ge_gerichte · ACST/10/2023 · 2023-03-06 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3504/2022-ABST 
ACST/10/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 6 mars 2023 
 
dans la cause 
 
A______ 
et 
Monsieur B______ 
et 
Monsieur C______ 
représentés par Me Philippe Ducor, avocat 
recourants 
contre 
CONSEIL D’ÉTAT 
intimé 
 


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A/3504/2022 
 
 
EN FAIT 
A. 
a. 
A______ (ci-après : A______) est une association au sens des art. 60 ss du 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) ayant son siège à Genève. 
Elle a notamment pour but statutaire de défendre globalement les intérêts de ses 
membres, à savoir tout médecin exerçant sa profession de manière prépondérante 
dans le canton de Genève, qui fait preuve d’une qualification professionnelle 
suffisante et d’une bonne réputation. 
 
b. 
Messieurs B______ et C______ sont titulaires d’un diplôme fédéral en 
médecine humaine délivré par l’Université de Genève et poursuivent une 
formation postgrade respectivement en cardiologie et en chirurgie de la main 
qu’ils vont achever en 2023. Ils sont respectivement domiciliés dans les cantons 
de Neuchâtel et du Valais. 
B. 
a.a. Le 1er juillet 2021 est entrée en vigueur la modification du 19 juin 2020 de 
l’art. 55a de la loi fédérale sur l’assurance-maladie du 18 mars 1994 
(LAMal - RS 832.10), dont la teneur est la suivante : 
« Art. 55a Limitation du nombre de médecins qui fournissent des prestations 
ambulatoires 
1 Les cantons limitent, dans un ou plusieurs domaines de spécialité ou dans certaines 
régions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la 
charge de l’assurance obligatoire des soins. Lorsqu’un canton limite le nombre de 
médecins, il prévoit : 
a. que les médecins ne sont admis que jusqu’à concurrence du nombre maximal 
déterminé ; 
b. que le nombre de médecins suivants est limité au nombre maximal déterminé : 
 
1. les médecins qui exercent dans le domaine ambulatoire d’un hôpital, 
 
2. les médecins qui exercent dans une institution visée à l’art. 35, al. 2, let. n. 
2 Le Conseil fédéral définit les critères et les principes méthodologiques pour fixer les 
nombres maximaux. Il tient compte en particulier des flux de patients entre les cantons 
et des régions d’approvisionnement en soins ainsi que de l’évolution générale du taux 
d’activité des médecins. 
3 Avant de fixer les nombres maximaux de médecins, le canton entend les fédérations 
des fournisseurs de prestations, des assureurs et des assurés. Il se coordonne avec les 
autres cantons pour les fixer. 
4 Les fournisseurs de prestations, les assureurs et leurs fédérations respectives 
communiquent gratuitement aux autorités cantonales compétentes qui en font la 
demande, en plus des données collectées en vertu de l’art. 59a, les données nécessaires 
pour fixer les nombres maximaux de médecins. 
5 En cas de limitation des admissions à pratiquer dans un canton, les médecins suivants 
peuvent continuer de pratiquer : 
a. les médecins qui ont été admis à pratiquer et qui ont fourni des prestations 
ambulatoires à la charge de l’assurance obligatoire des soins avant l’entrée en 
vigueur des nombres maximaux ; 
b. les médecins qui exerçaient dans le domaine ambulatoire d’un hôpital ou dans une 
institution visée à l’art. 35, al. 2, let. n, avant l’entrée en vigueur des nombres 
maximaux, s’ils poursuivent leur activité dans le domaine ambulatoire du même 
hôpital ou dans la même institution. 
6 Lorsque, dans un canton, les coûts annuels par assuré dans un domaine de spécialité 
augmentent davantage que les coûts annuels des autres domaines de spécialité dans ce 
canton ou que la moyenne suisse des coûts annuels dans le domaine de spécialité en 


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question, le canton peut prévoir qu’aucune nouvelle admission à pratiquer à la charge 
de l’assurance obligatoire des soins n’est délivrée dans ce domaine de spécialité. 
 
Dispositions transitoires relatives à la modification du 19 juin 2020 
1 Les réglementations cantonales en matière de limitation des admissions à pratiquer à 
la charge de l’assurance obligatoire des soins doivent être adaptées dans un délai de 
deux ans à compter de l’entrée en vigueur de la modification du 19 juin 2020. L’ancien 
droit régissant la limitation de l’admission à pratiquer à la charge de l’assurance 
obligatoire des soins reste applicable jusqu’à l’adaptation des réglementations 
cantonales concernées, mais pendant deux ans au plus. 
2 Les fournisseurs de prestations visés à l’art. 35, al. 2, let. a à g, m et n, qui étaient 
admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins en vertu de l’ancien 
droit sont réputés admis au sens de l’art. 36 du nouveau droit par le canton sur le 
territoire duquel ils pratiquaient à l’entrée en vigueur dudit article. » 
 
a.b. Selon le message du Conseil fédéral concernant ladite modification 
(FF 2018 3263), l’évolution des coûts des prestations dans le domaine ambulatoire 
ces dernières années, qui avaient représenté à elles seules en 2016 plus de 70 % 
des coûts à la charge de l’assurance obligatoire des soins (ci-après : AOS), avait 
montré la nécessité d’une solution pour piloter ce domaine. Au cours des dix 
dernières années, les primes avaient connu une hausse annuelle de 3,7 %, 
dépassant largement l’inflation et prenant une part de plus en plus grande dans le 
budget des ménages. Un dispositif à trois niveaux était proposé devant permettre, 
d’une part, de renforcer la qualité et l’économicité des prestations en augmentant 
les exigences envers les fournisseurs de prestations et, d’autre part, de donner aux 
cantons un instrument plus efficace pour maîtriser l’offre. 
 
 
Dans ce cadre, il s’agissait de transférer aux cantons la compétence de fixer 
des nombres maximaux de médecins et de bloquer les admissions en cas de 
hausse des coûts dans un domaine de spécialité supérieure à la moyenne par 
rapport aux autres domaines ou par rapport au reste de la Suisse. Les nombres 
maximaux s’appliqueraient à l’ensemble des médecins souhaitant exercer dans le 
domaine ambulatoire, qu’ils entendent pratiquer en cabinet ou dans une institution 
de soins ambulatoires employant des médecins, y compris dans le domaine 
ambulatoire des hôpitaux, de sorte à supprimer une importante distorsion du 
marché et à traiter de la même manière tous les médecins du domaine 
ambulatoire. 
 
 
Pour garantir l’efficacité de la mesure et pour que les fournisseurs de 
prestations ne puissent pas la contourner, les cantons chargés de sa mise en œuvre 
prendraient en considération tous les secteurs du domaine ambulatoire, donc aussi 
bien les médecins en cabinet que ceux qui pratiquaient dans des institutions de 
soins ambulatoires, de même que ceux qui pratiquaient au sein d’un hôpital pour 
la part exercée dans le domaine ambulatoire. Pour tenir compte de l’évolution de 
la société, en particulier de l’augmentation du travail à temps partiel, les cantons 
pondéreraient les nombres maximaux de fournisseurs admis en équivalents 
plein-temps (ci-après : EPT). Pour fixer les nombres maximaux, ils consulteraient 
les fédérations de fournisseurs de prestations concernées et d’assureurs, qui 
devraient leur fournir gratuitement les données nécessaires, ainsi que les 


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fédérations des assurés. La manière d’organiser cette consultation était laissée à 
l’appréciation de chaque canton. 
 
 
Par analogie avec la planification hospitalière, le Conseil fédéral définirait 
des principes méthodologiques et des critères pour fixer les nombres maximaux 
de fournisseurs de prestations, afin de favoriser une application aussi uniforme 
que possible entre les cantons tout en leur laissant une marge de manœuvre 
suffisante. 
 
 
L’art. 55a LAMal et les dispositions que le Conseil fédéral serait amené à 
édicter ne seraient plus directement applicables. Il appartiendrait ainsi au droit 
cantonal de fixer de manière autonome, dans le cadre du droit fédéral, les 
conditions de la limitation du nombre des médecins, qui constituerait un droit 
d’exécution cantonal autonome. Les décisions prises en application de l’art. 55a 
LAMal pourraient faire l’objet d’un recours devant un tribunal cantonal, puis 
devant le Tribunal fédéral en dernière instance. 
 
b.a. Le 1er juillet 2021 est également entrée en vigueur l’ordonnance sur la 
fixation de nombres maximaux de médecins qui fournissent des prestations 
ambulatoires du 23 juin 2021 (ci-après : l’ordonnance fédérale - RS 832.107) 
adoptée sur la base de l’art. 55 al. 2 LAMal, qui prévoit notamment ce qui suit : 
« Art. 1 
Principe 
1 La fixation par les cantons des nombres maximaux visés à l’art. 55a LAMal se fonde 
sur le calcul de l’offre de médecins et du taux de couverture des besoins par région. 
2 Les cantons fixent les nombres maximaux en divisant l’offre de médecins par le taux 
de couverture. 
3 Ils peuvent prévoir un facteur de pondération pour les fixer. 
 
Art. 2 
Calcul de l’offre de médecins 
1 Les cantons calculent l’offre de médecins à partir du temps de travail effectué par les 
médecins, exprimé en équivalents plein temps. 
2 Les médecins sont identifiés par leur numéro d’identification (Global Location 
Number, GLN). 
3 Le nombre d’équivalents plein temps correspond au rapport entre le temps de travail 
effectué par le médecin et le temps de travail moyen effectué par un médecin exerçant 
à plein temps. Une activité est réputée à plein temps lorsqu’elle est exercée à raison de 
dix demi-journées par semaine. 
4 Si, pour certains médecins, les données disponibles ne sont pas de qualité suffisante 
pour calculer le nombre d’équivalents plein temps, celui-ci peut être présumé 
proportionnel au volume de prestations totalisées par des fournisseurs similaires de 
prestations. 
 
Art. 3 
Méthode de calcul du taux de couverture 
1 Le Département fédéral de l’intérieur (DFI) définit un modèle de régression de l’offre 
en prestations médicales ambulatoires, applicable pour l’ensemble de la Suisse. Il en 
déduit le besoin en prestations médicales par domaine de spécialisation médicale pour 
chaque région (volume a de prestations ajusté au besoin). Pour définir le modèle, il 
prend en compte des indicateurs liés à la démographie et à la morbidité de la 
population résidant en Suisse et peut inclure d’autres indicateurs qui expliquent 
l’évolution de l’offre. 
2 Il définit les régions après avoir consulté les cantons. 
3 Il adapte le volume a de prestations ajusté au besoin sur la base des flux de patients 
entre les régions, afin d’obtenir le volume de prestations nécessaire pour couvrir les 


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besoins dans chaque région et domaine de spécialisation médicale (volume b de 
prestations ajusté au besoin). 
4 Il obtient pour chaque région le taux de couverture par domaine de spécialisation 
médicale en divisant le volume de prestations fourni par les médecins par le volume b 
de prestations ajusté au besoin ; il inscrit ce taux dans une ordonnance. 
5 Il réexamine périodiquement le taux de couverture et l’adapte si nécessaire. 
[…] 
Art. 5 
Fixation des nombres maximaux par les cantons 
1 Les cantons divisent, pour chaque domaine de spécialisation médicale, l’offre de 
médecins (art. 2) par le taux de couverture par domaine de spécialisation médicale pour 
la région correspondante (art. 3), afin d’obtenir les nombres maximaux nécessaires à 
une couverture économique des besoins sur leur territoire. 
2 Ils peuvent prévoir un facteur de pondération afin de tenir compte de circonstances 
qui ne sont pas prises en considération dans le calcul du taux de couverture. Pour le 
fixer, ils se fondent notamment sur des enquêtes auprès de spécialistes, sur des 
systèmes d’indicateurs ou sur des valeurs de référence. 
3 Ils réexaminent périodiquement les nombres maximaux et les adaptent si nécessaire. 
[…] 
Art. 8 
Bases de calcul 
L’offre de médecins au sens de l’art. 2, le besoin en prestations médicales au sens de 
l’art. 3, les domaines de spécialisation médicale au sens de l’art. 4 et le facteur de 
pondération au sens de l’art. 5, al. 2, sont obtenus notamment au moyen des bases de 
calcul suivantes : 
a. le volume de points selon la structure tarifaire pour les prestations médicales 
obligatoires ; 
b. les prestations brutes à la charge de l’assurance obligatoire des soins ; 
c. le nombre de consultations ; 
d. les relevés de l’Office fédéral de la statistique, notamment les données structurelles 
des cabinets médicaux et des centres ambulatoires et les données des patients 
ambulatoires des hôpitaux et des maisons de naissance au sens de l’annexe 1, ch. 
193 et 194, de l’ordonnance du 30 juin 1993 sur les relevés statistiques ; 
e. les données relatives aux médecins du registre des professions médicales au sens 
de l’ordonnance du 5 avril 2017 concernant le registre LPMéd. 
 
Art. 9 
Disposition transitoire 
Les cantons peuvent disposer que, jusqu’au 30 juin 2025 au plus tard, l’offre de 
médecins calculée conformément à l’art. 2 correspond, par domaine de spécialisation 
médicale et par région, à une couverture économique répondant aux besoins. 
[…] » 
 
b.b. Selon le commentaire édité par l’office fédéral de la santé publique 
(ci-après : OFSP) du 23 juin 2021, l’ordonnance fédérale fixait les critères et 
principes méthodologiques pour définir les nombres maximaux de médecins par 
les cantons. L’approche impliquait de mettre en relation l’offre de médecins 
exerçant dans une région avec le taux de couverture calculé pour ladite région. Ce 
dernier taux correspondait au rapport entre l’offre effective en soins et le besoin 
en soins estimé grâce à un modèle de régression valable au niveau national, tous 
deux exprimés en volume de prestations. Pour définir les nombres maximaux par 
domaine de spécialisation médicale et par région selon l’art. 55a al. 1 LAMal, les 
cantons devaient évaluer le nombre d’EPT effectifs dans ledit domaine et ladite 
région et diviser ce nombre par le taux de couverture par domaine et par région 
déterminé par le département fédéral de l’intérieur (ci-après : DFI). Le nombre 
d’EPT effectifs englobait les médecins exerçant dans le domaine concerné et dans 
le canton, en cabinet et dans le secteur ambulatoire des hôpitaux. Les cantons 
pouvaient prévoir un facteur de pondération par domaine et par région, à appliquer 


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sur les EPT ajustés au besoin afin de compenser des éléments influençant le 
besoin objectif en soins qui n’auraient pas pu être suffisamment pris en compte 
dans le cadre du modèle national. Par conséquent, le nombre maximal d’EPT de 
médecins autorisés à pratiquer dans un domaine de spécialisation médicale et dans 
une région dépendrait du nombre d’EPT effectifs du domaine et de la région 
évaluée par les cantons, du taux de couverture du besoin en soins du domaine et 
de la région défini grâce à la modélisation nationale ainsi que du facteur de 
pondération déterminé par les cantons pour ledit domaine et ladite région. 
 
 
Plus précisément s’agissant de l’art. 2 de l’ordonnance fédérale, pour définir 
l’offre de soins, les cantons pouvaient s’appuyer sur les données mentionnées à 
l’art. 8 de l’ordonnance fédérale ou relever eux-mêmes le nombre d’EPT auprès 
des fournisseurs de prestations exerçant dans le domaine pour lequel ils 
souhaitaient fixer des nombres maximaux. Si par manque de données ou de 
données de qualité suffisante, il n’était pas possible de déterminer précisément le 
taux de travail d’un fournisseur de prestation, ce taux de travail était calculé 
proportionnellement au volume de prestations fourni par d’autres fournisseurs de 
prestations similaires. 
C. 
a. 
Le 4 novembre 2021, la direction générale de la santé (ci-après : DGS), 
rattachée au département de la sécurité, de la population et de la santé (ci-après : 
le département), a informé A______ qu’elle travaillait à la mise en œuvre de la 
clause du besoin, qui s’appliquerait dans le courant de l’année 2022, et que la 
modification du système actuel dépendait de la possibilité de disposer d’une base 
de données des médecins à jour et complète. À cette fin, une enquête serait 
effectuée au première trimestre 2022, dans le cadre de laquelle elle serait 
sollicitée. 
 
b. 
Par courrier du 17 juin 2022 adressé à la DGS, A______ s’est déterminée au 
sujet du projet de règlement d’application de l’ordonnance fédérale qui lui avait 
été transmis. Il convenait de tenir compte des sous-spécialités, souvent 
sensiblement distinctes de la spécialité de base, afin de garantir la qualité et la 
diversité de l’offre. Or, le formulaire qui avait été adressé aux médecins afin de 
dresser l’inventaire permettant de fixer de manière provisoire les nombres 
maximaux ne tenait pas compte de cette situation, pas plus qu’il ne permettait aux 
médecins d’indiquer s’ils étaient au bénéfice d’une double spécialité. L’activité 
des médecins des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG) devait être 
régulée, au même titre que celle des médecins de « ville », sous peine d’inégalité 
de traitement. Dans le même ordre d’idées, un inventaire exhaustif devait être 
dressé énumérant tous les médecins employés, puisqu’il pouvait s’avérer que leur 
activité soit facturée à l’AOS par le biais de leur employeur. Enfin, des 
dispositions transitoires devaient être prévues pour les médecins internes 
actuellement en cours de formation qui devaient achever leur cursus didactique 
prochainement. 


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c. 
Le 8 juillet 2022, le département a répondu à A______, laquelle avait déjà 
été entendue au sujet de la mise en œuvre de la nouvelle clause du besoin lors de 
deux séances en début d’année 2022. La DGS menait à bien ses travaux en toute 
transparence et avec un fort engagement envers les personnes les plus concernées, 
soit les étudiants et les médecins en cours de formation. Le canton était entré en 
matière pour les médecins détenteurs d’un titre postgrade et salariés pour le 
compte d’une personne morale, ce qui constituait déjà une exception forte au 
cadre légal et représentait un nombre important de médecins allant 
potentiellement s’installer et retarder la délivrance d’admission à facturer pour les 
prochains médecins éligibles. De plus, le recensement de l’offre serait mis à jour 
annuellement et les taux d’activité en EPT pour chaque titre postgrade détenu par 
les médecins admis à facturer seraient réévalués dès l’automne 2023. Il serait ainsi 
possible de renseigner deux spécialités par médecin, ce qui permettrait une 
analyse fine et évolutive de l’offre disponible dans le canton. Bien que maintenue, 
la commission quadripartite voyait en outre son rôle modifié, puisqu’elle aurait 
pour mission de renseigner le département sur les disponibilités dans certaines 
spécialités. Il n’y avait en tout état de cause pas à remettre en question les 
principes de la législation fédérale, qui étaient du ressort de la Confédération. 
 
d. 
Le 27 septembre 2022, se référant à une entrevue ayant eu lieu quelques 
jours plus tôt, A______ a rappelé à la DGS les points sur lesquels les discussions 
avaient porté et pour lesquels des ajustements réglementaires pourraient s’avérer 
nécessaires. 
 
 
Il était probable que le document inventoriant le nombre de médecins 
genevois fournissant des prestations ambulatoires à la charge de l’AOS ne soit pas 
exhaustif et ne reflète ainsi pas précisément la situation existante, dès lors qu’un 
certain nombre de ses médecins membres n’avaient pas reçu le formulaire leur 
permettant de répondre à l’enquête. Ce document ne permettait au demeurant pas 
de signaler une seconde spécialisation ni une sous-spécialisation. Le tableau 
détaillant l’offre actuelle devait également tenir compte des médecins exerçant 
aux HUG à la charge de l’AOS dans le domaine ambulatoire, ceux-ci devant en 
outre être distingués des « médecins de ville ». 
 
 
Pour que les HUG puissent facturer à l’AOS l’activité de leurs médecins, 
ceux-ci devaient être au bénéfice d’un droit de pratique. Or, l’éventuel droit de 
pratique à charge de l’AOS qui serait délivré aux médecins ayant achevé leur 
formation était visé par la limitation de l’admission. Si le quota était atteint, ce 
droit de pratique ne pouvait pas être attribué. Dès lors, le règlement, dans sa 
configuration actuelle, ne permettait pas aux HUG de régulariser la situation des 
médecins internes qui finissaient leur formation en leur proposant un poste au sein 
de l’institution, sauf à ne pas facturer leurs prestations. Les médecins concernés 
n’auraient ainsi d’autre solution que de déménager dans un canton où l’offre était 
insuffisante. 


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Dans certaines circonstances, les HUG devraient recruter un nouveau 
collaborateur aux spécificités particulières en vue de garantir la pérennité des 
prestations offertes, sans avoir à « piocher » parmi les médecins genevois déjà au 
bénéfice d’un droit de pratique à la charge de l’AOS. Si aucun médecin ne 
correspondait au profil ou n’était disposé à travailler pour les HUG, ces derniers 
devaient pouvoir être autorisés à recruter en dehors de la sphère cantonale, ce qui 
n’était pas prévu puisque la DGS devait attribuer le droit de pratique laissé vacant 
par le médecin des HUG qui partait à la retraite au premier médecin figurant sur la 
liste d’attente de la spécialité considérée. Il se justifiait dès lors également de 
définir des sous-spécialités au sein du milieu hospitalier afin de permettre le 
remplacement d’un chef de service parti à la retraite par un médecin répondant à 
des compétences et à une expérience similaires dont ne disposaient pas les jeunes 
médecins figurant sur la liste d’attente. 
 
e. 
Le 11 octobre 2022, la DGS a répondu à A______ que ses services avaient 
procédé à une enquête aussi exhaustive que possible auprès des médecins en 
activité pour déterminer l’offre actuelle, conformément à l’ordonnance fédérale, 
mais qu’ils n’avaient pas comptabilisé les médecins n’ayant pas souhaité 
communiquer leurs coordonnées ni ceux n’ayant pas répondu à l’enquête. Les 
sous-spécialités médicales étaient en outre prises en considération par divers biais 
par la réglementation cantonale. 
 
 
Ladite réglementation posait le principe qu’une admission à la charge de 
l’AOS pouvait être délivrée dans une spécialité uniquement si les nombres 
maximaux n’étaient ni atteints, ni dépassés. Toutefois, des ajustements, qui 
avaient une influence sur cette liste d’attente, dans la mesure où la réglementation 
concernée visait avant tout à couvrir les besoins en soins de la population 
genevoise, étaient prévus, la commission quadripartite ayant un rôle à jouer dans 
ce cadre. 
 
 
La réglementation cantonale ne concernait pas le droit de pratique, mais 
l’autorisation de facturer à la charge de l’AOS. Un médecin pouvait ainsi disposer 
du droit de pratiquer, sans pour autant pourvoir facturer à la charge de la LAMal. 
Pour certaines spécialités, des motifs « d’intérêt public » permettraient de ne pas 
appliquer la clause du besoin pour les médecins internes, de sorte que les HUG 
pourraient garder ou engager des médecins n’étant plus en formation lorsque 
l’institution avait des besoins spécifiques. Lesdits médecins pourraient donc le cas 
échéant rester aux HUG et une autorisation de pratiquer leur serait délivrée, 
limitée aux HUG. Ils ne pourraient toutefois pas s’installer ailleurs sans passer par 
la liste d’attente. 
 
 
Le même raisonnement s’appliquait au recrutement des médecins aux 
spécificités particulières, la notion « d’intérêt public » permettant dans certains 
cas de déroger au principe de la limitation de l’admission. Sur le plan pratique, les 
institutions concernées avaient besoin de médecins qui étaient également aptes à 


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enseigner et former la relève. Il était très peu probable que les médecins sur la 
liste d’attente remplissent cette condition. 
D. 
a. 
Le 14 septembre 2022, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application 
de l’ordonnance fédérale sur la fixation de nombres maximaux de médecins qui 
fournissent des prestations ambulatoires (RaOFNMMPA - J 3 05.50), dont la 
teneur est la suivante : 
« Chapitre I Dispositions générales 
Art. 1 
Objet 
Le présent règlement a pour objet de mettre en œuvre la limitation du nombre de 
médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l’assurance 
obligatoire des soins au sens de l’article 55a de la loi fédérale, conformément à l’article 
9 de l’ordonnance fédérale. 
[…] 
Art. 3 
Autorité compétente 
1 Sur délégation du département chargé de la santé (ci-après : département), la direction 
générale de la santé (ci-après : la direction générale) est chargée de l’exécution de 
l’ordonnance fédérale, sous réserve des compétences que la législation fédérale et 
cantonale attribue à une autre instance. 
2 Une commission quadripartite consultative se réunit au moins une fois par trimestre 
afin de suivre la mise en œuvre de l’article 9 de l’ordonnance fédérale et d’informer le 
département de l’évolution des besoins de couverture en soins de la population ; elle 
peut, dans ce contexte, recommander la levée provisoire de la limitation de l’admission 
pour certains domaines de spécialisation, en précisant, cas échéant, la sous-spécialité 
concernée, en s’appuyant sur des données factuelles et objectives qu’elle partage avec 
le département. 
 
Chapitre II Modalités de régulation des médecins 
Art. 4 
Principe 
Les médecins visés par la limitation de l’admission sont ceux au bénéfice d’un titre 
postgrade fédéral ou jugé équivalent au sens de la loi fédérale, qui exercent dans un 
cabinet une activité dépendante ou indépendante, au sein d’une institution au sens de 
l’article 35, alinéa 2, lettre n, de la loi fédérale, ou dans le domaine ambulatoire des 
hôpitaux, au sens de l’article 39 de la loi fédérale. 
[…] 
Art. 6 
Détermination des nombres maximaux 
1 Les nombres maximaux constituent l’offre cantonale de médecins exerçant à la 
charge de l’assurance obligatoire des soins en équivalents temps plein dans chaque 
domaine de spécialisation et correspondent à une couverture économique répondant 
aux besoins. 
2 Cette offre détaillée est annexée au présent règlement (annexe A). 
 
Art. 7 
Limitation de l’admission 
1 Une admission à facturer à la charge de l’assurance obligatoire des soins ne peut être 
délivrée que si le nombre maximum de médecins par domaine de spécialisation fixé 
par l’annexe A n’est pas atteint. 
2 En fonction des besoins en soins de la population, en particulier dans une 
sous-spécialité médicale ou pour des raisons d’intérêt public, la direction générale peut 
décider de ne pas appliquer momentanément de limitation d’admission dans un ou 
plusieurs domaines de spécialisation, ou dans un périmètre géographique du canton. 
 
Art. 8 
Liste d’attente 
1 Une liste d’attente par domaine de spécialisation est établie par la direction générale. 
2 Elle est gérée de manière chronologique, la date de réception du dossier complet 
déterminant le rang du médecin dans cette liste. 
3 Si le premier médecin de la liste renonce à une admission à facturer à la charge de 
l’assurance obligatoire des soins lorsque celle-ci lui est proposée, il est considéré 
comme ayant renoncé et son inscription est rayée de la liste. Une information écrite est 


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alors adressée au médecin concerné. 
[…] 
Chapitre III Commission quadripartite consultative 
Art. 10 
But 
La commission quadripartite consultative en matière de limitation de l’admission des 
fournisseurs de prestations à facturer à la charge de l’assurance obligatoire des soins 
(ci-après : la commission) a pour but de réunir, aux fins de suivi de mise en œuvre de 
l’article 9 de l’ordonnance fédérale, les représentants des principaux partenaires de la 
santé concernés par la limitation. 
 
Art. 11 
Compétences 
1 La commission informe le département de l’évolution des besoins en soins de la 
population et de l’impact de la mesure en cours. 
2 Elle peut, dans ce contexte, recommander la levée provisoire de la limitation de 
l’admission pour certains domaines de spécialisation, en précisant, cas échéant, la sous-
spécialité concernée. 
3 Elle apporte au département les données factuelles et objectives concernant les 
besoins non couverts par domaine de spécialisation lorsqu’ils sont identifiés. 
[…] 
Annexe A 
Estimation de l’offre de médecins qui fournissent des prestations 
ambulatoires – Nombres maximaux dès le 1er octobre 2022 
Domaine de spécialisation 
Nbre max EPT 
Allergologie et immunologie clinique 
19,00 
Anesthésiologie 
43,22 
Angiologie 
9,33 
Cardiologie 
55,79 
Chirurgie 
31,41 
Chirurgie cardiaque et vasculaire thoracique 
2,33 
Chirurgie de la main 
15,50 
Chirurgie orale et maxillo-faciale 
5,51 
Chirurgie orthopédique et traumatologie de l’appareil locomoteur 
45,65 
Chirurgie pédiatrique 
6,00 
Chirurgie plastique, reconstructive et esthétique 
21,61 
Chirurgie thoracique 
1,98 
Chirurgie vasculaire 
5,33 
Dermatologie et vénéréologie 
52,18 
Endocrinologie / diabétologie 
18,94 
Gastroentérologie 
28,68 
Génétique médicale 
2,40 
Gynécologie et obstétrique 
99,57 
Hématologie 
12,19 
Infectiologie 
16,29 
Médecine du travail 
6,60 
Médecine intensive 
17,75 
Médecine interne générale 
511,08 
Médecine légale 
2,64 
Médecine nucléaire 
13,16 
Médecine pharmaceutique 
0 
Médecine physique et réadaptation 
17,28 
Médecine tropicale et médecine des voyages 
1,32 
Néphrologie 
13,34 
Neurochirurgie 
5,92 
Neurologie 
39,43 
Oncologie médicale 
14,08 
Ophtalmologie 
72,24 
Oto-rhino-laryngologie 
29,11 
Pathologie 
14,30 
Pédiatrie 
164,08 
Pharmacologie et toxicologie cliniques 
7,26 
Pneumologie 
23,23 
Prévention et santé publique 
4,58 


- 11/22 - 
 
A/3504/2022 
 
 
Psychiatrie et psychothérapie 
365,55 
Psychiatrie et psychothérapie d’enfants et d’adolescents 
85,89 
Radiologie 
79,80 
Radio-oncologie / radiothérapie 
114,38 
Rhumatologie 
31,59 
Urologie 
22,78 
Total EPT 
2 150,30 » 
 
b. 
Le RaOFNMMPA a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 20 septembre 2022 et est 
entré en vigueur le 1er octobre 2022 conformément à son art. 17. 
E. 
a. 
Par acte expédié le 20 octobre 2022, l’association ainsi que MM. B______ 
et C______ ont saisi la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : 
la chambre constitutionnelle) d’un recours dirigé contre le RaOFNMMPA, 
concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif, principalement à 
l’annulation de l’acte entrepris, subsidiairement à l’annulation des art. 6 al. 2 cum 
annexe A et à ce que les mots « ou pour des raisons d’intérêt public » dans le 
libellé de l’art. 7 al. 2 soient « tracés », le tout « avec suite de frais et dépens ». 
 
 
Les nombres maximaux de médecins avaient été fixés arbitrairement, sur la 
base d’un recensement bâclé et incomplet, comme le reconnaissait du reste la 
DGS dans son courrier du 11 octobre 2022, en sous-estimant le nombre réel de 
médecins actifs, alors même qu’elle savait depuis l’automne 2020 qu’elle devait 
mener à bien cette tâche. Par exemple, pour la chirurgie pédiatrique, l’annexe A 
du RaOFNMMPA avait fixé un nombre maximal de 6 EPT, alors que le 
recensement minutieux et nominatif qu’ils avaient effectué était parvenu à 
11,4 EPT, voire 13,2 EPT, ce qui montrait une différence importante entre le 
calcul de la DGS et la réalité. Les pointages effectués avec des collègues d’autres 
spécialités avaient mené à un constat identique, démontrant que les chiffres 
maximaux de ladite annexe avaient grossièrement sous-estimé l’offre existante de 
médecins. Les besoins en soins de la population risquaient ainsi de ne plus être 
couverts et aucun nouveau médecin ne pourrait être admis à pratiquer à charge de 
l’AOS afin de contribuer à couvrir ces besoins, ce d’autant plus au regard des 
nombreux médecins amenés à prendre leur retraite dans les années à venir. Cette 
sous-estimation s’apparentait à une constatation inexacte des faits pertinents et 
aboutissait à une violation de l’ordonnance fédérale, sous l’angle de la primauté 
du droit fédéral, dont la mise en œuvre n’avait pas été correctement effectuée. La 
liberté économique des médecins désireux de s’installer, qui devaient rester 
pendant une période prolongée sur une liste d’attente, était aussi gravement 
atteinte, sans justification conforme puisque les bases de la restriction introduite 
par le RaOFNMMPA étaient viciées. 
 
 
Il en allait de même de la levée temporaire des effets de la clause du besoin 
de l’art. 7 al. 2 RaOFNMMPA du fait de l’utilisation des termes « pour des 
raisons d’intérêt public », qui avaient été ajoutés dans le projet. Cette exception 
permettait à la DGS, comme elle l’avait indiqué dans son courrier du 


- 12/22 - 
 
A/3504/2022 
 
 
11 octobre 2022, d’admettre les médecins de son choix pour des motifs non 
spécifiés et non précis, en passant outre la liste d’attente, alors même que les 
nombres maximaux étaient déjà atteints. Il en découlait une restriction grave à la 
liberté économique générant un problème additionnel d’égalité de traitement entre 
concurrents, puisque la possibilité de levée provisoire, qui n’était ouverte qu’à la 
DGS et non à la commission quadripartite, avait pour seule fin de permettre aux 
HUG de garder ou d’engager des médecins qui n’étaient plus en formation en cas 
de besoins spécifiques pour l’institution, alors que l’admission de pratiquer à la 
charge de l’AOS limitée à un seul établissement n’était pas prévue par le droit 
fédéral. La DGS avait en outre indiqué que la même solution serait appliquée aux 
médecins expérimentés, au motif qu’ils étaient aptes à enseigner et à former la 
relève. Une telle situation créait une importante distorsion du marché entre les 
médecins exerçant dans le domaine ambulatoire des hôpitaux et ceux fournissant 
des prestations ambulatoires dans un autre contexte, alors même que la nouvelle 
réglementation de la clause du besoin avait pour but de supprimer ce type de 
distorsion. Il s’agissait d’une mesure de politique économique visant à favoriser 
un type d’acteur économique au détriment des autres. 
 
b. 
Le 8 décembre 2022, le Conseil d’État a conclu au rejet du recours. 
 
 
En l’absence de données, la DGS avait dû conduire une enquête pour se 
conformer au droit fédéral. De manière générale, les ETP recherchés ne 
représentaient que les activités ambulatoires à charge de l’AOS, excluant l’activité 
stationnaire et celle à charge d’autres régimes d’assurance. Ainsi, par exemple, un 
médecin spécialiste en chirurgie exerçant à 100 % à la charge de l’AOS ne 
pouvait être décompté comme un EPT complet dans ce domaine de spécialité car, 
en pratique, il consacrait une part de son temps de travail à fournir des prestations 
dans le domaine stationnaire et, sur son temps de travail résiduel, effectuait 
également des consultations sans activité chirurgicale ou des tâches 
administratives. Le seul pourcentage d’activité pour la chirurgie pure en 
ambulatoire, à la charge de l’AOS, avait dès lors été pris en compte dans le calcul. 
La DGS avait ainsi déterminé le pourcentage d’activité d’un médecin dans la 
spécialité de prédilection pour laquelle il exerçait à la charge de l’AOS en 
ambulatoire dans un cabinet, au sein d’une institution ou dans le domaine 
ambulatoire des hôpitaux. D’abord, des invitations avaient été transmises, d’une 
part, à toutes les personnes physiques et morales détentrice d’un code créancier 
actif, auxquelles 60,8 % des participants avaient répondu, et, d’autre part, aux 
hôpitaux figurant sur la liste hospitalière cantonale concernant les médecins 
employés fournissant des prestations ambulatoires à la charge de l’AOS. La DGS 
avait consolidé les données provenant de ces deux sources, éliminé les doublons 
et pondéré les résultats afin de compenser au mieux les réponses manquantes. 
Ainsi, un taux d’activité moyen avait été calculé pour chaque spécialité sur la base 
des réponses valides pour être appliqué au nombre des médecins de ladite 
spécialité qui n’avaient pas répondu. Il en résultait un calcul de l’offre solide et 


- 13/22 - 
 
A/3504/2022 
 
 
traçable, qui permettait une analyse des améliorations à mettre en place pour les 
années à venir. Par ailleurs, à la suite des échanges avec les fédérations médicales 
genevoises, la DGS avait retenu le besoin de permettre aux médecins de déclarer 
des taux d’activité pour au moins deux spécialités dès 2023 au lieu d’une 
spécialité comme pour 2022. Ces améliorations étaient essentielles car la 
législation fédérale prévoyait que le calcul de l’offre resterait une compétence 
cantonale même à l’issue de la période transitoire. A______, en tant que membre 
de la commission quadripartite, avait été régulièrement informée du processus de 
détermination des EPT maximaux des médecins exerçant à la charge de l’AOS 
figurant dans l’annexe A du règlement litigieux. Malgré des demandes répétées, 
elle n’avait toutefois pas été capable de fournir à l’autorité sanitaire cantonale des 
statistiques fiables sur le nombre de médecins exerçant effectivement à la charge 
de l’AOS pour chaque spécialité médicale à Genève, alors qu’elle se trouvait sur 
le terrain. 
 
 
La liberté économique n’était pas non plus violée, pas plus que le droit 
supérieur. En effet, le canton devait avant tout s’assurer de l’adéquation de la 
couverture des besoins en soins ambulatoires et de son adaptation en cas de 
pénurie avérée. L’objectif du règlement litigieux était de réguler l’admission à 
facturer à la charge de l’AOS, tout en permettant de couvrir les besoins en soins 
de la population. Il était dès lors évident que si des besoins devaient être 
identifiés, rôle de la commission quadripartite, alors la DGS pourrait lever tout ou 
partie des restrictions, comme le mentionnait l’art. 7 al. 2 RaOFNMMPA, dont 
aucun des cas de figure n’était à privilégier par rapport à l’autre. Les HUG 
constituaient un établissement de référence au niveau national et international en 
matière de formation de médecins et, à ce titre, Genève ne pouvait agir comme un 
quelconque autre canton et devait ainsi s’assurer qu’il disposait de suffisamment 
de médecins formateurs admis à facturer à la charge de l’AOS. Ces éléments, 
précisés à A______ dans le courrier du 11 octobre 2022, ne signifiaient pas que 
les HUG seraient systématiquement favorisés par rapport aux « médecins de 
ville ». En définitive, si un intérêt public devait être protégé, il appartiendrait au 
canton de prendre une mesure respectant la jurisprudence afin de ne pas 
contrevenir au principe de l’égalité de traitement entre personnes appartenant à la 
même branche économique. 
 
c. 
Par décision du 23 novembre 2022, la chambre constitutionnelle a refusé 
d’octroyer l’effet suspensif au recours et réservé le sort des frais de la procédure 
jusqu’à droit jugé au fond. 
 
d. 
Le 9 janvier 2023, les recourants ont persisté dans leur recours. 
 
 
La fixation arbitraire des nombres maximaux découlait non seulement d’un 
recensement incomplet, mais également d’une méthodologie non conforme à 
l’ordonnance fédérale. 


- 14/22 - 
 
A/3504/2022 
 
 
 
 
En effet, d’une part, à la suite du dépôt du recours, ils avaient procédé à un 
nouveau calcul pour déterminer l’offre de médecins pour la spécialisation de 
gastroentérologue, ce qui les avait conduits à constater encore une fois que les 
EPT figurant dans le RaOFNMMPA étaient le résultat d’une grossière 
sous-estimation. Ainsi, en prenant en compte les seuls EPT confirmés, ils étaient 
arrivés à un total de 37,4 EPT pour cette spécialité, alors que le règlement n’en 
retenait que 28,68. 
 
 
D’autre part, en procédant au calcul, la DGS avait comptabilisé la seule 
activité ambulatoire des médecins, en violation de l’art. 2 de l’ordonnance 
fédérale, qui ne prévoyait pas une telle limitation, pas plus que le commentaire y 
relatif. Ainsi, le calcul de l’offre de médecins selon le droit fédéral dépendait du 
temps de travail effectué par les médecins, sans égard à la proportion de ce temps 
de travail consacrée aux prestations ambulatoires, puisqu’à la fin de la période 
transitoire, le volume des prestations ambulatoires serait pris en compte au niveau 
du taux de couverture, par l’entremise du modèle de régression national, qui 
n’était pas encore disponible. La DGS devait dès lors effectuer le recensement de 
tous les médecins selon la méthode découlant du droit fédéral et n’était pas 
habilitée à prendre en compte uniquement leur activité ambulatoire. 
 
e. 
Le 19 janvier 2023, le Conseil d’État a précisé que les recourants, en 
prétendant que les EPT auraient dû être calculés sur la base du taux d’activité 
global de chaque médecin au lieu de celui effectué en ambulatoire à la charge de 
l’AOS, perdaient de vue la logique du nouveau cadre légal fédéral, qui visait à 
fixer les nombres maximaux de médecins en EPT uniquement dans le domaine 
ambulatoire à la charge de l’AOS. Sous peine de violer le droit fédéral, il n’était 
ainsi pas possible de prendre en considération le taux d’activité de ces médecins 
pour leurs activités stationnaires ou administratives ou lorsqu’ils délivraient des 
prestations remboursées par l’assurance-accidents ou l’assurance-invalidité, dès 
lors qu’il ne s’agissait pas de la couverture de ces derniers besoins qui devait être 
calculée. Le grief des recourants tombait par conséquent à faux. 
 
f. 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 
EN DROIT 
1) 
1.1 
La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État 
(art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05). 


- 15/22 - 
 
A/3504/2022 
 
 
 
1.2. Le recours est formellement dirigé contre un règlement cantonal, à savoir le 
RaOFNMMPA, et ce en l’absence de cas d’application (ACST/22/2022 du 
9 décembre 2022 consid. 1b). Il a été interjeté dans le délai légal à compter de la 
publication dudit règlement dans la FAO du 20 septembre 2022 (art. 62 al. 1 let. d 
et al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10), et satisfait également aux réquisits de forme et de contenu prévus 
aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1 à 3 LPA. Il sera toutefois précisé que, même s’ils 
concluent à l’annulation du règlement entrepris, les recourants n’invoquent des 
griefs qu’à l’encontre des art. 6 al. 2 cum annexe A et 7 al. 2 RaOFNMMPA. Ne 
seront dès lors examinées dans le cadre du présent contrôle abstrait des normes 
que les dispositions spécifiquement contestées par les recourants, le contrôle 
effectué par la chambre de céans ne pouvant s’étendre, en l’absence de tout grief 
motivé, à l’ensemble des dispositions susmentionnées (ACST/21/2022 du 
9 décembre 2022 consid. 2c). 
2) 
2.1. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/3/2023 du 16 février 2023 consid. 2a). 
 
2.1.1. Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un 
jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition 
toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un 
jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité 
pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte 
entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au 
moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2). 
 
2.1.2. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir en 
son nom propre lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure. De 
même, sans être touchée dans ses intérêts dignes de protection, cette possibilité lui 
est reconnue pour autant qu’elle ait pour but statutaire la défense des intérêts de 
ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un 
grand nombre d’entre eux et que chacun de ceux-ci ait qualité pour s’en prévaloir 
à titre individuel (ATF 145 V 128 consid. 2.2 ; ACST/21/2022 précité consid. 3b). 


- 16/22 - 
 
A/3504/2022 
 
 
En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l’un de ses membres ou pour 
une minorité d’entre eux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_499/2020 du 24 septembre 
2020 consid. 2). 
 
2.2. En l’espèce, les médecins recourants risquent d’être directement concernés 
par le règlement qu’ils contestent si, après l’obtention de leur diplôme postgrade, 
ils souhaitent établir leur pratique à Genève et être admis à facturer à la charge de 
l’AOS, si bien qu’ils disposent de la qualité pour recourir. Il n’en va pas de même 
de l’association recourante, en l’absence de toute indication sur l’intérêt de la 
majorité de ses membres, du moins d’une grande partie d’entre eux, à l’annulation 
de l’acte entrepris, dans la mesure où ceux-ci apparaissent, selon ses statuts, être 
déjà installés en pratique indépendante et donc admis à facturer à la charge de 
l’AOS. La question peut toutefois souffrir de rester indécise étant donné que les 
médecins recourants ont qualité pour recourir. 
3) 
 
À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 148 I 198 consid. 2.2 ; 147 I 308 consid. 3 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_983/2020 du 15 juin 2022 consid. 3.1 ; ACST/4/2023 
du 16 février 2023 consid. 3 et les références citées). 
4) 
 
Les recourants reprochent à l’art. 6 al. 2 cum annexe A RaOFNMMPA 
d’être contraires au droit supérieur sous l’angle de la primauté du droit fédéral et 
d’être arbitraires, griefs qui se confondent avec l’allégué – pour autant qu’il soit 
invocable dans le cadre du contrôle abstrait d’un acte normatif – selon lequel 
l’autorité intimée aurait procédé à une constatation inexacte des faits pertinents en 
lien avec l’offre de médecins au sens des art. 2, 8 et 9 de l’ordonnance fédérale. 
 
4.1. Un acte normatif viole le principe de l’interdiction de l’arbitraire (art. 9 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101) 


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s’il ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou s’il est dépourvu de sens et 
de but. Les organes politiques se voyant reconnaître une grande liberté dans 
l’élaboration des lois et règlements, le juge n’a pas à revoir l’opportunité des 
choix effectués dans ce cadre et n’annulera donc pas une disposition légale au 
motif que d’autres solutions lui paraîtraient envisageables, voire même préférables 
(ATF 136 I 241 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_749/2021 du 
16 mars 2022 consid. 4.1 ; 2C_327/2018 du 16 décembre 2019 consid. 7.1). 
 
4.2. Selon l’art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est 
contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à 
l’adoption ou à l’application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de 
droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l’esprit, notamment par leur but ou 
par les moyens qu’elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que 
le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 148 II 121 
consid. 8.1). 
 
4.2.1. L’art. 117 al. 1 Cst. confère à la Confédération la compétence de légiférer 
sur l’assurance-maladie et sur l’assurance-accident. 
 
 
Sur cette base, elle a notamment édicté la LAMal, qui régit 
l’assurance-maladie sociale comprenant en particulier l’AOS (art. 1a al. 1 
LAMal). Le 19 juin 2020, afin d’empêcher l’augmentation du nombre des 
fournisseurs de prestations et la hausse des coûts de la santé qui y est liée, le 
législateur fédéral a réintroduit l’art. 55a LAMal, qui prévoit, dans sa teneur 
applicable depuis le 1er juillet 2021, que les cantons limitent, sous certaines 
conditions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations à la charge de 
l’AOS. 
 
 
Faisant usage de la compétence prévue à l’art. 55a al. 2 LAMal, le Conseil 
fédéral a édicté l’ordonnance fédérale, selon laquelle la fixation par les cantons 
des nombres maximaux se fonde sur le calcul de l’offre de médecins et sur le taux 
de couverture des besoins par région (art. 1 al. 1 de l’ordonnance fédérale), les 
cantons étant chargés du calcul de l’offre de médecins – sur la base de la 
méthodologie prévue à l’art. 2 de l’ordonnance fédérale – et le DFI de définir un 
modèle de régression de l’offre en prestations médicales ambulatoires, applicable 
pour l’ensemble de la Suisse (art. 3 de l’ordonnance fédérale). Durant la période 
transitoire, soit jusqu’au 30 juin 2025 au plus tard, les cantons peuvent prévoir 
que l’offre de médecins calculée selon l’art. 2 de l’ordonnance fédérale 
correspond, par domaine de spécialisation médicale et par région, à une 
couverture économique répondant aux besoins (art. 9 de l’ordonnance fédérale). 
Outre le calcul de l’offre de médecins, les cantons peuvent aménager le régime de 
la limitation, en prévoyant que les nombres maximaux ne s’appliquent pas à un ou 
plusieurs domaines de spécialités ou à une partie de leur territoire et, si la 
couverture sanitaire est insuffisante dans un domaine de spécialité, ils peuvent 
admettre un nombre de personnes supérieur à celui fixé (Message, op. cit., 


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FF 2018 3263, p. 3287). Il appartient ainsi aux cantons, dans le cadre du droit 
fédéral, de fixer de manière autonome les conditions de la limitation du nombre de 
médecins, qui constituent dès lors du droit d’exécution cantonal autonome 
(Message, op. cit., FF 2018 3263, p. 3294). 
 
4.2.2. Dans ce cadre, en vue de la mise en œuvre de la limitation du nombre de 
médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l’AOS durant 
la période transitoire de l’art. 9 de l’ordonnance fédérale, le Conseil d’État a 
adopté le RaOFNMMPA (art. 1 RaOFNMMPA), qui limite l’admission des 
médecins exerçant dans un cabinet une activité dépendante ou indépendante, au 
sein d’une institution ou dans le domaine ambulatoire des hôpitaux (art. 4 
RaOFNMMPA). Les nombres maximaux sont déterminés en EPT dans chaque 
domaine de spécialisation, conformément à l’annexe A (art. 6 RaOFNMMPA), 
une admission à facturer à la charge de l’AOS ne pouvant être délivrée que si 
lesdits nombres maximaux ne sont pas atteints par domaine de spécialisation 
(art. 7 al. 1 RaOFNMMPA), sauf en cas de besoins en soins de la population, 
notamment pour des raisons d’intérêt public, auquel cas la DGS, sur 
recommandation de la commission quadripartite le cas échéant (art. 11 al. 2 
RaOFNMMPA), peut décider de ne pas appliquer momentanément de limitation 
dans un ou plusieurs domaines de spécialisation ou dans un périmètre 
géographique du canton (art. 7 al. 2 RaOFNMMPA). 
 
4.3. En l’espèce, les recourants se plaignent du recensement de l’offre existante 
de médecins fournissant des prestations ambulatoires selon l’art. 6 al. 2 cum 
annexe A RaOFNMMPA de deux points de vue. 
 
4.3.1. En se basant sur un recensement effectué par leurs soins pour les spécialités 
de la chirurgie pédiatrique et de la gastroentérologie, ils soutiennent en premier 
lieu que celui effectué par la DGS l’aurait été de manière incomplète, ce qui aurait 
abouti à une grossière sous-estimation de l’offre et donc des nombres maximaux 
figurant à l’annexe A. Dans ce cadre, les recourants ne se plaignent pas tant de la 
méthode utilisée par la DGS, qui leur a été expliquée de manière détaillée, que du 
résultat auquel elle est parvenue, lui opposant le résultat de leurs propres 
estimations effectuées selon leur propre méthodologie, ce qui pose du reste 
problème au regard de ce qui suit concernant leur deuxième grief. 
 
 
Il ressort en particulier des explications fournies par le Conseil d’État qu’en 
l’absence de données, la DGS a dû conduire une double enquête, d’abord en 
envoyant des invitations à toutes les personnes physiques et morales détentrice 
d’un code créancier actif, auxquelles 60,8 % des participants ont répondu, et, 
d’autre part, aux hôpitaux figurant sur la liste hospitalière cantonale concernant 
les médecins employés fournissant des prestations ambulatoires à la charge de 
l’AOS. La DGS a ensuite consolidé les données provenant de ces deux sources, 
éliminé les doublons et pondéré les résultats afin de compenser les réponses 
manquantes. 


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Le procédé suivi par la DGS s’inscrit dans le cadre du droit fédéral, qui 
laisse au demeurant une grande autonomie aux cantons pour définir l’offre 
effective de soins, puisqu’il prévoit que ces derniers peuvent relever eux-mêmes 
le nombre d’EPT auprès des fournisseurs de prestations et reconnaît que les 
données peuvent être lacunaires, raison pour laquelle un calcul proportionnel au 
volume de prestations fourni par d’autres fournisseurs de prestations similaires 
peut être effectué (art. 2 al. 4 de l’ordonnance fédérale). À cela s’ajoute que de 
nombreux échanges et plusieurs séances ont eu lieu entre les autorités sanitaires 
cantonales et l’association recourante, laquelle a été informée de l’enquête menée 
par la DGS en vue du recensement de l’offre existante, à laquelle elle a du reste 
été invitée à participer. Par ailleurs, à la suite de ces échanges, la DGS a admis la 
déclaration des taux d’activité pour au moins deux spécialités, comme l’avait 
requis A______. 
 
 
Il s’ensuit que les nombres maximaux établis par l’autorité intimée ne sont 
pas contraires au droit supérieur et encore moins arbitraires. 
 
4.3.2. En deuxième lieu, selon les recourants, pour effectuer le recensement de 
l’offre existante, la DGS n’aurait pas dû prendre en compte le seul taux d’activité 
des médecins dans le domaine ambulatoire, mais aurait dû se baser sur leur temps 
de travail global, sous peine de conduire à un résultat arbitraire, au demeurant 
contraire à l’ordonnance fédérale. 
 
 
Il est vrai que l’art. 2 de l’ordonnance fédérale indique que les cantons 
calculent l’offre à partir du temps de travail effectué par les médecins, exprimé en 
EPT, et qu’il ne fait pas mention, pas plus que l’art. 55a LAMal, de l’activité à 
prendre en compte, ambulatoire ou non. Il n’en demeure pas moins que le calcul 
du seul taux d’activité dans le domaine ambulatoire est inhérent au système de la 
limitation du nombre de médecins qui fournissent des prestations dans ledit 
domaine à la charge de l’AOS et qu’il serait contraire à ce système que les cantons 
se basent sur le temps de travail global d’un médecin pour établir les EPT. En 
prévoyant que les cantons chargés de la mise en œuvre de l’art. 55a LAMal 
prennent en considération tous les secteurs du domaine ambulatoire, soit aussi 
bien les médecins en cabinet que ceux qui pratiquent dans des institutions de soins 
ambulatoire ou au sein d’un hôpital pour la part exercée dans le domaine 
ambulatoire, le message du Conseil fédéral concernant ladite disposition ne va pas 
dans un autre sens (Message, op. cit. FF 2018 3263, p. 3288). Le fait que le 
modèle de régression prenne en compte le volume des prestations ambulatoires 
n’est du reste pas déterminant, dès lors que ledit modèle n’est pas encore 
disponible, raison pour laquelle, durant la période transitoire, les cantons peuvent 
prévoir que l’offre de médecins correspond, par domaine de spécialisation 
médicale et par région, à une couverture économique répondant aux besoins (art. 9 
de l’ordonnance fédérale). 


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A/3504/2022 
 
 
 
 
Il s’ensuit que pour déterminer l’offre de médecins, la DGS n’avait pas à 
prendre en compte leur taux d’activité global, mais seulement celui du domaine 
ambulatoire à la charge de l’AOS. Ainsi, tant la méthode appliquée pour 
déterminer l’offre de médecins que le résultat auquel le Conseil d’État est parvenu 
sont exempts d’arbitraire et sont conformes à l’art. 55a LAMal et à l’ordonnance 
fédérale. 
 
4.4. Enfin, en faisant grief à l’art. 6 al. 2 cum annexe A d’être contraires à la 
liberté économique en tant qu’ils empêchent les médecins de s’installer en 
pratique indépendante et les obligent à rester pendant une période prolongée sur 
une liste d’attente, les recourants contestent indirectement la clause du besoin 
instituée par l’art. 55a LAMal. Or, le Tribunal fédéral a déjà jugé la conformité à 
la liberté économique de ladite clause, considérant qu’elle poursuivait un but de 
politique sociale admissible au regard de cette liberté, dès lors que la limitation de 
l’admission à pratiquer à la charge de l’AOS visait à freiner l’augmentation des 
coûts de la santé et donc des primes d’assurance-maladie, et qu’elle était conforme 
au principe de la proportionnalité (ATF 140 V 574 consid. 5.2.2 ; 130 I 26). Il n’y 
a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence, qui lie la chambre de céans. Le grief 
sera dès lors écarté. 
5) 
 
Les recourants critiquent la levée temporaire de la clause du besoin pour des 
raisons d’intérêt public selon l’art. 7 al. 2 RaOFNMMPA, qui serait contraire à la 
liberté économique sous l’angle de l’égalité de traitement entre concurrents 
directs, au vu de l’intention déclarée de la DGS consistant à en faire usage en 
faveur des seuls HUG, comme l’attesterait le courrier du 11 octobre 2022. 
 
 
Les recourants ne contestent ainsi pas la disposition en tant que telle, mais la 
manière par laquelle les autorités sanitaires pourraient l’appliquer, se référant au 
courrier de la DGS précité. Ils perdent toutefois de vue que ledit courrier répond 
aux précédentes remarques de l’association recourante du 27 septembre 2022, en 
particulier s’agissant de la possible levée des nombres maximaux en faveur des 
HUG lors du départ à la retraite d’un chef de service ou pour régler la situation 
des médecins internes. L’on ne saurait ainsi y voir l’annonce d’une future pratique 
ou manière d’appliquer l’art. 7 al. 2 RaOFNMMPA par la DGS, comme l’a du 
reste indiqué l’autorité intimée devant la chambre de céans. Ladite disposition ne 
vise dès lors pas à favoriser le domaine ambulatoire des hôpitaux, de sorte qu’elle 
n’emporte pas d’atteinte à la liberté économique sous l’angle de l’égalité de 
traitement entre concurrents directs. Il sera en outre rappelé que les décisions 
prises en application du RaOFNMMPA pourront faire l’objet d’un recours auprès 
de la chambre administrative de la Cour de justice (art. 15 RaOFNMMPA), 
laquelle est habilitée à procéder au contrôle concret de la disposition litigieuse en 
lien avec le grief susmentionné s’il est invoqué. 
 
 
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 


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A/3504/2022 
 
 
6) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.-, qui comprend la 
décision sur effet suspensif, sera mis à la charge solidaire des recourants, qui 
succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté conjointement le 20 octobre 2022 
par A______ ainsi que par Messieurs B______ et C______ contre le règlement 
d’application de l’ordonnance fédérale sur la fixation de nombres maximaux de 
médecins qui fournissent des prestations ambulatoires du 14 septembre 2022 
(RaOFNMMPA - J 3 05.50), publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève du 20 septembre 2022 ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire de A______ ainsi que de 
Messieurs B______ et C______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par 
voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Philippe Ducor, avocat des recourants, ainsi qu’au 
Conseil d’État. 
Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mme Lauber, MM. Knupfer et Mascotto, 
juges. 
 


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A/3504/2022 
 
 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Gutzwiller 
 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :