaient été 
effectués de bout en bout sous le contrôle attentif et avec l’accord de la CMNS qui 
avait été leur interlocuteur principal sur le plan cantonal. C’était M. Pierre Ferrero, 
architecte, qui les avait dirigés, s’entourant d’entreprises de grande qualité. Au 
décès de leur père en 2010, l’idée de régler la transmission de cette maison s’était 
progressivement imposée, plutôt que de reporter le problème sur la génération 
suivante composée de onze enfants. M. Pierre Meyer était un ami de M. François 
Ferrero depuis plus de 40 ans et avait habité non loin de l’avenue Miremont dans 
sa jeunesse. L’idée que cette maison puisse être détruite ne les avait effleurés à 
aucun moment, tous les messages reçus des services de l’Etat allant dans le sens 
contraire. S’ils avaient eu conscience d’un tel risque, ils n’auraient jamais accepté 
de vendre. Ils avaient ainsi le sentiment d’avoir été gravement induits en erreur. 
32. 
Par délibération du 27 juin 2011, le conseil municipal a autorisé le conseil 
administratif à exercer le droit de préemption de la ville sur la parcelle n° 1'795 au 
prix de CHF 2'400'000.-, aux fins de construction de logements d’utilité publique, 
ainsi qu’à recourir, cas échéant, à la procédure d’expropriation conformément à 
l’art. 6 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 
décembre 1977 (LGL - I 4 05). Il a muni sa délibération de la clause d’urgence au 
sens de l’art. 32 al. 1 let. b de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 
1984 (LAC - B 6 05), la mise en vigueur de la décision d’exercer le droit de 
préemption ne pouvant souffrir du retard dû à une éventuelle procédure 
référendaire. 
33. 
Par courrier du 1er juillet 2011, les consorts Ferrero ont, par l’intermédiaire 
de leur avocat, demandé au Conseil d’Etat d’annuler la délibération du conseil 
municipal du 27 juin 2011, au motif qu’elle contrevenait aux impératifs de 
conservation du patrimoine consacrés par le plan de site n° 29'802-229 en cours 
d’adoption. 


- 9/31 - 
A/2757/2011 
 
 
Ils sollicitaient l’apport de la procédure de plan de site, l’audition de 
Madame Sabine Nemec-Piguet, conservatrice des monuments auprès du DCTI, 
comme de son homologue à la ville, M. Philippe Beuchat. Le Conseil d’Etat 
devrait en outre procéder à un transport sur place. Étant touchés par la délibération 
du 27 juin 2011, eux-mêmes devraient être parties à la procédure. 
34. 
Le 14 juillet 2011, l’association « Miremont Village pour la sauvegarde des 
villas 17 à 23C Miremont » (ci-après : Miremont Village) s’est constituée, 
conformément aux art. 60 et suivants du Code civil suisse du 10 décembre 1907 
(CCS - RS 210). 
35. 
Par courrier du même jour, Patrimoine suisse Genève (ci-après : Patrimoine 
suisse), association de droit privé au sens des art. 60 ss CO constituée en 1907, a 
encouragé le président du DCTI, à poursuivre la procédure d’adoption du plan de 
site n° 29'802-229 élaboré par ses services. 
 
 
Elle était convaincue de l’intérêt des villas visées par ledit plan. Leur 
architecture Heimatstil était caractéristique des années 1897-1898 et ces villas 
bénéficiaient, outre d’intérieurs de qualité, en majorité dans leur état d’origine, 
d’un environnement de jardins créés lors de leur édification et dont la végétation 
était remarquable. Cet ensemble de maisons, avec leurs différences 
d’implantation, de façades et de détails formaient un tout homogène qui avait 
conservé touts sa substance et méritait protection tant du point de vue patrimonial 
qu’urbanistique. 
36. 
Le 15 juillet 2011, l’association Miremont Village s’est également adressée 
à M. Muller, en sa qualité de président du Conseil d’Etat, pour lui faire part de son 
soutien à l’égard du projet de plan de site n° 29'802-229 qu’elle l’invitait à 
soumettre à l'enquête publique. 
37. 
Le 18 juillet 2011, le service de surveillances des communes (rattaché au 
DIM) a transmis le courrier des consorts Ferrero du 1er juillet 2011 à la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après la chambre administrative), au motif 
que celui-ci s’apparentait plus à un recours qu’à une plainte à l’autorité de 
surveillance. 
 
 
Enregistrée sous numéro de cause A/2192/2011, cette procédure fait l’objet 
d’un autre arrêt rendu ce jour par la chambre administrative (ATA/444/2012 du 
30 juillet 2012). 
38. 
Par courrier recommandé du 18 juillet 2011 également, le DCA-Ville a 
informé les consorts Ferrero et les époux Meyer de la décision du conseil 
municipal d’exercer le droit de préemption communal dans le cadre de la vente de 
la parcelle n° 1'795 au prix de CHF 2'400'000.-. 


- 10/31 - 
A/2757/2011 
 
 
Cette décision pouvait faire l’objet d’un recours à la chambre administrative 
sur le principe de l’exercice du droit de préemption dans les 30 jours dès réception 
de la présente. Indépendamment de cela, le vote du conseil municipal devait en 
outre être avalisé par le Conseil d’Etat. 
39. 
Le 9 août 2011, la présidente du DIM a informé les consorts Ferrero de la 
décision du Conseil d’Etat de suspendre la procédure d’approbation de la 
délibération du conseil municipal de la ville du 27 juin 2011 jusqu’à droit jugé 
dans la cause A/2192/2011. 
40. 
Par acte du 13 septembre 2011, les consorts Ferrero ont recouru auprès de la 
chambre administrative contre la décision de la ville d’exercer son droit de 
préemption communiquée le 18 juillet 2011, en concluant principalement à son 
annulation « sous suite de frais et dépens ». Préalablement, l’apport de la 
procédure de plan de site du périmètre de Miremont, l’audition de Mme Sabine 
Nemec-Piguet, de M. Philippe Beuchat et de représentants des associations 
Patrimoine suisse et Miremont Village, la tenue d’un transport du place, ainsi que 
l’apport du texte du legs de la parcelle n° 1'793 à la ville, étaient sollicités. 
 
 
La décision entreprise, qui mentionnait expressément la voie de recours 
ouverte contre la délibération du conseil municipal du 27 juin 2011, avait été 
reçue le 20 juillet 2011. Suspendu du 15 juillet au 15 août inclusivement en 
application de l’art. 17A al. 1 (à l'époque art. 63 al. 1 let. b) de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le délai pour 
recourir arrivait à échéance le 15 septembre 2011, de sorte que le présent recours 
était recevable ratione temporis. 
 
 
Émanant d’une autorité incompétente, la décision du 18 juillet 2011 était 
nulle. Il appartenait au conseil municipal de la ville de décider, par voie de 
délibération, de l’exercice d’un droit de préemption. Or, cette autorité ne leur avait 
pas notifié sa délibération du 27 juin 2011, ni le procès-verbal de sa séance. Seul 
le DCA-Ville leur avait adressé le courrier entrepris du 18 juillet 2011, alors qu’il 
n’était pas compétent pour rendre une décision, ni pour communiquer le résultat 
du vote du conseil municipal. 
 
 
Certaines délibérations, dont celles relatives à l’exercice d’un droit de 
préemption, nécessitaient l’approbation du Conseil d’Etat pour être exécutoires. 
Une telle approbation avait un effet constitutif. La notification de la délibération 
du 27 juin 2011, avant que celle-ci n’ait été approuvée par le Conseil d’Etat, 
portait ainsi sur une décision qui n’existait pas encore. Il en résultait que la ville 
était forclose dans l’exercice de son droit de préemption. Le délai ultime pour y 
procéder était arrivé à échéance le 27 août 2011, soit nonante jours après la 
communication par le notaire de l’acte de vente du 25 mai 2011. Or, la ville 
n’avait pas rendu de décision exécutoire dans ce délai. 


- 11/31 - 
A/2757/2011 
 
 
L’exercice par la ville du droit de préemption prévu par la LGL emportait, 
en tout état de cause, une atteinte inconstitutionnelle à la garantie de la propriété 
protégée par l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101 - Cst.). 
Il ne pouvait tendre qu’à la construction de logements sociaux impliquant la 
démolition de la villa située sur la parcelle n° 1'795, respectivement celle de la 
villa voisine située sur la parcelle 1'793, appartenant à la ville à la suite d’un legs. 
Or, ces deux villas étaient incluses dans le périmètre d’un plan de site en cours 
d’adoption par le canton, conformément aux exigences fixées par le PDC. Elles 
faisaient partie d’un ensemble inscrit à l’INSA (Inventar der Neueren Schweizer 
Architektur) et à l’ISOS, dont la valeur architecturale avait fait l’objet d’un travail 
de fin d’études d’architecture de M. Th. Martin en 2006. Des ensembles 
comparables, également construits par la Schweizerische Baugesellschaft dans 
d’autres villes de Suisse, avaient aussi fait l’objet de mesures de protection en 
raison de leur valeur patrimoniale, notamment à Winterthur, Berne, Lausanne et 
Lucerne, où un tel ensemble bénéficiait d’une mesure de classement. L’exercice 
par la ville de son droit de préemption heurtait ainsi de plein fouet la politique du 
Conseil d’Etat et ne reposait sur aucun intérêt public conforme aux buts 
poursuivis par la LGL. La parcelle n° 1'795, qui ne faisait l’objet d’aucun plan 
localisé de quartier en force, était impropre à la construction de logements d’utilité 
publique. 
 
 
La construction de logements sociaux projetée par la ville s’avérait 
impossible pour d’autres motifs encore. Le périmètre de Miremont était grevé de 
servitudes réciproques d’interdiction de construire des bâtiments autres que des 
villas. Les propriétaires concernés se battraient pour les faire respecter, ce qui 
nécessiterait de recourir à l’expropriation et rendrait l’opération impossible d’un 
point de vue économique. Sans connaître les termes du legs de la parcelle n° 1'793 
à la ville, il n’était pas envisageable que son ancienne propriétaire ait consenti à la 
démolition de la villa à laquelle elle était très attachée. Les charges incluses dans 
le legs devaient donc être vérifiées. L’ancienne propriétaire avait en outre 
participé en 1987 à la constitution des servitudes de non-bâtir, créées pour des 
motifs de protection du patrimoine. En acceptant la donation de cette parcelle, la 
ville était donc devenue partie à cette convention et n’était pas en mesure d’en 
sortir, sous peine de violer cette charge inhérente au legs. 
 
 
La décision querellée violait enfin le principe de l’égalité de traitement, 
ainsi que celui de la protection de la bonne foi, en raison d’un comportement 
contradictoire de l’administration. Ni l’Etat, ni la ville n’avaient exercé leur droit 
de préemption lorsque récemment, les villas sises aux nos 17 et 19 de l’avenue 
Miremont avaient été vendues. Lorsqu’eux-mêmes avaient investi près d’un 
million de francs dans la rénovation de leur villa sous l’œil sévère du SMS, leur 
attention n’avait à aucun moment été attirée sur l'éventualité de l'exercice du droit 
de préemption sur leur parcelle par la collectivité publique. Si leur villa venait à 


- 12/31 - 
A/2757/2011 
être démolie par la ville avec l’accord du canton, ces travaux auraient été effectués 
en pure perte. 
41. 
Le 14 octobre 2011, la ville a répondu au recours, concluant à son rejet, 
ainsi qu’à la jonction préalable de la cause avec celle enregistrée sous 
n° A/2192/2011. 
 
 
Il appartenait au conseil administratif d’exécuter les délibérations du conseil 
municipal, tandis que les décisions prises par les services de l’administration 
communale étaient assimilées à des décisions du conseil administratif. La 
notification par la direction du DCA-Ville de la délibération du 27 juin 2011 avait 
donc été parfaitement régulière. Le conseil administratif pouvait en outre déléguer 
ses compétences de représentation en vertu de l’art. 50 al. 5 LAC. Dans les cas de 
préemption, il déléguait toujours au DCA-Ville la notification de la décision du 
conseil municipal. 
 
 
L’approbation par le Conseil d’Etat de la délibération du 27 juin 2011 
n’avait pas l’effet constitutif que les recourants lui prêtaient. Si l’acte communal 
sujet à approbation n’entrait en force qu’après celle-ci, il n’en existait pas moins 
immédiatement. Une décision n’avait pas besoin d’être exécutoire pour être 
notifiée, la notification étant au contraire une étape obligée pour qu’elle puisse 
acquérir un tel caractère. Dans le cas d’espèce, le Conseil d’Etat avait suspendu la 
procédure d’approbation de la délibération, en raison de la demande d’annulation 
des recourants du 1er juillet 2011 qu’il avait interprétée comme un recours, afin 
d’éviter que des décisions divergentes ne soient rendues, conformément au but 
poursuivi par l’art. 86 LAC. Dès lors, la délibération du conseil municipal du 
27 juin 2011 ne pouvait pas avoir été approuvée au moment de sa notification, le 
18 juillet 2011. Par ailleurs, la LGL n’exigeait pas de décision exécutoire quelle 
que soit la voie choisie par la commune (renonciation à l’exercice du droit de 
préemption, exercice du droit de préemption aux prix et conditions fixés dans 
l’acte ou offre d’acquérir la parcelle aux prix et conditions fixés par elle). Ce 
n’était qu’une fois le principe du droit de préemption validé par la chambre 
administrative et le prix fixé par la commission cantonale de conciliation et 
d’estimation en matière d’expropriation (recte : par le TAPI) que la ville aurait 
impérativement besoin d’une délibération exécutoire. 
 
 
L’exercice du droit de préemption communal dans la présente espèce était 
en outre bien-fondé. L’acquisition d’un bien-fonds par voie de préemption au sens 
de la LGL n’exigeait pas nécessairement la présentation d’un projet de 
construction détaillé. La jurisprudence avait même reconnu la possibilité 
d’acquérir des terrains pour des besoins futurs, à la condition qu’il s’agisse d’un 
but précis et de besoins devant être satisfaits dans un avenir qui ne soit pas trop 
éloigné. La parcelle concernée se trouvait dans une « poche » de quelques villas 
entourées d’immeubles de gabarits correspondant à la zone de développement. 
Elle était idéalement située, à proximité des transports publics, de nombreux 


- 13/31 - 
A/2757/2011 
commerces et d’équipements publics. Le périmètre en question était clairement 
mentionné sur la carte du développement urbain du PDCom en tant que potentiel 
de développement à prédominance logements, élément qui n’avait fait l’objet 
d’aucune réserve de la part du Conseil d’Etat lors de l’approbation de cet 
instrument. La pénurie de logements affectant Genève, comme la diminution 
conséquente des logements sociaux, étaient notoires, de sorte que les collectivités 
publiques se devaient de tout mettre en œuvre pour en construire. La parcelle 
préemptée offrait quant à elle un potentiel de logements importants (12 à 
17 logements, sur 25 à 35 logements au total en tenant compte de la parcelle 
n° 1'793). 
 
 
S’agissant du principe de l’adéquation, les obstacles que pouvaient 
représenter les parcelles voisines et l’incertitude relative à la difficulté de les 
surmonter n’étaient pas, selon la jurisprudence, un argument valable. L’incertitude 
tenait en l’espèce dans le projet de plan de site en cours d’étude, dont l’issue était 
incertaine. Ce projet avait toutefois recueilli un préavis négatif de la part du 
service d’urbanisme de la ville, qui comptait s’y opposer, ainsi que de la part de la 
commission d’urbanisme du DCTI. L’aboutissement du projet de plan de site, 
évoqué depuis longtemps par le canton sans concrétisation, était donc très 
incertain. Dans cette procédure, le poids du préavis défavorable de la ville serait 
important, puisqu’au cas où le Conseil d’Etat voudrait passer outre, l’arbitrage 
serait fait par le Grand Conseil. 
 
 
La pesée des intérêts en présence devait conduire à préserver l’intérêt 
public. S'il devait être fait droit aux conclusions des recourants et que le plan de 
site ne devait pas aboutir - ce qui était possible -, le potentiel de construction de la 
parcelle en cause serait durablement, si ce n’est définitivement paralysé. Les 
acquéreurs avaient en effet clairement annoncé leur intention d’habiter la villa s’y 
trouvant et le prix payé de CHF 6'650'000.- empêcherait la réalisation ultérieure 
de logements d’utilité publique. A la nécessité de construire des logements 
sociaux s’ajoutait ainsi celle de lutter contre des prix exorbitants et contre la 
spéculation immobilière. La jurisprudence avait admis l’exercice par une 
collectivité publique de son droit de préemption au seul motif déjà que le prix 
convenu entre les parties au contrat de vente était, à son avis, spéculatif, voire tout 
au moins suffisamment excessif pour compromettre la mise sur le marché de 
logements à des prix ou loyers répondant aux besoins prépondérants de la 
population. 
 
 
Les autres obstacles évoqués par les recourants n’étaient pas susceptibles 
d’empêcher la réalisation de logements d’utilité publique sur la parcelle n° 1'795. 
Les servitudes croisées grevant celle-ci pourraient être levées en application de 
l’art. 6A de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 
(LGZD - L 1 35). Le crédit de CHF 2'741'000.- voté par le conseil municipal ne 
portait que sur l’acquisition de la parcelle et non sur le projet de construction ou 


- 14/31 - 
A/2757/2011 
sur l’expropriation de ces servitudes, laquelle ne donnait pas toujours lieu à 
indemnisation. Un crédit complémentaire serait donc demandé en temps utile au 
conseil municipal. Quant à la parcelle n° 1'793, la ville en était devenue 
propriétaire par legs, sans qu’aucune restriction quant à la démolition de la villa 
n’ait été posée par son ancienne propriétaire. 
 
 
En matière de droit de préemption, le principe d’égalité de traitement n’avait 
qu’une portée limitée. La ville ne pouvait pas acheter tout ce qui était à vendre et 
devait nécessairement opérer des choix. En l’espèce, le fait que la parcelle 
n° 1'795 soit voisine de celle dont elle était déjà propriétaire avait été déterminant. 
L’acquisition litigieuse lui permettrait de réaliser une opération sur ces deux 
parcelles et de contrebalancer le prix offert - relativement onéreux compte tenu de 
la surface de la parcelle - avec l’absence de coût de la parcelle n° 1'793 et d'établir 
ainsi un plan financier équilibré. De même, aucun comportement contradictoire, 
contraire au principe de la bonne foi, ne pouvait lui être reproché, puisqu’elle 
n’avait notamment pas été consultée lors de la rénovation de la villa réalisée par 
annonce de travaux. Les consorts Ferrero ne l’avaient en outre pas approchée pour 
connaître ses intentions en cas de vente de la parcelle. 
42. 
Le 2 novembre 2011, le Conseil d’Etat a répondu au courrier de 
l’association Miremont Village du 15 juillet 2011. 
 
 
Il avait pris bonne note de la constitution de l’association visant à protéger 
les villas de l’avenue Miremont. L’exercice du droit de préemption par la ville, 
lors de la vente de la parcelle n° 1'795, découlait des prérogatives qui étaient les 
siennes en vertu des prescriptions légales en la matière. Dans l’attente des suites 
qui seraient données à la décision prise par la ville, il réservait sa position en ce 
qui concernait d’éventuelles mesures de protection permettant de répondre aux 
préoccupations de l’association. 
43. 
Le 30 novembres 2011, les consorts Ferrero ont répliqué. 
 
 
La ville confondait la phase interne de la formation de la décision 
administrative et la phase externe, à savoir celle présidant à sa notification et 
ouvrant les délais de recours. Le caractère obligatoire de l’approbation du Conseil 
d’Etat pour les délibérations relatives aux droits de préemption mentionnés à 
l’art. 70 al. 1 let. d LAC relevait de la formation interne de la décision de la 
collectivité publique, raison pour laquelle la doctrine qualifiait cette approbation 
de constitutive. Cela signifiait que l’absence d’approbation du Conseil d’Etat 
rendait la délibération sans aucun effet et qu’il manquait à celle-ci « un étage » 
pour être effective. Dans le domaine des acquisitions immobilières, le Conseil 
d’Etat disposait d’un vrai pouvoir tutélaire sur les communes, raison pour laquelle 
la LAC faisait une distinction très nette entre les décisions exécutoires sans 
approbation et celles qui nécessitaient l’approbation pour devenir efficaces, soit 
exécutoires selon la loi. En conséquence, la communication le 18 juillet 2011 de la 


- 15/31 - 
A/2757/2011 
décision du conseil municipal était prématurée. Lorsque le 1er juillet 2011, eux-
mêmes avaient saisi le Conseil d’Etat en sa qualité d’autorité de surveillance, la 
décision de préemption de la ville n’était pas encore formée. 
 
 
Le Conseil d’Etat et la ville faisaient en outre une mauvaise application de 
l’art. 86 LAC. Cette disposition ne concernait que l’annulation de délibérations 
déjà exécutoires (art. 66 al. 2 LAC) pour les motifs précis prévus par l’art. 67 
LAC. Elle ne concernait pas les délibérations nécessitant l’approbation du DIM ou 
du Conseil d’Etat pour être exécutoires (art. 68 et 70 LAC), ces délibérations ne 
pouvant être frappées d’un recours qu’après approbation par l’autorité de 
surveillance. Le courrier des consorts Ferrero au Conseil d’Etat du 1er juillet 2011 
et sa transmission à la chambre administrative n’avaient donc eu aucun effet 
suspensif sur le délai de nonante jours impérativement fixé à la commune pour 
exercer son droit de préemption. Ce délai, qui venait à échéance le 27 août 2011 
de l’aveu même du conseil administratif, n’avait, partant, pas été respecté. La ville 
était forclose à exercer son droit de préemption, faute d’approbation obligatoire du 
Conseil d’Etat dans le délai légal. 
 
 
Selon le certificat d’héritiers du 26 mai 1998 produit par la ville, celle-ci 
était devenue héritière de la totalité du patrimoine de feu Madame Emma Zell 
moyennant la charge suivante : « en faveur de son service social et, plus 
particulièrement, pour les personnes âgées ». Outre la propriété de la parcelle 
n° 1'793, Mme Zell disposait d’un important patrimoine mobilier que la ville avait 
affecté à son travail social auprès des personnes âgées, moyennant l’ouverture 
notamment du « Centre Zell ». En revanche, la ville avait conservé la parcelle 
n° 1'793 pour y construire du logement social en violation de la charge 
successorale, alors que Mme Zell n’aurait certainement pas accepté que sa villa 
soit démolie, elle qui entendait affecter la totalité de ses biens, tant mobiliers 
qu’immobiliers, à l’action sociale en faveur des personnes âgées. Pour cette raison 
également, la ville ne pourrait pas réaliser son projet de démolition des deux villas 
et de construction d’un immeuble. 
44. 
La ville a dupliqué le 23 décembre 2011. 
 
 
Les considérations des recourants sur le caractère interne ou externe de la 
formation de la décision communale étaient étrangères à la LGL. Celle-ci exigeait 
seulement que la commune notifie aux parties liées à l’acte, soit sa décision de 
renoncer à l’exercice du droit de préemption, soit sa décision d’acquérir le bien-
fonds aux prix et conditions fixés dans l’acte, soit son offre d’acquérir le bien-
fonds aux prix et conditions fixés par elle et sa décision de recourir, le cas 
échéant, à la procédure d’expropriation. Une décision exécutoire n’était nullement 
exigée. Pour le surplus, selon la jurisprudence l’art. 67 LAC incluait toutes les 
décisions prises par le conseil municipal dans l’exercice de ses fonctions 
délibératives figurant à l’art. 30 LAC. Une délibération, qu’elle doive être 
approuvée par le DIM ou le conseil d’Etat ou qu’elle soit exécutoire de plein droit, 


- 16/31 - 
A/2757/2011 
pouvait être annulée par le Conseil d’Etat pour les motifs fixés à l’art. 67 LAC, 
cette autorité statuant en légalité. L’art. 86 LAC ne faisait de même pas de 
différence entre les décisions exécutoires de plein droit et les décisions devant être 
approuvées par le DIM ou par le Conseil d’Etat, mais visait, de manière générale, 
à éviter que des décisions divergentes ne soient rendues par l’autorité de 
surveillance et l’autorité judiciaire. 
 
 
S’agissant de la prééminence du PDC, la carte du schéma directeur cantonal 
telle que mise à jour en 2010 plaçait la parcelle en cause dans la zone de 
densification différenciée de la couronne suburbaine, sans aucune mention 
particulière. Une densification plus importante que celle prévue par la fiche 
n° 2.01 du schéma directeur était tout-à-fait envisageable, le plan directeur étant 
un instrument par essence évolutif et ayant d’ores et déjà fait l’objet de deux 
mises à jours partielles (en 2006 et 2010) depuis son adoption. Rien ne permettait 
de retenir qu’une densification de la parcelle n° 1'795 conforme à ses souhaits ne 
soit pas possible à court ou moyen terme. 
 
 
Par ailleurs, elle avait créé, en faveur des aînés, l’Espace Emma Louise Zell, 
conformément à la volonté de cette dernière. La clause figurant dans le testament 
ne précisait pas la manière dont la charge y figurant devait être remplie. Elle ne 
prévoyait aucune obligation de conservation des biens hérités et encore moins une 
obligation de vendre la parcelle héritée. La création de logements sociaux pouvait 
tout-à-fait être conforme à cette charge, notamment par la création de logements 
en faveur de personnes âgées. Cette question, qui relevait du droit privé, n’était, 
quoiqu’il en soit, pas de la compétence de la chambre administrative. Il s’agissait 
de déterminer si la parcelle propriété des recourants pouvait être préemptée et non 
si l’utilisation de la parcelle voisine était conforme à la volonté de Mme Zell. Elle 
avait certes la volonté d’utiliser le potentiel présenté par les deux parcelles pour 
développer un projet unique. Cela étant, elle pourrait également envisager une 
densification de la parcelle préemptée même sans utiliser le potentiel de la 
parcelle n° 1'793, par exemple en développant un projet englobant une autre 
parcelle voisine. 
45. 
Le 3 janvier 2012, le juge rapporteur a fixé aux parties un délai au 18 janvier 
2012, ultérieurement prolongé au 3 février 2012, pour formuler toute requête 
complémentaire. Passé ce délai, la cause serait gardée à juger en l’état du dossier. 
46. 
Le 3 février 2012, les consorts Ferrero ont informé la chambre 
administrative qu’une demande de mise à l’inventaire au sens de l’art. 7 de la loi 
sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS 
- L 4 05) avait été formée le 27 janvier 2012 auprès de l’OPS par les propriétaires 
des villas de l’avenue Miremont. Le DCTI devait rendre sa décision en la matière 
dans les 18 mois. Si les huit villas concernées venaient à être mises à l’inventaire, 
elles devraient être maintenues. Le projet de la ville de construire des logements 
sociaux sur les parcelles nos 1'793 et 1'795 ne pourrait ainsi plus être poursuivi. Ce 


- 17/31 - 
A/2757/2011 
jour, ils avaient en outre déposé une demande en justice contre la ville visant à 
obtenir l’exécution par celle-ci de la charge contenue dans le testament du 14 août 
1982 de feue Mme Zell. Ils sollicitaient du Tribunal de première instance (ci-
après : TPI) qu’il fasse notamment interdiction à la ville de poursuivre son projet 
de construction d’un immeuble de logements sociaux sur la parcelle n° 1'793 en 
raison de son incompatibilité avec la charge testamentaire. 
 
 
Les deux questions étant préjudicielles au sens de l’art. 14 al. 1 LPA, la 
présente procédure devait être suspendue jusqu’à droit jugé sur la demande de 
mise à l’inventaire des huit villas inclues dans le périmètre du projet de plan de 
site n° 29'802-229, respectivement jusqu’à droit jugé sur leur demande en 
exécution de charge testamentaire déposée contre la ville. 
47. 
Le 21 février 2012, la ville s’est opposée à la demande de suspension de la 
procédure des consorts Ferrero qu’elle jugeait dilatoire. 
 
 
Seule une demande émanant de la commune du lieu de situation ou d’une 
association au sens de l’art. 63 LPMNS obligeait le DCTI à ouvrir une procédure 
de mise à l’inventaire. Rédigée sur papier à entête de l’association Miremont 
Village, la demande de mise à l’inventaire avait en l’espèce été formée pour le 
compte des propriétaires de ces villas et signée par ceux-ci. L’association ne 
revêtait au demeurant aucune des conditions exigées par la loi. Aucune procédure 
de mise à l’inventaire n’avait ainsi été ouverte, si bien que les consorts Ferrero 
sollicitaient la suspension par référence à une procédure qui n’existait pas. 
 
 
S’agissant de la demande en exécution de la charge testamentaire imposée 
par Mme Zell, les consorts Ferrero n’avaient pas qualité pour agir. Le reproche 
qui lui était fait en la matière était au surplus infondé. Elle avait créé le « Fonds 
Zell » pour y affecter tout le patrimoine hérité de Mme Zell. Ce fonds était géré, 
d’un point de vue comptable, séparément du reste du patrimoine de la ville. La 
valeur de la parcelle n° 1'793 y était comptabilisée, de même que le loyer perçu 
pour la location de la villa. Le fonds était géré par le service social qui l’utilisait 
pour des projets ponctuels en faveur des personnes âgées aux fins d’améliorer leur 
qualité de vie. La volonté de feue Mme Zell était donc respectée en tous points. 
Elle le serait à l’avenir encore, quel que soit le projet de construction qui serait 
réalisé sur la parcelle n° 1'793. Les loyers des futurs logements seraient comme 
aujourd’hui versés au « Fonds Zell » au bénéfice des personnes âgées. D’autres 
hypothèses étaient toutefois possibles, comme la construction de logements 
médicalisés en faveur de personnes âgées. 
48. 
Par courrier du 24 février 2012, le juge délégué a demandé à l’OPS des 
renseignements sur l’état d’avancement des études en cours concernant 
l’éventuelle adoption d’un plan de site à l’avenue de Miremont. 


- 18/31 - 
A/2757/2011 
49. 
Le 12 mars 2012, l’OPS a transmis son dossier relatif au projet de plan de 
site n° 29’802-229. 
 
 
A la demande du propriétaire, des représentants de l’OPS, dont une 
historienne des monuments, avaient visité la villa sise à l’avenue Miremont n° 17 
le 3 octobre 2008. Le rapport de visite et l’étude historique effectuée en cette 
occasion relevaient les grandes qualités du bâtiment et du site. Sur la base de cette 
étude, le SMS avait demandé, le 17 octobre 2008, l’inscription à l’inventaire de 
cette villa. Le 15 décembre 2008, soit lors de la soumission du dossier au conseil 
de direction de l’OPS, l'ancien président du DCTI avait privilégié la piste de 
l’établissement d’un plan de site à cet endroit. D’où le recensement architectural 
du secteur de Miremont effectué en octobre 2009 et l’établissement d’un projet de 
plan de site, lequel avait été soumis à l'enquête technique du 21 avril au 12 mai 
2011 et avait recueilli des préavis favorables de l’ensemble des services consultés, 
à l’exception de la commission d’urbanisme et du service d’urbanisme de la ville. 
50. 
A cette même date, les consorts Ferrero ont transmis à la chambre 
administrative copie d’un courrier que l’association Patrimoine suisse avait 
adressé à l’OPS le 9 mars 2012. 
 
 
Cette association souhaitait que la procédure d’adoption du plan de site 
n° 29’802-229 aboutisse, respectivement appuyait la demande de mise à 
l’inventaire des villas formée par l’association Miremont Village. 
 
 
Dans la mesure où cette seconde association remplissait les conditions 
exigées par l’art. 63 LPMNS, le DCTI était dans l’obligation de rendre une 
décision dans le délai de 18 mois prescrit par la loi. La suspension de la présente 
procédure se justifiait donc pleinement jusqu’à ce que la question préjudicielle de 
l’éventuelle adoption d’une mesure de protection soit tranchée. 
51. 
Par courrier du 27 mars 2012, les consorts Ferrero ont requis la production 
de l’intégralité du recensement architectural effectué par l’atelier d’architecture 
Philippe Calame en octobre 2009 dans le secteur Miremont, ainsi que des préavis 
techniques rendus par la CMNS le 2 mai 2011 et par le service de la conservation 
du patrimoine architectural de la ville le 12 mai 2011 à l’égard du projet de plan 
de site n° 29’802-229. 
52. 
Le 29 mars 2012, le juge délégué a demandé à l’OPS de verser à la 
procédure les différentes pièces requises par les consorts Ferrero. Celles-ci ont été 
transmises à la chambre administrative le 5 avril 2012 qui les a communiquées 
aux parties les 12 et 20 avril 2012 avec le reste du dossier relatif au plan de site 
n° 29’802-229. 
53. 
Le 11 avril 2012, l’OPS a répondu au courrier de l’association Miremont 
Village du 27 janvier 2012. 


- 19/31 - 
A/2757/2011 
 
 
Il avait relevé l’intérêt historique et architectural des villas de l’avenue 
Miremont et préparé un projet de plan de site dans la perspective d’une éventuelle 
protection de cet ensemble. Toute décision relative à ce projet relevait de la 
compétence du Conseil d’Etat et demeurait, par conséquent, expressément 
réservée. Pour ces motifs, il n’entrerait pas en matière sur la demande 
d’inscription à l’inventaire, le DIM n’étant pas tenu de se prononcer sur celle-ci 
par une décision formelle. 
54. 
Le 17 avril 2012, le juge délégué a effectué un transport sur place en 
présence des parties. 
 
 
Sur la parcelle n° 1'795, M. Pierre Ferrero a expliqué qu’il avait, en sa 
qualité d’architecte, piloté la rénovation de la villa. Les instructions du SMS 
avaient été suivies à la lettre, compte tenu de la valeur patrimoniale du bâtiment. Il 
s’agissait d’une rénovation sans aucune modification de la structure, les portes, 
fenêtres et parquets d’origine ayant été conservés. Des doubles vitrages, au lieu de 
triples, avaient été installés grâce à une attestation patrimoniale obtenue du SMS à 
l’attention du service de l’énergie (ScanE), et avaient bénéficié de subventions. Le 
garage, qui menaçait d’être détruit par un arbre abattu depuis lors, avait été 
déplacé, conformément aux exigences du SMS. La véranda située au sud/sud-
ouest de la maison avait été rénovée dans son état d’origine, en maintenant les 
verres coulés existants, de même que les petites carreaux colorés. 
 
 
Les participants se sont ensuite rendus devant la villa léguée à la ville. Cette 
villa avait été rénovée au début des années 2000 pour un coût de CHF 488’000.-, 
afin d’obtenir un rendement locatif intéressant au bénéfice du fonds Zell. Elle était 
actuellement louée à CHF 9'000.- par mois. Les travaux avaient été faits dans le 
respect du bâtiment, sans que des exigences aussi strictes que celles exposées par 
M. Ferrero aient été posées. 
 
 
En longeant le chemin Albert-Gos, les participants ont constaté que la villa 
sise au n° 23C et les quatre villas jumelles sises aux nos 21B à 21E avaient été 
rénovées plus au moins récemment. Plus à l’ouest, deux villas, anciennement 
occupées respectivement par l’école Montessori (avenue de Miremont n° 19) et 
par la famille Maître (avenue de Miremont n° 17) étaient l’œuvre d’un autre 
architecte. Elles avaient récemment été vendues sans que la ville n’exerce son 
droit de préemption. La villa « Montessori » était dans un piètre état et dans 
l’attente d’une autorisation de rénovation. Une première procédure en autorisation 
de construire n’avait, semblait-il, pas abouti au motif que les travaux projetés 
étaient trop ambitieux pour recevoir l’aval du SMS. Une deuxième procédure 
devait être en cours. La maison « Maître » avait, quant à elle, été entièrement 
rénovée après sa vente. 
 
 
Au bout du chemin, une petite allée protégée par des arbres menait 
directement à l’avenue de Miremont que les participants ont alors remontée. Selon 


- 20/31 - 
A/2757/2011 
les recourants, la villa sise au n° 21A était restée en l’état depuis 1920, car habitée 
par une dame d’un âge certain. En face de l’ensemble de villas, se situe un 
bâtiment daté des années 80, de deux étages sur rez et, de l’autre côté, des 
bâtiments de grand gabarit. 
55. 
Le 18 avril 2012, les consorts Ferrero ont indiqué à l’OPS que la demande 
de mise à l’inventaire des villas de l’avenue de Miremont du 27 janvier 2012 
n’avait pas été formée par l’association Miremont Village, mais bien par les 
propriétaires de toutes les villas concernées. L’OPS devait en conséquence entrer 
en matière sur cette demande. 
56. 
Par courriers du 20 avril, 22 avril et 4 mai 2012, les propriétaires des 
parcelles nos 1'794, 1'798 et 2'279 en ont fait de même. 
57. 
Le 8 mai 2012, le juge délégué a demandé à l’OPS de lui fournir la note de 
M. Zumthor du 12 décembre 1985, ainsi que le rapport de M. Ripoll de 1998 
précités, dans la mesure où le recensement architectural effectué par l’atelier 
d’architecteur Philippe Calame déjà transmis s’y référait. Il a adressé la même 
demande à la ville. 
58. 
Lesdites pièces ont été transmises par l’OPS le 11 mai 2012. 
59. 
Le 15 mai 2012, la ville a également versé à la procédure la note de M. 
Zumthor du 12 décembre 1985. Elle n’avait en revanche pas retrouvé le rapport de 
M. Ripoll de janvier 1998 et sollicitait une prolongation de délai au 25 mai 2012 
pour produire ladite pièce. 
 
 
Les pièces demandées déplaçaient néanmoins l’objet du litige sur la 
question du bien-fondé d’un plan de site. Or, elle-même n’avait jamais pu prendre 
officiellement position sur l’adoption de celui-ci qui n’avait pas fait l’objet d’une 
enquête publique. Le Conseil d’Etat avait quant à lui indiqué vouloir attendre 
l’issue de la procédure de préemption pour décider de l’adoption d’éventuelles 
mesures de protection des villas concernées. Il ne souhaitait par conséquent pas 
entamer la procédure d’adoption du plan de site, en l’état inexistant. 
60. 
Le 24 mai 2012, la ville a à nouveau produit la note de M. Zumthor du 
12 décembre 1985, de même que le plan d’aménagement établi par son service 
d’urbanisme le 11 novembre 1985 et le rapport du SMS de mars 1985. 
 
 
Elle sollicitait de pouvoir déposer d’ultimes observations en raisons des 
pièces déposées au dossier depuis sa dernière écriture. 
61. 
Par courrier du 30 mai 2012, les consorts Ferrero ont également sollicité de 
pouvoir se déterminer sur le transport sur place et la production par l’OPS de 
nombreuses pièces. 


- 21/31 - 
A/2757/2011 
62. 
Le 7 juin 2012, l’OPS a répondu au courrier des consorts Ferrero du 18 avril 
2012. 
 
 
Considérant que le plan de site constituerait la mesure de protection la 
mieux appropriée au vu des qualité de l’ensemble des villas de l’avenue de 
Miremont, il n’entendait pas donner suite à la demande d’inscription à l’inventaire 
du 27 janvier 2012. Le DCTI n’étant pas tenu de se prononcer sur cette demande 
par une décision formelle à teneur de l’art. 7 al. 2 LPMNS, son courrier ne 
constituait qu’une détermination non susceptible de recours. 
63. 
Le 22 juin 2012, les consorts Ferrero ont formé recours auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre le courrier de l’OPS du 
7 juin 2012, en concluant à son annulation et au renvoi du dossier à l’autorité 
intimée pour qu’elle ouvre une procédure d’inscription à l’inventaire des villas de 
l’avenue Miremont. 
64. 
A cette même date, les parties ont déposé leurs observations après enquêtes, 
reprenant et développant leur argumentation antérieure. 
 
 
Les consorts Ferrero y ont réitéré leur demande de suspension de la 
procédure jusqu’à droit jugé sur le recours pendant devant le TAPI, 
respectivement jusqu’à droit jugé sur la demande pendante devant le TPI. 
 
 
Selon la ville, l’arbitrage à effectuer entre l’intérêt patrimonial et l’intérêt à 
la construction de logements était de la compétence du Conseil d’Etat et non du 
pouvoir judiciaire. Or, le Conseil d’Etat avait clairement donné la priorité à 
l’exercice par la ville de son droit de préemption et n’envisageait de prendre 
d’éventuelles mesures de protection du secteur que si ce dernier devait ne pas 
aboutir. Elle-même avait initié une étude d’avant-projet de PLQ qui servirait à 
l’élaboration du projet à élaborer en liaison avec le DU et la commission 
d’urbanisme conformément à l’art. 5A al. 1 LGZD. Cette première image faisait 
apparaître un potentiel de 165 logements sur l’ensemble des parcelles du 
périmètre, dont 18 pour la seule parcelle n° 1'795. Refuser la préemption 
reviendrait ainsi à empêcher la création d’un nombre très important de logements 
d’une part et, d’autre part, à procéder, à la place du Conseil d’Etat, à la pesée des 
intérêts qu’il appartenait à celui-ci d’opérer, sans tenir compte de la compétence 
du conseil municipal de préaviser tout projet de plan de site. 
65. 
Le 29 juin 2012, le juge délégué a informé les parties que la cause était 
gardée à juger. 
 
 


- 22/31 - 
A/2757/2011 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 
1 let. a et 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
a. 
Les recourants sollicitent préalablement la suspension de la procédure. Ils 
considèrent que la cause ne peut être jugée avant que le sort de deux autres 
procédures ne soit connu, celui de la demande de mise à l’inventaire des villas de 
l’avenue de Miremont pendante devant le TAPI et celui de leur action en 
exécution du testament de feu Mme Zell formée contre la ville devant le TPI. 
 
b. 
A teneur de l’art. 14 al. 1er LPA, lorsque le sort d’une procédure 
administrative dépend de la solution d’une question de nature civile, pénale ou 
administrative relevant de la compétence d’une autre autorité et faisant l’objet 
d’une procédure pendante devant ladite autorité, la suspension de la procédure 
administrative peut, le cas échéant, être prononcée jusqu’à droit connu sur ces 
questions. Cette disposition est une norme potestative et son texte clair ne prévoit 
pas la suspension systématique de la procédure chaque fois qu’une autorité civile, 
pénale ou administrative est parallèlement saisie (ATA/97/2007 du 6 mars 2007, 
consid. 2). La suspension de la procédure ne peut pas être ordonnée chaque fois 
que la connaissance du jugement ou de la décision d’une autre autorité serait utile 
à l’autorité saisie, mais seulement lorsque cette connaissance est nécessaire parce 
que le sort de la procédure en dépend (ATA/630/2008 du 16 décembre 2009, 
consid. 5). Une procédure ne saurait dès lors être suspendue sans que l’autorité 
saisie n’ait examiné les moyens de droit qui justifieraient une solution du litige 
sans attendre la fin d’une autre procédure. Il serait en effet contraire à la plus 
élémentaire économie de procédure et à l’interdiction du déni de justice formel 
fondée sur l’art. 29 al. 1er Cst. d’attendre la décision d’une autre autorité, même si 
celle-ci est susceptible de fournir une solution au litige, si ledit litige peut être 
tranché sans délai sur la base d’autres motifs (ATA/21/2006 du 17 janvier 2006, 
consid. 5a). 
 
 
En l’espèce, le sort que connaîtront la demande de mise à l’inventaire des 
villas de l’avenue de Miremont et l’action en exécution de la charge testamentaire 
de feu Mme Zell n’est pas indispensable pour l’issue du présent litige. La requête 
en suspension de la procédure des recourants sera, en conséquence, rejetée. 
3. 
a. 
A titre d’acte d’instruction, les recourants demandent à la chambre 
administrative d’auditionner Mme Nemec-Piguet, directrice de l’OPS et 
conservatrice cantonale des bâtiments, de M. Beuchat, conseiller en conservation 
du patrimoine de la ville, ainsi que de représentants des associations Patrimoine 
suisse et Miremont Village. 


- 23/31 - 
A/2757/2011 
 
b. 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend 
notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre 
connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes (Arrêt du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3), de 
participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282 ; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; 127 I 54 
consid. 2b p. 56 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 
3.1). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de 
renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une 
appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que 
celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte 
déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 
134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; Arrêts du Tribunal fédéral 
2D_2/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 ; 2D_51/2011 du 8 novembre 2011 ; 
2C_58/2010 du 19 mai 2010 consid. 4.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 
3.2 et les arrêts cités ; ATA/432/2008 du 27 août 2008 consid. 2b). Le droit d’être 
entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens 
de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour 
l'issue du litige (ATF 133 II 235 consid 5.2 p. 248 ; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236 ; 
Arrêts du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2 ; 
2C_514/2009 du 25 mars 2010 consid. 3.1). 
 
 
La chambre administrative refusera en l’espèce de procéder aux auditions 
requises. En effet, les avis des personnes visées par les recourants figurent, soit 
sous forme de préavis, soit sous forme de lettres, au dossier de la cause, de sorte 
que leur audition n’apparaît pas indispensable. La chambre administrative a en 
outre ordonné l’apport du projet de plan de site n° 29'802-229, respectivement 
procédé à un transport sur place, de sorte qu’elle dispose désormais de tous les 
éléments nécessaires à la résolution du litige. 
4. 
 
Lorsqu’elle connaît d’un litige relatif au droit de préemption prévu par la 
LGL, la chambre administrative dispose d'un pouvoir d’appréciation étendu 
(ATA/557/2001 du 4 septembre 2001, consid. 2 ; ATA P. du 1er septembre 1998). 
5. 
a. 
Selon l’art. 3 al. 1 LGL, les bien-fonds sis notamment en zone de 
développement, qui peuvent être affectés à la construction de logements, sont 
grevés d’un droit de préemption au profit de l’Etat et des communes intéressés. Le 
droit de préemption ne peut s’exercer qu’aux fins de construction de logements au 
sens de la LGL. 
 
b. 
Le propriétaire, qui aliène ou promet d’aliéner un bien-fonds soumis au 
droit de préemption, doit en informer immédiatement le Conseil d’Etat et la 
commune du lieu de situation, au plus tard lors du dépôt de l’acte au registre 
foncier. Lorsque le Conseil d’Etat ou la commune envisage d’exercer son droit de 


- 24/31 - 
A/2757/2011 
préemption, il doit interpeller préalablement le propriétaire et le tiers-acquéreur en 
leur faisant part de ses intentions et leur offrir la possibilité de faire valoir leurs 
moyens (art. 4 al. 1 et 2 LGL). 
 
c. 
Le Conseil d’Etat dispose d’un délai de soixante jours depuis le dépôt de 
l’acte au registre foncier pour notifier aux parties sa décision en la matière (art. 5 
al. 1 LGL). S’il décide de renoncer à exercer son droit de préemption, il avise la 
commune en même temps que les intéressés. Dans les trente jours suivant cette 
notification, la commune doit à son tour notifier aux parties liées par l’acte, soit sa 
décision de renoncer à l’exercice de son droit de préemption, soit sa décision 
d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l’acte, soit son offre 
d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés par elle, ainsi que sa décision 
de recourir, à défaut d’acceptation de son offre, à la procédure d’expropriation 
conformément à l’art. 6 LGL (art. 5 al. 2 LGL). 
6. 
 
Les recourants soutiennent que la décision du 18 juillet 2011 les informant 
de l’exercice par la ville de son droit de préemption dans le cadre de la vente de la 
parcelle n° 1'795 pour le prix de CHF 2'400'000.- serait nulle, au motif qu’elle 
aurait été rendue par une autorité incompétente. 
 
 
Selon l’art. 30 al. 1 let. k LAC, les décisions relatives à l’exercice d’un droit 
de préemption sont prises par délibérations du conseil municipal. Conformément à 
l’art. 48 let. g LAC, il revient ensuite au conseil administratif de les exécuter. 
Celui-ci doit notamment procéder à la notification prévue par l’art. 5 al. 2 LGL, 
tâche qu’il peut déléguer à l’un ou l’autre des services de l’administration 
communale, dont les décisions sont assimilées aux siennes propres à teneur de 
l’art. 12 al. 2 LPA. Dans le système de la LGL, c’est cette notification qui fait 
courir le délai de recours dans lequel les intéressés peuvent contester la décision 
d’une commune d’exercer son droit de préemption, de sorte que cette décision 
doit être désignée comme telle, motivée, signée et indiquer les voies et délais de 
recours ordinaires conformément à l’art. 46 LPA (ATA/800/2005 du 22 novembre 
2005). 
 
 
En l’espèce, la ville a suivi une procédure respectueuse de la répartition des 
compétences précitées, comme du système légal instauré par la LGL. Elle a 
informé les recourants, comme les acquéreurs, de son intention d’exercer son droit 
de préemption dans le cadre de la vente de la parcelle n° 1'795, par courriers du 
DCA-Ville du 17 juin 2011. Conformément à l’art. 4 al. 2 LGL, les intéressés ont 
eu l’occasion de faire valoir leurs moyens lors de leur audition par la commission 
des finances du conseil municipal, ainsi que par courrier du 22 juin 2011 adressé 
aux membres de ce conseil. Par délibération du 27 juin 2011, ce dernier a autorisé 
le conseil administratif à exercer le droit de préemption de la ville sur la parcelle 
n° 1'795 au prix de CHF 2'400'000.- à des fins de constructions de logements 
d’utilité publique. Le DCA-Ville a enfin mis en forme cette délibération, pour le 


- 25/31 - 
A/2757/2011 
compte du conseil administratif, en rendant la décision du 18 juillet 2011 dans des 
formes parfaitement conformes aux exigences des art. 5 al. 2 LGL et 46 LPA. 
 
 
Le grief de nullité de la décision dont est recours doit, partant, être écarté. 
7. 
 
Les recourants considèrent que la ville serait forclose dans l’exercice de son 
droit de préemption, dans la mesure où la délibération du 27 juin 2011 n’a pas été 
approuvée par le Conseil d’Etat dans les 90 jours suivant la communication par le 
notaire de l’acte de vente du 25 mai 2011. Une telle approbation aurait, selon eux, 
un effet constitutif, de sorte que la décision de la ville d’exercer son droit de 
préemption n’existerait pas encore à ce jour. 
 
a. 
Les délibérations des conseils municipaux sont astreintes au contrôle du 
Conseil d’Etat qui, en sa qualité d’autorité de surveillance des communes (art. 61 
LAC), s’assure de leur validité. Lorsqu’elles ont été prises en dehors de séances 
légalement convoquées, respectivement en violation des lois et règlements en 
vigueur, le Conseil d’Etat a la compétence de les annuler (art. 67 et 70 al. 2 et 3 
LAC). 
 
b. 
Certaines délibérations, dont celles relatives à l’exercice d’un droit de 
préemption (art. 70 al. 1 let. d LAC), ne sont en outre exécutoires qu’après avoir 
été approuvées par le Conseil d’Etat. Selon la doctrine, l’approbation du Conseil 
d’Etat a, en principe, un effet constitutif dans ce sens que l’acte communal en 
cause n’entre en force qu’après avoir été approuvé (A. GRISEL, Traité de droit 
administratif, 1984, p. 273 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. I, 1994, p. 96/97 
à propos de l’approbation du droit communal). Tel est généralement le cas des 
règles de droit communales (ATF 89 I 107, consid. 2a ; 89 I 20, consid. 3) ou des 
plans d’aménagement communaux (ATF 100 Ia 147, consid. 1 ; 100 Ia 157, 
consid. 2) soumis à approbation cantonale. Dans ces hypothèses, les actes 
communaux en cause ne deviennent opposables aux administrés qu’une fois 
approuvés par l’autorité cantonale compétente. Lorsque ce sont des décisions 
communales au sens de l’art. 4 LPA qui sont sujettes à approbation cantonale, 
celle-ci constitue l’étape indispensable à leur exécution forcée. 
 
c. 
Dans les cas où la délibération d’un conseil municipal porte sur une décision 
administrative au sens de l’art. 4 LPA, celle-ci peut donc faire l’objet d’un double 
contrôle : l’un, de nature hiérarchique, exercé par le Conseil d’Etat en vertu de 
l’art. 67 LAC et l’autre judiciaire, exercé sur recours par la chambre 
administrative. Afin d’éviter qu’une procédure judiciaire ne soit poursuivie 
inutilement ou que des décisions divergentes ne soient rendues (cf. MGC [En 
ligne], 
Séance 
54 
du 
4 
décembre 
1997, 
disponible 
sur 
http://www.ge.ch/grandconseil/memorial/data/540102/54/540102_54_partie34.as
p [consulté le 18 juin 2012]), l’art. 86 LAC permet, dans ces hypothèses, à la 
chambre administrative d’impartir un délai convenable au Conseil d’Etat pour 
décider s’il entend annuler la délibération attaquée. 


- 26/31 - 
A/2757/2011 
 
 
En l’espèce, la ville a eu connaissance de la vente de la parcelle n° 1'795 le 
27 mai 2011. Le délai maximum de 90 jours, qui lui était imparti pour se 
déterminer selon l’art. 5 LGL, arrivait donc à échéance le 25 août 2011 
(ATA/161/2008 du 8 avril 2008, consid. 6 et 7). Or, son conseil municipal a 
autorisé l’exercice du droit de préemption communal pour un prix de 
CHF 2'400'000.- par délibération du 27 juin 2011, tandis que le DCA-Ville a 
régulièrement notifié cette offre d’achat aux parties, par décision du 18 juillet 
2011 dont est recours. La procédure d’approbation de la délibération du 27 juin 
2011 a, quant à elle, été suspendue par le Conseil d’Etat pour pallier le risque de 
décisions divergentes. 
 
 
La ville a donc exercé son droit de préemption en temps utile. L’art. 5 LGL 
n’exige en effet pas que la délibération autorisant l’exercice par une commune de 
son droit de préemption soit approuvée par le Conseil d’Etat et, partant, dotée 
d’un caractère exécutoire dans les nonante jours suivant la communication de 
l’acte de vente. A teneur de cette disposition, il suffit que le conseil municipal se 
soit déterminé conformément à l’art. 30 al. 1 let. k LAC et que sa décision ait été 
notifiée selon les formes et le délai prescrits, pour que le droit de préemption 
communal ait été, d’un point de vue formel, valablement exercé. Comme toute 
autre décision administrative, celle relative à l’exercice d’un droit de préemption 
communal existe en effet dès l’instant où elle est rendue par l’autorité communale 
compétente en la matière et notifiée conformément aux exigences légales. La 
question de son entrée en force ou de son caractère exécutoire est en revanche 
sans pertinence pour l’examen de sa validité formelle. 
 
 
Mal fondé, le grief de forclusion de la ville sera, en conséquence, rejeté. 
8. 
 
Les recourants se plaignent d’une atteinte inconstitutionnelle à leurs droits 
de propriété. Ils soutiennent en particulier que l’exercice par la ville ne reposerait 
sur aucun intérêt public conforme aux buts poursuivis par la LGL. 
 
a. 
L’exercice du droit de préemption constitue une restriction de droit public à 
la propriété garantie par l’art. 26 Cst. qui n’est admissible que si elle repose sur 
une base légale, se justifie par un intérêt public et respecte le principe de la 
proportionnalité (art. 36 Cst.). 
 
b. 
Les art. 2 et 3 al. 1 LGL disposent que, dans le cadre de leur politique 
générale d’acquisition de terrains, le canton et les communes jouissent d’un droit 
de préemption sur les bien-fonds situés en zone de développement, dans le but d’y 
construire des logements d’utilité publique. Conformément à la jurisprudence du 
Tribunal fédéral et de la juridiction de céans, cette base légale et l’intérêt public 
ainsi poursuivis, à savoir contribuer à la politique sociale du logement, permettent 
de restreindre valablement la garantie constitutionnelle de la liberté économique et 
de la garantie de la propriété, dans le respect du principe de la proportionnalité 
(Arrêt du Tribunal fédéral 1C_30/2008 du 24 novembre 2008, consid. 3.3 et les 


- 27/31 - 
A/2757/2011 
références citées ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.552/1998 du 9 février 1999 ; 
ATA/585/2011 du 13 septembre 2011 ; ATA/587/2008 du 18 novembre 2008 ; 
ATA/557/2001 du 4 septembre 2001). 
 
c. 
Le droit de préemption des collectivités publiques ne peut s’exercer qu’aux 
fins de constructions de logements au sens de la LGL. Son exercice n’implique 
toutefois pas nécessairement la présentation d’un projet de construction détaillé. 
Le Tribunal fédéral a reconnu la possibilité d’acquérir des terrains pour des 
besoins futurs, à condition qu’il s’agisse d’un but précis et de besoins qui devront 
être satisfaits tôt ou tard, dans un avenir qui n’est pas trop éloigné (Arrêt du 
Tribunal fédéral C.R. c. Conseil d’Etat du canton de Genève du 23 janvier 1985, 
consid. 5c). Lorsqu’elle acquiert un bien-fonds par voie de préemption, l’autorité 
doit déterminer si l’acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue 
de sa politique en faveur de la construction de logements, en tenant compte de la 
situation et des caractéristiques de la parcelle et de ses environs. Elle doit faire un 
pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements sur 
l’emplacement considéré, en prenant en considération et éventuellement en 
anticipant les facteurs propres à influencer le développement du secteur (ATF 114 
Ia 17). L’acquisition du terrain par la collectivité publique et l’édification 
d’immeubles destinés à abriter des logements doivent ainsi se trouver dans un 
rapport d’adéquation (ATA/587/2008 du 18 novembre 2008, précité). Au stade de 
l’exercice du droit de préemption, l’autorité n’a donc pas besoin de justifier son 
intervention par la présentation d’un projet détaillé. Elle doit toutefois rendre 
plausible l’existence d’un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d’y 
satisfaire à l’emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné (Arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_30/2008 précité ; T. TANQUEREL, Le droit de préemption 
légal des collectivités publiques, in La maîtrise du sol : expropriation formelle et 
matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 156 et ss). 
 
d. 
S’agissant du principe de l’adéquation, la juridiction de céans a déjà eu 
l’occasion de préciser que les obstacles que peuvent constituer les parcelles 
voisines et l’incertitude relative à la difficulté de les surmonter ne sont pas en soi 
un argument valable, d’une part, parce que rien ne permet de prévoir une attitude 
définitivement négative de la part des propriétaires concernés, et d’autre part, 
parce que s’il fallait suivre le raisonnement contraire, l’Etat ne pourrait plus 
acquérir que des parcelles dont la superficie suffirait entièrement à édifier un 
bâtiment de logements, notamment du point de vue des limites de distance et de 
l’indice d’utilisation du sol encore disponible au regard des constructions 
voisines. L’acquisition du terrain nécessaire, parcelle par parcelle, ne serait en 
revanche plus possible, chacune d’elle pouvant constituer l’obstacle à 
l’acquisition publique d’une autre. Une telle solution serait de nature à mettre un 
terme à la politique des autorités en matière de construction de logements, dans un 
canton 
dont 
le 
territoire 
exigu, 
impliquant 
de 
multiples 
contraintes 
d’aménagement du territoire, ne donne à l’Etat qu’une marge de manœuvre 


- 28/31 - 
A/2757/2011 
restreinte. Au demeurant, si les négociations futures ne devaient pas permettre de 
trouver les moyens de surmonter les obstacles, l’Etat pourrait encore faire usage 
de son droit d’expropriation (ATA/587/2008 du 18 novembre 2008 et les 
références citées). 
9. 
 
En l’espèce, la parcelle n° 1'795 est située en 5ème zone de développement 3. 
Proche du centre-ville et relativement proche de la future halte Champel-Hôpital 
du CEVA, elle bénéficie d’une bonne desserte par les transports publics, se 
trouvant notamment à proximité de la halte Champel-Hôpital du futur CEVA. Elle 
est donc a priori apte à la construction d’un bâtiment de logements d’utilité 
publique, tel que celui envisagé par la ville, projet qui répondrait au but d’intérêt 
public poursuivi par les art. 3 et suivants LGL et contribuerait à lutter contre la 
pénurie de logements, dont le canton de Genève souffre notoirement. 
 
 
Conformément à la jurisprudence précitée, le fait que la parcelle n° 1'795 
soit, comme ses voisines, grevée de servitudes d’interdiction de construire des 
bâtiments autres que des villas, ne représente en outre pas un obstacle 
insurmontable à la concrétisation du projet. De telles servitudes pourraient 
notamment être levées dans le cadre de l’élaboration d’un plan localisé de quartier 
(cf. art. 6A LGZD). De même, les éventuelles restrictions susceptibles de résulter 
du testament de Mme Zell concernant l’affectation de la parcelle n° 1'793 
apparaissent sans pertinence, en tant qu’elles relèvent du droit privé et ne portent 
pas sur la parcelle soumise à l’exercice du droit de préemption litigieux. 
10. 
 
Le pronostic à faire sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, sur 
l’emplacement considéré ne s’en trouve pas moins entaché par un facteur 
dirimant. Le projet de la ville de construire des logements d’utilité publique sur la 
parcelle n° 1'795 contrevient en effet à l’intérêt public à la conservation du 
patrimoine architectural, tel qu’il est expressément consacré par le PDC pour le 
secteur en cause. Dans la couronne suburbaine, l’objectif 2.12 du concept de 
l’aménagement cantonal ne préconise d’utiliser les potentiels à bâtir dans les 
zones de développement que pour autant que les impératifs de protection du 
patrimoine et des sites le permettent. Au niveau de la fiche n° 2.01 du schéma 
directeur cantonal, le maintien de poches faiblement urbanisées en l’état et la prise 
de mesures de protection, tel que des plans de site, sont en outre prévus dans les 
sites sensibles présentant une valeur patrimoniale d’ensemble. Les parcelles 
nos 1'782, 1'783, 1'789, 1'791 à 1'794, 2'278 et 2'279 figurent parmi ces sites qui 
doivent être maintenus ou astreints à un IUS maximum de 0,4, selon la carte 
annexée à la fiche de mesures n° 2.01. Le PDC consacre donc expressément la 
valeur architecturale, comme l’objectif de conservation des villas de l’avenue de 
Miremont, dont l’intérêt patrimonial est reconnu depuis le recensement du site à 
l’ISOS, respectivement réaffirmé à chaque fois que des services spécialisés, aussi 
bien communaux que cantonaux, sont consultés. 


- 29/31 - 
A/2757/2011 
 
 
L’arbitrage entre l’intérêt public à la construction de logements sociaux et 
celui, souvent opposé, à la protection du patrimoine architectural a donc été 
clairement opéré lors de l’adoption du PDC en 2001. Il n’a pas été remis en cause 
depuis lors, soit à l’occasion des différentes mises à jour dont le schéma directeur 
cantonal a fait l’objet. Celle que le Conseil d’Etat a en dernier lieu adopté le 
6 octobre 2010 et qui a été validée par le département fédéral de l’environnement, 
des transports, de l’énergie et de la communication le 31 mars 2011 n’a 
notamment pas porté sur la fiche de mesures n° 2.01 qui a conservé sa teneur 
initiale et demeure donc d’actualité. 
 
 
Or, les plans directeurs ont, à teneur de l’art. 9 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700), force obligatoire 
pour les autorités. A Genève, l’effet contraignant de ce plan s’attache à l’ensemble 
des composants du PDC, soit aussi bien au concept de l’aménagement qu’au 
schéma directeur cantonal (ATA/551/2006 du 17 octobre 2006, consid. 6). Il est 
expressément consacré par le droit cantonal, à teneur duquel que les autorités 
cantonales et communales appliquent les principes et les objectifs du PDC, 
notamment en veillant à ce que les plans d’affectation du sol soient conformes au 
PDC et à son concept de l’aménagement cantonal (art. 11 al. 1 LaLAT). En vertu 
du principe de la hiérarchie des actes de planification, les plans directeurs 
localisés doivent également s’y conformer (art. 10 al. 7 LaLAT), sous peine de 
voir leurs options d’aménagement écartées lors de l’adoption des plans 
d’affectation (art. 10 al. 8 LaLAT). En l’espèce, celle que le PDCom retient pour 
le périmètre en cause (potentiel de développement « à prédominance logement ») 
apparaît clairement incompatible avec le PDC, de sorte que les autorités 
compétentes pour l’adoption des plans d’affectation du sol pourront et devront 
s’en distancer. 
 
 
En vertu de l’art. 11 al. 1 LaLAT, il n’est donc pas possible qu’un PLQ, 
conforme au projet de densification de la ville, puisse voir le jour à moyen terme. 
Seul le projet de plan de site n° 29'802-229, dans la mesure où il se conforme à 
l’option d’aménagement spécifiquement prévue par le PDC pour le secteur en 
cause, dispose en l’état de quelques chances d’aboutir. En anticipant les facteurs 
propres à influencer le développement du secteur, l’on ne parvient en outre pas à 
un pronostic plus favorable à l’objectif poursuivi par la ville, puisque le projet de 
PDCn 2030 soumis à enquête publique dans le courant de l’année 2011 persiste à 
identifier les villas de l’avenue de Miremont comme un site construit à protéger et 
qu’un projet de plan de site en prévoyant le maintien est en cours d’élaboration 
auprès des autorités cantonales. 
 
 
Dans ces circonstances, l’exercice par la ville de son droit de préemption 
communal sur la parcelle n° 1'795 n’apparaît pas justifié par un intérêt public 
suffisant. Celui-ci se voit en l’espèce primé par l’intérêt public à la conservation 
du patrimoine que les autorités cantonales ont jugé supérieur au cours des dix 


- 30/31 - 
A/2757/2011 
dernières années et auquel elles comptent donner la prédominance à l’avenir 
encore. L’objectif poursuivi par la ville doit, dans cette mesure, céder le pas au 
bénéficie de l’intérêt privé des consorts Ferrero qui ont récemment rénové leur 
bien avec soin dans l’optique de sa conservation. 
 
 
Le contraire reviendrait à porter une atteinte inconstitutionnelle à la garantie 
de la propriété des recourants, respectivement à légitimer une option 
d’aménagement illégale, dans la mesure où elle contrevient au PDC. 
11. 
 
Au vu de ce qui précède, il n’est pas nécessaire d’examiner les griefs de 
violation du principe de l’égalité de traitement et de celui de la protection de la 
bonne foi également invoqués par les recourants. 
12. 
 
Le recours sera admis. Aucun émolument ne sera toutefois mis à la charge 
de la ville en application de l’art. 87 al. 1 LPA. En revanche, et dans la mesure où 
les consorts Ferrero l’ont requise, une indemnité de procédure de CHF 2'500.- sera 
mise à sa charge (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 13 septembre 2011 par Messieurs Jean Ferrero, 
François Ferrero, Pierre Ferrero et par Madame Anne Catherine Ronga contre la 
décision de la ville du 18 juillet 2011 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule la décision de la ville du 18 juillet 2011 ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 2'500.- à Messieurs Jean Ferrero, François 
Ferrero, Pierre Ferrero et Madame Anne Catherine Ronga à la charge de la ville ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 


- 31/31 - 
A/2757/2011 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jean-Jacques Martin, avocat des recourants, ainsi 
qu'à la Ville de Genève et, pour information, au Conseil d’Etat et au service de 
surveillance des communes. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et 
Verniory, juges. 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière de juridiction a.i. : 
 
 
C. Sudre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :