ge_gerichte · ATAS/567/2004 · 2004-07-14 · de


RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POST TENEBRAS LUX

POUVOIR JUDICIAIRE

A/1289/2004 ATAS/567/2004

ARRET

DU TRIBUNAL CANTONAL DES
ASSURANCES SOCIALES

2°" chambre

du 13 juillet 2004

En la cause

FONDATION X EN FAVEUR DES PERSONNES recourante
MENTALEMENT HANDICAPEES, comparant par Maître Claude
BRETTON-CHEVALIER, en l’étude de laquelle elle élit domicile.

contre

OFFICE CANTONAL DE L’ASSURANCE-INVALIDITE, rue de intimé
Lyon 97, case postale 425, 1211 GENEVE 13

Siégeant : Mme Isabelle DUBOIS, Présidente, Mme Valérie MONTANTI et Mme Karine
STECK, juges.

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EN FAIT

L’enfant M (ci-après le recourant), né le septembre 2000, est atteint
d’une infirmité congénitale depuis la naissance. Il touche à ce titre des prestations
de l’assurance-invalidité.

Par demande du 8 juillet 2002, le recourant a sollicité de l’Office cantonal de
l’assurance-invalidité (ci-après : OCAT) l’octroi de subsides pour la formation
scolaire spéciale et les mesures pédago-thérapeutiques dispensées par le jardin
d’enfants X , institution gérée par la Fondation X EN
FAVEUR DES PERSONNES MENTALEMENT HANDICAPEES (ci-après la
FONDATION), que l’enfant devait fréquenter depuis le mois d’août 2002.

Par décision du 21 mai 2003, l’OCAI a rejeté cette demande, au même titre que
celle de six autres enfants, au motif qu’une prise en charge de la formation scolaire
spéciale dispensée par la FONDATION n'était possible qu’au niveau de l’école
enfantine, et par conséquent dans le canton de Genève à partir de 4 ans uniquement,
en application de la loi genevoise sur l’instruction publique.

Dans les délais ont fait opposition à cette décision, d’une part, le recourant, d’autre
part la FONDATION.

Par décision sur opposition du 15 juillet 2003, l’OCAI a rejeté l’opposition du
recourant. Il n’a pas tranché l’opposition déposée par la FONDATION.

Par acte du 16 septembre 2003, le recourant et la FONDATION ont déclaré recourir
contre cette décision. Au fond, ils en demandaient l’annulation et la prise en charge
de la formation spéciale. Préalablement, ils constatent que la FONDATION a la
qualité pour recourir.

Dans son préavis du 14 octobre 2003, l’OCAI conclu au rejet du recours. Il conteste
à titre préalable la qualité pour recourir de la FONDATION et demande que le
recours soit déclaré irrecevable sur ce point.

Après un nouvel échange d’écritures, la cause a été convoquée en comparution des
mandataires, en date du 30 mars 2004.

A cette occasion étaient convoquées également les six autres causes concernant le
même complexe de faits, les mêmes décisions de refus et dans lesquelles la
FONDATION était également partie.

Il a été décidé d’accord entre les parties que la présente procédure serait une cause
pilote et serait instruite jusqu’à la solution juridique définitive sur les deux
questions posées, à savoir la qualité pour agir de la FONDATION et le droit aux
prestations. Les autres affaires seraient suspendues dans l’intervalle. Comme il est

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apparu, par ailleurs, que l’'OCAI n’avait pas tranché, à tort, l’opposition formée par
la FONDATION, les parties ont décidé de corriger ce vice de procédure. L’OCAI
devait rendre une décision sur opposition à l’encontre de la FONDATION, puis les
recours contre cette décision sur opposition dans les 7 affaires seraient joins aux
affaires au fond.

La directrice de la FONDATION a expliqué que le refus de la prise en charge de la
formation spéciale à un âge préscolaire touchait doublement la FONDATION
puisque les séjours n’étaient plus payés par l’'OCAT et n’entraient dès lors plus dans
le calcul de la subvention de la FONDATION. Il y a en effet un lien direct entre le
nombre d’enfants inscrits au jardin d’enfants X et la facturation qui en
découle, ainsi que l’octroi des subventions. La question de la qualité pour agir ne
s’était pas posée jusqu’à ce jour parce que la FONDATION est reconnue par
l'OFAS depuis la fin 1993 et que durant les 10 années qui ont suivi, l’'OCAI a
toujours admis la prise en charge de la formation spéciale pour des enfants en âge
préscolaire. L’OCAI a précisé que cette pratique était erronée, selon l’OFAS. II a
souhaité que l’on vérifie si l’autorisation délivrée en 1993 à la FONDATION était
encore en vigueur.

Sur quoi des délais ont été accordés aux parties et l’instruction auprès de l’'OFAS
sur la question de la reconnaissance du jardin d’enfants X a été
ordonnée.

Après interpellation de l’OFAS le 2 avril 2004, celui-ci a confirmé le 8 avril 2004
que la décision de reconnaissance d’école spéciale de l’AI du 15 septembre 2004
pour le jardin d’enfants de la FONDATION était toujours en vigueur.

En date du 8 avril 2004, l’'OCAIT a rendu sa décision sur opposition à l’encontre de
la FONDATION, pour les sept causes concernées. Il a déclaré irrecevable
l’opposition formée par la FONDATION au motif que celle-ci n’avait qu’un intérêt
indirect au recours de sorte que les conditions de l’art. 59 LPGA n'’étaient pas
remplies.

Par recours du 13 mai 2004, la FONDATION a contesté cette décision et conclu à
ce qu’il soit constaté qu’elle avait qualité pour former opposition contre les
décisions de l’OCAI relatives aux enfants en cause, et qu’elle avait qualité pour
recourir au sens de l’art. LPGA. Elle se référait à la jurisprudence fédérale. Elle
allègue être directement et très concrètement touchée par l’issue des litiges pour
deux raisons. D’une part, parce que les prestations individuelles, lorsqu'elles sont
allouées, le sont directement à la FONDATION par l’OCAI. D’autre part, parce
qu’il existe un lien très étroit entre l’octroi des prestations individuelles et la
subvention globale d’exploitation allouée par l’assurance-invalidité. Elle rappelle
que chaque trimestre la FONDATION facture directement à l'OCAI compétent les
journées que tous les enfants au bénéfice d’une décision d’octroi de prestations de

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formations scolaires spéciales ont effectivement passées au jardin d’enfants. En
l’état, et vu le refus de l’OCAI, la FONDATION n’a pas englobé les journées
passées par les sept enfants concernés dans les facturations établies depuis août
2002. A la fin de l’année civile, la FONDATION remplit à l’attention de l’'OFAS
une demande de subvention aux frais d’exploitation et d’équipement, accompagnée
de la liste des enfants au bénéfice d’une décision d’octroi de subsides. Le nombre
d’enfants pris en charge par l’AI influe directement sur le montant de la subvention
globale d’exploitation. La FONDATION se réfère aux pièces produites, qui
démontrent que si le nombre de journées de séjour AI diminue le montant de la
subvention globale d’exploitation versée par l’'OFAS diminue également. La
FONDATION rappelle qu’en cas de refus des prestations individuelles ce ne sont
pas les parents qui sont sollicités, la FONDATION devant chercher auprès d’autres
instances ou autorités les revenus permettant de financer la prise en charge des
enfants. Elle rappelle que l’intérêt qu’elle fait valoir, bien qu’il lui soit propre, a
pour but ultime une cause d’utilité publique, la FONDATION remplissant une
tâche étatique, à savoir la prise en charge des personnes mentalement handicapées.
L'intérêt de la FONDATION est dès lors d’autant plus digne de protection. Par
ailleurs, contrairement à ce que pense l’OCAI, la non-prise en charge par
l’assurance-invalidité de la formation scolaire spéciale n’a pas pour conséquence
une baisse de fréquentation de l’école mais une augmentation de la proportion des
enfants non pris en charge par l’AI par rapport à l’X des enfants.

Par pli du 18 juin 2004 le Tribunal de céans a informé les parties de ce que la
question relative à la légitimité active de la FONDATION était gardée à juger (soit
la présente cause, A/1289/2004).

EN DROIT

a) La loi genevoise sur l’organisation judiciaire (LOJ) a été modifiée et a institué,
dès le ler août 2003, un Tribunal cantonal des assurances sociales (art. 1 let. r
LOT).

Dans un arrêt du 30 mars 2004, cependant, le Tribunal administratif (ci-après TA) a
constaté d’office la nullité de l’art. 1 let. r LOJ, considérant que le TCAS avait été
créé en violation de l’art. 131 de la Constitution genevoise - Cst GE -.

b) Force est de constater que cette conclusion ne saurait lier le tribunal de céans,
aux motifs suivants :

- elle ne figure pas dans le dispositif de l’arrêt. Or, seul le dispositif d’un jugement
peut acquérir l’autorité de la chose jugée, et non ses motifs. L’autorité de la
chose jugée ne s’étend à ceux-ci que dans la mesure où le dispositif y renvoie
expressément et où ils se rapportent à la question litigieuse (ATF 96 I 295 ;

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Knapp, Précis de droit administratif, 4% édition, 1991, p. 248 ss : Habscheid,
droit judiciaire privé suisse, 1981 p. 313 et ss.).

-_ l’autorité de la chose jugée ne vaut quoi qu’il en soit que pour les moyens que le
tribunal pouvait examiner (cf. Knapp, op. cit. p. 251). Or, il apparaît en l’espèce
douteux que le TA devait, et même pouvait, à l’occasion d’un recours interjeté
pour violation des droits politiques contre un arrêté du Conseil d’Etat fixant la
date de l’élection des juges assesseurs au TCAS, contrôler la constitutionnalité
de la loi instituant cette juridiction.

- une loi inconstitutionnelle ne saurait être déclarée nulle. Seul, l’acte pris en
application de celle-ci est annulable (cf. Jean-François Aubert,
Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. I, 1991, p. 178, note 430). Il convient au
surplus de relever qu’un tribunal se doit en règle générale d’agir avec retenue,
plus particulièrement lorsque les conséquences de l’annulation bouleverseraient
tout un régime juridique (ATF 112 Ia 313). Tel est manifestement le cas ici, dès
lors que le considérant topique de l’arrêt du TA revient à nier l’existence d’une
juridiction qui fonctionne depuis le 1° août 2003 déjà, et dont les juges titulaires,
ainsi que les juges suppléants, ont été régulièrement élus.

c) Le TCAS examine d’office sa compétence ; vu l’arrêt du TA du 30 mars 2004
niant jusqu’à son existence, il a également à vérifier la conformité à l’art. 131 Cst
GE de la loi l’instituant.

Le TCAS est une juridiction administrative spéciale, en ce sens qu’elle traite du
domaine particulier des assurances sociales. Il y a lieu de rappeler que selon l’art.
57 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales -LPGA-,
entrée en vigueur le ler janvier 2003, chaque canton institue un tribunal des
assurances, qui statue en instance unique sur les recours dans le domaine des
assurances sociales. Cette disposition légale fédérale oblige les cantons à regrouper
tout le contentieux des assurances sociales sous le même toit, contentieux jusque là
réparti à Genève entre diverses commissions cantonales de recours et le TA. C’est
ainsi pour répondre à l’exigence posée par la loi fédérale que le législateur genevois
a créé le TCAS.

Selon l’art. 131 al. 1 Cst GE, « La loi établit des tribunaux permanents pour juger
toutes les causes civiles et pénales ; elle en règle le nombre, l’organisation, la
juridiction et la compétence ». Lors de la création du TA en 1971, la disposition
constitutionnelle a été complétée par un alinéa 2, libellé comme suit : «Un tribunal
administratif est institué pour statuer sur les recours de droit administratif dans les
cas où la loi le prévoit ».

La Constitution s’interprète selon les mêmes principes que les lois ordinaires. Les
règles d’interprétation permettant au juge de dégager le sens d’une disposition sont
connues : ce dernier peut recourir à une interprétation littérale, historique,

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téléologique ou systématique de la norme. Le juge devra partir prioritairement du
texte clair de la loi. Le TA, dans son arrêt du 30 mars 2004, a considéré que le texte
de l’art. 131 al. 2 Cst GE ne laissait pas de place pour d’autres tribunaux statuant
sur les recours de droit administratif ; il a interprété «un tribunal » comme
signifiant «un seul tribunal ». Or, l’art. 131 al. 2 Cst GE précise que ce tribunal
administratif est institué « dans les cas où la loi le prévoit». C’est dire que
nécessairement le reste du contentieux administratif relève d’autres juridictions.
Ainsi l’interprétation littérale permet à elle seule de conclure que le terme «un »
doit être qualifié, grammaticalement, d’article indéterminé.

Une telle analyse est du reste confirmée par les interprétations historique et
téléologique. Il résulte des travaux préparatoires (Mémorial du Grand Conseil —
MGC - 1970, p. 554 ss.) que le législateur en 1970 entendait créer, aux côtés des
juridictions civiles et pénales existantes prévues à l’art. 131 al. 1 Cst GE, un
tribunal administratif indépendant du pouvoir exécutif. Ce tribunal était destiné à
remplacer les autres autorités — Conseil d’Etat, commissions de recours, etc... qui
avaient à connaître des recours contre les décisions des départements. Il n’était
cependant pas question que ce remplacement soit général, raison pour laquelle ce
tribunal s’était vu doté de compétences d’attribution. Il était évident que certaines
commissions spéciales devaient subsister, notamment en raison de leur composition
particulière (composition paritaire, experts...). Selon le Mémorial du Grand
Conseil, p. 557, « dans le système envisagé, le TA, le Conseil d’Etat et les
commissions spécialisées dont le maintien aura été décidé, constitueront autant de
juridictions administratives distinctes et indépendantes, entre lesquelles se
répartiront les compétences ».

Dès le 1” janvier 2000, le TA a été mis au bénéfice d’une clause générale de
compétence. Il est ainsi devenu la juridiction administrative supérieure de droit
commun (art. 56 À LOJ). À nouveau, le maintien des commissions de recours
spéciales a été expressément réaffirmé (MGC 1997, p. 9430). La constitutionnalité de
ces juridictions n’a de plus jamais été remise en cause, ni par le TF ni par le TFA.
On ne voit pas dans ces conditions ce qui aurait empêché le législateur, quelques
années plus tard, de confier la compétence en matière d’assurances sociales, jusque
là dévolues à ces commissions de recours, à une juridiction administrative spéciale,
le TCAS en l’occurrence.

Si l’on devait suivre l’interprétation du TA dans son arrêt du 30 mars 2004, non
seulement le TCAS, mais également toutes les autres commissions de recours
spéciales, y compris celles rattachées au TA lui-même seraient inconstitutionnels.
Tel n’a manifestement pas été le but visé par le législateur.

Au vu de ce qui précède, la création du TCAS en application de la LPGA est
conforme à la Constitution genevoise.

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L’élection des juges assesseurs ayant par ailleurs été annulée par le Tribunal
fédéral, dans son arrêt du 27 janvier 2004, le Grand Conseil genevois a adopté, le
13 février 2004, une disposition transitoire permettant au TCAS de siéger sans
assesseurs à trois juges titulaires, ce, dans l’attente de l’élection de nouveaux
assesseurs.

Conformément à l’art. 3 al. 3 des dispositions transitoires, les causes introduites
avant l’entrée en vigueur de la loi et pendantes devant la Commission cantonale de
recours ont été transmises d’office au Tribunal cantonal des assurances sociales,
statuant en instance unique notamment sur les contestations en matière d’assurance-
invalidité (cf. art. 56 V LOJ). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi
établie.

La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (ci-après
LPGA), entrée en vigueur au 1°” janvier 2003, est applicable au cas d’espèce. Les
conditions de forme du recours sont donc celles des art. 56 et 60 LPGA. Interjeté
dans les forme et délai requis, le présent recours est recevable à la forme.

La question est de savoir si la FONDATION 2 la qualité pour agir et peut donc faire
opposition à la décision de l’'OCAI puis recourir devant la juridiction de céans.
Cette question relève du fondement matériel de l’action, de sorte que l’absence de
cette qualité entraîne non l’irrecevabilité mais le rejet de la demande. Le point de
savoir si une partie a qualité pour agir est en effet une question de fond (cf. ATF du
30 décembre 2003 cause B59/03 et réf. cit.).

En l’espèce, la norme définissant le cercle des personnes pouvant recourir est celle
de l’art. 59 LPGA qui prévoit que « quiconque est touché par la décision ou la
décision sur opposition et a un intérêt digne d’être protégé à ce qu’elle soit annulée
ou modifiée a qualité pour recourir ».

Cette définition reprend quasiment mot à mot celle de l’art. 103 let. a de la loi
fédérale d’organisation judiciaire, applicable au recours devant le Tribunal fédéral
qui prévoit qu’ «a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée ».
Il y a donc lieu de se référer à la jurisprudence fédérale rendue en la matière, de
même qu’à celle relative à l’art. 60 de la loi de procédure administrative genevoise
dont le Tribunal fédéral a eu l’occasion de préciser que les conditions étaient les
mêmes que celles de l’art. 103 OJ, applicable par le biais de l’art. 98 a al. 3 OJ.
Cette norme prévoit, s’agissant des autorités de dernières instances cantonales, que
la qualité pour recourir devant celles-ci et les motifs du recours doivent être admis
au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le
Tribunal fédéral.

Ces conditions ont été précisées à plusieurs reprises par le Tribunal fédéral. Selon la
jurisprudence, en effet, le recourant doit être touché dans une mesure et une

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intensité plus grande que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué — qui
n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé mais qui peut être un
intérêt de fait- doit se trouver avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit,
spécial et digne d’être pris en considération. Il faut donc que le recourant ait un
intérêt pratique à l’admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui
procurer un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (conf. ATF 121 II
359 ; 121 Il p. 39; 120 1b 48; voir également l’ATF 1a . 47/2002 du 16 avril 2002).

Comme cela ressort du dossier, la FONDATION en faveur des personnes
mentalement handicapée est une fondation de droit privé, constituée en 1986 à
Genève. Son but est la prise en charge de personnes mentalement handicapées ou
atteintes de troubles du comportement et de la personnalité en leur assurant
notamment l’accueil, l’hébergement, l’éducation et la formation. La FONDATION
s’intéresse également à toutes activités touchant à la vie des personnes mentalement
handicapées. C’est en 1993 que la FONDATION a créé le jardin d’enfants
X , qui accueille des enfants mentalement handicapés ou présentant des
troubles du comportement, principalement en âge préscolaire, soit entre deux et
cinq ans. La FONDATION a obtenu la reconnaissance d’école spéciale au sens de
l’assurance-invalidité fédérale, par l’OFAS, autorisation toujours en vigueur
comme cela a été rappelé plus haut. Chaque trimestre, elle adresse à l’'OCAI une
facture relative aux journées effectivement passées par les enfants au bénéfice
d’une prise en charge en école spéciale. Elle reçoit de l’OFAS chaque année une
subvention aux frais d’exploitation et d’équipement. Par exemple pour l’année
2001, l’OFAS a attribué au jardin d’enfants X une subvention aux frais
d’équipement de 461 fr. et 250'515 fr. à titre de subvention aux frais d’exploitation.
Cette subvention est directement en relation avec le nombre de journées de séjour
pris en charge par l’AI, comme cela ressort de l’annexe à la subvention accordée
pour 2001. Il ressort de cette annexe, en effet, que les journées de « séjours AT » ont
constitué en 2001 le 80,03% des journées totales et que le montant des charges
prises en considération pour les journées de séjour AI, de 492'913 fr. correspond au
80,03% de celle-ci.

Il ressort de ce qui précède que l’intérêt de la FONDATION à la présente procédure
est concret, direct et actuel. Comme l’a expliqué par ailleurs la FONDATION dans
ses écritures, le fait que des enfants ne soient pas pris en charge par l’AI n’a pas
pour conséquence qu’ils ne fréquentent plus la FONDATION ou le jardin d’enfants
mais que les frais de cette fréquentation n’étant pas pris en charge par l’assurance-
invalidité fédérale, les subventions en découlant sont diminuées, et la
FONDATION doit trouver par d’autres biais les moyens de les financer.

En conséquence, la FONDATION avait qualité pour faire opposition à la décision
de l’OCAI, de même qu’elle a qualité pour recourir dans la présente procédure.

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PAR CES MOTIFS,
LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

(conformément à la disposition transitoire de l’art. 162 LOJ)

A la forme :

1. Déclare le recours recevable.

Au fond :

2. Constate que la Fondation X a la qualité pour recourir.

3. En conséquence annule la décision sur opposition du 8 avril 2004 qui déclare
irrecevable l’opposition.

4. Condamne l’OCAI à verser à la recourante, à titre de dépens, la somme de 1'000 fr.

5. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt

dans un délai de 30 jours dès sa notification par pli recommandé adressé au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE, en trois
exemplaires. Le délai ne peut être prolongé. Le mémoire doit : a) indiquer
exactement quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la décision

attaquée; b) exposer pour quels motifs il estime pouvoir demander cette autre

décision; c) porter sa signature ou celle de son représentant. Si le mémoire ne
contient pas les trois éléments énumérés sous lettres a) b) et c) ci-dessus, le

Tribunal fédéral des assurances ne pourra pas entrer en matière sur le recours qu’il
devra déclarer irrecevable. Le mémoire de recours mentionnera encore les moyens

de preuve, qui seront joints, ainsi que la décision attaquée et l’enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée au recourant (art. 132, 106 et 108 OJ).

La greffière : La Présidente :

Vaël BENZ Isabelle DUBOIS

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral

des assurances sociales par le greffe

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