ge_gerichte · ATA/334/2013 · 2013-05-28 · fr

Résumé:
 Décision du Scom de refuser l'octroi d'une autorisation d'exploiter une buvette permanente accessoire dans un salon de massages érotiques. Ce salon de massages est soumis à la LProst qui ne prévoit rien en ce qui concerne l'exploitation d'un débit de boissons au sein d'un tel établissement. L'interdiction faite à un établissement d'exploiter une buvette accessoire, au seul motif que ce dernier est un salon de massages érotiques soumis à la LProst, est excessive et découle d'une mauvaise interprétation de la loi. Recours admis et cause renvoyée au Scom pour qu'il délivre l'autorisation d'exploiter une buvette permanente accessoire, conformément à la LRDBH, assortie de la condition selon laquelle l'accès à la buvette doit être réservé aux seuls clients du salon.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4131/2011-EXPLOI 
ATA/334/2013 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 28 mai 2013 
 
 dans la cause 
 
N______ S.à r.l. 
et 
V______ 
représentés par Me Dominique Lévy, avocat 
 
contre 
SERVICE DU COMMERCE 
 


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A/4131/2011 
EN FAIT 
1) 
 
Monsieur V______, titulaire d'un certificat de cafetier-restaurateur depuis 
juin 2008, est gérant de la société N______ S.à r.l. 
2. 
 
Cette dernière est au bénéfice d’un contrat de bail commercial portant sur 
une surface commerciale d’environ 160 m2 au 2ème étage de l’immeuble sis 
______, rue M______ à Genève, dans le but d’exploiter un institut de détente. 
3. 
 
Le 5 mars 2010, M. V______ a immatriculé un salon de massages érotiques 
à 
l’enseigne 
« C______», 
devenu 
par 
la 
suite 
« C______» 
(ci-après : l’établissement ou le salon), situé au ______ rue M______, Genève. 
4. 
 
Suite à un contrôle effectué le 12 novembre 2010 dans l’établissement, un 
inspecteur du service du commerce (ci-après : Scom) a établi un rapport le 
16 novembre 2010. 
 
 
Une buvette y était exploitée sans autorisation, contrevenant ainsi à 
l’art. 4 de la loi sur la restauration, le débit de boissons et l’hébergement du 
17 décembre 1987 (LRDBH – I 2 21). 
 
 
Cette buvette était composée d’un comptoir situé à l’entrée de 
l’établissement et de sept places assises. Il était possible de consommer des 
boissons alcoolisées ou non dans le salon adjacent. Le bar était ouvert le soir à 
18h et une liste de prix était à disposition de la clientèle. Pour les clients en 
possession de la « E______ card », l’entrée au bar était libre, les boissons sans 
alcool étaient gratuites et illimitées. Ils bénéficiaient également d'un rabais de 
50% sur le prix de la bière et de toutes les boissons alcoolisées vendues au verre 
ou en bouteille. 
5. 
 
Par courrier du 17 novembre 2010, un inspecteur du Scom a invité 
M. V______ à régulariser l’exploitation de la buvette qui requérait une 
autorisation au regard de l'art. 4 LRDBH, en renvoyant le formulaire de requête 
dûment rempli d'ici le 2 décembre 2010. 
6. 
 
Le 2 décembre 2010, M. V______ a déposé au guichet du Scom la requête 
précitée en vue de créer une buvette permanente, accessoire à un salon de 
massages érotiques, exploitée du lundi au vendredi de 18h à 24h et fermée le 
week-end. 
7. 
 
Suite à un contrôle de l’établissement effectué le 19 septembre 2011 à 19h 
par la brigade des mœurs, celle-ci a fait parvenir au Scom un rapport de 
renseignements le 20 septembre 2011. 


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Une des femmes présentes dans le salon de massages, identifiée comme une 
travailleuse du sexe, n’était pas au bénéfice d’une autorisation de travail et a été 
déclarée en contravention pour exercice illicite de la prostitution. M. V______ a 
également été déclaré en contravention. 
 
 
Pendant ce contrôle, trois clients étaient arrivés dans l’établissement. 
Interrogés sur les raisons de leur présence, l'un d'eux avait déclaré qu'ils ne 
venaient que pour consommer au bar mais n'avaient pas l'intention de recourir aux 
services de prostituées. La police avait déjà signalé au Scom que ce salon de 
massages érotiques était doté d’un débit de boissons. Elle doutait que ce salon ait 
obtenu toutes les autorisations nécessaires de la part du DCTI, soit le département 
des constructions et des technologies de l'information, devenu depuis le 
département de l'urbanisme (sic). 
8. 
 
Suite à un nouveau contrôle de l’établissement effectué le 15 octobre 2011, 
un inspecteur du Scom a établi un « rapport LRDBH » pour l'exploitation d’une 
buvette sans autorisation en violation de l'art. 4 LRDBH. 
 
 
La buvette était divisée en une partie bar de 8 m2 et en une partie lounge de 
40 m2. Une sono se trouvait sur le bar et un grand écran de TV dans le salon. Dans 
une armoire-vitrine à l'arrière du bar, il y avait une soixantaine de bouteilles 
d'alcools forts et des verres avec des cartes comportant les tarifs des boissons. 
 
 
M. V______ a expliqué à l'inspecteur qu'il n’avait pas eu de nouvelles de la 
requête qu’il avait déposée auprès du Scom le 2 décembre 2010 dans le but 
d’obtenir une autorisation d’exploiter une buvette permanente accessoire. Il a 
confirmé que la buvette était ouverte en semaine et fermée le week-end. 
9. 
 
Le 24 octobre 2011, M. V______ a répondu au Scom qu'il avait déposé le 
2 décembre 2010 une demande d’autorisation en vue d'exploiter une buvette 
permanente accessoire à son établissement, et ce dans le délai imparti. Il était donc 
inexact de lui reprocher l'exploitation d'un bar sans autorisation. Par ailleurs, il 
disposait lui-même d'un certificat de capacité et le bailleur avait donné son accord 
quant au type d'activité exercée. 
10. 
 
Suite à un contrôle de l’établissement effectué le 25 octobre 2011 à 15h par 
la brigade des mœurs, celle-ci a fait parvenir au Scom un rapport de 
renseignements le lendemain. 
 
 
Le bar était toujours exploité. 
11. 
 
Le 25 octobre 2011, M. V______ a écrit à la brigade des mœurs : il était 
dans l'attente d'une réponse à la demande d'autorisation qu'il avait déposée le 
2 décembre 2010 auprès du Scom. Il était donc inexact de lui reprocher une 
« exploitation d’un bar » sans autorisation. Le bailleur avait autorisé l’exploitation 
et il possédait le certificat de cafetier-restaurateur. 


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12. 
 
Par décision du 21 novembre 2011, déclarée exécutoire nonobstant recours, 
le Scom a ordonné la fermeture immédiate de la buvette permanente accessoire au 
salon de massages érotiques à l’enseigne « C______» pour défaut d’autorisation 
valable, conformément à l’art. 67 LRDBH. Seule une décision de réouverture, 
prise par la direction du service et communiquée par écrit, était susceptible de 
permettre la reprise des activités de l’établissement. 
 
 
Le salon était équipé d’un véritable bar auquel les clients pouvaient 
s’accouder ou dans lequel ils pouvaient s’installer sur quelques tabourets prévus à 
cet effet. 
13. 
 
Le 5 décembre 2011, N______ S.à r.l. et M. V______ ont déposé un recours 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative), concluant principalement à l'annulation de la décision précitée et 
à la délivrance, par le Scom, d’une autorisation d’exploiter la buvette, avec effet 
au 2 décembre 2010, sous suite de frais et dépens. Préalablement, ils sollicitaient 
la restitution de l’effet suspensif. 
 
 
Aucun intérêt public prépondérant ne s’y opposait et leurs intérêts étaient 
gravement menacés. 
 
 
Les conditions de la LRDBH relatives à l’exploitant et celles concernant 
l’établissement étaient toutes remplies. Le Scom ne bénéficiait d’aucun pouvoir 
d’appréciation et devait leur délivrer l'autorisation requise. 
 
 
En prononçant la fermeture de la buvette un an après le dépôt de la demande 
d’autorisation, tout en sachant et en acceptant ladite exploitation durant cette 
période, le Scom avait violé le principe de la bonne foi. 
 
 
La décision entreprise n’était pas nécessaire pour que le but d’intérêt public 
poursuivi par la LRDBH soit atteint et elle n’était pas dans un rapport raisonnable 
avec l’atteinte qu’elle leur occasionnait. Elle contrevenait ainsi également au 
principe de la proportionnalité. 
 
 
Le Scom avait commis un déni de justice en tardant à statuer alors qu’il 
avait l’obligation de rendre une décision dans les deux mois dès le dépôt de la 
demande complète, conformément à l’art. 14 al. 1 LRDBH. 
 
 
Enfin, la décision querellée était contraire au principe de la bonne foi et 
consacrait un abus de droit. 
14. 
 
Le 14 décembre 2011, le Scom s’est opposé à la restitution de l’effet 
suspensif. 
 
 
L’intérêt public, soit l’application stricte de la LRDBH, l’emportait sur 
l’intérêt privé, d’ordre économique, de N______ S.à r.l. et de M. V______ à 


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poursuivre l’exploitation non autorisée de la buvette permanente. Restituer l’effet 
suspensif reviendrait à autoriser M. V______ à exploiter la buvette sans 
autorisation (sic). Seules des mesures provisionnelles étaient susceptibles d'être 
prononcées. 
15. 
 
Par courrier daté du même jour, le juge délégué a prié le Scom de lui 
indiquer ce qui s’était passé entre le courrier du 17 novembre 2010 de l'inspecteur 
du Scom invitant M. V______ à déposer d’ici au 2 décembre 2010 une requête 
accompagnée des pièces nécessaires et le rapport de renseignements de la brigade 
de mœurs, suite au contrôle effectué par elle le 19 septembre 2011 d'une part, et 
quel sort avait été réservé par le Scom à la requête déposée par M. V______ le 
2 décembre 2010, d'autre part. 
16. 
 
Le 21 décembre 2011, le Scom a répondu qu'en date du 26 avril 2010, la 
présidente du département de la sécurité, de la police et de l'environnement avait 
adressé une circulaire à toutes les personnes responsables d’un salon ou d’une 
agence d’escortes, afin de leur rappeler l’entrée en vigueur le ler mai 2010 de la 
loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49) et de les sensibiliser 
sur leurs nouvelles obligations. Une activité de prostitution dans un établissement 
public soumis à la LRDBH n’était plus tolérée. 
 
 
Entre le 17 novembre 2010 et le contrôle opéré le 19 septembre 2011 par la 
police, le Scom n’avait pas effectué de nouveaux contrôles, estimant que, sans 
autorisation en bonne et due forme, l’établissement en question se trouvait dans 
l’impossibilité absolue d’exploiter une buvette permanente. 
 
 
Le Scom n'était pas entré en matière sur la requête déposée par M. V______ 
le 2 décembre 2010, « compte tenu de l’incompatibilité de la LRDBH avec la 
LProst ». L’établissement avait pour activité l’exploitation d’un salon de 
massages érotiques régie par la LProst. Il était ainsi impossible de délivrer à 
l'exploitant une quelconque autorisation dans le cadre de la LRDBH lui 
permettant d’exploiter une buvette permanente. 
17. 
 
Par décision du 23 décembre 2011, la présidente de la chambre 
administrative a admis la demande de restitution de l’effet suspensif. Elle a 
également ordonné au Scom de produire les photographies qui étaient 
mentionnées dans son rapport du 16 novembre 2010 et convoqué une audience de 
comparution personnelle et d’enquêtes le 3 févier 2012. 
 
 
Dans la mesure où le Scom, saisi d’une demande d’autorisation en 
application de l’art. 67 LRDBH, n’avait pas encore statué sur la requête et qu’il 
n’y avait pas d’intérêt public prépondérant à ce que la décision du 21 novembre 
2011 soit exécutoire nonobstant recours, il était légitime de restituer l’effet 
suspensif, conformément à l’art. 66 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 


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18. 
 
Par courrier du 5 janvier 2012, le juge délégué a invité le Scom à statuer, par 
une décision susceptible de recours, sur la demande de M. V______ du 
2 décembre 2010. 
19. 
 
Le 30 janvier 2012, le Scom a rejeté la requête en question. 
 
 
Les tenanciers d’établissements publics étaient tenus de choisir s’ils 
souhaitaient exploiter un établissement public soumis à la LRDBH ou un salon de 
massage régi par la LProst (Mémorial des séances du Grand Conseil, PL 10447, 
I ch. 4). Il n’était pas possible pour un tenancier de bar à champagne ou de 
cabaret-dancing qu’un local séparé soit réservé à la pratique de la prostitution 
(MGC PL 10447, VII Ad art. 9). 
 
 
En l’occurrence, l’établissement en cause était destiné à la prostitution et il 
ressortait clairement de la requête de M. V______ du 2 décembre 2010 que 
l’exploitation de la buvette ne représentait qu’une activité accessoire et casuelle à 
celle du salon de massages érotiques. 
20. 
 
Le 3 février 2012, la chambre administrative a entendu les parties lors d’une 
audience de comparution personnelle et d’enquêtes. 
 
a. 
M. V______ venait de recevoir la décision précitée du 30 janvier 2012 
contre laquelle il recourrait. Il tenait à poursuivre et l’exploitation de la buvette et 
celle du salon de massages. Cette buvette n’était accessible qu’aux clients du 
salon car il fallait un code d’accès pour pouvoir entrer. Son but n’était pas de 
servir du champagne à d’autres personnes que ses clients et les prostituées ne 
percevaient pas de rémunération sur les consommations de ceux-ci. Il avait trouvé 
surprenant d’avoir dû déposer une demande d’autorisation en décembre 2010 et de 
ne pas avoir reçu de réponse avant fin janvier 2012. En dehors des heures 
d’ouverture de la buvette, celle-ci était à la disposition du personnel. Suite à la 
décision du Scom du 21 novembre 2011, il avait fermé la buvette. Il ne l’avait 
rouverte qu’après réception de la décision sur effet suspensif. 
 
 
 La brigade des mœurs opérait des contrôles dans son établissement toutes 
les 4 à 6 semaines pour vérifier si les filles étaient bien enregistrées. Les agents 
avaient bien vu qu’il y avait une buvette mais ils ne s’en étaient pas préoccupés. 
 
b. 
La représente du Scom a affirmé que la décision de fermeture du 
21 novembre 2011 n’était fondée que sur l’art. 67 LRDBH, du fait que 
M. V______ exploitait cette buvette sans autorisation. Cette décision ne faisait 
pas mention de la LProst, contrairement à celle datée du 30 janvier 2012. Suite à 
une réunion qui s’était tenue au sein du Scom le 3 décembre 2010, les inspecteurs 
avaient été informés qu’ils ne devaient plus exiger le dépôt d’une demande 
d’autorisation en application de la LRDBH concernant une buvette attenante à un 
salon de massages, en raison de l’entrée en vigueur de la LProst. Entre cette 


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séance et la décision de fermeture prise le 21 novembre 2011, il ne s’était rien 
passé et le Scom n’avait pas donné à M. V______ l’occasion de s’exprimer. 
 
c. 
M. A______, inspecteur du commerce, délié de son secret de fonction, a été 
entendu comme témoin. Il avait demandé par courrier du 17 novembre 2010 à 
M. V______ de déposer jusqu’au 2 décembre 2010 une demande d’autorisation 
d’exploiter la buvette en application de la LRDBH. Cette demande devait alors 
être traitée par le secteur des autorisations. Le chef du secteur précité avait 
informé l'inspectorat que la requête en cause devait être bloquée, car le dossier 
devait être transmis à la brigade des mœurs pour de nouveaux contrôles, 
conformément à la LProst. A ce moment-là, la nouvelle LProst était entrée en 
vigueur mais l’inspectorat du Scom n’était pas au courant des courriers du 26 avril 
2010 que la présidente du département avait adressés aux exploitants responsables 
respectivement d’un salon, d’une agence d’escortes, d’un cabaret dancing ou d’un 
bar à champagne. A sa connaissance, il n’existait pas d’autre buvette attenante à 
un salon de massages, similaire à celle de M. V______. 
21. 
 
Par décision du 8 février 2012, le juge délégué a prononcé la suspension de 
l’instruction de la cause dans l'attente du recours devant être déposé contre la 
seconde décision du Scom. 
22. 
 
Le 21 février 2012, N______ S.à r.l. et M. V______ ont recouru contre la 
décision du 30 janvier 2012 auprès de la chambre de céans, en concluant 
principalement à son annulation, à ce que le Scom délivre l’autorisation 
d’exploiter sollicitée, avec effet au 2 décembre 2010, et à la condamnation du 
service précité en tous les frais et dépens. Préalablement, ils ont conclu au 
maintien de l’effet suspensif, et cela fait, à l’ouverture d'enquêtes et à la 
comparution personnelle des parties. 
 
 
Au sujet de l’effet suspensif, ils ont repris les arguments développés dans 
leur mémoire de recours du 5 décembre 2011. 
 
 
Le Scom avait mal interprété la LProst. Le courrier de la présidente du 
département du 26 avril 2010 avait été adressé aux personnes responsables d’un 
cabaret ou d’un bar à champagne. Les établissements concernés étaient ceux 
ouverts au public visant à la consommation de boissons et/ou d’aliments, ce que le 
« C______» n’était pas. Aucune interdiction ou limitation de création d’une 
buvette permanente accessoire à un salon de massages érotiques ne figurait dans 
la LProst, de sorte que cette dernière ne pouvait constituer une base légale pour 
interdire l’exploitation d’une telle buvette, pas plus que la LRDBH qui ne 
comportait aucune disposition à cet égard. Le Scom sollicitait d’ailleurs de dépôt 
s’une requête en autorisation visant à régulariser l’existence de la buvette 
litigieuse. 


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La décision querellée ne leur permettait pas de comprendre les motifs du 
refus qui leur était opposé, faute de motivation, ce qui constituait une violation de 
leur droit d’être entendu. De plus, ils n’avaient pas pu s’exprimer au sujet du 
contrôle opéré par la brigade des mœurs le 19 septembre 2011 dans 
l’établissement. 
23. 
 
Le 30 mars 2012, le Scom a conclu au rejet du recours. 
 
 
Des boissons étaient servies au public au sein de l’établissement, ce qui 
n’avait jamais été contesté jusqu’à l’audience de comparution personnelle et 
d’enquêtes du 3 février 2012. Il ressortait des différents contrôles effectués par le 
Scom et la police qu’il existait une liste des tarifs des consommations alcoolisées 
et non alcoolisées. Le site internet de l’établissement laissait clairement entendre 
que les boissons servies étaient payantes pour le public qui ne souhaitait pas 
partager de moments érotiques. Il était difficilement compréhensible que le 
recourant ait sollicité une autorisation d’exploiter une buvette, s’il désirait 
simplement exploiter un débit de boissons à titre gratuit. Ladite buvette était 
exploitée à titre onéreux et entrait dans le champ d’application de la LRDBH. 
 
 
Il n’existait aucune distinction entre les bars à champagne et cabarets-
dancing d’une part, et les autres établissements publics soumis à la LRDBH 
d’autre part. L’obligation faite aux tenanciers de choisir s’ils souhaitaient 
exploiter un établissement public soumis à la LRDBH ou un salon de massages 
s’adressait à « tous les tenanciers d’établissements publics régulièrement 
fréquentés par des personnes qui se prostituaient ». 
 
 
L’établissement en cause avait un caractère public. Ses locaux étaient 
susceptibles de troubler l’ordre public, du fait de leur aménagement et de leur 
implantation manifestement inappropriée. L’établissement était ainsi susceptible 
de troubler la moralité publique, vu qu’il servait de lieu de racolage aux femmes 
qui se prostituaient dans le salon attenant. 
 
 
La liberté économique de N______ S.à r.l. et M. V______ n’avait pas été 
violée. La décision du 31 janvier 2012 reposait sur l’art. 2 al. 2 LRDBH et était 
justifiée par l’intérêt public. Le principe de proportionnalité était respecté, car 
aucune autre mesure ne permettait de pallier les risques susmentionnés. 
 
 
Les motifs de refus ressortant de la décision contestée étaient suffisamment 
clairs. N______ S.à r.l. et M. V______ disposaient d’assez d’éléments pour 
comprendre ladite décision et préparer leur a défense. Ayant eu la possibilité de 
développer leurs griefs dans leurs écritures, ils ne pouvaient pas non plus se 
prévaloir d’une violation de leur droit d’être entendu. 
24. 
 
Le 30 avril 2012, N______ S.à r.l. et M. V______ ont persisté dans les 
termes de leurs recours. 


- 9/16 - 
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Leur établissement n'engendrait aucun trouble de l’ordre public. La buvette 
était exploitée en annexe au salon de massages, pour les clients exclusivement, 
dont l’accès était autorisé par un code. Aucune plainte n’avait été formulée à 
l’encontre de l’établissement et le bailleur avait donné son accord à cette 
exploitation. 
25. 
 
Par décision du 8 mai 2012, le juge délégué a ordonné la reprise de la cause 
A/4131/2011 et prononcé la jonction des causes nos A/4131/2011 et A/570/2012 
sous le no A/4131/2011. 
26. 
 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont 
recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA). 
2. 
 
Selon l’art. 61 LPA, la chambre administrative est habilitée à revoir une 
décision pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir 
d’appréciation, et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents 
(art. 61 al. 1 let. a et b LPA), mais pas sous l’angle de l’opportunité (art. 61 al. 2 
LPA). 
3. 
 
En l’espèce, M. V______ a déposé le 2 décembre 2010, soit dans le délai 
que le Scom lui avait imparti le 17 novembre 2010, une requête en autorisation 
d’exploiter une buvette permanente accessoire au salon de massages érotiques en 
cause. Or, cette injonction était postérieure non seulement à la circulaire envoyée 
le 26 avril 2010 aux exploitants par la présidente du département mais également 
à l'entrée en vigueur, le 1er mai 2010, de la LProst. 
 
 
Le Scom a ainsi commis un déni de justice en refusant d'entrer en matière 
sur cette requête qu'il avait lui-même sollicitée, sans en informer les intéressés. 
 
 
Enfin, le Scom ne pouvait sanctionner ceux-ci par la fermeture immédiate 
de la buvette prononcée le 21 novembre 2011, au motif que cette dernière était 
exploitée sans autorisation, alors qu'en réponse au courrier du juge délégué du 
14 décembre 2011, la directrice du secteur juridique du même Scom écrivait le 
21 décembre 2011 qu’en raison de l'incompatibilité entre la LRDBH et la LProst, 
« il lui était impossible de délivrer l'autorisation requise ». 
 
 
Un tel comportement viole le principe de la bonne foi que l'administration 
se doit pourtant de respecter envers les administrés. 


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Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exige en effet 
que l’une et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale. En 
particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper 
l’administré. Elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une 
incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 I 161 consid. 4 p. 170 ; 129 II 
361 consid. 7.1 p. 381 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_534/2009 du 2 juin 2010 ; 
9C_115/2007 du 22 janvier 2008 consid. 4.2 ; ATA/240/2013 du 16 avril 2013 ; 
ATA/141/2012 du 13 mars 2012 ; T. TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2011, p. 193 n. 568). 
 
 
Il en résulte que la décision du 21 novembre 2011 doit être annulée, sans 
qu'il soit nécessaire d'examiner si elle respecte le principe de la proportionnalité. 
4. 
 
Selon l’art. 1 LProst, les buts de la loi sont de garantir, dans le milieu de la 
prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la 
législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des 
personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de la traite d'êtres 
humains, de menaces, de violences, de pressions ou d'usure ou que l'on ne profite 
pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte 
sexuel ou d'ordre sexuel (a) ; d'assurer la mise en œuvre des mesures de 
prévention et promotion de la santé et de favoriser la réorientation professionnelle 
des personnes qui se prostituent, désireuses de changer d'activité (b) ; de 
règlementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que 
de lutter contre les manifestations secondaires fâcheuses de celle-ci (c). 
 
 
La prostitution de salon est celle qui s'exerce dans des lieux de rencontre 
soustraits à la vue du public (art. 8 al. 1 LProst). Ces lieux, quels qu'ils soient, sont 
qualifiés de salons par la présente loi (art. 8 al. 2 LProst). 
 
 
A teneur de l’art. 9 al. 1 LProst, toute personne physique qui, en tant que 
locataire, sous-locataire, usufruitière, propriétaire ou copropriétaire, exploite un 
salon et met à disposition de tiers des locaux affectés à l'exercice de la prostitution 
doit s'annoncer, préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant 
le nombre et l'identité des personnes qui y exercent la prostitution. 
5. 
 
En l’occurrence, le « C______» est un salon de massages érotiques dans 
lequel travaillent des prostituées. Il est donc soumis à la LProst. 
6. 
 
Le Scom a pris une nouvelle décision le 30 janvier 2012 prononçant le rejet 
de la requête déposée par M. V______ le 2 décembre 2010. 
 
 
Le Scom fonde sa seconde décision sur le fait que l’établissement est 
destiné à la pratique de la prostitution et donc soumis à la LProst, ce qui 
empêcherait d’y exploiter une buvette permanente accessoire. 
7. 
 
L’exploitant de ce salon a installé un bar au sein de l’établissement. 


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8. 
 
L’exploitation à titre onéreux d’établissements voués à la restauration et au 
débit de boissons à consommer sur place est régie par la LRDBH (art. 1 let. a 
LRDBH). 
 
 
Les buvettes permanentes sont des établissements soumis à la LRDBH 
(art. 16 let. h LRDBH). Ces dernières sont des débits de boissons exploités de 
façon durable ou saisonnière, accessoires soit à des installations destinées aux 
loisirs, aux activités culturelles, au divertissement, au sport, à l’étude, au 
commerce, ou à des fins analogues, soit encore à des établissements socioculturels 
et artistiques; il peut y être assuré un service de petite restauration (art. 17 al. 1 
let. H LRDBH). Elles sont soumises à un horaire fixé de cas en cas par le 
département en fonction de l’horaire d’exploitation des installations auxquelles 
elles sont accessoires (art. 18 let. H LRDBH). 
 
 
Le bar que M. V______ désire exploiter étant une buvette permanente 
accessoire, la LRDBH est applicable. 
9. 
 
L'exploitation de tout établissement est soumise à l'obtention préalable d'une 
autorisation d'exploiter délivrée par le département des affaires régionales, de 
l’économie et de la santé, soit pour lui le Scom (art. 4 al.1 LRDBH, 1 al. 2 et 
2 let. a RRDBH). 
 
 
La délivrance de cette autorisation est soumise à des conditions relatives à 
l’exploitant (art. 5 LRDBH) et à l’établissement (art. 6 LRDBH). 
 
 
Le but de la LRDBH est d’assurer qu’aucun établissement qui lui est soumis 
ne soit susceptible de troubler l’ordre public, en particulier la tranquillité, la santé 
et la moralité publiques, du fait de son propriétaire ou de son exploitant, ainsi 
qu’en raison de sa construction, de son aménagement, de son implantation 
(art. 2 al.1 LRDBH). 
 
 
Selon l’art. 6 al. 1 let. a LRDBH, l’autorisation d’exploiter est délivrée 
notamment à condition que les locaux de l’établissement ne soient pas 
susceptibles de troubler concrètement l’ordre public, en particulier la tranquillité 
publique, du fait de leur construction, de leur aménagement et de leur 
implantation manifestement inappropriées. 
10. 
a. 
Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi 
que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique) (ATF 132 V 321 consid. 6 p. 326 ; 129 V 


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258 consid. 5.1 p. 263/264 et les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les 
diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre 
elles un ordre de priorité hiérarchique (ATF 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178 ; 
125 II 206 consid. 4a p. 208/209 ; ATA/422/2008 du 26 août 2008 consid. 7). 
Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est 
conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités). 
 
 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le juge est, en principe, lié par un 
texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n’est cependant pas absolu. En 
effet, il est possible que la lettre d’une norme ne corresponde pas à son sens 
véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le droit ne peut s’en écarter que s’il existe 
des motifs sérieux de penser que le texte ne correspond pas en tous points au sens 
véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter des travaux 
préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa 
relation avec d’autres dispositions (ATF 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 ; 131 II 13 
consid. 7.1 p. 31 ; 130 V 479 consid. 5.2 p. 484 ; 130 V 472 consid. 6.5.1 p. 475). 
En dehors du cadre ainsi défini, des considérations fondées sur le droit désirable 
ne permettent pas de s’écarter du texte clair de la loi surtout si elle est récente 
(ATF 118 II 333 consid. 3e p. 342 ; 117 II 523 consid. 1c p. 525). 
 
 
Bien que les travaux préparatoires ne soient pas nécessairement 
déterminants pour l’interprétation et ne lient pas le juge, ils peuvent s’avérer utiles 
pour dégager le sens d’une norme. En effet, ils révèlent la volonté du législateur, 
laquelle demeure, avec les jugements de valeur qui la sous-tendent, un élément 
décisif dont le juge ne saurait faire abstraction même dans le cadre d’une 
interprétation téléologique (ATF 119 II 183 consid. 4b p. 186 ; 117 II 494 
consid. 6a p. 499 ; ATA/537/2008 du 28 octobre 2008 consid. 12). Ils constituent 
également la base de l’interprétation historique. Les travaux préparatoires ne 
seront toutefois pris en considération que s’ils donnent une réponse claire à une 
disposition légale ambiguë et qu’ils ont trouvé expression dans le texte de la loi 
(ATF 124 III 126 consid. 1b p. 129). 
 
b. 
En l’espèce, la LProst ne prévoit rien en ce qui concerne l’exploitation d’un 
débit de boissons au sein d’un établissement dédié à la prostitution. Dès lors, il est 
nécessaire de se référer à une interprétation historique et téléologique, au moyen 
des travaux préparatoires, ce d’autant que la LProst est relativement récente et 
qu’il n’existe pas de jurisprudence en la matière. 
 
 
Il résulte de ces derniers, accessibles sur le site du Grand Conseil, que le 
Conseil d'Etat avait déposé le 10 mars 2009 devant le Grand Conseil le PL 10447, 
vu l’art. 199 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP – RS 311.0). Il était 
nécessaire de réglementer l’exercice de la prostitution et de lutter contre ses effets 
secondaires, notamment dans les établissements publics : 


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« Vu les dispositions très claires et très précises de la LRDBH, dont 
l'article 69 permet à l'autorité compétente de procéder à la fermeture de tout 
établissement public (notamment tout bar à champagne, cabaret-dancing ou hôtel) 
dont l'exploitation perturbe ou menace gravement l'ordre public ou favorise la 
débauche, le Conseil d'Etat estime qu'il n'est pas nécessaire de donner suite à la 
dernière invite de la motion M 1727-A visant à réglementer de manière plus 
stricte 
l'activité 
des 
cabarets. 
Les 
tenanciers 
d'établissements 
publics 
régulièrement fréquentés par des personnes qui se prostituent devront être 
clairement informés de leurs droits et de leurs obligations et, en définitive, invités 
à choisir s'ils souhaitent exploiter un établissement public soumis à la LRDBH ou 
un salon de massages soumis à la loi sur la prostitution. Ils ne pourront plus 
conserver un local séparé réservé à la pratique de la prostitution. La LProst a 
notamment pour but de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de 
la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la 
prostitution qui sont de nature à troubler l'ordre public » (PL 10447, I. ch. 4 et 5). 
 
 
« De manière pragmatique, le projet de loi poursuit également l'objectif de 
faire respecter l'ordre et la tranquillité publique en veillant à ce que les personnes 
habitant dans des zones où la prostitution a lieu ne soient pas importunées par le 
trafic de voitures, les éclats de voix ou tout autre dérangement inhérent à ce type 
d'activité » (PL 10447, V.). 
11. 
 
M. V______ remplit les conditions prévues à l’art. 5 LRDBH relatives à 
l’exploitant. Il faut donc vérifier si les conditions prévues à l’art. 6 LRDBH 
concernant les locaux de l’établissement sont respectées. 
 
 
L’établissement en cause est un salon de massages érotiques dont l’activité 
principale n’est pas la restauration, ni le débit de boissons à consommer sur place. 
Toutefois, un bar se trouve dans l’établissement. 
 
 
La LProst n’interdit pas l’exploitation d’une buvette permanente accessoire. 
La volonté du législateur était, entre-autres, d’interdire la prostitution dans les 
lieux publics dont l’activité principale est soumise à la LRDBH, notamment dans 
les cabaret-dancings et les bars à champagne. Le but était d’éviter que les clients 
d’un établissement public soient, contre leur volonté, confrontés à de la 
prostitution. 
 
 
Dans le cas présent, le salon en question se trouve à l’étage d’un immeuble 
auquel on accède par une porte qui s’ouvre au moyen d’un code et il est réservé 
aux personnes majeures. La buvette n’est pas visible depuis l’extérieur et, à moins 
de le savoir, rien ne permet de penser qu’un tel débit de boissons s’y trouve. Le 
bar est accessoire au salon de massages, de sorte que ce sont principalement les 
clients dudit établissement qui le fréquentent et qui y ont accès. 


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La déclaration d’un client arrivé avec deux autres personnes dans 
l’établissement pendant le contrôle de police du 19 septembre 2011 selon laquelle 
ils n’étaient venus que pour consommer au bar, sans avoir l’intention de recourir 
aux services de prostituées, n’est pas crédible. Il est plus que plausible que, face 
aux agents des forces de l’ordre, ils aient préféré ne pas avouer leurs intentions 
premières. De plus, cette déclaration est invérifiable, l’identité de ce client étant 
inconnue. 
 
 
L’interdiction pure et simple d’exploiter une buvette accessoire à un 
établissement, au seul motif que ce dernier est un salon de massages érotiques 
soumis à la LProst, est excessive et découle d’une mauvaise interprétation de la 
loi. La vente de boissons au sein d’un tel établissement, tant qu’elle reste 
accessoire et qu’elle est strictement réservée aux clients du salon, n’est pas 
proscrite, ni contraire à la LRDBH, et peut être autorisée si toutes les conditions 
d’exploitation sont remplies. 
 
 
De plus, toute l'argumentation développée par le Scom dans sa réponse du 
30 mars 2012 relative aux troubles à l'ordre et la moralité publics est nouvelle et 
sans pertinence car les deux décisions attaquées ne sont pas fondées sur ces griefs 
et ni la brigade des mœurs ni l'inspecteur du Scom n'ont fait état dans leurs 
rapports de plaintes du voisinage pas plus qu'ils n'ont constaté de tels troubles. 
 
 
En l’espèce, les conditions de délivrance de cette autorisation sont ainsi 
remplies, conformément à l’art. 6 LRDBH également. La décision du Scom du 
30 janvier 2012 sera donc aussi annulée. 
12. 
 
Les recours seront admis et la cause renvoyée au Scom pour qu'il 
délivre - dès réception du présent arrêt - l'autorisation requise par les recourants le 
2 décembre 2010, assortie de la condition selon laquelle l’accès à la buvette doit 
être réservé aux seuls clients du salon de massages « C______». 
13. 
 
Nonobstant cette issue, aucun émolument ne sera mis à la charge du Scom 
(art. 87 al.1 LPA). Les recourants obtenant entièrement gain de cause, une 
indemnité de procédure de CHF 1'500.- leur sera allouée, conjointement et 
solidairement, à la charge de l'Etat de Genève (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 


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A/4131/2011 
à la forme : 
déclare recevables les recours interjetés le 5 décembre 2011 par N______ S.à r.l. et 
Monsieur V______ contre la décision du service du commerce du 21 novembre 2011 et 
le 21 février 2012 contre la décision du service du commerce du 30 janvier 2012 ; 
au fond : 
les admet ; 
annule les décisions du service du commerce des 21 novembre 2011 et 30 janvier 2012 ; 
retourne la cause au service du commerce pour que dès réception du présent arrêt il 
délivre aux recourants l'autorisation requise le 2 décembre 2010, assortie de la condition 
selon laquelle l’accès à la buvette permanente accessoire soit réservé exclusivement aux 
clients du salon de massages « C______» ; 
l'y condamne en tant que de besoin ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue à N______ S.à r.l. et Monsieur V______, pris conjointement et solidairement, 
une indemnité de procédure de CHF 1’500.- à charge de l’Etat de Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Dominique Lévy, avocat des recourants, ainsi qu'au 
service du commerce. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Hurni, MM. Dumartheray et Verniory, juges, 
M. Jordan, juge suppléant. 
Au nom de la chambre administrative : 
La greffière-juriste : 
 
 
le président siégeant : 
 


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S. Hüsler Enz 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :