ge_gerichte · ACST/43/2020 · 2020-12-11 · fr


A/3980/2020 
 
RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3980/2020-ABST 
ACST/43/2020 
 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Décision du 11 décembre 2020 
sur effet suspensif 
 
dans la cause 
 
COMMUNAUTÉ GENEVOISE D’ACTION SYNDICALE 
et 
Monsieur A______ 
et 
Madame B______ 
et 
Madame C______ 
et 
SYNDICAT INTERPROFESSIONNEL DE TRAVAILLEUSES ET 
TRAVAILLEURS 
représentés par Me Christian Bruchez, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 


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A/3980/2020 
 
Attendu, en fait, que : 
1) 
 
Le 1er novembre 2020, le Conseil d’État de la République et canton de Genève 
(ci-après : le Conseil d’État) a adopté l’arrêté d’application de l’ordonnance fédérale 
sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation 
particulière du 19 juin 2020 et sur les mesures de protection de la population 
(ci-après : l’arrêté du 1er novembre 2020), publié dans la Feuille d’avis officielle de 
la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 2 novembre 2020. 
2) 
 
L’arrêté comprend notamment les articles ci-après : 
 
Chapitre 1 Dispositions générales 
Article 1 - État de nécessité 
 
L’état de nécessité, au sens de l’article 113 de la constitution de la 
République et canton de Genève, du 14 octobre 2012, est déclaré. 
 
Les mesures prévues dans le présent arrêté visent à prévenir la 
propagation du coronavirus. 
 
… 
 
Chapitre 5 Mesures visant les installations et les établissements 
accessibles au public 
Article 11 – Fermeture 
1 Sont fermés : 
… 
e. les commerces de vente au détail et les marchés. Les services à 
l’emporter et de livraison sont réservés. Le click & collect est 
autorisé ; 
 
… 
 
Article 12 – Mesures dans les établissements et installations 
accessibles au public non sujets à fermeture 
1 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur 
remplaçant, doivent mettre à disposition de leur clientèle une solution 
hydro-alcoolique. 
2 Ils s’assurent qu’aucune personne ne pénètre dans l’installation ou 
l’établissement sans désinfection préalable des mains. 
3 Les personnes qui pénètrent dans une installation ou un 
établissement doivent se désinfecter les mains. 
4 Elles doivent porter un masque en permanence dès l’entrée dans 
l’installation ou l’établissement. 


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5 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur 
remplaçant, s’assurent que toutes les personnes portent un masque. 
6 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur 
remplaçant, s’assurent que la distance interpersonnelle soit préservée 
en toutes circonstances sur toute la surface des locaux accessibles. 
7 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur 
remplaçant, s’assurent que les surfaces que la clientèle touche avec ses 
mains (comme les poignées des caddies et les paniers, les scanners ou 
les écrans tactiles) soient nettoyées régulièrement avec du savon ou un 
produit de nettoyage courant. À chaque caisse de paiement, la 
clientèle doit disposer d’une solution hydro alcoolique. 
 
… 
 
Chapitre 7 Mesures relatives à la protection des employés 
Article 17 – Lieu de travail 
 
1 Les employeurs veillent à ce que les activités de leurs employés en 
présentiel soient limitées au minimum indispensable, en particulier 
pour les personnes vulnérables. 
 
2 Ils doivent garantir le strict respect des mesures de prévention 
énoncées à l’article 10 de l’ordonnance COVID-19 (situation 
particulière). 
 
… 
 
Chapitre 10 Dispositions finales 
Article 20 – Clause abrogatoire 
L’arrêté relatif aux mesures destinées à lutter contre l’épidémie 
COVID-19, du 14 août 2020, est abrogé. 
Article 21 – Entrée en vigueur et durée de validité 
1 Le présent arrêté entre en vigueur le 2 novembre 2020 à 19h00. 
2 Les mesures prévues ont effet jusqu’au 29 novembre 2020 à minuit, 
elles pourront être prolongées en cas de besoin. 
3) 
 
Le 25 novembre 2020, le Conseil d’État a adopté l’arrêté modifiant l’arrêté, du 
1er novembre 2020, d’application de l’ordonnance fédérale sur les mesures destinées 
à lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation particulière du 19 juin 2020 et 
sur les mesures de protection de la population (ci-après : l’arrêté du 
25 novembre 2020), publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève (ci-après : FAO) du 25 novembre 2020. 
4) 
 
L’arrêté comprend notamment les articles ci-après : 
Article 1 – Modifications 
 
L’arrêté du Conseil d’État, du 1er novembre 2020, d’application de 
l’ordonnance fédérale sur les mesures destinées à lutter contre 


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l’épidémie de COVID-19 en situation particulière du 19 juin 2020 et 
sur les mesures de protection de la population est modifié comme 
suit : 
 
… 
 
Article 11, al. 1 let. b (nouvelle teneur), al. 1 let. e (abrogée), al. 2 
(nouvelle teneur) et al 3 (abrogé) 
 
… 
 
Article 12 Mesures générales dans les établissements et installations 
accessibles au public non sujets à fermeture (nouvelle teneur de la 
note) 
 
Article 12A Mesures complémentaires pour les commerces de détail 
(nouveau) 
 
1 L’exploitant de commerce, ou son remplacement, met en œuvre et 
fait respecter les mesures de protection figurant à l’annexe 3 
« Mesures visant les commerces de détail » du présent arrêté et la 
clientèle est tenue de les respecter. 
 
2 En dérogation à l’article 9 al. 3 de la loi sur les heures d’ouverture 
des magasins (LHOM, I 1 05), l’heure de fermeture du samedi est 
20h00. 
 
… 
 
Article 21, al. 2 (nouvelle teneur) 
 
2 Les mesures prévues ont effet jusqu’au 17 décembre 2020 à minuit, 
elles pourront être prolongées en cas de besoin. 
 
Annexe 3 Mesures visant les commerces de détail (nouvelle) 
 
Limitation d’accès et contrôle de la densité 
 
Les exploitants des commerces de détail, ou leur remplaçant, doivent : 
 limiter l’accès des espaces dans lesquels les personnes peuvent 
se déplacer librement pour que chacune des personnes présentes 
(personnel, clientèle) dispose d’au moins 10m2 sur la surface 
totale au sol disponible permettant de respecter en tout temps la 
distance de sécurité de 1,5 mètres ; 
 interdire l’entrée aux clients lorsque la densité maximale est 
atteinte ; 
 séparer, lorsque cela est possible, les flux entrants et sortants, 
notamment en période d’affluence ; 
 empêcher tout regroupement de personnes, tant à l’extérieur du 
magasin (organiser la file d’attente, indiquer les distances à 
respecter), qu’à l’intérieur notamment devant les ascenseurs, au 
niveau des escalators, à l’approche des caisses ou aux abords de 
certains rayons ou étals (fruits et légumes, jouets, cosmétiques, 
produits festifs) ; 
 afficher, à l’entrée et à l’intérieur des ascenseurs, le nombre 
maximal de personnes admises, de manière à ce que la distance 
interpersonnelle soit maintenue ; 
 éliminer tous les goulots d’étranglement susceptibles de ralentir 
le flux de la clientèle et de rapprocher les personnes entre elles ; 
 renoncer sans exceptions aux actions et promotions qui génèrent 
un afflux de clients vers un secteur du commerce et des 
interactions superflues, de type « ventes flash », « dégustations », 


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« séances de dédicace » ou « emballage de cadeaux » ainsi 
qu’aux animations de type « visite du Père Noël ». 
 
Solution/gel hydroalcoolique et hygiène des mains 
 
… 
 
Masques 
… 
 
Nettoyage 
 
… 
 
Aménagements et adaptations 
 
… 
 
Ventilation 
 
… 
 
Affichage 
 
… 
Article 2 – Entrée en vigueur 
 
Le 
présent 
arrêté 
de 
modification 
entre 
en 
vigueur 
le 
28 novembre 2020 à 00h01. 
5) 
 
Par point de presse du même jour, publié sur le site Internet de l’État de 
Genève, le Conseil d’État a expliqué que la volonté du gouvernement restait d’éviter 
toute précipitation pour contrer tout rebond épidémique et toute flambée 
exponentielle. 
6) 
 
Par acte posté le 26 novembre 2020, Monsieur A______, Mesdames C______ 
et B______, le Syndicat interprofessionnel de travailleurs et travailleuses (ci-après : 
le SIT) et la Communauté genevoise d’action syndicale (ci-après : la CGAS) ont 
conjointement interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre constitutionnelle), concluant préalablement, à titre 
superprovisionnel et provisionnel, à l’octroi de l’effet suspensif au recours, et, 
principalement, à l’annulation de l’art. 12A al. 2 de l’arrêté du Conseil d’État du 
25 novembre 2020, le tout « sous suite de frais et dépens ». 
7) 
 
Par réponse du 1er novembre 2020, le Conseil d’État a conclu au rejet de la 
demande d’octroi de l’effet suspensif au recours. 
8) 
 
Par 
décision 
du 
3 
décembre 
2020 
(ACST/39/2020), 
la 
chambre 
constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours. 
 
 
La mesure litigieuse visait, prima facie, un but sanitaire puisqu’elle avait pour 
objectif de diluer sur la journée les clients des magasins, facilitant en cela le respect 
des mesures sanitaires visant les commerces de détail décrites à l’annexe 3 de l’arrêté 
litigieux. Compte tenu de l’objectif poursuivi par la mesure, soit la protection de la 
population et l’empêchement de la propagation de la maladie à coronavirus 
(Covid-19), le Conseil d’État pouvait a priori se fonder sur les art. 113 Cst GE et 


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40 LEp pour déroger aux règles légales qui régissent la fermeture des magasins 
(cf. art. 9 al. 3 LHOM). La mesure, qui était limitée dans le temps (soit jusqu’au 
17 décembre 
2020), 
n’apparaissait 
au 
demeurant 
pas 
manifestement 
disproportionnée. 
9) 
 
Par communiqué de presse du 8 décembre 2020, publié sur le site Internet de la 
Confédération suisse, le Conseil fédéral a indiqué qu’au cours des derniers jours, 
plusieurs cantons avaient pris ou annoncé de nouvelles mesures et qu’il entendait les 
uniformiser et les renforcer. Dans le cadre d’une consultation en vue d’une prise de 
décision le 11 décembre 2020, il a soumis des propositions aux cantons, dont l’une 
d’elles est la suivante : « les établissements de restauration, les magasins et les 
marchés, les installations de loisirs et de sport devront fermer leurs portes à 19h00 et 
rester fermés le dimanche ». 
10) 
Le 9 décembre 2020, M. A______, Mmes C______ et B______, le SIT et la 
CGAS ont formé une nouvelle « demande urgente de restitution de l’effet 
suspensif ». 
 
 
Compte tenu des mesures envisagées par le Conseil fédéral, annoncées le 
8 décembre 2020, il apparaissait évident qu’une des mesures permettant efficacement 
de prévenir la propagation de la pandémie était de limiter les heures d’ouverture des 
magasins. Il n’était dès lors plus possible de soutenir, même prima facie, que 
l’extension des horaires d’ouverture des magasins le samedi visait un but sanitaire. 
Cela était d’autant plus vrai que la mesure litigieuse ne déployait aucun effet 
contraignant à l’égard des magasins, qui demeuraient libres de fermer à 18h00. 
 
 
Il était, au contraire, certain que l’extension des horaires d’ouverture du samedi 
était susceptible de péjorer la situation sanitaire tant pour la clientèle que pour le 
personnel des magasins. Les chances de succès du recours étaient donc manifestes. 
 
 
Enfin, si le Conseil fédéral devait mettre en œuvre le plan de mesures présenté 
le 8 décembre 2020, on aboutirait à une situation « absurde et incompatible avec le 
droit fédéral » dans laquelle, pour des motifs sanitaires, les horaires d’ouverture des 
magasins le samedi seraient à la fois étendus par le Conseil d’État et restreints par le 
Conseil fédéral. 
 
 
La chambre constitutionnelle était donc invitée à reconsidérer sa décision du 
3 décembre 2020 et à octroyer l’effet suspensif au recours. 
11) 
Le 10 décembre 2020, le Département de la sécurité, de l’emploi et de la santé 
du canton de Genève (ci-après : DSES) a publié son rapport hebdomadaire sur la 
situation épidémiologique COVID-19 à Genève relatif à la semaine du 30 novembre 
au 6 décembre 2020. Il en ressort notamment que le taux de reproduction effectif, 
estimé par la Swiss National COVID-19 Science Task Force sur la base des données 
de l’Office fédéral de la santé publique (ci-après : OFSP), était estimé à 0.78 à 


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Genève le 28 novembre 2020, alors qu’il était de 1.01 en Suisse. Ce document est 
disponible sur le site Internet de l’État de Genève. 
12) 
Par réponse du 11 décembre 2020, le Conseil d’État s’en est rapporté à justice 
quant à la recevabilité de la nouvelle demande de restitution de l’effet suspensif et a 
conclu au rejet de la demande d’octroi de l’effet suspensif au recours, le tout « sous 
suite de frais et dépens ». 
 
 
S’agissant des propositions soumises par le Conseil fédéral, il a indiqué que 
l’heure de fermeture proposée de 19h00 ne concernait que très marginalement le 
commerce de détail. Une courte investigation en Romandie, à Berne, à Zurich ou à 
Saint-Gall montrait partout que la fermeture obligée à 19h00 ne modifierait en rien 
les heures de fermeture ordinaires des magasins. Partant, la proposition du Conseil 
fédéral ne démontrait nullement que seule une réduction des horaires d’ouverture 
serait propre à réduire le risque de contamination dans les commerces de détail. 
L’heure de fermeture à 19h00 était principalement orientée vers les établissements de 
restauration pour lesquels les risques de contamination étaient présents en très grande 
partie le soir. 
 
 
Le Conseil d’État persistait ainsi dans sa motivation de l’extension des horaires 
du samedi de 18h00 à 20h00, à savoir qu’elle permettait de répartir les clients sur une 
plus longue période, réduisant ainsi les risques de contamination. 
13) 
Par communiqué de presse du même jour, le Conseil fédéral a notamment 
ordonné la fermeture à 19h00 des restaurants, bars, magasins, marchés, musées et 
bibliothèques et installations de sport et de loisirs, dès le samedi 12 décembre 2020. 
Ils devraient également rester fermés le dimanche et les jours fériés. Les cantons dont 
l’évolution épidémiologique était favorable peuvent repousser l’heure de fermeture 
jusqu’à 23h00, à condition qu'ils affichent, durant au moins sept jours, un taux de 
reproduction du virus inférieur à 1 ainsi qu'une incidence calculée sur sept jours 
inférieure à la moyenne suisse. Ils devaient également garantir le traçage des contacts 
et le bon fonctionnement de leur système de soins de santé grâce à des capacités 
suffisantes. Tout canton qui souhaitait étendre les heures d'ouverture sur son 
territoire devait s'accorder avec les cantons limitrophes. 
14) 
Sur ce, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif. 
 
Considérant, en droit, que : 
1) 
 
La recevabilité du recours sera examinée dans l’arrêt au fond. 
2) 
 
Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises 
par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la 
chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 [LPA - E 5 10]). 


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3) 
a. 
 
Selon l’art. 66 LPA, en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une 
loi ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas d’effet suspensif (al. 2) ; 
toutefois, lorsqu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la 
juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont 
gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3). D’après l’exposé des motifs du 
projet de loi portant sur la mise en œuvre de la chambre constitutionnelle, en matière 
de recours abstrait, l’absence d’effet suspensif automatique se justifie afin d’éviter 
que le dépôt d’un recours bloque le processus législatif ou réglementaire, la chambre 
constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, 
l’effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données 
(PL 11311, p. 15). 
 
b. 
Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de 
recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision 
entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle 
dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. La 
restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui 
résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution 
immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1161/2013 du 
27 février 2014 consid. 5.5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence 
(arrêt du Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l’autorité de 
recours n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut 
statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_435/2008 du 6 février 2009 consid. 2.3 et les arrêts cités). 
 
 
L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet 
suspensif (Philippe WEISSENBERGER / Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und 
andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER / Bernhard WALDMANN 
[éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose 
l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un 
dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = 
RDAF 2002 I 405). En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet 
suspensif suppose en outre généralement que les chances de succès du recours 
apparaissent manifestes (Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de 
procédure administrative genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, 
La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER / 
Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167). 
4) 
 
La décision du 3 décembre 2020 (ACST/39/2020), rendue par la chambre 
constitutionnelle dans le cadre de la présente procédure, expose les dispositions 
légales relatives au principe de la légalité et aux mesures prises par la Confédération 
et le canton de Genève pour lutter contre l’épidémie de COVID-19. Il suffit d’y 
renvoyer. 


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5) 
 
En l’espèce, se fondant sur le communiqué de presse du Conseil fédéral du 
8 décembre 2020, les recourants font valoir qu’il n’est plus possible de soutenir, même 
prima facie, que la mesure litigieuse viserait un but sanitaire. 
 
 
Ce point de vue ne convainc pas. La chambre de céans a déjà examiné, prima 
facie, la question de savoir si le Conseil d’État pouvait se baser sur les dispositions 
fondant le droit d’urgence et de nécessité pour déroger aux règles légales régissant la 
fermeture des magasins. Elle a retenu que tel était le cas : à première vue, la mesure 
visait un but sanitaire, dont l’objectif était de diluer sur la journée les clients des 
magasins, facilitant en cela le respect des mesures sanitaires visant les commerces de 
détail décrites à l’annexe 3 de l’arrêté litigieux (cf. ACST/39/2020 précité). Dans le 
cadre de la présente demande, les recourants font valoir les mêmes arguments que dans 
leur recours du 26 novembre 2020. Par conséquent, il peut être renvoyé à la décision 
précitée dans la mesure où la situation n’a pas changé depuis. En effet, contrairement à 
ce que soutiennent les recourants, le fait que le Conseil fédéral ait pris des mesures sur 
le plan national ne modifie pas le résultat auquel est parvenu la chambre de céans. Outre 
que la chambre constitutionnelle n’est pas compétente pour procéder à un contrôle 
abstrait des mesures fédérales (art. 130B de la loi sur l’organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ a contrario), les recourants ne peuvent en tirer argument pour 
conclure à l’absence de but sanitaire de la mesure litigieuse. Ainsi que l’a relevé 
l’intimé, les mesures fédérales ont pour objectif de réduire les contacts et éviter les 
rassemblements de personnes. En tant qu’elles préconisent une approche globale de la 
situation sanitaire en Suisse, s’appliquant indifféremment aux restaurants, bars, 
magasins, marchés, musées, bibliothèques et installations de sport et de loisirs, on ne 
saurait en déduire que seule une réduction des horaires d’ouverture serait propre à 
réduire le risque de contamination dans les commerces de détail. La mesure litigieuse 
vise une situation plus spécifique, liée à l’affluence des clients dans les magasins, et 
cherche a priori à en diluer le nombre sur la journée, de manière à diminuer le risque de 
files d’attente à l’entrée des magasins et faciliter le respect des mesures sanitaires. 
 
 
Il suit des considérants qui précèdent que les chances de succès du recours 
n’apparaissent toujours pas prima facie à ce point manifestes qu’il se justifierait de 
déroger à la pratique de refuser l’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait 
des normes. 
 
 
Il s’ensuit que la demande d’octroi de l’effet suspensif sera rejetée. 
6) 
 
Le sort des frais sera quant à lui réservé jusqu’à droit jugé au fond. 
 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
 
refuse d’octroyer l’effet suspensif au recours ; 


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réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique la présente décision, en copie, à Me Christian Bruchez, avocat des recourants, 
ainsi qu’au Conseil d’État. 
 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
 
Le président : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
 
 
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
la greffière :