ge_gerichte · ATA/326/2026 · 2026-03-31 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1060/2025-DIVI 
ATA/326/2026 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 31 mars 2026 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourante 
représentée par Me Samuel BRÜCKNER, avocat 
 
 
contre 
ADMINISTRATION FISCALE CANTONALE 
intimée 
représentée par Me David HOFMANN, avocat 
_________ 


- 2/24 - 
A/1060/2025 
EN FAIT 
A. a. Par courriel du 28 février 2025, l’administration fiscale cantonale (ci-après : 
AFC-GE) a transmis aux 45 communes genevoises, dont la A______ (ci-après : 
A______), un courrier du 27 février 2025 récapitulant les comptes fiscaux pour 
l’année 2024. 
b. À ce courrier étaient joints divers tableaux, soit notamment : 
- 
Récapitulatif « éléments chiffrés » (par commune, état au 31 décembre 2024) ; 
- 
Tableau I : compte général (par commune, état au 31 décembre 2024) ; 
- 
Tableau II : Personnes physiques IBO (imposées au barème ordinaire ; par 
commune, état au 31 décembre 2024) ; 
- 
Tableau III : Personnes physiques Impôt à la source (par commune, état au 
31 décembre 2024) ; 
- 
Tableau IV : Impôt sur les prestations en capital (par commune, état au 
31 décembre 2024) ; 
- 
Tableau V : Personnes morales (par commune, état au 31 décembre 2024) ; 
- 
Tableau VI : Centimes additionnels complémentaires sur l’impôt sur le bénéfice 
des personnes morales (par commune, état au 31 décembre 2024) ; 
- 
Clef de répartition - centimes additionnels complémentaires sur l’impôt sur le 
bénéfice des personnes morales (identique pour toutes les communes) ; 
- 
Tableau VII : Fonds de péréquation (identique pour toutes les communes) ; 
- 
Tableau VIII : Répartition de la recette 2024 du fonds de péréquation 
communale (identique pour toutes les communes) ; 
- 
Tableau IX : Répartition de la recette 2024 de la part de l’impôt fédéral direct 
(ci-après : IFD) (identique pour toutes les communes) ; 
- 
Tableau X : Part des communes genevoises à la compensation financière 2024 
versée aux communes frontalières françaises (identique pour toutes les 
communes) ; 
- 
Explications concernant les estimations fiscales dans les comptes communaux 
(identique pour toutes les communes). 
Il résultait du tableau I que l’estimation de la production des recettes fiscales de 
A______ pour 2024 s’élevait à CHF 883'161'298.92, montant net des frais de 
perception prélevés par l’État, qui s’élevaient à CHF 28'095'330.41. 
B. a. Par acte déposé le 27 mars 2025, A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 
contre « la fixation des frais de perception des impôts communaux notifiée par 
l’AFC-GE », concluant à ce que les frais de perception soient réduits à 0,55% du 
montant perçu, soit en l’occurrence à CHF 5'150'811.-, et à ce que la chambre 
administrative ordonne au département des finances, des ressources humaines et 


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des affaires extérieures (ci-après : le département) de calculer le montant des 
intérêts moratoires et rémunératoires comptabilisés durant l’exercice 2024 en lien 
avec les créances en impôts de la commune, et d’ajouter ces montants au « compte 
fiscal » notifié le 28 février 2025. 
La communication des montants de frais perçus par l’AFC-GE se faisait 
exclusivement par le biais de la transmission des « comptes fiscaux ». Elle avait 
force obligatoire puisque le canton exécutait systématiquement les décomptes 
transmis en retenant les montants de frais ainsi communiqués. Il s’agissait donc 
bien d’une décision administrative. Aucune voie de droit spécifique n’étant prévue, 
la chambre administrative était compétente pour connaître du litige. 
Le décompte se fondait sur une interprétation de l’art. 370 al. 2 de la loi générale 
sur les contributions publiques du 9 novembre l887 (LCP - D 3 05) qu’elle 
contestait. Cette disposition permettait au canton de prélever des frais « jusqu’à 
concurrence de 3% », sans nullement l’obliger à utiliser ce plafond. Les frais en 
question étant assimilables à un émolument, c’est-à-dire à une taxe causale, ils 
devaient demeurer proportionnés et respecter les principes de la couverture des frais 
et de l’équivalence. Or, le total des frais perçus représentait 75% des charges de 
fonctionnement totales de l’AFC-GE, si l’on incluait les charges d’état-major et les 
prestations de soutien relevant d’autres départements, et 102% sans ces charges 
externes, ce qui était manifestement excessif. Selon une note jointe – non datée et 
non signée – qui détaillait le raisonnement de A______, c’était un taux de 0,55% et 
non de 3% qu’il convenait d’utiliser. 
Par ailleurs, le canton, qui était chargé du recouvrement des impôts ainsi que des 
intérêts moratoires, ne disposait d’aucun droit d’en conserver le produit relatif aux 
impôts communaux. Ces intérêts étaient des accessoires des créances des 
communes. Faute de toute base légale qui l’habilitait à s’approprier ces intérêts, 
l’AFC-GE devait les restituer aux communes ; toutefois, seule celle-là était en 
possession des données permettant d’en calculer le montant (net, puisque sous 
déduction des intérêts rémunératoires versés aux contribuables anticipant leurs 
paiements d’impôts). 
b. Le 14 mai 2025, l’AFC-GE a conclu à l’irrecevabilité du recours, 
subsidiairement à son rejet. 
La communication du 27 février 2025 n’était pas une décision administrative, mais 
une lettre d’information aux communes, avec un décompte leur communiquant le 
résultat des comptes fiscaux pour l’année 2024. Il s’agissait uniquement d’un relevé 
et non d’un acte ayant pour objet de créer une situation contraignante pour son 
destinataire. A______ ne contestait pas le calcul des frais de perception mais le taux 
de ceux-ci, et donc l’art. 370 LCP. Un contrôle abstrait n’était plus possible et un 
contrôle concret nécessitait la présence d’un acte attaquable. Quant à une éventuelle 
procédure de contestation d’un acte matériel, au sens de l’art. 4A de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), elle supposait de 
saisir l’autorité concernée avant de pouvoir interjeter recours. Un recours n’était 


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A/1060/2025 
donc pas possible, étant précisé que ni la LCP, ni la loi relative à la perception et 
aux garanties des impôts des personnes physiques et des personnes morales du 
26 juin 2008 (LPGIP - D 3 18) ne prévoyaient de voie de recours spécifique. 
Si le recours était déclaré recevable, le grief lié au taux des frais de perception devait 
être écarté. L’art. 370 al. 2 LCP prévoyait que les communes participaient aux frais 
de perception jusqu’à concurrence de 3%. L’expression « jusqu’à concurrence de 
3% » signifiait uniquement que le taux précité ne devait pas être dépassé. 
Il s’agissait d’une tournure un peu ancienne, ce qui correspondait à l’année 
d’adoption de la première version de la disposition légale, à savoir 1928. 
L’interprétation historique allait dans le même sens, puisqu’en 1928 l’expression 
était introduite dans la LCP tandis que les travaux parlementaires montraient 
clairement qu’il s’agissait de prélever 2% du montant des impôts perçus en faveur 
des communes. Lors de la modification de 1978, qui avait consisté à modifier le 
taux et à le faire passer à 3%, l’exposé des motifs indiquait que la participation de 
2% des communes ne correspondait plus, depuis longtemps, aux charges accrues 
que l’État assumait pour elles, et qu’il convenait donc de l’adapter aux 
circonstances en la portant à 3%. Même un député critique de cette réforme avait 
affirmé à l’époque que « les frais de recouvrement passeront de 2 à 3% ». Pendant 
quatre ans, soit du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2009, à la suite de modifications 
législatives, le taux de participation était passé à 4,5% avant de redescendre à 3%, 
qui était désormais le taux fixe choisi par le législateur, constat que l’interprétation 
systématique et téléologique de la disposition ne venait pas remettre en cause. 
L’assimilation faite par la recourante des frais de perception à un émolument était 
discutable, dans la mesure où cela revenait à assimiler les communes à des 
contribuables assujettis à la souveraineté fiscale du canton, ce qui n’était pas le cas. 
De plus, selon la jurisprudence, les principes de la couverture des frais et de 
l’équivalence n’étaient applicables qu’aux contributions causales qui n’étaient pas 
prévues par une loi formelle. 
Le deuxième grief, qui concernait l’absence de crédit au profit de la commune du 
produit des intérêts moratoires payés par les contribuables, n’était pas davantage 
fondé. Les impôts communaux étaient transférés à A______ au moyen de 
versements hebdomadaires, en fonction des estimations, celle-ci devant le cas 
échéant reverser le trop-perçu au canton à l’issue de l’exercice. Ainsi, en 2024, 
A______ avait perçu toutes les semaines un montant compris entre CHF 
17'700'000.- et CHF 21'200'000.-. Lesdits versements hebdomadaires étaient mis 
au crédit de A______ indépendamment de l’encaissement – complet ou partiel, 
dans les temps ou en retard – des impôts par l’AFC-GE auprès des contribuables. 
C’était le canton qui supportait l’entier des risques liés à l’encaissement de l’impôt 
cantonal et communal (ci-après : ICC). 
Enfin, la LPGIP s’appliquait certes aux impôts communaux, mais elle ne contenait 
aucune disposition spécifique à ceux-ci et son champ d’application n’englobait pas 
l’art. 370 LCP. 


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c. Le 30 juin 2025, la chambre administrative a tenu une audience de comparution 
personnelle des parties. 
Les représentants de l’AFC-GE ont indiqué que le taux de 3% avait été utilisé 
depuis 1979, à l’exception des années 2006 à 2009 où il avait été de 4,5%. 
Le versement mensuel (hebdomadaire pour A______) des acomptes d'impôts aux 
communes s'effectuait sur la base des budgets communaux. Ce versement mensuel 
était prévu par l'art. 300 al. 2 LCP. Le versement hebdomadaire à A______ était 
ancien et avait cours déjà au début des années 1990. Le montant versé était donc 
déconnecté des encaissements et même des prévisions d'encaissement des impôts, 
étant précisé qu'il y avait un correctif lors du bouclement des comptes, en cas de 
trop ou de pas assez perçu. 
Les représentants de A______ ont déclaré que la question avait été discutée en 2019 
dans le cadre du PL 12782, projet de loi déposé par le Conseil d'État et proposant 
le transfert de certaines charges du canton aux communes. L'association des 
communes genevoises (ci-après : ACG) avait écrit au Conseil d'État que s'il devait 
y avoir un transfert de charges, le taux de 3 % devrait être revu. Il y avait ainsi eu 
des négociations politiques entre une délégation du Conseil d’État et le bureau de 
l'ACG, composé de six magistrats communaux. 
Le recours avait été interjeté en 2025 car en 2023, la situation avait atteint une 
double limite. D'une part, la rétrocession était montée à la hauteur des charges 
directes de fonctionnement de l'AFC-GE. D'autre part, en 2024, l'AFC-GE avait 
commencé à percevoir les centimes complémentaires communaux succédant à la 
taxe professionnelle communale (ci-après : TPC). Or, en tenant compte des 3% sur 
ces centimes additionnels complémentaires, on arrivait à 10% d'augmentation du 
montant retenu par l'AFC. La note qui figurait en annexe au recours avait été établie 
par l'ACG et notamment par son directeur juridique, en janvier ou février 2025. 
Elle avait été transmise aux communes à la mi-mars 2025, lors d'une commission 
des finances et de l'économies de l'ACG. 
Il était contesté par A______ que les sommes reçues mensuellement le fussent en 
avance. En effet, elles correspondaient aux acomptes que les contribuables devaient 
verser chaque mois, avec des intérêts moratoires si l'acompte n'était pas payé 
30 jours après l'échéance mensuelle. Il semblait normal que si les impôts 
communaux étaient perçus par le département et qu'il y avait des intérêts moratoires 
y afférents, ces derniers fussent aussi rétrocédés. 
À la fin de l’audience, un délai au 19 septembre 2025 a été fixé aux parties pour 
déposer leurs observations finales. 
d. Le 19 septembre 2025, A______ a persisté dans ses conclusions, modifiant 
toutefois celle relative à la réduction des frais de perception, ceux-ci devant être 
fixés, sur la base des chiffres de 2024, à 0,62% du montant perçu. 
Le recours était recevable. Elle ne contestait pas l’art. 370 LCP en tant que tel, mais 
uniquement l’interprétation et l’application qu’en faisait l’AFC-GE. Il apparaissait 


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clairement que le « simple relevé » évoqué par cette dernière avait bel et bien 
vocation à lui signifier la situation définitive et déterminante produite par les 
opérations fiscales menées par le canton pour le compte de A______. Les frais de 
perception ne donnaient du reste lieu à aucune autre manifestation de volonté de la 
part de l’AFC-GE, étant rappelé que la notion de décision n’était pas dépendante de 
la forme ni de la terminologie utilisée. Enfin, considérer que le recours était 
prématuré et que A______ devait préalablement demander à l’AFC-GE qu’elle se 
détermine par une décision ne ferait que reporter le contentieux, dès lors que 
l’AFC-GE se déterminerait comme elle l’avait fait au cours de la procédure et 
qu’elle-même déposerait le même recours. 
L’art. 370 al. 2 LCP devait être interprété comme signifiant que le montant de la 
facturation devait correspondre aux frais effectifs de perception de l’impôt 
communal, mais au maximum à 3% du montant perçu chaque année. Les travaux 
préparatoires de la novelle de 1928 mettaient en exergue que la participation des 
communes devait prendre en compte le transfert de tâches de celles-ci vers 
l’administration cantonale. Lors de l’adoption du texte actuellement en vigueur, soit 
en 1978, l’argumentation du Conseil d’État, consistant à plaider pour une 
augmentation à 3% en raison de la complexification de la taxation et de la 
perception de l’impôt, revenait à faire application du principe de la couverture des 
frais. Le système mis en place entre 2006 et 2009 n’avait plus de portée, mais 
démontrait que pour prévoir une augmentation du taux décorrélée des coûts de 
perception, le législateur cantonal avait pris soin de supprimer la locution « jusqu’à 
concurrence de ». 
L’interprétation systématique mettait en lumière l’existence de nombreuses autres 
occurrences de l’expression « jusqu’à concurrence de » dans les lois fiscales et 
financières genevoises, toujours dans le sens d’instituer un plafond et non un 
pourcentage ou un montant fixe. On pouvait également faire un parallèle avec 
l’art. 457 LCP. 
Les communes n’étant pas des sujets fiscaux du canton, la jurisprudence qui 
prévoyait que les principes de l’équivalence et de la couverture des frais ne 
s’appliquaient pas en cas de base légale formelle était dépourvue de portée en 
l’espèce. L’art. 143 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), bien que non justiciable, devait néanmoins être 
pris en compte dans l’interprétation de l’art. 370 LCP. 
La LCP obligeait le canton à verser mensuellement aux communes les impôts 
collectés, mais aucune loi ne privait ces dernières du bénéfice des intérêts 
moratoires. L’argument de l’inapplicabilité de la LPGIP à l’art. 370 LCP relevait 
du sophisme, les relations juridiques traitées par ces deux lois étant distinctes. 
La prétention découlait simplement de ce que les intérêts étaient les accessoires des 
créances communales. 
La méthode d’acompte, définie unilatéralement par le canton, induisait forcément 
un écart avec les encaissements effectifs et n’était pas favorable à A______. Ces 


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écarts avaient donné lieu à des versements complémentaires du canton à A______ 
au 31 mars de l’année suivante, ceci chaque année entre 2015 et 2024 (soit en 
moyenne CHF 38'957'849.- représentant environ 5% des encaissements). L’écart 
étant soldé le 31 mars de l’année suivante, les communes étaient directement 
concernées par la « moralité de paiement » de leurs contribuables, les créances 
fiscales donnant lieu à facturation d’intérêts aux contribuables étant également 
celles des communes. L’existence même d’un reliquat, qui ne concernait pas un 
montant anecdotique, montrait que les communes assumaient elles-mêmes le risque 
lié aux retards de paiement des contribuables. 
En tenant compte du reliquat fiscal au 31 décembre 2024 de CHF 401'300'000.- et 
en supposant que l’entier de cette somme génère des intérêts rémunératoires (recte : 
moratoires) de 3% selon le taux défini pour 2025, la somme annuelle des intérêts 
représenterait CHF 12'000'000.- environ. Les intérêts rémunératoires et les 
escomptes devaient en être déduits. Il n’était pas possible aux communes de calculer 
leur montant au vu des éléments qui leur étaient communiqués, mais si l’on prenait 
en compte, notamment, le taux de 0.5%, ils étaient sûrement bien inférieurs au 
montant précité, soit de l’ordre de CHF 2'000'000.-. 
Il existait une réelle problématique liée aux intérêts perçus auprès des contribuables. 
Si les acomptes versés aux communes étaient calculés sur une base théorique, la 
balance opérée à la fin de l’exercice tenait compte des versements effectifs 
encaissés par le canton. En d’autres termes, si ce dernier faisait réellement 
« la banque » et versait aux communes l’entier des sommes dues par les 
contribuables, il n’y aurait pas de reliquat. Or dans la réalité, les acomptes étaient 
en moyenne nettement inférieurs aux montants finalement dus à la commune. 
e. Le 22 octobre 2025, l’AFC-GE a persisté dans ses conclusions. 
En ce qui concernait les frais de perception, l’argumentation de A______ 
s’apparentait à un exposé des motifs en vue d’un futur projet de loi, étant rappelé 
que la chambre administrative ne pouvait examiner l’opportunité d’un acte attaqué 
et n’était pas compétente pour adopter un règlement ou un éventuel mécanisme de 
révision périodique. Lors de la réunion du 24 mai 2019, il n’y avait eu aucune 
demande formelle et claire au Conseil d’État de modifier l’art. 370 LCP. L’art. 457 
LCP avait été adopté près de 40 ans après l’art. 370 LCP et concernait un tout autre 
domaine. Quant aux exemples donnés d’autres dispositions où l’expression « 
jusqu’à concurrence de » était utilisée pour un montant ou un taux variable, ils 
n’étaient pas pertinents, le caractère fixe du taux prévu à l’art. 370 LCP étant clair. 
Pour les intérêts, le canton supportait le risque du retard de l’encaissement des 
créances fiscales communales, car il gérait les rappels, sommations et procédures 
de recouvrement en cas de non-paiement, sans que les communes soient sollicitées 
ni en soient affectées. Les éventuels frais incombant au créancier ne leur étaient pas 
davantage imputés. En revanche, pour les créances définitivement irrécouvrables, 
des corrections des impôts communaux étaient opérées, de sorte que les communes 
et le canton en supportaient le risque, chacun pour ses impôts. A______ 


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reconnaissait elle-même qu’il n’y avait pas de base légale qui concrétiserait son 
souhait quant au mécanisme d’encaissement et de rémunération. Le but des intérêts 
moratoires était de récompenser l’attente du créancier : dès lors que le retard de 
paiement n’affectait pas les versements de l’État aux communes, il n’y avait pas de 
raison qu’elles perçoivent ces intérêts. Le versement d’un solde correctif ne 
signifiait pas qu’il manquait des intérêts, mais plutôt que les revenus fiscaux 
produits étaient supérieurs à ceux budgétisés. 
f. Le 31 octobre 2025, A______ a persisté dans ses conclusions. Compte tenu de la 
position adoptée par l’intimée au sujet de son écriture du 19 septembre 2025, elle 
demandait la convocation d’une audience qui lui permettrait de fournir les 
explications utiles et de répondre aux questions de la chambre administrative et de 
l’intimée. 
g. Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 La chambre de céans examine d’office et librement la recevabilité des recours qui 
lui sont soumis (art. 11 al. 1 et 2 LPA ; ATA/620/2025 du 3 juin 2025 consid. 1 ; 
ATA/485/2025 du 29 avril 2025 consid. 2). 
2. 
L’intimée conteste la recevabilité du recours. Selon elle, la communication du 
27 février 2025 n’était pas une décision administrative, mais une lettre 
d’information aux communes, et une éventuelle procédure de contestation d’un acte 
matériel supposait de saisir l’autorité concernée avant de pouvoir interjeter recours. 
2.1 La compétence de la chambre administrative est définie à l’art. 132 de la loi sur 
l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Elle est, sous réserve 
des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances 
sociales, l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative 
(art. 132 al. 1 LOJ). La chambre administrative examine d’office sa compétence 
(art. 11 al. 2 LPA), qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord 
entre les parties (art. 11 al. 1 LPA). 
Le recours est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions 
administratives au sens des art. 3, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, sauf exceptions 
prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ) ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale 
prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ), ou encore lorsque la saisine 
est prévue dans des lois particulières (art. 132 al. 6 LOJ). 
En matière fiscale, le contribuable peut adresser au département une réclamation 
écrite contre la décision d’assujettissement ou de taxation, dans les 30 jours qui 
suivent sa notification (art. 132 al. 1 de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct du 
14 décembre 1990 - LIFD - RS 642.11 ; 39 al. 1 de la loi de procédure fiscale du 
4 octobre 2001 - LPFisc - D 3 17). Le contribuable peut s'opposer à la décision sur 
réclamation du département en s'adressant, dans les 30 jours à compter de la 


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notification de la décision attaquée, au Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI ; art. 49 al. 1 LPFisc). Il peut recourir contre le jugement du TAPI 
auprès de la chambre administrative (art. 53 s. LPFisc). 
2.2 Aux termes de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : a) de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; b) de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ; c) de 
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler 
ou constater des droits ou obligations. 
2.3 La notion de décision en droit genevois est calquée sur le droit fédéral 
(ATA/690/2025 du 24 juin 2025 consid. 1.3 ; ATA/460/2025 du 29 avril 2025 
consid. 2.1 ; François BELLANGER, Les aspects formels de la décision, in Les 
grands principes de la procédure administrative, 2023, p. 37). Selon la jurisprudence 
du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de « décision » au sens large vise 
habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire 
un certain effet juridique ou à constater l’existence ou l’inexistence d’un droit ou 
d’une obligation ; au sens étroit, c’est un acte qui, tout en répondant à cette 
définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_577/2023 du 4 avril 2024 consid. 2.2). 
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un 
caractère obligatoire pour les administrés, en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/817/2024 du 9 juillet 2024 
consid. 3.2 et les arrêts cités). Un acte peut ainsi être qualifié de décision 
(matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s’il n’est pas intitulé 
comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d’une décision, 
telle l’indication des voies de droit (arrêts du Tribunal fédéral 2C_39/2025 du 
25 mars 2025 consid. 4.3 ; 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les 
références citées). Il ne suffit pas que l’acte querellé ait des effets juridiques, encore 
faut-il qu’il vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu’acte juridique 
unilatéral tend à modifier la situation juridique de l’administré par la volonté de 
l’autorité, mais sur la base de et conformément à la loi (ATA/460/2025 précité 
consid. 2.1 ; ATA/599/2021 du 8 juin 2021 consid. 5b). De simples déclarations, 
comme des opinions, des communications, des prises de position, des 
recommandations et des renseignements n’entrent pas dans la catégorie des 
décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_39/2025 précité consid. 4.3 ; 1C_577/2023 précité consid. 2.2). Il en va de 
même des actes internes ou d’organisation, qui visent les situations à l’intérieur de 
l’administration et ne s’adressent pas à l’administré, mais à l’administration dans 
l’exercice de ses tâches. De tels actes peuvent avoir des effets juridiques, mais n’ont 
pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel, 


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raison pour laquelle ils ne sont en règle générale pas susceptibles de recours 
(ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8D_2/2018 du 21 février 
2019 consid. 6.2 ; ATA/1296/2025 du 25 novembre 2025 consid. 1.4 ; 
ATA/846/2014 du 28 octobre 2014 consid. 3 ; Thierry TANQUEREL/Frédéric 
BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n. 666). 
Typiquement individuelle et concrète, la décision se distingue de l’acte normatif ou 
loi au sens matériel, qui, de caractère général et abstrait, est susceptible de 
s’appliquer à un nombre indéterminé de destinataires dans un nombre indéterminé 
de situations (Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 295). 
2.4 Certaines décisions sont qualifiées de générales ou collectives selon les auteurs. 
Il s’agit d’actes hybrides qui, comme une décision particulière, régissent une 
situation déterminée, mais qui, à l’instar d’une norme légale, s’adressent à un 
nombre important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées. Ils 
ont vocation à s’appliquer directement à la majorité des intéressés potentiels en 
fonction d’une situation de fait suffisamment concrète, sans qu’il ne soit besoin de 
les mettre en œuvre au moyen d’un autre acte de l’autorité. Les décisions collectives 
ont ainsi des destinataires en nombre indéterminé, mais dans une situation 
individuelle ou concrète ; elles portent sur un objet déterminé, à raison duquel sont 
fixés les droits ou obligations d’un nombre inconnu de destinataires 
(ATF 134 II 272 ; ATA/1301/2025 du 25 novembre 2025 consid. 2.5 et les 
références citées). 
Du point de vue de la protection juridique, une décision générale est assimilée aux 
décisions administratives individuelles quant à la possibilité d’interjeter un recours 
direct contre elles (ATF 126 II 300 consid. 1 ; 125 I 313 consid. 2b ; 112 Ib 249 
consid. 2b). Elle doit également pouvoir faire l’objet d’un contrôle préjudiciel à 
l’occasion d’un acte d’application (ATF 134 II 272 consid. 3.3 ; ATA/606/2019 du 
12 avril 2019 consid. 2d ; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., 
n. 813 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011 
p. 202). 
2.5 Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques 
matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par 
son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente 
pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de 
droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les 
références citées ; ATA/1239/2024 du 22 octobre 2024 consid. 1.5). 
2.6 Selon l’art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par 


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une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, de par la loi, 
exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels. 
Cette norme constitutionnelle étend le contrôle judiciaire en principe à toutes les 
contestations juridiques, y compris aux actes de l’administration, en établissant une 
garantie générale de l’accès au juge (ATF 143 I 344 consid. 8.2 ; 141 I 172 
consid. 4.4.1). Il s’agit en particulier de contestations portant sur les droits et les 
obligations de personnes, physiques ou morales (ATF 143 I 344 consid. 8.2). 
Pour pouvoir invoquer l’art. 29a Cst., il faut que le justiciable se trouve dans une 
situation de contestation juridique, c’est-à-dire qu’il existe un litige portant sur un 
différend juridique qui met en jeu des intérêts individuels dignes de protection 
(ATF 144 II 233 consid. 4.4 ; 143 I 336 consid. 4.1 ; 140 II 315 consid. 4.4). Il faut 
que la personne qui se prévaut de cette disposition puisse faire valoir, à tout le moins 
de manière vraisemblable, un droit (ATF 141 I 241 consid. 4.1). Elle ne s’oppose 
pas aux conditions de recevabilité habituelles du recours (ATF 143 I 344 
consid. 8.2). 
Elle ne s’applique toutefois pas, notamment, aux actes internes de l’administration 
qui n’ont pas le caractère d’une décision (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8D_1/2016 du 23 janvier 2017 consid. 5.1). La jurisprudence voit 
par exemple dans le budget un acte administratif interne ne déployant pas d'effet 
obligatoire à l'égard des tiers, de nature politique et non susceptible de recours 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_359/2013 du 14 novembre 2013 consid. 2.3 ; 
2C_272/2012 du 9 juillet 2012). 
2.7 Un acte matériel est défini comme un acte qui n'a pas pour objet de produire un 
effet juridique, même s'il peut en pratique en produire, notamment s'il met en jeu la 
responsabilité de l'État (ATA/1174/2025 du 28 octobre 2025 consid. 1.2 ; 
ATA/1292/2021 du 25 novembre 2021 consid. 2d ; Pierre MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e éd. 2012, 
p. 12 s ; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 52 ; MGC 2007-
2008/XI 1 A p. 10926). Les mesures internes, qui organisent l'activité concrète de 
l'administration, sont assimilables aux actes matériels de celle-ci. Il en résulte 
qu'elles ne peuvent être attaquées en tant que telles par des recours, qui ne sont en 
principe ouverts que contre des décisions, voire contre des normes 
(ATA/1292/2021 précité consid. 2d ; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, 
op. cit., n. 666). 
À teneur de l'art. 4A al. 1 LPA, intitulé « droit à un acte attaquable », toute personne 
qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des 
actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des droits ou 
des obligations s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir, ou les révoque 
(let. a), élimine les conséquences d'actes illicites (let. b), constate le caractère illicite 
de tels actes (let. c). L'autorité statue par décision (art. 4A al. 2 LPA). Lorsqu'elle 
n'est pas désignée, l'autorité compétente est celle dont relève directement 
l'intervention étatique en question (art. 4A al. 3 LPA). 


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L'art. 4A LPA met en œuvre, sur le plan cantonal, le droit à l'accès au juge garanti 
par l'art. 29a Cst. s'agissant du contrôle des actes matériels de l'administration. 
Il confère à toute personne ayant un intérêt digne de protection (et non uniquement 
juridique) le droit d'exiger que l'autorité compétente pour les actes fondés sur le 
droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à ses droits ou obligations statue 
par décision (arrêts du Tribunal fédéral 8D_3/2022 du 10 janvier 2023 consid. 6.1.4 
et la référence citée ; 8C_775/2019 du 17 mars 2020 consid. 3.1 et la référence 
citée). Il s'agit de mettre en évidence une relation de droit administratif, créée par 
l'applicabilité d'une norme de droit public à un acte de l'administration : l'objet de 
la décision est précisément de constater si la norme invoquée par l'administré à 
quelque chose à dire sur la légalité de l'acte qui le touche (ATF 140 II 315 
consid. 3). Cette relation peut concerner des domaines dans lesquels l'administré ne 
dispose pas d'un droit spécifique, mais est uniquement touché dans un intérêt de 
fait, digne de protection (ATA/636/2025 du 10 juin 2025 consid. 3.2). 
2.8 Le formalisme excessif, prohibé par l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), est réalisé lorsque la stricte 
application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de 
protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation 
du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux 
(ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 II 244 consid. 2.4.2). 
2.9 En l’espèce, l’acte attaqué se présente sous la forme d’un courrier d’information 
aux communes contenant divers tableaux chiffrés, notamment le compte fiscal 
général de la commune, ainsi que le calcul des correctifs d’estimation des divers 
impôts communaux et l’estimation de la production fiscale pour l’année écoulée. 
Il n’est pas désigné comme décision et ne contient pas d’indication d’une voie ou 
d’un délai de recours. Cela étant, conformément à la jurisprudence, il convient de 
ne pas s’arrêter à ces caractéristiques externes mais au contraire de rechercher si, 
par son contenu, il a un caractère décisionnel. 
À cet égard, les tableaux précités indiquent les frais de perception et les correctifs 
d’estimation retenus par le canton sur les impôts communaux. Il n’existe pas d’autre 
acte communiqué aux communes qui arrêterait ces montants. L’acte attaqué a donc 
vocation à constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue des droits de chaque 
commune en matière de recettes fiscales. Les tableaux litigieux sont spécifiques à 
chaque commune et n’ont donc qu’un seul destinataire, étant précisé que les 
données non spécifiques contenues dans le courrier attaqué ont pour cible 
l’ensemble des communes genevoises, lesquelles sont au nombre de 45, soit un 
nombre déterminé de destinataires. 
Il découle de ce qui précède que l’acte attaqué constitue bien une décision. Il ne 
s’agit toutefois pas d’une décision de taxation, de rappel d’impôt ou d’amende 
notifiée à un contribuable, si bien que la voie de la réclamation et du recours auprès 
du TAPI ne sont pas ouvertes, seule la chambre de céans étant compétente pour en 
connaître. Il sera donc entré en matière sur le recours. 


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Cela étant, même si le courrier attaqué devait être compris comme un acte matériel, 
il serait, au vu des circonstances d’espèce, totalement vain de déclarer le recours 
irrecevable et de renvoyer la commune recourante à demander une décision à 
l’intimée, dès lors qu’il ne fait aucun doute que la décision de celle-ci – et le recours 
qui s’ensuivrait – serait en tous points identique à ce qui ressort déjà dudit courrier 
et des écritures échangées dans la présente procédure. Un tel renvoi ne constituerait 
ainsi qu’une vaine formalité et relèverait du formalisme excessif. 
3. 
Dans sa dernière écriture, la recourante demande la convocation d’une seconde 
audience de comparution personnelle des parties. 
3.1 Tel qu’il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend 
notamment le droit pour les parties de fournir des preuves quant aux faits de nature 
à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration 
des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 148 
II 73 consid. 7.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_17/2024 du 8 août 2024 
consid. 2.1 ; 2C_700/2022 du 28 novembre 2022 consid. 3 et les références citées). 
L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque 
les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant 
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à 
modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). En outre, le droit d'être entendu 
n'implique pas le droit à l’audition orale ni à celle de témoins (ATF 140 I 285 
consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_388/2021 du 17 août 2022 consid. 2.1). 
3.2 En l’espèce, malgré le caractère juridique et technique de la présente cause, la 
chambre de céans a tenu une audience en date du 30 juin 2025. Les parties ont pu 
ensuite se déterminer à nouveau, la recourante produisant du reste une écriture de 
réplique nettement plus développée que son acte de recours. La recourante ne donne 
par ailleurs aucun motif nécessitant de convoquer une seconde audience, si bien 
qu’il ne sera pas fait droit à cette demande. 
4. 
Dans un premier grief de fond, A______ conteste le montant des frais de perception 
retenus par l’intimée. 
4.1 Selon l’art. 50 al. 1 Cst., l’autonomie communale est garantie dans les limites 
fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, les communes jouissent d'une 
autonomie dans un domaine donné lorsque le droit cantonal ou fédéral ne le régit 
pas de manière exhaustive, mais le laisse, en tout ou en partie, à la discrétion de la 
commune, en lui accordant ainsi une liberté de décision relativement importante 
(ATF 147 I 433 consid. 4.1). 
4.2 Les cantons effectuent la taxation et la perception des impôts directs de la 
Confédération ; au moins 17% du produit brut de l’impôt leur sont attribués, part 
qui peut être réduite jusqu’à 15% pour autant que les effets de la péréquation 
financière l’exigent (art. 128 al. 4 Cst.). 


- 14/24 - 
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4.3 Les cantons supportent les frais afférents à la perception de l’impôt fédéral 
direct, dans la mesure où celle-ci leur incombe (art. 198 LIFD). Les cantons versent 
à la Confédération 78,8% des impôts encaissés, des amendes infligées pour 
soustraction fiscale ou violation de règles de procédure ainsi que des intérêts qu’ils 
ont perçus (art. 196 al. 1 LIFD) ; ils octroient aux communes une compensation 
appropriée pour les conséquences de l’abrogation des art. 28 al. 2 à 5 et 29 al. 2 
let. b de la loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des 
communes du 14 décembre 1990 (LHID - RS 642.14 ; art. 196 al. 1bis LIFD). 
4.4 L’impôt sur les gains immobiliers peut être perçu par le canton ou la commune 
(art. 2 al. 2 LHID), tandis que l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes 
physiques, l’impôt sur le bénéfice et le capital des personnes morales et l’impôt à 
la source sont prélevés par le canton (art. 2 al. 1 LHID). La LHID ne prévoit rien 
de plus en ce qui concerne les rapports entre canton et communes s’agissant de la 
perception des impôts susmentionnés. 
4.5 La répartition des responsabilités financières tient compte du principe selon 
lequel chaque tâche est financée par la collectivité publique qui en a la 
responsabilité et qui en bénéficie (art. 143 al. 1 Cst-GE). 
4.6 La perception des centimes additionnels communaux est faite par le 
département, en même temps que celle des impôts cantonaux auxquels ils sont 
afférents (art. 300 al. 1 LCP). 
Les impôts, taxes et centimes additionnels perçus par l’État pour le compte des 
communes sont répartis entre celles-ci et l’État par le département conformément à 
la loi (art. 370 al. 1 LCP). Les communes participent aux frais de perception jusqu’à 
concurrence de 3% du montant perçu chaque année (art. 370 al. 2 LCP). 
4.7 À l’art. 370 al. 3 LCP figure une règle – entrée en vigueur le 1er janvier 2006 
(art. 2 souligné al. 2 de la L 9679), prolongée par la L 10077 et valable uniquement 
jusqu’au 31 décembre 2009 à teneur du texte même de l’art. 370 al. 3 LCP – selon 
laquelle, en dérogation à l'al. 2, les communes participent aux frais de perception, 
pour la période du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2009, à concurrence de 4,5% 
du montant perçu chaque année. Durant la même période, le tiers des revenus 
découlant de cette participation des communes est versé par l'État au fonds 
d'équipement communal ; ce dernier en est crédité une fois l'an, au bouclement 
annuel des comptes de l'État. 
4.8 L’art. 370 al. 2 LCP a été adopté le 1er décembre 1928 et est entré en vigueur le 
12 janvier 1929 (ROLG 1928 290), la seule différence avec le texte actuel 
concernant le taux des frais de perception, celui indiqué étant de 2% et non de 3%. 
La disposition n’a pas été discutée en séance plénière, ni fait l’objet d’une 
présentation spécifique dans l’exposé des motifs (MGC 1928, Annexe, 155 ss), 
mais les travaux préparatoires de la novelle font état des propos suivants de la 
commission parlementaire chargée d’examiner le projet : « (…) d’après le nouveau 
texte, le département des finances se substitue aux communes en ce qui concerne le 


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contrôle et, se chargeant de toute la perception, il prélève de ce chef sur la portion 
des recettes attribuées aux communes une commission de 2%. Diverses 
observations ont été présentées à ce sujet. Les représentants de certaines communes 
persistent à soutenir qu’elles sont mieux outillées que l’État pour les fonctions 
attribuées à celui-ci, comme aussi à déclarer que le taux de 2% est exagéré. Tout en 
leur donnant acte de ces critiques, la commission, dans sa majorité, a paru d’avis 
que la réforme préconisée présente des avantages sérieux. En effet, si, d’une part, 
divers services communaux sont bien placés pour recueillir certains 
renseignements, d’autre part, il importe de centraliser au département – qui, dans le 
cours des années qui viennent de s’écouler, a recueilli une documentation 
importante – les services de contrôle. Certes, l’aide que peuvent apporter les 
communes n’est point à négliger, mais cependant il semble plus avantageux pour le 
département de ne point attendre les renseignements que peuvent fournir les 
communes, renseignements qui tardent parfois à être obtenus, mais bien de faire 
appel aux services communaux dans certains cas particuliers » (rapport de la 
commission, MGC 1928, Annexe, 302 s.). 
L’art. 370 al. 2 LCP a été modifié en 1978, dans le cadre du PL 4966, dont l’objet 
principal était la « mensualisation » du paiement des impôts directs. L’exposé des 
motifs présente comme suit la modification de cette disposition : « En ce qui 
concerne l'art. 370 al. 2 LCP, dont nous proposons la modification, il a trait aux 
frais de perception pour le compte des communes. Selon les dispositions de la loi 
générale sur les contributions publiques, l'État est chargé de taxer et percevoir les 
centimes additionnels communaux et de les répartir entre les communes 
concernées. Les communes sont tenues de participer aux frais y relatifs ; leur 
participation avait été fixée, il y a 50 ans, à 2% du montant des impôts que l'État 
perçoit pour elles. Or, depuis lors, le système de taxation et de perception de ces 
impôts communaux est devenu beaucoup plus complexe : la répartition entre 
commune de domicile et commune de travail, qui est particulière au canton de 
Genève, demande du temps, d'autant plus que la part privilégiée varie d'année en 
année depuis 1974, c'est-à-dire depuis qu'elle est indexée à la capacité financière 
des communes. La participation de 2% des communes ne correspond plus, depuis 
longtemps, aux charges accrues que l'État assume pour elles. Il convient donc de 
l'adapter aux circonstances actuelles en la portant à 3% » (PL 4966, exposé des 
motifs, MGC 1978 II 2218 s.). 
Lors du débat en séance plénière, un député a remarqué que « quant aux frais qui 
seront facturés aux communes, s'ils sont supportables, ils ne représentent pas moins 
d'une augmentation de 50% de ce qui leur est actuellement demandé » (intervention 
Raoul BAEHLER, MGC 1978 II 2223), tandis qu’un autre s’est plaint de ce que 
« les communes, d’après ce projet de loi, feront les frais de cette proposition et, de 
plus, les frais de recouvrement passeront de 2 à 3% » (intervention Jean 
SPIELMANN, MGC 1978 II 2225), mais le débat n’a pour le surplus pas porté sur 
cette modification législative. La loi 4966 a été adoptée le 19 novembre 1978 et est 
entrée en vigueur le 1er janvier 1979. 


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L’augmentation temporaire des frais de perception prévue à l’art. 370 al. 3 LCP a 
été adoptée le 8 juin 2006 (loi 9679) et est entrée en vigueur rétroactivement le 
1er janvier 2006 (ROLG 2006 473). Le taux de frais de perception à 4,5% a été 
prorogé pour deux ans par l’adoption de la loi 10077, qui concernait l’alimentation 
du fonds d’équipement communal (ROLG 2007 1082). 
4.9 Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'État (art. 5 al. 1 
et 36 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - 
Cst. - RS 101). Il revêt toutefois une importance particulière en droit fiscal, où il est 
érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst., qui prévoit que les 
principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, 
l'objet de l'impôt et son mode de calcul doivent être définis par la loi (ATF 148 II 
121 consid. 5.1 ; 143 I 227 consid. 4.2 ; 136 I 142 consid. 3.1). Il exige non 
seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à 
l'assujettissement soient définies dans une loi au sens formel (ATF 122 I 305 
consid. 6b/dd). 
4.10 Parmi les contributions publiques, la jurisprudence distingue entre les impôts, 
les contributions causales et les taxes d'orientation. Les impôts représentent la 
participation des citoyens aux charges de la collectivité ; ils sont dus 
indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. 
Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation 
spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par 
l'État. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la 
cause (arrêt du Tribunal fédéral 9C_419/2023 du 10 avril 2025 consid. 5.2). 
Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories : 
les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement. 
L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'État – 
émolument administratif – ou de l'utilisation d'une infrastructure publique – 
émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes. 
Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe 
de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière 
de contributions publiques –, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une 
personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation 
fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des 
contributions causales – en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles 
qui servent à couvrir certaines dépenses de l'État, telles que les émoluments et les 
charges de préférence – doivent respecter le principe de la couverture des frais. 
Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou 
seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée 
de l'administration (ATF 135 I 130 consid. 2). 
Les principes de la couverture des frais d'équivalence ne jouent, d'un point de vue 
constitutionnel, que le rôle de substituts à une base légale formelle et ne s'appliquent 
que lorsque le principe de la légalité n'est pas respecté, ou ne l'est pas entièrement, 


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notamment lorsque la loi ne réglemente pas de manière suffisamment précise le 
calcul d'une taxe (ATF 149 I 305 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_53/2024 
du 17 juillet 2024 consid. 3.2.1). 
4.11 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le 
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur 
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode 
d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens 
véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il 
en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 150 V 12 
consid. 4.1 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_383/2023 du 
20 février 2025 consid. 5.2). La chambre de céans suit la même approche 
(ATA/152/2026 du 10 février 2026 consid. 6.5 ; ATA/298/2025 du 25 mars 2025 
consid. 6.3). 
4.12 En l’espèce, il convient de déterminer, par voie d’interprétation, si le taux de 
3% prévu l’art. 370 al. 2 LCP pour les frais de perception constitue uniquement un 
maximum à ne pas dépasser, le taux applicable à l’exercice restant à déterminer 
d’une autre manière, ou s’il s’agit d’un taux fixe. 
Du point de vue littéral, la disposition – adoptée en 1928, soit il y a près d’un siècle, 
et modifiée par la suite uniquement en ce qui concerne le pourcentage du taux – 
énonce que « les communes participent aux frais de perception jusqu’à concurrence 
de 3% du montant perçu ». L’utilisation du verbe « participer » suggère que l’apport 
des communes est inférieur au total des frais de perception des impôts communaux, 
le verbe précité ayant notamment le sens de « payer une part de » 
(https://dictionnaire.lerobert.com/definition/participer). S’agissant de la locution 
prépositive « jusqu’à concurrence de », le dictionnaire de l’Académie française 
(9e éd.) donne la définition et les exemples suivants : « Jusqu’à atteindre le niveau 
de. Vous pousserez pour moi les enchères jusqu’à concurrence de dix mille 
francs. Rembourser tant par mois jusqu’à concurrence du montant de la 
dette, ou jusqu’à 
due concurrence 
» 
(https://www.dictionnaire-academie.fr/ 
article/A9C3434). Elle donne donc l’idée d’un maximum admissible, sans que l’on 
sache s’il est expédient ou non que ce maximum ne soit pas atteint dans la mesure 
du possible. En résumé, l’interprétation littérale laisse planer le doute et ne permet 
de répondre de manière univoque à la question posée au paragraphe précédent. 
Les interprétations historique et téléologique de la norme permettent en revanche 
de se montrer nettement plus affirmatif sur la réponse à y donner. Il ressort en effet 
très clairement des travaux préparatoires cités au consid. 3.8 ci-dessus que les frais 
de perception prévus à l’art. 370 al. 2 constituent une commission dont le taux 


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correspond à celui indiqué, soit 2 puis 3%, sans que ces chiffres constituent 
uniquement des limites à ne pas dépasser. Le fait que certaines communes, en 1928, 
aient fait valoir que le taux de 2% était exagéré, démontre qu’il leur était clair que 
c’était ce taux qui allait d’emblée être appliqué. L’exposé des motifs de la loi 4966 
va dans le même sens lorsqu’il affirme que la participation des communes avait été 
fixée, 50 ans auparavant, « à 2% du montant des impôts », et que, vu l’évolution 
des circonstances depuis lors, il convenait de « l'adapter (…) en la portant à 3% ». 
Les deux remarques – négatives – émises par des députés en séance plénière 
permettent également de retenir que le taux appliqué, de manière fixe, allait passer 
de 2 à 3%. Il y a donc lieu de retenir que l’intention du législateur, en adoptant 
l’art. 370 al. 2 LCP puis la modification du taux prévu, était que le taux indiqué 
dans la disposition corresponde à celui qui serait effectivement retenu par 
l’administration cantonale. 
L’interprétation systématique de la norme ne permet pas d’aboutir à un autre 
résultat. La place de l’art. 370 au sein de la LCP ne joue ici pas de rôle particulier. 
Quant à sa relation avec d'autres dispositions légales ou à sa cohérence avec l’ordre 
juridique dans son ensemble, elles ne justifient pas de modifier l’interprétation qui 
précède. En effet, quand bien même il serait dans l’idéal souhaitable que la même 
expression revête la même signification dans l’ensemble de la législation, la 
précision devant être privilégiée (chancellerie d’État, Guide de rédaction 
législative, état au 21 janvier 2026, p. 99 sous ch. V. A. 1), il n’existe pas 
d’obligation d’harmoniser la signification d’une locution dans l’ensemble de la 
législation ou même seulement de la législation fiscale. Dès lors, le fait qu’il existe 
diverses normes fiscales genevoises (qui sont pour la plupart plus récentes que la 
norme examinée ici) dans lesquelles la locution prépositive « jusqu’à concurrence 
de » n’a pas la même portée qu’à l’art. 370 al. 2 LCP (la recourante en cite plusieurs 
dans son écriture de réplique du 19 septembre 2025, pp. 12-17) ne saurait avoir de 
conséquence sur l’interprétation de la norme précitée. 
La recourante ne peut par ailleurs être suivie lorsqu’elle plaide pour une application 
du principe de la couverture des frais à la présente cause. D’une part en effet, les 
communes ne sont, contrairement aux personnes physiques et à la plupart des 
personnes morales, pas des sujets fiscaux du canton ni des administrés ordinaires 
obtenant une prestation des autorités cantonales, dont l’émolument serait une 
contrepartie. D’autre part, conformément à la jurisprudence fédérale citée plus haut, 
il n’y aurait, quoi qu’il en soit, pas de place pour une application du principe de la 
couverture des frais, qui n’est qu’un substitut de celui de la légalité, dès lors qu’il 
existe en l’occurrence une base légale formelle dont le sens peut être dégagé par 
voie d’interprétation. 
L’art. 143 al. 1 Cst-GE, dont la recourante voudrait que la chambre de céans 
s’inspire pour interpréter l’art. 370 al. 2 LCP, ne lui est par ailleurs d’aucun secours. 
Outre que cette disposition est programmatique et non directement invocable en 
justice, elle est surtout en l’occurrence mise en œuvre par une loi formelle, à savoir 


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A/1060/2025 
l’art. 370 al. 2 LCP, qui prévoit précisément un financement par les communes – 
qui en bénéficient – de la perception (par une tierce entité) des impôts communaux. 
Or, l’art. 143 al. 1 Cst-GE – qui n’est pas comparable à l’art. 43a Cst., lequel ne 
s’applique du reste pas aux communes, comme le reconnaît expressément la 
recourante – ne contient a priori aucune règle concernant le montant ou la hauteur 
du financement par la collectivité publique concernée. 
Il découle de ce qui précède que l’intimée a procédé à une interprétation correcte 
de l’art. 370 al. 2 LCP en prélevant 3% de frais de perception sur le montant des 
impôts revenant aux communes, se conformant ainsi à une pratique quasi-séculaire, 
dès lors que les parties ont confirmé en audience que le prélèvement de 3% était 
pratiqué chaque année depuis 1979, et que les travaux préparatoires précités de la 
loi 4966 montrent qu’un prélèvement de 2% était effectué entre 1929 et 1978. On 
relèvera enfin que le taux de 3% est nettement inférieur à celui prévu par la 
législation fédérale pour la perception des impôts directs fédéraux, qui est 
actuellement de 21.2%. 
Le grief sera écarté, étant précisé que la recourante n’a pas contesté le calcul des 3% 
et donc le montant y afférent. 
5. 
La recourante se plaint également de ne pas recevoir du canton les intérêts 
moratoires afférents aux créances portant sur les impôts directs communaux. 
5.1 Par « intérêt », on entend la compensation pécuniaire qu'un créancier peut 
exiger pour la privation d'une somme d'argent qui lui est due, pour autant que cette 
rémunération soit déterminée en fonction du montant de la somme due et de la durée 
de la dette. L'obligation de payer des intérêts moratoires découle, dans certaines 
conditions, de la loi; il s'agit là d'intérêts légaux. La seule condition de l'obligation 
précitée est que le débiteur ait été mis en demeure de payer le montant dû. La 
demeure du débiteur se produit, entre autres, lorsque le paiement du montant dû est 
exigible et que le créancier interpelle le débiteur, c'est-à-dire qu'il le somme de 
façon non équivoque de payer la somme d'argent (ATF 130 III 591 consid. 3 = JdT 
2006 I 131, 135). 
5.2 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en l'absence d'une disposition légale 
particulière ou d'un silence qualifié, le principe général du droit, y compris en droit 
public, sous réserve de certaines exceptions, impose le paiement d'intérêts 
moratoires lorsque le débiteur est en retard de paiement (ATF 143 II 37 
consid. 5.2.1). L'obligation de payer des intérêts moratoires est en tout cas reconnue 
lorsque la structure du rapport du droit est identique à celle que l'on pourrait 
rencontrer en droit privé ; en droit fiscal en revanche, le Tribunal fédéral se montre 
plus hésitant. Dans un arrêt ancien, il a exigé la présence d'une base légale expresse 
(ATF 94 I 384 consid. 5), tandis que dans des arrêts récents, il est revenu sur cette 
question sans toutefois la trancher, constatant notamment que la doctrine était 
partagée (arrêts du Tribunal fédéral 9C_165/2025 du 6 août 2025 consid. 5.1 ; 
2C_454/2020 du 5 août 2021 consid. 11.1 et les références). 


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5.3 Comme déjà mentionné, les cantons versent à la Confédération 78,8% des 
impôts encaissés, des amendes infligées pour soustraction fiscale ou violation de 
règles de procédure ainsi que des intérêts qu’ils ont perçus (art. 196 al. 1 LIFD). 
5.4 La LPGIP régit la perception des impôts, rappels d'impôt, amendes et frais en 
matière d’impôts directs (art. 1 LPGIP, avec renvoi aux lois ou parties de loi 
concernées). 
En 2024, les acomptes des personnes physiques et des personnes morales étaient 
échus le 10e jour de chaque mois, de février à novembre de l’année fiscale en ce qui 
concernait les personnes physiques, et le 10e jour de chaque mois du deuxième au 
onzième mois de la période fiscale en ce qui concernait les personnes morales (art. 6 
al. 1 aLPGIP, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2024). Les acomptes doivent être 
payés dans le délai d'un mois à compter de leur échéance (art. 6 al. 2 LPGIP). 
Un intérêt rémunératoire est bonifié sur les acomptes payés d'avance ou de façon 
excédentaire, à compter de l'expiration de la date d'échéance du premier acompte 
(art. 8 al. 1 LPGIP). L'intérêt est calculé sur la différence, à la date de chaque 
paiement et à l'expiration du délai de paiement de chaque acompte, entre les 
montants payés et les montants facturés au titre d'acomptes (art. 8 al. 2 LPGIP). Le 
montant payé d'avance ou de façon excédentaire porte intérêt dès la date du 
paiement jusqu'à l'expiration du délai de paiement de chaque acompte concerné, 
respectivement et au plus tard, jusqu'au terme général d'échéance (art. 8 
al. 4 LPGIP). 
Un intérêt moratoire est perçu sur les acomptes payés tardivement ou impayés en 
totalité ou en partie (art. 9 al. 1 LPGIP). L'intérêt est calculé sur la différence, à 
l'expiration du délai de paiement de chaque acompte et à la date de chaque 
paiement, entre les montants facturés au titre d'acomptes et les montants payés 
(art. 9 al. 2 LPGIP). L'intérêt moratoire sur les acomptes payés tardivement ou 
impayés en totalité ou en partie court dès l'expiration du délai de paiement de 
l'acompte concerné, jusqu'au paiement, respectivement et au plus tard jusqu'au 
terme général d'échéance (art. 9 al. 3 LPGIP). Ces intérêts sont prélevés pour tous 
les impôts, rappels d'impôt, amendes et frais régis prévus à l’art. 1 LPGIP, 
notamment ceux de la loi sur l'imposition des personnes physiques du 27 septembre 
2009 (LIPP - D 3 08) (art. 1 let. b LPGIP). 
5.5 Par ailleurs, à teneur de l'art. 300 al. 1 LCP et comme déjà exposé, la perception 
des centimes additionnels communaux est faite par le département, en même temps 
que celle des impôts cantonaux auxquels ils sont afférents. 
Le département doit verser mensuellement à chaque commune le montant des 
centimes additionnels lui revenant (art. 300 al. 2 LCP) ; ce qu’il fait concrètement 
pour toutes les communes sauf pour la recourante, à laquelle il verse des tranches 
non pas mensuelles mais hebdomadaires – pratique qui, selon l’intimée, remonte à 
tout le moins à plusieurs dizaines d’années. 


- 21/24 - 
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5.6 En l’espèce, si l’art. 9 LPGIP constitue une base légale formelle permettant de 
réclamer aux contribuables des intérêts moratoires, aucune disposition ne traite de 
la répartition du produit desdits intérêts. 
Selon l’acte de recours, les intérêts moratoires étant des accessoires des créances 
des communes, le canton devait, en l’absence de toute base légale qui l’habilitait à 
se les approprier, les restituer aux communes. Dans sa réponse au recours, l’intimée 
a rejeté la conclusion de la recourante en alléguant que c’était le canton qui 
supportait l’entier des risques liés à l’encaissement des impôts communaux. 
Il apparaît toutefois que ces éléments ne sont pas directement pertinents en l’espèce. 
En effet, dès lors que la seule condition pour que des intérêts moratoires soient dus 
est que le débiteur soit en retard dans le paiement du montant exigible, la question 
à résoudre est plutôt celle de savoir si les créances d’impôt des communes leur sont 
versées, totalement ou partiellement, avec retard. Il convient à cet égard de prendre 
en considération le système tripartite particulier mis en place par la législation 
genevoise, à savoir que pour les impôts communaux, les communes en sont les 
créancières finales et les contribuables les débiteurs, mais que la perception est du 
ressort de l’intimée, si bien que les contribuables doivent verser les intérêts 
moratoires à cette dernière et non aux communes, et que l’art. 300 al. 2 LCP oblige 
le canton à verser à ces dernières le montant des centimes additionnels revenant à 
chaque commune par tranches mensuelles (ou, dans la pratique et en ce qui 
concerne la recourante, hebdomadaires). 
Les montants qui reviennent aux communes au sens de cette disposition sont 
a priori ceux qui font l’objet d’une taxation définitive (y compris les montants non 
contestés au sens de l’art. 40 al. 2 LPFisc). La loi ne dit toutefois pas si ces 
versements mensuels doivent correspondre aux montants taxés (provisoires) ou aux 
montants effectivement encaissés des contribuables durant le mois. 
En pratique, connaître le montant à devoir aux communes n’est pas possible avant 
la fin de l’année. Le système d'imposition postnumerando s'étend dans le temps : il 
y a d'abord une estimation provisoire de l'impôt du contribuable, qui donne lieu à 
des acomptes mensuels, puis une taxation finale qui donne lieu à un ajustement du 
solde à payer après plusieurs mois. Pour cette raison, l’intimée a expliqué avoir 
choisi la méthode du douzième (ou du 52e) du budget annuel pour simplifier la 
démarche, ce qui paraît adéquat. Dans ce contexte, l’intimée peut soit verser aux 
communes leur part aux encaissements effectifs ou, au contraire, faire des emprunts 
pour permettre de faire des versements stables, prévisibles et sans retard. C’est cette 
deuxième possibilité qui a été mise en place, ce qui répond au besoin des communes 
– exprimé du reste par la recourante au cours de la procédure – de visibilité sur la 
trésorerie future afin de pouvoir faire face à leurs échéances. Or, ce système des 
mensualités fixes et prévisibles permet de supprimer les variations de trésorerie 
hebdomadaires ou mensuelles pour les communes, mais il ne permet pas de 
supprimer la variation entre le budget estimé des recettes et le produit finalement 
réalisé, matérialisée par un reliquat (positif ou négatif) en fin d’année. 


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La recourante allègue que l'existence même de ce reliquat montre que les 
communes assument elles-mêmes les risques liés à la moralité de paiement des 
contribuables, et que si le canton faisait effectivement « la banque » et lui versait 
l'entier des sommes dues par les contribuables, il n'y aurait pas de reliquat (écriture 
du 19 septembre 2025, p. 33, point 105). Elle explique ainsi que ce seraient les 
différences entre les productions fiscales comptabilisées et les encaissements 
effectifs qui constituent le reliquat. Ce dernier comptabiliserait les sommes dues, 
en partie théorique, encore non encaissées. En 2024, le montant du reliquat a atteint 
CHF 401'300'000.- (ibid., p. 31 s., point 99). Elle allègue ensuite se voir ainsi 
répercuter plus qu'intégralement, compte tenu du processus erroné (décrit p. 26, 
sous point 86), la moralité de paiement de ses contribuables. Elle comptabilise au 
titre du reliquat fiscal les sommes d'impôts non encaissées (ibid., p. 32, point 100). 
Cette argumentation ne saurait être suivie. Contrairement à ce qu'allègue la 
recourante, le reliquat n'est pas la différence entre les productions fiscales 
comptabilisées et les encaissements effectifs, mais la différence entre le montant 
budgétisé avant le début de l'année fiscale et la production effective de l'année 
(résultat comptable). L'encaissement n'y est pas intégré. Comme expliqué par 
l’intimée (écriture du 14 mai 2025, ch. 36), les acomptes versés par la direction 
générale des finances de l’État (ci-après : DGFE) aux communes sont basés sur le 
budget voté par chacune des communes. Il n’y a donc pas de lien direct entre les 
acomptes versés par la DGFE aux communes durant l’exercice comptable et les 
acomptes versés par les contribuables à l’AFC-GE. 
Plus globalement, le reliquat permet d'égaliser le montant du budget avec le montant 
de la production comptabilisée en fin d'année, soit les revenus fiscaux moins les 
charges. Les pertes sur débiteurs qui se produisent en décalage d'une ou plusieurs 
années sont ensuite déduites du montant de la production de l'exercice concernés. 
Cela ne génère pas de perte de trésorerie, mais une perte sur la production qui est 
reportée sur les communes une ou plusieurs années après. Ces écritures de 
diminution de la production permettent d'ajuster le chiffre de la production avec 
l'encaissement effectif. Dans l'intervalle, le canton, qui avait prévu cette recette, se 
refinance par emprunt obligataire pour faire face au retard du contribuable. 
Ce refinancement permet d'en distribuer la contrevaleur aux communes durant 
l'année de la production. Pour les communes, l'impayé survenu plusieurs années 
après donne ensuite lieu à une diminution de la production du même montant. 
Le risque d'un impayé est donc supporté autant par les communes que le canton. 
En revanche, c'est ce dernier qui s'occupe du refinancement par emprunt obligataire 
de l'insuffisance de trésorerie courante équivalant aux retards de paiement des 
contribuables. Quant aux intérêts moratoires facturés aux contribuables en retard 
(recettes), ils s'inscrivent en compensation de l'intérêt et des frais des emprunts 
obligataires (charges). L'intérêt moratoire ne fait ainsi pas partie de la perception 
mais de la gestion de la trésorerie. 


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En effet, l'intérêt moratoire sur l'encaissement de l'impôt s'inscrit comme un outil 
de gestion de la trésorerie qui vise à inciter les contribuables à payer à l'échéance, 
ou à indemniser l'État pour ces retards. Ce dernier doit alors se refinancer plus 
globalement au moyen d'emprunts obligataires et payer des intérêts et frais, afin de 
disposer de suffisamment de trésorerie pour lui-même mais aussi pour les 
communes. Inversement, l'intérêt moratoire en cas d'avance a pour objet d'inciter 
les contribuables à avancer de la trésorerie à l'État, qui peut alors diminuer son 
endettement obligataire et les frais financiers y relatifs. L'intimée ne réalise donc 
pas, à proprement parler, de bénéfices lorsqu'elle facture des intérêts moratoires aux 
contribuables qui paient après l'échéance des mensualités. Ainsi, les communes 
bénéficient des systèmes de gestion de trésorerie et de financement du canton, qui 
débouchent sur des versements stables, prévisibles et sans retard en leur faveur. 
Il en résulte que les communes n'ont pas à recevoir en sus une part de l'intérêt 
moratoire. 
Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours. 
6. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 3’000.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe et ne défend pas l’une de ses propres décisions (art. 87 
al. 1 LPA), et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 27 mars 2025 par la A______ contre la décision 
de l’administration fiscale cantonale du 28 février 2025 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de la A______ un émolument de CHF 3’000.- ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être jointes à l'envoi ; 


- 24/24 - 
A/1060/2025 
communique le présent arrêt à Me Samuel BRÜCKNER, avocat de la A______, ainsi 
qu'à Me David HOFMANN, avocat de l'administration fiscale cantonale. 
Siégeant : Eleanor McGREGOR, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc 
VERNIORY, Patrick CHENAUX, Michèle PERNET, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. SCHEFFRE 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
E. McGREGOR 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :