ge_gerichte · ATA/222/2026 · 2026-03-03 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3098/2025-FPUBL 
ATA/222/2026 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 3 mars 2026 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourant 
représenté par Me Philippe EIGENHEER, avocat 
contre 
B______ 
intimée 
représentée par Me Stéphane GRODECKI, avocat 
 


- 2/16 - 
A/3098/2025 
EN FAIT 
A. a. A______, né le ______ 1991, a été engagé dès le 1er janvier 2024 par la B______ 
(ci-après : la commune) en qualité d’agent de police municipale avec un taux 
d’activité de 100%. 
b. Selon l’art. 11 du contrat de travail, conclu le 3 octobre 2023, les rapports de 
travail sont de droit public (al. 1) et sont soumis au contrat, au règlement du 
personnel communal de la ville de B______ du 21 avril 2016 (LC 12 151 ; ci-
après : le règlement) et aux dispositions de la loi fédérale du 30 mars 1911, 
complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) à titre de droit 
supplétif (al. 2). 
c. Le 30 juin 2025, A______ s’est adressé par courriel à la commune. 
Après en avoir parlé avec C______, responsable des ressources humaines, il 
informait la commune d’une activité accessoire qu’il allait entreprendre avec son 
frère D______, policier à la brigade des chiens de la police cantonale. 
Ils avaient accompli les démarches pour la création d’une société à responsabilité 
limitée ainsi que les préparatifs logistiques relatifs à des produits suisses relevant 
du bien-être, des compléments alimentaires et de la nutrition. 
Son activité resterait limitée à quelques heures par mois et ne porterait en aucun cas 
atteinte à ses fonctions au sein de la police municipale. 
Conformément aux dispositions du statut et aux indications données par le service 
des ressources humaines, aucune validation ni information formelle à la mairie ou 
ailleurs n’était requise pour ce type d’activité. Il tenait toutefois à en informer la 
commune par souci de transparence et de professionnalisme. 
d. Le 1er juillet 2025, la commune a demandé des précisions à A______, soit 
notamment le champ d’activité précis de la société, son rôle en son sein, le volume 
horaire et le planning de son activité et une brève justification que cette activité 
n’aurait pas de répercussions sur ses fonctions. 
Elle se déterminerait à réception de ces précisions. Dans l’attente, il ne lui était pas 
possible d’autoriser l’exercice de cette activité accessoire. 
Le devoir de fidélité pouvait entrer en contradiction avec l’exercice d’une autre 
activité, en particulier en cas d’emploi à plein temps. 
e. Le 3 juillet 2025, A______ a apporté les précisions suivantes : 
- 
l’activité envisagée, en phase finale de mise en place, s’inscrivait dans un cadre 
strictement personnel et indépendant, exercée à titre privé et sans lien de 
subordination, en dehors de ses fonctions auprès de la commune ; elle était 
orientée vers le domaine des compléments alimentaires suisses, et plus 
largement du bien-être et de la prévention, en lien avec les attentes actuelles en 


- 3/16 - 
A/3098/2025 
matière de qualité de vie ; elle consisterait à proposer des solutions dans une 
approche globale de soutien à l’équilibre personnel ; 
- 
il interviendrait uniquement en qualité d’associé et non comme salarié ; ses 
tâches se limiteraient à des activités administratives, à des questions logistiques 
d’ordre général ainsi qu’à quelques échanges ponctuels avec les interlocuteurs 
concernés ; elles incluraient également, de manière ponctuelle, certaines actions 
de communication ou de mise en valeur des solutions proposées ; il n’était prévu 
aucune présence régulière ni contrainte horaire ; 
- 
le temps envisagé pour cette activité était d’environ 8 h par mois, réparties 
librement en fonction de ses disponibilités personnelles (soirées, week-ends ou 
jours de congé) ; il n’existait aucune planification imposée ni contrainte de 
régularité pouvant interférer avec ses fonctions ; 
- 
le projet représentait pour lui un véritable plaisir personnel, comparable à une 
activité sportive, associative, ou à certains engagements parallèles que de 
nombreuses personnes, y compris au sein de la fonction publique, pouvaient 
exercer en complément de leur activité principale ; il lui permettrait de 
s’épanouir dans une démarche constructive et équilibrante, sans compromettre 
ni la qualité de son travail ni sa disponibilité ; l’activité s’inscrivait dans un 
cadre strictement complémentaire, qui n’affecterait en rien ses missions 
quotidiennes au sein de la commune, ne présenterait aucune incompatibilité 
avec la dignité de sa fonction ni de risque de préjudice à l’accomplissement de 
ses devoirs de service ; sa motivation et son engagement pour son métier 
principal demeureraient donc pleinement préservés ; le projet constituait 
également une occasion d’acquérir de nouvelles compétences tant sur un plan 
managérial qu’humain, qu’il pourrait valoriser dans son évolution 
professionnelle future ; 
- 
sa démarche s’inscrivait dans la continuité d’un échange qu’il avait eu en toute 
transparence avec C______, laquelle lui avait indiqué que ce type d’activité ne 
nécessitait pas de validation formelle, mais qu’il était conseillé d’en informer 
officiellement la commune ; cette information, transmise avec bienveillance et 
clarté, lui avait paru parfaitement logique et rassurante et c’était sur cette base 
qu’il avait engagé les différentes étapes du projet, qui se trouvait à un stade 
avancé et pour lequel des investissements financiers non négligeables avaient 
déjà été réalisés et des engagements pris. 
f. Le même jour, la commune a accusé réception des explications et indiqué qu’elle 
se déterminerait. 
g. Par décision du 5 août 2025, la commune a refusé d’accorder à A______ 
l’autorisation d’entreprendre une activité accessoire. 
Il travaillait à plein temps et devait toute sa capacité de travail à la commune, 
laquelle avait le droit de refuser, même sans motif particulier, l’exercice d’une 
activité accessoire. 


- 4/16 - 
A/3098/2025 
Il ressortait de son dossier personnel qu’il avait demandé à deux reprises, en mai 
2024 et au début de l’année 2025, une baisse de son activité et un réaménagement 
de son planning, indiquant qu’il ne parvenait que difficilement à gérer sa charge 
familiale avec un emploi à 100%. 
La commune craignait qu’une activité accessoire, en plus d’un emploi à 100% et de 
charges familiales, ne porte atteinte à sa capacité à remplir pleinement ses fonctions. 
h. Le même jour, A______ a indiqué à la commune qu’il avait décidé de mettre en 
attente son inscription au RC en qualité d’associé gérant jusqu’à l’obtention de la 
réponse, qui devait lui être faite le jour même selon ce qu’il avait appris. 
Il ne renonçait pas pour autant à sa participation à cette société, soit à ses parts 
sociales, laquelle ne lui semblait pas nécessiter l’accord de son employeuse 
s’agissant d’un investissement à titre strictement privé. 
Il était prévu que son frère assume provisoirement la fonction d’associé-gérant. 
Sa demande d’exercer une activité accessoire avait déjà été acceptée par le 
département des institutions et du numérique (ci-après : DIN). 
B. a. Par acte remis au greffe le 12 septembre 2025, A______ a recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) 
contre la décision du 5 août 2025, concluant à son annulation et à ce qu’il soit 
autorisé à exercer une activité accessoire en précisant que celle-ci consistait à 
intervenir en qualité d’associé gérant président de la société E______ et à remplir 
les obligations y attachées. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée à la 
commune pour nouvelle décision. 
Ni le contrat individuel de travail ni le règlement ne contenaient de règlementation 
sur l’exercice d’une activité accessoire. 
En avril ou en mai 2025, C______ lui avait indiqué que l’activité qu’il projetait 
d’entreprendre ne nécessitait pas d’autorisation de la commune mais lui avait 
recommandé d’informer celle-ci. 
L’activité envisagée n’était aucunement susceptible d’entraver son activité au 
service de la commune. Il intervenait dans le domaine du bien-être essentiellement 
et pour des activités administratives, soit sans risque d’atteintes physiques 
notamment, qui pourraient compromettre l’exercice de sa fonction d’agent de la 
police municipale. 
Sans nouvelles de sa hiérarchie, il avait informé par courriel du 5 août 2025 les deux 
secrétaires généraux et les trois membres du conseil administratif qu’il mettait en 
attente son inscription en qualité d’associé gérant au RC. 
Il avait effectivement demandé une réduction de son taux d’activité, mais de 
manière informelle et pour répondre à certains impératifs d’ordre familial, compte 
tenu des horaires alors mis en place par la commune. Toutefois, le 15 mai 2025, 
comprenant que cette réduction était manifestement inenvisageable, il avait informé 


- 5/16 - 
A/3098/2025 
son supérieur qu’il était plus pertinent et cohérent d’attendre les nouveaux horaires 
avant de formaliser sa demande. 
Il était en incapacité partielle (50%) de travail à la suite d’un accident professionnel 
survenu lors d’un cours de formation. Son travail et son engagement n’avaient 
jamais été critiqués. Depuis qu’il avait fait sa demande, ses conditions de travail 
s’étaient fortement dégradées. 
La décision violait l’art. 23 du règlement et l’art. 321a CO. Il n’était même pas dans 
l’obligation de demander une autorisation, ce d’autant plus que l’activité envisagée 
ne présentait aucun lien avec son engagement auprès de la commune. 
En refusant l’autorisation, la commune avait abusé de son pouvoir d’appréciation. 
Ses demandes de réduction évoquées de manière informelle n’avaient pas été 
renouvelées, ce qui démontrait qu’il avait mis en place une organisation familiale 
parfaitement compatible avec son engagement professionnel. 
L’activité accessoire ne consistait pas en une activité concurrente. Elle n’était pas 
susceptible d’entacher la réputation de la commune et elle n’était pas d’une ampleur 
susceptible de réduire sa capacité de travail. 
La décision violait le principe de la bonne foi. La responsable des ressources 
humaines lui avait conseillé d’informer sa hiérarchie de son activité accessoire. 
En subordonnant son activité accessoire à autorisation et en lui refusant celle-ci, la 
commune avait adopté un comportement contradictoire. 
La décision violait le principe de proportionnalité. La commune aurait pu autoriser 
l’activité accessoire sous condition et/ou durant une période probatoire avec un 
échéancier et des points de situation, ce d’autant qu’il avait consenti des 
investissements importants dans la création et le développement du projet et que la 
commune ne faisait valoir aucun intérêt public prépondérant. 
b. Le 17 octobre 2025, la commune a conclu au rejet du recours. 
Elle avait plusieurs fois adressé au recourant des observations au sujet de son 
comportement. 
La responsable RH n’avait jamais validé le principe d’une activité sans autorisation. 
Elle avait simplement invité le recourant à échanger avec sa hiérarchie, sans le 
dispenser de l’autorisation requise, cette question excédant ses compétences. 
Le volume horaire reposait uniquement sur les déclarations du recourant et ne 
pouvait être vérifié. Le degré d’implication nécessaire à la gestion d’une société 
excédait vraisemblablement les heures alléguées. 
Le recourant avait à plusieurs reprises demandé une réduction de son taux 
d’activité. Il était incohérent de prétendre que l’horaire n’était pas compatible avec 
la vie familiale et de soutenir qu’une activité accessoire était compatible avec 
l’activité principale. 


- 6/16 - 
A/3098/2025 
La nature commerciale et promotionnelle de la société était potentiellement 
incompatible avec les exigences de réserve et d’exemplarité liées à une fonction 
publique. Au regard du peu de pièces fournies par le recourant, une décision 
prudente était de rigueur en l’état. 
Le recourant ne contestait que l’opportunité de la décision, que la chambre 
administrative ne pouvait revoir. 
La responsable des ressources humaines ne pouvait engager la commune. 
Le recourant admettait avoir engagé les démarches pour la création de sa société 
avant tout échange informel avec un quelconque cadre de la commune, sans 
autorisation et avant même d’avoir eu une discussion avec C______. 
La commune disposait d’un large pouvoir d’appréciation pour décider si l’activité 
accessoire était compatible avec le service et la fonction exercée. 
c. Le 20 novembre 2025, le recourant a persisté dans ses conclusions. 
Il s’était expliqué à propos des remarques qui lui avaient été faites. Celles-ci 
n’avaient pas été invoquées dans la décision attaquée et étaient quoi qu’il en soit 
sans pertinence pour l’issue du litige. 
La commune ne fournissait aucun exemple de carence de disponibilité de sa part. 
d. Le 20 novembre 2025, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
e. Il ressort de la consultation en ligne du registre du commerce (ci-après : RC) le 
4 février 2026 que, le 5 août 2025, a été inscrite la société à responsabilité limitée 
E______. 
Celle-ci a pour buts la conception, le développement, la fabrication, la 
commercialisation, la distribution, la vente en gros ou au détail, l'importation et 
l'exportation de produits de santé, de compléments alimentaires, de produits 
cosmétiques, de beauté, de bien-être, de nutrition, d'hygiène, ainsi que tout autre 
article en lien avec le soin de la personne, le mode de vie sain ou le développement 
personnel par tous moyens de communication actuels et futurs. Elle est également 
active dans l'exploitation de marques propres, labels, concepts ou gammes 
exclusives de produits ou de services, notamment en ligne via des plateformes de 
e-commerce. Elle a aussi pour but la prestation de services, de formations, de 
conseils, de conférences, d'ateliers, de coaching ou de publication contenus 
éducatifs ou informatifs, notamment dans les domaines du bien-être, de 
l'entrepreneuriat, de la création de contenu ou du marketing digital. Elle peut 
accorder des prêts ou des garanties à ses associés ou à des tiers. Elle peut participer 
à d'autres entreprises et constituer des succursales et des filiales, tant en Suisse qu'à 
l'étranger. Elle peut acquérir, détenir et aliéner des biens immobiliers et, de manière 
générale, exercer toute activité en rapport direct ou indirect avec son but. 


- 7/16 - 
A/3098/2025 
Elle est dotée d’un capital social de CHF 20'000.- et a pour associés D______, 
associé gérant, pour 100 parts de CHF 100.-, et A______, associé, pour 100 parts 
de CHF 100.-. 
Ses statuts ont été adoptés le 30 juillet 2025. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
Sans y conclure formellement, le recourant propose son audition. 
2.1 Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu 
comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et 
d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est 
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 ; 140 I 285 
consid. 6.3.1). Le droit de faire administrer des preuves n'empêche cependant pas 
le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à 
une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude 
que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte 
déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 
consid. 6.3.1). En outre, la procédure administrative est en principe écrite 
(art. 18 LPA) et n'implique pas le droit à l’audition orale ni à celle de témoins 
(ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). 
2.2 En l’espèce, le recourant a eu l’occasion de faire valoir tous ses arguments et de 
produire toute pièce utile devant la chambre de céans. Il n’expose pas quels 
éléments utiles à la solution du litige qu’il n’aurait pu alléguer ou documenter par 
écrit son audition serait susceptible d’apporter. La réalité des manquements évoqués 
par la commune est, ainsi que le relève le recourant, sans portée sur l’issue du litige. 
Les demandes de réduction du taux d’activité sont documentées et ne sont pas 
contestées. 
L’audition des parties ne sera pas ordonnée. 
3. 
Le recours a pour objet la conformité au droit du refus de la commune d’accorder 
au recourant l’autorisation d’exercer une activité accessoire. 
3.1 Selon l'art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris 
l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (al. 1). La chambre administrative n'a toutefois pas 
compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception 
prévue par la loi (al. 2). 


- 8/16 - 
A/3098/2025 
3.2 L'art. 27 Cst. garantit la liberté économique, qui comprend notamment le libre 
choix de la profession, le libre accès à une activité économique privée et son libre 
exercice et protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel 
et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (ATF 135 I 130 consid. 4.2 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 4.1 ; 2C_32/2015 
du 28 mai 2015 consid. 5.1). La fermeture définitive d'un établissement constitue 
une atteinte grave à la liberté économique (ATA/480/2011 du 26 juillet 2011 
consid. 4c). 
Selon l’art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une 
base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de 
danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit 
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit 
fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un droit fondamental doit être 
proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est 
inviolable (al. 4). 
3.3 En sa qualité d’agent de la police municipale de B______, le recourant est 
soumis au contrat de travail le liant à son employeuse, au règlement et à son 
règlement d’application ainsi qu’au CO. 
3.3.1 Le contrat de travail est muet sur la question de l’activité auxiliaire ou annexe. 
3.3.2 Le règlement régit les rapports de travail entre la commune, en qualité 
d’employeur, et ses collaborateurs, membres féminins et masculins du personnel 
communal, en qualité d’employés (art. 1 règlement). 
Il prévoit que le collaborateur exécute en personne et avec soin les tâches qui lui 
sont confiées conformément au descriptif de son poste et dans le respect des 
règlements de l’administration (art. 23 al. 1 règlement). Le collaborateur doit veiller 
fidèlement à la sauvegarde des intérêts de la commune et au respect de 
l’environnement, entretient des relations dignes et respectueuses avec ses collègues, 
ses supérieurs et les administrés et renforce la considération et la confiance dont 
l’administration communale doit être l’objet (art. 23 al. 2 règlement). 
Selon l’art. 33 du règlement, lorsque les besoins du service l’exigent, tout 
collaborateur peut être astreint à des heures supplémentaires (al. 1), lesquelles sont 
compensées en principe par des congés ou, lorsque cette compensation compromet 
la bonne marche du service, par un supplément de salaire (al. 3) voire des 
indemnités (al. 4). 
Le règlement ne dit rien de l’activité auxiliaire ou annexe et renvoie de manière 
générale au CO à titre de droit supplétif (art. 3 al. 3 règlement). 
3.3.3 Le règlement d’application du règlement du 3 août 2016 (LC 12 152) définit 
les horaires des patrouilles des agents de la police municipale en hiver et en été, 
lesquels horaires s’étendent sur six jours de la semaine du lundi au samedi et de 
07h00 jusqu’à 24h00 certains jours de la semaine (vendredi et samedi) en été 
(art. 33). 


- 9/16 - 
A/3098/2025 
3.3.4 Selon l’art. 321a CO, le travailleur exécute avec soin le travail qui lui est 
confié et sauvegarde fidèlement les intérêts légitimes de l’employeur (al. 1). 
Pendant la durée du contrat, le travailleur ne doit pas accomplir du travail rémunéré 
pour un tiers dans la mesure où il lèse son devoir de fidélité et, notamment, fait 
concurrence à l’employeur (al. 3). 
3.3.5 Indépendamment de la question des rapports de concurrence, le travailleur qui 
exerce une activité accessoire sans l’accord de son employeur lorsque le statut du 
personnel de l’employeur subordonne une telle activité à une autorisation préalable 
viole son devoir de fidélité (Rémy WYLER/Boris HEINZER, Droit du travail, 
4ème éd., 2019, p. 115 ; ATA/1189/2021 du 9 novembre 2021 consid. 5). 
3.4 Selon l’art. 9 du règlement d’application de la loi générale relative au personnel 
de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics 
médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01), les membres du personnel 
engagés à plein temps ne peuvent exercer aucune activité rémunérée sans 
autorisation du secrétaire général, respectivement du directeur général (al. 1). 
L’autorisation est refusée lorsque l’activité envisagée est incompatible avec la 
fonction de l’intéressé ou qu’elle peut porter préjudice à l’accomplissement des 
devoirs de service (al. 2). Une réduction de traitement peut être opérée lorsque 
l’activité accessoire empiète notablement sur l’activité professionnelle (al. 3). 
Selon l’art. 10 RPAC, les membres du personnel occupés à temps partiel ne peuvent 
exercer une activité incompatible avec leur fonction ou qui peut porter préjudice à 
l’accomplissement des devoirs de service. 
La fiche n° 01.07.09 « Activité accessoire rémunérée exercée par un membre du 
personnel » du memento des instructions de l’office du personnel de l’État précise 
que les membres du personnel ne doivent pas exercer une activité accessoire 
incompatible avec leur fonction ou qui peut porter préjudice à l’accomplissement 
des devoirs de service (ch. 2.2). Ils doivent demander l’autorisation d’exercer une 
telle activité accessoire avant de la commencer (ch. 3.1). S’ils ne respectent pas ces 
principes, ils sont susceptibles de faire l’objet de sanctions disciplinaires ou d’une 
procédure pouvant aboutir à la fin de leurs rapports de service (ch. 3.5). 
3.5 Dans un récent arrêt ATA/1095/2025 du 7 octobre 2025 concernant une 
enseignante du degré primaire qui promouvait dans une activité accessoire une 
plateforme de voyage privée en ligne basée sur le recrutement constant de nouveaux 
adhérents, avec une activité d’environ 5% par semaine avec des horaires libres, la 
chambre de céans a rappelé que le devoir de fidélité d’un enseignant ne s’arrête pas 
au comportement qu’il doit adopter à l’école, mais également à celui qu’il doit 
observer en dehors de celle-ci. L’enseignant constitue, à l'égard des étudiants, à la 
fois une référence et une image qui doivent être préservées. Il lui appartient donc, 
dès qu’il se trouve hors de sa sphère privée, d’adopter en tout temps un 
comportement auquel ceux-ci puissent s’identifier. À défaut, il détruirait la 
confiance que la collectivité – et en particulier les parents et les élèves – ont placée 
en lui. Ce devoir de fidélité embrasse l’ensemble des devoirs qui lui incombent dans 


- 10/16 - 
A/3098/2025 
l’exercice de ses activités professionnelles et extra-professionnelles. Dès que ses 
actes sont susceptibles d’interagir avec sa fonction d’éducateur, le devoir de fidélité 
impose à l’enseignant la circonspection et une obligation de renoncer, sauf à 
prendre le risque de violer ses obligations (ATA/605/2011 du 27 septembre 2011 
consid. 8 qui concernait un maître chargé d’enseignement technique spécialisé dans 
l’enseignement secondaire postobligatoire ; ATA/1619/2019 du 5 novembre 2019 
consid. 4c qui concernait un maître d’enseignement général dans l’enseignement 
secondaire ; ATA/1380/2024 du 26 novembre 2024 consid. 6.3 qui concernait une 
chargée d’enseignement, maître généraliste, au sein d’un établissement scolaire). 
Selon le Tribunal fédéral, l'autorité scolaire, qui doit veiller à préserver la réputation 
de son institution, est en droit d'attendre un comportement absolument intègre de la 
part de ses enseignants (arrêt du Tribunal fédéral 8C_728/2013 du 22 août 2014 
consid. 4.2.1 ; ATA/1095/2025 précité consid. 5.1). Dans le cas de l’enseignante, 
la chambre de céans a jugé que le modèle économique de type « boule de neige » 
pouvait conduire au recrutement de parents d’élèves qui pourraient identifier la 
recourante dans sa fonction d’enseignante, et que par ailleurs la promotion de gains 
faciles et importants n’était pas en accord avec les valeurs et principes transmis par 
l’école, tels le désir permanent d’apprendre et de se former (ATA/1095/2025 précité 
consid. 6.2). 
3.6 Selon l’art. 23 de la loi sur la police du 9 septembre 2014 (LPol - F 1 05), les 
membres du personnel de la police ne peuvent exercer une activité incompatible 
avec la dignité de leur fonction ou qui peut porter préjudice à l’accomplissement 
des devoirs de service (al. 1). Ils ne peuvent exercer aucune activité rémunérée sans 
l’autorisation du chef du département(al. 2). 
Selon l’art. 10 du règlement sur l’organisation de la police du 16 mars 2016 
(ROPol - F 1 05.01), lorsqu'ils ont un doute sur la compatibilité d'une activité hors 
service avec la dignité de la fonction ou l’accomplissement des devoirs de service, 
les membres du personnel de la police sont tenus d'en informer la commandante ou 
le commandant (al. 1). Dans le cas où la commandante ou le commandant juge une 
activité hors service incompatible avec l'exercice de la fonction, elle ou il saisit la 
conseillère ou le conseiller d’État chargé de la police (al. 2). Lorsqu’une activité 
hors service est incompatible avec la dignité de la fonction ou peut porter préjudice 
à l’accomplissement des devoirs de service, la conseillère ou le conseiller d’État 
chargé de la police en interdit l’exercice (al. 3). Les membres du personnel de la 
police doivent obtenir l'autorisation de la conseillère ou du conseiller d’État chargé 
de la police pour exercer une activité hors service rémunérée (al. 4). 
Saisie d’un recours abstrait, la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : chambre constitutionnelle) a jugé en 2016 que l’art. 23 LPol poursuit un 
but d’intérêt public important, comme l’indiquent les travaux préparatoires relatifs 
à la LPol, en particulier le fait de ne pas engager la crédibilité de l’activité de 
policier, et concrétise l’un des aspects du devoir de réserve et de fidélité des 
fonctionnaires de police, soumis à un impératif accru de dignité en raison de leurs 


- 11/16 - 
A/3098/2025 
fonctions et missions particulières. Une telle restriction apparaît également 
conforme au principe de proportionnalité, puisqu’elle est limitée à la poursuite 
d’une activité rémunérée (ACST/14/2016 du 10 novembre 2016 consid. 9c). 
3.7 L’art. 5 al. 3 Cst. oblige les organes de l’État et les particuliers à agir de manière 
conforme aux règles de la bonne foi. L’art. 9 Cst. confère à toute personne le droit 
d’être traitée par les organes de l’État sans arbitraire et conformément aux règles de 
la bonne foi. Le principe de la bonne foi exige que l’administration et les 
administrés se comportent réciproquement de manière loyale. L’administration doit 
s’abstenir de tout comportement propre à tromper l’administré et ne saurait tirer 
aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part 
(ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; 137 II 182 consid. 3.6.2). La protection de la bonne 
foi ne s'applique pas si l'intéressé connaissait l'inexactitude de l'indication ou aurait 
pu la connaître en consultant simplement les dispositions légales pertinentes 
(ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 134 I 199 consid. 1.3.1). 
Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met 
dans les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des 
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration, 
étant précisé qu’un renseignement ou une décision erronée de l’administration peut, 
selon les circonstances, intervenir tacitement ou par actes concluants (ATF 146 I 
105 consid. 5.1.1 ; 143 V 341 consid. 5.2.1). 
Ainsi, selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés 
par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions 
cumulatives suivantes sont remplies. Tout d'abord, on doit être en présence d'une 
promesse concrète effectuée à l'égard d'une personne déterminée. Il faut également 
que l'autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la 
personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement fourni, qu'elle se soit fondée sur ce renseignement 
pour prendre des dispositions qu'elle ne peut ensuite modifier sans subir de 
préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement depuis le moment où la 
promesse a été faite (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; ATA/425/2025 du 15 avril 
2025 consid. 5.1). 
L'adage nemo auditur suam propriam turpitudinem allegans (nul ne peut se 
prévaloir de sa propre faute) concrétise un aspect du principe constitutionnel de la 
bonne foi et vaut également en matière de droit public (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_17/2008 du 16 mai 2008 consid. 6.2 ; ATA/920/2025 du 26 août 2025 consid. 
8.14 et l'arrêt cité). 
3.8 Le principe de la proportionnalité, garanti par les art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., se 
compose des règles d'aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre 
le but fixé –, de nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on 
choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de 
proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la mesure choisie 
sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt 


- 12/16 - 
A/3098/2025 
public (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; 135 I 169 
consid. 5.6). 
3.9 De manière générale, la jurisprudence reconnaît à l'administration une grande 
latitude pour s'organiser et un large pouvoir d'appréciation. Celle-ci dispose ainsi 
d'une très grande liberté de décision dans la définition des modalités concernant les 
rapports de service qu'elle entretient avec ses agents (arrêt du Tribunal fédéral 
2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 3.1). Ainsi, l'administration doit bénéficier de la 
plus grande liberté d'appréciation pour fixer son organisation et créer, modifier ou 
supprimer des relations de service nécessaires à son bon fonctionnement, questions 
relevant de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle de la chambre 
administrative (ATA/9/2025 du 7 janvier 2025 consid. 3.5). Ce pouvoir 
discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. 
Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir ni faire abstraction des principes 
constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, 
l’égalité de traitement, la proportionnalité et l’interdiction de l’arbitraire 
(ATA/1053/2022 du 18 octobre 2022 consid. 4b). 
L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le 
juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la 
manière dont l'administration a exercé ses prérogatives. Le juge doit ainsi contrôler 
que les dispositions prises demeurent dans les limites du pouvoir d'appréciation de 
l'autorité et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du 
comportement du fonctionnaire ainsi que des circonstances personnelles et des 
exigences du service (ATF 120 Ib 134 consid. 2a ; ATA/562/2025 du 20 mai 2025 
consid. 2.6). 
4. 
En l’espèce, dans un premier grief, le recourant se plaint de la violation de la loi. 
Le recourant fait valoir en premier lieu l’absence de base légale prévoyant une 
autorisation préalable pour l’exercice d’une activité accessoire. 
Il est vrai qu’à la différence des règles applicables à la fonction publique ou à la 
police cantonale, la règlementation communale ne prévoit pas de procédure 
d’autorisation. 
Il s’ensuit qu’une procédure d’autorisation serait dépourvue de base légale. 
La commune ne reproche pas au recourant de ne pas avoir formellement demandé 
d’autorisation. Elle lui a refusé celle-ci – et de fait lui a défendu d’exercer l’activité 
accessoire visée – par une décision affectant ses droits et portant atteinte à sa liberté 
économique. 
Il y a ainsi lieu d’examiner si cette décision repose sur une base légale. 
Il est vrai qu’il entre dans les compétences de la commune d’organiser et de diriger 
son administration et, en sa qualité d’employeuse, son personnel communal et de 
prendre toute décision à cet effet (ATA/9/2025 précité). 


- 13/16 - 
A/3098/2025 
On peut toutefois se demander si l’interdiction prononcée par la commune entre 
dans cette compétence générale, dès lors qu’elle ne porte pas sur l’organisation du 
travail ou du service mais étend ses effets au-delà de la relation de travail entre la 
commune et le recourant. 
La commune s’est fondée sur l’art. 321a CO, applicable à titre de droit supplétif 
selon le renvoi stipulé dans le contrat et prévu par le règlement, pour s’opposer à 
l’exercice par le recourant d’une activité accessoire. Or, il n’est pas évident que 
cette disposition puisse constituer une base légale suffisante. 
L’art. 321a CO commande en effet au travailleur de sauvegarder fidèlement les 
intérêts légitimes de l’employeur et de ne pas accomplir de travail rémunéré pour 
un tiers dans la mesure où il lèse son devoir de fidélité et, notamment, fait 
concurrence à l’employeur. 
Le recourant fait valoir que son activité annexe ne fait pas concurrence à l’intimée 
et celle-ci ne soutient pas que tel serait le cas. 
L’intimée fait toutefois valoir que le devoir de fidélité ne se limite pas à 
l’interdiction de faire concurrence mais comprend également l’obligation pour le 
travailleur de ne pas compromettre sa capacité à accomplir le travail pour lequel il 
a été engagé. Elle a ainsi refusé au recourant l’autorisation d’exercer une activité 
accessoire par crainte que celle-ci porte atteinte à sa capacité à remplir pleinement 
sa fonction. 
Il est vrai que le recourant travaille à plein temps dans une fonction exigeante visant 
à assurer le maintien de l’ordre et de la sécurité publics à l’échelle d’une commune 
et comportant des horaires irréguliers et exigeants. Il est vrai également qu’il a 
demandé à deux reprises en tout cas, et sans succès, à diminuer son taux d’activité 
pour faire face à ses obligations familiales, sa famille comportant deux enfants en 
bas âge. 
Cela étant, le recourant a expliqué que son activité accessoire ne dépassera pas huit 
heures par mois sans aucune présence régulière ni contrainte horaire. Il a aussi 
indiqué que ses tâches se limitaient à des activités administratives, à des questions 
logistiques d’ordre général ainsi qu’à quelques échanges ponctuels avec les 
interlocuteurs concernés, et qu’elles incluraient également, de manière ponctuelle, 
certaines actions de communication ou de mise en valeur des solutions proposées. 
Certes, la commune conteste que la charge de travail puisse être aussi faible, et il 
ressort du RC que la société du recourant a pour buts plusieurs activités 
commerciales, sans que le recourant n’en ait détaillé l’ampleur ni indiqué si sa 
société engagera du personnel. La commune ne rend toutefois pas vraisemblable 
que l’activité projetée compromettrait concrètement l’exécution de la mission 
publique du recourant à son service. 
Elle ne conteste pas que le recourant a jusqu’ici assumé sa mission sans faillir. 
Les reproches relatifs au matériel ou à un différend ponctuel avec un supérieur 


- 14/16 - 
A/3098/2025 
qu’elle évoque sont sans rapport avec la disponibilité et la capacité du recourant à 
accomplir sa mission. 
Sous l’angle de la capacité à accomplir sa mission publique, la commune n’explique 
pas non plus pourquoi le recourant devrait être traité différemment d’un collègue 
ayant une activité accessoire d’entraîneur sportif ou de directeur de fanfare. 
Dans ses observations, la commune fait cependant valoir que la nature commerciale 
et promotionnelle de E______ serait potentiellement incompatible avec les 
exigences de réserve et d’exemplarité liées à une fonction d’autorité publique et 
qu’au regard du peu de pièces fournies une décision prudente était de rigueur. 
Le recourant objecte que son activité accessoire est sans rapport avec sa fonction 
municipale. 
Il est vrai que le recourant assure dans l’exercice de ses fonctions l’ordre et la 
sécurité publics, jouit d’une autorité accrue, comprenant si nécessaire l’usage de la 
force, et représente, dans sa qualité de policier, les autorités de manière plus 
emblématique encore que les autres agents communaux. 
Il n’est ainsi pas exclu que l’exercice en parallèle d’une activité commerciale puisse 
interférer avec sa position de policier. Comme dans l’exemple de l’enseignante cité 
plus haut (ATA/1095/2025 précité), il n’est pas exclu que les administrés se 
trouvant sous son autorité puissent également être clients de sa société. Dans une 
telle situation, ils sauraient certes qu’ils contractent avec une personne exerçant par 
ailleurs la fonction de policier, ce qui pourrait les inciter à contracter ou encore les 
dissuader d’exercer leurs droits de consommateurs. L’image d’impartialité et de 
neutralité des agents des forces de l’ordre et, partant l’image de la commune, 
pourraient en telle hypothèse pâtir d’une telle situation. 
Cependant, à la différence du cas de l’enseignante précité, l’activité accessoire du 
recourant n’est pas en soi problématique. L’enseignante promouvait activement un 
système de vente pyramidale et des valeurs (gain facile) en contradiction avec celles 
que devait dispenser l’école (effort et études), tandis que le recourant projette de 
vendre des produits en relation avec le bien-être, soit une activité dont la commune 
ne soutient pas qu’elle serait incompatible avec ses missions, valeurs ou principes. 
Le pouvoir exercé par le recourant est en outre limité au territoire, restreint, de ses 
missions, de sorte que son étendue géographique est moindre que celui exercé par 
les policiers cantonaux. 
Enfin, il ne peut être ignoré que le frère du recourant s’est vu autoriser l’activité 
accessoire par sa hiérarchie alors qu’il est policier cantonal. Le recourant n’a pas 
documenté cette autorisation, mais on comprend que la nature de l’activité n’a pas 
paru un obstacle à l’autorité cantonale. 
En définitive, la commune n’a invoqué l’argument de la compatibilité des activités 
qu’au stade de sa réponse. Elle semble surtout avoir fondé la décision litigieuse sur 
la problématique d’un éventuel surmenage. 


- 15/16 - 
A/3098/2025 
La commune ne soutient pas avoir envisagé d’autre solution que l’interdiction pure 
et simple. Elle n’a en particulier pas examiné la possibilité de permettre au recourant 
de faire un essai ou d’assortir son activité accessoire de conditions, soit des 
solutions moins incisives dont il n’est pas exclu qu’elles permettent d’atteindre le 
but d’intérêt public – la disponibilité pour sa mission et l’absence de surmenage du 
recourant – poursuivi par la commune. 
Ainsi, et indépendamment de savoir si elle repose sur une base légale suffisante, 
question qui pourra demeurer indécise dans le cas d’espèce, la décision litigieuse, 
en ce qu’elle interdit au recourant d’exercer l’activité accessoire projetée, est 
contraire au principe de proportionnalité. 
Le recours sera admis et la décision annulée, sans qu’il y ait lieu d’examiner le grief 
lié à la bonne foi de la commune. 
5. 
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), et une 
indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée au recourant, à la charge de 
l’intimée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 12 septembre 2025 par A______ contre la 
décision de la B______ du 5 août 2025 ; 
au fond : 
l’admet ; 
annule la décision ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue à A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de la 
B______ ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral : 
- par la voie du recours en matière de droit public, s'il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n'est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 


- 16/16 - 
A/3098/2025 
- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter 
la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 
avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Philippe EIGENHEER, avocat du recourant, ainsi qu'à 
Me Stéphane GRODECKI, avocat de l’intimée. 
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, 
Jean-Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. SCHEFFRE 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :