ge_gerichte · ATA/228/2023 · 2023-03-07 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3223/2022-EXPLOI 
ATA/228/2023 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 7 mars 2023 
2ème section 
 
dans la cause 
 
A______ 
représentée par Me Stéphanie Fontanet, avocate 
contre 
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI 
 


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A/3223/2022 
EN FAIT 
1) 
 
A______ (ci-après : A______) est une société ayant pour but la fourniture 
de services d'aide et d'assistance, à domicile ou à l'extérieur, pour les enfants et les 
adolescents, l'organisation et l'animation d'évènements les concernant, tels que 
fêtes, anniversaires et baptêmes notamment. Elle a été inscrite le 16 mai 2013 au 
registre du commerce du canton de Genève. 
 
 
Madame B______en est l'associée gérante. 
2) 
 
Le 1er septembre 2021, A______ a déposé auprès de l'office cantonal de 
l'emploi (ci-après : OCE) une demande, complétée le 24 septembre 2021, afin 
d'obtenir des indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail (RHT) à 
hauteur de 70 % pour cinq employés, pour la période du 1er septembre 2021 au 
30 avril 2022. 
3) 
 
Le 1er octobre 2021, l'OCE a rejeté cette requête, au motif que l'activité 
exercée par la société était illégale dans la mesure où elle ne disposait pas d’une 
autorisation de pratiquer la location de services, conformément à la loi fédérale 
sur le service de l’emploi et la location de services du 6 octobre 1989 (LSE - RS 
823.11). 
4) 
 
L’opposition formée auprès de l'OCE contre cette décision a été rejetée pour 
des motifs sans rapport avec la question de l’assujettissement à la LSE. Un 
recours est actuellement pendant devant la chambre des assurances sociales de la 
Cour de justice. 
5) 
 
Le 12 octobre 2021, l’OCE a imparti un délai à la société pour décrire ses 
activités, afin qu'il puisse déterminer si elle était soumise à la LSE. 
6) 
 
Le 12 novembre 2021, A______ a expliqué que, de 2013 à 2019, 
Mme B______ avait été la seule employée. La société comptait désormais cinq 
employés au bénéfice de contrats de travail de durée indéterminée. Elle concluait 
directement avec ses clients des contrats de mandat ou des contrats mixtes, selon 
le type de service concerné, à savoir la garde d’enfants, l’entretien de maison ou 
les deux combinés. La société proposait à ses clients les services de l’un de ses 
employés en fonction des besoins du client et de la disponibilité de l’employé, 
étant précisé que le client pouvait demander l’intervention d’un employé en 
particulier. A______ attribuait les tâches à ses employés et leur donnait 
directement des instructions précises nécessaires à la bonne exécution du mandat. 
Le client n’exerçait aucun pouvoir de direction sur l’employé. En cas d’absence 
de ses employés, la société assurait leur remplacement. Ses employés et ses clients 
n’étaient liés par aucun contrat. Son fonctionnement pouvait être assimilé à celui 
d’une école de ski, qui n’était pas soumise à la LSE. 


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7) 
 
Le 25 novembre 2021, l’OCE a requis de A______ qu’elle produise des 
exemples de contrats conclus avec ses employés et ses clients et de démontrer que 
ces derniers ne pouvaient donner d’instructions à la personne venant assurer une 
garde d’enfant à leur domicile (par exemple choix des vêtements, horaire du 
coucher, menus des repas, etc.) ou effectuant l’entretien de la maison (ménage à 
faire, produits et matériel à utiliser apportés par le collaborateur ou fournis par le 
client, etc.). 
8) 
 
Le 20 décembre 2021, la société a indiqué ne pas être en mesure de 
démontrer que les clients ne pouvaient pas donner la moindre instruction à la 
personne venant assurer une garde d’enfant à leur domicile ou ne donner aucune 
instruction sur le ménage à effectuer ou la manière de le faire, dès lors qu’il était 
impossible d’apporter la preuve d’un fait négatif. Ses clients lui transmettaient 
dans un premier temps les informations relatives à leurs besoins. Elle désignait 
ensuite, en fonction des tâches à effectuer, l’employé en charge de la mission 
qu’elle instruisait de manière précise. En principe, l’employé utilisait le matériel 
du client. 
 
 
Trois exemples de contrats étaient joints à ce courrier, à savoir un contrat 
pour « garde d’enfant », un pour « entretien de maison » et un contrat-type entre la 
société et un client pour l’activité de « garde d’enfant ». 
9) 
 
Le 21 janvier 2022, à la demande de l’OCE, le secrétariat d’État à 
l’économie (ci-après : SECO) a indiqué, en sa qualité d’autorité de surveillance en 
matière de LSE, que si l’organisation d’événements par A______ tombait sous la 
notion de mandat au sens des art. 394ss de la loi fédérale du 30 mars 1911, 
complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) et ne relevait 
pas de la LSE, tel n’était pas le cas de l’aide et de l’assistance à domicile. Il 
paraissait en l’occurrence évident que les employés de la société étaient 
directement impliqués dans l’organisation du travail de la famille accueillante sur 
le plan personnel, organisationnel, matériel et temporel. Seuls les parents étaient 
en mesure de planifier les activités de leurs enfants telles que les repas ou 
l’accompagnement à l’école. De même, en cas d’imprévu, comme par exemple de 
maladie, il incombait aux parents d’instruire les employés s’occupant de leurs 
enfants, la société n’étant pas apte à donner, dans ce type de situation, des 
consignes. Il était peu vraisemblable que la société équipe les employés d’outils et 
de matériel nécessaires à la réalisation des tâches dans le cadre de l’assistance à 
domicile. La référence aux écoles de ski n’était pas pertinente dès lors que les 
enfants étaient confiés à une structure externe à la famille dans un but défini, 
l’apprentissage du ski. 
10) 
Le 15 février 2022, l'OCE a informé A______ que, compte tenu des 
explications données et de l'avis du SECO, il considérait que l'activité de la 
société constituait de la location de services, raison pour laquelle il lui transmettait 
de la documentation à ce sujet et l’invitait à déposer une demande d’autorisation. 


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11) 
Le recours formé auprès de la chambre administrative de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre administrative) contre cette communication a été déclaré 
irrecevable le 7 juin 2022, celle-ci ne constituant pas une décision attaquable au 
sens de l'art. 4 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10). 
12) 
Par décision du 31 août 2022, l'OCE a prononcé l'assujettissement de 
A______ à la LSE dans le cadre de son activité de mise à disposition de personnel 
dans le domaine d’aide et d’assistance à domicile à pour les enfants et les 
adolescents et l'a enjointe, sous la menace de l’art. 292 du code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), à lui faire parvenir un dossier complet de 
demande d'autorisation dans le délai imparti ou de cesser toute activité, à défaut 
de quoi les peines prévues notamment à l’art. 39 LSE seraient prononcées. 
 
 
Il convenait de distinguer parmi les activités proposées par la société celles 
consistant en un service d’animation « clé en main » pour des anniversaires ou des 
ateliers particuliers, qui ne relevaient pas de la LSE, de celles consistant en la 
mise à disposition de travailleurs dans le cadre de ses services d’aide à domicile. 
 
 
Le fait que la société et ses collaborateurs étaient liés par un contrat de 
travail de durée indéterminée n’excluait pas l’existence de location de services. 
A______ mettait à disposition de ses clients du personnel pour réaliser un emploi 
domestique et, en contrepartie, le client lui versait un montant couvrant le salaire, 
les charges sociales et les frais de prestations de la société. Si cette dernière 
donnait les instructions nécessaires à l’exécution des tâches demandées par les 
clients, ceux-ci pouvait également donner des instructions particulières liées aux 
modalités du service. Le pouvoir d’instruction était ainsi partagé. Il apparaissait 
vraisemblable que les activités d’animation faisaient l’objet d’une rémunération 
forfaitaire, alors que la mise à disposition de travailleurs était rémunérée en 
fonction des heures de travail effectuées. Si la société possédait son propre 
matériel pour l’organisation d’événements selon le thème choisi par le client, le 
personnel utilisait pour les tâches réalisées à domicile le matériel et les produits se 
trouvant chez le client, la société n’imposant pas l’utilisation de son propre 
matériel. Cette pratique était conforme à l’usage pour ce type de prestations. 
A______ ne garantissait pas un remplacement automatique en cas d’absence de 
ses collaborateurs, dès lors qu’il appartenait au client d’en faire expressément la 
demande et d’assumer les frais supplémentaires y relatifs. 
13) 
Par acte du 3 octobre 2022, A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative contre cette décision, concluant à la tenue d’une audience de 
comparution personnelle, puis à l'annulation de la décision attaquée, au constat 
qu’elle n’était pas soumise à autorisation au sens de la LSE, subsidiairement au 
renvoi du dossier à l’OCE pour nouvelle décision. 


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Reprenant les explications qu’elle avait déjà fournies, la société, qui 
comptait à désormais six employés dont Mme B______, contestait être liée à ses 
clients par un contrat de location de services. Après avoir conclu un contrat de 
mandat, le cas échéant un contrat mixte avec un client, elle attribuait la mission à 
l’un ou l’autre de ses employés, en fonction de leur disponibilité, des besoins et 
des éventuels souhaits particuliers du client. Elle donnait à l’employé toutes les 
instructions nécessaires, lui indiquant notamment le lieu et l’horaire auxquels 
celui-ci devait effectuer sa prestation, ainsi que les tâches qui lui étaient confiées, 
convenues au préalable avec le client. Ce dernier pouvait revoir avec l’employé 
certains détails ainsi que les modalités du service, mais n’exerçait pas à son égard 
de pouvoir de direction, qui n’était pas partagé. Les employés n’étaient pas 
« intégrés » chez le client ; ils se rendaient d’un client à l’autre, parfois à unique 
occasion. La société assurait le remplacement automatique de ses employés en cas 
de maladie ou de vacances, sans frais supplémentaires. Les employés percevaient 
un salaire mensuel fixe sur la base d’un contrat de durée indéterminée conclu pour 
une année au moins et déterminant d’avance un certain nombre d’heures de 
travail. Les clients payaient à la société un certain montant fixé soit selon un 
système forfaitaire convenu d’avance, soit en fonction des heures effectives de 
service ; une facture leur était adressée à la fin de chaque mois. 
14) 
Le 31 octobre 2022, l’OCE a persisté dans sa décision du 31 août 2022. 
 
 
Si Mme B______ devait être entendue, l’audition des collaborateurs de la 
société était également sollicitée en vue d’apporter des informations quant à leurs 
relations et liens de subordination avec les clients. 
15) 
Le 21 novembre 2022, la juge déléguée a tenu une audience de comparution 
personnelle des parties. 
 
 
Mme B______ a confirmé que la société employait six personnes, dont elle-
même. Les cinq autres employées travaillaient à 100%, leur activité étant répartie 
entre différents clients. Leurs contrats seraient produits, de même que, de manière 
caviardée, des contrats conclus avec des clients portant sur chacune des activités 
proposées par la société. Cette dernière comptait une douzaine de clients. 
 
 
Lorsqu'un client la contactait, elle se rendait chez lui pour connaître ses 
besoins. Elle s’adressait ensuite à l'employée qu’elle estimait la plus apte à y 
répondre en lui décrivant précisément le type d'activité attendu, puis elles se 
rendaient ensemble chez le client pour faire connaissance. Un fois l’aval du client 
obtenu, elle concluait le contrat avec celui-ci ainsi qu'avec son employée, en 
indiquant le pourcentage de l'activité à déployer. Une employée était ainsi 
susceptible d’avoir plusieurs contrats avec la société. Le contrat avec l'employée 
mentionnait l'activité attendue, par exemple aller chercher les enfants à l'école, se 
rendre au parc pour le goûter puis rentrer à la maison, éventuellement donner la 
douche à un enfant. Elle-même se rendait sur place une fois par mois, pendant les 


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heures de travail, pour voir comment cela se passait. Elle contactait également le 
client environ tous les quinze jours pour avoir son retour. Le client devait lui 
signaler toute modification dans les horaires ou le type d'activité et elle-même 
transmettait oralement l’information à son employée, sans modification de contrat, 
mais éventuellement avec une modification dans le décompte des heures facturées 
au client. Elle-même établissait les décomptes destinés aux clients. En cas 
d’éventuelles heures supplémentaires, elle en discutait immédiatement avec le 
client puis, soit elle les facturait à celui-ci, soit elles étaient compensées. Ses 
employées étaient flexibles pour la compensation des heures supplémentaires, que 
ce soit par le salaire ou un congé. Lorsque des heures supplémentaires étaient 
prévisibles parce que le client l'en informait, elle demandait à son employée si elle 
était disposée à les effectuer. En cas de refus, elle sollicitait une autre employée 
susceptible de les assumer. Elle-même contresignait les décomptes d’heures 
supplémentaires que lui présentaient ses employés. Elle n’avait jamais été 
confrontée à des allégations divergentes entre un client et une employée au sujet 
des horaires ou d'autres événements qui se seraient produits. 
 
 
Pour l’entretien de la maison, ses employées se rendaient chez les clients 
avec l'ensemble du matériel de nettoyage, qu’elle mettait à leur disposition. Il 
arrivait que des clients préfèrent que leur propre matériel de nettoyage soit utilisé. 
Pour la garde d'enfants, ses employés utilisaient le matériel des clients ; la société 
ne disposait pas d'un tel matériel hormis celui utilisé pour l'organisation des fêtes 
d'anniversaire. La société rembourserait le client en cas de dommage causé par 
une employée à son matériel, ce qui n’était jamais arrivé. En pareil cas, 
l’employée ne serait a priori pas tenue de rembourser la société. 
 
 
En cas de maladie d’une employée, celle-ci percevait son salaire intégral 
pendant trente jours. S’il n’était pas possible de la remplacer par une autre 
employée, elle-même solliciterait l’accord de son client pour chercher une autre 
personne, étant précisé que cela n’était pas encore arrivé. La clause figurant au 
point 5 du contrat avec le client prévoyait que si celui-ci n'acceptait pas la 
personne de remplacement proposée, il devait payer les trente premiers jours du 
congé-maladie. La même solution valait en cas d'accident. En cas 
d’empêchement, elle disposait d’un délai de sept jours au minimum pour proposer 
une personne de remplacement, durant lequel le client continuait à payer le 
montant convenu. Le contrat-type qu’elle avait produit concernant les employés 
était incomplet en tant qu'il ne prévoyait pas expressément que ceux-ci 
percevaient l’intégralité de leur salaire pendant les trente premiers jours de congé-
maladie. Aucune perte ne résultait de cette période pour la société, dès lors que le 
client continuait à payer les trente premiers jours d'arrêt maladie. Concernant la 
clause figurant au point 7 du contrat avec le client, c’était elle-même qui informait 
ce dernier en cas d’absence d’une employée et lui proposait une personne de 
remplacement. Il n’appartenait pas au client de faire la demande pour avoir une 
personne de remplacement. 


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En cas de situation imprévue, le client discutait directement avec 
l’employée. Par exemple si un enfant était malade, le client donnait à l’employée 
les instructions nécessaires pour la prise en charge de l'enfant, sans passer par la 
société. En revanche, l’employée l'avertissait rapidement en cas de changement 
par rapport à ce qui avait été convenu, étant rappelé que le cadre général de la 
prise en charge était décrit dans le contrat passé tant avec le client qu'avec 
l'employée. 
16) 
Le 19 décembre 2022, A______ a produit un bordereau de pièces 
complémentaires contenant les contrats de travail qu’elle avait conclus avec ses 
cinq employées ainsi que deux contrats conclus avec des clients portant 
respectivement sur la garde d’enfants et l’entretien de la maison. 
 
 
La nature de la tâche ainsi que le cadre général des activités étaient décrits 
dans les contrats passés avec les employées. Les informations spécifiques liées à 
l’activité en question étaient en revanche données par la société à ses employées 
tout au long de la relation de travail en fonction des demandes des clients. 
D’éventuelles modifications concernant l’activité des employés pouvaient 
intervenir oralement en cours de contrat. 
17) 
Le 17 janvier 2023, l’OCE a transmis ses observations après enquêtes. 
 
 
Les déclarations de Mme B______ lors de l’audience n’étaient pas 
corroborées par les pièces produites, lesquelles tendaient à confirmer l’existence 
d’une activité de location de services des travailleurs par A______. En particulier, 
la recourante n’avait pas produit de contrat de travail la liant à plein temps avec 
ses collaborateurs ni de documents confirmant qu’elle était seule habilitée à leur 
donner des instructions sur les tâches à effectuer chez un client. Les contrats 
produits étaient succincts, ne contenaient aucun détail sur les tâches précises 
attendues du collaborateur et ne mentionnaient que les activités génériques de 
garde d’enfants et/ou d’entretien de la maison. S’agissant des activités d’entretien 
de la maison, les contrats ne faisaient pas référence à une voiture de fonction ou à 
une éventuelle indemnité pour l’utilisation d’un véhicule privé, ce qui permettait 
de douter que les travailleurs se rendaient au domicile des clients avec tout le 
matériel (machines et produits) nécessaire à leur activité. La rémunération prévue 
entre la recourante et le client était déterminée en fonction du tarif horaire des 
collaborateurs. Par ailleurs, aucun remplacement automatique du collaborateur 
absent n’était prévu, le client devant en faire la demande expresse et les contrats 
prévoyant que les trente premiers jours d’absence en cas de maladie ou les quatre 
premiers jours en cas d’accident étaient à la charge du client. 
18) 
Le 10 février 2023, A______ a persisté dans ses conclusions et produit deux 
relevés de compte contenant les libellés « frais déplacement oct22 », « prest-
serv.setembro22 », « parking août 22 » et « C______, hotel – 08.22 », ainsi que 
deux factures liées à l’achat de carburant dans des stations-service. 


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Dans la mesure où ses employés intervenaient chez plusieurs clients, c’était 
le cumul de ces interventions qui constituait leur temps plein. Pour l’activité 
d’entretien de la maison, la société mettait à disposition de ses employés tout le 
matériel nécessaire, à savoir les machines (aspirateur, serpillère, etc.) et les 
produits de nettoyage. Ceux-ci se rendaient chez les clients avec ce matériel et 
percevaient une indemnité, versée par la société, pour les frais de déplacement. 
Les clients pouvaient toutefois demander que des produits de nettoyage 
particuliers soient utilisés. Seuls les contrats liant la société à ses clients 
mentionnaient la « [mise] à disposition du personnel », ce qui faisait sens dans le 
cadre d’un contrat de mandat. La rémunération en fonction du tarif horaire n’avait 
pas d’incidence sur la qualification des contrats entre la société et ses employés. 
Enfin, le système de remplacement qui pouvait être mis en place en cas d’absence 
était clairement prévu, les modalités d’un tel remplacement n’impactant pas les 
relations contractuelles de la société avec ses employés. 
19) 
Le 17 février 2023, l’OCE a relevé que, eu égard aux explications et pièces 
fournies par la recourante, il était incontestable que par exemple les horaires ou 
encore la répartition des heures à effectuer par le travailleur était déterminée par 
les familles en fonction de leurs besoins spécifiques variant d’un jour à l’autre. 
Ces dernières instruisaient l’employé en lui indiquant ses tâches au quotidien et la 
manière concrète d’exécuter le travail. Le travailleur œuvrait principalement dans 
le logement des familles. Les pièces produites par la recourante n’apportaient pas 
la preuve que la société mettait à disposition de ses employés des voitures de 
fonction ou indemnisait l’utilisation d’un véhicule privé. Enfin, la rémunération 
de la prestation dépendait des heures de travail effectuées et ne se basait pas sur 
un prix fixe convenu à l’avance. 
20) 
Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA). 
2) 
 
La recourante a sollicité une audience de comparution personnelle des 
parties. Pour sa part, l’intimée a demandé l’audition des collaborateurs de la 
société. 
 
a. 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue 
avant qu’une décision ne soit prise, de fournir des preuves pertinentes quant aux 
faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à 


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l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur 
propos (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_467/2020 du 
14 juin 2021 consid. 4.1). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche 
cependant pas la juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes 
et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier si elle 
acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si 
le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 
consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_467/2020 précité consid. 4.1). 
 
b. 
En l’espèce, les parties ont été entendues lors de l’audience du 21 novembre 
2022. Elles ont par ailleurs eu l’occasion, lors des échanges d’écritures et des 
observations après enquêtes, de se déterminer sur les prises de position de leur 
partie adverse et ont joint à leurs mémoires plusieurs pièces. La chambre de céans 
dispose ainsi d’un dossier complet qui lui permet de rendre son arrêt en 
connaissance de cause. 
 
 
Il ne sera donc pas procédé à d’autres actes d’instruction. 
3) 
 
La recourante conteste son assujettissement à la LSE pour son activité dans 
le domaine de la garde d’enfants et de l’entretien de maison. 
 
a. 
À teneur de l’art. 1 LSE, cette loi vise à régir le placement privé de 
personnel et la location de services (let. a), à assurer un service public de l’emploi 
qui contribue à créer et à maintenir un marché du travail équilibré (let. b) et à 
protéger les travailleurs qui recourent au placement privé, au service public de 
l’emploi ou à la location de services (let. c). 
 
b. 
Selon l’art. 12 al. 1 LSE, les employeurs (bailleurs de services) qui font 
commerce de céder à des tiers (entreprises locataires de services) les services de 
travailleurs doivent avoir obtenu une autorisation de l’office cantonal du travail 
(al. 1), soit à Genève l'OCE (art. 2 de la loi sur le service de l’emploi et la location 
de services du 18 septembre 1992 - LSELS - J 2 05 et 1 du règlement d’exécution 
de la loi sur le service de l’emploi et la location de services du 14 décembre 1992 
- RSELS - J 2 05.01). 
 
 
La définition de l’art. 12 al. 1 LSE est large afin d’éviter que la finalité de la 
loi ne soit détournée, la caractéristique principale de la location de services étant 
la cession à des fins lucratives, c’est-à-dire régulière et contre rémunération, de 
travailleurs à d’autres employeurs. Elle implique que la loi est également 
applicable aux entreprises dont les travailleurs exécutent des travaux pour des tiers 
qui s’en chargent habituellement eux-mêmes, c’est-à-dire qui sont spécifiques à la 
branche (FF 1985 III 524, p. 581 ss). 
 
c. 
L’art. 26 de l’ordonnance sur le service de l’emploi et la location de services 
du 16 janvier 1991 (OSE - RS 823.111) précise l’activité de location de services. 


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Est réputé bailleur de services celui qui loue les services d’un travailleur à une 
entreprise locataire en abandonnant à celle-ci l’essentiel de ses pouvoirs de 
direction à l’égard du travailleur (al. 1). On peut également conclure à une activité 
de location de services, notamment lorsque le travailleur est impliqué dans 
l’organisation de travail de l’entreprise locataire sur le plan personnel, 
organisationnel, matériel et temporel (let. a) ; le travailleur réalise les travaux avec 
les outils, le matériel ou les appareils de l’entreprise locataire (let. b) ; l’entreprise 
locataire supporte elle-même le risque en cas de mauvaise exécution du contrat 
(let. c ; al. 2). Fait commerce de location de services celui qui loue les services de 
travailleurs à des entreprises locataires de manière régulière et dans l’intention de 
réaliser un profit ou qui réalise par son activité de location de services un chiffre 
d’affaires annuel de CHF 100'000.- au moins (art. 29 al. 1 OSE). Exerce 
régulièrement celui qui conclut avec les entreprises locataires, en l’espace de 
douze mois, plus de dix contrats de locations de services portant sur l’engagement 
ininterrompu d’un travailleur individuel ou d’un groupe de travailleurs (art. 29 
al. 2 OSE). 
 
d. 
Le pouvoir de donner des instructions ne doit pas être entièrement détenu 
par le tiers ; pour qu'il y ait location de services, il suffit que le tiers se voie 
confier des compétences essentielles en matière d'instructions ; le droit de donner 
des instructions entre l'employeur légal (bailleur de services) et l'entreprise 
locataire de services est scindé (arrêts du Tribunal fédéral 2C_543/2014 du 26 
novembre 2014 consid. 2.1 ; 2C_356/2012 du 11 février 2013 consid. 3.1). 
 
 
Dans le cadre du contrat de location de services, le bailleur de services ne 
s'engage donc pas à fournir une prestation de travail déterminée qu'il fait exécuter 
par des auxiliaires, mais plutôt à choisir soigneusement les travailleurs 
correspondants et à les remettre à l'entreprise locataire de services contre 
rémunération, en leur octroyant un pouvoir d'instruction essentiel. La différence 
essentielle entre la location de services et un contrat de mandat réside dans le fait 
que, dans le cas du mandat, il n'existe pas de rapport de subordination au sens du 
droit du travail entre le prestataire de services et le destinataire de la prestation 
(art. 321d CO) : le mandataire recherche et acquiert ses missions pour lui-même et 
travaille simultanément pour différents mandants, sans être dépendant d'un seul 
mandant sur le plan économique ou organisationnel. En revanche, le travailleur 
détaché dans le cadre d'une location de services est soumis aux directives du tiers 
ou de l'entreprise locataire de services : il est intégré dans l'organisation de 
l'entreprise d'un tiers, ce dernier ayant ainsi la possibilité d'employer des 
personnes comme des salariés, sans conclure avec elles un rapport de travail ; le 
rapport de travail avec le bailleur de services subsiste (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_543/2014 précité consid. 2.2 ; 2C_356/2012 précité consid. 3.2). 
 
 
La distinction entre les contrats de mise à disposition de travailleurs et ceux 
qui visent l’offre d’une prestation de nature différente à effectuer auprès d’un tiers 


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n’est pas aisée, le nom que les parties donnent au contrat n’étant pas déterminant. 
En particulier, la distinction doit se faire dans chaque cas d’espèce, en s’appuyant 
sur le contenu du contrat, la description du poste et la situation du travail concrète 
dans l’entreprise de mission (arrêts du Tribunal fédéral 4A_500/2018 du 11 avril 
2019 consid. 4.1 ; 2C_543/2014 précité consid. 2.4 ; 2C_356/2012 précité 
consid. 3.5). 
 
e. 
Comme critères auxiliaires pour les questions de délimitation, la 
jurisprudence s'inspire également des directives et commentaires relatifs à la LSE 
du SECO (arrêts du Tribunal fédéral 2C_132/2018 précité consid. 4.1 ; 
2C_543/2014 précité consid. 2.4 ; 2C_356/2012 précité consid. 3.5). 
 
 
Celles-ci définissent différents critères, non exhaustifs, permettant de 
conclure à la fourniture d’une prestation de travail sous la forme de la location de 
services. Il en va ainsi du rapport de subordination, dans le cadre duquel le 
pouvoir de direction et de contrôle, caractéristique essentielle de la fourniture 
d’une prestation de travail, appartient à l’entreprise de mission, notamment 
s’agissant de la compétence de donner des instructions concernant la manière 
d’exécuter le travail et le choix des moyens auxiliaires. Cette condition peut déjà 
être remplie lorsque le bailleur de services et l'entreprise de mission se partagent 
le pouvoir de direction. Il en va de même de l’intégration du travailleur dans 
l’entreprise de mission au niveau du personnel, de l’organisation et des horaires : 
il travaille avec les outils, le matériel, les instruments de l'entreprise de mission, 
principalement au siège de celle-ci et selon ses horaires. Tel est également le cas 
de l’obligation d’établir le décompte des heures effectuées, le bailleur de services 
ne facturant pas un prix fixe convenu d’avance pour la prestation de travail. Par 
ailleurs, le risque commercial de la prestation de travail est supporté par 
l’entreprise de mission, le bailleur de services assumant le seul risque du bon 
choix du travailleur. Finalement, le bailleur de services ne répond pas non plus des 
dommages que son travailleur est susceptible de causer par négligence ou 
intentionnellement à l'entreprise de mission ou à des tiers dans le cadre de son 
activité pour l'entreprise de mission (SECO, Directives et commentaires relatifs à 
la LSE, 2003, p. 65-66). La durée de la mission et la nature du travail ne jouent 
aucun rôle dans l’identification du rapport de location de services (SECO, op. cit., 
p. 66). 
 
 
Dans ce sens, il n’y a pas de contrat de location de services lorsque 
l’entreprise n’a pas le pouvoir de direction, que le travailleur ne se sert pas des 
outils, du matériel et des instruments de l’entreprise de mission, que le travailleur 
ne travaille pas exclusivement au siège selon les horaires de travail de l’entreprise 
de mission, que le contrat conclu entre l’entrepreneur et l’entreprise de mission 
n’a pas pour objet primordial la facturation d’heures de travail mais la réalisation 
d’un objectif clairement défini contre une certaine rémunération, qu’en cas de non 
réalisation de cet objectif, l’entrepreneur garantit à l’entreprise de mission des 


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prestations réparatoires gratuites ou des réductions des horaires (SECO, op. cit., 
p. 66). Le fait que les personnes mises à disposition se qualifient elles-mêmes 
d’indépendantes ou sont dites telles par le bailleur de services n’est pas 
déterminant, une activité étant qualifiée d’indépendante sur la base de la manière 
dont elle est exécutée et non pas de la nature juridique du contrat liant les parties 
(SECO, op. cit., p. 63, p. 67). 
 
f. 
La location de services peut prendre différentes formes. Selon l’art. 27 OSE, 
elle comprend le travail temporaire, la mise à disposition de travailleurs à titre 
principal (travail en régie) et la mise à disposition occasionnelle de travailleurs 
(al. 1). Il y a travail temporaire lorsque le but et la durée du contrat de travail 
conclu entre le bailleur de services et le travailleur sont limités à une seule 
mission dans une entreprise (al. 2). Il y a mise à disposition de travailleurs à titre 
principal (travail en régie) lorsque le but du contrat de travail conclu entre 
l’employeur et le travailleur consiste principalement à louer les services du 
travailleur à des entreprises locataires et que la durée du contrat de travail est en 
principe indépendante des missions effectuées dans les entreprises locataires (al. 3 
let. a et b). Il y a mise à disposition occasionnelle de travailleurs (al. 4) lorsque le 
but du contrat de travail conclu entre l’employeur et le travailleur consiste à placer 
le travailleur principalement sous les ordres de l’employeur (let. a), que les 
services du travailleur ne sont loués qu’exceptionnellement à une entreprise 
locataire (let. b) et que la durée du contrat de travail est indépendante 
d’éventuelles missions effectuées dans des entreprises locataires (let. c). 
4) 
a. 
Selon la jurisprudence, les services d'assistance et les services à domicile 
peuvent en principe aussi être assujettis à la LSE. La question de savoir si une 
organisation d'assistance est soumise à l'obligation d'autorisation de la LES doit 
être évaluée sur la base de l'activité concrètement convenue entre l'organisation 
concernée et les clients ainsi que des conditions effectives chez le tiers ou dans 
l'entreprise de mission. Dans de tels cas, l'activité peut être soumise à autorisation 
si le ménage privé qui fait appel à la prestation de services exerce dans un cas 
concret le droit de donner des instructions (au moins partagées) au sens d'un 
employeur. De même, il doit y avoir activité professionnelle (régularité et 
intention de réaliser un bénéfice ou chiffre d'affaires annuel de CHF 100'000.- ; 
art. 29 OSE), et le ménage privé, en tant que bénéficiaire de prestations de 
services, doit pouvoir être désigné comme établissement d'affectation ou « tiers » 
(art. 12 LSE). En revanche, l'activité n'est pas soumise à autorisation lorsque la 
personne qui recourt à la prestation de services ne peut exercer un tel droit 
d'instruction, que le personnel soignant travaille selon ses propres connaissances 
professionnelles ou que le rapport juridique constitue un mandat ou un contrat 
d'entreprise (arrêts du Tribunal fédéral 2C_543/2014 précité consid. 2.5 ; 
2C_356/2012 précité consid. 3.6 ; SECO, op. cit., p. 152-153). 


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b. 
En ce qui concerne la notion de droit de donner des instructions pour les 
services d'assistance et les services ménagers, il convient de retenir 
spécifiquement que les clients et les patients, en raison déjà de leur liberté 
personnelle (art. 10 al. 2 Cst.) et de la protection de la personnalité (art. 28 du 
code civil suisse du 10 décembre 1907 - CC - RS 210), doivent être libres à tout 
moment de consentir à des interventions médicales ou de les refuser et, en fin de 
compte, de décider eux-mêmes du traitement ; un « droit d'instruction » ainsi 
compris, respectivement le droit à l'autodétermination, existe indépendamment de 
la qualification de la relation juridique comme rapport de mandat, comme location 
de services ou comme autre contrat. Le droit de donner des instructions doit par 
contre être compris dans un sens plus large, celui du droit du travail : il exige 
qu'une partie du pouvoir de donner des instructions, tel qu'il est normalement 
dévolu à l'employeur sur la base de l'art. 321d CO pour concrétiser 
unilatéralement le contrat de travail, soit transférée au client. Celui-ci peut donc 
donner des instructions plus étendues sur l'exécution des travaux et le 
comportement de l'auxiliaire dans le ménage que ce qui serait possible dans le 
cadre de l'exécution d'un mandat (arrêts du Tribunal fédéral 2C_543/2014 précité 
consid. 2.6 ; 2C_356/2012 précité consid. 3.6). 
5) 
 
En l’espèce, le but social de la recourante consiste en la fourniture de 
services d'aide et d'assistance, à domicile ou à l'extérieur, pour les enfants et les 
adolescents, ainsi que l'organisation et l'animation d'évènements les concernant, ce 
second volet de son activité n’entrant pas dans le cadre du présent litige. 
 
 
Pour exercer son activité, la recourante conclut avec ses clients, en principe 
des familles, des contrats portant sur la garde d’enfants et/ou sur l’entretien de la 
maison. Ces tâches sont exécutées par des personnes, actuellement au nombre de 
six, liées par des contrats avec la recourante. 
 
 
Les contrats liant la recourante aux personnes qui exécutent le travail sont 
conclus pour une durée d’une année et peuvent être reconduits tacitement. Ils 
contiennent notamment des dispositions précisant le domaine d’activité (garde 
d’enfant, entretien de la maison ou les deux), les horaires de travail (heures et 
jours de la semaine), la rémunération selon un tarif horaire et le droit aux 
vacances. Ils indiquent en outre que l’absence pour cause de maladie est prise en 
charge par la société dès le 31ème jour et celle pour cause d’accident dès le 4ème 
jour. Un seul des contrats produits, conclu le 1er novembre 2022, mentionne le 
nombre d’heures devant être consacré à l’entretien de la maison, respectivement la 
garde de l’enfant. 
 
 
Les contrats liant la recourante à ses clients sont conclus pour une durée 
d’une année et peuvent être reconduits tacitement. Ils mentionnent notamment que 
la société s’engage à « fournir » ou « mettre à disposition » du personnel 
nécessaire pour la garde d’enfants et/ou l’entretien de la maison et que le client 
rémunère cette prestation sur la base d’un tarif horaire, le cas échéant forfaitaire, 


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incluant notamment le salaire, les charges sociales. Ils précisent que l’absence 
pour cause d’accident est prise en charge par la société dès le 4ème jour et celle 
pour cause de maladie dès le 31ème jour, les coûts entre les 4ème et 30ème jours 
d’incapacité étant facturés au client. Une personne de remplacement peut être 
mise à disposition à la demande du client, sans frais supplémentaires. Il ressort 
d’un contrat, signé le 27 août 2022, qu’en cas d’utilisation d’un véhicule privé 
pour les déplacements des enfants, le tarif facturé au client est de CHF 0.80 par 
kilomètre. 
 
 
Il ressort par ailleurs du dossier, en particulier des explications fournies par 
la recourante tant dans ses écritures qu’en audience, ainsi que des pièces 
produites, que la société désigne dans chaque cas la personne qui exécutera les 
tâches convenues avec le client en fonction des besoins ou souhaits de celui-ci et 
qu’un collaborateur est susceptible d’intervenir chez plusieurs clients. Il s’avère 
également que la société détermine d’abord avec le client, puis avec le 
collaborateur concerné les contours de la prestation (nature de l’activité, horaires, 
rémunération), mais que les modalités d’exécution de la mission (choix des 
vêtements, des repas, des activités, pièces à nettoyer, lessive ou repassage à 
effectuer, par exemple) sont discutées directement entre le travailleur et le client, 
cette manière de procéder étant au demeurant inhérente aux domaines de la garde 
d’enfants et de l’entretien de maison. Il y a ainsi lieu de retenir que le pouvoir 
d’instruction à l’égard des employés est à tout le moins partagé entre la société et 
ses clients. 
 
 
Il apparaît, en outre, que le travailleur exécute ses tâches avec du matériel 
appartenant aux clients (jeux, livres, ustensiles de cuisine, appareils pour le 
ménage ou le repassage, machines à laver, produits de nettoyage, etc.), la 
recourante échouant à démontrer qu’elle fournit elle-même ledit matériel et se 
limitant à alléguer que ses collaborateurs utilisent ses propres produits de 
nettoyage ou encore des aspirateurs lui appartenant. De même, les pièces 
transmises par la recourante le 10 février 2023, lesquelles ne contiennent aucune 
indication concernant les personnes ou le contexte liés à ces frais, ne permettent 
pas de déduire que la société mettrait à disposition de ses collaborateurs un 
véhicule privé ou les indemniserait en cas d’utilisation d’un véhicule privé. 
 
 
Bien que la recourante ait mentionné la possibilité d’une rémunération 
forfaitaire, il ressort des pièces que dans la majorité des cas, ce sont les heures 
effectives, y compris les heures supplémentaires, qui sont facturées aux clients sur 
la base de décomptes mensuels, respectivement rémunérées aux employés. 
 
 
Enfin, il incombe aux clients de la recourante de prendre à leur charge les 
trente premiers jours de maladie d’un collaborateur, la société ne prenant le relais 
qu’à partir du 31ème jour. De plus, la société n’assure pas un remplacement de 
manière automatique en cas d’absence d’un employé, tous les contrats produits 
prévoyant expressément qu’il appartient au client d’en faire la demande. 


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Les éléments qui précèdent, pris dans leur ensemble, conduisent à retenir 
que la recourante – dont la chambre de céans n’entend pas mettre en cause 
l’implication et la volonté de fournir des prestations de qualité – doit être 
considérée, au sens des dispositions et de la jurisprudence précitées, comme une 
bailleresse de services et ses clients comme des locataires de services. C’est ainsi 
conformément au droit que l’intimé l’a assujettie à la LSE, considérant qu’une 
part de l’activité de la recourante était soumise à autorisation au sens de la LSE. 
 
 
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
6) 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 3 octobre 2022 par A______ contre la décision 
de l’office cantonal de l’emploi du 31 août 2022 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge de A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Stéphanie Fontanet, avocate de la recourante, ainsi 
qu'à l'office cantonal de l'emploi. 


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Siégeant : M. Mascotto, président, Mmes Krauskopf et Michon Rieben, juges. 
 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
N. Deschamps 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :