ge_gerichte · ATA/874/2019 · 2019-05-07 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/464/2018-LCI 
ATA/874/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 7 mai 2019 
3ème section 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par Me Pascal Pétroz, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
22 octobre 2018 (JTAPI/1026/2018) 


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A/464/2018 
EN FAIT 
1. 
 
Monsieur A______, Madame B______ et Monsieur B______ sont 
copropriétaires de la parcelle n° 1______, plan 3 de la commune de C______, à 
l'adresse D______ sise en 5ème zone. 
 
 
Sur la surface totale de 458 m2 se trouve le bâtiment n° 2______, d’une 
surface totale de 355 m2, dont 190 m2 sur la parcelle précitée et 165 m2 sur la 
parcelle voisine n° 3______. 
 
 
Le bâtiment est connu sous le nom de « E______ ». À teneur du registre 
foncier, il est affecté à de l'habitation (« Hab plusieurs logements »). 
2. 
 
Par décisions DD 4______ du 5 juin 2001 et DD 5______ du 7 novembre 
2001, le département de l'aménagement, de l’équipement et du logement, devenu 
depuis lors le département du territoire (ci-après : le DT), a autorisé la 
« transformation et rénovation – jours en toiture » dans la villa. 
3. 
 
Le 21 avril 2015, un inspecteur de la direction des autorisations de 
construire du DT s'est rendu sur la parcelle précitée pour y effectuer un constat. 
Son rapport avait la teneur suivante : 
 
 
« Le plaignant nous fait savoir que des entreprises auraient pris place dans le 
bâtiment sis sur la parcelle précitée. Selon l’autorisation DD 6______, seuls des 
appartements apparaissent sur le plan de l’étage et des combles visés ne varietur. 
Il n’y a pas de plans du rez sur ladite autor. Suite à ma visite sur place, j’ai pu 
constater que plusieurs plaques d’entreprises ornaient l’entrée de l’immeuble et 
sont annoncées sur les boîtes aux lettres. Ces dernières sont la plupart sises au rez 
hormis l’entreprise F______ stipulée sur le panneau informatif à l’entrée de 
l’immeuble ainsi que sur une porte du hall du 1er. (Voir croquis des halls d’entrée 
ci-joints). Cette affectation serait contraire à l’autor DD 6______ ». 
4. 
 
Par correspondance du 7 mai 2015, le DT a informé M. A______ que, lors 
d’un constat effectué sur place, il avait été constaté que l’affectation de certains 
locaux de la villa avait été changée par rapport à celle prévalant lors de l'octroi des 
autorisations de construire DD 6______. Cette situation était susceptible de 
constituer une infraction à la législation en vigueur. 
 
 
Un délai lui était imparti pour toutes observations. 
5. 
 
Par courriel du 19 mai 2015, M. A______ a précisé au DT que la maison 
était entièrement dédiée à la location de bureaux depuis le milieu des années 1960. 
La demande d’autorisation de construire, au moment de l’acquisition du bien 


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immobilier, avait eu pour but de réhabiliter un certain nombre de bureaux en 
appartements. L'affectation des locaux n’avait pas changé. 
6. 
 
Par courrier du 22 mai 2015, le DT a sollicité de M. A______ la preuve de 
ses allégations. Si ses affirmations étaient exactes, le dossier serait classé sans 
suite. Le DT avait retrouvé des documents attestant que le bâtiment était destiné 
au logement jusqu'en 1925 environ. Il n’avait aucune information quant à un 
changement d'affectation ultérieur. 
7. 
 
Par pli du 19 juin 2015, M. A______ a transmis au DT copie d’un extrait 
d’une expertise réalisée en août 1995 par un bureau d’architectes avant d’acheter 
le bâtiment, lequel mentionnait que la villa était louée à l’usage de bureaux, un 
extrait de l'acte d’achat, datant de 1997, et un extrait du dossier de présentation de 
janvier 2001, produit avec la demande d'autorisation de construire DD 6______. 
Pour la période du milieu des années 1960 à 1979, date à laquelle il était devenu 
locataire de bureaux dans la villa, il y avait lieu de s'adresser au propriétaire de 
l’époque. 
8. 
 
Par courrier du 23 juin 2015, le DT a ordonné à M. A______ de requérir 
dans un délai de trente jours la délivrance d'une autorisation de construire, sous 
forme de demande définitive, afin de tenter de régulariser la situation. Toutes 
mesures et/ou sanction justifiées par la situation demeuraient réservées. 
 
 
« La présente » pouvait faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : le TAPI) dans un délai de trente 
jours. 
9. 
 
Par acte du 27 août 2015, M. A______ a recouru auprès du TAPI contre la 
décision précitée. Il a conclu à son annulation. Il ne pouvait être contraint à 
déposer une demande d'autorisation de construire en vue d'un changement 
d'affectation qui n'avait pas été opéré, à tout le moins pas depuis le milieu des 
années 1960, époque à laquelle la villa litigieuse était déjà dédiée, notamment, à la 
location de bureaux. Il faisait grief au DT d’avoir violé les principes de 
non-rétroactivité des lois, de la bonne foi de l'administration et du « délai de 
péremption de 30 ans ». 
 
 
Ce recours a été enregistré sous le n° de cause A/2886/2015. 
10. 
 
Mme et M. B______, à qui une décision identique avait été notifiée par le 
DT, ont aussi recouru devant le TAPI, le 15 août 2015. 
 
 
Leur recours a été enregistré sous le n° de cause A/2766/2015. 
11. 
 
Par réponse du 19 octobre 2015, le DT a conclu à l'irrecevabilité des 
recours. 


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12. 
 
Le 16 mars 2016, le TAPI a procédé à l'audition des parties aux recours 
nos A/2766/2015 et A/2886/2015. 
 
 
MM. B______ et A______ ont détaillé l'historique de l'affectation des 
locaux concernés. 
 
 
Selon la représentante du DT, celui-ci considérait, quand bien même le délai 
trentenaire de prescription semblait atteint, que le dépôt d'une autorisation de 
construire était nécessaire pour décider du changement d'affectation de la villa, 
avec toutes les implications légales et règlementaires que cela supposait. Selon 
toute vraisemblance, la remise en état ne serait pas exigée, à moins que des motifs 
de police l'exigent, conformément à la jurisprudence. 
 
 
À l'issue de l'audience, le TAPI a suspendu l'instruction des recours à la 
demande conjointe des parties. 
13. 
 
Par pli du 23 juin 2016, M. A______ a sollicité la reprise de l'instruction. 
Une séance s'était tenue dans les locaux du DT en présence des parties. Aucune 
solution n'avait été trouvée, car ce dernier exigeait, à tort, le dépôt d'une demande 
d'autorisation de construire. 
14. 
 
À la même date, l’intéressé a saisi le TAPI d'une « action constatatoire dans 
le cadre du dossier Inf. 5762 (…) qui fait d'ores et déjà l'objet d'une procédure de 
recours actuellement pendante par-devant le Tribunal (…) enregistrée sous 
n° A/2886/2015 ». Il a en particulier conclu, sous suite de « frais et dépens », à ce 
qu'il soit « constaté qu'il était libéré de toute obligation liée au dépôt d’une 
quelconque autorisation de construire pour l’exploitation de bureaux au sein de la 
villa ». 
 
 
Dès lors que le DT soutenait que la mesure qu'il avait prise le 23 juin 2015 
n'était pas une décision, il ne disposait d'aucune voie de recours contre ladite 
mesure pour faire valoir ses droits. Ainsi, soit le TAPI considérait que la mesure 
était une décision, auquel cas la procédure de recours A/2886/2015 serait 
parfaitement fondée, sans qu’il soit nécessaire d’instruire l’action constatatoire, 
soit il considérait que cette mesure n'était pas constitutive d’une décision, auquel 
cas il disposait d’un intérêt digne de protection à obtenir une décision visant à 
constater qu'il était libéré de toute obligation liée au dépôt d’une autorisation de 
construire. 
 
 
Cette procédure a été ouverte sous le n° de cause A/2135/2016. 
15. 
 
Le 29 juin 2016, le DT a annulé la décision qu'il avait prise le 23 juin 2015 à 
l'encontre de Mme et M. B______, de sorte que ceux-ci ont retiré leur recours le 
13 juillet 2016. La cause n° A/2766/2015 a alors été radiée du rôle du TAPI le 
15 juillet 2016. 


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16. 
 
Par réponse du 29 juillet 2016, le DT a conclu à l’irrecevabilité de 
l’ « action constatatoire », subsidiairement à son rejet. 
 
 
Une séance avait réuni les parties le 26 avril 2016. Il avait été expliqué à 
M. A______ qu’une régularisation de la situation était nécessaire. La procédure 
pourrait se faire rapidement en déposant une demande de mise en conformité par 
le biais d’une demande en procédure accélérée. L’inspecteur se mettait à son 
entière disposition pour l’aider durant cette procédure. M. A______ avait envisagé 
la possibilité de déposer une telle demande, accompagnée d’un courrier spécifiant 
ne pas être responsable du changement d’affectation illégal. Il avait demandé un 
délai de réflexion afin de s’entretenir avec l’administrateur de la PPE. Le 23 juin 
2016, il avait déposé l'action constatatoire. 
17. 
 
Par jugement du 5 octobre 2016 (JTAPI/1019/2016), le TAPI a joint les 
causes A/2886/2015 et A/2135/2016 sous la référence A/2886/2015 et déclaré 
irrecevable le recours formé le 27 août 2015 par M. A______ contre la décision 
prise à son endroit le 23 juin 2015 par le DT. La décision querellée était incidente. 
Il n’existait pas de préjudice irréparable. 
18. 
 
Par acte du 7 novembre 2016, M. A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le jugement précité. 
 
 
Il a conclu à l’annulation du jugement précité et au renvoi de la cause au 
TAPI. 
19. 
 
Par arrêt du 28 mars 2017, la chambre administrative a rejeté, dans la 
mesure où il était recevable, le recours interjeté le 7 novembre 2016 
(ATA/360/2017). 
 
 
Conformément à la jurisprudence, la décision litigieuse était une décision 
incidente. 
 
 
Le recourant se trompait lorsqu’il soutenait que, au fond, la question que la 
chambre de céans devait trancher consistait à déterminer si le dépôt d’une requête 
en autorisation de construire se justifiait ou non. Elle se justifiait précisément pour 
pouvoir instruire la question au fond. 
20. 
 
Par arrêt du 10 octobre 2017 (cause 1C_278/2017), le Tribunal fédéral a 
rejeté le recours interjeté par M. A______ contre l’arrêt précité. 
 
 
En exigeant le dépôt d'une requête, après avoir constaté un changement 
d'affectation, le DT avait ouvert une procédure administrative, qui prendrait fin 
par une décision qui pourrait soit constater, sur la base du dossier complet, que le 
changement d'affectation n'était en définitive pas soumis à une autorisation; soit 
dire qu'il était bel et bien soumis à autorisation et accorder cette autorisation; soit 


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encore refuser l'autorisation de construire. En exigeant le dépôt d'une requête, le 
DT rendait donc une décision incidente, qui ne mettait pas fin à la procédure 
administrative mais constituait une simple étape dans le cours de celle-ci 
(consid. 2.2). 
 
 
La question de savoir si l'autorisation de construire pouvait être délivrée ne 
constituait pas l'objet du litige et les griefs de fond qui s'y rattachaient (violations 
du principe de la non-rétroactivité des lois, du principe de la bonne foi de 
l'administration et du délai de péremption de 30 ans [art. 26 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101) et 5 
al. 3 Cst.]; violation du principe de l'égalité de traitement [art. 8 Cst.]) pourraient 
être examinés dans le cadre de l'éventuelle procédure contre la décision que 
rendrait le DT (consid. 2.3.3). 
21. 
 
Le 7 décembre 2017, M. A______ a déposé une « action constatatoire » 
auprès du DT, concluant à ce que celui-ci dise et constate qu'il était libéré de toute 
obligation liée au dépôt d’une quelconque autorisation de construire pour 
1'exploitation de bureaux au sein de la « B______ ». 
22. 
 
Par décision du 4 janvier 2018, le DT a déclaré cette requête irrecevable. 
 
 
Une procédure tendant au prononcé d'une décision formatrice était en cours. 
Il appartenait à M. A______ de s’y conformer en déposant une requête en 
autorisation de construire, nécessaire à l’instruction du dossier, étant rappelé qu'il 
lui fallait être en possession de tous les éléments du dossier pour pouvoir 
l’instruire, en particulier les plans et pièces définis à l’art. 9 du règlement 
d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
27 février 1978 (RCI - L 5 05.01). 
23. 
 
Par acte du 2 février 2018, M. A______ a recouru contre cette décision 
auprès du TAPI, concluant à son annulation, avec suite de dépens. 
 
a. 
Il ne pouvait être soutenu qu’une décision formatrice serait sur le point 
d’être rendue et que celle-ci pourrait faire échec à son action constatatoire. Le DT 
n’avait pas à se prononcer « au sujet de l’octroi ou non de l'autorisation de 
construire ». Avant de pouvoir se prononcer sur cette question, il devait 
préalablement trancher la question « relative à la nécessité ou non de déposer une 
demande d’autorisation ». La décision qu’il lui appartenait de rendre était par 
conséquent une décision « constatatoire » et non pas « formatrice ». Il ne pourrait 
d’ailleurs qu’être constaté que le changement d’affectation litigieux n’était pas 
soumis à autorisation. 
 
b. 
Alors qu'il avait admis que le principe de subsidiarité régissant l'action 
constatatoire n’était pas absolu, le DT n'avait pas tenu compte des spécificités du 
cas d’espèce. L'action constatatoire permettrait précisément de trancher « la 


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question préalable relative au besoin ou non de soumettre à autorisation le 
prétendu changement d’affectation ». De plus, aucune case relative à la 
« constatation de l'absence de changement d’affectation » ne figurait sur les 
formulaires de demande d’autorisation mis à disposition par le DT. Quant à la 
case relative au « changement d’affectation », il ne pouvait la cocher, puisqu'elle 
ne correspondait pas à la situation, puisqu'il contestait qu’une demande de 
changement d’affectation fût nécessaire. « Passer par la voie de la demande de 
constatation de droit [le] dispens[ait] de passer par un processus incohérent et 
permet[tait] d’éviter une procédure complexe ». 
 
c. 
L'action en constatation de droit était fondée. Il disposait d’un intérêt 
juridique personnel et concret, digne de protection, découlant du considérant 2.2 
de l’arrêt du Tribunal fédéral, pour déposer son action. À sa lecture, la possibilité 
que le DT parvienne à la conclusion qu’aucun changement d’affectation avait en 
réalité eu lieu existait bel et bien, ce qui aurait donc pour conséquence que sa 
thèse serait validée. Sur le fond, en application des principes de la 
non-rétroactivité des lois et de la bonne foi de l’administration, ainsi que de la 
prescription trentenaire, il ne se justifiait pas qu'il dépose une quelconque 
autorisation de construire en vue de demander le changement d’affectation de la 
villa litigieuse. Suivait, sur sept pages, son argumentation relative à chacun de ces 
trois griefs. 
24. 
 
Le DT a conclu au rejet du recours. L'argumentation qu'il a développée sera 
reprise dans la mesure utile ci-dessous. 
25. 
 
Le recourant n'a pas répliqué dans le délai qui lui avait été imparti. 
26. 
 
Par jugement du 22 octobre 2018, le TAPI a rejeté le recours. 
 
 
Le recourant avait une obligation de déposer une demande d’autorisation de 
construire, mise à sa charge au terme d’une procédure soldée par un arrêt du 
Tribunal fédéral. Par son action constatatoire, le recourant ne faisait que de 
contester le bien-fondé de cette décision, ce qui n’était pas admissible. Pour le 
surplus, il cherchait par ce biais à obtenir une décision qu’il pourrait en soi obtenir 
si, conformément à l’obligation qui lui avait été faite, il déposait la demande 
d’autorisation de construire en question, ce que le Tribunal fédéral avait rappelé. 
 
 
La question de savoir si l’autorisation de construire pouvait être délivrée 
était prématurée. 
27. 
 
Par acte du 23 novembre 2018, M. A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative contre le jugement précité. Il a conclu à l’annulation du 
jugement et au renvoi de la cause au TAPI. Préalablement, son audition devait être 
ordonnée. 


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Il refaisait l’historique de la « B______ » et relevait l’absurdité de sa 
situation qui le contraignait à déposer une requête qu’il ne souhaitait pas déposer 
et qu’il considérait comme superflue. Le TAPI s’était trompé en considérant que 
le droit d’obtenir une décision constatatoire serait subsidiaire à celui d’obtenir une 
décision formatrice. Il ne pouvait être soutenu qu’il existait d’ores et déjà une 
obligation de dépôt d’une autorisation de construire. Par ailleurs, le principe de la 
subsidiarité n’était pas absolu. Le TAPI n’avait pas tenu compte des spécificités 
du cas d’espèce. Enfin, l’action en constatation de droit était fondée. 
28. 
 
Le DT a conclu au rejet du recours. Le recourant ne faisait que reprendre les 
arguments qu’il n’avait eu de cesse de développer depuis que le département avait 
émis la décision litigieuse. 
29. 
 
Le recourant n’a pas souhaité répliquer dans le délai qui lui avait été 
octroyé. 
30. 
 
Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
 
Le litige porte sur la décision du DT du 4 janvier 2018 déclarant irrecevable 
la requête en action constatatoire déposée le 7 décembre 2017 par M. A______. 
3. 
 
Selon l’art. 49 LPA, l’autorité compétente peut, d’office ou sur demande, 
constater par une décision l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou 
d’obligations fondés sur le droit public (al. 1). Ladite autorité ne donne suite à une 
demande en constatation que si le requérant rend vraisemblable qu’il dispose d’un 
intérêt juridique personnel et concret qui soit digne de protection (al. 2). 
 
 
D’après la jurisprudence, une autorité ne peut rendre une décision en 
constatation que si la constatation immédiate de l’existence ou de l’inexistence 
d’un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir 
un intérêt actuel de droit ou de fait auquel ne s’opposent pas de notables intérêts 
publics ou privés, à la condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas 
être préservé par une décision formatrice, c’est-à-dire constitutive de droits ou 
d’obligations (ATF 129 V 289 consid. 2.1 ; 126 II 300 consid. 2c). En ce sens, le 
droit d’obtenir une décision en constatation est subsidiaire, tout comme celui de 
l’autorité de prononcer d’office une telle décision (ATA/1258/2017 du 
5 septembre 2017 et les références citées). Le principe de subsidiarité n’est 


- 9/11 - 
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toutefois pas absolu. Dans les cas où l’intérêt digne de protection du requérant est 
mieux servi par une décision en constatation que par une décision formatrice ou 
condamnatoire, notamment si la décision constatatoire tranche une question 
juridique essentielle et permet d’éviter une procédure complexe, l’autorité saisie 
ne se montrera pas trop stricte sur la question de la subsidiarité. De même, un 
intérêt digne de protection peut déjà être reconnu si la décision en constatation de 
droit permet au recourant d’éviter de prendre des mesures qui lui seraient 
préjudiciables, ou de ne pas prendre des dispositions qui lui seraient favorables 
(ATA/262/2018 du 20 mars 2018 et les références citées). 
4. 
 
En l’espèce, l’obligation de déposer une requête en autorisation a été jugée 
dans la précédente procédure, laquelle s’est terminée par un arrêt du Tribunal 
fédéral réaffirmant cette obligation. 
 
 
S’agissant de la subsidiarité de l’action en constatation, le recourant ne se 
trouve pas dans un des rares cas où l’intérêt digne de protection du recourant est 
mieux servi par une décision en constatation que par une décision formatrice ou 
condamnatoire. En l’espèce, la précédente procédure a déjà retenu que le dépôt 
d’une demande d’autorisation ne requérait pas un travail démesuré ou coûteux, et 
que la procédure d’autorisation de construire n’était ni longue ni coûteuse. La 
procédure au fond ne peut pas être qualifiée de complexe. Par ailleurs, le seul 
dépôt d’une demande d’autorisation de construire n’est pas préjudiciable aux 
intérêts du recourant. Comme la chambre de céans l’avait déjà mentionné, l’issue 
de la procédure en autorisation de construire pourrait être favorable au recourant, 
ce que le Tribunal fédéral a rappelé. En conséquence, aucun élément du cas 
d’espèce ne permet de déroger au principe général de subsidiarité de l’action en 
constatation. 
 
 
Enfin, l’analyse des griefs du recourant quant à la violation du principe de la 
non-rétroactivité des lois, du principe de la bonne foi de l’administration ou du 
délai de péremption de trente ans, afin de déterminer si l’autorisation de construire 
peut être délivrée, ne fait pas l’objet de la présente procédure. 
 
 
En tous points infondé, le recours sera rejeté. 
5. 
 
Vu l’issue, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant 
qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
* * * * * 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 23 novembre 2018 par Monsieur A______ 
contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 octobre 2018 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Pascal Pétroz, avocat du recourant, au département 
du territoire, soit pour lui l’office des autorisations de construire ainsi qu’au Tribunal 
administratif de première instance. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
 
 


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A/464/2018 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :