ge_gerichte · ATA/1339/2015 · 2015-12-15 · fr

Résumé:
 La répartition des sièges au sein de commissions d'un conseil municipal, fondée sur le principe de l'équité, consiste en une modalité d'organisation (ou un acte interne) de l'administration et ne constitue pas une décision sujette à recours.
Cette décision de répartition n'est pas une délibération et n'est pas soumise à la LEDP.
Une répartition en équité ne confère d'autre droit que celui d'être représenté en commission.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2252/2015-DELIB 
ATA/1339/2015 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 15 décembre 2015 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
 
contre 
COMMUNE DU GRAND SACONNEX 
 


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A/2252/2015 
EN FAIT 
1. 
 
Le 19 avril 2015 a eu lieu, dans le canton de Genève, le renouvellement des 
conseils municipaux. Pour la commune B______, dont le Conseil municipal 
compte vingt-sept membres à compter de la législature 2015-2020, le procès-
verbal de récapitulation générale de l'opération électorale établi le 20 avril 2015 
par la chancellerie d'État, mentionnait les résultats suivants: 
− 
PLR Les Libéraux-Radicaux (ci-après: PLR) 
7 sièges 
− 
UDC B______ (ci-après: UDC) 
4 sièges 
− 
Démocrate-Chrétien (ci-après PDC) 
4 sièges 
− 
Les Socialistes 
4 sièges 
− 
Groupe Apolitique du B______ (ci-après: GAG) 
3 sièges 
− 
Les Verts du B______ (ci-après: les Verts) 
5 sièges 
2. 
 
Monsieur A______ a été élu conseiller municipal de la commune B______ 
pour la législature 2015-2020, en tant que candidat présenté par le PLR. 
3. 
 
Le 2 juin 2015, lors de la séance d'installation, le Conseil municipal de la 
commune B______ (ci-après : le Conseil municipal) a procédé à la nomination 
des diverses commissions permanentes et ad hoc. 
 
 
À cette occasion, les conseillers municipaux ont débattu de la question de la 
composition desdites commissions. Il a été préalablement rappelé que la 
composition lors des précédentes législatures était de deux sièges pour le PLR et 
un siège pour chaque autre groupe. Après discussions, trois propositions de 
composition ont été soumises au vote. Premièrement, il a été proposé de maintenir 
le statut quo, soit deux sièges pour le PLR et un siège pour chaque autre groupe. 
Cette proposition a été rejetée par quinze « non » contre dix « oui ». 
Deuxièmement, a été votée une composition prévoyant deux sièges pour le PLR, 
deux sièges pour les Verts et un siège par autre groupe. Cette hypothèse a été 
rejetée par quatorze « non » contre dix « oui » et une abstention. Enfin, une 
proposition de composer les commissions d'un représentant par groupe élu, soit 
six commissaires par commission, a été mise au vote et acceptée par quinze 
« oui » contre dix « non ». 
4. 
 
Le 29 juin 2015, M. A______ a saisi la chambre administrative de la Cour 
de justice (ci-après : la chambre administrative) d'un recours concernant la 
répartition des sièges dans les commissions du Conseil municipal. Il a conclu à 


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l'annulation de la décision du Conseil municipal et à la modification de la 
composition des commissions (sauf pour la commission des naturalisations) afin 
que le PLR bénéficie de deux sièges et que chacun des autres groupes dispose d'un 
siège. 
 
 
Le règlement du Conseil municipal prévoyait que, lors de la première séance 
de chaque législature, le Conseil municipal devait procéder à la nomination des 
commissions permanentes et ad hoc. S'agissant de la commission des 
naturalisations, elle devait être composée d'un représentant par groupe élu. Pour 
les autres commissions, les membres étaient désignés en veillant à assurer une 
représentation équitable sur l'ensemble des commissions. 
 
 
D'après le site internet de l'État de Genève, le détail du résultat des élections 
municipales était le suivant: 
Liste 
Suffrages 
Suffrages en % Sièges 
PLR 
14'669 
24.63% 
7 
UDC 
8'808 
14.79% 
4 
PDC 
9'385 
15.76% 
4 
Les Socialistes 
8'473 
14.23% 
4 
GAG 
7'923 
13.30% 
3 
Les Verts 
10'297 
17.29% 
5 
Le Conseil municipal avait ainsi abusé de son pouvoir d'appréciation en 
allouant au groupe du PLR le même nombre de sièges en commission que les 
autres groupes alors qu'il avait obtenu bien plus de voix que les autres. La clé de 
répartition choisie par le Conseil municipal occultait ainsi le résultat des élections. 
À titre de référence, le PLR avait obtenu le double des suffrages du GAG et 
devait, en toute équité, être deux fois mieux représenté en commission que ce 
groupe. 
La solution de répartition voulue par le PLR, soit deux sièges attribués à ce 
dernier et un siège par autre groupe, était plus équitable. 
5. 
 
Le 13 juillet 2015, la chambre administrative a transmis le recours de 
M. A______ au Conseil d’État en sa qualité de service de surveillance des 
communes. 
 
 
Le même jour, elle a également transmis le recours de M. A______ à la 
commune B______ et l'a invitée à faire parvenir ses observations. 


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6. 
 
En date du 4 août 2015, la commune B______ a indiqué que cette affaire ne 
relevait pas de la compétence du Conseil administratif, mais de celle du Conseil 
municipal qui était une entité juridiquement distincte de la commune B______. 
7. 
 
Le 10 août 2015, le juge délégué a rappelé à la commune que la compétence 
de défendre les intérêts de la commune dans les procès qu'elle a ou qui lui sont 
intentés ainsi que de prendre les mesures nécessaires étaient du ressort du Conseil 
administratif. 
8. 
 
En date du 2 septembre 2015, la commune B______ s'en est rapportée à 
justice concernant le recours de M. A______. 
9. 
 
Le 4 septembre 2015, la chambre administrative a informé les parties que la 
cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 
 
 
Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert 
contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des 
articles 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA- E 5 10). Font notamment partie des autorités 
administratives, les autorités communales, les services et les institutions qui en 
dépendent (art. 5 let. f LPA) et les personnes, institutions et organismes investis 
du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal (art. 5 let. g LPA). 
 
 
Un recours n’est toutefois pas recevable contre les décisions pour lesquelles 
le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 
al. 7 LOJ). À l’inverse, il peut être ouvert dans d’autres cas que contre des 
décisions lorsque la LOJ ou une autre loi le prévoit expressément (art. 132 al. 3 à 
6 LOJ). 
 
 
En l'espèce, il s'agit de déterminer si la décision portant sur la composition 
des commissions permanentes et des commissions ad hoc adoptée par le Conseil 
municipal peut être qualifiée de décision sujette à recours. 
2. 
 
Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité, dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 


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de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
 
 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA 
- RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus 
exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, 
de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts 
du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 
2010 consid. 6.1 ; 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 2 ; ATA/238/2013 du 
16 avril 2013 consid. 3a ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, n. 867 ss ; Pierre MOOR/Étienne 
POLTIER, op. cit., 2011, pp. 179 ss n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3 ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., p. 269 ss n. 783 ss). Ces dernières peuvent constituer des 
cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu'elles 
apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l'adoption d'une 
mesure plus restrictive à l'égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou 
l'avertissement ne possède pas un tel caractère, il n'est pas sujet à recours (Pierre 
MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 180, 
n.2.1.2.1 ; 
Alfred 
KÖLZ/Isabelle 
HÄNER/Martin 
BERTSCHI, 
Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-rechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, 
p. 310 ; ATA/715/2014 du 9 septembre 2014 consid. 3 ; ATA/537/2014 du 
17 juillet 2014 consid. 2 ; ATA/104/2013 du 19 février 2013 consid. 2). 
 
 
De même, ne sont pas des décisions les actes internes ou d'organisation, qui 
visent les situations à l'intérieur de l'administration; il peut y avoir des effets 
juridiques, mais ce n'en est pas l'objet. C'est pourquoi ils ne sont en règle générale 
pas susceptibles de recours (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; 8C_191/2010 du 
12 octobre 2010 consid. 6.1 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., no 2.1.2.3 
p. 164). 
 
 
Les mesures d'organisation administrative, aussi qualifiées d'actes internes 
ou d'organisation de l'administration, s'adressent à leur destinataire en qualité 
d'organe, d'agent, d'auxiliaire ou de service chargé de gérer une tâche publique 
sans autonomie. Le destinataire n'est pas l'administré mais l'administration. Deux 
critères permettent ainsi de distinguer une décision d'un acte interne: celui-ci n'a 
pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et 
le destinataire en est l'administration elle-même dans l'exercice de ses tâches 
(ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; ATA/846/2014 du 28 octobre 2014 consid. 3 ; 
Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd., 2015, p.343). 
 
 
En particulier, la clé de répartition des sièges au sein d'une commission 
déterminée par l’autorité de nomination a ainsi été considérée soit comme une 


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décision générale et abstraite si elle se rapporte à toutes les nominations futures, 
soit comme une pure mesure organisationnelle s’il s’agit d’une nomination ou 
d’une série de nominations. Dans ce deuxième cas de figure, il s'agit d'une mesure 
d'organisation qui n'est pas attaquable par la voie du recours (B. BOVAY, op. cit. 
p.344 ; JAAC 1999 n° 56 consid 3.2.4 et 3.2.5). Dans le cas cité par cet auteur, qui 
concernait la désignation des membres de la commission fédérale instituée par 
l’ancienne ordonnance du 12 mai 1959 sur le commerce des vins (aOCCV – 
RS 817.421), les dispositions applicables prévoyaient que cette dernière se 
composait au plus de neuf membres et huit suppléants, désignés pour quatre ans 
par l’ancien département fédéral de l’économie, qui devait tenir compte des 
groupements intéressés, de la région, du sexe, de l’âge et de la langue (art. 7 al. 1 
et 9 aOCCV). Elles ne conféraient ainsi aucun droit à qui ce que soit 
(ATA/715/2011 du 22 novembre 2011 consid.9). 
 
 
Les décisions au sens juridique du terme prises par les autorités communales 
sont d'ailleurs relativement peu nombreuses. Cette situation s'explique par le fait 
que le Conseil municipal adopte peu de décisions au sens de l'art. 4 LPA ayant 
pour destinataire des sujets de droit (François BELLANGER, Le contentieux 
communal genevois, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], 
L'avenir juridique des communes, 2007, p. 125-157, 140). 
3. 
 
Le Conseil municipal constitue l’un des deux organes de la commune, 
l’autre étant le Conseil administratif (art. 3 de la loi sur l'administration des 
communes du 13 avril 1984 - LAC - B 6 05). 
 
a. 
Selon l'article 29 alinéa 1 LAC, un Conseil municipal a des fonctions 
délibératives et des fonctions consultatives. 
 
 
Les fonctions délibératives sont énumérées à l'art. 30 al. 1 et 2 LAC. Elles 
s'exercent par l'adoption de délibérations soumises à référendum conformément 
aux articles 77 à 79 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 (Cst- GE - A 2 00), à l'exception des délibérations sur les 
naturalisations, sur la validité des initiatives municipales et sur les demandes de 
levée du secret dans les cas où la loi impose une obligation de secret aux 
conseillers municipaux (art. 29 al. 2 LAC). Elles sont transmises au Conseil d'État 
en sa qualité d'autorité de surveillance (art. 61 et 66 al. 1 LAC), qui a la 
compétence de les annuler lorsqu'elles sont adoptées en violation du droit et doit, 
par ailleurs, approuver - directement ou par délégation au département du 
territoire - certaines d'entre elles pour qu'elles soient exécutoires (art. 68 à 
70 LAC). Si de telles délibérations revêtent les caractéristiques d’une décision au 
sens de l’art. 4 LPA, elles peuvent en outre faire l’objet d’un recours à la chambre 
administrative. Deux modes de surveillance de l’activité des communes existent 
donc en parallèle, dont les relations sont réglées à l’art. 86 LAC. 


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Les fonctions consultatives revêtent la forme de résolutions, d'avis ou de 
propositions non soumis à référendum (art. 29 al. 3 LAC). Ces actes ne font pas 
l'objet d'une transmission au Conseil d'État. Ils ne déploient pas d'effets juridiques 
obligatoires et ne peuvent constituer une décision au sens de l’article 4 LPA 
(François BELLANGER, Le contentieux communal genevois, in "L'avenir 
juridique des communes", Genève 2007, p. 128). 
 
b. 
Le Conseil municipal peut désigner dans son sein des commissions 
nommées pour la durée de la législature (commissions permanentes) ou pour 
étudier un objet déterminé (commissions ad hoc ; art. 10 al. 1 LAC). 
 
c. 
Il doit par ailleurs édicter un règlement, soumis à l’approbation du Conseil 
d’État, fixant la procédure des délibérations (art. 17 LAC). 
4. 
 
Le 8 janvier 2009 est entré en vigueur le règlement du Conseil municipal de 
la commune B______ (ci-après: le règlement), adopté le 10 novembre 2008 et 
approuvé par le Conseil d’État le 7 janvier 2009. 
 
a. 
Selon l'art. 1 du règlement, la séance d’installation du Conseil municipal est 
convoquée par le Maire, à la demande du Conseil d’État. Figure notamment à 
l'ordre du jour de la séance d'installation la nomination des diverses commissions. 
 
b. 
Le Conseil municipal désigne dans son sein des commissions qui lui font 
rapport sur l’objet de leurs travaux (art. 65 du règlement). 
 
c. 
Lors de sa première séance de chaque législature, le Conseil municipal 
procède à la nomination des commissions permanentes pour la durée de la 
législature. Il en désigne les membres, sur proposition des partis ou groupes, en 
veillant à assurer une représentation équitable sur l’ensemble de ces commissions 
(art. 66 § 1 et 2 du règlement). 
 
Le Conseil municipal peut en tout temps désigner des commissions ad hoc 
pour étudier un objet déterminé. Elles sont soumises aux règles de l'art. 66 du 
règlement (art. 67 § 1 du règlement). 
5. 
 
En l'espèce, la nomination des diverses commissions permanentes et ad hoc, 
le choix du nombre de commissaires et la désignation des commissaires figuraient 
aux points 4 et 5 de l'ordre du jour de la séance d'installation du Conseil 
municipal, consultable sur le site internet de la commune B______. 
 
 
Lors de la séance d'installation du Conseil municipal du 2 juin 2015, ces 
questions ont effectivement été débattues et plusieurs propositions de répartition 
des sièges en commission ont été soumises au vote. C'est finalement la répartition 
suivante qui a été adoptée : un représentant par groupe élu, soit six commissaires 
par commission. 


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Pour que cette répartition puisse être valablement contestée par le recourant, 
il faut encore qu'elle puisse être considérée comme une décision sujette à recours 
au sens de l'art. 4 LPA. 
 
 
Cette décision consiste en réalité en une modalité d'organisation du Conseil 
municipal. Or, comme susmentionné, ne constituent pas des décisions sujettes à 
recours, les mesures d’organisation administrative qui sont aussi qualifiées d’actes 
internes ou d’organisation de l’administration et qui s’adressent à leurs 
destinataires en qualité d’organe, d’agent, d’auxiliaire ou de service chargé de 
gérer une tâche publique sans autonomie. 
 
 
La répartition des sièges en commission adoptée pour la législature 
2015-2020 lors de la séance d'installation du Conseil municipal le 2 juin 2015 est 
ainsi une pure mesure organisationnelle et non une décision sujette à recours au 
sens de l'art. 4 LPA. 
6. 
 
Le recourant considère que la décision de répartition des sièges des 
commissions est une décision sujette à recours, devant être contrôlée par un 
tribunal, dans la mesure où le règlement du Conseil municipal prévoit une norme 
de répartition. En l'espèce, cette règle de répartition serait celle de l'équité prévue 
par l'art. 66 du règlement. 
 
 
Cette position ne saurait toutefois être suivie. 
 
 
Le recourant fonde en particulier son argumentation sur la base de 
l'ATA/715/2011 du 22 novembre 2011. Or, dans ce cas particulier, le règlement 
du Conseil municipal de la Ville de Genève prévoyait que chaque groupe avait le 
droit d'être représenté en commission proportionnellement au nombre de suffrages 
obtenus lors des élections municipales. Cette norme conférait ainsi à chaque 
groupe municipal le droit d'être non seulement représenté, mais encore celui de 
l'être selon une règle proportionnelle. 
 
 
Dans le cas d'espèce, une répartition en équité, telle que prévue par l'art. 66 
du règlement, ne confère d’autre droit que d’être représenté en commission. 
7. 
 
Cette décision de répartition ne porte pas non plus sur un objet devant 
revêtir la forme d'une délibération au sens de l'art. 30 LAC. Elle n'est ainsi pas 
soumise au contrôle du Conseil d'État en application des art. 66 ss LAC. 
8. 
 
Au surplus, il sera relevé que cette décision de répartition est une mesure 
organisationnelle et n’est donc pas soumise à la loi sur l’exercice des droits 
politiques du 15 octobre 1982 (LEDP – A 5 05). 
9. 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable. 


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Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant qui 
succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la 
commune (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare irrecevable le recours interjeté le 29 juin 2015 par Monsieur A______ contre la 
répartition des sièges en commission adoptée par le Conseil municipal de la commune 
B______ le 2 juin 2015 ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge du recourant ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi; 
communique le présent arrêt à Monsieur A______, à la commune B______, ainsi qu'au 
service de surveillance des communes, pour information. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-
Ruffinen, M. Pagan, juges. 
 


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Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :