ge_gerichte · ACST/12/2015 · 2015-06-15 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3687/2014-ABST 
ACST/12/2015 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 15 juin 2015 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
Monsieur B______ 
A______, Société Productions 
 
contre 
GRAND CONSEIL 
 
_________ 


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A/3687/2014 
EN FAIT 
1) 
 
Messieurs A______ et B______ sont domiciliés dans le canton de Genève, 
où ils exercent notamment des activités de producteurs et de réalisateurs 
indépendants d’œuvres cinématographiques. 
 
 
M. A______ est titulaire de l’entreprise individuelle A______ Productions 
(ci-après : l’entreprise) sise à Genève, qui a pour but la production d’œuvres 
cinématographiques. 
2) 
 
Par acte constitutif du 26 mai 2011, les cantons de Fribourg, Genève, 
Neuchâtel, Valais et Vaud et les Villes de Genève et Lausanne ont créé la 
Fondation S______ (ci-après : la fondation ou S______). 
 
 
Cette fondation de droit privé a pour but d'encourager et de renforcer la 
création cinématographique et audiovisuelle, professionnelle et indépendante dans 
les cantons de Suisse romande. Elle prend les mesures qu'elle juge appropriées 
pour que cette création puisse se développer qualitativement et quantitativement et 
puisse s'exprimer et perdurer sur le plan national et international. 
 
 
Dotée d’un capital initial de CHF 100’000.-, elle finance ses activités par les 
aides financières ou contributions des collectivités publiques (formalisées par des 
conventions de subventionnement), des donations privées, des soutiens financiers 
privés, des dons ou legs, des produits et revenus de sa fortune et de tous autres 
moyens que le conseil de fondation peut obtenir. Elle a pour mission notamment 
d'apporter des soutiens financiers à la production de projets ou à des entreprises de 
production selon des critères de qualité (aide sélective), ou en complément à 
d'autres aides à la production, extérieures à la fondation (aide complémentaire). 
 
 
La fondation est soumise à la surveillance de l’autorité fédérale de 
surveillance des fondations (ci-après : l’autorité fédérale de surveillance), 
rattachée au secrétariat général du département fédéral de l’intérieur. 
3) 
a. 
Par requête du 8 octobre 2012, l’entreprise a soumis à S______ une 
demande d’aide sélective de CHF 300'000.- destinée à la réalisation d’un projet de 
film long-métrage de fiction « M______ » (ci-après : projet M______) de 
Monsieur C______. 
 
b. 
Le 3 décembre 2012, S______ a informé l’entreprise que, lors de sa 
quatrième session de l’aide sélective 2012 tenue les 21 et 22 novembre 2012, la 
commission compétente avait décidé à l’unanimité de ses sept membres de ne pas 
allouer l’aide requise. La commission avait été intriguée par l’aspect visionnaire 
de l’histoire, mais n’avait pas été convaincue par le développement dramaturgique 
du récit, qui ne laissait pas entrevoir un potentiel pour un long-métrage de cinéma. 


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L’intrigue était déconnectée de la réalité et ne donnait aucun point d’appui au 
lecteur-spectateur. Le projet manquait de cohérence dans sa globalité et le 
scénario présenté ne pouvait pas se réaliser selon la démarche de production 
envisagée. 
 
c. 
Par demande du 26 avril 2013, l’entreprise a requis de l’office fédéral de la 
culture (ci-après : OFC) un soutien financier de CHF 170'000.- à la réalisation du 
projet M______. 
 
d. 
Par décision du 2 juillet 2013, l’OFC a rejeté la demande de financement de 
l’entreprise pour la réalisation du projet M______. 
 
e. 
Par acte expédié le 16 septembre 2013, l’entreprise a recouru contre la 
décision de l’OFC du 2 juillet 2013 auprès du Tribunal administratif fédéral. 
4) 
 
Le 10 octobre 2013, l’État de Genève et S______ ont signé une convention 
de subventionnement pour les années 2013 à 2016. 
 
 
L’État de Genève s’engageait, sous réserve de l’approbation du budget de 
l’État par le Grand Conseil, à verser à S______ un montant total de 
CHF 8'937'500.- pour les quatre ans, soit un montant de CHF 2'000'000.- en 2013, 
de CHF 2'125'000.- en 2014, de CHF 2'312'500.- en 2015 et de 2'500'000.- en 
2016. La fondation était autorisée à apporter des soutiens à des bénéficiaires 
répondant aux conditions fixées par ses règlements. 
5) 
a. 
Par décision du 2 décembre 2013, l’OFC a annulé sa décision du 2 juillet 
2013. Il s’était mis d’accord avec l’entreprise sur un retrait partiel de son recours 
pendant auprès du Tribunal administratif fédéral. La demande de soutien financier 
du 26 avril 2013 de l’entreprise était envoyée comme deuxième demande aux 
experts de son comité « fiction ». 
 
b. 
Par une nouvelle décision du 13 janvier 2014, l’OFC a rejeté la demande de 
soutien financier de l’entreprise pour la réalisation du projet M______. 
 
c. 
Par acte expédié le 29 janvier 2014, l’entreprise a recouru contre cette 
décision auprès du Tribunal administratif fédéral en maintenant également les 
termes et une partie des conclusions de son recours du 16 septembre 2013 (cause 
C-628/2014). 
6) 
 
Le 2 juillet 2014, M. B______ a adressé à l’autorité fédérale de surveillance 
une demande de renseignements concernant S______ au sujet du versement des 
fonds publics à des sociétés contrôlées par des membres du conseil de fondation 
de celle-ci. 
 
 
Il représentait l’entreprise dans le cadre de la cause C-628/2014 pendante 
par-devant le Tribunal administratif fédéral. Il souhaitait connaître les montants 


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versés, à titre d’aides sélectives et complémentaires ou sous toute autre forme de 
subvention, par la fondation dès le début de son fonctionnement aux sociétés 
contrôlées par Messieurs D______, producteur à Genève, administrateur de 
N______, E______, réalisateur-producteur à Genève, administrateur d’O______ 
SA, F______, producteur à Nyon, administrateur de P______ productions SA, 
G______, producteur à Martigny, administrateur de Q______ SA, membres de 
son conseil de fondation. Il souhaitait connaître également la détermination de 
l’autorité fédérale de surveillance sur la licéité des versements et son éventuelle 
intervention afin de mettre un terme à cette pratique et de régler la question des 
dommages causés. Les sociétés concernées « raflaient » près de la moitié du 
budget annuel de la fondation de CHF 10'000'000.-. 
7) 
 
Le 9 octobre 2014, le Grand Conseil de la République et canton de Genève 
(ci-après : le Grand Conseil) a adopté la loi accordant une aide financière à la 
fondation pour les années 2013 à 2016 (ci-après : L 11'301). 
 
 
Cette loi ratifie, à son article premier, la convention précitée du 10 octobre 
2013 entre l’État de Genève et S______. Son art. 2 modifie les montants prévus 
par celle-ci, en les fixant à CHF 2'000'000.- pour 2013, CHF 2'000'000.- pour 
2014, CHF 1'800'000.- pour 2015 et 2'000'000.- pour 2016. Selon son art. 10, la 
L 11'301 est soumise aux dispositions de la loi sur la gestion administrative et 
financière de l’État de Genève du 7 octobre 1993 (LGAF - D 1 05), de la loi sur la 
surveillance de l’État du 13 mars 2014 (LSurv - D 1 09), et de la loi sur les 
indemnités et les aides financières du 15 décembre 2005 (LIAF - D 1 11). L’aide 
financière accordée à S______ doit permettre à la fondation de réaliser les 
activités prévues dans la convention de subventionnement (art. 5), en particulier 
d’encourager et renforcer la création cinématographique et audiovisuelle en Suisse 
romande par des soutiens financiers à la production et à la réalisation de films et à 
leur valorisation auprès des publics (art. 5 et annexe 1 de la convention). La 
fondation doit en outre respecter les principes relatifs à un contrôle interne (art. 7) 
et effectuer un contrôle périodique de l’accomplissement de ses tâches (art. 9). 
8) 
 
Par arrêté de publication du 15 octobre 2014, le Conseil d’État a publié la 
L 11'301 dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève 
(ci-après : FAO) du 17 octobre 2014. 
 
 
Cette loi était soumise au référendum facultatif. Le nombre de signatures 
exigé était de 3 % des titulaires des droits politiques. Le délai référendaire était 
fixé au 26 novembre 2014. 
9) 
 
Par acte daté du 1er décembre 2014 mais posté le 28 novembre 2014, signé 
par M. A______ déclarant agir « pour les recourants », MM. A______ et 
B______ et l’entreprise ont formé recours contre la L 11'301 auprès de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : chambre constitutionnelle). Ils 
ont conclu préliminairement à l’octroi de l’effet suspensif. Principalement, ils ont 


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conclu à ce que la chambre constitutionnelle enjoigne au pouvoir législatif du 
canton de Genève d’introduire sans délai dans la L 11'301 un droit de recours et 
un mécanisme juridique efficace contre les conflits d’intérêts, afin de garantir la 
liberté d’expression, l’égalité de traitement, la liberté économique et le droit à une 
procédure équitable. Subsidiairement, ils ont conclu à ce qu’il soit constaté que 
financer des productions cinématographiques au moyen de fonds publics sans 
qu’un droit de recours ne soit prévu et par le biais d’institutions ne disposant pas 
de mécanisme juridique efficace contre les conflits d’intérêts viole la liberté 
d’expression, l’égalité de traitement, la liberté économique et le droit à une 
« procédure équitable », et à ce que les mesures qui s’imposent soient prises. 
 
 
Ils ne remettaient pas en cause les montants attribués à S______ votés par le 
Grand Conseil, et admettaient que des fonds publics étaient indispensables pour 
mener à bien des politiques tendant à protéger et promouvoir la diversité des 
expressions culturelles dans le domaine du cinéma romand. Leur recours visait la 
mise en place de mesures destinées à assurer que l’octroi de l’aide publique à la 
création cinématographique soit conforme au droit, notamment à la liberté 
d’expression, à l’égalité de traitement, à la liberté économique et au droit à une 
procédure équitable. S______ était une fondation de droit privé « dépourvue d’un 
droit de recours ainsi que de mécanismes efficaces contre les conflits d’intérêts 
des membres de son conseil de fondation ». La fondation était dès lors susceptible 
de nuire non seulement aux objectifs de politique culturelle visés par le canton de 
Genève, mais également aux intérêts de toutes les personnes intéressées par la 
création cinématographique contemporaine, dont eux-mêmes. L’absence de ces 
deux moyens juridiques de contrôle desservait la culture cinématographique 
romande et suisse et était propre à léser les intérêts publics en jeu, notamment 
l’affectation des deniers des contribuables à la protection et la promotion de la 
diversité des expressions culturelles par le cinéma romand et suisse. 
10) 
Par arrêté du 3 décembre 2014 publié dans la FAO du 5 décembre 2014, le 
Conseil d’État a promulgué la L 11'301. 
 
 
Cette loi était exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de la 
publication de l’arrêté de promulgation. 
11) 
Par courriers recommandés du 9 décembre 2014 envoyés à chacun des trois 
recourants, le juge délégué a imparti à ces derniers un délai, arrivant à échéance à 
l’expiration du délai de recours contre la promulgation de la L 11'301 dans la 
FAO, pour présenter un exposé détaillé de leurs griefs. 
 
 
Leur recours n’apparaissait pas motivé sur la question de la recevabilité et 
sur la requête d’effet suspensif. Il méritait également d’être complété par une 
motivation supplémentaire, notamment sur les griefs portant sur le droit de 
recours et les mécanismes efficaces contre les conflits d’intérêts. 


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12) 
Par courrier du même jour, le juge délégué a transmis au Grand Conseil le 
recours. 
13) 
Le 9 janvier 2015, le juge délégué a précisé à chacun des trois recourants 
que le délai pour compléter leur recours arrivait à échéance le 20 janvier 2015. 
 
 
La L 11'301 avait été promulguée par arrêté du Conseil d’État du 
3 décembre 2014 publié dans la FAO du 5 décembre 2014. 
14) 
Par acte complémentaire du 19 janvier 2015, intitulé « Confirmation de 
recours et éléments additionnels », expédié par pli recommandé le 19 janvier 2015 
et reçu à la chambre constitutionnelle le 21 janvier 2015, signé par une personne 
alors non identifiée, les recourants ont maintenu intégralement leur recours du 
1er décembre 2014. 
 
 
Ils étaient directement lésés par la loi attaquée en tant que producteurs et 
réalisateurs d’œuvres cinématographiques. 
 
 
S’agissant de la requête d’octroi de l’effet suspensif, l’autorité fédérale de 
surveillance menait une enquête sur le mécanisme mis en place depuis 2011 par 
les autorités de Genève pour subventionner l’activité cinématographique et 
audiovisuelle par le biais d’une fondation de droit privé qui ne garantissait pas un 
droit de recours et un mécanisme juridique efficace contre les conflits d’intérêts. 
Ses conclusions étaient attendues sur les conflits d’intérêts de certains membres 
du conseil de fondation de S______ dans la procédure d’attribution des aides 
publiques. La dépendance économique de ces derniers à l’égard de S______ 
rendait sérieux le risque d’un conflit d’intérêts. Il n’y avait aucun intérêt public ou 
privé prépondérant s’opposant à l’octroi de l’effet suspensif à leur recours. Il y 
avait urgence à parer à toute utilisation de l’aide prévue pour les années 2014 à 
2016, vu la pratique de S______ depuis 2011. Leur liberté d’expression et leur 
liberté économique étaient menacées. 
 
 
Sur le fond, le système de subventionnement mis en place par S______ 
causait une inégalité de traitement entre les différents bénéficiaires. Il violait en 
outre leur liberté d’expression et leur liberté économique au niveau cantonal et 
fédéral, dans la mesure où la production d’un film suisse était tributaire des aides 
de diverses collectivités communales, cantonales et fédérales. Il était aussi propice 
à un gaspillage opaque des deniers publics. 
 
 
S______ recevait directement les subventions destinées aux producteurs 
indépendants de films considérés comme les bénéficiaires indirects. La 
« décision » de refus de subvention devait, dans ces conditions, pouvoir faire 
l’objet d’un recours. 
 
 
Les modalités d’octroi de l’aide publique à la culture cinématographique 
étaient privatisées dans les relations internes de S______ au moyen de 


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mécanismes supprimant le droit de recours et les règles contre les conflits 
d’intérêts. L’action désintéressée des « militants engagés » avait permis à la 
Suisse de rester souveraine dans l’octroi des subventions afin de promouvoir et de 
protéger la diversité culturelle de ce pays. L’État avait l’obligation de veiller à une 
distribution des aides à la culture conforme au droit applicable de manière « fair-
play », sans laisser la porte ouverte à des formes de « favoritisme parasitaire ». 
 
 
Pour le surplus, les recourants ont repris les arguments de leur recours du 
1er décembre 2014. 
15) 
Le même acte complémentaire (sous réserve d’un paragraphe ayant été ôté à 
la page 13 de l’acte), signé par M. A______, daté du 19 janvier 2015, a été 
expédié par pli recommandé le 20 janvier 2015 et reçu à la chambre 
constitutionnelle le 22 janvier 2015. 
16) 
Le 6 février 2015, le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête d’octroi 
de l’effet suspensif. 
 
 
La loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) 
ne permettait pas aux recourants de fonder leur demande de restitution de l’effet 
suspensif sur un intérêt public prépondérant. En outre, ni l’atteinte à leurs intérêts 
privés ni la gravité de celle-ci n’étaient démontrées. Les chances de succès de leur 
recours étaient minces. Les intéressés demandaient l’introduction d’une nouvelle 
disposition dans la loi attaquée et non l’annulation de celle-ci. Une telle 
conclusion était incompatible avec le but d’un effet suspensif, celui-ci visant à 
maintenir une situation déterminée et non à créer un état qui serait par anticipation 
celui découlant le cas échéant du jugement de fond. Par ailleurs, accorder un effet 
suspensif au recours entraînerait la paralysie du fonctionnement des subventions. 
Un intérêt public prépondérant à la bonne marche du système démocratiquement 
mis en place et un intérêt privé prépondérant des potentiels bénéficiaires des 
subventions faisaient échec à la requête des recourants. Enfin, la pratique 
genevoise comme fédérale n’accordait en principe pas d’effet suspensif dans le 
cadre d’un recours contre un acte normatif. 
17) 
Par courrier du 10 février 2015, le juge délégué a imparti aux recourants un 
délai au 17 février 2015 pour donner l’identité et la qualité de la personne ayant 
signé le mémoire complémentaire du 19 janvier 2015 adressé à la chambre 
constitutionnelle sous pli recommandé du même jour. 
18) 
Par 
décision 
du 
16 
février 
2015 
(ACST/3/2015), 
la 
chambre 
constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours. 
 
 
Les recourants n’avançaient pas de faits démontrant une grave menace 
actuelle ou à court terme de leurs intérêts par l’application de la loi attaquée. Or, il 
ne suffisait pas d’avoir le cas échéant un intérêt virtuel à attaquer un acte normatif 


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pour remplir la condition d’une grave mise en péril de ses intérêts. Il existait un 
intérêt public important à ne pas entraver le système de financement de l’activité 
cinématographique sur le plan romand par un relatif assèchement financier. Un 
blocage du subventionnement genevois aurait un impact au-delà des frontières 
cantonales et placerait les autorités genevoises dans la situation de ne pas pouvoir 
assumer leurs engagements à l’égard des autres collectivités publiques impliquées 
dans S______. La loi attaquée couvrait partiellement une période rétroactive. Les 
recourants ne concluaient d’ailleurs pas à son annulation, mais à son 
complètement par des dispositions portant sur les deux sujets de la récusation des 
experts (voire d’autres intervenants) de S______ et la possibilité de contester les 
« décisions » de cette fondation de droit privé. Les demandeurs de subventions 
n’apparaissaient pas dénués de tout moyen de faire examiner leurs griefs à 
l’encontre de S______. En outre, d’après un premier examen du recours, les 
chances de succès de celui-ci n’apparaissaient pas prima facie à ce point 
manifestes qu’il pourrait se justifier de déroger à la pratique de refuser l’effet 
suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes. 
19) 
Par courrier du même jour, M. B______ a informé la chambre de céans que 
c’était lui qui avait signé le mémoire complémentaire expédié le 19 janvier 2015, 
et il a spontanément répliqué aux observations du Grand Conseil portant sur la 
requête d’effet suspensif, en concluant à son octroi. 
 
 
L’envoi du mémoire complémentaire, le 19 janvier 2015, constituait une 
précaution visant à assurer le respect du délai de recours après la promulgation de 
la L 11'301 par le Conseil d’État. 
 
 
Aucune aide ne devait être allouée avant l’introduction de normes sur le 
droit de recours et contre les conflits d’intérêt dans la loi attaquée afin de la rendre 
conforme au droit constitutionnel et conventionnel. L’octroi de l’effet suspensif 
devait inciter le Grand Conseil à remédier de son propre chef et dans les meilleurs 
délais aux défauts de la L 11'301. Le Grand Conseil ne pouvait pas faire prévaloir 
sa volonté sur le respect des normes constitutionnelles. L’absence de règles 
élémentaires contre les conflits d’intérêts avait permis au « lobby bénéficiaire du 
système » d’accumuler plus de la moitié des fonds publics prévus en un laps de 
temps relativement court. Les recourants se battaient pour un cinéma meilleur et la 
diversité culturelle. Il n’existait pas d’intérêt privé prépondérant des « potentiels 
récipiendaires des subventions ». Par contre, le système mettait en place une 
inégalité de traitement entre les différents bénéficiaires et violait leurs droits 
fondamentaux. Leurs intérêts étaient gravement menacés par l’absence de règles 
élémentaires de « fair-play ». Sans un contrôle des pouvoirs publics sur les 
pouvoirs privés, l’économie mixte publique et privée devenait une catastrophe, 
économique, politique et juridique. 


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20) 
Dans ses observations du 16 mars 2015, le Grand Conseil a conclu, quant à 
la forme, à l’irrecevabilité du recours et, sur le fond, au déboutement des 
recourants de toutes leurs conclusions. 
 
 
Dans le cadre du contrôle abstrait d’un acte normatif, les recourants 
pouvaient uniquement conclure à l’annulation de la norme attaquée et non à sa 
modification. La conclusion principale du recours était contraire au principe de la 
séparation des pouvoirs et aux principes démocratiques régissant l’adoption des 
actes législatifs. 
 
 
Il existait des mécanismes de contrôle permettant aux autorités cantonales 
subventionnant les activités de S______ de révoquer la décision d’octroi, de 
résilier le contrat de droit public, de réduire le montant de l’aide financière 
octroyée et d’en exiger la restitution totale ou partielle en cas d’utilisation non 
conforme à l’affectation prévue. Des contrôles internes prévus par la loi attaquée 
devaient être mis en place par S______. Un audit interne permettait aussi au 
Grand Conseil et au Conseil d’État d’exercer la surveillance sur la fondation. Le 
système d’octroi des subventions mis en place par le biais du conseil de fondation, 
de la commission d’attribution sélective et du conseil consultatif des 
professionnels permettait en outre de procéder à un contrôle interne des montants 
accordés par S______. Le règlement interne de la fondation et celui de soutiens à 
la production prévoyaient des règles de récusation pour éviter les conflits 
d’intérêts. 
 
 
S______ était une fondation de droit privé au bénéfice d’un contrat de droit 
public lui octroyant des aides financières étatiques. Aucun droit de recours ne 
pouvait lui être imposé à ce titre. Son bon fonctionnement était garanti par les art. 
80 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210). L’État 
n’intervenait pas dans ses décisions et, selon ses statuts, l’octroi d’une aide ne 
constituait pas un droit, mais demeurait une prestation discrétionnaire. La 
fondation était soumise à la législation genevoise sur les aides financières et 
devait répondre aux exigences de légalité, d’opportunité et de subsidiarité. La 
fondation était soumise également à l’obligation de rendre des comptes sur son 
budget et ses activités. Des contrôles réguliers permettaient en cas d’anomalie 
d’exiger la restitution des fonds litigieux, ce qui constituait une garantie efficace 
de l’utilisation à bon escient des fonds mis à disposition. Les aides financières 
accordées à S______ répondaient à un intérêt public de promotion de la culture 
cinématographique suisse et en particulier romande. En cas de non-sélection d’un 
dossier, le règlement d’aides à la production prévoyait la possibilité de redéposer 
le projet à deux reprises. Une motivation détaillée du refus était communiquée aux 
concernés en vue de la préparation d’une éventuelle nouvelle demande. Le 
système mis en place dans le cadre des rapports de droit privé représentait une 
alternative s’apparentant à un droit de recours, eu égard à la possibilité de 
représenter une demande refusée et à la modification de la composition de la 


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commission d’aide sélective et du conseil consultatif des professionnels à chaque 
session. 
 
 
Le système de subventionnement mis en place ne violait pas les droits 
fondamentaux des recourants. Des contrôles directs et indirects étaient mis en 
place afin de garantir la bonne allocation des fonds gérés par la fondation et le 
fonctionnement de celle-ci avait été validé par les autorités compétentes 
cantonales et fédérale. Le même système était appliqué par plusieurs fondations 
de droit privé recevant des subventions étatiques. 
 
 
La mise en place d’un droit de recours dans la loi attaquée ne pouvait pas 
être imposée aux autres cantons participant à S______. La structure intercantonale 
de la fondation empêchait l’introduction unilatérale d’un droit de recours dans une 
loi cantonale. Un système asymétrique de financement de la fondation par l’État 
de Genève ne pouvait pas être imposé non plus, un pot commun alimenté par tous 
les cantons romands permettant de distribuer les aides sélectives. 
21) 
Le 23 avril 2015, les recourants ont persisté dans leurs conclusions. 
 
 
Leur recours était recevable, leurs conclusions subsidiaires demandant à la 
chambre de céans de constater les violations alléguées et d’annuler la loi attaquée 
à défaut d’appliquer une solution plus apte à résoudre « le problème 
anticonstitutionnel » de celle-ci. 
 
 
Les moyens de contrôle mentionnés par le Grand Conseil dans sa réponse, 
limités à des mesures de l’exécutif, ne pouvaient pas pallier l’absence d’un accès 
au juge. Ils étaient insuffisants. 
 
 
Les recourants avaient dû intervenir auprès de l’autorité fédérale de 
surveillance pour faire examiner la question des subventions octroyées aux 
sociétés aux mains de certains membres du conseil de fondation de S______. Ils 
demandaient à la chambre de céans d’auditionner Monsieur H______, cinéaste 
franco-suisse, au sujet de l’octroi des subventions au cinéma dénuées de tout 
contrôle judiciaire et politique efficace. En l’état, S______ ne pouvait pas être 
considéré comme soumis à un organe de protection juridique indépendant ayant 
un libre pouvoir d’examen. Par ailleurs, la loi attaquée ne constituait pas une 
exception au sens d’une décision à caractère politique prépondérant, ou d’une 
décision en matière de droits politiques non soumises à un contrôle judiciaire. Le 
canton de Genève n’avait prévu aucune exception en matière de subventions, et la 
législation sur les indemnités et les aides financières n’excluait pas un droit de 
recours ; au contraire, elle l’exigeait. Le système en place ne garantissait pas ce 
droit fondamental et obéissait à des considérations étrangères aux conditions de 
subventions. 


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Il n’y avait certes pas un droit à des subventions, et l’aide sélective donnait 
un certain pouvoir d’appréciation aux autorités. Cela ne pouvait toutefois aboutir à 
admettre un ensemble de règles favorisant systématiquement les positions 
dominantes et les intérêts économiques des membres du conseil de fondation de 
S______. L’absence de règles de récusation constituait en outre une violation du 
droit fondamental à une procédure « fair-play ». 
22) 
Le 18 mai 2015, le Grand Conseil a persisté dans les termes et les 
conclusions de sa réponse du 16 mars 2015. Il a renoncé à dupliquer. 
23. 
 
Le 28 mai 2015, M. B______ a contacté l’autorité fédérale de surveillance 
pour savoir si elle s’était déterminée sur l’affaire dont elle avait été saisie par la 
demande de renseignements de l’entreprise. 
24. 
 
Par courrier du 1er juin 2015, M. B______ en a informé la chambre 
constitutionnelle. Il a demandé que le Grand Conseil produise le moment venu le 
rapport que ladite autorité enverra à la fondation, et que les recourants puissent 
alors se prononcer sur ce rapport, considéré comme un fait nouveau, dans le cadre 
de la procédure pendante devant la chambre constitutionnelle. 
25. 
 
Le 2 juin 2015, la chambre constitutionnelle a transmis ce courrier et son 
annexe au Grand Conseil, et a indiqué aux parties que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1) 
a. 
La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-
GE - A 2 00) ; selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des 
lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 
let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 
 
b. 
Le recours est dirigé contre une loi cantonale, à savoir la L 11'301. 
Nonobstant son intitulé, cette loi ne se limite pas à octroyer une aide financière à 
un bénéficiaire déterminé. De par son contenu – en particulier, la ratification de la 
convention de subventionnement en constituant l’annexe, la référence à la 
réalisation des activités définies par ladite convention, et aux prestations que la 
fondation bénéficiaire reçoit la mission d’allouer, ainsi que la déclaration 
d’application de principes relatifs au contrôle interne et de différentes lois 
cantonales –, elle a fondamentalement pour objet la délégation à une fondation de 
droit privé de la tâche étatique de soutenir, par le biais de deniers principalement 
publics, la production indépendante et la réalisation d’œuvres cinématographiques 
et audiovisuelles, pour une période de quatre ans. Elle ne concerne pas que 
S______, mais aussi tous les bénéficiaires potentiels des prestations que cette 


- 12/32 - 
A/3687/2014 
entité est chargée d’allouer. Elle n’est pas un simple acte administratif pris sous la 
forme d’une loi, mais comporte bien un acte normatif, et est donc exposée à un 
contrôle de conformité au droit supérieur sur recours à la chambre de céans 
(ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2b et c). 
 
 
Cette dernière est dès lors compétente ratione materiae pour connaître du 
présent recours. 
2) 
a. 
Le législateur genevois a défini la qualité pour recourir devant la chambre 
constitutionnelle de la même manière que pour les recours devant les autres 
juridictions administratives, sans faire de distinction selon les actes attaqués. 
Concernant les personnes privées, physiques ou morales, voire les personnes 
morales de droit public agissant à l'égal de personnes morales de droit privé, elles 
ont qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle si elles sont touchées 
directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d'État 
ou une décision et ont un intérêt personnel digne de protection à ce que l'acte 
attaqué soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b LPA ; ACST/1/2015 précité 
consid. 3). 
 
 
Telle qu'elle a été interprétée par les juridictions genevoises (ACST/7/2015 
du 31 mars 2015 ; ACST/1/2015 précité ; ACST/2/2014 du 17 novembre 2014 ; 
ATA/752/2014 du 23 septembre 2014), la qualité pour recourir prévue par l'art. 60 
al. 1 let. b LPA s'avère substantiellement similaire à celle que le législateur fédéral 
a définie pour le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral 
(Pascal MAHON, Droit constitutionnel, 3ème éd., vol. I, 2014, n. 320 in fine, 
325 ss, 329 ss et 332 ; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, 
spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 68 ss). Cela 
s'explique par le fait que, selon l'art. 111 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - 173.110), la qualité de partie à la procédure devant toute 
autorité cantonale précédant le Tribunal fédéral doit être reconnue à quiconque a 
qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. En d'autres termes, le droit 
cantonal ne peut pas définir la qualité de partie (en particulier la qualité pour 
recourir), notamment devant la chambre constitutionnelle, de manière plus 
restrictive que ne le fait l'art. 89 LTF (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162 
consid. 2.1.1 ; 136 II 281 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_663/2012 du 
9 octobre 2013 consid. 6.5 ; ACST/1/2015 précité consid. 3a ; ACST/2/2014 
précité consid. 2c). 
 
b. 
Aux termes de l’art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en 
matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité 
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement 
atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de 
protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L’art. 89 al. 1 LTF 
détermine la qualité pour recourir de manière générale, la subordonnant à trois 
conditions, 
qui, 
pour 
autant 
qu’elles 
soient 
cumulativement 
remplies 


- 13/32 - 
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(ATF 137 II 40 consid. 2.2), permettent aux personnes physiques et morales de 
droit privé, voire exceptionnellement aux personnes morales et collectivités de 
droit public, de recourir (Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 
2ème éd., 2014, n. 11 ad art. 89 LTF). 
 
 
Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple ; il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris (Marcel Alexander NIGGLI/ Peter 
UEBERSAX/Hans WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., 2011, 
n. 13 ad art. 89 LTF). Toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés 
par l’acte attaqué, ou pourront l’être un jour, a qualité pour recourir ; une simple 
atteinte virtuelle suffit, à condition qu’il existe un minimum de vraisemblance que 
le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 
138 I 435 consid. 1.6 ; 135 II 243 consid. 1.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_518/2013 du 1er octobre 2014 consid. 1.2 non publié in ATF 140 I 381, 
4C_2/2011 du 17 mai 2011 consid. 3 non publié in ATF 137 III 185). 
 
 
L’intérêt requis doit exister en principe tant au moment du dépôt du recours 
qu’à celui où l’arrêt est rendu (ATF 139 I 206 consid. 1.1 ; 137 I 296 consid. 4.2). 
 
c. 
En 
l'espèce, 
comme 
producteurs 
et 
réalisateurs 
d’œuvres 
cinématographiques ou entreprise ayant pour but la production de telles œuvres, 
les recourants se trouvent avec la L 11'301 dans un rapport suffisamment étroit, 
spécial et digne d'être pris en considération en tant que cette loi ratifie la 
convention de subventionnement par laquelle l’État de Genève charge S______ 
d’octroyer des aides publiques à des bénéficiaires répondant aux conditions fixées 
par les règlements de cette dernière. Ils sont en effet susceptibles de demander à 
S______ des subventions dans le cadre de leurs activités liées à la production et à 
la réalisation d’œuvres cinématographiques à titre indépendant. 
 
 
La qualité pour recourir des trois recourants doit donc être admise. 
3) 
a. 
Le délai de recours est de 30 jours s'agissant des lois constitutionnelles, des 
lois et des règlements du Conseil d'État (art. 62 al. 1 let. d LPA). Il court dès le 
lendemain de la promulgation des lois constitutionnelles et des lois ainsi que de la 
publication des règlements (art. 62 al. 3 phr. 2 et 3 LPA). Les délais en jours fixés 
par la loi ou par l’autorité ne courent pas notamment du 18 décembre au 2 janvier 
inclusivement (art. 63 al. 1 let. c LPA). 
 
b. 
La L 11'301 a été promulguée par un arrêté du Conseil d'État publié, avec 
ladite loi, dans la FAO du 5 décembre 2014. Le délai de recours arrivait donc à 
échéance le mardi 20 janvier 2015. 
 
 
Le recours daté du 1er décembre 2014 mais posté déjà le 28 novembre 2014 
était prématuré. Un recours prématuré n’est cependant pas déclaré irrecevable 


- 14/32 - 
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lorsqu’il acquiert à bref délai un objet actuel, comme en l’espèce du fait de la 
promulgation de la loi attaquée quelques jours après le dépôt de l’acte de recours 
(Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 77). Au demeurant, les deux compléments de 
recours datés du 19 janvier 2015, valant au besoin actes de recours, ont été 
déposés dans un bureau de poste suisse respectivement les 19 et 20 janvier 2015, 
soit avant l’expiration du délai de recours contre la loi attaquée. 
 
 
Le recours a donc été formé en temps utile. 
4) 
a. 
Le recours est formé par écrit (art. 64 al. 1 LPA). La forme écrite requiert la 
signature du recourant (ou de son mandataire autorisé à le représenter), en vertu 
du principe général qu’exprime l’art. 13 de la loi fédérale du 30 mars 1911 
complétant le code civil suisse (Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 
220 ; ATA/236/2015 du 3 mars 2015 consid. 4). 
 
 
En l’espèce, le recours expédié le 28 novembre 2014 et son complément 
posté le 20 janvier 2015 sont signés de la main de M. A______. Celui-ci s’engage 
lui-même, de même que son entreprise individuelle (qui se confond d’ailleurs 
avec sa personne), mais il ne saurait avoir la qualité de représentant de 
M. B______, n’étant ni son conjoint, partenaire enregistré, ascendant ou 
descendant majeur, ni avocat ni mandataire professionnellement qualifié pour la 
cause considérée (art. 9 al. 1 LPA). M. B______ a cependant signé le complément 
de recours, qui satisfait pour lui-même à un acte de recours. 
 
 
La condition de la forme écrite est donc réalisée pour les trois recourants. 
 
b. 
L’acte de recours contient en outre, sous peine d’irrecevabilité, la 
désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 
LPA). Il comporte aussi, de façon susceptible d’être complétée dans le délai que la 
juridiction lui impartit le cas échéant à cette fin, des motifs et l’indication des 
moyens de preuve, et est accompagné des pièces dont dispose le recourant (art. 65 
al. 3 LPA). En cas de recours contre un acte normatif, le recours doit contenir un 
exposé détaillé des griefs du recourant (art. 65 al. 3 LPA ; PL 11311 p. 15, 
accessible sur MGC [En ligne], http://ge.ch/grandconseil/search?search=11311 ; 
ACST/1/2015 précité consid. 4b ; ACST/2/2014 précité consid. 5a). 
 
 
Le présent recours satisfait à ces exigences, à tout le moins tel qu’il a été 
complété en temps utile par les recourants. 
 
c. 
Encore faut-il que les conclusions du recours – qui lient la juridiction 
chargée de statuer (art. 69 al. 1 phr. 1 LPA ; ATA/457/2007 du 30 octobre 2007) – 
soient elles-mêmes recevables. 
 
 
Or, selon l’intimé, le recours est irrecevable en tant qu’il conclut 
principalement à ce que la chambre de céans enjoigne au législateur cantonal 
d’introduire sans délai dans la L 11'301 un droit de recours et un mécanisme 


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juridique efficace contre les conflits d’intérêts, contrairement au principe de la 
séparation des pouvoirs et aux principes démocratiques régissant l’adoption des 
actes législatifs. 
 
 
Le pouvoir législatif appartient au Grand Conseil, auquel revient la 
compétence d’adopter et, partant, de modifier et abroger les lois (art. 80 et 91 al. 1 
Cst-GE), le pouvoir de la chambre de céans d’annuler une loi dans le cadre du 
contrôle abstrait des normes restant réservé (art. 124 let. a Cst-GE). Généralement 
de nature cassatoire, ledit recours à la chambre de céans ne confère pas à cette 
dernière le pouvoir de réformer les actes normatifs attaqués devant elle dans le 
cadre du contrôle abstrait des normes (Arun BOLKENSTEYN, op. cit. p. 337 s). 
Une juridiction constitutionnelle peut être amenée à prononcer l’annulation de 
normes pour le motif que les dispositions considérées ne comportent pas certaines 
cautèles, en particulier des garanties procédurales essentielles, et que de telles 
carences s’opposent à leur application (cf. p. ex. l’ATF 140 I 381, par lequel le 
Tribunal fédéral a annulé les art. 21A al. 2, 21B et 22 introduits par une loi 11056 
du 21 février 2013 dans la loi sur la police du 26 octobre 1957 sur l’observation 
préventive, les recherches préventives secrètes et l’enquête sous couverture). Si la 
portée juridique d’un tel arrêt se limite à ladite annulation, celle-ci n’en signifie 
pas moins, pratiquement, que le législateur est invité à compléter les normes 
considérées, en elles-mêmes non critiquables, pour qu’elles puissent devenir 
applicables. 
 
 
En l’espèce, les recourants ne demandent pas à la chambre de céans 
d’introduire elle-même dans la loi attaquée des dispositions sur le droit de recours 
et la résolution des conflits d’intérêts, mais d’enjoindre à l’intimé de le faire. Du 
moins prise littéralement, ladite conclusion principale excède le cadre du pouvoir 
de décision de la chambre de céans. La question peut en l’occurrence rester 
ouverte de savoir si cette conclusion peut et doit être interprétée, au regard des 
développements du recours, comme tendant matériellement à ce que la chambre 
constitutionnelle juge la loi attaquée elle-même inapplicable en l’absence des 
garanties procédurales considérées et l’annule pour ce motif. La chambre de céans 
entrera en matière sur le recours, en tant qu’il est recevable, d’autant plus que 
celui-ci comporte dans sa conclusion subsidiaire une assise suffisante pour qu’elle 
aborde cet examen de fond en pouvant le cas échéant annuler la loi elle-même. 
Les recourants ont en effet conclu à titre subsidiaire à ce qu’il soit constaté que 
financer des productions cinématographiques au moyen de fonds publics sans 
qu’un droit de recours soit prévu et par le biais d’institutions ne disposant pas de 
mécanisme juridique efficace contre les conflits d’intérêts viole la liberté 
d’expression, l’égalité de traitement, la liberté économique et le droit à une 
« procédure équitable », et à ce que les mesures qui s’imposent soient prises. 
5) 
 
Saisie d’un recours contre un acte normatif, la chambre constitutionnelle 
contrôle librement la conformité de celui-ci avec le droit supérieur (art. 124 let. a 


- 16/32 - 
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Cst-GE ; art. 61 al. 1 LPA), sous réserve des exigences de motivation figurant à 
l’art. 65 al. 3 LPA. À l’instar du Tribunal fédéral, elle s’impose toutefois une 
certaine retenue et n’annule les dispositions voire l’acte normatif attaqués que s’ils 
ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des 
circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles 
soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en 
juger, il lui faut tenir compte notamment de la portée de l’atteinte aux droits en 
cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la 
norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles 
ladite norme serait appliquée (ATF 140 I 2 consid. 4 ; 137 I 328 consid. 4 ; 135 II 
243 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2013 du 19 juin 2014 
consid. 2.2 ; ACST/7/2015 précité ; ACST/2/2014 précité). La chambre de céans 
n’en a pas moins la compétence d’appliquer le droit d’office, sans être liée par les 
motifs invoqués par les parties (art. 69 al. 1 phr. 2 LPA), à la condition que le 
recours ou le grief invoqué soit recevable. 
6) 
 
Les recourants allèguent que la L 11'301 viole leur liberté d’expression, leur 
liberté économique, leur droit à l’égalité de traitement et leur droit à une 
procédure équitable, dans la mesure où elle ne prévoit ni un droit de recours 
contre les décisions de la fondation, ni un mécanisme juridique efficace contre les 
conflits d’intérêts des membres des organes de décision de la fondation. Aux yeux 
des recourants, l’obtention des prestations que la fondation est chargée d’allouer 
conditionne la création et la production d’œuvres cinématographiques ; autrement 
dit, le refus de telles prestations par la fondation est propre à affecter lesdits droits 
fondamentaux. Aussi s’impose-t-il, selon eux, d’une part que la procédure 
d’examen des demandes desdites prestations offre des garanties d’impartialité, et 
d’autre part, que les mesures (ou décisions) rendues au cours et au terme de cette 
procédure soient sujettes à recours. 
 
 
Du moins tels qu’ils sont invoqués par les recourants, les griefs de violation 
de la liberté d’expression et de la liberté économique (celle-ci englobant le droit à 
l’égalité de traitement entre concurrents) n’ont pas de portée propre par rapport 
aux griefs de violation desdites garanties procédurales. La question soulevée est 
donc de déterminer si, pour l’obtention de prestations de la fondation, les 
requérants peuvent se prévaloir d’une garantie d’impartialité et d’un droit de 
recours, dans l’affirmative, comment ces deux droits de nature procédurale 
doivent être garantis, et s’ils le sont en l’occurrence de façon conforme à ces 
exigences. 
 
 
Les recourants ont eu tout loisir de s’exprimer sur cette question. Il n’y a pas 
lieu de différer de statuer sur leur recours pour leur permettre de se prononcer 
encore sur la prise de position que rendra l’autorité fédérale de surveillance. 
7. 
a. 
Dès lors qu’il se fait principalement au moyen de deniers publics et dans 
l’intérêt public, un subventionnement de la production et de la création d’œuvres 


- 17/32 - 
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cinématographiques et audiovisuelles doit être considéré à la base comme une 
activité étatique. Il est donc soumis au droit, qui est le fondement et la limite de 
l’activité de l’État (art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 – Cst. – RS 101), et il doit intervenir de façon à respecter 
les droits fondamentaux (art. 35 al. 1 et 2 Cst.). Cette remarque préliminaire est 
faite sans préjudice de la question de savoir si, à quelles conditions et avec quels 
effets, en termes de garanties procédurales, une délégation à une fondation de 
droit privé d’un tel subventionnement est possible. Elle explique cependant que la 
source des garanties procédurales considérées doive être recherchée dans des 
normes de rang constitutionnel ayant vocation à s’appliquer prioritairement à des 
procédures administratives et judiciaires, ainsi que dans des lois. Les normes 
entrant à cet égard en considération sont la constitution fédérale, voire la 
constitution genevoise, la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des 
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101) et le Pacte 
international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte II - 
RS 0.103.2) ; des garanties procédurales de cette nature se trouvent précisées dans 
des lois fédérales telles que la loi fédérale sur la procédure administrative du 
20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) et la LTF, ainsi que dans des lois cantonales 
telles que la LPA, dans leur champ d’application respectif. 
 
b. 
Le droit d’un administré à ce qu’une affaire pour laquelle il a la qualité de 
partie soit traitée par une autorité impartiale se déduit de l’art. 29 al. 1 Cst., selon 
lequel toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce 
que sa cause soit traitée équitablement (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2011, n. 1515 s p. 505 ; ATF 136 II 383 consid. 3.4) L’art. 40 al. 1 
Cst-GE est similaire à l’art. 29 al. 1 Cst. La garantie constitutionnelle 
d’impartialité de l’autorité décisionnaire a été concrétisée par diverses lois, aux 
niveaux fédéral et cantonal. 
 
 
Selon l’art. 10 al. 1 PA, les personnes appelées à rendre ou préparer une 
décision doivent se récuser notamment si elles ont un intérêt personnel dans 
l'affaire (let. a), si elles sont le conjoint ou le partenaire enregistré d’une partie ou 
mènent de fait une vie de couple avec elle (let. b), si elles sont parentes ou alliées 
d’une partie en ligne directe, ou jusqu’au troisième degré en ligne collatérale 
(let. c), si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une 
partie (let. d), ou si, pour d'autres raisons, elles pourraient avoir une opinion 
préconçue dans l'affaire (let. e). L’art. 15 al. 1 let. a à e LPA prévoit les mêmes 
causes de récusation, libellées de façon quasi similaire (« s’il existe des 
circonstances de nature à faire suspecter leur partialité », indique la let. d de cette 
disposition). 
 
 
L’exigence d’impartialité se retrouve, de façon même renforcée, à l’art. 30 
al. 1 Cst. pour la procédure contentieuse, devant les autorités judiciaires (Andreas 
AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel 


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suisse, vol. II, 3ème éd. 2013, n. 1248 ss p. 578 s ; Thierry TANQUEREL, op. cit., 
n. 1518 p. 506 ; cf. art. 34 LTF pour la récusation des juges et greffiers du 
Tribunal fédéral). 
 
 
La suspicion de partialité peut résulter de circonstances propres à une 
personne ou de l’organisation même du système de décision. Il suffit d’un risque 
plausible de partialité ; l’existence effective de celle-ci n’est pas nécessaire 
(Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1519 p. 506 ; Pierre MOOR / 
Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur 
contrôle, 3ème éd., 2011, n. 2.2.5.2 p. 270 ss). La Constitution fédérale n’impose 
cependant pas l’indépendance et l’impartialité comme maxime d’organisation 
d’autorités gouvernementales, administratives ou de gestion. Une appréciation 
spécifique est nécessaire dans chaque situation particulière. La possibilité offerte 
aux administrés de réclamer la récusation de membres d’autorités administratives 
ne doit pas conduire à empêcher celles-ci de poursuivre, de façon transparente, 
une politique dans l’intérêt public (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1520 
p. 507). 
 
 
Lorsque l’agent qui devait se récuser participe à une décision, celle-ci est 
annulable. L’acte devrait être nul, si l’agent statue dans une affaire à laquelle il est 
personnellement intéressé. Cependant, dans le cas où un organisme de droit privé 
chargé de l’exécution d’une tâche de droit public privilégie ses intérêts propres, la 
décision est annulable (ATF 105 Ib 126 consid. 3 ; Pierre MOOR / 
Étienne POLTIER, op. cit., n. 2.3.4.3 p. 372). 
 
c. 
Le droit de contester par la voie judiciaire les mesures ou décisions prises au 
cours ou au terme d’une procédure se rattache au droit à un procès équitable, dont 
le droit d’accès aux tribunaux représente l’une des facettes (Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 1211 ss 
p. 563 ss). 
 
 
La constitution fédérale du 29 mai 1874 ne comprenait pas de garantie 
générale de l’accès au juge. La CEDH a impliqué la reconnaissance et l’extension 
de ce droit en Suisse, dès lors qu’elle prévoit, à son art. 6 § 1, que toute personne a 
droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai 
raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui 
décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit 
du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Elle 
stipule par ailleurs, à son art. 13, que toute personne dont les droits et libertés 
reconnus dans la CEDH ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif 
devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par 
des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles ; le Pacte II 
garantit un droit comparable à son art. 2 § 3 let. a. 


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Une garantie générale de l’accès au juge a été introduite en Suisse le 
12 mars 2000 dans le cadre de la réforme de la justice fédérale, par l’adoption de 
l’art. 29a Cst., en vigueur depuis le 1er janvier 2007 (RO 2006 1059), ayant la 
teneur suivante : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une 
autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure 
l’accès au juge dans des cas exceptionnels. » 
 
 
Comme le Tribunal fédéral l’a indiqué notamment dans l’arrêt 1P.7/2004 du 
13 octobre 2004 (ATF 130 I 388 = RDAF 2005 I 239), rendu peu après l’adoption 
de l’art. 29a Cst mais avant son entrée en vigueur, l’art. 6 § 1 CEDH a une portée 
plus large que les notions usuelles en droit interne de contestations portant sur des 
droits de caractère civil et d’accusations en matière pénale. Il vise aussi les actes 
administratifs d'une autorité de puissance publique, pour autant qu'ils produisent 
un effet déterminant sur des droits et obligations de caractère civil. L'application 
de l’art. 6 § 1 CEDH exige l'existence d'une prétention découlant du droit interne. 
Il doit exister une contestation sur l'existence, le contenu, la portée ou la nature 
d'un tel droit ou d'une telle obligation. De plus, le contentieux doit être réel et 
sérieux et l'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit 
en question. Un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas. La 
nature de l'autorité qui tranche, instance de droit privé ou autorité administrative, 
n'est pas déterminante. L'application de l’art. 6 § 1 CEDH a été niée lorsque 
l'autorité a un libre pouvoir d'appréciation, comme en matière de prérogatives 
discrétionnaires ou d'actes de gouvernement (ATF 127 I 115 consid. 5b = RDAF 
2002 I 260). Selon le Tribunal fédéral, la Cour européenne des droits de l’homme 
(ci-après : CourEDH) a étendu largement le champ d'application de l’art. 6 § 1 
CEDH, mais pas de manière indéfinie. Une trop grande extension viderait de son 
sens l'art. 13 CEDH qui prévoit une voie de recours effectif au niveau interne pour 
les atteintes aux droits fondamentaux garantis par la CEDH, mais n'exige pas un 
contrôle judiciaire. Il ne doit pas forcément s'agir d'un tribunal, comme lors de 
l'application de l'art. 6 CEDH ; la possibilité de recourir auprès d'une autorité 
administrative présentant des garanties suffisantes d'indépendance et ayant le 
pouvoir d'examiner les arguments du recourant et, le cas échéant, d'annuler l'acte 
contesté ou d'en supprimer les conséquences, satisfait déjà aux exigences moins 
strictes de l'art. 13 CEDH (ATF 137 I 128 consid. 4.4.1 ; ATF 129 II 193 
consid. 3 = RDAF 2004 I 662 ; ACEDH Kudla contre Pologne, du 26 octobre 
2000, Rec. 2000-XI, § 146 ss p. 247). 
 
 
L’art. 29a Cst. a entraîné une généralisation du contrôle judiciaire, même 
au-delà du champ d’application et de la portée des art. 6 § 1 et 13 CEDH et 2 § 3 
let. a Pacte II, si bien que la question du droit d’accès à un tribunal peut être 
examinée au seul regard de cet art. 29a Cst. La Cst-GE n’offre pas non plus une 
garantie plus étendue que celle qui se déduit de l’art. 29a Cst. 


- 20/32 - 
A/3687/2014 
 
 
Ainsi que le précise la 2ème phrase de cette disposition, des exceptions 
peuvent être prévues par des lois à la garantie de l’accès au juge instituée par cette 
norme constitutionnelle, ce qui – a indiqué le Tribunal fédéral dans un arrêt 
9C_116/2008 du 20 octobre 2008 (ATF 134 V 443), rendu après l’entrée en 
vigueur de l’art. 29a Cst. – exclut la reconnaissance d'un droit général et absolu à 
la protection juridictionnelle. Les cas exceptionnels visés par l'art. 29a phr. 2 Cst. 
concernent les décisions difficilement « justiciables », par exemple des actes 
gouvernementaux qui soulèvent essentiellement des questions politiques, 
lesquelles ne se prêtent pas au contrôle du juge (ATF 134 V 443 consid. 3.1 ; 
Message du Conseil fédéral précité, FF 1997 I 1 ss, p. 531), ainsi que des actes 
qui, en raison des principes de la séparation des pouvoirs ou de la démocratie, se 
prêtent mal à un contrôle juridictionnel comme les actes d’un parlement soumis à 
un référendum (Jean-François AUBERT / Pascal MAHON, Petit commentaire de 
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n. 6 
ad art. 29a Cst.). L'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst. ne doit être exclu que 
de manière exceptionnelle (ATF 136 I 42 consid. 1.5.3 ; François BELLANGER / 
Thierry TANQUEREL [éd.], Les nouveaux recours fédéraux en droit public, 
2006, p. 108). Il en découle que l'art. 86 al. 3 LTF, selon lequel les cantons 
peuvent instituer une autorité autre qu’un tribunal pour les décisions revêtant un 
caractère politique prépondérant, trouve seulement application si l'aspect politique 
prévaut sans discussion (Bernhard EHRENZELLER / Benjamin SCHINDLER / 
Rainer J. SCHWEIZER / Klaus A. VALLENDER [éd.], op. cit., n. 19 et 20 
ad art. 29a Cst. ; Karl SPÜHLER / Heinz AEMISEGGER / Annette DOLGE / 
Dominik VOCK, Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2013, n. 37 ad art. 86 
LTF ; Urs PORTMANN [éd.], La nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, 2007, 
p. 155 ss ; Jean-François AUBERT / Pascal MAHON, op. cit., n. 6 ad art. 29a 
Cst.). La vérification par le juge ne doit pas apparaître admissible (Marcel 
Alexander NIGGLI / Peter UEBERSAX / Hans WIPRÄCHTIGER [éd.], 
Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., 2011, n. 19 ad art. 86 LTF). Le fait que la décision 
émane d'une autorité politique est un indice de son caractère politique, mais n'est 
pas toujours déterminant. À titre d'exemples de décisions à caractère politique 
prépondérant, les plans directeurs cantonaux et la grâce sont régulièrement 
mentionnés 
(Marcel 
Alexander 
NIGGLI / 
Peter 
UEBERSAX / 
Hans 
WIPRÄCHTIGER [éd.], op. cit., n. 22 ad art. 86 LTF). L’allocation de 
subventions étatiques n’entre pas dans les exceptions admissibles aux garanties 
procédurales visées par l’art. 29a Cst. 
 
 
L'autorité judiciaire dont il est question à l’art. 29a Cst. doit présenter les 
garanties notamment d’indépendance et d’impartialité requises par l'art. 30 al. 1 
Cst. et disposer d’un pouvoir d’examen complet des faits et du droit (ATF 137 I 
128 consid. 4.2 ; Jean-François AUBERT / Pascal MAHON, op. cit., n. 5 
ad art. 29a Cst.). 


- 21/32 - 
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8. 
a. 
À teneur de l’art. 35 Cst. (cf. aussi art. 41 Cst-GE, ayant quasiment la même 
teneur), les droits fondamentaux inscrits dans la Constitution fédérale, parmi 
lesquels figurent les garanties de procédure, doivent être réalisés dans l’ensemble 
de l’ordre juridique (al. 1). Quiconque assume une tâche de l’État est tenu de 
respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation (al. 2). Les 
autorités veillent à ce que les droits fondamentaux, dans la mesure où ils s’y 
prêtent, soient aussi réalisés dans les relations qui lient les particuliers entre eux 
(al. 3). 
 
 
L’obligation instaurée par l’art. 35 al. 2 Cst. incombe non seulement à tous 
les organes étatiques de quelque nature – législatifs, exécutifs ou judiciaires – et 
de quelque niveau – fédéral, cantonal ou communal – qu’ils soient, mais aussi aux 
personnes privées – physiques ou morales – chargées d'exercer des tâches 
étatiques par délégation (ATF 137 II 409 consid. 6, 7.1 et 7.2 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., n. 116 p. 55 ; Jean-
François AUBERT / Pascal MAHON, op. cit., n. 3, 6 et 8 ad art. 35 Cst.). Dans 
l’accomplissement de leurs tâches, tous doivent veiller au respect des droits 
fondamentaux, en particulier à celui des garanties de procédure (ATF 139 I 306 
consid. 3.2.1 et 4 = RDAF 2014 I 282 ; ATF 133 I 49 consid. 3.2 ; arrêts du 
Tribunal administratif fédéral B-6161/2011 et B-6165/2011 du 4 octobre 2013 
consid. 6.1). 
 
 
L'art. 35 al. 3 Cst. ne déroge pas à ce principe. De par sa formulation, il 
confirme que les droits fondamentaux ne peuvent déployer leurs effets 
directement entre individus, mais que cette application dépend d'une intervention 
spécifique de l'autorité, soit en priorité du législateur ou des autorités d'application 
du droit lorsqu'elles sont amenées à interpréter des notions juridiques 
indéterminées ou bénéficient d'un pouvoir d'appréciation (Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., n. 130 ss p. 61 ss ; Jean-
François AUBERT / Pascal MAHON, op. cit., n. 12 ad art. 35 Cst.). Si la 
Constitution fédérale contient certes des règles qui pourraient être directement 
applicables entre particuliers sur des points précis, la jurisprudence n'a reconnu 
que dans deux cas qu'un droit fondamental déployait un véritable effet horizontal 
direct dans les relations entre personnes privées, soit le principe de l'égalité des 
salaires entre les hommes et les femmes pour un travail de valeur égale et la 
liberté personnelle dans les relations entre le patient et son médecin (ATF 126 II 
217 consid. 4 = JdT 2002 I 375 ; 114 Ia 350 consid. 5 et consid. 6). 
 
b. 
Il peut donc déjà être retenu, à ce stade, que la délégation de tâches étatiques 
à des tiers, même à des personnes privées, ne saurait aboutir à un non-respect des 
droits fondamentaux et des garanties procédurales qui seraient applicables à 
défaut de délégation. 
9. 
a. 
Sur le plan fédéral, une norme constitutionnelle – l’art. 178 al. 3 Cst. – 
prévoit la possibilité de déléguer des tâches de l'administration à des organismes 


- 22/32 - 
A/3687/2014 
et à des personnes de droit public ou de droit privé qui sont extérieurs à 
l'administration fédérale. Tel n’est pas le cas en droit genevois. Cependant, la 
collaboration des pouvoirs publics avec le secteur privé ne requiert pas une base 
constitutionnelle, du moins lorsqu’il n’y a pas délégation de pouvoirs de puissance 
publique comportant une large part d’autonomie en faveur du délégataire ; il suffit 
que l’État soit compétent en la matière (Pierre MOOR, Droit administratif, 
vol. III, 1992, n. 3.1.4.1 p. 114). 
 
 
La délégation des compétences étatiques à une entité privée, pratique 
relativement courante dans l’administration de prestation (ATF 133 I 49 
consid. 3.2), doit par contre reposer sur une base légale formelle (ATF 137 II 409 
consid. 6.3 ; 135 II 38 consid. 4.4 ; Bernhard EHRENZELLER / Benjamin 
SCHINDLER / Rainer J. SCHWEIZER / Klaus A. VALLENDER [éd.], Die 
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3ème éd., 2014, n. 32 ss 
ad art. 178 Cst. ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 110 p. 34, n. 153 p. 47 ; Jean-
François AUBERT / Pascal MAHON, op.cit., n. 10 ad art. 178 Cst.). 
 
b. 
La loi doit en outre poser les moyens de surveillance propres à garantir la 
situation des tiers et le contrôle politique (Pierre MOOR, op. cit., n. 3.1.4.2 
p. 114). L’existence et l’exercice concret d’une surveillance est une condition de 
validité de la délégation (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 155 p. 47). 
 
 
La surveillance peut être organique, par la participation aux instances 
supérieures de l’institution, ou financière. L’autorité doit être informée des 
activités de l’institution et de certains actes, et les règlements autonomes et les 
statuts être soumis à son approbation. L’existence des voies de recours contre les 
actes du délégataire se juge selon les règles ordinaires du contentieux 
(Pierre MOOR, op. cit., n. 3.1.4.2 p. 118). L’État se doit d’assurer une certaine 
surveillance voire un certain contrôle sur les activités déléguées, ainsi que de 
garantir une protection minimum aux personnes susceptibles d’être touchées dans 
leurs droits fondamentaux par les actes du délégataire des tâches publiques, du 
moins pour les atteintes d’une certaine gravité. Le justiciable doit pouvoir 
provoquer une décision formelle de l’autorité de surveillance susceptible de 
recours (ATF 133 I 49 consid. 3.2), étant relevé que, pour le délégataire, le 
mandat d’exécuter les tâches publiques peut comprendre implicitement le pouvoir 
décisionnel nécessaire à leur accomplissement (ATF 137 II 409 consid. 6.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_715/2008 du 15 avril 2009 consid. 3.2 = RDAF 
2010 I 425). 
 
 
Les lois qui instituent les organismes délégataires de tâches étatiques 
prévoient du reste, directement ou indirectement, une surveillance de la part du 
Conseil fédéral voire de l’administration, ainsi que des voies de recours contre 
leurs décisions (Jean-François AUBERT / Pascal MAHON, op. cit., n. 13 
ad art. 178 Cst). L'obligation de garantir le droit de recours concerne non 
seulement la délégation d'affaires du Conseil fédéral aux départements ou aux 


- 23/32 - 
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unités administratives qui leur sont subordonnées, mais par analogie aussi les 
tâches administratives de la Confédération qui sont confiées à l'extérieur de 
l'administration fédérale. Selon le Conseil fédéral, il n'est pas nécessaire de 
mentionner expressément cet aspect, qui va de soi (Message du Conseil fédéral 
relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, FF 1997 I 416). 
Ainsi, une voie de recours est mentionnée à l’art. 13 de la loi fédérale sur 
l’encouragement à la recherche et à l’innovation du 14 décembre 2012 (LERI – 
RS 420.1) contre les décisions des institutions chargées d’encourager la recherche, 
comme le Fonds national suisse de la recherche scientifique, qui est une fondation 
de droit privé au sens de l’art. 80 CC ; par le jeu d’une référence à la PA et de 
l’application de l’art. 31 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 
2005 (LTAF - RS 173.32), l’autorité de recours est le Tribunal administratif 
fédéral. La même voie de recours est ouverte à l’encontre des décisions que rend 
la Fondation Pro Helvetia, qui, elle, est une fondation de droit public dotée de la 
personnalité juridique (art. 26 et 31 al. 1 de la loi fédérale sur l’encouragement de 
la culture du 11 décembre 2009 - LEC - RS 442.1 ; art. 13 de l’ordonnance sur les 
subventions de la Fondation Pro Helvetia du 23 novembre 2011 - RS 442.132.2 ; 
art. 31 LTAF). 
 
c. 
Les rapports entre le délégataire et les tiers sont régis par le droit public 
lorsqu’il y a délégation de pouvoirs de puissance publique, notamment lorsque le 
délégataire a reçu compétence de prendre des décisions unilatérales ou est chargé 
de redistribuer des subventions en application directe de normes étatiques 
(Pierre MOOR, op. cit., n. 3.1.3.3 p. 112). 
 
 
Lorsque la législation spéciale ne rend pas le droit public applicable, c’est le 
droit privé qui régit les relations entre le délégataire et les tiers. Cependant, les 
nécessités de réalisation de la tâche déléguée ou les exigences de la protection 
d’intérêts légitimes des tiers justifient la présence de régimes particuliers ou de 
règles dérogatoires de droit public, voire la référence à des principes 
constitutionnels (Pierre MOOR, op. cit., n. 3.1.3.3 p. 113). Le respect des règles 
de droit public incluses dans un rapport de droit privé est assumé, dans la relation 
entre le délégataire et le tiers, par une décision, ce qui rend recevable un recours à 
l’autorité de surveillance (Pierre MOOR, op. cit., n. 3.1.3.3 p. 114). 
 
d. 
Parmi les domaines pouvant faire l’objet d’une délégation de tâches 
étatiques figure le subventionnement, notamment lorsque certaines institutions 
reçoivent de l’État une subvention globale qu’elles sont chargées de redistribuer 
aux particuliers (Pierre MOOR, op. cit., n. 3.1.2.7 p. 106). Le contrat de 
subvention est un contrat de droit administratif entre l’autorité publique et le 
délégataire (Pierre MOOR / Étienne POLTIER, op. cit., n. 3.1.2.4 p. 434). 
 
 
Dans le canton de Genève, la pratique contractuelle développée avec les 
initiateurs de projets culturels et les organismes culturels, en vertu de l’art. 5 al. 2 
de l’ancienne loi sur l’accès et l’encouragement à la culture du 20 juin 1996 


- 24/32 - 
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(aLAEC), devenue la loi sur la culture du 16 mai 2013 (LCulture - C 3 05), 
renvoie à des contrats à la fois de subvention et de prestations 
(François BELLANGER / Thierry TANQUEREL [éd.], Les contrats de 
prestations, 2002, p. 18). 
 
e. 
Si, dans le canton de Genève, des tâches étatiques peuvent être déléguées à 
des fondations de droit public (cf. loi sur les fondations de droit public du 
15 novembre 1958 – LFond - A 2 25), rien ne s’oppose en soi à ce que le 
subventionnement d’activités culturelles au moyen principalement de deniers 
publics soit délégué par l’État à des fondations de droit privé, comme en l’espèce 
dans le domaine de la production et de la création d’œuvres cinématographiques 
et audiovisuelles. 
 
 
Il importe toutefois de rappeler que les mêmes principes constitutionnels 
d’ordre 
procédural 
et 
matériel 
s’imposent 
au 
délégataire 
comme 
à 
l’administration ; en effet, la collaboration de personnes de droit privé ne doit pas 
amoindrir les garanties procédurales et matérielles qu’institue la Constitution 
fédérale au profit des administrés (Pierre MOOR, op. cit., n. 3.1.4.1 p. 115 ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 112 p. 34, n. 153 p. 47). 
 
f. 
En l’espèce, il faut donc retenir que, dans les procédures portant sur 
l’examen de demandes de soutiens financiers se déroulant devant la fondation, les 
requérants de telles aides doivent disposer d’un droit de récuser les membres 
d’organes de la fondation appelés à statuer sur leurs requêtes qui seraient en 
situation de conflit d’intérêts et d’un droit de contester, finalement judiciairement, 
les décisions desdits organes. 
 
 
Cela ne signifie pas que ces deux droits procéduraux invoqués par les 
recourants doivent être garantis explicitement par la loi, en particulier par la loi 
délégant le subventionnement considéré. Ils doivent être garantis d’une façon 
suffisante, qui satisfasse aux exigences se déduisant respectivement des art. 29 
Cst. et 29a phr. 1 et 30 al. 1 Cst. 
10. 
a. 
Pour contrer les arguments des recourants, l’intimé fait référence aux 
diverses lois que la loi attaquée déclare applicables, en particulier à la LGAF, la 
LSurv, la LIAF, et, selon la convention de subventionnement ratifiée par la loi 
attaquée, la LCulture. 
 
b. 
Il est vrai – et les recourants ne le contestent d’ailleurs pas – que ces 
diverses lois imposent aux entités subventionnées des obligations qui contribuent 
à assurer un exercice des tâches déléguées qui soit conforme aux buts, aux règles 
d’organisation et aux processus décisionnels de la fondation. La LIAF, 
notamment, prévoit des contrôles des actes des organes des entités 
subventionnées. Ainsi, les autorités s’assurent que ces entités exécutent leur tâche 
conformément aux conditions légales, aux objectifs fixés et au contrat de droit 


- 25/32 - 
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public par un contrôle périodique (art. 22 al. 1 LIAF). Lesdites entités doivent 
fournir à l’État leurs états financiers, leur rapport d’activités sur l’exercice écoulé, 
en mettant les activités réalisées en relation avec les objectifs initiaux. L’État 
contrôle ce rapport. Lorsqu’il constate que l’aide financière n’est pas utilisée en 
conformité avec l’affectation prévue ou qu’elle a été indûment promise ou versée, 
que ce soit en violation du droit ou sur la base d’un état de fait inexact ou 
incomplet, il peut révoquer la décision d’octroi, résilier le contrat de droit public, 
réduire le montant de l’aide financière octroyée, en exiger la restitution totale ou 
partielle (art. 23 al. 1 let. a et c LIAF). Par ailleurs, les entités subventionnées ont 
l’obligation d’instaurer un système de contrôle interne adapté à leur mission et à 
leur structure (art. 3 al. 4 et 51 al. 1 LGAF). Ce contrôle doit permettre d’assurer 
la qualité des prestations fournies dans le respect des lois, règlements, directives et 
autres normes en vigueur et d’assurer la qualité des processus visant à fournir des 
prestations (art. 50 al. 1 let. a et b LGAF). Un audit interne est ensuite prévu 
lorsque les entités de droit privé bénéficient d’une subvention au sens de l’art. 44 
et 45 LGAF supérieure ou égale à CHF 200'000.- (art. 10 al. 2 let. a LSurv). 
 
c. 
Ces contraintes, contrôles et mesures ne remplacent toutefois pas les 
garanties procédurales évoquées en l’espèce. 
 
 
Dès lors que le subventionnement considéré est délégué en l’occurrence à 
une fondation de droit privé, il sied d’examiner si ces droits procéduraux ne se 
trouvent pas suffisamment garantis par le droit des fondations de droit privé. 
11. 
a. 
Aux termes de l'art. 80 CC, une fondation a pour objet l'affectation de biens 
en faveur d'un but spécial. Son but, circonscrit dans son acte de fondation, doit 
définir et délimiter ses tâches. Il doit en déterminer les destinataires, soit les 
personnes qui bénéficient des prestations de la fondation ou à qui celle-ci doit 
profiter en raison de son but. Le fondateur peut désigner nommément les 
destinataires dans l'acte de fondation. Il peut aussi décrire les conditions qu'ils 
doivent remplir pour bénéficier des prestations de la fondation. La détermination 
du cercle des destinataires peut même résulter indirectement du but de la 
fondation, ou résulter implicitement de la description des tâches de la fondation. 
Le fondateur peut enfin renoncer à désigner les bénéficiaires lorsque, d'une 
manière toute générale, le but de la fondation peut profiter à tout un chacun, 
indépendamment de ses qualités (arrêt du Tribunal fédéral 5A_232/2010 du 
16 septembre 2010 consid. 3.1.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-
854/2011 du 18 octobre 2011 consid. 4.1 ; Pascal PICHONNAZ / Bénédict FOËX 
[éd.], Code civil I, Commentaire romand, art. 1-359 CC, 2010, n. 13 ad art. 81 
CC ; Habib TABET, La situation juridique des bénéficiaires de la fondation, 
2006, n. 735 ss ; Parisima VEZ, La fondation : lacunes et droit désirable [ci-
après : La fondation], 2004, n. 87 et 96 ss ; Thomas SPRECHER / Ulysses von 
SALIS-LÜTOLF, Die schweizerische Stiftung, 1999, n. 46 ; Hans Michael 


- 26/32 - 
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RIEMER, Commentaire bernois, Die Stiftungen : systematischer Teil und 
Kommentar zu Art. 80-80bis ZGB, 1981, n. 37 ss ad art. 80 CC). 
 
b. 
Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique 
dont elles relèvent par leur but (art. 84 al. 1 CC). En application de cette 
disposition, les fondations dont le champ d’activité s’étend à plusieurs cantons 
sont soumises à la surveillance de la Confédération (Parisima VEZ, Surveillance 
étatique et autorégulation des fondations [ci-après : Surveillance], RDS 132/2013 
II 341-411, p. 362). La loi attribue à l'autorité de surveillance des pouvoirs 
relativement étendus (arrêt du Tribunal administratif fédéral B-4826/2010 du 
8 février 2011 consid. 2 ; Hans Michael RIEMER, op. cit., n. 148 ss ad art. 84 
CC). 
 
 
Bien que les règles relatives à la surveillance des fondations soient ancrées 
dans le CC, les rapports entre une fondation et son autorité de surveillance 
relèvent, du moins de manière prépondérante, du droit public ; les rapports entre 
une fondation et ses destinataires relèvent en revanche du droit privé 
(ATF 107 II 385 consid. 2 = JdT 1983 I 182 ; arrêts du Tribunal administratif 
fédéral B-6161/2011 et B-6165/2011 précités consid. 3.1). Les dispositions 
relatives à la surveillance des fondations sont de droit impératif (Parisima VEZ, 
La fondation, n. 715). L’autorité de surveillance est tenue d’exercer la 
surveillance lorsque les conditions légales sont réunies (Parisima VEZ, 
Surveillance, p. 389). Elle doit en particulier veiller à ce que le patrimoine de la 
fondation soit utilisé conformément au but de celle-ci (art. 84 al. 2 CC). Elle doit 
s'attacher à ce que les organes de la fondation ne prennent pas de décisions qui 
soient contraires à l'acte de fondation, au règlement ou à la loi, ou qui soient 
contraires aux mœurs (ATF 111 II 97 consid. 3 = JdT 1987 I 322 ; 108 II 497 
consid. 5). Sur les questions de pure appréciation, elle doit faire preuve de retenue, 
en n'intervenant que si les organes de la fondation ont excédé leur liberté 
d'appréciation ou en ont abusé (ATF 111 II 97 consid. 3 = JdT 1987 I 322 ss ; 
108 II 497 consid. 5 ; 106 II 267 consid. 3c = JdT 1982 I 194 ; arrêts du Tribunal 
administratif fédéral B-1854/2011 précité consid. 3 et B-3867/2007 du 29 avril 
2008 consid. 3 ; Parisima VEZ, Surveillance, p. 372). 
 
 
Dans l’exercice de son pouvoir de surveillance, l’autorité de surveillance 
dispose d'une large palette de mesures, préventives et répressives, ayant valeur de 
prescriptions de droit public (ATF 126 III 499 consid. 3 ; ATF 112 II 471 
consid. 2 ; 105 II 321 consid. 5a ; arrêts du Tribunal fédéral 5A_232/2010 précité 
consid. 3.1.2 ; 5A_274/2008 précité consid. 5.1 ; Parisima VEZ, La fondation, 
n. 875 ; Parisima VEZ, Surveillance, p. 387 ; Message du Conseil fédéral du 
27 février 2013, Fondations. Renforcer l’attractivité de la Suisse, FF 2013 1981, 
p. 1991). 
Les 
mesures 
préventives 
ou 
ordinaires 
comprennent 
les 
recommandations, l'obligation de rendre régulièrement un rapport de gestion, 
voire d'autres documents notamment le rapport de l'organe interne de révision et 


- 27/32 - 
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les procès-verbaux des séances de ses organes. Quant aux mesures répressives ou 
extraordinaires (Parisima VEZ, Surveillance, p. 386), il s'agit de l'annulation des 
décisions prises par les organes, d'instructions, d'avertissements, d'amendes ou de 
la révocation des organes (arrêt du Tribunal fédéral 5A_274/2008 du 19 janvier 
2009 consid. 5.1). L'autorité de surveillance peut ordonner des mesures 
provisoires, comme suspendre l'exécution de décisions des organes de la 
fondation (Hans Michael RIEMER, op. cit., n. 108, 109 et 111 ad art. 84 CC). Ces 
mêmes mesures peuvent aussi être ordonnées à titre définitif (ATF 108 II 358 
consid. 5 ; 105 II 321 consid. 5a ; 96 I 406 consid. 2 ; Hans Michael RIEMER, 
op. cit., n. 98-102 ad art. 84 CC). 
 
c. 
L’art. 83b CC, entré en vigueur le 1er janvier 2008, tend à ce que chaque 
fondation mette sur pied un système de contrôle interne, et adopte notamment des 
mesures de prévention des conflits d’intérêts. Si le conflit d’intérêt est permanent, 
le dirigeant concerné ne doit pas faire partie du conseil de fondation ou de 
direction ; si le conflit est passager, l’intéressé doit signaler la situation au conseil 
de fondation puis se récuser non seulement lors du vote, mais déjà au stade des 
délibérations. Enfin, les affaires importantes entre la fondation et ses dirigeants ou 
des proches de ceux-ci doivent être conclues aux mêmes conditions qu’avec des 
tiers (Parisima VEZ, Surveillance, p. 407). 
 
d. 
Selon le Tribunal fédéral (ATF 107 II 385 consid. 3 = JdT 1983 I 182), le 
CC ne réglemente pas expressément le droit de plainte contre des actes ou des 
omissions des organes des fondations. Cependant, l’art. 84 al. 2 CC a, depuis 
toujours, été interprété en ce sens que toute personne ayant intérêt à l'intervention 
de l'autorité de surveillance de la fondation peut lui adresser une plainte. La 
qualité pour déposer une plainte a une portée étendue et est reconnue en 
particulier aux destinataires effectifs et potentiels des prestations de la fondation 
(ATF 107 II 385 consid. 4 = JdT 1983 I 182 ; arrêts du Tribunal administratif 
fédéral B-6161/2011 et B-6165/2011 précités consid. 3.1 ; B-1854/2011 précité 
consid. 3 ; Hans Michael RIEMER, op. cit., n. 119-121 et 138-139 ad art. 84 CC 
et les autres auteurs cités dans l’ATF 107 II 385 consid. 3 = JdT 1983 I 182). 
L’acte de fondation et les règlements internes ne peuvent pas exclure le droit des 
intéressés de porter plainte (Parisima VEZ, La fondation, n. 833). 
 
 
Contrairement à la dénonciation à l’autorité de surveillance – prévue de 
manière générale à l'art. 71 PA, dont l'al. 2 précise que le dénonciateur n'a aucun 
des droits reconnus à la partie (ATF 107 II 385 consid. 3 = JdT 1983 I 182 ; Hans 
Michael RIEMER, op. cit., n. 119 et 122 ad art. 84 CC) –, la plainte aux autorités 
de surveillance des fondations est une véritable voie de droit, conférant les droits 
de partie à une procédure. C’est une voie de droit sui generis fondée sur la 
législation civile ; les principes de la procédure administrative ne lui sont 
applicables que par analogie (ATF 107 II 385 consid. 4 = JdT 1983 I 182). La 
plainte relève d’une procédure contentieuse. 


- 28/32 - 
A/3687/2014 
 
 
Tant le plaignant que la fondation ont, comme parties à la procédure, le droit 
d’être entendus par l’autorité de surveillance, droit dont découle celui de consulter 
le dossier, d’alléguer des faits, d’offrir des moyens de preuve et d’argumenter en 
droit. Ils ont droit à ce qu’une décision soit prise par l’autorité de surveillance 
(Parisima VEZ, La fondation, n. 833 ss). 
 
e. 
Les décisions des autorités de surveillance des fondations peuvent être 
portées devant l'instance supérieure, à savoir, pour des fondations soumises à la 
surveillance de la Confédération, au Tribunal administratif fédéral par la voie du 
recours de droit administratif, selon l'art. 31 LTAF cum l'art. 33 let. d LTAF et 
l'art. 3 al. 2 let. a de l'ordonnance sur l'organisation du département fédéral de 
l'intérieur du 28 juin 2000 (Org DFI - RS 172.212.1 ; ATF 107 II 385 consid. 3 = 
JdT 1983 I 182). Si l'autorité de surveillance est cantonale, le recours est régi par 
la procédure administrative cantonale ; dans le canton de Genève, l'autorité de 
recours est la chambre administrative de la Cour de justice (art. 32 let. b de la loi 
sur la surveillance des fondations de droit civil et des institutions de prévoyance 
du 14 octobre 2011 - LSFIP - E 1 16 ; art. 132 al. 6 LOJ). 
 
 
Ensuite, selon l’art. 72 al. 2 let. b ch. 4 LTF, les décisions en matière de 
surveillance des fondations sont encore sujettes au recours en matière civile au 
Tribunal fédéral (Message du Conseil fédéral concernant la révision totale de 
l’organisation judiciaire du 28 février 2001, FF 2001 4000, p. 4106 ss), pour les 
fondations de droit privé (Bernard CORBOZ et al. [éd.], op. cit., ad. art. 72 LTF, 
p. 633). Pour les fondations de droit public, le recours en matière de droit public 
au Tribunal fédéral est ouvert (art. 82 LTF), pour autant, toutefois, que les 
décisions portent sur des subventions auxquelles la législation donne droit (art. 83 
let. k LTF) ; à défaut, en matière de surveillance fédérale, le Tribunal administratif 
fédéral statue en dernière instance, puisque ses arrêts ne peuvent pas faire l'objet 
d'un recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 a contrario LTF). 
 
f. 
Le vaste pouvoir d'examen dont bénéficie l'autorité de surveillance n'exclut 
pas la compétence du juge civil pour les litiges ayant pour objet l'exercice d'un 
droit subjectif à des prestations déterminées (ATF 112 II 97 consid. 3 ; 
ATF 61 II 291 ; Hans Michael RIEMER, op. cit., n. 136 ad art. 84 CC). Tant les 
destinataires de la fondation que ses organes ou créanciers peuvent être titulaires 
de droits subjectifs à l'égard de celle-ci. Les droits subjectifs ont généralement 
leur fondement dans un contrat conclu avec la fondation (Parisima VEZ, La 
fondation, n. 827 ss). 
 
 
À défaut d’un droit subjectif à l’encontre de la fondation, la plainte à 
l'autorité de surveillance est la seule voie de droit à disposition, à l'exclusion de 
toute action civile (Habib TABET, op. cit., n. 866). Sa qualification de voie de 
droit est pleinement justifiée, comme cela est d’ailleurs admis pour d’autres types 
de plainte, par exemple en matière d’exécution forcée des dettes d’argent (art. 17 


- 29/32 - 
A/3687/2014 
de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite du 11 avril 1889 - LP - 
RS 281.1). 
12. 
a. 
En l’espèce, S______ est une fondation de droit privé, qui reçoit des cantons 
et villes partenaires, par le biais des conventions de subventionnement, des 
subsides à redistribuer à tout le moins pour partie à des producteurs et réalisateurs 
d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles. Elle dispose à cette fin d’un large 
pouvoir d’appréciation (au demeurant indispensable pour que les choix en matière 
culturelle ne soient pas dictés par l’État), ainsi que l’attestent notamment les art. 6 
et 15 de la convention de subventionnement, qui font référence respectivement à 
des soutiens à des bénéficiaires répondant aux conditions fixées par les règlements 
de la fondation et à l’autonomie de cette dernière quant au choix des projets 
soutenus. Les requérants de prestations de la fondation ne disposent pas d’un droit 
subjectif à leur obtention. 
 
b. 
Les règlements de S______ prévoient des normes consacrées à la prévention 
et la résolution des conflits d’intérêts des membres du conseil de fondation ou des 
divers conseils et commissions de la fondation. Ainsi, selon le règlement interne 
de la fondation (ci-après : le règlement), les membres de la commission de 
sélection ne peuvent pas appartenir à d’autres commissions de soutien à la 
production et à la création cinématographiques en Suisse (art. 4.1 al. 5 du 
règlement). Les membres du conseil de fondation et ceux du conseil consultatif 
des professionnels ne peuvent pas siéger dans la commission de sélection (art. 4.1 
al. 6 du règlement). Les membres de la commission d’attribution de la session en 
cours ne peuvent pas siéger dans le conseil consultatif des professionnels (art. 5.1 
al. 3 du règlement). Les art. 4.1 al. 6 et 5.1 al. 4 du règlement prévoient 
explicitement que tout membre doit se récuser pour la séance complète de la 
commission de sélection ou du conseil consultatif des professionnels s’il est 
impliqué d’une manière ou d’une autre dans un des projets soumis à la 
commission ou au conseil. 
 
 
Ces dispositions traduisent, dans le cas spécifique de la fondation 
considérée, les mêmes règles que consacrent des dispositions précitées telles que 
les art. 10 al. 1 PA et 15 al. 1 LPA, concrétisant le droit constitutionnel à 
l’impartialité de l’autorité traitant d’une affaire (art. 29 al. 1 Cst.), valable plus 
généralement, y compris en cas de délégation d’une tâche étatique même à une 
personne ou entité de droit privé. Elles doivent être interprétées à la lumière des 
exigences se déduisant de cette norme constitutionnelle. 
 
c. 
Dès lors que la fondation n’est pas investie de pouvoirs de puissance 
publique et dispose d’une large autonomie dans ses activités, y compris pour 
l’allocation de soutiens financiers à des producteurs et créateurs d’œuvres 
cinématographiques et audiovisuelles, les rapports entre S______ et les tiers – en 
particulier les potentiels bénéficiaires de prestations, à l’instar des recourants –, 
sont soumis au droit privé, s’agissant notamment de la procédure de traitement des 


- 30/32 - 
A/3687/2014 
demandes de prestations, et non au droit public. Ce sont quoi qu’il en soit 
substantiellement les mêmes exigences d’impartialité qui doivent s’appliquer, que 
ces rapports soient régis par le droit public ou le droit privé. 
 
 
Ces exigences se trouvent posées en l’espèce par le règlement interne de la 
fondation. Il n’est pas indispensable que la loi attaquée prévoie elle-même ou 
même rappelle l’applicabilité de telles règles. Les intéressés sont en droit et en 
mesure d’en réclamer l’application auprès des organes de la fondation et – comme 
cela sera indiqué ci-après – de provoquer au besoin sur ce sujet l’ouverture d’une 
procédure propre à faire respecter leur droit. 
 
 
Le recours est mal fondé sur ce premier point. 
13. 
a. 
S’agissant de l’ouverture d’une voie de droit répondant aux exigences 
résultant des art. 29a phr. 1 et 30 al. 1 Cst. pour contester les mesures ou décisions 
de la fondation sur les demandes de prestations de cette dernière, il n’en est certes 
pas prévu explicitement par la législation fédérale ou cantonale, ni d’ailleurs par 
les règlements de S______. Par ailleurs, la voie civile n’est pas ouverte à des 
requérants de prestations de la fondation, dès lors qu’ils ne disposent pas d’un 
droit subjectif à leur obtention. 
 
b. 
Ladite fondation est cependant soumise à une double surveillance, à savoir 
d’une part à celle exercée par les pouvoirs étatiques la subventionnant et d’autre 
part à celle de l’autorité fédérale de surveillance des fondations. 
 
 
Or, si l’exercice de la surveillance des pouvoirs étatiques subventionnant ne 
s’exerce pas dans le cadre d’une procédure propre à faire respecter les garanties 
procédurales dont les recourants revendiquent l’applicabilité (consid. 10c), il en 
va différemment de la surveillance conférée à l’autorité de surveillance des 
fondations, qui est en l’occurrence une autorité fédérale, rattachée au secrétariat 
général du département fédéral de l’intérieur. 
 
c. 
En effet, comme cela a déjà été relevé (consid. 11d), la voie de la plainte à 
l’autorité de surveillance, déduite de l’art. 84 al. 2 CC, constitue une véritable voie 
de droit, ouverte à tout intéressé et en particulier aux bénéficiaires effectifs ou 
potentiels de prestations de la fondation, conférant les droits de parties, amenant 
l’autorité de surveillance compétente à procéder à un examen complet de la cause 
en fait et en droit, et l’obligeant à statuer, en particulier à prendre s’il y a lieu les 
mesures propres à rétablir une situation conforme au droit, au nombre desquelles 
figurent la suspension (même définitive) ou l’annulation de décisions prises. 
 
 
De plus, la décision que rend l’autorité de surveillance au terme du 
traitement de la plainte est sujette à recours devant des instances judiciaires, en 
l’occurrence avec la garantie d’un double degré de juridiction, puisqu’au recours 
de droit administratif au Tribunal administratif fédéral (art. 31 et 33 let. d LTAF et 


- 31/32 - 
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art. 3 al. 2 let. a Org DFI) peut succéder un recours en matière civile au Tribunal 
fédéral (art. 72 al. 2 let. b ch. 4 LTF). 
 
 
La voie de la plainte à l’autorité de surveillance permet donc à des 
demandeurs de prestations de la fondation de soumettre leurs griefs formels et 
matériels – y compris, le cas échéant, la violation des règles en matière de 
récusation – dans toute la mesure où l’exige la garantie constitutionnelle de 
l’ouverture d’une voie de droit fondée sur les art. 29a phr. 1 et 30 al. 1 Cst. 
 
d. 
Une voie de droit pleinement assimilable à une voie de recours existe donc. 
Il n’est pas nécessaire que la loi attaquée la prévoie elle-même ou même en 
rappelle l’existence. 
 
e. 
Sans doute cela peut-il être ressenti comme un déficit d’information et de 
transparence que la voie de la plainte à l’autorité de surveillance ne soit pas 
mentionnée dans des règlements de la fondation, ni, le cas échéant, dans les 
décisions de cette dernière. On ne saurait cependant exiger que la loi attaquée 
indique cette voie de droit. Les lois de procédure administrative prévoient souvent 
que les décisions administratives doivent indiquer les voies et délais de recours 
(cf. art. 35 al. 1 PA ; art. 46 al. 1 LPA) ; une telle exigence n’est toutefois pas 
d’application générale, car elle ne résulte pas d’un principe de rang constitutionnel 
(ATF 123 II 231 consid. 8 ; Jean-François EGLI, La protection de la bonne foi 
dans le procès, in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, 1992, 
p. 231) ; elle ne s’applique pas dans le domaine des fondations de droit privé. Les 
recourants n’ignorent d’ailleurs pas qu’il leur est loisible de s’adresser à l’autorité 
fédérale de surveillance, puisque l’un d’eux (soit l’entreprise) a saisi cette dernière 
d’une demande de renseignements concernant de prétendus conflits d’intérêts de 
certains membres des organes de décision de S______. 
 
f. 
Le second grief soulevé par les recourants n’est pas non plus fondé. 
14. 
 
Entièrement mal fondé, le présent recours sera rejeté, en tant qu’il est 
recevable. 
15. 
 
Les recourants, qui succombent, seront astreints, conjointement et 
solidairement, au paiement d’un émolument de CHF 2'000.- (art. 87 al. 1 LPA). 
 
 
Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 
al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
 


- 32/32 - 
A/3687/2014 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté le 28 novembre 2014 et complété 
les 19 et 20 janvier 2015 par Messieurs A______ et B______ et A______, Société 
Productions contre la loi 11'301 du 9 octobre 2014 accordant une aide financière à la 
Fondation S______ pour les années 2013 à 2016 ; 
met un émolument de CHF 2’000.- à la charge de Messieurs A______ et B______ et de 
A______, Société Productions, pris conjointement et solidairement ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Messieurs A______ et B______, à A______, Société 
Productions, au Grand Conseil et, pour information, au Conseil d’État. 
Siégeants : M. Verniory, président, Mme Galeazzi, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-
Ruffinen et M. Martin, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
 
C. Gutzwiller 
 
le président siégeant : 
 
 
 
J.-M. Verniory 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
 
Genève, le 
 
la greffière :