ge_gerichte · A/3471/2017 · 2018-09-11 · fr

PLAN DIRECTEUR ; ZONE DE VILLAS ; ZONE RÉSERVÉE ; GARANTIE DE LA PROPRIÉTÉ ; INTÉRÊT PUBLIC ; PROPORTIONNALITÉ ; DROIT D'ÊTRE ENTENDU ; SÉCURITÉ DU DROIT ; LÉGALITÉ ; EFFET ANTICIPÉ ; INTERPRÉTATION(SENS GÉNÉRAL) | Absence de violation de la garantie de la propriété des recourants dès lors que le projet de zone réservée, reposant sur une base légale non contestée, relève d'un intérêt public résidant dans la nécessité de construire un nombre plus important de logements en cas de pénurie dans ce domaine, et est proportionné dans la mesure où il porte sur un périmètre déterminé pour une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter ultérieurement des mesures éventuellement plus intrusives. La publication d'une carte sur le site internet du département, désignant les périmètres de la zone réservée, avant l'adoption formelle et définitive de ceux-ci dépasse les exigences du devoir d'information de la population. Une telle démarche impliquant un déploiement anticipé des effets de la mesure envisagée pour les propriétaires concernés, la durée de publication doit être déduite de celle de la zone réservée. Recours partiellement admis. | Cst.26.al1; LAT.27; RaLAT.10; LaLAT.13C; LAT.4; Cst.29.al2

Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 11.09.2018 A/3471/2017

A/3471/2017
ATA/932/2018
du 11.09.2018
( AMENAG
)
, PARTIELMNT ADMIS
Recours TF
déposé le 18.10.2018, rendu le 19.11.2019, REJETE
Descripteurs
:
PLAN DIRECTEUR ; ZONE DE VILLAS ; ZONE RÉSERVÉE ; GARANTIE DE LA PROPRIÉTÉ ; INTÉRÊT PUBLIC ; PROPORTIONNALITÉ ; DROIT D'ÊTRE ENTENDU ; SÉCURITÉ DU DROIT ; LÉGALITÉ ; EFFET ANTICIPÉ ; INTERPRÉTATION(SENS GÉNÉRAL)
Normes
:
Cst.26.al1; LAT.27; RaLAT.10; LaLAT.13C; LAT.4; Cst.29.al2
Parties
:
BRAUNSCHWEIGER Roland, BRAUNSCHWEIGER Eliane, Roland et autres, TRABIA Xavier, BERTHET Isabelle, SCEMAMA Jeanne, BUSSARD Michel, BASILICO Edoardo, HELBLING Claude, VELEBIT Vladimir, MARTINA Michel, NOTH Paul, BERGÉ François, PREVI Chantal, GARIDI Edelgard, MANDAL Jyoti, MOISSOGLOU Serge, BOSS Jean-Luc, FINO Verena, RIVERO MARTINEZ Mario, MAURY Livia, DOUSSON Anette, MARTINA Olivier, SAR Mohamed, FRIEDLI Stéphane, BERTHET Stéphane, BLANCO FRISA Margarita, GILDEMEISTER Elisabeth, KHANNA Darshan, KEE Doyle, BEAUSOLEIL Laurent, CHAVANNE Joëlle, JACQUIER UMSTÄTTER Jeanne, GRUNDSCHOBER Friedrich, PRINCIPE Rosario, HECK Burkhard, DOUSSON Jean-François, ROYER Antoine, DELETRA GOSSI Jacqueline, GUILLO Corinne, PREVI Massimo, MAROTTO Roberta, OBERSON Michel, CHAVANNE Laurent, SOCIETE IMMOBILIERE LA GENEVRIERE SA, DELMASTRO André, ERNST SALLUSTRO Lydia, SCERRI Paul, BOCHET Rémy, BOCHET Marie-Claire, LAGIER LANGTON Cynthia, FINO Daniele, BENAVENT Sergio, VELEBIT Laurence, ROUX Pierre, GUILLO Frédéric, GILDEMEISTER Otto, FORNEROD Jean, FORNEROD Barbara, WAGNER Carol, LAGIER BURCKHARDT Diane, STEINBERGER Cynthia, HELBLING Serge, VALENZA Nathalie, ZOCASTELLO Carlo, AMZALLAG Igal, WILLIAMSON Marie Muriel, HEDIGER Daniel, HEDIGER Sabine et Daniel et autres, VODOZ Robert, UMSTÄTTER Hans-Horst, RONDEPIERRE Sylvie Emmanuelle, THETAZ Guy Michel, LIGIER Yves, LAMBERT ROYER Capucine, ZUSCHMIDT SCHENK Christiane, BERGER Doris, BOSONNET Anne, SCHRENZEL Max, BULOZ Chantal, CHEVALLEY VALENZA Damien, BASILICO Sandra, BIDEAU SAR Martine, HEER Fabio, BROUET Michel, JACKSON TINGSTRÖM Linda, BARRAS Béatrice, ARN Irmgard, BERGER Winfried, BROUET Josiane, WAHL Heinrich, SCHLATTER Maurice, CLAVIJO HERNANDEZ Daniel, BRON SCHWARTZ Guillaume, CHEUNG CONSTANTIN Teresa, SHARKEY Adrienne, HLADILOVA Viktoriya, BENAVENT Laurine, EXQUIS Bernard, PISTEUR Isabelle, HECK Christine, RODRIGUEZ Rodolfo, GOBET Bernard, VERAS Didier, BEIGE TRABIA Stéphanie, FERNANDEZ Joaquin, ARN John André, CATTANI Daniel, BEAUSOLEIL Christine, BOSS Sylviane, PRINCIPI Luigi, GRUNDSCHOBER Jacqueline, WAHL Margot, CLERGUE François, PERVES Laurent, SCERRI Annie, IUVARA Andrea, CONSTANTIN Benoît, COMINOLI Jacqueline, DAVOLI Anne, FERNANDEZ Claire, BERLOVAN Mioara, SALLUSTRO Thierry, COMINOLI André, THETAZ Danielle, BLAUDSZUN Julien, NUCERA Giuseppe, LAKKI Brahim, PISTEUR Denis, ISCHER Olivier, ROUX Andrée, MOISSOGLOU Denise, BUSSARD Maria Jose, GARIDI Adlane, SANFELIU ROCA Alex, BAUER Christiane, INGIGNOLI Emanuelle, PELLET Pierre Alain, ABATE NUCERA Domenica, BOSONNET Lucien, CLAVIJO HERNANDEZ Laura, SCHWARTZ Delphine, NICOLET Philippe, MÜLHAUSER Patrick et Ann / CONSEIL D'ETAT
Résumé
:
Absence de violation de la garantie de la propriété des recourants dès lors que le projet de zone réservée, reposant sur une base légale non contestée, relève d'un intérêt public résidant dans la nécessité de construire un nombre plus important de logements en cas de pénurie dans ce domaine, et est proportionné dans la mesure où il porte sur un périmètre déterminé pour une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter ultérieurement des mesures éventuellement plus intrusives. La publication d'une carte sur le site internet du département, désignant les périmètres de la zone réservée, avant l'adoption formelle et définitive de ceux-ci dépasse les exigences du devoir d'information de la population. Une telle démarche impliquant un déploiement anticipé des effets de la mesure envisagée pour les propriétaires concernés, la durée de publication doit être déduite de celle de la zone réservée. Recours partiellement admis.
En fait
En droit
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3471/2017
-
AMENAG
ATA/932/2018
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 11 septembre 2018
dans la cause
Madame Muriel WILLIAMSON et Monsieur Igal AMZALLAG
Madame Irmgard et Monsieur André
ARN
Madame Béatrice BARRAS
Madame Sandra et Monsieur Edoardo BASILICO
Madame Christiane BAUER
Madame Christine et Monsieur Laurent BEAUSOLEIL
Madame Laurine et Monsieur Sergio BENAVENT
Madame Doris et Monsieur Winfried BERGER
Monsieur François BERGE
Madame Mioara BERLOVAN
Madame Isabelle et Monsieur Stéphane BERTHET
Madame Martine BIDEAU SAR et Monsieur Mohamed SAR
Madame Margarita BLANCO FRISA
Monsieur Julien BLAUDSZUN
Madame Marie-Claire et Monsieur Rémy
BOCHET
Madame Anne BOSONNET
Monsieur Lucien BOSONNET
Madame Sylviane et Monsieur Jean-Luc BOSS
Madame Eliane et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER
Madame Delphine SCHWARTZ et Monsieur Guillaume BRON SCHWARTZ
Madame Josiane et Monsieur Michel
BROUET
Mesdames Cynthia LANGTON, Carol WAGNER et Diane BURCKHARDT Madame Maria et Monsieur Michel
BUSSARD
Monsieur Daniel CATTANI
Madame Joëlle et Monsieur Laurent CHAVANNE
Madame Nathalie VALENZA et Monsieur Damien CHEVALLEY
Madame Laura et Monsieur Daniel CLAVIJOH HERNANDEZ
Madame Jeanne SCEMAMA et Monsieur François CLERGUE
Madame Jacqueline et Monsieur André COMINOLI
Madame Teresa et Monsieur Benoît CONSTANTIN
Madame Anne DAVOLI
Madame Jacqueline DELETRA GOSSI
Monsieur André DELMASTRO
Madame Anette et Monsieur Jean-François DOUSSON
Monsieur Bernard EXQUIS
Madame Claire et Monsieur Joaquin FERNANDEZ
Madame Verena et Monsieur Daniele FINO
Madame Barbara et Monsieur Jean-Claude FORNEROD
Monsieur Stéphane FRIEDLI
Madame Edelgard et Monsieur Adlène GARIDI
Madame Elisabeth et Monsieur Otto GILDEMEISTER
Monsieur Bernard GOBET
Madame Jacqueline et Monsieur Friedrich GRUNDSCHOBER
Madame Corinne et Monsieur Frédéric GUILLO
Madame Christine et Monsieur Burkhard HECK
Madame Sabine et Monsieur Daniel HEDIGER
Madame Livia MAURY et Monsieur Fabio HEER
Monsieur Serge HELBLING
Madame Emmanuelle INGIGNOLI
Monsieur Olivier ISCHER
Monsieur Andrea IUVARA
Monsieur Darshan KHANNA
Monsieur Doyle KEE
Monsieur Brahim LAKKI
Monsieur Yves LIGIER
Monsieur Jyoti MANDAL
Monsieur Michel MARTINA
Monsieur Olivier MARTINA
Madame Ann et Monsieur Patrick MULHAUSER
Madame Laura et Monsieur Philippe NICOLLET
Monsieur Paul NOTH
Madame Domenica ABATE NUCERA et Monsieur Giuseppe NUCERA
Monsieur Michel OBERSON
Monsieur Pierre-Alain PELLET
Madame Adrienne SHARKEY et Monsieur Laurent PERVES
Madame Paola PIERANGELI (Société immobilière la Genevrière SA)
Madame Isabelle et Monsieur Denis PISTEUR
Madame Chantal et Monsieur Massimo PREVI
Madame Roberta MAROTTO PRINCIPE et Monsieur Rosario PRINCIPE
Monsieur Luigi PRINCIPI
Madame Viktoriya HLADILOVA et Monsieur Mario RIVERO MARTINEZ
Monsieur Rodolfo RODRIGUEZ
Madame Andrée-Martine et Monsieur Pierre Georges José ROUX
Madame Capucine et Monsieur Antoine ROYER
Madame Lydia et Monsieur Thierry SALLUSTRO
Madame Linda JACKSON TINGSTROM et Monsieur Alex SANFELIU
Madame Annie et Monsieur Paul SCERRI
Monsieur Maurice Jacques SCHLATTER
Monsieur Max SCHRENZEL
Madame Maeva DUBOIS et Monsieur Jiajun SHAN
Madame Cynthia STEINBERGER
Madame Danielle et Monsieur Michel THETAZ
Madame Stéphanie et
Monsieur
Xavier TRABIA
Madame Jeanne et Monsieur Hans-Horst UMSTATTER
Madame Laurence et Monsieur Vladimir VELEBIT
Madame Sylvie RONDEPIERRE et Monsieur Didier VERAS
Monsieur Robert VODOZ
Madame Margot et Monsieur Heinrich
WAHL
Monsieur Carlo ZOCASTELLO
Madame Christiane ZUSCHMIDT
représentés par Me Michel Schmidt, avocat
contre
CONSEIL D'É
TAT
représenté par Me Alain Maunoir, avocat
EN FAIT
1. Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCn 2030), approuvé le 29 avril 2015 par le Conseil fédéral sur la base d'un rapport d'examen effectué par l'office fédéral du développement territorial (ci-après : ARE) du 13 avril 2015.![endif]>![if>
Le PDCn 2030, document de référence et de coordination pour l'aménagement du territoire cantonal, est composé d'un concept de l'aménagement cantonal qui énonce les principes de l'organisation du territoire à l'horizon 2030, contraignant les autorités cantonales, communales et fédérales, et d'un schéma directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique d'aménagement.
Selon la fiche A03 annexée à celui-ci, consacrée à l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, il s'agit de « procéder à la densification de secteurs de la zone villas, par mutation progressive, afin de créer de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général […].
La densification de la zone villas, en principe forte, pourra[it] se faire de façon différenciée en fonction des situations, selon [certains] critères […] ».
À cette fin, des mesures d'accompagnement pour les propriétaires des villas sises sur les périmètres de villas à déclasser étaient prévues, « comme par exemple, des échanges avec des appartements à bâtir ».
Selon la démarche envisagée, « en coordination avec les fondations immobilières de droit public et les acteurs privés, les collectivités publiques anticip[aient] la densification des quartiers de villas en se portant progressivement acquéreurs des parcelles stratégiques, si celles-ci ne [faisaient] pas déjà l'objet d'opérations privées conformes aux buts poursuivis, de façon à déclencher la mutation de ces quartiers ».
2. a. Dans cette perspective, le Conseil d'État a déposé, le 26 mars 2014 au Grand Conseil, un projet de loi (ci-après : PL) 11411 modifiant la loi d'application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; refus conservatoire). ![endif]>![if>
L'art. 1 souligné du PL 11411 prévoyait l’introduction d’un nouvel art. 13B al. 2 LaLAT qui avait la teneur suivante : « Il ne peut s’écouler plus de cinq années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant intervenir dans les quarante-huit mois à compter de la décision de refus. À défaut, le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois ou plans d’affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, selon les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en force ».
Selon l'exposé des motifs y relatif, afin d'assurer la préservation du potentiel à bâtir prévu par la PDCn 2030, il s'agissait d'étendre les délais, actuellement trop courts, pour permettre à l'administration et au Grand Conseil d'adopter les mesures nécessaires, l'objectif étant de lutter de manière efficiente contre la pénurie de logements sévissant sur le canton. Les possibilités de densification offertes par les nouvelle dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), modifiée le 30 novembre 2012, risquaient de réduire à néant le potentiel de mutation des quartiers de villas, du fait du renouvellement du parc bâti et du morcellement des terrains. En effet, de nombreuses autorisations de construire avaient dû être délivrées ou étaient en cours d'examen dans les périmètres. Les requêtes portaient fréquemment sur la substitution d'une villa par plusieurs.
b. Ce PL 11411 a été renvoyé sans débat à la commission d'aménagement du canton le 10 avril 2014.
3. Vu les préoccupations soulevées par les députés, notamment en raison du caractère insuffisamment circonscrit de la modification proposée quant à l'assiette de son application, et les bases légales applicables, le Conseil d'État a proposé de transformer le PL 11411 en motion de commission (ci-après : M) afin de lui donner mandat d'agir en vue de préserver le potentiel de densification du PDCn 2030 par la création de zones réservées (ci-après : ZR ; PL 11411-A p. 20).![endif]>![if>
4. Lors de sa séance du 5 juin 2015, le Grand Conseil a accepté de transformer le PL 11411 en motion et adopté la M 2278 avec renvoi au Conseil d'État, sur la base des documents déposés le 15 mai 2015 par la commission d'aménagement du canton.![endif]>![if>
À teneur de la M 2278, le Grand Conseil « invit[ait] le Conseil d'État :
-          à appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie réglementaire, en vue de permettre l'adoption par le Conseil d'État, pour une durée provisoire de cinq ans au plus, de ZR dans les secteurs de la zone villas destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ;![endif]>![if>
-          à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone dans un délai supérieur à cinq ans ;![endif]>![if>
-          à adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire l'objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et qui ne font pas l'objet du refus conservatoire au sens de l'art. 138 LaLAT [recte : art. 13B LaLAT], des agrandissements modérés de constructions existantes ou des nouvelles constructions de peu d'importance, ne créant aucun nouveau logement ». ![endif]>![if>
5. Le 9 décembre 2015, le Conseil d'État a déposé au Grand Conseil son rapport M 2278-A, au terme duquel il exposait les diverses mesures prises.![endif]>![if>
a. Il avait ainsi modifié le 17 juin 2015 le règlement d’application de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 1
er
juillet 1992 (RaLAT - L 1 30.01).
Selon le nouvel art. 10 RaLAT, entré en vigueur le 24 juin 2015, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigeait, notamment lorsqu’une modification des normes d’une zone était envisagée en vue d’une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d’État pouvait, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d’une ZR. À l’intérieur de celle-ci, rien ne devait être entrepris qui était de nature à compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics. À cet effet, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire (ci-après : le département) pouvait refuser l’autorisation de construire sollicitée.
b. En parallèle, le Conseil d'État avait complété et mis à jour la pratique administrative relative aux enquêtes en autorisation de construire selon les secteurs de densification des quartiers de villas prévus par le PDCn 2030. Selon celle-ci, publiée le 1
er
juillet 2015, sur le site internet du département, une autorisation de construire pouvait être délivrée pour un agrandissement mesuré, une construction de peu d'importance ou des travaux de confort dans le périmètre de la fiche A03 du PDCn 2030, à condition que :
-          « une construction [ait] été autorisée ou exist[ait] déjà sur la parcelle concernée,![endif]>![if>
-          aucun nouveau logement [n'était] créé,![endif]>![if>
-          en cas d'agrandissement, celui-ci [devait] être modéré. [Était] considéré comme modéré l'agrandissement qui [était] de l'ordre de 20 % des surfaces brutes de plancher existantes mais au maximum de 40 m
2
,![endif]>![if>
-          le propriétaire [devait] s'engager, quelle que soit la nature des travaux, à accepter que la valeur d'estimation qui [pouvait] être admise dans un plan financier, ou que la valeur prise en compte en cas de préemption ou expropriation, un abattement forfaitaire de CHF 100'000.-,![endif]>![if>
-          en tous les cas, les constructions de peu d'importance, au sens de l'art. 3 al. 3 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 ainsi que les vérandas non chauffées de moins de 20 m
2
[étaient] autorisées, à condition que le propriétaire s'engage[ait] à renoncer à leur valorisation,![endif]>![if>
-          les deux engagements précités [faisaient] l'objet d'une mention inscrite au registre foncier, en application de l'art. 153 LCI ». ![endif]>![if>
c. Finalement, il avait « défini une douzaine de périmètres de ZR qui fer[aient] prochainement l'objet de procédures simplifiées en vue de l'adoption effective de ces zones par [lui] dans le courant de l'année 2016 » (M 2278-A p. 3).
6. Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas », laquelle désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une ZR. La légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A.![endif]>![if>
7. Lors de la séance du 29 janvier 2016 du Grand Conseil, les députés ont accepté le renvoi du rapport du Conseil d'État sur la M 2278 à la commission d'aménagement du canton.![endif]>![if>
Selon certains députés, le PL 11411 avait été refusé aux motifs que le refus conservatoire « s'appliquait à l'ensemble du territoire genevois et qu'il était tout à fait illogique de vouloir aller plus vite en procédant à un gel pour cinq ans ». La publication de la carte sur le site internet du département indiquant douze périmètres concernant plus de deux mille cinq-cents maisons aboutissait à une expropriation matérielle qui n'était pas admissible et s'éloignait du but visé initialement. Sous cet angle, ils n'adhéraient pas davantage à l'application des ZR telle que prévue par le Conseil d'État, car « il n'avait jamais été prévu que l'on applique ces zones réservées sur un périmètre aussi grand et aussi important, dans la mesure où il était prévu que l'on puisse le faire sur des périmètres restreints » (Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] [En ligne], séance du 29 janvier 2016 à 15h, http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010213/83/23/).
8. Le 11 mars 2016, le département a achevé le plan du projet de ZR n
o
30032-527, d'une superficie de 163'708 m
2
recouvrant cent cinquante-huit parcelles sur le territoire de la commune d'Onex dans le secteur de Pierre-Longue. Le périmètre concerné était délimité par le chemin des Laz, le chemin de la Genévrière et le chemin Charles-Borgeaud.![endif]>![if>
9. Le 23 mars 2016, le département a publié une nouvelle carte relative au « programme de densification du quartier de villas », indiquant une réduction – environ de moitié – du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en ZR et a ensuite informé tous les propriétaires de parcelles visées par le projet de ZR n
o
30032-527 de la création de celle-ci en application de l'art. 10 RaLAT et de sa prochaine mise à l'enquête publique. ![endif]>![if>
10. L’enquête publique a été ouverte par publication du 5 avril 2016 dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) jusqu'au 4 mai 2016.![endif]>![if>
Selon l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif au projet de ZR
n
o
30032-527, la réalisation des objectifs du PDCn 2030 nécessitait la mutation de larges pans du territoire genevois à l'horizon 2030. La mise en œuvre de celle-ci, impliquant des modifications de régimes de zones basées sur des études urbaines, n'était pas réalisable en totalité dans un temps court. Les périmètres des ZR, basées sur les art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et 10 RaLAT, reprenaient ceux identifiés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification de la zone villas par modification de zone d'ici 2030.
11. Conformément à la demande du département du 19 octobre 2016, le Conseil administratif d'Onex lui a transmis son préavis défavorable le 15 novembre 2016, en maintenant son opposition, exprimée par courrier du 26 avril 2016, aux deux projets de ZR portant sur son territoire, dont la ZR n
o
30032-527 dans le secteur de Pierre-Longue. ![endif]>![if>
Il s'étonnait du fait qu’Onex soit la seule commune affectée par « deux secteurs de taille majeure en ZR sans "conditions spéciales" ». La planification directrice cantonale ne prenait pas en considération la construction de plus de huit mille logements sur des terrains sis en zone agricole dans les années 1960/1970, les projets actuels de densification substantielle, soit les projets des Moraines du Rhône et des Ormeaux prévoyant la construction de plus de cinq cents logements, et son plan directeur communal, approuvé par le Conseil d'État le 11 mars 2015 après une longue concertation et préconisant une densification qualitative par poches. Cette situation était incohérente par rapport aux autres communes. S'il ne s'opposait pas à la promulgation de ZR sur les périmètres identifiés par le plan-guide à l'étude, comme ayant un potentiel de densification et permettant la production de logements à court terme, aucune modification de zone ne serait entreprise tant que le plan-guide ne serait pas finalisé et entré en vigueur. Ni en tant que propriétaire, ni en tant que collectivité, il ne pouvait soutenir la création des ZR portant sur son territoire communal.
12. La procédure d'opposition a été ouverte le 14 février 2017 jusqu'au 16 mars 2017. ![endif]>![if>
13. Dans le délai d’opposition, Madame Muriel WILLIAMSON et Monsieur Igal AMZALLAG, Madame Irmgard et Monsieur André ARN, Madame Béatrice BARRAS, Madame Sandra et Monsieur Edoardo BASILICO, Madame Christiane BAUER, Madame Christine et Monsieur Laurent BEAUSOLEIL, Madame Laurine et Monsieur Sergio BENAVENT, Madame Doris et Monsieur Winfried BERGER, Monsieur François BERGE, Madame Mioara et Monsieur Radu BERLOVAN, Madame Isabelle et Monsieur Stéphane BERTHET, Madame Martine BIDEAU SAR et Monsieur Mohamed SAR, Madame Margarita BLANCO FRISA, Monsieur Julien BLAUDSZUN, Madame Marie-Claire et Monsieur Rémy BOCHET, Madame Anne BOSONNET, Monsieur Lucien BOSONNET, Madame Sylviane et Monsieur Jean-Luc BOSS, Madame Eliane et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER, Madame Delphine SCHWARTZ et Monsieur Guillaume BRON SCHWARTZ, Madame Josiane et Monsieur Michel BROUET, Madame Chantal BULOZ, Madame Maria et Monsieur Michel BUSSARD, Madame Maria et Monsieur Daniel CATTANI, Monsieur Guy CHATELAIN, Madame Joëlle et Monsieur Laurent CHAVANNE, Madame Nathalie VALENZA et Monsieur Damien CHEVALLEY, Madame Laura et Monsieur Daniel CLAVIJOH HERNANDEZ, Madame Jeanne SCEMAMA et Monsieur François CLERGUE, Madame Jacqueline et Monsieur André COMINOLI, Madame Teresa et Monsieur Benoît CONSTANTIN, Madame Anne DAVOLI, Madame Jacqueline DELETRA GOSSI, Monsieur André DELMASTRO, Madame Anette et Monsieur Jean-François DOUSSON, Monsieur Bernard EXQUIS, Madame Claire et Monsieur Joaquin FERNANDEZ, Madame Verena et Monsieur Daniele FINO, Madame Barbara et Monsieur Jean-Claude FORNEROD, Monsieur Stéphane FRIEDLI, Madame Edelgard et Monsieur Adlène GARIDI, Madame Elisabeth et Monsieur Otto GILDEMEISTER, Monsieur Bernard GOBET, Madame Jacqueline et Monsieur Friedrich GRUNDSCHOBER, Madame Corinne et Monsieur Frédéric GUILLO, Madame Christine et Monsieur Burkhard HECK, Madame Sabine et Monsieur Daniel HEDIGER, Monsieur Ernst HEER, Monsieur Claude HELBING, Monsieur Serge HELBLING, Madame Emmanuelle INGIGNOLI, Monsieur Olivier ISCHER, Monsieur Andrea IUVARA, Monsieur Darshan KHANNA, Monsieur Doyle KEE, Madame Valérie et Monsieur Félix LAEMMEL, Monsieur Brahim LAKKI, Mesdames Cynthia LANGTON, Carol WAGNER et Diane BURCKHARDT, Monsieur Yves LIGIER, Monsieur Jyoti MANDAL, Monsieur Michel MARTINA, Monsieur Olivier MARTINA, Madame Denise et Monsieur Serge MOISSOGLOU, Madame Ann et Monsieur Patrick MULHAUSER, Madame Laura et Monsieur Philippe NICOLLET, Monsieur Paul NOTH, Madame Domenica ABATE NUCERA et Monsieur Giuseppe NUCERA, Monsieur Michel OBERSON, Monsieur Pierre-Alain PELLET, Madame Paola PIERANGELI (Société immobilière la Genevrière SA), Madame Isabelle et Monsieur Denis PISTEUR, Madame Chantal et Monsieur Massimo PREVI, Madame Roberta MAROTTO PRINCIPE et Monsieur Rosario PRINCIPE, Monsieur Luigi PRINCIPI, Monsieur Rodolfo RODRIGUEZ, Madame Andrée-Martine et Monsieur Pierre Georges José ROUX, Madame Capucine et Monsieur Antoine ROYER, Madame Linda JACKSON TINGSTROM et Monsieur Alex SANFELIU, Madame Annie et Monsieur Paul SCERRI, Monsieur Maurice Jacques SCHLATTER, Monsieur Max SCHRENZEL, Madame Cynthia STEINBERGER, Madame Danielle et Monsieur Michel THETAZ, Madame Stéphanie et Monsieur Xavier TRABIA, Madame Jeanne et Monsieur Hans-Horst UMSTATTER, Madame Laurence et Monsieur Vladimir VELEBIT, Madame Sylvie RONDEPIERRE et Monsieur Didier VERAS, Monsieur Robert VODOZ, Madame Margot et Monsieur Heinrich WAHL, Monsieur Carlo ZOCASTELLO et Madame Christiane ZUSCHMIDT, tous propriétaires ou copropriétaires de parcelles sises dans le périmètre du projet de la ZR n
o
30032-527, ont formé opposition.![endif]>![if>
14. Le 12 mai 2017, le Grand Conseil a adopté le PL 12023, déposé le 29 novembre 2016 par un groupe de députés, comportant un nouvel art. 13C LaLAT, entré en vigueur le 29 juillet 2017, insérant la notion de ZR dans cette loi.![endif]>![if>
15. Par arrêté du 28 juin 2017, déclaré exécutoire nonobstant recours, le Conseil d'État a rejeté les oppositions précitées, vu l'arrêté séparé du même jour adoptant la ZR n
o
30032-527.![endif]>![if>
Compte tenu de la situation tendue du marché du logement à Genève, le PDCn 2030 avait notamment pour objectif la construction de 50'000 logements d'ici 2030. L'augmentation de la population constatée entre 2000 et 2012 avait évolué plus vite que prévu. La production de logements durant cette période avait toutefois été inférieure à l'objectif annuel, le déficit cumulé atteignant environ 2'300 logements. L'augmentation de la taille moyenne des logements constatée cette dernière décennie n'avait en outre fait que retarder la satisfaction des besoins. Ces facteurs, ajoutés à une croissance démographique soutenue, expliquaient la forte pénurie de logements constatée actuellement, avec un taux de vacance de seulement 0,45 % en juin 2016. Dans ce contexte, la fiche A03 du PDCn 2030 visant l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, revêtait un caractère prioritaire. La garantie constitutionnelle de la propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), n'était pas absolue. Il existait un intérêt public particulièrement important à créer de nouvelles surfaces d'habitation, dans le respect des buts et principes régissant l'aménagement du territoire. En prévoyant d'incorporer en ZR les parcelles comprises dans son périmètre, d'une superficie de 163'708 m
2
, colloquées en 5
ème
zone destinée aux villas, le projet de plan querellé apparaissait comme une mesure adéquate en vue de préserver le potentiel de densification prévu par le PDCn 2030.
L'art. 27 LAT constituait une base légale suffisante pour pouvoir instaurer une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales d'exécution. Une loi cantonale formelle n'étant pas nécessaire, l'art. 10 RaLAT était applicable. La ZR n'avait pas pour unique but de permettre la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, selon l'art. 15 al. 2 LAT. Au contraire, l'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était le cas en l'occurrence vu la densification dont devait faire l'objet le secteur du territoire cantonal concerné, par le biais d'une modification de zone.
Quant au rapport avec l'art. 13B LaLAT visant le refus conservatoire, l'existence, en parallèle, de plusieurs instruments d'aménagement du territoire ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit supérieur.
S'agissant de l'intérêt public, selon la jurisprudence et la doctrine, il était suffisant de démontrer, avec une certaine vraisemblance, que le plan de zone en vigueur ne correspondait plus aux objectifs du PDCn 2030 et qu'une modification du régime des zones s'imposait, ce qui était le cas en l'occurrence.
S'agissant du principe de la proportionnalité, l'instrument de la ZR avait notamment pour conséquence de délimiter un périmètre précis à l'intérieur duquel une modification du régime des zones était projetée. Contrairement à l'art. 13B LaLAT, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y habitant ou en le louant. Le projet de ZR respectait le principe de la proportionnalité, vu qu'il n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le PDCn 2030 ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des analyses encore à mener.
Concernant les effets et la durée de la ZR, l'art. 10 al. 1 RaLAT prévoyait une durée de cinq ans sans permettre de prolongation de délai. Celui-ci apparaissait aujourd'hui a priori suffisant pour procéder à l'élaboration puis à la modification de zone envisagée. Il n'était pas non plus prévu de cumuler ni d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait pas lieu à indemnisation en faveur des propriétaires.
Au sujet du principe de l'égalité de traitement, il était dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que des terrains de même situation et nature pouvaient être traités différemment en ce qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes.
Concernant la délimitation géographique, la mise en service du tram Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et l'emplacement du projet de ZR avaient donc été fixés sur la base de critères sérieux et convaincants. Le patrimoine naturel et bâti situé à l'intérieur du périmètre du projet de ZR, ou à proximité, faisait partie des contraintes qui devraient être analysées au cours des prochaines années, dans le cadre de l'élaboration de la planification future. Ces éléments ne paraissaient cependant pas empêcher toute forme de densification dans leur périmètre proche, ou en tout cas dans la surface de la ZR projetée. IL n'était en effet pas exclu qu'une partie des futurs droits à bâtir doivent se concrétiser sur une autre parcelle, contigüe ou non aux parcelles des opposants. Dans ces conditions, les spécificités d'un site ne pouvaient en aucun cas conduire à l'exclure du périmètre de la ZR.
Par rapport aux effets sur la valeur des terrains concernés, dans la mesure où l'instauration d'une ZR était liée à un objectif de densification de la zone villas, il n'y avait en principe pas à craindre d'effets défavorables sur la valeur économique des terrains visés puisque la mesure visait à terme à étendre leurs droits à bâtir. Le principal impact consistait donc à reporter dans le temps un éventuel projet de densification ou de valorisation de la parcelle concernée. Une interdiction de bâtir légèrement supérieure à dix ans, nécessaire à l'adoption d'un plan de quartier ou à la mise sur pied de l'équipement, n'entraînant pas une expropriation matérielle. Tel était a fortiori le cas d'une interdiction temporaire de cinq ans.
Dans la balance des intérêts en présence, la concrétisation des objectifs fixés par la planification directrice conforme à la nouvelle LAT devait l'emporter sur les intérêts privés des propriétaires à pouvoir librement exercer leurs droits sans entraves, même temporaires.
16. Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de la carte relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci comportait des surfaces colorées en jaune dans lesquelles il était envisagé de ne pas accorder des dérogations selon l'art. 59 al. 4 LCI, des surfaces colorées en rouge vif dans lesquelles une modification de zone était en cours, et des surfaces colorées en grenat dans lesquelles une ZR avait été adoptée.![endif]>![if>
17. a. Par acte du 23 août 2017, Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER en personne a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l'arrêté précité, concluant à son annulation.![endif]>![if>
Le plan de ZR n
o
30032-527 ne respectait pas l'art. 26 Cst. garantissant la propriété privée et exigeant une juste indemnité en cas de restriction de celle-ci. Il était victime d'une expropriation matérielle puisqu'il ne pouvait désormais plus obtenir d'autorisation de construire un logement pour ses petits-enfants. La valeur de sa propriété avait également baissé de 30 % à 50 % depuis l'annonce de la mise en ZR. En cas de vente, son épouse et lui ne pourraient pas retrouver l'équivalent à Genève, ce qui était anormal. De telles mesures ne risquaient pas de résoudre le problème de la crise du logement sur le canton de Genève.
b. Par acte du 24 août 2017, Madame Eliane BRAUNSCHWEIGER, copropriétaire d’une parcelle avec M. BRAUNSCHWEIGER, a également recouru auprès de la chambre administrative contre l'arrêté précité, concluant à son annulation.
La légalité et la proportionnalité, de même que la conformité à l'art. 26 Cst. de la ZR étaient contestées. En l'occurrence, il s'agissait bien d'une restriction de la propriété, ayant entraîné une perte de valeur de l'ordre de 30 % à 50 %, pour celle-ci, équivalant à une expropriation matérielle. Elle ne pouvait plus obtenir d'autorisation de construire un éventuel logement pour ses petits-enfants. Dans l'hypothèse où cette ZR devait voir le jour, il serait plus judicieux d'indemniser les propriétaires au juste prix du marché plutôt que de fixer le prix à CHF 1'000.- le m
2
. En contribuant notablement à la construction de logement, la commune d'Onex avait déjà payé un lourd tribut. Il convenait de maintenir un habitat varié, préservant la nature environnante.
c. Par décision du 29 août 2017, le juge délégué a ordonné la jonction des deux recours précités sous cause n
o
A/3471/2017, ceux-ci se rapportant à une situation identique et émanant des deux propriétaires d’une même parcelle.
18. Le 30 août 2017, par acte commun de leur conseil, les opposants susmentionnés ont recouru auprès de la chambre administrative contre les arrêtés précités, en concluant à leur annulation. Ce recours a été enregistré sous cause n
o
A/3588/2017.![endif]>![if>
Certaines ventes de parcelles avaient eu lieu de sorte que Madame Lydia ERNST SALLUSTRO et Monsieur Thierry SALLUSTRO se substituaient à Monsieur Claude HELBLING, Madame Viktoriya HLADILOVA et Monsieur Mario RIVERO MARTINEZ à Madame Valérie et Monsieur Félix LAEMMEL, Madame Adrienne SHARKEY et Monsieur Laurent PERVES à Madame Denise et Monsieur Serge MOISSOGLOU. En raison des décès de Monsieur Radu BERLOVAN, de Madame Maria CATTANI et de Monsieur Ernst HEER, Madame Mioara BERLOVAN, Monsieur Daniel CATTANI étaient désormais seuls propriétaires de leurs parcelles respectives, et Madame Livia MAURY et Monsieur Fabio HEER étaient devenus propriétaires par succession.
L'adoption de la ZR portait une atteinte inacceptable et injustifiée à leur droit de propriété. Ils ne pourraient plus disposer librement de leurs parcelles en érigeant de nouvelles constructions ou en procédant à des travaux de rénovation ou transformation. La ZR instaurée laissait présager un déclassement à terme, visant la création d'immeubles de logements, ce qui décourageait des acheteurs potentiels. Les promoteurs étaient également insatisfaits de cette mesures vu l'absence de garantie quant au déclassement des parcelles ou aux délais de ce déclassement. Cette atteinte à leur droit de propriété n'était prévue par aucune base légale, ne reposait pas sur un intérêt public et ne respectait pas le principe de la proportionnalité. L'art. 10 RaLAT violait le principe de la hiérarchie des normes, son contenu étant directement contraire à l'art. 13B al. 2 LaLAT. Ce n'était que le 29 juillet 2017 que le nouvel art. 13C LaLAT était entré en vigueur. L'intérêt public évoqué par le Conseil d'État était contesté, mis à part une vague référence au PDCn 2030, le Conseil d'État n'avait pas démontré une sérieuse volonté d'aménager le périmètre visé. Il ne produisait aucun concept d'aménagement et reconnaissait qu'aucun projet n'était en cours dans le secteur visé par la ZR litigieuse. La durée de validité des ZR de cinq ans, à laquelle s'ajoutaient deux ans de refus conservatoire imposés par le département pour éviter à tout prix des constructions dans les secteurs concernés, était beaucoup trop longue. Les restrictions découlant de l'adoption de la ZR étaient disproportionnées et pouvaient même être assimilables à une expropriation matérielle susceptible de justifier une demande d'indemnisation des propriétaires visés. Pour les mêmes motifs, l'adoption de la ZR portait également une atteinte inacceptable et injustifiée au principe d'égalité de traitement.
L'adoption de la ZR violait les art. 27 et 15 al. 2 LAT. Ni le département ni le Conseil d'État n'invoquaient ni ne prouvaient un risque concret de mise en danger des intérêts propres à la planification du territoire ou pourquoi le refus conservatoire existant était insuffisant. L'urgence à prévoir une ZR sur les parcelles concernées était donc inexistante. Dans le canton de Vaud, les ZR étaient utilisées uniquement dans le cadre de la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. À Genève, le Conseil d'État entendait toutefois instaurer une ZR très étendue pour un résultat exactement inverse, à savoir permettre une urbanisation à terme de ces secteurs, sans considération de leur point géographique et/ou leur proximité à des axes de transport.
Finalement, ils rappelaient des considérations se rapportant à la zone spécifique visée, en particulier les problèmes de mobilité (les routes de Chancy et du Grand-Lancy, de même que le tram étaient déjà saturés), l'atteinte au patrimoine paysager et architectural aux conséquences désastreuses pour l'écosystème local et la violation du principe de la bonne foi (vu la position du Conseil d'état, par l'intermédiaire du département, consistant à autoriser des familles à réaliser des constructions dans ces périmètres pour ensuite leur expliquer qu'elles étaient vouées à disparaître pour abriter des immeubles plus importants).
19. Par courrier du 25 octobre 2017, le conseil des recourants a informé le juge délégué que Madame Chantal BULOZ avait vendu son immeuble à Monsieur Jiajun SHAN et Madame Maeva DUBOIS, lesquels se substituaient à la première dans le cadre de cette procédure.![endif]>![if>
20. Dans ses écritures responsives du 3 novembre 2017, le Conseil d'État a conclu au rejet du recours.![endif]>![if>
À titre liminaire, il prenait acte de la substitution des acquéreurs de la parcelle de Mme BULOZ à celle-ci, en indiquant ne pas s'y opposer.
L'art. 27 LAT était considéré comme une base légale suffisante pour pouvoir instaurer une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales d'exécution. Sous réserve des règles relatives à la procédure, une base légale cantonale n'était dès lors pas nécessaire. À cet égard, l'art. 10 RaLAT fixait plusieurs éléments relatifs à la procédure à suivre. L'art. 13C LaLAT, entré en vigueur postérieurement à l'adoption des arrêtés attaqués, constituait une base légale supplémentaire, devant être appliquée immédiatement. L'existence en parallèle de plusieurs instruments d'aménagement du territoire, tels que la ZR et le refus conservatoire, ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit supérieur. En théorie, il n'était d'ailleurs pas exclu que ces différents instruments soient appliqués de façon coordonnée. D'autres législations cantonales, tel que celle du canton de Vaud (art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du canton de Vaud du 4 décembre 1985 - LATC - RS-VD 700.11), permettaient d'opposer un refus conservatoire à un projet de construction dans l'attente de l'élaboration, puis de l'entrée en vigueur, d'une ZR ou d'une zone intermédiaire. L'existence du refus conservatoire prévu par l'art. 13B LaLAT n'était donc pas un obstacle à l'instauration d'une ZR sur le territoire cantonal. Les consorts ne prétendaient pas avoir eux-mêmes fait l'objet d'une décision administrative appliquant l'art. 13B LaLAT, avant l'adoption de la ZR litigieuse, de sorte que leurs droits de propriétaires n'avaient pas été touchés par une application effective de l'art. 13B LaLAT.
S'agissant de l'intérêt public, le périmètre concerné faisait partie des secteurs du canton expressément désignés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification par modification de zones. La durée de cinq ans prévue pour les ZR avait précisément pour objectif de laisser suffisamment de temps à l'autorité compétente pour mener à bien les éventuelles études préliminaires d'urbanisation, l'adoption d'un plan directeur de quartier n'étant pas un préalable nécessaire à la mise en œuvre d'une ZR (art. 11 al. 2 LaLAT). Tant l'admissibilité du projet d'urbanisation future dans ce secteur du canton que la volonté sérieuse, de la part des autorités cantonales et communales, de procéder à terme à une densification pertinente, en application du PDCn 2030 et du plan directeur communal, étaient démontrées. Compte tenu des objectifs et de la durée d'application de la ZR, il était rarement possible de connaître, au moment de l'adoption de celle-ci, les contours et les caractéristiques de la future zone à bâtir envisagée dans ce secteur du canton.
Quant aux principe de la proportionnalité, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal, contrairement à l'art. 13B LaLAT. Le fait que la majorité des parcelles soumises au projet de ZR étaient actuellement bâties n'impliquait pas qu'elles subissaient une atteinte plus grave que si elles ne l'étaient pas. L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y habitant ou en le louant. L'art. 13B LaLAT imposait des contraintes, notamment de délais, à l'autorité chargée de l'aménagement du territoire, démontrant que cet instrument était inadapté en l'occurrence. Le projet de ZR concerné n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le PDCn 2030, ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des analyses encore à mener. Aucune des contraintes pesant sur ce même périmètre n'exigeait d'en exclure une ou plusieurs parcelles, les analyses encore à mener ayant précisément pour but de tenir compte, de façon appropriée, de l'ensemble des caractéristiques invoquées. Une autre mesure, poursuivant les mêmes objectifs mais dont les effets seraient moins incisifs, n'assurerait pas aussi efficacement la réalisation des buts d'intérêt public. Finalement, le droit cantonal ne permettait pas de prolongation de la durée de cinq ans, délai apparaissant aujourd'hui suffisant pour procéder à l'élaboration puis à l'adoption de la modification de zones envisagée. De manière générale, il n'était pas non plus prévu de cumuler ni d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait de toute manière pas lieu à indemnisation en faveur des propriétaires.
Il était dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Le périmètre du projet de ZR en cause correspondait à celui prévu par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes. S'il était vrai que le département avait modifié à quelques reprises la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas », publiée sur son site internet, cette communication s'inscrivait toutefois dans le cadre de la mise en œuvre du PDCn 2030, lequel faisait l'objet de diffusion d'informations régulières auprès de la population, des autorités communales et des organisations ou associations reconnues, conformément à l'art. 4 LAT. En outre, les plans directeurs avaient force obligatoire pour les autorités et non pour la particuliers (art. 9 LAT). L'évolution depuis juillet 2015 de la carte en question était la conséquence des observations formulées par certains députés au Grand Conseil et associations représentatives.
Les art. 27 et 15 LAT avaient été respectés. Pour instaurer une ZR, il suffit qu'il existe, à terme, un intérêt public à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était déjà le cas lorsque la réglementation existante contredisait les objectifs d'aménagement prévus par la planification directrice. In casu, le périmètre concerné faisait partie des secteurs de la zone villas voués à être densifiés par le biais d'une modification de zone, selon le PDCn 2030. Il suffisait également que la délivrance même hypothétique d'autorisations de construire conformes à l'ancien plan de zones soit susceptible d'entraver la mise en œuvre de la future planification. L'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était le cas en l'occurrence. La mise en service du tram Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et l'emplacement de la ZR litigieuse avaient donc été fixés sur la base de critères sérieux et convaincants.
Le Conseil d'État tirait sa compétence d'édicter des zones réservées directement de l'art. 36 LAT. En adoptant le M 2278, le Grand Conseil l'avait invité à prévoir une nouvelle réglementation permettant l'adoption, par celui-ci, de ZR dans les secteurs de la zone villas destinés à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030. Jusqu'à la fin du mois de juillet 2017, le droit cantonal genevois n'avait pas désigné une autre autorité pour instaurer les ZR. L'art. 13B LaLAT ne constituait pas un mode d'application des dispositions fédérales susmentionnées, mais une base légale pour empêcher provisoirement la délivrance d'une autorisation de construire portant sur un projet de construction précis, de nature à compromettre une planification future visant à réaliser un ou des objectifs d'urbanisme. L'art. 13C LaLAT prévoyait également explicitement la compétence du Conseil d'État d'adopter les ZR visées.
Quant aux considérations au sujet du périmètre en cause, le contenu précis de la future modification de zone qui entrerait en vigueur en remplacement de la ZR n'était, par définition, par connu, puisqu'il dépendrait notamment d'études, d'analyses, de consultations et de procédures qui n'avaient actuellement pas été menées jusqu'à leur terme. La planification à mettre en place devrait prendre en considération une multitude de facteurs, parmi lesquels figuraient les questions d'accessibilité, de mobilité et de sauvegarde du patrimoine bâti et naturel, après une analyse suffisante. À ce stade, aucun de ces éléments ne constituaient toutefois un obstacle à une densification de tout ou partie du périmètre visé par le projet de ZR, certains droits à bâtir pouvant se concrétiser sur une autre parcelle que celle des consorts.
La délivrance récente et régulière d'autorisations de construire appliquant les normes de la zone villas démontrait la nécessité d'instaurer une ZR sur le périmètre concerné. À défaut, la multiplication des réalisations conformes à la zone villas constituerait un obstacle supplémentaire à la concrétisation adéquate, dans un délai satisfaisant, du futur nouveau plan de zone dans ce secteur. Saisi d'une demande d'autorisation de construire, le département était obligé de la délivrer, si le projet était conforme aux dispositions légales alors applicables et ne pas l'examiner selon une zone d'affectation envisagée et pas encore adoptée.
21. Par courrier du 19 janvier 2018, le conseil des consorts a informé le juge délégué que la banque choisie par M. SHAN et Mme DUBOIS avait refusé d'entrer en matière sur un prêt hypothécaire pour un bien situé en ZR. D'autres banques se montraient également réticentes à octroyer un crédit pour les biens en ZR. ![endif]>![if>
22. Le 1
er
mars 2018, les consorts ont répliqué, en persistant dans leurs conclusions et leur précédente argumentation.![endif]>![if>
La ZR était contraire aux objectifs du PDCn 2030 puisqu'elle s'inscrivait à l'encontre de la position de la commune d'Onex et qu'il était impossible de respecter le paysage, le patrimoine bâti et les sites naturels de ce périmètre en y prévoyant une densification à terme.
Il fallait constater que l'adoption de la ZR avait pour but également de faire baisser la valeur des biens immobiliers et ainsi encourager la mutation urbaine à plus bas coût. Pour les désavantager plus encore, la valeur fiscale de leur propriété restait, quant à elle, identique et pouvait même augmenter à terme en raison de la réforme sur la fiscalité immobilière en cours d'étude auprès du Conseil d'État. L'atteinte à leur droit de propriété devait donc être qualifiée de « particulièrement grave ». Sur la base de l'art. 27 LAT, le Conseil d'État n'était pas compétent pour instaurer une ZR par voie réglementaire, puisque l'autorité compétente pour adopter les plans d'affectation était le Grand Conseil selon l'art. 15 LaLAT. Au niveau cantonal, l'art. 27 LAT se concrétisait déjà dans l'art. 13B LaLAT, tous deux visant à refuser des projets de construction contraires aux objectifs d'urbanisation du canton. Ils étaient convaincus que le département continuerait à tenter de cumuler les mesures conservatoires pour tout faire afin que des constructions ne soient pas autorisées dans ces secteurs visés par les différentes mesures conservatoires à défaut d'une décision de justice sanctionnant cette position. L'intérêt public devrait être de créer rapidement des logements en application de l'art. 59 al. 4 LCI en lieu et place d'y opposer un gel de tout le périmètre pendant cinq ans sans aucune vision future de densification. La ZR contrevenait à l'aménagement prévu par le plan directeur communal d'Onex, lequel avait été validé par le Conseil d'État le 11 mars 2015, soit après l'adoption du PDCn 2030 et le dépôt du projet de loi PL 11411, et trois mois avant la publication de la carte « programme de densification des quartiers de villas » prévoyant déjà la ZR qui lui était contraire. Dans l'hypothèse où la ZR serait déclassée en zone ordinaire, la valeur du terrain, au même titre que celle de la construction qui y était érigée, n'impacteraient pas l'éventuel aménagement futur. Il n'était pas improbable que le Grand Conseil vote un déclassement en zone ordinaire et non pas en zone de développement. Le Conseil d'État n'expliquait pas les raisons pour lesquelles les ZR initialement pressenties avaient été révisées à plusieurs reprises, ni celles pour lesquelles certaines zones spécifiques avaient été placées en ZR, en lieu et place de les soumettre à l'art. 13B LaLAT ou des mesures conservatoires de refus d'application de l'art. 59 al. 4 LCI. Les informations contradictoires successives du Conseil d'État avaient bien eu des conséquences sur leurs droits de propriété, en créant un flou sur le devenir de ces zones, influençant en cela la politique des banques. Le Conseil d'État n'avait pas expliqué les considérations qui l'avaient conduit à établir une ZR sur ce périmètre spécifique, en lieu et place d'un autre périmètre également appelé à être densifié dans le futur au regard du PDCn 2030.
23. Sur quoi, les parties ont été informées le 5 mars 2018 que la cause était gardée à juger.![endif]>![if>
24. Le 13 mai 2018, M. CHATELAIN a annoncé son retrait de la procédure.![endif]>![if>
EN DROIT
1. Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).![endif]>![if>
2. a. Selon l'art. 70 al. 1 LPA, l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.![endif]>![if>
b. En l'espèce, les époux BRAUNSCHWEIGER ont recouru en personne et sous la plume de leur conseil avec les autres recourants. Ils ont été interpellés le 29 mars 2018 par le juge délégué sur la jonction de ces causes et ne se sont pas manifestés. Vu la connexité entre les questions juridiques litigieuses, les deux procédures seront jointes sous la cause n
o
A/3471/2017.
3. En vertu de l’art. 61 LPA, le recours peut être formé : a) pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation ; b) pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1) ; les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).![endif]>![if>
4. Le litige porte sur la conformité au droit de l'arrêté du Conseil d'État du 28 juin 2017 rejetant les oppositions des recourants au projet de création de la ZR n
o
30032-527, adopté par arrêté séparé du même jour.![endif]>![if>
5. Les recourants font valoir que l'instauration de la ZR n
o
30032-527 viole la garantie de leur propriété. L'intérêt public à une réorganisation du sol ne pourrait leur être opposé alors qu'il n'existe aucun projet concret d'aménagement et vu l'importance du dommage qui leur est causé. Le périmètre dans lequel se situait leur parcelle n’était pas propice à un développement.![endif]>![if>
6. a. À teneur de l’art. 26 Cst., la propriété est garantie. Cette garantie constitutionnelle comprend la faculté de disposer de son terrain dans les limites des lois et des plans d’affectation du sol. Pour être admissible, sa restriction doit répondre aux exigences de l’art. 36 Cst., soit reposer sur une base légale (al. 1 ; ATF
135 I 233
consid. 2.1), répondre à un intérêt public (al. 2 ; ATF
140 I 201
consid. 6.7 ;
137 I 167
consid. 3.6) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3 ; ATF
140 I 168
consid. 4.2.1 ;
135 I 233
consid. 3.1).![endif]>![if>
b. À teneur de l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des ZR dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une ZR ne peut être prévue que pour cinq ans au plus ; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).
Une ZR, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure conservatoire ou provisionnelle. La ZR équivaut à un plan d'affectation et elle entraîne des restrictions à la propriété (ATF
113 Ia 362
consid. 2 ; DFJP/OFAT, Étude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n
os
2 et 15 ad art. 27) ; elle permet notamment d'interdire temporairement toute construction (DFJP/OFAT, op. cit., n
o
13 ad art. 27). Une telle mesure doit cependant, en vertu du droit fédéral, être limitée dans le temps (art. 27 al. 2 LAT). Elle ne doit pas servir à repousser indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation. La mesure ne peut trouver aucune justification si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de l'adoption de la nouvelle réglementation (Manuel BIANCHI, Réflexions autour des mesures provisionnelles à l'occasion de la révision d'un plan d'aménagement local, ZBl 1987 396, p. 407). La mesure doit être levée dès qu'elle n'est plus nécessaire (Alexander RUCH, Commentaire LAT, n
o
56 ad art. 27 LAT ; Berhnard WALDMANN/Peter HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n
o
16 ad art. 27 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral
1P.365/2006
du 5 octobre 2006 consid. 3.1 et 3.4).
L'art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite pas de dispositions cantonales d'exécution (DFJP/OFAT, op. cit., n
o
7 et 12 ad art. 27). L'intérêt public attaché à la création d'une ZR implique une sérieuse volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur ; le principe de la proportionnalité exige quant à lui que la ZR ne soit pas plus vaste et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (ATF
113 Ia 362
consid. 2a-c ;
105 Ia 223
consid. 2d; arrêt du Tribunal fédéral
1P.365/2006
du 5 octobre 2006 consid. 3.1).
c. En
vertu de l'art. 10 RaLAT entré en vigueur le 16 juin 2015, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l'aménagement du territoire l'exige, notamment lorsqu'une modification des normes d'une zone est envisagée en vue d'une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d'État peut, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d'une ZR au sens de l'art. 27 LAT (al. 1). À l'intérieur de celle-ci, rien ne doit être entrepris qui soit de nature à compromettre des objectifs d'urbanisme ou la réalisation d'équipements publics. À cet effet, le département peut refuser l'autorisation de construire sollicitée en vertu de l'art. 1 LCI (al. 2). La procédure, prévue à l'art. 20 al. 7 LaLAT, pour l'adoption, la modification ou l'abrogation des plans localisés agricoles, est applicable par analogie, à l'exception de l'art. 5 al. 11 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40 ; al. 3). Si les circonstances le justifient, le Conseil d'État peut modifier ou abroger une ZR avant l'expiration du délai prévu à l'al. 1 ; la procédure est identique à celle prévue à l'al. 3 (al. 4).
d. Selon l'art. 13C al. 1 LaLAT, adopté le 12 mai 2017 et entré en vigueur le 29 juillet 2017, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exige, notamment lorsqu’une modification des limites de zones est envisagée, le Conseil d’État peut adopter, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans au plus une ZR au sens de l’art. 27 LAT.
e. Selon la doctrine et la jurisprudence, en droit de la construction, la loi applicable est celle en vigueur au moment où statue la dernière instance saisie du litige. La jurisprudence admet ainsi d’une façon générale qu’une demande d’autorisation de bâtir déposée sous l’empire du droit ancien est examinée en fonction des dispositions en vigueur au moment où l’autorité statue sur cette demande, même si aucune disposition légale ou réglementaire ne le prévoit ; les particuliers doivent en effet toujours s’attendre à un changement de réglementation (ATF
101 Ib 297
consid. 2b ;
ATA/653/2014
du 19 août 2014 ;
ATA/56/2013
du 29 janvier 2013). En statuant sur une demande d’autorisation suivant des prescriptions devenues obligatoires après son dépôt, le juge ne tombe pas dans l’arbitraire, ni ne viole une disposition impérative ou la garantie de la propriété (ATF
107 Ib 133
consid. 3 ;
ATA/653/2014
précité).
f. Dans un arrêt récent du 13 juin 2017 (
ATA/659/2017
) examinant le bien-fondé du refus de délivrance d'une autorisation de construire en zone villas en raison de l'incompatibilité de ce projet avec l'objectif de densification de la cinquième zone concernée par une modification de zone, la chambre de céans a retenu, en regard de l'art. 10 RaLAT, que la condition de l'intérêt public était donnée dans la mesure où il s'agissait de permettre la construction d'un nombre plus important de logements, conformément au PDCn 2030. Il en allait de même de la condition de la proportionnalité, étant donné qu'il s'agissait d'éviter que la future densification par modification de zone prévue par le PDCn 2030 ne soit mise en péril. L'intérêt public d'une densification par modification de zone primait sur l'intérêt privé de la recourante de densifier sa parcelle au sens de la dérogation prévue par l'art. 59 al. 4 let. a LCI, dans le contexte genevois qui connaissait une pénurie de logements.
g. Comme rappelé ci-dessus, en matière de ZR, des dispositions cantonales d'exécution de l'art. 27 LAT ne sont pas nécessaires. Au demeurant, celles-ci existent désormais – à tout le moins – depuis l'entrée en vigueur de l'art. 13C LaLAT. Il en va de même de la compétence du Conseil d'État pour instaurer de telles mesures provisionnelles. Le renvoi du rapport du Conseil d'État le 29 janvier 2016 à la commission d'aménagement du canton n'apporte en l'état aucun changement à ces bases légales.
Concernant l'exigence d'un intérêt public, il a déjà été retenu de jurisprudence récente que la nécessité de construire un nombre plus important de logements en cas de pénurie dans ce domaine, y satisfait. À cela s'ajoute que l'obligation de densification des autorités genevoises résulte du PDCn 2030 qu'elles ont adopté et qui a été approuvé par le Conseil fédéral. Ce document fondateur illustre leur réelle intention de procéder aux aménagements nécessaires, induits par le manque d'habitations préoccupant. À cet égard, il sied de rappeler que l'adoption d'un plan d'utilisation du sol ne constitue pas un prérequis à l'instauration d'une ZR.
S'agissant de l'utilisation du refus conservatoire, hypothèse initialement proposée par le Conseil d'État par l'intermédiaire du PL 11411, celle-ci a été expressément écartée par le législateur en raison de l'absence de circonscription du périmètre sur lequel cette mesure provisionnelle aurait porté. Faute d'une possible délimitation précise, elle aurait été applicable sur tout le territoire du canton.
Ainsi, en tant qu'elle vise une superficie aux contours définis, la ZR a été choisie par les deux pouvoirs comme étant la mesure provisionnelle la plus adaptée à la mise en œuvre du PDCn 2030. En outre, le 23 mars 2016, le Conseil d'État a mis à jour la carte intitulée « programme de densification du quartier de villas » en indiquant une réduction du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en ZR. Si ce type de revirement peut, de prime abord, permettre de douter de la précision du travail effectué en amont, il démontre néanmoins, de manière subséquente, une certaine prise en considération des divers enjeux et intérêts en présence, ainsi qu'une approche tendant à une rationalisation.
Finalement, le préavis de la commune revêtant un caractère consultatif, il n'appartient pas à la chambre de céans de revoir l'opportunité de la décision du Conseil d'État ou du département.
Si les inconvénients de cette situation, subis par les propriétaires des parcelles touchées, sont à l'évidence non-négligeables, ceux-ci ne permettent cependant pas de s'écarter de l'intérêt public de la population entière à pouvoir se loger convenablement. En tant que la ZR concerne un périmètre déterminé pour une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter des mesures éventuellement plus intrusives, elle apparaît également conforme au principe de la proportionnalité. Ces considérations n'impliquent cependant pas que l'instauration des ZR préjuge de l'adoption des mesures de déclassement envisagées.
Il résulte de ce qui précède que le Conseil d'État pouvait valablement rejeter l'opposition des recourants quant à l'instauration de la ZR n
o
30032-527, intégrant leurs parcelles.
7. Les recourants considèrent que la durée effective de la mesure, soit la ZR n
o
30032-527, dépasserait celle autorisée par le droit fédéral, à savoir cinq ans, puisqu'elle aurait commencé à courir dès la publication de la carte au mois de juillet 2015 sur le site internet du département. ![endif]>![if>
8. a. À teneur de l'art. 13C al. 2 LaLAT, la durée de cinq ans visée à l’art. 13C al. 1 LaLAT commence à courir dès l’adoption de la ZR sur le périmètre concerné. Lorsqu’il a été préalablement fait application de l’art. 13B LaLAT, elle est, pour la parcelle concernée, réduite de celle correspondant aux effets de cette mesure. Cette durée ne peut, au surplus, être matériellement prolongée par toute autre mesure conservatoire. L'art. 13C al. 3 LaLAT précise encore que seule la publication dans la FAO de la décision d’adoption de la ZR permet de la porter à la connaissance du public par le biais d’une carte ou de tout autre moyen de publicité.![endif]>![if>
À cet égard, il était prévu que le département supprime sans délai toute carte identifiant des ZR si celles-ci n’avaient pas été adoptées selon la procédure visée à l’art. 13C al. 4 LaLAT (art. 36 al. 5 LaLAT).
Selon les travaux préparatoires relatifs au PL 12023 ayant proposé l'adoption de l'art. 13C LaLAT, celle-ci tendait notamment à assurer une base légale cantonale formelle à l'art. 10 RaLAT, soit l'instauration des ZR
(PL 12023-A p. 1). En outre, il avait été relevé que la procédure suivie par le Conseil d'État, consistant notamment à publier sur le site internet du département une carte des ZR envisagées comportant onze périmètres en juin 2015 sans que ceux-ci ne fassent pourtant l'objet d'arrêtés d'adoption de ZR, était problématique. Cette publication avait eu un effet immédiat pour les propriétaires touchés qui dès lors, avaient vu l'estimation de leur parcelle être particulièrement précaire, voire dévaluée (PL 12023-A p. 2). À cette occasion, les représentants du département avaient confirmé leur intention de ne pas cumuler les ZR et d'autres mesures conservatoires telles que le refus conservatoire (PL 12023-A p. 5).
Lors des débats devant le Grand Conseil, les aspects précités ont été rappelés. Il a également été souligné que le but de cette disposition était de « régler l'avenir, en prévoyant que le délai de départ des cinq ans de la ZR commen[çait] au moment où un arrêté du Conseil d'État entr[ait] en vigueur, il vis[ait] également à empêcher que toute autre mesure provisionnelle du même type puisse s'appliquer avant ou après la mesure de ZR et donc puisse augmenter ce délai de cinq ans qui, au regard de la jurisprudence fédérale, [était] un délai maximal ». La commission d'aménagement du canton, en charge du traitement du PL 12023 avait « étudié la question de l'impact sur les valeurs immobilières, sans préjuger aucunement des questions juridiques ouvertes, soit la possibilité pour les propriétaires visés de tenter de faire valoir leurs droits pour indiquer que le délai [avait] commencé à courir en juin 2015, ou l'éventualité pour ces mêmes propriétaires d'actionner l'État en responsabilité s'ils considér[aient] que la publication anticipée de la carte leur [avait] causé un dommage. [Elle avait] auditionné des experts immobiliers qui [leur avaient] indiqué que la décote sur ces parcelles touchées par les ZR serait de 10 % à 15 % environ, décote qui s'ajout[ait] à une décote originelle […] due à leur inscription au plan directeur cantonal en vue d'un déclassement. [C'était] donc une double peine qui touch[ait] ces propriétaires puisqu'ils subiss[aient] une première décote parce qu'ils [étaient] visés par des déclassements, et une deuxième par cette mesure de ZR ». Pour le conseiller d'État en charge du département, la ZR permettait « d'informer les propriétaires de ce qui [allait] se produire. Dans ce cadre, elle [devait] être bien régulée, être d'une durée maximale de cinq ans, y compris le temps des refus conservatoires ». La ZR repositionnait également le marché immobilier selon les inscriptions au Registre foncier montrant que les propriétaires de villas en ZR avaient pu vendre leur bien essentiellement à des promoteurs-développeurs (MGC [En ligne], séance du 12 mai 2017 à 14h, http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010403/14/23/#1563983).
b. L'art. 4 LAT se distingue de l'art. 29 al. 2 Cst., dès lors que les deux dispositions poursuivent des buts différents (ATF
135 II 286
consid. 4). En vertu de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1) ; ils veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans (al. 2) ; les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3).
Le droit fédéral ne définit pas l'étendue de l'information et de la participation prévues à l'art. 4 LAT. Si l'organisation de séances d'information constitue un moyen efficace de mettre en œuvre cette disposition, il ne s'agit pas d'une obligation légale (DFJP/OFAT, op.cit., n
o
7 ad art. 4). L'art. 4 al. 1 LAT implique ainsi que la collectivité publique fournisse à la population l'information qui lui est nécessaire pour se forger valablement une opinion (DFJP/OFAT, op.cit., n
o
12 ad art. 4). Il est par exemple envisageable que la mise en consultation d'un dossier suffise à satisfaire aux exigences du droit d'information et de participation prévu par la législation fédérale. Les autorités compétentes disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 4 LAT (ATF
133 II 120
consid. 3.2 et les références).
La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis-clos ou que la population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable influence sur le résultat à atteindre (DFJP/OFAT, op.cit., n
o
3 ad art. 4 ; Peter HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berne 2016, p. 140). L'art. 4 al. 1 et 2 LAT donne ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes (ATF
135 II 286
consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_266/2016
du 14 juin 2017 consid. 2.1).
c. Conformément aux principes de la sécurité du droit et de la légalité, lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps (Manuel BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 187). Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêt du Tribunal fédéral
1C_694/2013
du 31 janvier 2014 consid. 2.2 et les références citées). Par ailleurs, l'effet anticipé positif, soit l'application du droit futur, qui n'est pas encore en vigueur, en lieu et place du droit actuel, n'est pas admissible, même s'il est prévu dans une loi. L'art. 27 LAT ne permet pas non plus que des projets soient jugés exclusivement selon les intentions de planifications, c'est-à-dire selon le droit futur (Alexander RUCH, Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, 2016, n
o
55 ad art. 27 LAT et les références citées).
d. La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le juge ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF
137 IV 180
consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d’un texte clair (ATF
137 I 257
consid. 4.1) ; il en va de même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l’égalité de traitement (ATF
135 IV 113
consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF
135 II 78
consid. 2.2). Si le texte n’est ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF
136 III 283
consid. 2.3.1). Le juge ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF
139 IV 270
consid. 2.2 ;
137 IV 180
consid. 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral
2C_839/2015
du 26 mai 2016 consid. 3.4.1 ;
1C_584/2015
du 1
er
mars 2016 consid. 4.1).
e. En l'espèce, le département a effectivement publié sur son site internet en date du 14 juillet 2015 une carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas », désignant notamment les périmètres de ladite zone sur lesquels seraient instaurées des ZR. En procédant de la sorte, le département, soit pour lui, le Conseil d'État, ne conteste pas avoir porté à la connaissance de tous des intentions de mesures d'aménagement du territoire qui n'avaient pourtant pas encore été formellement adoptées. Les principaux intéressés, les propriétaires des parcelles concernées, n'en avaient d'ailleurs même pas encore été informé, puisque ce n'est que par courrier du 29 mars 2016 qu'ils l'ont été. À cela s'ajoute que, dès l'instant où le Grand Conseil a examiné cette démarche lors de sa séance du 29 janvier 2016, il s'y est opposé, renvoyant le rapport du Conseil d'État M 2278-A à la commission d'aménagement du canton pour étude. Nonobstant cette prise de position, le département a maintenu la publication de ladite carte sur son site internet, se contentant de l'actualiser le 23 mars 2016 en réduisant la portée des ZR.
Dans ce contexte, le Conseil d'État ne saurait faire valoir qu'il s'agissait uniquement pour le département de satisfaire à un devoir d'information de la population au sujet du PDCn 2030 au sens de l'art. 4 LAT, alors qu'il ne pouvait raisonnablement en ignorer les répercussions, que les renseignements fournis dépassaient largement le contenu stricto sensu du PDCn 2030 et que la mise à l'enquête publique n'avait même pas encore eu lieu.
En adoptant l'art. 13C LaLAT, le législateur a d'ailleurs clairement mentionné sa volonté de circonscrire l'application des ZR, notamment au niveau temporel, en précisant que toute appréciation ou voie d'action en rapport avec les conséquences de la publication de la carte susmentionnée au mois de juillet 2015 étaient réservées. En effet, il était alors relevé que, selon les auditions menées par les députés dans le cadre de l'étude du PL 12023, une décote supplémentaire de l'ordre de 10 % à 15 % des valeurs immobilières en résultait et s'ajoutait à une décote initiale équivalente due à l'inscription desdites parcelles au PDCn 2030. Qu'un repositionnement du marché de l'immobilier ait pu être constaté par le département du fait de ces mesures, apparaît ainsi incontestable. Il ne permet toutefois pas d'occulter les conséquences financières de celles-ci pour les propriétaires visés. Autrement dit, bien qu'elles n'eussent pas encore été régulièrement adoptées au mois de juillet 2015, les ZR ont commencé à déployer leurs effets dès cette date. En ces circonstances, le retrait de la carte en cause a été prévu par le législateur à l'art. 36 al. 5 LaLAT disposant que le département supprime sans délai toute carte identifiant des ZR si celles-ci n’ont pas été adoptées selon la procédure visée à l’art. 13C al. 4 LaLAT.
Au vu de ce qui précède et de la prohibition du cumul des mesures provisoires prévue à l'art. 13C al. 2 LaLAT, il faut retenir que la durée durant laquelle la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas » a été publiée sur le site internet du département doit être déduite de celle autorisée pour l'instauration d'une ZR. Ladite carte ayant été publiée du 14 juillet 2015 jusqu'au, vraisemblablement, 29 juillet 2017, date de l'entrée en vigueur des art. 13C et 36 al. 5 LaLAT, une période équivalente devra être imputée du délai de cinq ans prévu par les art. 27 al. 2 LAT et 13C al. 1 LaLAT.
9. À titre principal, le recours sera rejeté s’agissant de l'instauration de la ZR n
o
30032-527 et de la compétence du Conseil d'État pour y procéder. Il sera partiellement admis sur la question de la durée effective de la mesure provisionnelle en cause, considérant la publication du 14 juillet 2015 de la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas » sur le site internet du département. ![endif]>![if>
10. Vu l’issue du litige et dans la mesure où les recourants succombent sur l'essentiel de leur recours, il ne sera pas perçu d'émolument ni alloué d'indemnité de procédure (art. 87 LPA).![endif]>![if>
* * * * *
PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
préalablement :
ordonne la jonction des causes A/3588/2017 et A/3471/2017 sous le n
o
A/3471/2017 ;
à la forme :
déclare recevables les recours interjetés les 23 août et 24 août 2017 par Madame Eliane et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER et le 30 août 2017 par Madame Muriel WILLIAMSON et Monsieur Igal AMZALLAG, Madame Irmgard et Monsieur André ARN, Madame Béatrice BARRAS, Madame Sandra et Monsieur Edoardo BASILICO, Madame Christiane BAUER, Madame Christine et Monsieur Laurent BEAUSOLEIL, Madame Laurine et Monsieur Sergio BENAVENT, Madame Doris et Monsieur Winfried BERGER, Monsieur François BERGE, Madame Mioara BERLOVAN, Madame Isabelle et Monsieur Stéphane BERTHET, Madame Martine BIDEAU SAR et Monsieur Mohamed SAR, Madame Margarita BLANCO FRISA, Monsieur Julien BLAUDSZUN, Madame Marie-Claire et Monsieur Rémy BOCHET, Madame Anne BOSONNET, Monsieur Lucien BOSONNET, Madame Sylviane et Monsieur Jean-Luc BOSS, Madame Eliane et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER, Madame Delphine SCHWARTZ et Monsieur Guillaume BRON SCHWARTZ, Madame Josiane et Monsieur Michel BROUET, Mesdames Carol WAGNER, Cynthia LANGTON et Diane BURCKHARDT, Madame Maria et Monsieur Michel BUSSARD, Monsieur Daniel CATTANI, Madame Joëlle et Monsieur Laurent CHAVANNE, Madame Nathalie VALENZA et Monsieur Damien CHEVALLEY, Madame Laura et Monsieur Daniel CLAVIJOH HERNANDEZ, Madame Jeanne SCEMAMA et Monsieur François CLERGUE, Madame Jacqueline et Monsieur André COMINOLI, Madame Teresa et Monsieur Benoît CONSTANTIN, Madame Anne DAVOLI, Madame Jacqueline DELETRA GOSSI, Monsieur André DELMASTRO, Madame Anette et Monsieur Jean-François DOUSSON, Monsieur Bernard EXQUIS, Madame Claire et Monsieur Joaquin FERNANDEZ, Madame Verena et Monsieur Daniele FINO, Madame Barbara et Monsieur Jean-Claude FORNEROD, Monsieur Stéphane FRIEDLI, Madame Edelgard et Monsieur Adlène GARIDI, Madame Elisabeth et Monsieur Otto GILDEMEISTER, Monsieur Bernard GOBET, Madame Jacqueline et Monsieur Friedrich GRUNDSCHOBER, Madame Corinne et Monsieur Frédéric GUILLO, Madame Christine et Monsieur Burkhard HECK, Madame Sabine et Monsieur Daniel HEDIGER, Madame Livia MAURY et Monsieur Fabio HEER, Monsieur Serge HELBLING, Madame Emmanuelle INGIGNOLI, Monsieur Olivier ISCHER, Monsieur Andrea IUVARA, Monsieur Darshan KHANNA, Monsieur Doyle KEE, Monsieur Brahim LAKKI, Madame, Monsieur Yves LIGIER, Monsieur Jyoti MANDAL, Monsieur Michel MARTINA, Monsieur Olivier MARTINA, Madame Ann et Monsieur Patrick MULHAUSER, Madame Laura et Monsieur Philippe NICOLLET, Monsieur Paul NOTH, Madame Domenica ABATE NUCERA et Monsieur Giuseppe NUCERA, Monsieur Michel OBERSON, Monsieur Pierre-Alain PELLET, Madame Adrienne SHARKEY et Monsieur Laurent PERVES, Madame Paola PIERANGELI (Société immobilière la Genevrière SA), Madame Isabelle et Monsieur Denis PISTEUR, Madame Chantal et Monsieur Massimo PREVI, Madame Roberta MAROTTO PRINCIPE et Monsieur Rosario PRINCIPE, Monsieur Luigi PRINCIPI, Madame Viktoriya HLADILOVA et Monsieur Mario RIVERO MARTINEZ, Monsieur Rodolfo RODRIGUEZ, Madame Andrée-Martine et Monsieur Pierre Georges José ROUX, Madame Capucine et Monsieur Antoine ROYER, Madame Lydia et Monsieur Thierry SALLUSTRO, Madame Linda JACKSON TINGSTROM et Monsieur Alex SANFELIU, Madame Annie et Monsieur Paul SCERRI, Monsieur Maurice Jacques SCHLATTER, Monsieur Max SCHRENZEL, Madame Maeva DUBOIS et Monsieur Jiajun SHAN, Madame Cynthia STEINBERGER, Madame Danielle et Monsieur Michel THETAZ, Madame Stéphanie et Monsieur Xavier TRABIA, Madame Jeanne et Monsieur Hans-Horst UMSTATTER, Madame Laurence et Monsieur Vladimir VELEBIT, Madame Sylvie RONDEPIERRE et Monsieur Didier VERAS, Monsieur Robert VODOZ, Madame Margot et Monsieur Heinrich WAHL, Madame Muriel WILLIAMSON, Monsieur Carlo ZOCASTELLO, Madame Christiane ZUSCHMIDT contre l'arrêté du Conseil d'État du 28 juin 2017 ;
au fond :
l’admet partiellement ;
dit que la période, durant laquelle la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas » a été publiée sur le site internet du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire, à partir du 14 juillet 2015, doit être déduite de la durée de la mesure provisionnelle concernée, soit la zone réservée n
o
30032-527 ;
confirme l’arrêté du Conseil d’état du 28 juin 2017 pour le surplus ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Michel Schmidt, avocat des recourants, à Me Alain Maunoir, avocat du Conseil d’État, ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE).
Siégeant : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Krauskopf, M. Pagan, Mme Payot Zen-Ruffinen, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
K. De Lucia
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :