ge_gerichte · ATA/783/2002 · 2002-12-10 · fr


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_____________ 
 
A/659/2001-TPE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 10 décembre 2002 
 
 
dans la cause 
 
S. SOCIÉTÉ IMMOBILIÈRE S.A. 
représentée par Me Christian Buonomo, avocat 
 
 
 
contre 
 
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ÉQUIPEMENT ET DU LOGEMENT 
 


 
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_____________ 
 
A/659/2001-TPE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Le 16 mars 1998, la S. société immobilière suisse 
S.A. (ci-après: la S.), dont le siège est à Zoug, a 
acquis l'immeuble sis 26, rue du Mont-Blanc, parcelle 
n° 5495, sur le territoire de la commune de Genève. 
 
 
2. 
En 
date 
du 
17 
avril 
1998, 
la 
S. 
a, 
par 
l'intermédiaire de sa mandataire, la régie P. Immobilière 
S.A. 
(ci-après: 
la 
régie), 
fait 
une 
demande 
d'autorisation 
de 
transformations 
et 
rénovations 
intérieures de son immeuble (n° APA 14316) auprès du 
département de l'aménagement, de l'équipement et du 
logement (ci-après: le DAEL). 
 
3. 
Le 3 août 1998, le DAEL a accordé l'autorisation 
sollicitée 
et 
l'a 
notamment 
soumise 
aux 
conditions 
suivantes: "le loyer de l'appartement de 4 pièces au 4ème 
étage n'excédera pas, après travaux, CHF 3'500.- par 
pièce l'an" et "les loyers des 3 logements aux 5ème et 
6ème étages n'excéderont pas, après travaux, CHF 4'500.- 
par pièce l'an et CHF 4'000.- par pièce l'an pour le 
studio. Ces loyers seront appliqués pour une durée de 3 
ans à partir de leur entrée en vigueur". 
 
 
 
 
Parmi les pièces ayant servi à la délivrance de 
l'APA, figurent la liste suivante des appartements, avec 
les loyers maxima par pièce et par an, reçus au DAEL le 
17 avril 1998: 
 
 
- 4 pièces au 4ème étage - CHF 3'500.-; 
 
- 4 pièces aux 5 & 6èmes étages - CHF 4'500.-; 
 
- 5 pièces aux 5 & 6èmes étages - CHF 4'500.-; 
 
- 1 pièce au 6ème étage - CHF 6'000.-. 
 
 
 
soit 19 pièces. 
 
4. 
Les 4 et 11 avril 2001, le DAEL a été informé que 
deux loyers ne respectaient pas les conditions de 
l'autorisation de construire précitée. 
 
 
 
Le DAEL a alors interpellé la régie sur le fait 
que les contrats de bail prévoyaient, dans les frais 
accessoires, des postes autres que ceux usuels de 
chauffage et d'eau chaude. Or, ces postes supplémentaires 
étaient déjà inclus dans le montant des loyers fixés par 


 
 - 3 - 
 
 
 
l'autorisation. Il sollicitait de la régie une prise de 
position et lui demandait de lui remettre l'état locatif 
de l'immeuble et les baux d'habitation. 
 
5. 
Le 19 avril 2001, la régie a admis que les loyers 
exigés n'étaient pas conformes à l'autorisation, sans 
toutefois pouvoir se l'expliquer. L'état locatif au 31 
mars 2001 mentionnait les loyers suivants par pièce et 
par an: 
 
 
- 4,5 pièces au 4ème étage - CHF 2'528.-; 
 
- 4,5 pièces aux 5 & 6èmes étages - CHF 4'587.-; 
 
- 5 pièces aux 5 & 6èmes étages - CHF 4'560.-; 
 
- 6 pièces aux 5 & 6èmes étages - CHF 4'650.-; 
 
- 1,5 pièces au 6ème étage - CHF 6'240.-. 
 
 
 
soit 21,5 pièces. 
 
6. 
Par courrier du 9 mai 2001, la régie a indiqué au 
DAEL que la mise en location des appartements avait, par 
erreur, été faite sur la base de documents de travail qui 
ne correspondaient pas à l'état locatif autorisé. Elle 
s'est engagée à apporter aux contrats les modifications 
qui s'imposaient, ainsi qu'à rembourser les locataires. 
S'agissant des frais accessoires, elle n'entendait pas 
modifier les contrats qui, selon elle, étaient conformes 
au droit fédéral. Elle relevait en outre que ni la loi 
sur les démolitions, transformations et rénovations de 
maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), 
ni l'autorisation de construire n'indiquaient que de tels 
frais étaient inclus dans les loyers après travaux 
autorisés par le DAEL. Elle reconnaissait toutefois que 
cette manière de faire ne correspondait pas à la pratique 
du canton de Genève. 
 
 
7. 
Le 8 mai 2001, la régie a fait parvenir aux 
locataires un nouveau contrat de bail, ainsi que des avis 
de majoration de loyers. Les modifications suivantes ont 
été apportées: 
 
 
- 4,5 pièces au 4ème étage : 
 
 CHF 
11'376.- 
de 
loyer 
annuel, 
soit 
CHF 
2'528.- 
pièce/an; CHF 2'580.-/an de frais accessoires; 
 
 (pas de trop perçu); 
 
 
- 4,5 pièces aux 5 & 6èmes étages : 
 
 CHF 18'000.- de loyer annuel, soit 4'000.- pièce/an; 
 
 CHF 2'640.-/an de frais accessoires; 
 
 trop perçu : 22 mois à CHF 220.-; 


 
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- 5 pièces aux 5 & 6èmes étages : 
 
 CHF 22'000.- de loyer annuel, soit 4'500.- pièce/an; 
 
 CHF 2'760.-/an de frais accessoires 
 
 trop perçu : 23 mois à CHF 250.-; 
 
 
- 6 pièces aux 5 & 6èmes étages : 
 
 CHF 
22'500.- 
de 
loyer 
annuel, 
soit 
CHF 
3'750.- 
pièce/an; CHF 2'760.-/an de frais accessoires; 
 
 trop perçu : 23 mois à CHF 450.-; 
 
 
- 1 pièce au 6ème étage : 
 
 CHF 6'000.- de loyer annuel, soit CHF 6'000.- pièce/an; 
CHF 960.-/an de frais accessoires; 
 
 trop perçu : 22,5 mois à CHF 280.-; 
 
 
 
soit 21 pièces. 
 
 
 
Il ressort de ces modifications que la régie a 
comptabilisé un nombre de pièces supérieur à l'état 
locatif visé par l'autorisation. En effet, elle a 
comptabilisé un 4,5 pièces, un 6 pièces et un autre 
4,5 pièces en lieu et place des 4 pièces, 5 pièces et 
4 pièces autorisées selon l'APA. 
 
8. 
Le 1er juin 2001, le DAEL a ordonné à la régie de 
rétablir, sous quinzaine, une situation conforme au 
droit, en réadaptant le loyer de l'appartement de 4 
pièces au 4ème étage au montant autorisé, en excluant des 
frais accessoires la part afférente aux charges courantes 
d'entretien et, finalement, en retenant le nombre de 
pièces 
figurant 
dans 
l'état 
locatif 
visé 
par 
l'autorisation pour chacun des appartements concernés. 
L'autorisation faisait directement référence à la notion 
de loyer telle qu'elle résultait de la loi sur les 
démolitions, transformations et rénovations de maisons 
d'habitations, du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), soit 
un 
loyer 
comprenant 
l'intégralité 
des 
charges 
d'exploitation de l'immeuble, exception faite des frais 
de chauffage et d'eau chaude, si le contrat de bail 
prévoyait que ces derniers étaient facturés séparément au 
titre de frais accessoires. Compte tenu de la situation, 
le DAEL a infligé à la S. une amende de CHF 10'000.- en 
raison de la gravité objective de l'infraction, de son 
caractère manifestement intentionnel et de l'ensemble des 
circonstances. 
 
 
 
9. 
Par 
acte 
déposé 
au 
greffe 
du 
Tribunal 
administratif le 2 juillet 2001, la S. a recouru contre 


 
 - 5 - 
 
 
 
cette décision et conclut à son annulation et à ce qu'une 
indemnité équitable lui soit allouée; subsidiairement, 
elle demande la réduction de l'amende. 
 
 
 
La recourante allègue que le montant du loyer du 
4 pièces est conforme à l'autorisation. Sont également 
conformes les loyers annuels par pièce, malgré un nombre 
de pièces différent de celui fixé par cette dernière. 
 
 
 
La recourante soutient que la LDTR est muette sur 
la notion de frais accessoires et qu'elle doit être 
comprise à la lumière des règles et de la jurisprudence 
appliquées dans le cadre du droit privé fédéral. 
 
10. 
Dans sa réponse, le DAEL conclut au rejet du 
recours. Il confirme sa décision tout en reconnaissant 
avoir commis une erreur en retenant que l'appartement de 
4 
pièces 
au 
4ème 
étage 
n'était 
pas 
conforme 
à 
l'autorisation délivrée. La recourante percevait des 
frais accessoires qui devaient être intégrés pour partie 
dans le loyer et s'était écarté de la typologie admise 
des appartements. Les deux modes de calcul cumulativement 
retenus par la recourante lui permettaient de réaliser un 
revenu supplémentaire de respectivement CHF 11'970.- et 
CHF 4'514.- par année. 
 
 
 
Les frais accessoires que la recourante percevait 
comportaient, pour 49,5 % de leur montant total, des 
frais qui rentraient dans le cadre des prix maxima 
autorisés pour les loyers. 
 
 
 
Compte 
tenu 
de 
 
la 
gravité 
objective 
de 
l'infraction, de l'attitude de la recourante, le montant 
de l'amende apparaissait fondé tant objectivement que 
subjectivement. 
 
11. 
Le 14 mars 2002, le juge rapporteur a ordonné 
l'appel en cause de la Caisse fédérale de pension 
Publica, nouveau propriétaire de l'immeuble litigieux 
depuis le 2 mai 2001, afin qu'elle se détermine sur le 
litige en tant qu'il portait sur le montant du loyer et 
le nombre de pièces des appartements concernés. 
 
12. 
La S. a répondu au juge rapporteur, le 24 avril 
2002, 
indiquant 
être 
seule 
partie 
à 
la 
présente 
procédure. Son recours visait à la fois à sauvegarder ses 
intérêts et ceux du nouveau propriétaire, la Caisse 
fédérale de pensions P., dont deux représentants ont 
contresigné la lettre. 


 
 - 6 - 
 
 
 
 
13. 
Le 29 avril 2002, les parties ont été avisées du 
fait que l'affaire était gardée à juger. 
 
 
 
La Caisse fédérale n'a pas autrement réagi à 
l'interpellation du 14 mars 2002, ni au second courrier 
avisant toutes les parties que l'affaire était gardée à 
juger. 
 
14. 
Le 3 septembre 2002, le greffe du tribunal a 
informé 
les 
parties 
que 
les 
dispositions 
suivantes 
étaient prises : 
 
 
1. 
la caisse fédérale était mise hors de cause et la 
décision finale lui serait communiquée pour information 
seulement; 
 
 
2. 
la S. et le DAEL étaient invités à déposer une 
écriture portant sur la seule question de la notion de 
loyer au sens de l'article 11 LDTR. Les parties devaient 
s'exprimer sur le contenu de cette notion en droit public 
cantonal et en tirer les conséquences quant au loyer, aux 
frais annexes et aux charges, figurant dans les avis de 
hausse et les baux à loyer notifiés par la recourante aux 
locataires concernés au mois de mai 2001. Il appartenait 
également 
à 
chaque 
partie 
d'établir 
précisément 
le 
montant 
de 
chacun 
des 
postes 
qu'elle 
considérait 
admissible en application de la loi précitée et sa 
ventilation dans les catégories dont elles se prévalaient 
l'une et l'autre (loyer, frais accessoires ou charges). 
 
15. 
La recourante s'est déterminée par une écriture du 
27 septembre 2002. La notion de loyer devait être 
interprétée dans le sens prévu par le droit privé 
fédéral. Cette notion n'excluait pas que les frais 
accessoires soient perçus en sus du loyer au sens de 
l'article 257 b alinéa premier CO. Selon la doctrine 
reprise par cette partie (David Lachat, Le bail à loyer, 
1997), 
la 
pratique, 
surtout 
en 
Suisse 
alémanique, 
conduisait 
à 
reconnaître 
d'autres 
frais 
accessoires 
telles les redevances communales pour le déneigement, les 
frais de nettoyage d'escaliers, en sus de ceux admis par 
cet auteur, soit les frais d'électricité, de gaz, de 
climatisation, 
ceux 
de 
conciergerie, 
ceux 
résultant 
encore de l'exploitation d'un ascenseur et les taxes 
d'épuration des eaux usées ou d'enlèvement des ordures. 
La 
recourante, 
également 
propriétaire 
de 
biens 
immobiliers en Suisse alémanique, avait précisément pour 
habitude de conclure des baux prévoyant l'énumération de 


 
 - 7 - 
 
 
 
frais accessoires de ce type. Elle produisait un compte 
de frais accessoires pour la période du 1er mai 2000 au 
31 avril 2001 concernant l'immeuble litigieux et on 
pouvait y voir figurer les frais répartis entre les 
locataires en fonction de la surface des objets occupés. 
Les 
autres 
charges 
courantes 
comme 
les 
primes 
d'assurance-bâtiment, les honoraires de gérance et sur 
travaux, l'administration et le contentieux ainsi que les 
charges d'entretien et encore les charges financières 
figuraient dans le compte d'exploitation. 
 
 
 
Sur la base des tableaux "ventilation des comptes 
de charges" et "répartition des charges annexes par 
locataire", il appert que la totalité du compte de 
chauffage, augmentée des honoraires, est répartie entre 
les locataires au prorata de la surface louée. Il en va 
de même des frais concernant l'eau chaude ainsi que 
l'épuration, qui sont également entièrement supportés par 
les locataires y compris également des honoraires. Quant 
au dernier 
poste, 
intitulé 
"général 
immeuble" 
d'un 
montant de CHF 15'341,70 auquel s'ajoutent des honoraires 
pour CHF 660,30, il comporte les rubriques suivantes : 
"électricité 
générale", 
"ascenseur", 
"dépenses 
personnelles de service et techniques" et "matériel de 
conciergerie". Il est également entièrement réparti entre 
les locataires. 
 
16. 
Le 18 octobre 2002, le DAEL a déposé ses propres 
observations. Le département avait noté que la recourante 
n'avait pas donné suite aux instructions du tribunal, 
persistant 
simplement 
dans 
son 
argumentation 
selon 
laquelle la notion de loyer devait être interprétée dans 
le sens du droit fédéral. Le DAEL considérait que selon 
l'article 257 a alinéa premier CO, les frais accessoires 
pouvaient être mis à la charge des locataires pour autant 
qu'il s'agisse de prestations du bailleur ou d'un tiers, 
en rapport avec l'usage de la chose louée mais qui 
n'étaient pas couvertes par le loyer. Quant à l'article 
257 b alinéa premier CO, il fournissait une liste 
d'exemples 
de 
tels 
frais 
accessoires. 
Il 
fallait 
toutefois une convention spéciale pour que ces frais 
soient mis à la charge du locataire, comme cela résulte 
de l'article 267 a alinéa 2 CO. La recourante fait état 
de la pratique des cantons alémaniques. Cette indication 
est toutefois sans pertinence car il faut déterminer les 
usages en vigueur dans le canton de Genève. Selon les 
conditions 
générales 
et 
règles 
et 
usages 
locatifs 
appliqués dans ce canton, qu'il s'agisse de l'édition de 
1997 ou de celle de 2001, seuls les frais inhérents au 


 
 - 8 - 
 
 
 
chauffage et à l'eau chaude sont facturés séparément au 
titre 
de 
frais 
accessoires. 
Lorsque 
le 
Tribunal 
administratif 
avait 
déterminé 
les 
loyers 
maxima 
accessibles à la majorité de la population, compris entre 
CHF 2'400.-- et CHF 3'225.--, il avait raisonné sur la 
base des pratiques en vigueur dans le canton, ce qui 
implique une uniformité de la notion de loyer, calculé 
par pièce et par année, mais net des frais de chauffage 
et d'eau chaude comptabilisés séparément au titre des 
frais accessoires. Lorsque le législateur cantonal, au 
mois d'octobre 1999, a adopté la deuxième phrase du 
troisième alinéa de l'article 6 LDTR, fixant dans la loi 
des prix par pièce et par année, il l'avait fait sur la 
base de la pratique genevoise susdécrite, selon laquelle 
les seuls frais accessoires admissibles étaient ceux liés 
au chauffage et à l'eau chaude. 
 
 
 
Le DAEL persistait dès lors à considérer que la 
notion de loyer, telle qu'elle résultait de la LDTR, 
devait s'entendre comme un loyer net "soit un loyer franc 
des frais accessoires, ces derniers ne pouvant comporter 
que les frais résultant du chauffage et de l'eau chaude". 
 
 
 
De 
surcroît, 
l'attitude 
de 
la 
recourante 
paraissait emprunte de mauvaise foi car elle n'avait 
jamais laissé entendre à l'autorité administrative, lors 
de la requête en autorisation de construire, que les 
loyers applicables se rapportaient à un montant dont 
certains 
postes 
auraient 
été 
exclus 
pour 
être 
comptabilisés au titre des frais accessoires. Enfin, le 
DAEL avait dû intervenir à deux reprises auprès de la 
recourante, 
tout 
d'abord 
parce 
que 
les 
loyers 
ne 
correspondaient pas aux termes de l'autorisation de 
construire 
en 
force, 
puis, 
parce 
que 
l'intéressée 
produisait 
une 
construction 
comptable 
impliquant 
la 
facturation de certains postes dans le cadre des frais 
accessoires 
et 
avait 
modifié 
le 
nombre 
de 
pièces 
recensées à l'occasion de la requête en autorisation de 
construire. 
 
17. 
Le 22 octobre 2002, le greffe du tribunal a 
informé à nouveau les parties que la cause était gardée à 
juger. 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable à cet égard (art. 8 


 
 - 9 - 
 
 
 
ch. 104 de la loi sur le Tribunal administratif et le 
Tribunal des conflits du 29 mai 1970 - LTA - E 5 05, art. 
149 de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05; art. 63 al. 1 
let. a LPA). 
 
2. a. 
En vertu de l'article 60 lettre b LPA, les person-
nes parties à la procédure de première instance, de même 
que celles qui sont touchées directement par une décision 
et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit 
annulée ou modifiée ont qualité pour recourir. 
 
 
b. 
Le Tribunal administratif a déjà jugé que la 
lettre a de l'article 60 LPA se lit en parallèle avec la 
lettre b de ce même article : si la recourante ne peut 
faire valoir un intérêt digne de protection, elle ne peut 
être admise comme partie (ATF n.p. P. du 30 septembre 
1999 et ATA P. du 11 mai 1999, M. du 8 avril 1997 et 
B. du 23 octobre 1991). Cette notion de l'intérêt digne 
de protection est identique à celle développée par le 
Tribunal fédéral aux articles 103 lettre a de la loi 
fédérale d'organisation judiciaire (OJF) et 48 lettre a 
de la loi fédérale sur la procédure administrative (ATA 
M. précité; V. MONTANI, C. BARDE, La jurisprudence du 
Tribunal administratif relative au droit disciplinaire 
in: RDAF 1996 p. 356-357). 
 
c. 
La qualité pour recourir au sens de l'article 103 
OJF implique que l'intéressé doit être lésé par la 
décision, celle-ci doit lui faire grief. Il suffit que la 
décision 
lui 
occasionne 
un 
préjudice 
de 
nature 
économique, idéelle, matérielle ou autre. La recourante 
doit avoir un intérêt à une modification de la décision, 
un intérêt digne de protection à l'examen de son recours, 
c'est-à-dire que sa situation doit être directement 
affectée par le sort du recours. Il faut donc qu'elle 
retire un avantage réel de la modification de la décision 
qu'elle entreprend (ATA M. précité); en d'autres termes, 
il faut qu'elle ait un intérêt pratique à l'admission du 
recours, c'est-à-dire que cette admission soit propre à 
empêcher un dommage matériel ou idéel. Il y a lieu de 
considérer enfin l'objet de la norme et les buts qu'elle 
vise (ATF 121 II 361-362; 120 Ib 386-387; 118 Ib 445-446; 
ATA G. du 15 janvier 1997; P. MOOR, Droit administratif, 
vol. II, 2ème éd., Berne 2002, pp. 626 et ss.). Selon ce 
dernier auteur, la relation entre l'issue du recours et 
l'élimination du préjudice allégué par la recourante 
"s'exprime aussi dans la condition de l'actualité de 
l'intérêt à recourir" (op. cit. p. 627, ch. 5.6.2.1 
let. a). 


 
 - 10 - 
 
 
 
 
 
 
En l'espèce, la recourante a cédé l'immeuble 
litigieux le 2 mai 2001. Elle a ainsi perdu la qualité de 
propriétaire qui lui permettait d'en percevoir les fruits 
et l'obligeait à en supporter les coûts. La décision 
litigieuse, 
dans 
la 
mesure 
où 
elle 
a 
trait 
au 
rétablissement de loyers conformes à l'autorisation de 
construire ne peut pas être contestée par une personne 
morale qui n'a plus d'intérêt matériel au litige, la 
question d'un intérêt idéel n'ayant pas de sens en la 
présente cause. En d'autres termes, le sort de la 
personne morale recourante n'est plus affecté directement 
par 
la 
décision 
entreprise. 
Faute 
ainsi 
d'intérêt 
pratique à l'examen de la question de la fixation des 
loyers, le recours doit être déclaré irrecevable dans 
cette mesure. 
 
3. 
La recourante se plaint encore de s'être vue 
infliger une amende. 
 
 
 
Elle a conservé un intérêt au contrôle par le juge 
de cette sanction administrative, de sorte que le recours 
est recevable sur ce point. 
 
 
a. 
Est 
passible 
d'une 
amende 
administrative 
de 
CHF 100.- à CHF 60'000.- tout contrevenant à la loi 
(article 137 alinéa 1 lettre a LCI, applicable par renvoi 
de l'article 44 alinéa 1 LDTR) ou aux ordres donnés par 
le département dans les limites de la loi (lettre c). 
 
 
b. 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 
n.p. de E. et Association Maison du Bout-du-Monde du 14 
janvier 1999), il apparaît que la nature pénale des 
amendes administratives est aujourd'hui admise, car aucun 
critère ne permet de les distinguer clairement des 
amendes 
ordinaires 
pour 
lesquelles 
la 
compétence 
administrative de première instance peut au demeurant 
exister (ATA U. du 18 février 1997; P. MOOR, Droit 
administratif, les actes administratifs et leur contrôle, 
vol. II, 2ème éd., Berne 2002, ch. 1.4.5.5, pp. 139-141). 
En droit genevois, les amendes administratives demeurent 
régies par les principes généraux du droit pénal et 
singulièrement par les articles 1 à 110 CP (Charles-André 
Junod, Infractions administratives et amendes d'ordre, in 
SJ 1979 p. 184). Il est ainsi nécessaire que le 
contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme 
d'une négligence. 
 
 
 
L'administration doit faire preuve de sévérité 


 
 - 11 - 
 
 
 
afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large 
pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA Y. 
du 7 mai 2002 et références citées). La juridiction de 
céans ne la censure qu'en cas d'excès. 
 
 
 
Enfin, il est tenu compte, dans la fixation du 
montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction 
(article 137 alinéa 3 LCI). 
 
4. 
Il convient d'examiner à titre préjudiciel la 
légalité 
des 
mesures 
arrêtées 
par 
l'autorité 
administrative. 
 
 
a. 
La LDTR a pour but de préserver l'habitat et les 
conditions de vie existants ainsi que le caractère actuel 
de l'habitat dans les zones visées expressément par la 
loi (art. 1 al. 1er LDTR). La loi prévoit notamment à cet 
effet, et tout en assurant la protection des locataires 
et des propriétaires d'appartements des restrictions à la 
démolition, 
à 
la 
transformation 
et 
au 
changement 
d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 2 let. 
a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour toute 
transformation ou rénovation de tout ou partie d'une 
maison d'habitation (article 9 alinéa 1 LDTR). Le 
tribunal de céans a jugé qu'une mesure visant les loyers 
était une forme de remise en état au sens de l'article 
129 lettre e LCI (ATA S.I. et G.I. du 21 décembre 1999). 
Au surplus, la validité d'un ordre de rétablir une 
situation conforme au droit ne dépend ni d'une base 
légale, ni d'une faute (ATA précité). 
 
 
 
 
 
En l'espèce, le DAEL est donc fondé, dans son 
principe, d'ordonner le rétablissement d'une situation 
conforme à une autorisation délivrée en application de la 
LDTR. Au surplus, l'autorisation du 3 août 1998 est 
entrée en force de chose décidée et est par conséquent 
opposable à la recourante. 
 
 
 
La recourante soutient que, bien qu'elle ait 
comptabilisé un nombre de pièces différent de celui fixé 
dans l'état locatif, les loyers annuels par pièce sont 
toutefois conformes à cet état. En comptabilisant des 
pièces supplémentaires, elle ne s'est pas conformée à 
l'état 
locatif 
après 
travaux, 
partie 
intégrante 
de 
l'autorisation et l'a ainsi violée. L'ordre de remise en 
état 
est 
dès 
lors 
pleinement 
justifié, 
hormis 
la 
situation d'un appartement à propos duquel l'autorité 
intimée a reconnu qu'elle avait commis une erreur. 
 


 
 - 12 - 
 
 
 
 
b. 
La recourante reproche encore au DAEL d'avoir, en 
prenant 
la 
décision 
litigieuse, 
procédé 
à 
une 
interprétation erronée de la LDTR en intégrant les 
charges courantes aux montants des loyers. Cette loi, 
muette sur ce procédé, devait être comprise à la lumière 
du droit fédéral. Le DAEL devait alors fixer, en sus des 
montants des loyers, des frais accessoires incluant les 
charges courantes. 
 
 
c. 
En droit genevois, le département fixe, comme 
condition de l'autorisation, le montant maximum des 
loyers des logements après travaux (article 10 alinéa 1 
LDTR). 
 
 
 
Selon l'article 11 alinéa 1er LDTR dans sa teneur 
depuis le 16 octobre 1999, l'autorité administrative fixe 
les loyers en y intégrant notamment le coût des frais 
d'entretien parmi d'autres facteurs de frais influant le 
rendement de l'immeuble. 
 
 
d. 
La 
loi 
s'interprète 
en 
premier 
lieu 
pour 
elle-même, c'est-à-dire selon sa lettre, son esprit et 
son but ainsi que selon les valeurs sur lesquelles elle 
repose, conformément à la méthode téléologique (ATF 124 
III 463, 465). 
 
 
1. 
La LDTR vise à combattre la pénurie de logements. 
Elle poursuit en parallèle un objectif quantitatif, 
consistant 
à 
maintenir 
l'effectif 
des 
surfaces 
de 
logements existantes, et un objectif qualitatif, visant à 
la conservation sur le marché de certains types de 
logements qui répondent à un besoin en raison de leur 
prix et de leur conception (ATF 116 Ia 401 consid. 9c p. 
415; cf. également ATF 111 Ia 26 et les arrêts cités). Il 
ressort de ces arrêts qu'une politique du logement visant 
notamment à la fixation des prix des appartements est 
conforme à l'intérêt public. 
 
 
 
Au vu du but de politique sociale de cette loi, en 
particulier 
celui 
visant 
au 
maintien, 
après 
transformation, de logements à des prix répondant aux 
besoins prépondérants de la population, le montant fixé 
dans 
l'autorisation 
ne 
peut 
qu'être 
compris 
comme 
incluant loyer et charges courantes. En effet, une 
interprétation différente des articles 10 alinéa 1er et 
11 alinéa 1er LDTR reviendrait, par l'intégration des 
charges courantes dans les frais accessoires, à supprimer 
une partie du contrôle de ces loyers par l'État et serait 
contraire au but visé par la loi. 


 
 - 13 - 
 
 
 
 
 
2. 
Au surplus, ces charges courantes participent au 
maintien de la qualité du parc immobilier, et contribuent 
ainsi au respect du but de la LDTR qui est de préserver 
l'habitat. En outre, il n'a jamais été question que la 
fixation des loyers par le DAEL ait pour but d'empêcher 
que des frais découlant d'une exploitation normale, 
demeurent impayés au bailleur et par conséquent ne soient 
pas 
pris 
en 
compte 
dans 
le 
montant 
fixé 
par 
l'autorisation. 
 
 
3. 
Il faut admettre aussi que le mode de calcul 
retenu par la recourante est contraire au principe de 
l'égalité en ce sens qu'il diffère de celui adopté par 
les autres propriétaires de la place. 
 
 
4. 
À cet égard, le contenu des "Conditions générales 
et règles et usages locatifs appliqués dans le canton de 
Genève" dont la dernière édition établie de manière 
paritaire 
par 
la 
Chambre 
genevoise 
immobilière, 
la 
Société des régisseurs de Genève et le Rassemblement pour 
une politique sociale du logement date de 1991 peut être 
considérée 
comme 
une 
illustration 
pertinente 
de 
la 
compréhension de la notion de loyer et de charges par les 
organisations 
représentatives 
des 
bailleurs 
et 
des 
locataires dans la collectivité publique dont il convient 
d'interpréter le droit public, à savoir le canton de 
Genève. 
 
 
 
Sous le titre III, "Chauffage, eau chaude et 
climatisation", il est spécifié que "le paiement de ces 
services, 
lorsqu'ils 
fonctionnent 
dans 
l'immeuble" 
(art. 14) est à la charge du locataire qui "doit payer 
les redevances qui en découlent" (eodem loco). Les 
articles 15 et suivants traitent de la manière de 
répartir ces frais. 
 
 
 
Sous le titre VII, les partenaires précités ont 
décidé que notamment les frais suivants seraient à la 
charge du bailleur (art. 24) : 
 
 
 
d) d'entretien et de force motrice de l'ascenseur; 
 
 
 
... 
 
 
 
e) d'éclairage des cages d'escalier, des locaux 
communs et des abords de l'immeuble; 
 
 
 
f) de conciergerie... 


 
 - 14 - 
 
 
 
 
 
 
g) d'eau utilisée par les locataires; 
 
 
 
... 
 
 
 
 
 
Il faut conclure à ce stade que les parties ayant 
élaboré ces conditions générales avaient décidé dans le 
canton de Genève que les frais comme l'eau chaude et le 
chauffage étaient à la charge du locataire, voire ceux de 
la climatisation le cas échéant. En revanche, tous les 
autres frais étaient à la charge du bailleur. Il est 
piquant de constater que les Conditions générales éditées 
en 2001 par les seules Chambre genevoise immobilière et 
Société des régisseurs ont conservé la même répartition 
des frais : seule la consommation de chauffage, d'eau 
chaude et de climatisation peuvent générer des coûts mis 
à la charge du locataire en sus du loyer. Ainsi, même les 
dispositions prises par les propriétaires et régisseurs 
de la place vont dans le sens de la thèse soutenue par 
l'autorité intimée. 
 
 
5. 
C'est le tribunal de céans qui a arrêté par voie 
de jurisprudence les limites maximales maintenant fixées 
dans la LDTR. Ces montants avaient été décidés dans un 
arrêt L. du 5 décembre 1984 : les développements sur le 
loyer admissible commencent en p. 13 au considérant 5 in 
fine et se terminent p. 15 (consid. 6). Ils débutent par 
des 
considérations 
sur 
les 
revenus 
imposables 
des 
citoyens genevois. Quant à la notion de loyer, elle 
repose aussi sur des considérations ayant trait au marché 
genevois. Il en va encore de même des besoins des 
locataires genevois. Dans un arrêt abondamment cité (ATA 
S. I. M.-D. 19-21 du 7 décembre 1993), le Tribunal 
administratif a actualisé les chiffres aux pp. 23 et 
suivantes (consid. 13 à 16). Il est parvenu à la 
fourchette connue de CHF 2'400.- à CHF 3'225, voire 
CHF 3'500.-. Cette actualisation repose à nouveau sur les 
revenus et les coûts du logement sur un marché, celui du 
canton de Genève. Il serait contraire à toute la 
cohérence du raisonnement suivi de prétendre que l'on 
peut ajouter au coût du loyer usuel sur ce marché des 
charges 
qui 
sont 
supportées 
habituellement 
par 
le 
propriétaire, 
comme 
en 
témoignent 
les 
Conditions 
générales précitées, mais ne le seraient pas par un 
propriétaire isolé. Une telle approche ruinerait le 
système de la LDTR et celui du contrôle des loyers de 
nature jurisprudentielle, puis légale. 
 
 
6. 
On peut enfin rappeler que le Tribunal fédéral a 


 
 - 15 - 
 
 
 
jugé 
conforme 
au 
droit 
fédéral 
le 
dispositif 
d'expropriation de l'usage des appartements approuvé par 
le corps électoral genevois le 27 septembre 1992. Il a 
considéré que l'indemnité prévue par la loi comportant le 
loyer et les frais accessoires que l'autorité prendrait 
en considération pour fixer l'indemnité en application de 
la LDTR était conforme à la garantie de la propriété 
selon l'article 22ter de la constitution fédérale du 29 
mai 1874, alors encore en vigueur. Le Tribunal fédéral a 
expressément rejeté les arguments des recourants, appuyés 
sur le droit civil, au motif que le rapport créé par la 
LDTR était de droit public (ATF 119 Ia 348 consid. 4h 
p. 361). 
 
 
 
Pour ces six motifs, le loyer fixé par le DAEL 
dans l'autorisation inclut les charges courantes hormis 
les frais accessoires liés au service de l'eau chaude et 
du chauffage, car cette inclusion correspond au système 
de la LDTR et à la volonté exprimée au travers de 
conditions générales par les bailleurs et les locataires 
de la place. Quant au contrat cadre de bail à loyer 
romand déclaré obligatoire par le Conseil fédéral le 1er 
décembre 2001, il est sans incidence sur l'objet du 
litige. 
 
5. 
La recourante soutient qu'une telle interprétation 
viole le principe de la force dérogatoire du droit 
fédéral et que la LDTR doit être interprétée à la lumière 
du droit fédéral, principalement par les dispositions du 
droit du bail. 
 
 
a. 
D'après le principe de la force dérogatoire du 
droit 
fédéral 
consacré 
à 
l'article 
49 
alinéa 
1er 
Cst. féd. (article 2 DT ancienne teneur), les cantons ne 
peuvent édicter de règle contraire au droit fédéral. En 
revanche, selon la règle énoncée à l'article 6 CC, les 
cantons peuvent adopter des normes de droit public dans 
un domaine réglé par le droit civil fédéral, pour autant 
que le législateur fédéral n'ait pas entendu réglementer 
la matière de façon exhaustive, que les règles cantonales 
se justifient pas un intérêt public pertinent, et 
qu'elles n'éludent pas le droit civil fédéral, ni n'en 
contredisent le sens ou l'esprit (ATF 120 Ia 299, 303 et 
les références citées). 
 
 
b. 
Même si une législation fédérale est considérée 
comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale 
peut toutefois subsister dans le même domaine si la 
preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que 


 
 - 16 - 
 
 
 
celui recherché par la mesure fédérale. Il n'y a pas de 
véritable conflit entre la norme fédérale et la norme 
cantonale (A. Auer, G. Malinverni et M. Hottelier, Droit 
constitutionnel suisse, Volume I, 2000, n° 1031). 
 
 
 
Outre le fait que la jurisprudence a reconnu à la 
LDTR sa compatibilité avec les dispositions concernant le 
droit de propriété et la liberté économique consacrées 
aux articles 26 alinéa 1 et 27 alinéa 1er Cst. féd. (ATF 
116 Ia 401 déjà cité), même si elle pouvait avoir 
certains effets de politique économique, elle a également 
reconnu que les règles de droit public cantonal qui 
soumettaient 
à 
autorisation 
les 
transformations 
de 
maisons 
d'habitation 
et 
imposaient 
un 
contrôle 
des 
loyers, n'étaient en principe pas contraires aux règles 
de droit civil fédéral qui régissaient les rapports entre 
bailleurs et locataires (ATF 116 Ia 401 déjà cité, 
p. 410). 
 
 
 
 
 
Enfin la recourante se méprend sur le sens même 
des normes pertinentes du Code des obligations du 30 mars 
1911 (CO - RS 220). Certes l'article 257 b alinéa premier 
CO contient une liste de frais accessoires que le 
bailleur peut mettre à la charge du locataire, après 
convention spéciale (art. 257 a al. 2 CO). Si une telle 
répartition est courante dans d'autres parties du pays, 
elle est contraire aux usages du canton de Genève. De 
surcroît - et ceci est déterminant - même si des parties 
conviennent de s'écarter de l'usage commun par le biais 
d'une convention privée, cela ne saurait modifier les 
dispositions prises par l'autorité compétente agissant 
dans le cadre du droit public. 
 
 
 
Selon la jurisprudence précitée, les règles de la 
LDTR ayant pour objectif le contrôle des loyers ont été 
reconnues comme conformes au droit civil fédéral. Dès 
lors, cette jurisprudence trouve pleinement application 
in casu dans la mesure où l'autorisation fixe le montant 
des loyers afin qu'ils n'échappent pas à son contrôle et 
respectent le but de préservation de l'habitat que vise 
la LDTR. Le fait que, selon l'article 257 a CO, à défaut 
de convention 
spéciale, 
les 
frais 
accessoires 
sont 
compris dans le loyer net, ne permet pas de soutenir que 
la licéité des frais accessoires sur le plan civil aurait 
pour conséquence de changer le contenu de l'article 11 
LDTR et d'autoriser le propriétaire à percevoir des 
sommes 
allant 
au-delà 
de 
celles 
prévues 
dans 
l'autorisation de construire. 
 


 
 - 17 - 
 
 
 
 
 
La doctrine admet également que le contrôle des 
loyers est admissible, car il repose sur un intérêt 
public suffisant, même si la fixation des loyers s'écarte 
des règles du CO (D. Favre, Droit de la rénovation et 
force dérogatoire du droit fédéral, RDAF 2002 I 1-15 not. 
p. 12). 
 
 
 
 Ainsi, l'argument de la recourante n'est pas 
pertinent en l'espèce, et l'ordre du DAEL relatif aux 
frais accessoires apparaît pleinement justifié. 
 
6. 
L'amende est justifiée dans son principe. Sa 
quotité est déterminée, comme on l'a vu, par la gravité 
de l'infraction. Considérant les deux procédés dont la 
recourante a successivement usé, soit des prix surfaits, 
puis une indication fausse du nombre de pièces, il 
apparaît qu'une sanction, arrêtée à CHF 10'000.-, dont le 
montant est inférieur à celui du gain prohibé pour une 
seule année est parfaitement conforme au principe de la 
proportionnalité, voire modérée au regard du maximum 
envisageable de CHF 60'000.-. 
 
7. 
La recourante, qui succombe, sera condamné aux 
frais de la cause par CHF 3'000.-; elle n'a pas droit à 
une indemnité de procédure. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
 
 
 
rejette le recours interjeté le 
2 juillet 2001 par la S. Société immobilière S.A. contre 
la 
décision 
du 
département 
de 
l'aménagement, 
de 
l'équipement et du logement du 1er juin 2001 dans la 
mesure où il est recevable; 
 
 
 
 
met à la charge de la recourante 
un émolument de CHF 2'500.-; 
 
 
 
 
dit 
qu'il 
ne 
sera 
pas 
alloué 
d'indemnité; 
 
 
 
 
 
 
communique 
le 
présent 
arrêt 
à 
Me Christian Buonomo, avocat de la recourante, à la 
Caisse fédérale de pensions P. pour information seulement 
ainsi qu'au département de l'aménagement, de l'équipement 
et du logement. 


 
 - 18 - 
 
 
 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère et Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le président : 
 
 C. Del Gaudio-Siegrist 
 Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
 
Genève, le 
 
 la greffière : 
 
 
 
 
 
 Mme M. Oranci