ge_gerichte · ATA/857/2014 · 2014-11-04 · fr

Résumé:
 Question de l'assujettissement à la LDFR d'un immeuble sis en zone de développement à construire avec zone primaire agricole. L'ancienne pratique de l'autorité intimée, exigeant que la parcelle soit au bénéfice d'un arrêté d'application des normes de la zone de développement pour la constatation de son non-assujettissement à la LDFR, était conforme au droit, contrairement à la nouvelle pratique. Le changement de pratique, consistant à considérer comme suffisant un plan modifiant les limites de zone et instituant une zone de développement, motivé de manière peu convaincante, n'est pas justifié par un changement de droit ou de circonstances, ni motivé par un intérêt public. Recours admis.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1814/2013-AMENAG 
ATA/857/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 4 novembre 2014 
 
 dans la cause 
 
Madame Danielle COEN 
Monsieur Nessim GAON 
Madame Marguerite HERZOG 
représentés par Me Michel Valticos, avocat 
contre 
COMMISSION FONCIÈRE AGRICOLE 
ÉTAT DE GENÈVE 
représenté par Me Laurent Marconi, avocat 
Monsieur David GAON 
représenté par Me Jean-Jacques Martin, avocat 


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A/1814/2013 
EN FAIT 
1) 
 
Le 12 mars 1987, le Grand Conseil a adopté la loi no 5'888 modifiant le 
régime des zones de construction sur le territoire de la commune de Cologny (ci-
après : la commue), créant une zone de développement 5 sur la parcelle no 1'651, 
conformément au plan no 27'834-516 dressé le 18 février 1986. 
2) 
 
Le 7 juillet 1988, Madame Danielle COEN, Monsieur David GAON, 
Monsieur Nessim GAON et Madame Marguerite HERZOG (ci-après : les 
consorts GAON) ont acquis en propriété commune la parcelle no 1'651, située en 
partie en zone de construction cinq (zone villas), en zone agricole et en zone 
agricole de développement cinq. 
3) 
 
Le 8 juillet 1988, les consorts GAON ont grevé une partie de leur parcelle 
d’un droit de superficie en leur faveur, immatriculé au registre foncier (ci-après : 
RF) au feuillet no 1'653 de la commune, et ont constitué sur ce droit une cédule 
hypothécaire au porteur de CHF 10'500'000.-, remise en main de la Banque 
Cantonale de Genève (ci-après : BCGE) en garantie d’un crédit accordé pour 
l’acquisition de la parcelle. 
4) 
 
Par décision du 28 octobre 1996, la commission foncière agricole (ci-après : 
CFA) a autorisé la division de la parcelle no 1'651 en quatre sous-parcelles 
nos 1'651 A, 1'651 B, 1'651 C et 1'651 D selon le tableau de mutation no 48/1989 et 
a constaté le non-assujettissement de la parcelle no 1'651 B à la loi sur le droit 
foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) ainsi que 
l’assujettissement des parcelles nos 1'651 A et D à la même loi. 
5) 
 
Par acte du 5 septembre 1997, déposé au RF le 15 septembre 1997, les 
consorts GAON ont procédé à la division de la parcelle, les sous-parcelles 
nos 1'651 A, 1'651 B, 1'651 C et 1'651 D devenant respectivement, après 
l’opération, les parcelles nos 1'931, 1'932, 1'933 et 1'934. Par le même acte, 
d’entente avec la BCGE, ils ont également convenu d’éteindre par novation la 
cédule hypothécaire au porteur grevant le droit de superficie no 1'653, radié, pour 
la remplacer par deux cédules de même nature de CHF 10'461'900.- et 
CHF 38'100.-, la première grevant collectivement les parcelles nos 1'932 et 1'933 
et la seconde les parcelles nos 1'931 et 1'934. 
 
 
L’acte notarié précisait que le non-assujettissement de la parcelle 
no 1'932 (1'651 B) avait été constaté, que les parcelles nos 1'931 (1'651 A) et 
1'934 (1'651 D) étaient situées en zone agricole et restaient soumises au droit 
foncier rural, et que la parcelle no 1'933 (1'651 C) était située en zone cinq. 


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6) 
 
Suite à la division, l’entier de la parcelle no 1'932, d’une superficie de 
4'267 m2 se trouvait en zone agricole de développement cinq, à l’exception du 
chemin d’accès, en zone agricole. Environ un quart de la parcelle no 1'933, d’une 
surface totale de 6'375 m2, se trouvait en zone cinq et approximativement trois 
quarts en zone agricole de développement cinq. 
7) 
 
Le 1er juin 2005, la Fondation de valorisation des actifs de la BCGE (ci-
après : la fondation), en main de laquelle se trouvaient les cédules hypothécaires 
grevant les parcelles nos 1'932 et 1'933 ainsi que nos 1'931 et 1'934, a requis la 
poursuite en réalisation de ses gages mobiliers à l’encontre des consorts GAON. 
8) 
 
Par requête du 30 mai 2007, les consorts GAON ont demandé à la CFA de 
désassujettir de la LDFR les parcelles nos 1'933 et 1'934, leur requête intervenant 
dans le cadre d’une vente de ces parcelles avec projet de construction. 
9) 
 
Par ordonnance préparatoire du 4 juillet 2007, la CFA a invité les 
consorts GAON à lui remettre l’autorisation de construire entrée en force délivrée 
pour la parcelle no 1'933. 
 
 
Pour pouvoir désassujettir la parcelle no 1'933, qui se trouvait partiellement 
en zone agricole de développement cinq et en zone cinq, ils devaient démontrer 
que les conditions de l’art. 10A du règlement d’exécution de la loi d’application 
de la LDFR du 26 janvier 1994 (RaLDFR - M 1 10.01) étaient réalisées, soit que 
l’immeuble était bâti, au bénéfice d’une autorisation de construire entrée en force 
ou inclus dans un plan localisé de quartier. La parcelle no 1'934 se trouvait pour 
l’essentiel en zone agricole et ne pouvait être désassujettie. 
10) 
Par expertises du 19 novembre 2007, Monsieur Éric CHATELAIN, mandaté 
par l’office des poursuites (ci-après : OP) dans le cadre des poursuites initiées par 
la fondation, a estimé la valeur vénale des parcelles nos 1'932 et 1'933 à 
respectivement CHF 4'800'000.- et CHF 7'200'000.-. 
 
 
En relation avec la parcelle no 1'932, il a relevé que la mention d’absence 
d’assujettissement à la LDFR n’avait pas d’influence sur la valeur vénale, le 
terrain étant situé en zone de développement cinq, soit une zone résidentielle 
destinée aux villas. 
11) 
Par décision du 22 avril 2008, la CFA a autorisé la division de la parcelle 
no 1'933 en deux sous-parcelles, nos 1'933 A et 1'933 B, conformément au tableau 
de mutation no 12/2008, et a débouté les consorts GAON de leur demande en 
désassujetissement de la sous-parcelle no 1'933 A. 
 
 
La sous-parcelle no 1'933 A ne pouvait être désassujettie dans la mesure où 
aucune autorisation de construire entrée en force n’avait été délivrée. 


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12) 
Par expertises du 8 mai 2008, Monsieur François HILTBRAND, mandaté 
par l’OP suite à une demande de nouvelle expertise des consorts GAON, a estimé 
la valeur vénale des parcelles nos 1'931 et 1'934 ainsi que 1'932 et 1'933 à 
respectivement 
CHF 360'000.-, 
CHF 55'000.-, 
CHF 9'200'000.- 
et 
CHF 15'600'000.-. 
 
 
Dans le cadre de son estimation des parcelles nos 1'932 et 1'933, il a retenu 
que les terrains se trouvaient en zone à bâtir, en zone de développement cinq. 
13) 
Par décision du 25 juin 2008 (DCSO/238/2008), la commission de 
surveillance des offices des poursuites et des faillites, devenue le 1er janvier 2011 
l’autorité de surveillance des offices des poursuites et des faillites puis, le 
27 septembre 2011, la chambre de surveillance de la Cour civile de la Cour de 
justice, a fixé à CH 9'200'000.- la valeur d’estimation de la parcelle no 1'932 et à 
CHF 15'600'000.- celle de la parcelle no 1'933. 
 
 
Elle a retenu qu’ils étaient « [s]itués en zone à bâtir, en zone 5 de 
développement ». 
14) 
Par acte des 27 août et 8 septembre 2008, les consorts GAON ont convenu 
de diviser la parcelle no 1'933 en deux nouvelles parcelles, nos 2'238 (1'933 A), 
d’une superficie de 6'307 m2 et sur laquelle la cédule hypothécaire au porteur était 
reportée, et 1'933 B, d’une superficie de 55 m2 et cédée à la commune pour être 
immédiatement réunie au domaine public communal. 
15) 
Par décision du 8 décembre 2009, la CFA a fixé la valeur de rendement des 
parcelles nos 1'931, 1'933 et 1'934 à CHF 47'247.- et la charge maximale à 
CHF 63'783.-. 
16) 
Le 1er janvier 2010, l’État de Genève a succédé à la fondation. 
17) 
Le 21 janvier 2010, la division de la parcelle no 1'933 a été exécutée, la 
sous-parcelle no 1'933 A devenant la parcelle no 2'238. 
18) 
Par courrier du 28 février 2011, en réponse à un courrier de l’OP du 
21 décembre 2010, la CFA a expliqué à ce dernier que si les conditions de 
l’art. 10A RaLDFR n’étaient pas réalisées, l’immeuble était assujetti à la LDFR. 
Dans un tel cas, seul un exploitant agricole ou une personne répondant aux 
critères des art. 64 et 65 LDFR, notamment le créancier-gagiste, pouvait acquérir 
l’immeuble. Lors de la division de la parcelle no 1'933, le gage aurait dû être 
reporté sur les parcelles nos 1'932 et 1'933 B pour le montant dépassant la charge 
maximale. 
19) 
Le 8 juin 2011, l’OP a fait paraître dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève le placard de vente immobilière des parcelles 
nos 1'932 et 2'238. 


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À teneur de l’annonce, la parcelle no 2'238 était située en zone cinq et en 
zone agricole de développement cinq et elle était soumise à la LDFR. 
20) 
Par arrêt du 6 mars 2012 (ATA/124/2012), la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) a déclaré irrecevable le 
recours de l’État de Genève contre la décision de l’OP et/ou de la CFA constatant 
l’assujettissement à la LDFR de la parcelle no 2'238, résultant du placard de vente 
publié le 8 juin 2011 et/ou des courriers des 21 décembre 2010 et 28 février 2011. 
 
 
En tant qu’il était dirigé contre le placard de vente, le recours était formé 
auprès d’une juridiction incompétente. Il en allait de même pour le courrier de 
l’OP du 21 décembre 2010, qui n’était par ailleurs pas une décision, tout comme 
le courrier de la CFA du 28 février 2011. 
21) 
Par requête du 22 mars 2012, l’État de Genève a demandé à la CFA de 
constater le non-assujettissement à la LDFR de la parcelle no 2'238. 
 
 
Ni la fondation, ni l’État de Genève n’avaient été parties aux procédures 
ayant abouti aux décisions de la CFA. La force de chose décidée ne pouvait lui 
être opposée. Par ailleurs, les décisions de la CFA du 28 octobre 1996, du 
22 avril 2008 et du 10 (recte : 8) décembre 2009 étaient contradictoires quant à 
l’assujettissement de la parcelle no 2'238 et n’étaient motivées que de manière 
laconique, de sorte que la CFA devait tout au moins entrer en matière sur une 
demande de reconsidération. 
 
 
À l’exception des immeubles faisant partie d’une entreprise agricole et ceux 
situés seulement en partie dans une zone à bâtir, les immeubles situés en zone à 
bâtir n’étaient pas soumis à la LDFR. Du fait du critère de l’affectation, les zones 
de développement devaient être classées dans les zones à bâtir et n’étaient dès lors 
pas assujetties au droit foncier rural. 
 
 
Selon l’art. 10A RaLDFR a contrario, le notaire n’avait pas la compétence 
de constater le non-assujettissement si les conditions de cet article n’étaient pas 
remplies. Cela n’impliquait pas l’absence de compétence de la CFA. Cet article 
réglait uniquement la compétence et non le fond pour déterminer 
l’assujettissement ou non à la LDFR. 
 
 
La 
demande 
de 
1996 
n’était 
pas 
une 
simple 
demande 
de 
désassujettissement, mais une demande d’autorisation de division de la parcelle 
no 1'651, visant à séparer ce qui était assujetti à la LDFR et ce qui était 
constructible de ce qui ne l’était pas. La seule interprétation cohérente de la 
décision de la CFA du 28 octobre 1996 reposait sur le postulat selon lequel le 
classement en zone de développement constructible d’une zone agricole avait 
pour effet de sortir les immeubles concernés du champ d’application de la LDFR. 
La répartition de la charge maximale était révélatrice de ce que tous les intéressés 


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considéraient de l’assujettissement des parcelles créées par la division de la 
parcelle no 1'651. Seules les parcelles nos 1'931 et 1'934 demeuraient assujetties. La 
parcelle no 1'933 ne l’était manifestement pas, se trouvant en totalité en zone 
constructible cinq ordinaire et de développement. La parcelle no 1'932 n’était 
quant à elle pas automatiquement désassujettie, comportant un chemin de 362 m2 
en zone agricole, de sorte qu’une décision formelle de désassujettissement 
s’imposait pour permettre la répartition des gages sollicitée. La décision de la 
CFA du 28 octobre 1996 emportait donc reconnaissance automatique et implicite 
du désassujettissement de la parcelle no 1'933. Ce raisonnement était confirmé par 
l’acte notarié de division, indiquant que la parcelle no 1'933 était située en zone 
cinq. L’absence de réalisation des conditions de l’art. 10A RaLDFR n’avait pas 
empêché le désassujettissement de la parcelle no 1'932. 
 
 
Le principe de l’égalité de traitement imposait une constatation du non-
assujettissement de la parcelle no 2'238 à la LDFR. Les parcelles nos 1'932 et 2'238 
étaient contiguës et rigoureusement semblables. La parcelle no 2'238 était en zone 
agricole de base que pour trois-quarts, alors que la parcelle no 1'932 l’était presque 
intégralement sous réserve de 361 m2 de zone agricole ordinaire. La parcelle 
no 2'238 était presque entièrement entourée de parcelles en zone à bâtir, à 
l’exception de la parcelle no1'934, tandis que la parcelle no 1'932 était bordée à 
moitié de parcelles en zone agricole non constructibles. 
22) 
Par ordonnance préparatoire du 28 août 2012, la CFA a considéré la requête 
comme une demande de reconsidération, l’a déclarée recevable et a appelé en 
cause les consorts GAON. 
 
 
La CFA modifiait sa pratique, consistant à exiger que la parcelle reste 
soumise aux normes de la zone primaire tant que le Conseil d’État n’avait pas pris 
un arrêté d’application des normes de la zone de développement, et considérait 
qu’un plan modifiant les limites de zone et instituant une zone de développement 
était un plan d’affectation au sens de l’art. 10A al. 1 let. c RaLDFR. La parcelle 
no 2'338 étant au bénéfice d’un plan de modification des limites de zone, il fallait 
considérer qu’elle n’était plus assujettie à la LDFR. 
23) 
Par décision du 20 novembre 2012, la CFA a prononcé le 
désassujettissement de la parcelle no 2'238 de la LDFR. 
 
 
Les consorts GAON ne s’étaient pas déterminés dans le délai imparti. 
24) 
Par courrier du 6 février 2013, Mme COEN, M. N. GAON et 
Mme HERZOG ont demandé à la CFA de révoquer cette décision et statuer à 
nouveau après respect de leurs droits procéduraux. 


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Ni l’ordonnance préparatoire du 28 août 2012, ni la décision du 
20 novembre 2012 ne leur avaient été notifiées, de sorte qu’elles n’étaient pas 
valablement entrées en force. 
25) 
Par décision du 19 février 2013, la CFA a révoqué sa décision du 
20 novembre 2012. 
 
 
Après vérification, il s’avérait que l’ordonnance préparatoire du 
28 août 2012 et la décision du 20 novembre 2012 avaient été mal acheminées. 
26) 
Par ordonnance préparatoire du même jour, la CFA a appelé en cause les 
consorts GAON, reprenant sa motivation du 28 août 2012. 
27) 
Dans leurs déterminations du 15 mars 2013, Mme COEN, M. N. GAON et 
Mme HERZOG ont conclu au rejet de la demande de reconsidération de l’État de 
Genève et au constat de l’assujettissement de la parcelle no 2'338 à la LDFR. 
 
 
Les zones de développement ne créaient pas des zones ordinaires, mais des 
zones de transition, permettant de maîtriser le passage d’une zone ordinaire à 
l’autre. Aussi longtemps que le Conseil d’État ne prenait pas un arrêté 
d’application des normes de la zone de développement à la parcelle considérée, en 
vertu d’un projet précis, cette parcelle restait soumise aux normes de sa zone 
primaire. La zone de base de la parcelle no 2'338 était, pour sa partie supérieure, la 
zone agricole, pour une surface supérieure à 2'500 m2, de sorte qu’elle était en 
l’état soumise à la LDFR. 
 
 
Dans sa décision du 4 juillet 2007 (recte : ordonnance préparatoire du 
4 juillet 2007 ou décision du 22 avril 2008), la CFA avait considéré que tant 
qu’une parcelle située en zone agricole de développement cinq et en zone cinq 
n’était pas au bénéfice d’un arrêté du Conseil d’État ou d’une autorisation de 
construire entrée en force, la parcelle devait être considérée comme agricole et 
soumise à la LDFR. Cette pratique avait été confirmée par courriers de la CFA à 
l’OP des 21 décembre 2010 et 28 février 2011. Cette pratique, établie depuis de 
nombreuses années, comportait un élément normatif qui permettait de la 
considérer comme une source de droit, sur laquelle les administrés pouvaient se 
fonder, de sorte que seul un changement de circonstances pouvait justifier sa 
modification. Il n’existait aucun élément nouveau depuis la décision de la CFA du 
4 juillet 2007. La pratique, conforme à la législation fédérale et cantonale, devait 
être maintenue. 
28) 
Dans ses observations du 15 mars 2013, M. D. GAON a conclu à ce qu’il lui 
soit donné acte qu’il s’en rapportait à justice, compte tenu de la complexité de la 
situation. 
 
 
Il a soutenu la même argumentation que Mme COEN, M. N. GAON et 
Mme HERZOG. 


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29) 
Par décision du 23 avril 2013, expédiée le 7 mai 2013, la CFA a constaté le 
non-assujettissement de la parcelle no 2'238 à la LDFR. 
 
 
Le changement de pratique reposait sur le constat que le maintien de 
l’assujettissement à la LDFR des terrains sis en zone de développement jusqu’au 
prononcé d’un arrêté par le Conseil d’État bloquait tous les projets de 
développement sur ces parcelles sans que cela ne soit justifié par les buts de 
protection de la LDFR. Un propriétaire d’une parcelle sise en zone de 
développement ne la vendrait pas à un exploitant à titre personnel pour le prix 
maximum licite. La pratique montrait que tant qu’une autorisation de construire 
n’était pas définitive, la parcelle continuait à être exploitée. 
30) 
Par acte du 7 juin 2013, Mme COEN, M. N. GAON et Mme HERZOG ont 
recouru auprès de la chambre administrative contre cette décision, concluant à son 
annulation, au constat de l’assujettissement de la parcelle no 2'238 à la LDFR et à 
l’allocation d’une indemnité de procédure. 
 
 
Ils ont repris et précisé l’argumentation développée précédemment. 
 
 
L’argument de la CFA pour un changement de pratique ne reposait pas sur 
une modification des circonstances extérieures, ni sur un changement de 
conception juridique, ni sur l’évolution des mœurs, ni sur des raisons sérieuses et 
objectives. Il s’agissait uniquement d’une appréciation de la CFA. Aucune raison 
ne justifiait une modification de sa pratique. 
31) 
Dans ses déterminations du 23 juillet 2013, accompagnées de son dossier, la 
CFA a persisté dans sa décision et conclu au rejet du recours. 
 
 
Elle s’est référée à l’ordonnance préparatoire du 19 janvier 2013. 
 
 
La CFA avait changé sa pratique pour des raisons sérieuses et objectives 
exposées dans sa décision. 
32) 
Par réponse du 28 juin 2013, l’État de Genève a conclu principalement à 
l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet et à la confirmation de la 
décision attaquée, ainsi qu’à l’allocation d’une indemnité de procédure. 
 
 
Il a repris et complété son argumentation précédente. 
 
 
La décision de la CFA, constatant le désassujettissement total de la parcelle 
no 2'238, avait pour effet de confirmer la valeur élevée de cette dernière, alors 
qu’un refus aurait signifié une dévalorisation substantielle. Mme COEN, 
M. N. GAON et Mme HERZOG n’étant pas exploitants agricoles, ils n’étaient pas 
lésés par la décision, ce que confirmait le fait qu’ils avaient déjà tenté d’obtenir le 
constat du désassujettissement. Leur attitude était contraire à la bonne foi et leur 
changement de position s’expliquait uniquement par une volonté de retarder la 


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réalisation forcée et vouloir dévaloriser le gage, ce qui ne constituait pas des 
intérêts dignes de protection. Ils n’alléguaient ni ne démontraient avoir un tel 
intérêt. 
33) 
Par courrier du 17 juin 2013, M. D. GAON s’en est rapporté à justice . 
34) 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces deux points de vue (art. 13 de la loi d’application de la loi 
fédérale sur le droit foncier rural du 16 décembre 1993 - LaLDFR - M 1 10 ; 
art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - 
E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
L’État de Genève contestant l’existence d’un intérêt digne de protection et 
seuls trois des quatre propriétaires en main commune de la parcelle en cause ayant 
interjeté recours, il convient d’examiner la qualité pour recourir des recourants. 
 
a. 
Aux termes de l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la 
procédure ayant abouti à la décision attaquée (let. a), ainsi que toute personne qui 
est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de 
protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. b). 
 
b. 
Les let. a et b de cette disposition doivent se lire en parallèle. Ainsi, le 
particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être 
admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première 
instance (ATA/486/2014 du 24 juin 2014 consid. 2b ; ATA/193/2013 du 
26 mars 2013 consid. 2b ; ATA/281/2012 du 8 mai 2012 consid. 8 et les 
références citées). 
 
c. 
Le recourant doit être touché dans une mesure et une intensité plus grande 
que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué - qui n’est pas 
nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de 
fait - doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial 
et digne d’être pris en considération (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164 ; 
137 II 40 consid. 2.3 p. 43 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 
21 mai 2012 consid. 1.2). Il faut donc que l’admission du recours procure au 
recourant un avantage pratique et non seulement théorique, soit que cette 
admission soit propre à lui procurer un avantage de nature économique, matérielle 
ou idéale (ATF 134 II 120 consid. 2 p. 122 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_152/2012 précité consid. 2.1 ; 8C_696/2011 du 2 mai 2012 consid. 5.1 ; 


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ATA/365/2009 du 28 juillet 2009 consid. 3b ; ATA/207/2009 du 28 avril 2009 
consid. 3b). Un intérêt seulement indirect à l’annulation ou à la modification de la 
décision attaquée n’est pas suffisant (ATF 138 V 292 consid. 4 p. 296 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_665/2013 du 24 mars 2014 consid. 3.1). 
 
d. 
Selon la jurisprudence, l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire 
constater, par l'autorité compétente, que l'immeuble considéré n'est pas soumis au 
champ d'application de la LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2 p. 329 ; 132 III 515 
consid. 3.3.2 p. 519 ; 129 III 186 consid. 2 p. 189). 
 
e. 
D'après la jurisprudence fédérale, si la notion de consorité nécessaire 
n'existe pas, à proprement parler, en procédure administrative, les principes qui la 
fondent jouent également, dans une certaine mesure, un rôle dans cette matière, 
notamment sous l'angle de la qualité pour recourir (ATF 131 I 153 consid. 5.4 
p. 160 ; ATA/394/2013 du 25 juin 2013 consid. 8). 
 
 
La qualité pour recourir se détermine néanmoins au premier chef sur 
l'existence d'un intérêt digne de protection, de sorte qu’il est possible que des 
consorts nécessaires au sens du droit civil possèdent individuellement la qualité 
pour recourir en procédure administrative (ATA/394/2013 précité consid. 8 ; 
Clémence GRISEL RAPIN, L'obligation de collaborer des parties en procédure 
administrative, 2008, p. 141 ; François BELLANGER, La qualité de partie à la 
procédure administrative in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, Les 
tiers dans la procédure administrative, 2004, p. 33-56, p. 52 ; Benoît BOVAY, 
Procédure administrative, 2000, p. 141). C'est ainsi que même des hoirs ou des 
propriétaires en main commune peuvent recourir à titre individuel contre une 
décision qui crée des droits ou des obligations, n'étant obligés d'agir tous 
ensemble que lorsque le recours est susceptible de léser ou de mettre en péril les 
intérêts d'autres membres de la communauté (ATF 119 Ib 56 consid. 1 p. 58 ; 
116 Ib 447 consid. 2b p. 450 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_278/2001 du 17 avril 
2012 consid. 1.2 ; ATA/394/2013 précité consid. 8 ; Alfred KÖLZ/Isabelle 
HÄNER/Martin BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege 
des Bundes, 3ème éd., 2013, n. 935). 
 
f. 
En l’espèce, selon l’État de Genève, le désassujettissement de la parcelle 
ayant pour effet de confirmer la valeur élevée de la parcelle en cause et les 
recourants n’étant pas exploitants agricoles, ces derniers auraient pour seul intérêt 
à recourir le fait de retarder la réalisation forcée et de dévaloriser le gage, de sorte 
qu’ils n’auraient pas d’intérêt digne de protection. 
 
 
L’on ne peut toutefois suivre ce raisonnement. Tout comme le propriétaire 
d’une parcelle a la qualité pour demander à la CFA de rendre une décision en 
constatation du non-assujettissement de son terrain, il a la qualité pour s’opposer à 
une telle décision, qui affecte le régime juridique applicable à son immeuble et le 
touche ainsi plus que quiconque, dans ses prérogatives de propriétaire. En 


- 11/17 - 
A/1814/2013 
particulier, du fait d’une éventuelle influence sur la valeur de la parcelle, une telle 
décision est notamment susceptible d’avoir des incidences en matière fiscale ou 
successorale. Dans ces circonstances, les recourants ont un intérêt digne de 
protection à recourir et la question de leur bonne foi, ayant demandé le 
désassujettissement en 2007 pour ensuite s’y opposer en 2013, ne se pose plus. 
 
 
Par ailleurs, dans le cas d’espèce, seuls trois des quatre propriétaires en main 
commune ont interjeté recours contre la décision de la CFA afin de s’opposer à la 
constatation du non-assujettissement à la LDFR. Le quatrième s’en est toutefois 
rapporté à justice dans ses déterminations, après avoir développé une 
argumentation identique à celle des recourants. Le recours n’est dès lors pas 
susceptible de mettre en cause ses intérêts en tant que membre de la communauté. 
Les recourants pouvaient donc agir à titre individuel contre la décision attaquée, 
l’assujettissement ou non à la LDFR allant de pair avec l’existence ou l’absence 
d’obligations découlant de cette loi. 
 
 
Au vu de ce qui précède, les recourants ont la qualité pour recourir et le 
recours doit être déclaré recevable. 
3) 
 
Le présent litige porte sur la conformité au droit de la décision de la CFA 
constatant le non-assujettissement de la parcelle no 2'238 de la commune à la 
LDFR. 
4) 
 
Les recourants font grief à l’autorité intimée d’avoir changé de pratique sans 
motifs sérieux et objectifs et alors que l’ancienne pratique était conforme au droit. 
 
 
Selon la jurisprudence, pour être compatible avec le principe de la bonne foi 
découlant des art. 8 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), un changement de pratique administrative doit 
reposer sur des motifs sérieux et objectifs, c'est-à-dire rétablir une pratique 
conforme au droit, mieux tenir compte des divers intérêts en présence ou d'une 
connaissance plus approfondie des intentions du législateur, d'un changement de 
circonstances extérieures, de l'évolution des conceptions juridiques ou des mœurs. 
Les motifs doivent être d'autant plus sérieux que la pratique suivie jusqu'ici est 
ancienne. À défaut, elle doit être maintenue (ATF 135 I 79 consid. 3 p. 82 ; 
132 III 770 consid. 4 p. 777 ; 127 I 49 consid. 3c p. 52 ; 127 II 289 consid. 3a 
p. 292 s. et les références citées). 
5) 
a. 
La LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en 
particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une 
population paysanne forte et d'une agriculture productive, orientée vers une 
exploitation durable du sol, ainsi que d'améliorer les structures, de renforcer la 
position de l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas 
d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles, de lutter contre les prix 
surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). 


- 12/17 - 
A/1814/2013 
 
b. 
La LDFR s'applique aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles 
agricoles faisant partie d'une entreprise agricole qui sont situés en dehors d'une 
zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi sur l'aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT - RS 700) et dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 
al. 1 LDFR). Elle s'applique en outre aux immeubles situés en partie dans une 
zone à bâtir, tant qu'ils ne sont pas partagés conformément aux zones d'affectation 
(art. 2 al. 2 let. c LDFR). Elle ne s'applique pas aux immeubles de moins de 
quinze ares pour les vignes, ou de moins de vingt-cinq ares pour les autres 
terrains, qui ne font pas partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR). 
 
c. 
Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont 
déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 
quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT, dans sa 
teneur jusqu’au 30 avril 2014). 
 
 
La zone à bâtir au sens de l'article 15 LAT est une notion de droit fédéral. 
Les cantons ne peuvent ni l'étendre, ni la restreindre (art. 49 Cst.). Elle comprend 
les diverses formes et utilisations de l'espace par la construction, et prend en droit 
cantonal autant de dénominations qu'il est nécessaire pour définir les 
différenciations appropriées - zone d'habitation, zone de village, zone de villas, 
zone centrale, zone de chalets, zone de maisons de vacances, zone hôtelière, zone 
de constructions d’intérêt public, zone industrielle, zone artisanale, zone 
d’activités, etc. On est en présence d’une zone à bâtir si l’affectation principale 
d’une zone permet qu’on y érige régulièrement des constructions qui n’ont rien à 
voir avec l’exploitation du sol (avant tout avec l’agriculture), ou dont la 
destination ne nécessite pas qu’elles soient installées dans un lieu déterminé 
(Alexandre FLÜCKIGER/Stéphane GRODECKI, Commentaire de la loi fédérale 
sur l’aménagement du territoire, 2010, n. 5 s. ad art. 15). 
 
d. 
Le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation que les zones à 
bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 18 al. 1 LAT). Il peut régler 
le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée (art. 18 
al. 2 LAT). 
6) 
a. 
Pour déterminer l’affectation du sol sur l’ensemble du territoire cantonal, 
celui-ci est réparti en zones, dont les périmètres sont fixés par des plans annexés à 
loi d’application de la LAT du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; art. 12 al. 1 
LaLAT). Les zones sont de trois types : les zones ordinaires, les zones de 
développement et les zones protégées (art. 12 al. 2 LaLAT). Les zones ordinaires 
ont pour objet de définir l’affectation générale des terrains qu’elles englobent 
(art. 12 al. 3 LaLAT). En vue de favoriser l’urbanisation, la restructuration de 
certains territoires, l’extension des villages ou de zones existantes, la création de 
zones d’activités publiques ou privées, le Grand Conseil peut délimiter des 
périmètres de développement, dits zones de développement, dont il fixe le régime 
d’affectation. À l’intérieur de ces périmètres, le Conseil d’État peut, en vue de la 


- 13/17 - 
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délivrance d’une autorisation de construire, autoriser le département à faire 
application des normes résultant de la zone de développement, en lieu et place de 
celles de la zone à laquelle elle se substitue (art. 12 al. 4 LaLAT). 
 
b. 
Parmi les zones ordinaires figurent les zones à bâtir, dont la cinquième zone, 
correspondant à une zone résidentielle destinée aux villas (art. 19 al. 3 LaLAT). 
 
c. 
Les zones de développement sont régies par la loi générale sur les zones de 
développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35 ; art. 30 LaLAT). Les 
dispositions de la LGZD fixent les conditions applicables à l’aménagement et 
l’occupation rationnelle des zones de développement affectées à l’habitat, au 
commerce et aux autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions 
auxquelles le Conseil d’État peut autoriser l’application des normes d’une telle 
zone. Le Conseil d’État peut également autoriser des activités artisanales dans les 
zones de développement précitées lorsqu’elles ne sont pas susceptibles de 
provoquer des inconvénients graves pour le voisinage ou le public (art. 1 LGZD). 
La délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une zone de 
développement est subordonnée, sous réserve des demandes portant sur des objets 
de peu d’importance ou provisoires, à l’approbation préalable par le Conseil 
d’État d’un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ), assorti d’un règlement 
(art. 2 al. 1 let. a LGZD), et des conditions particulières applicables au projet, sauf 
pour des demandes portant sur des objets à édifier dans les périmètres de 
développement de la cinquième zone résidentielle (art. 2 al. 1 let. b LGZD). En 
dérogation à l’art. 2 al. 1 let. a LGZD, le Conseil d'État peut, après consultation du 
Conseil administratif ou du maire de la commune, renoncer à l'établissement d'un 
PLQ dans les périmètres de développement de la cinquième zone résidentielle 
(art. 2 al. 2 let. c LGZD). 
7) 
a. 
Le notaire peut constater qu’une transaction portant sur un immeuble situé 
en zone de développement, dont la zone ordinaire est agricole, n’est pas assujettie 
à la loi si l’immeuble est bâti, s’il est au bénéfice d’une autorisation de construire 
entrée en force ou s’il est inclus dans un PLQ ou d’autres plans d’affectation 
approuvés par le Conseil d’État et entrés en force (art. 10A al. 1 RaLDFR). 
b. 
Dans un arrêt non publié, le Tribunal fédéral a indiqué ce qui suit : « le 
recourant invoque l'égalité de traitement. Il se réfère à la parcelle no 2'800, qui a 
été classée en zone à bâtir (« zone de développement 4B protégée ») alors qu'elle 
est libre de toute construction et qu'elle n'aurait pas perdu sa vocation agricole » 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 5). 
 
Contrairement à ce que soutient l’État de Genève, cet arrêt ne traite pas de la 
qualification de la zone de développement constructible, avec zone primaire 
agricole, durant la phase s’étirant entre l’adoption de la zone de développement 
par le Grand Conseil et l’approbation du PLQ et des conditions particulières par le 
Conseil d’État. En effet, dans cette affaire, le recourant contestait le classement de 


- 14/17 - 
A/1814/2013 
seulement une partie de sa parcelle en zone de développement 4B, concluant à ce 
que l’entier de sa parcelle soit classée en « zone à bâtir ». L’objet du litige portait 
ainsi sur le classement de la parcelle, sans que la question du moment du 
changement du régime juridique de la parcelle en raison de son classement en 
zone de développement ne soit abordée. 
8) 
 
En l’espèce, la CFA a indiqué changer de pratique car son ancienne 
pratique, maintenant l’assujettissement à la LDFR, bloquait les projets de 
développements des parcelles sises en zone de développement sans que cela ne 
soit justifié par la LDFR. 
 
 
Toutefois, il ressort des textes tant de la LaLAT que de la LGZD que la 
délimitation d’une zone de développement par le Grand Conseil ne suffit pas à 
elle seule pour l’application des normes de la zone de développement. Ces 
dernières ne sont applicables qu’après autorisation du Conseil d’État ou 
renonciation à ce dernier à l’établissement d’un PLQ. Les normes de la zone 
primaire restent donc applicables à la zone de développement constructible aussi 
longtemps que le Conseil d’État n’a pas autorisé leur application en approuvant un 
PLQ, assorti d’un règlement, et les conditions particulières applicables au projet 
ou renonciation à l’établissement d’un PLQ. Ainsi, un terrain en zone agricole de 
développement demeure soumis aux normes applicables à la zone agricole jusqu’à 
autorisation d’application des normes de la zone de développement par le Conseil 
d’État ou renonciation à l’établissement d’un PLQ. Préalablement à cette 
autorisation ou renonciation, il continue dès lors à être situé hors zone à bâtir et 
rentre dans le champ d’application de la LDFR, à laquelle il reste assujetti. 
 
 
La lettre de l’art. 10A al 1 RaLDFR confirme cette interprétation, en 
exigeant que le bâtiment soit bâti, au bénéfice d’une autorisation de construire 
entrée en force ou inclus dans un PLQ ou d’autres plans d’affectation approuvés 
par le Conseil d’État. 
 
 
Cette interprétation du droit cantonal est en harmonie avec la définition de 
droit fédéral de la zone à bâtir faite par la LAT. Elle est également en harmonie 
avec le système de la LDFR, qui assujettit au droit foncier rural les immeubles 
situés à cheval dans une zone à bâtir et hors zone à bâtir. 
 
 
En conséquence, l’ancienne pratique de la CFA était conforme à la loi, alors 
même que la nouvelle pratique se heurte au texte légal, laquelle n’est par ailleurs 
par justifiée par un changement de droit ou de circonstances, ni motivée par un 
intérêt public. La CFA n’a au demeurant apporté qu’une motivation peu 
convaincante à l’appui de son changement de pratique. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le changement de pratique opéré par la CFA est 
contraire au droit, de sorte que son ancienne pratique doit être maintenue. Sa 
décision de constatation de non-assujettissement de la parcelle no 2'238, qui n’a 


- 15/17 - 
A/1814/2013 
pas fait l’objet d’un PLQ en application de la zone de développement cinq, doit en 
conséquence en principe être annulée. 
9) 
 
L’État de Genève soutient toutefois qu’un refus de constatation du non-
assujettissement serait contraire au principe d’égalité de traitement. 
 
a. 
Une décision viole le principe de l’égalité de traitement garanti par 
l’art. 8 Cst. lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par 
aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu’elle 
omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire 
lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et ce qui est 
dissemblable ne l’est pas de manière différente (ATF 138 V 176 consid. 8.2 
p. 183 ; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 ; 131 I 1 consid. 4.2 p. 6 s). 
b. 
Le principe de la légalité de l’activité administrative prévaut en principe sur 
celui de l’égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut 
généralement pas se prétendre victime d’une inégalité devant la loi lorsque celle-
ci est correctement appliquée à son cas, alors qu’elle aurait été faussement, voire 
pas appliquée du tout, dans d’autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de 
l’autorité dont la décision est attaquée, la volonté d’appliquer correctement à 
l’avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à 
l’égalité dans l’illégalité que s’il y a lieu de prévoir que l’administration 
persévérera dans l’inobservation de la loi. Il faut encore que l’autorité n’ait pas 
respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas 
isolés, et qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant n’impose de donner la 
préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 p. 61 ; 136 I 65 
consid. 5.6 p. 78 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_482/2010 du 14 avril 2011 
consid. 5.1 ; ATA/352/2012 du 5 juin 2012 consid. 7). 
c. 
Le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée très restreinte en 
matière d’aménagement du territoire (art. 8 Cst ; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb 
p. 249 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C.154/2007 du 29 août 2007 consid. 8.8 ; 
ATA/164/2014 du 18 mars 2014 consid. 11d). 
d. 
En l’espèce, la CFA a prononcé le désassujettissement de la parcelle 
no 1'932 alors que les conditions pour une constatation d’un non-assujettissement 
n’étaient a priori pas remplies. Il semble cependant qu’il s’agit d’un cas isolé. En 
effet, cette décision va à l’encontre de la pratique maintenue par la CFA jusqu’à la 
décision attaquée. L’État de Genève ne peut ainsi se prévaloir de ce 
désassujettissement pour invoquer le principe d’égalité dans l’illégalité et 
s’opposer à l’annulation de la constatation du non-assujettissement de la parcelle 
no 2'238, résultant d’une application correcte de la loi. 
 
 
Au vu de ce qui précède, le maintien de l’assujettissement de la parcelle 
no 2'238 à la LDFR n’est pas contraire au principe d’égalité de traitement. 


- 16/17 - 
A/1814/2013 
10) 
Dans ces circonstances, le recours de Mme Danielle COEN, M. N. GAON 
et Mme Marguerite HERZOG sera admis et la décision litigieuse annulée, de sorte 
que la parcelle no 2'238 de la commune demeurera assujettie à la LDFR. 
11) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de 
l’État de Genève, qui ne défend pas sa propre décision (art. 87 al. 1 LPA). Une 
indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée aux recourants, pris 
conjointement et solidairement, à la charge de l’État de Genève (art. 87 
al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 7 juin 2013 par Madame Danielle COEN, 
Monsieur Nessim GAON et Madame Marguerite HERZOG contre la décision de la 
commission foncière agricole du 23 avril 2013 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule la décision de la commission foncière agricole du 23 avril 2013 ; 
met à la charge de l’État de Genève un émolument de CHF 1'000.- ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à Madame Danielle COEN, 
Monsieur Nessim GAON et Madame Marguerite HERZOG, pris conjointement et 
solidairement, à la charge de l’État de Genève ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 


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A/1814/2013 
communique le présent arrêt à Me Michel Valticos, avocat des recourants, à Me Jean-
Jacques Martin, avocat de Monsieur David GAON, à Me Laurent Marconi, avocat de 
l'État de Genève, ainsi qu'à la commission foncière agricole, ainsi qu’à l’office fédéral 
de la justice. 
Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-
Ruffinen et M. Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :