ge_gerichte · ATA/789/2001 · 2001-11-27 · fr

Résumé:
 Une piscine n'est pas conforme à la zone agricole et ne peut bénéficier du régime dérogatoire de la LAT.
Pas de violation du principe de la bonne foi. D'une part, les assurances invoquées par le recourant n'ont pas été données par les personnes compétentes du DAEL pour délivrer des autorisations, et d'autre part, le préavis positif de la direction de l'aménagement, délivré antérieurement, ne lie pas l'autorité de décision étant donné qu'il s'agit d'un simple préavis.
Dès lors que le DAEL a clairement indiqué qu'il entendait renoncer à la pratique illégale ayant eu cours lors de la dernière législature, il n'y a pas violation du principe d'égalité de traitement.

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/749/2001-TPE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 27 novembre 2001 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Madame T. et Monsieur M. S. 
représentés par Me Valérie Junod, avocate 
 
 
 
 
contre 
 
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS 
 
 
et 
 
 
 
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ÉQUIPEMENT ET DU LOGEMENT 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/749/2001-TPE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Madame T. et Monsieur M. S. sont propriétaires 
depuis 1989 de la parcelle no ..., feuille ... du 
cadastre de la commune de Meinier. 
 
2. 
Cette parcelle, sise à Corsinge, est classée en 
zone agricole au sens de l'article 20 alinéa 1 de la loi 
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 (L 1 30 - LaLAT). Un 
déclassement de zone du hameau est à l'étude, mais il 
n'est pas certain qu'il englobe la totalité de la 
parcelle des époux S.. 
 
3. 
M. 
M. 
S. 
souffre 
depuis 
1991 
de 
séquelles 
neurologiques secondaires, dues à une agression. La 
natation régulière lui est fortement recommandée. 
 
4. 
En décembre 1996, M. M. P., architecte-urbaniste, 
a déposé un projet de piscine couverte sous forme de 
demande préalable au sens de l'article 5 de la loi sur 
les constructions et les installations diverses du 14 
avril 1988 (L 5 05 - LCI). 
 
5. 
En 1997, la direction de l'aménagement a émis un 
préavis 
défavorable, 
fondé 
sur 
l'importance 
de 
la 
construction projetée et sa situation en zone agricole. 
Suivant un conseil donné par une collaboratrice à la 
direction du patrimoine et des sites, les époux S. ont 
renoncé au projet de piscine couverte en faveur d'une 
piscine extérieure. 
 
6. 
Le 
2 
septembre 
1999, 
M. 
P. 
a 
adressé 
au 
département de l'aménagement, de l'équipement et du 
logement (ci-après : le département ou DAEL) un projet 
portant sur la piscine extérieure. 
 
7. 
Le 28 janvier 2000, un premier préavis de la 
direction de l'aménagement a été versé au dossier. Il 
était positif. L'ensemble des préavis étant positif, le 
chef du service des transmissions à la direction de la 
police des constructions a indiqué à M. P., dans un 
contact informel, que les époux S. devraient recevoir 
début mars l'autorisation de construire. 
 
8. 
Au mois de mars 2000, les recourants ont appris, 
par un téléphone avec la directrice de la police des 


 
 - 3 - 
 
 
 
constructions, que leur autorisation serait refusée. Le 
président du département, le Conseiller d'Etat, y étant 
opposé. Il a été expliqué au mandataire des recourants 
que le préavis de la direction de l'aménagement serait 
par conséquent changé. Cela a été chose faite le 16 mars 
2000, un préavis négatif remplaçant le préavis positif. 
 
9. 
Le 3 mai 2000, M. P. a écrit au Conseiller d'Etat, 
avec un exposé des motifs, en lui demandant de revoir sa 
position. Référence était faite à une piscine autorisée 
par le département dans un dossier similaire. 
 
10. 
Le 15 mai 2000, le département a rendu une 
décision de refus portant sur le projet de construction 
d'une piscine, d'une pergola et d'une véranda. Ces 
installations n'étaient pas conformes à la zone agricole 
et les conditions cumulatives nécessaires à l'octroi 
d'une dérogation n'étaient pas réalisées. 
 
11. 
Le Conseiller d'Etat a répondu le 16 mai 2000 à la 
lettre 
de 
M. 
P.. 
Il 
confirmait 
son 
refus 
et 
le 
justifiait, en regard d'une autorisation préalablement 
accordée dans un autre dossier, par le changement de 
politique à la tête du département depuis les élections, 
l'autorisation délivrée étant l'oeuvre de son prédé-
cesseur. 
 
12. 
Le 15 juin 2000, les époux S. ont recouru contre 
la décision du département par devant la commission 
cantonale 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions 
(ci-après : la commission). 
 
13. 
La commission a entendu les parties et a procédé à 
un transport sur place. 
 
14. 
Par décision du 15 juin 2001, elle a rejeté le 
recours de M. et Mme S.. Les constructions projetées 
n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone 
agricole. 
Les 
conditions 
d'octroi 
d'une 
dérogation, 
malgré les motifs invoqués par les recourants, n'étaient 
pas remplies. L'inégalité de traitement invoquée ne 
pouvait être retenue car la situation de la parcelle dans 
la décision produite était différente. 
 
15. 
Les époux S. ont formé recours auprès du Tribunal 
administratif le 20 juillet 2001. Ils y exposaient les 
différentes 
circonstances 
de 
faits 
de 
leur 
cas, 
critiquaient 
la 
motivation 
de 
la 
décision 
de 
la 
commission et reprochaient à cette dernière de n'avoir 


 
 - 4 - 
 
 
 
examiné que deux des quatre arguments qu'ils avaient 
soulevés. Ils concluaient à l'annulation de la décision 
et à la délivrance de l'autorisation de construire. 
 
16. 
Le département a répondu le 10 septembre 2001. La 
construction projetée n'était pas conforme avec les 
prescriptions 
de 
la 
zone 
agricole. 
Le 
changement 
définitif 
de 
pratique 
de 
l'administration 
quant 
à 
l'édification 
de 
piscines 
en 
zone 
agricole 
était 
définitif pour se mettre en accord avec la loi. Il n'y 
avait pas eu de violation du principe de la bonne foi. Le 
recours 
devait 
être 
rejeté 
et 
la 
décision 
de 
la 
commission confirmée. 
 
17. 
Les arguments des parties seront repris en tant 
que de besoin dans la partie en droit. 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
 
2. a. 
L'aménagement du territoire est régi par la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 
(LAT - RS 700) et ses dispositions cantonales d'appli-
cation, notamment la loi d'application de la loi fédérale 
sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - 
L 1 30). La LAT a subi diverses modifications qui sont 
entrées en vigueur le 1er septembre 2000 et sont 
applicables 
aux 
procédures 
en 
cours, 
en 
vertu 
de 
l'article 
52 
de 
l'ordonnance 
sur 
l'aménagement 
du 
territoire du 2 octobre 1989 (OAT - RS 700.1.), en tant 
qu'elles sont plus favorables au requérant. 
 
 
 
b. 
La zone agricole est régie par les articles 16 et 
16a LAT et 20 et suivants LaLAT. Ces articles définissent 
notamment les constructions qui sont conformes à la zone, 
soit 
qu'elles 
soient 
nécessaires 
à 
l'exploitation 
agricole soit qu'elles servent au développement interne 
d'une activité conforme. 
 
 
c. 
L'autorisation de construire ne peut être délivrée 
qu'à la condition que la construction soit conforme à la 
zone (art. 22 al. 2 lit. a LAT), ou qu'elle puisse 


 
 - 5 - 
 
 
 
bénéficier d'une dérogation conformément à l'article 24 
LAT. 
 
 
d. 
Les conditions de dérogation pour des construc-
tions hors de la zone à bâtir sont prévues par le droit 
fédéral (art. 24 à 24d LAT). Ces dispositions sont 
complétées ou reprises par les articles 26, 26A et 27 
LaLAT. 
 
 
e. 
L'article 24d LAT prescrit que le droit cantonal 
peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation 
agricoles conservés dans leur substance à des fins 
d'habitation sans rapport avec l'agriculture. 
 
 
f. 
En vertu de l'article 24 LAT, en dérogation à 
l'article 22 alinéa 2 lettre a LAT, des autorisations 
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou 
installations ou pour tout changement d'affectation si 
l'implantation de ces constructions ou installations hors 
de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si 
aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces conditions 
cumulatives sont reprises par l'article 26 alinéa 2 
LaLAT. 
 
 
g. 
Enfin, les articles 24c LAT et 26A LaLAT régissent 
les transformations, rénovations, agrandissements mesurés 
et reconstructions des constructions et installations 
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes 
à l'affectation de la zone. 
 
 
h. 
En 
l'absence 
de 
dispositions 
cantonales 
applicables ou dans l'attente de leur adaptation sur 
certains 
points, 
les 
dispositions 
fédérales 
sont 
directement applicables. 
 
3. a. 
En l'espèce, la parcelle des recourants est située 
en zone agricole. La construction projetée est une 
piscine extérieure. 
 
 
b. 
Cette construction n'est pas conforme à la zone 
agricole en vertu des articles 16a LAT et 20 LaLAT. Il 
est donc nécessaire d'examiner l'ouvrage projeté en 
regard du régime dérogatoire des articles 24 et suivants 
LAT, 26 alinéa 2 LaLAT et 26A et suivants LaLAT. 
 
 
c. 
L'implantation d'une piscine n'est à l'évidence 
pas une construction ou installation imposée par sa 
destination hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT et 26 
al. 2 LaLAT). Elle est généralement destinée à l'agrément 


 
 - 6 - 
 
 
 
de ses utilisateurs. Les problèmes médicaux de Monsieur 
S. ne constituent pas un motif de dérogation spécial. 
L'implantation d'une telle construction hors de la zone à 
bâtir 
n'est 
dictée 
par 
aucune 
nécessité 
technique, 
économique ou inhérente à la nature du sol propre à 
justifier une dérogation (ATF 115 Ib 299; ATF 113 Ib 141; 
RDAF 2000 I p.84 ss T.). 
 
 
d. 
De plus, elle ne saurait être considérée comme une 
modeste extension du bâtiment tombant sous le coup de 
l'article 24C alinéa 2 LAT et 26A LaLAT (ATF 113 Ib 317 
et ATF 112 Ib 97 c.3 rendus sous l'empire de l'ancien 
article 24 alinéa 2 LAT). 
 
 
e. 
Enfin, l'article 26 LaLAT n'est pas applicable à 
l'espèce, la zone n'ayant pas encore fait l'objet d'un 
déclassement, même partiel. 
 
4. 
Ainsi, 
aucune 
dérogation 
n'est 
légalement 
possible, les conditions de l'article 24 LAT étant 
cumulatives et la construction projetée n'entrant pas 
dans le champs des autres dérogations prévues par le 
législateur. 
 
5. 
Les recourants se plaignent de ce que l'adminis-
tration aurait enfreint son devoir de bonne foi, arguant 
avoir reçu à trois reprises au moins l'assurance que 
l'autorisation sollicitée leur serait délivrée et avoir 
engagé des frais importants sur la foi de ces assurances. 
Le département, 
sans 
contester 
les 
divers 
contacts 
mentionnés, 
ne 
leur 
reconnaît 
aucune 
valeur 
qui 
permettrait d'engager la bonne foi de l'administration. 
 
6. a. 
Selon la jurisprudence fédérale, le droit à la 
protection de la bonne foi permet à l'administré, à 
certaines conditions, d'exiger que l'autorité respecte 
les promesses qu'elle a formulées à son égard dans une 
situation concrète, même si cette promesse ou cette 
expectative est illégale (B. KNAPP, Cours de droit 
administratif, Helbing & Lichtenhahn, 1994, n°509, p. 
44). 
 
b. 
Pour pouvoir se plaindre de la violation d'une 
promesse donnée par l'autorité administrative, il faut 
notamment que celle-ci soit intervenue dans un cas 
concret et vis-à-vis d'une personne déterminée, que 
l'autorité ait agi ou soit censée avoir agi dans les 
limites de sa compétence et que l'administré ne devait ni 
ne 
pouvait 
se 
rendre 
compte 
de 
l'incompétence 
de 
l'autorité 
ou 
de 
l'illégalité 
du 
comportement, 
du 


 
 - 7 - 
 
 
 
renseignement ou de la promesse de l'administration. 
L'administré doit de surcroît, en se fondant sur les 
déclarations 
de 
l'administration, 
avoir 
pris 
des 
dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un 
préjudice. Enfin la législation ne doit pas avoir été 
modifiée entre le moment où l'autorité a fait ses 
déclarations et celui où le principe de la bonne foi est 
invoqué (ATF 117 Ia 287 consid. 2b; B. KNAPP, op. cit.). 
 
7. a. 
En l'espèce, les recourants prétendent avoir reçu, 
au moins à trois reprises des assurances concernant la 
délivrance de l'autorisation. La première d'entres-elles 
émanerait 
d'une 
collaboratrice 
à 
la 
direction 
du 
patrimoine et des sites. Force est de constater que ce 
"conseil" ne respecte en tous les cas pas les conditions 
énoncées ci-dessus, puisqu'il n'émanait pas de l'autorité 
compétente pour la délivrance de l'autorisation et ne 
pouvait pas paraître comme tel au mandant architecte des 
recourants. 
 
 
b. 
La seconde assurance proviendrait du chef du 
service des transmissions à la direction de la police des 
constructions. Là encore, la condition de la compétence 
faisait défaut, le service des transmissions n'étant 
absolument pas compétent en matière décisionnelle, le 
mandataire professionnellement qualifié des recourants ne 
pouvait se méprendre sur ce point. 
 
 
c. 
Les 
recourants 
voient 
enfin 
une 
troisième 
assurance dans le fait qu'un premier préavis positif de 
la direction de l'aménagement avait été versé au dossier. 
Il est bon de rappeler à ce sujet qu'en vertu de 
l'article 3 alinéa 3 LCI, "les demandes d'autorisation 
sont soumises, à titre consultatif, au préavis des 
communes, des départements et des organismes intéressés. 
L'autorité de décision n'est pas liée par ces préavis". 
Ainsi, le fait que les préavis versés au dossier soient 
positifs n'engagent nullement l'autorité à rendre une 
décision d'octroi et constituent tout au plus un indice 
en faveur d'une acceptation. Il n'y a donc là aussi aucun 
engagement de la part de l'administration quant à la 
délivrance de l'autorisation de construire, d'autant que 
le préavis controversé n'avait pas été ratifié par le 
chef du département. 
 
 
d. 
Les recourants invoquent donc à tort une violation 
de la bonne foi de l'administration. Celle-ci ne s'est 
jamais engagée dans les formes nécessaires à ce que la 
délivrance de l'autorisation de construire leur soit 


 
 - 8 - 
 
 
 
accordée. 
 
8. a. 
En dernier lieu, les époux S. estiment être 
victimes d'une inégalité de traitement, de nombreux 
propriétaires 
dans 
la 
même 
situation 
ayant 
obtenu 
l'autorisation 
de 
construire 
leur 
piscine 
en 
zone 
agricole. Ils appuient leurs dires par la production de 
diverses pièces et sur une décision caviardée du 28 mars 
2000 de la commission. 
 
 
b. 
Le département soutient dans sa réponse au présent 
recours et dans le courrier adressé par le Conseiller 
d'Etat à M. P. que le département a effectivement 
autorisé la construction de piscines en zone agricole par 
le passé sous l'autorité de l'ancien Conseiller d'Etat, 
mais 
que 
cette 
pratique, 
illégale, 
est 
dorénavant 
proscrite et que le département n'y reviendra pas. Il 
compte désormais appliquer strictement les dispositions 
légales. 
 
9. a. 
Selon la doctrine, le principe de la légalité ne 
l'emporte pas toujours sur celui de l'égalité. La règle 
qui veut qu'il n'y ait "pas d'égalité dans l'illégalité" 
subit une exception lorsque l'autorité refuse de revenir 
sur son ancienne pratique illégale. Dans ce cas, rare au 
demeurant, le particulier peut invoquer l'article 8 de la 
constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101 - Cst 
féd.) pour exiger que cette pratique illégale lui profite 
également" (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. II n°1025 p. 502, Staempfli 
éditions S.A. Berne, 2000). 
 
 
b. 
Un justiciable ne saurait en principe se prétendre 
victime d'une inégalité de traitement (...) lorsque la 
loi est correctement appliquée à son cas, alors même que 
dans d'autres cas elle aurait reçu une autre application 
ou n'aurait pas été appliquée du tout (cf. ATF 108 Ia 
212; 105 V 192; 104 Ib 372 ss; 103 Ia 244 ss, 98 Ia 658; 
98 Ia 161; 90 I 167; Revue fiscale 1987, p. 91; ATA du 
23.3.1988, E; du 24.6.1987, B; A. AUER, L'égalité dans 
l'illégalité, ZBl 1978, p. 281 ss, 290 ss.)" "...En 
revanche, si l'autorité persiste à maintenir une pratique 
reconnue illégale, ou s'il y a de sérieuses raisons de 
penser que l'autorité va persister dans celle-ci (cf. 
Revue fiscale 1987, p. 91), le citoyen peut demander que 
la faveur accordée illégalement à des tiers le soit aussi 
à lui-même (cf. ATF 104 Ib 373; ATF 103 Ia 244; ATF 99 Ib 
283; ATF 99 Ib 377; ATF 98 Ia 151; ATF 98 Ia 657; RDAF 
1989, 61, 66 X; A. AUER, op. cit. p. 292, 293), cette 


 
 - 9 - 
 
 
 
faveur prenant fin lorsque l'autorité modifie sa pratique 
illégale (cf. ATF 99 Ib 291, 384)". 
 
 
c. 
L'ATF 115 Ia 81 
précise 
toutefois 
qu'il 
est 
nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non 
pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais 
selon une pratique constante et que celle-ci fasse savoir 
qu'à l'avenir également elle ne respectera pas la loi. Si 
l'autorité cantonale ne précise pas ses intentions, il y 
a lieu d'admettre qu'elle suivra une pratique conforme à 
la loi. 
 
10. a. 
En l'espèce, le département a clairement indiqué 
qu'il avait décidé d'abandonner sa pratique illégale pour 
se conformer dorénavant strictement au texte de la loi. 
 
 
b. 
Conformément 
à 
la 
jurisprudence 
du 
Tribunal 
fédéral 
relatée 
ci-dessus, 
le 
droit 
d'invoquer 
le 
principe 
d'égalité 
dans 
l'illégalité 
prend 
fin 
si 
l'administration ne compte pas persister dans sa pratique 
illégale à l'avenir. Ce faisant, le tribunal prend acte 
de la décision du département de renoncer définitivement 
à sa pratique illégale pour se conformer à la loi et ne 
pourra que rejeter le grief d'inégalité invoqué par les 
recourants. 
 
 
c. 
Il sied toutefois de relever que la décision de la 
commission du 28 mars 2000, produite par les recourants 
(p. 3), démontre que la pratique du département en 
matière de piscines en zone agricole n'aboutissait pas 
constamment à l'octroi d'autorisations et représentait 
par conséquent une base clairement insuffisante, en 
regard de l'ATF 115 Ia 81, pour se prévaloir du principe 
d'égalité dans l'illégalité. Dans la mesure où le 
tribunal peut prendre connaissance de ladite décision, 
caviardée, celle-ci ne semble pas de surcroît viser une 
situation identique à celle des recourants. Il était 
question d'une maison située à l'intérieur d'un hameau, 
entourée d'autres constructions, alors que la piscine des 
recourants se situe en bordure du hameau, sur une 
parcelle séparée physiquement de leur villa et largement 
ouverte sur des terres agricoles. Le tribunal relève de 
plus que le déclassement étudié par la commune risque de 
ne pas englober complètement le terrain des époux S., ce 
qui souligne la particularité de celui-ci. 
 
 
d. 
C'est ainsi à bon droit que la commission a fait 
une différence entre les deux situations, bien que cela 
n'ait pas été nécessaire pour confirmer le refus du 


 
 - 10 - 
 
 
 
département. Quand bien même il serait démontré que le 
département 
a 
autorisé 
de 
façon 
systématique 
la 
construction illégale de piscines en zone agricole, 
postérieurement à l'arrivée du nouveau Conseiller d'Etat 
à sa tête, la position claire de l'administration quant à 
l'avenir de cette pratique permet d'écarter le grief des 
recourants. Il faut et il suffit en effet que le 
département renonce pour l'avenir à sa pratique illégale, 
pour que la décision de refus, seule conforme à la loi, 
soit fondée. 
 
 
e. 
C'est 
pourquoi, 
le 
Tribunal 
administratif 
rejettera le recours. 
 
11. 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge 
des recourants. 
 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 20 juillet 2001 par Madame T. et Monsieur M. 
S. contre la décision de la commission cantonale de 
recours en matière de constructions du 15 juin 2001; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette ; 
 
 
 
 
met à la charge des recourants un 
émolument de CHF 1'500.-; 
 
 
 
 
 
 
dit 
que 
conformément 
 
aux 
articles 97 et suivants de la loi fédérale 
d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être 
porté, par voie de recours de droit administratif, dans 
les trente jours dès sa notification, par devant le 
Tribunal fédéral; le mémoire de recours doit indiquer 
les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la 
signature du recourant ou de son mandataire; il est 
adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les 
pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen 
de preuve, doivent être joints à l'envoi; 
 
 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 


 
 - 11 - 
 
 
 
Valérie Junod, avocate des recourants, ainsi qu'à la 
commission 
cantonale 
de 
recours 
en 
matière 
de 
constructions et au département de l'aménagement, de 
l'équipement et du logement. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le président : 
 
 
 V. Montani 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci