ge_gerichte · ATA/647/2007 · 2007-12-18 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1769/2007-AIG 
ATA/647/2007 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 18 décembre 2007 
 
dans la cause 
 
ASSOCIATION R______ GENÈVE 
et 
ASSOCIATION G______ CONTRE LES NUISANCES DE L’AVIATION 
et 
Monsieur L______ 
représentés par Me Jean De Saugy, avocat 
contre 
AÉROPORT INTERNATIONAL DE GENÈVE 
représenté par Me Olivier Jornot, avocat 
et 
Madame la médiatrice en matière d'information au public et d'accès aux documents 


- 2/15 - 
A/1769/2007 
EN FAIT 
1. 
 
L’association R______ de Genève (ci-après : R_____) est une association 
dont les buts sont la protection de la population contre le bruit, la pollution de l’air 
et toutes autres atteintes ou inconvénients liés au trafic aérien ou à l’aéroport, 
affectant l’environnement, la santé publique ou le patrimoine, la sauvegarde des 
bases naturelles de l’existence et l’aménagement du territoire, dans les régions 
affectées par le trafic aérien, notamment celles de la forêt ; la sauvegarde des 
droits et intérêts des personnes concernées, en particulier de ses membres. 
 
 
L’association G______ contre les nuisances de l’aviation (ci-après : 
G_____) est une association de droit français. Le Tribunal administratif ignore 
son but social, cette dernière n’ayant pas produit ses statuts, bien qu'y ayant été 
invitée. 
 
 
Monsieur L______, qui est domicilié à Sauverny (France), est le président 
des deux associations précitées. 
2. 
 
L’aéroport international de Genève (ci-après : AIG) est un établissement 
public autonome de droit genevois, institué sur la loi sur l’aéroport international 
de Genève du 10 juin 1993 (LAIG - H 3 25). L’intimé exploite l’aéroport de 
Genève (ci-après : l'aéroport). 
3. 
 
Les rapports transfrontaliers liés à l’exploitation de l’aéroport sont régis par 
la Convention entre la Suisse et la France concernant l’aménagement de 
l’Aéroport de Genève – Cointrin et la création de bureaux à contrôles nationaux 
juxtaposés à Ferney-Voltaire et Genève-Cointrin du 25 avril 1956 (ci-après : la 
Convention - RS 0.748.131.934.91). 
4. 
 
La Convention précitée institue une commission mixte franco-suisse (ci-
après : la commission mixte) chargée d'aplanir les difficultés qui pourraient 
résulter du fonctionnement de la Convention et de préparer son éventuelle 
modification. 
 
 
La commission mixte a décidé de la création d’un groupe paritaire chargé 
d’étudier et d’évaluer les mesures susceptibles de réduire les nuances provoquées 
par l’aviation légère. C’est ainsi qu’est né le groupe de travail sur l’aviation légère 
(ci-après : GTAL). 
5. 
 
L’AIG a commandé pour le compte de la commission mixte, une étude sur 
le risque relatif à la coexistence entre le trafic commercial et l'aviation légère au 
National Lucht-en Ruintevaartlaboratorium (ci-après : l'institut ou NLR) qui est 
un organisme néerlandais indépendant offrant des services à l’industrie 


- 3/15 - 
A/1769/2007 
aéronautique, aux compagnies aériennes, aux aéroports et aux sociétés chargées 
de contrôler la navigation aérienne. 
6. 
 
L'institut a rendu son rapport d'analyse (ci-après : le rapport) en date du 20 
juin 2005. 
 
 
Un exemplaire couvert par les réserves de l’article 37 alinéa 4 de la loi sur 
l’information du public et sur l'accès aux documents du 5 octobre 2001 (LIPAD -
A 2. 08), a été remis au tribunal de céans. 
7. 
 
L’AIG, qui est le maître de l'information, a transmis le rapport à l’office 
fédéral de l’aviation civile (ci-après : OFAC) et à la société S_____ S.A. (ci-
après : S_____), qui est la société chargée du contrôle du trafic aérien en Suisse. 
8. 
 
En date du 28 septembre 2005, l’intimé, l’OFAC et S_____ se sont réunis 
pour un échange de vues sur le rapport. Aucune mesure immédiate n'était 
nécessaire, ce que l'OFAC a confirmé par lettre du 12 janvier 2006. 
9. 
 
Il existe une commission consultative pour la lutte contre les nuisances dues 
au trafic aérien (ci-après : la commission consultative). Lors de sa séance du 
10 avril 2006, M. L______ a demandé qu'une copie du rapport soit transmise aux 
membres. 
 
 
L'intimé a refusé car il était dans l'attente de la détermination de l’OFAC 
"quant à la prise de position conjointe de S_____ et de l'AIG". 
10. 
 
Par courriel du 15 mai 2006, M. L______ a réclamé au directeur de l’intimé 
le rapport des experts néerlandais. 
11. 
 
L'AIG a répondu par courrier du 19 mai 2006 être encore en attente de la 
détermination de l’OFAC quant à la prise de position de l'AIG et de S_____, 
Toutefois, "une fois déterminée la suite qui sera donnée à cette étude, une séance 
du GTAL sera convoquée au cours de laquelle seront présentés les conclusions du 
rapport en lien avec les travaux du groupe de travail". 
12. 
 
Lors de la séance du 26 juin 2006 de la commission consultative, M. 
L______ a, à nouveau, sollicité la production du rapport. 
 
 
La même réponse que précédemment lui a été donnée. 
13. 
 
Le GTAL a été convoqué en séance le 11 septembre 2006. 
 
 
La convocation précisait que le rapport serait communiqué à la commission 
mixte lors d’une prochaine séance. Bien que le GTAL n’avait pas pour mission de 
se pencher sur les questions de sécurité faisant objet de l'étude précitée, mais afin 
que le groupe de travail ne prospecte pas des voies qui iraient à l’encontre des 
conclusions du rapport, celles-ci seraient portées à sa connaissance, après avoir été 


- 4/15 - 
A/1769/2007 
communiquées dans le cadre de la commission mixte. Une information sur le 
processus de communication dudit rapport devait être donnée lors de la séance. 
14. 
 
En date du 31 octobre 2006, M. L______, en sa qualité de président des 
l'associations R_____ et G_____ et de membre du GTAL, a saisi la médiatrice 
instituée conformément à la procédure prévue par la LIPAD. Il faisait part de ses 
vaines tentatives d’obtenir un exemplaire du rapport. Il justifiait sa demande par le 
fait que les deux associations de riverains qu’il présidait avaient notamment pour 
but de préserver la sécurité de leurs membres et la qualité de leur cadre de vie. La 
mixité du flux du trafic aérien de l’aviation commerciale et de l’aviation civile 
aggravait les risques d’accidents dans les zones de survols autour de l’aéroport. 
Les informations demandées étaient manifestement consignées dans l’un ou 
l’autre des documents requis. 
 
 
La lettre était signée " L______, Président des associations R_____ et 
G_____". 
15. 
 
En date du 1er décembre 2006, l’AIG s’est adressé à M. L______ en sa 
qualité de président des associations R_____ et G_____ et en tant que membre du 
GTAL. 
 
 
Sa requête était mal fondée pour des motifs qui lui étaient connues. L’étude 
avait été commandée sur une base volontaire dans le cadre de la commission 
mixte. L’AIG demeurait dans l’attente d’une détermination de l’OFAC par rapport 
à ce rapport. Ni les associations R_____, et G_____, ni la commission 
consultative ni le GTAL n’avaient pour mission d'examiner des questions de 
sécurité faisant l’objet de l’expertise. 
 
 
Afin d’éviter que le GTAL ne prospecte des voies allant à l’encontre des 
conclusions du rapport, celles-ci seraient portées à sa connaissance – ainsi qu'à 
celle de la commission consultative - après avoir été communiquées aux membres 
de la commission mixte. 
16. 
 
En date du 23 janvier 2007, l’AIG a pris position auprès de la médiatrice. 
L’intimé ne s’opposait pas définitivement à la publication du document, mais 
souhaitait que cette dernière soit différée jusqu’à la prise de connaissance par la 
commission mixte des conclusions du rapport et la détermination de l’OFAC. 
Pour le surplus, l'accès devait être limité aux conclusions du rapport et à son 
résumé en français. 
17. 
 
En date du 16 mars 2007, la médiatrice de la LIPAD a constaté l’échec de la 
médiation. 
18. 
 
Par décision du 29 mars 2007, l’AIG a communiqué son refus. La demande 
de documents ne portait pas sur les activités publiques de l’aéroport au sens de 
l’article 25 LIPAD, mais sur des informations confidentielles en matière de 


- 5/15 - 
A/1769/2007 
sécurité aéronautique qui était du ressort de la Confédération. Il n’appartenait pas 
aux citoyens genevois de se prononcer sur des questions techniques relatives à 
l’exploitation de l’aéroport. 
 
 
Néanmoins, l’intimé était disposé à communiquer à la commission 
consultative, ainsi qu’au GTAL, au sein duquel l’association représentée, le 
résumé en français et les conclusions du rapport, en même temps que la 
détermination des entités appelées à mettre en œuvre des mesures proposées une 
fois que l’OFAC et la commission mixte auraient formulé leurs remarques. 
 
 
En tant que de besoin, l'AIG se prévalait du fait que l’étude avait été 
commandée sur une base volontaire, qu’au jour de la prise de position la 
commission mixte ne s’était pas encore réunie pour discuter de sa conclusion et 
que l’AIG demeurait également dans l’attente de la détermination de l’OFAC. Ce 
document n’avait donc pas été approuvé au sens de l’article 25 alinéa 2 LIPAD. 
Enfin, une communication anticipée du rapport serait propre à entraver le 
processus décisionnel au sens de l’article 22 LIPAD qui interviendrait suite aux 
diverses prises de position et déterminations de S_____, de l’OFAC et de la 
commission mixte. 
19. 
 
Les recourants affirment avoir reçu la décision précitée le 4 avril 2007, ce 
que ne conteste pas l’intimé. 
20. 
 
En date du 3 mai 2007, ils ont saisi le tribunal de céans d’un recours contre 
la décision précitée. L’AIG était un établissement autonome de droit public visé 
par l’article 2 alinéa 1 LIPAD. Ils avaient droit à l’accès aux documents sollicités. 
 
 
Les informations de nature technique n'étaient pas soustraites au droit 
d’accès, dans la mesure où elles avaient un rapport avec l’accomplissement d’une 
tâche publique. Il n’y avait aucune raison pour que l’intimé échappe au débat 
nécessaire du mode d’exploitation de ses installations, en se cachant derrière le 
caractère technique des informations contenues dans le rapport demandé. 
 
 
Il était de surcroît sans importance que l'étude n’ait pas été approuvée par la 
commission mixte, une telle exigence ne ressortant pas de la LIPAD. Au 
demeurant, il suffirait de prétendre que tout document détenu par une institution 
au sens de la loi ne soit pas approuvé pour le soustraire aux règles de la LIPAD. 
Pour le surplus, l’intimé n’indiquait pas en quoi le processus de décision pourrait 
être mis en péril par la communication du rapport, ne fournissant aucune 
information sur le moment auquel une telle décision interviendrait. 
 
 
En conclusion, il devait être ordonné à l’AIG de communiquer aux 
recourants une copie intégrale - et toute éventuelle traduction française existante - 
du rapport et de ses éventuelles annexes. 
21. 
 
L’intimé a répondu le 8 juin 2007. 


- 6/15 - 
A/1769/2007 
 
 
La qualité pour recourir des associations R_____ et G_____ devait être 
déniée faute pour ces deux associations d’avoir participé au processus de 
médiation préalable institué par l’article 32 LIPAD. 
 
 
Membre de la commission consultative et du GTAL, M. L______ savait 
parfaitement que le rapport concernait exclusivement la compatibilité des vols 
IFR et VRF qui ne présentaient aucun risque pour les tiers et donc pour les 
riverains de l’aéroport. 
 
 
En tout état, la problématique abordée par le rapport ne les touchait pas. 
Pour le surplus, toutes les questions relatives à l’aspect aéronautique de 
l’exploitation de l’aéroport relevait exclusivement de la compétence de l’autorité 
fédérale, que ce soit en tant qu’autorité chargée de rendre des décisions ou en 
qualité d’autorité de surveillance. Dans son exposé des motifs, à l'appui de la 
LIPAD, le Conseil d’Etat avait indiqué que la LIPAD devait s’effacer devant le 
droit fédéral en particulier pour l’AIG. 
 
 
La loi fédérale sur le principe de la transparence de l’administration du 
17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3) était entrée en vigueur le 1er juillet 2006. 
L’intimé, qui avait été consulté lors de son élaboration, s’était déclaré favorable à 
sa soumission s’agissant des activités relatives à la concession fédérale 
d’exploitation. Comme l’AIG n’émettait aucun acte ni rendait de décision au sens 
de l’article 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 
1969 (PA - RS 172.021), elle n’était pas assujettie à l’obligation de transparence. 
Il s’agissait d’un silence qualifié. 
 
 
C’était donc à l’OFAC que les recourants auraient dû s’adresser. 
 
 
Pour le surplus, l’AIG s’opposait à la publication du rapport sur la base de 
l’article 26 alinéa 2 lettre c LIPAD. Communiquer celui-là entraverait le 
processus décisionnel. Seul l’OFAC, autorité de tutelle, était susceptible de 
donner concrètement suite à l'étude querellée. Il y aurait interférence dans le 
processus décisionnel de rendre public le rapport sans que cette autorité de tutelle 
ait pu mener à bien sa propre réflexion. Une divulgation unilatérale de ce 
document, sans prise de position adéquate des autorités concernées, satisferait 
sans doute la curiosité des recourants, mais elle ne permettrait pas aux autorités de 
gérer à satisfaction la problématique traitée. 
 
 
Par ailleurs, la divulgation du rapport entraverait durablement la position de 
négociation de l’AIG qui devait être en mesure de prendre position librement sur 
les mesures qui pourraient être suggérées, soit pour les approuver, soit pour en 
exiger l’adaptation, soit pour plaider pour une variante plutôt qu’une autre. Si les 
associations de riverains les plus virulentes s’emparaient du contenu du rapport 
pour le transformer en propagande politique, l’intimé se trouverait dans une 
position inconfortable pour négocier. 


- 7/15 - 
A/1769/2007 
 
 
En tout état, l’obstacle n’était pas définitif, car il s’agissait simplement 
d’attendre que le processus décisionnel parvienne à son terme et que l’OFAC 
présente ses conclusions à la commission mixte. Il paraissait raisonnable 
d’anticiper que la commission mixte siégerait au plus tard dans le courant du 
premier semestre 2008. A défaut, le document devrait être rendu public. Aussi, à 
titre subsidiaire et en application de l’article 27 LIPAD, l’AIG concluait à ce que 
le rapport soit retenu jusqu’à la prochaine session de la commission mixte 
consécutive à l’adoption de conclusions par l’OFAC, mais au plus tard jusqu’au 
30 juin 2008. 
 
22. 
 
En date du 18 juin 2007, le tribunal de céans a imparti aux recourants un 
délai au 20 juillet 2007 pour se déterminer sur la soumission de l’aéroport à la 
LIPAD, ainsi que sur la qualité pour recourir des deux associations recourantes. 
23. 
 
Le 20 juillet 2007, les recourants ont relevé que l'argumentation de l’AIG 
était sujette à caution dans la mesure où il avait participé à la procédure de 
médiation instaurée par la LIPAD. A aucun moment l’AIG n’avait émis de réserve 
quant à l'application de cette loi. Tout au long de la médiation et de la décision 
entreprise, l’intimé avait invoqué la LIPAD pour justifier son refus de 
communiquer le rapport,. Enfin, l’AIG faisait partie des institutions visées par 
l'article 2 alinéa 1. 
 
 
S’agissant de la qualité pour recourir de l'association R_____ et de G_____, 
ces deux associations avaient été valablement représentées par leur président élu 
pendant la procédure de médiation et avaient ratifié la décision de soumettre le 
litige au Tribunal administratif. Au demeurant, dans sa lettre du 1er décembre 
2007, l'AIG avait rappelé à quel titre M. L______ agissait. En contestant la qualité 
pour recourir de l’association R_____ et de G______, l’intimé se mettait en 
contradiction avec la position qu’il avait défendue pendant la procédure de 
médiation. En conséquence, il violait les règles de la bonne foi applicables en 
matière de procédure. 
 
 
En limitant le champ d’application de LTrans, l’Assemblée fédérale ne 
voulait et ne pouvait pas libérer les entreprises au bénéfice d’une concession 
fédérale d’éventuelles obligations de transparence basées sur le droit cantonal. Il 
n’existait donc aucune norme de droit fédéral qui empêcherait que l'intimé soit 
soumis aux obligations résultant de la LIPAD. 
24. 
 
La cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable à cet égard (article 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 


- 8/15 - 
A/1769/2007 
novembre 1941 – LOJ – E 2 05; article 63 alinéa 1 lit. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 – LPA – E 5 10). 
2. 
 
La partie intimée met en cause la qualité pour agir de l'association R_____ 
et de celle de G_____. 
 
 
Selon l'article 37 alinéa 2 LIPAD, en matière d'accès aux documents, seule 
est sujette à recours la décision que l'institution concernée prend à la suite de la 
recommandation formulée par le médiateur en cas d'échec de la médiation. Les 
déterminations et autres mesures émanant des institutions en cette matière sont 
réputées ne pas constituer des décisions, à l'exception de celles prises 
explicitement comme telles en application de l'article 28 alinéa 7 LIPAD. 
 
 
Ainsi, la prise de position de l'AIG, après l'échec de la conciliation devant la 
médiatrice, constitue la décision. 
 
 
Il appert que tant M. L______ que les associations R_____ et G______ ont 
participé, avant le prononcé de la décision litigieuse, aux actes de procédure 
propres à influer sur l'issue de la cause. 
 
 
Une personne tant physique que morale a un droit d'accès aux documents 
(ATA/621/2005 du 20 septembre 2005). 
 
 
M. L______ a agi non seulement à titre personnel, mais également en sa 
qualité d'organe des deux associations précitées, faisant expressément référence à 
sa fonction de président. Dans sa lettre du 1er décembre 2006, l'intimé l'a 
expressément reconnu. 
 
 
Le contester dans le cadre de la réponse est dès lors abusif. 
 
 
Une association peut recourir soit pour la défense de ses propres intérêts, 
soit pour la défense des intérêts de ses membres, si ses statuts prévoient un tel but 
et si un grand nombre de ses membres ont eux-mêmes la qualité pour agir (ATF 
125 I 71 ; 121 II 39 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1A47/2002 du 16 avril 2002 ; 
ATA/35/2002 du 15 janvier 2002). 
 
 
L'association R_____ a pour but notamment la protection de la population 
contre le bruit, la pollution de l'air et toutes autres atteintes ou inconvénients liés 
au trafic aérien ou à l'aéroport, affectant l'environnement, la santé public ou le 
patrimoine. Elle s'est donc fixée pour but la défense des intérêts de personnes et 
de biens situés à proximité de l'aéroport. Le contenu du document requis par 
l'association R_____ a un lien direct avec sa tâche de défense de ses membres 
contre les risques de sécurité auxquels ils sont exposés par l'exploitation de 
l'aéroport. L'intimé a en effet pour mission de gérer et d'exploiter l'aéroport et ses 
installations en offrant, au meilleur coût, les conditions optimales de sécurité, 


- 9/15 - 
A/1769/2007 
d'efficacité et de confort de ses utilisateurs (cf. art. 2 LAIG). Elle a donc un intérêt 
digne de protection à recourir. 
 
 
En revanche, la qualité de partie sera déniée à l'ACGNA, dans la mesure où 
bien que dûment requise de le faire, elle n'a fourni aucun exemplaire de ses statuts 
si bien que le Tribunal de céans est dans l'impossibilité de déterminer si elle a ou 
non un intérêt digne de protection. 
 
 
En conséquence, la qualité pour recourir sera admise à M. L______ et à 
l'association R_____ et refusée l'association G______. 
3. 
 
L'intimé est un établissement public autonome de droit genevois, institué par 
la LAIG. L'établissement est placé sous la surveillance et le contrôle du Conseil 
d'Etat (cf. art. 5 LAIG). 
 
 
Il est soumis également à diverses lois fédérales, telle la loi fédérale sur 
l'aviation du 21 décembre 1948 (LA - RS 748.0). L'exploitation de l'aéroport fait 
l'objet d'une concession délivrée par le département fédéral de l'environnement, 
des transports, de l'énergie et de la communication (ci-après : DETEC). 
4. 
 
L'article 16 alinéa 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 
du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) garantit à toute personne le droit de recevoir 
librement des informations et de se les procurer aux sources généralement 
accessibles. La jurisprudence du Tribunal fédéral l'a défini de façon étroite comme 
étant "le droit de recevoir librement, sans contrôle des autorités, des nouvelles et 
des opinions et de se renseigner aux sources généralement accessibles ou 
disponibles" (ATF 113 I a 309, consid. 4 p. 317; 120 I a 190 consid. 2 a, p. 192). 
 
 
De leur côté, les articles 10 de la Convention de sauvegarde des droits de 
l'Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101) 
et 19 du Pacte international sur les droits civils et politiques (Pacte II - RS 
0.103.2) garantissent de façon générale "la liberté de recevoir des informations et 
des idées sans considération de frontière". La Cour européenne des droits de 
l'Homme a précisé que "la liberté de recevoir des informations interdit 
essentiellement un gouvernement d'empêcher quelqu'un de recevoir des 
informations auxquels d'autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir", sans 
toutefois imposer à l'Etat des obligations positives de collecte et de diffusion des 
informations (ACEDH Guerra du 19 février 1998, rec. 1998-I 210 § 53; ATF 130 
I 369, A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTELLIER, Droit constitutionnel 
suisse, Berne 2006, volume II p. 268 et ss, n° 0560 et ss). 
5. 
 
La LTrans vise à promouvoir la transparence quant à la mission, 
l'organisation et l'activité de l'administration. A cette fin, elle contribue à 
l'information du public en garantissant l'accès aux documents officiels. 


- 10/15 - 
A/1769/2007 
 
 
La loi s'applique à l'administration fédérale, aux organismes et personnes de 
droit public ou de droit privé extérieurs à l'administration fédérale, dans la mesure 
où ils édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens de 
l'article 5 PA ainsi qu'aux services du Parlement. 
 
 
Le Conseil fédéral peut soustraire au champ d'application de la loi d'autres 
unités de l'administration fédérale ainsi que d'autres organismes et personnes 
extérieurs à l'administration fédérale si l'accomplissement des tâches qui leur ont 
été confiées l'exige; si leur soumission à la présente loi porte atteinte à leur 
capacité de concurrence ou si les tâches qui leur sont confiées sont d'importance 
mineure (art. 2 LTrans). 
 
 
Pour le surplus, la loi ne s'applique pas à l'accès aux documents officiels 
concernant les procédures civiles, pénales, d'entraide judiciaire et administratives 
internationales ; de règlement international des différends juridictionnels de droit 
public, y compris administratives ou d'arbitrage. Elles ne s'appliquent pas non plus 
à la consultation du dossier par une partie dans une procédure administrative de 
première instance (cf. art. 3). 
 
 
Le droit d'accès porte donc uniquement sur les documents officiels qui sont 
en rapport direct avec une procédure aboutissant à une décision au sens de la PA 
(FF 2003 p. 1830). 
 
 
Le principe de transparence est donc applicable aux organismes et aux 
personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l'administration fédérale 
uniquement s'ils ont le pouvoir de rendre des décisions de première instance au 
sens de l'article 5 PA. Sont ainsi soumises à la loi, les activités de ces personnes et 
organisations accomplissant des tâches publiques qu'elles exercent en tant 
qu'organismes investis de la puissance publique. 
 
 
Comme il le reconnaît, l'intimé n'émet aucun acte ni ne rend aucune décision 
au sens de l'article 5 PA. 
 
 
La LTrans ne s'applique donc pas à l'AIG. 
6. 
 a. 
La LIPAD, qui pose le principe de la publicité des séances des autorités (art. 
2 et ss), de l'information au public (art. 16 et ss) et du libre accès aux documents 
(art. 24 et ss) et qui impose à l'Etat des obligations positives, va plus loin que la 
garantie des articles 16 alinéa 3 Cst., 10 CEDH et 19 Pacte II (ATA/152/2007 du 
27 mars 2007). 
 
 
La LIPAD a pour but de favoriser la libre formation de l'opinion et la 
participation à la vie publique (art. 1 LIPAD). En édictant cette loi, le législateur a 
érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie 
que le contrôle de l'administration ainsi que valoriser l'activité étatique et favoriser 
la mise en œuvre des politiques publiques (MGC 2045/VIII 7671 et ss). 


- 11/15 - 
A/1769/2007 
L'adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret de l'administration pour 
faire primer celui de la publicité. L'administré n'a dès lors plus besoin de justifier 
d'un intérêt particulier pour consulter un dossier administratif, et son droit d'accès 
est notablement plus étendu que celui découlant du droit d'être entendu (MGC 
2045/VIII 7694). Il s'est notamment agi d'accroître l'intérêt des citoyens pour le 
fonctionnement des institutions et de les inciter à mieux s'investir dans la prise de 
décision démocratique (ATA/48/2003 du 21 janvier 2003, publié in SJ 2003 I 475, 
P. MAHON, Les enjeux de droit à l'information, in: L'administration transparente, 
Genève, Bâle, Munich 2002, p. 29). Le principe de transparence est un élément 
indissociable du principe démocratique et de l'Etat de droit, prévenant notamment 
les dysfonctionnements et assurant au citoyen une libre formation de sa volonté 
politique (A. FLUCKIGER, Le projet de loi sur la transparence in: 
L'administration transparente, p. 142). 
 
 
Elle s'applique notamment aux organes exécutifs et délibératifs des 
établissements et corporations de droit public cantonaux ou communaux, ainsi 
qu'à leurs administrations et aux commissions qui en défendent (cf. art. 2 al.1 
let. c LIPAD). 
 
 
Toutefois, la LIPAD ne confère pas un droit d'accès absolu et fait l'objet 
d'exceptions, aux fins notamment de garantir la sphère privée des administrés et 
permettre le bon fonctionnement des institutions (MGC 2045 VIII 7694). 
 
 
La sauvegarde du processus décisionnel représente une exception classique 
au droit d'accès aux documents. Il s'agit de préserver la faculté des organes et 
administrations des institutions de réfléchir, de consulter, de rédiger plusieurs 
projets d'une éventuelle décision avant d'arrêter son choix. Plutôt que de 
supprimer purement et simplement l'accès à des documents préparatoires tant que 
la décision n'a pas été prise, la formule retenue limite le refus d'accès aux 
documents relatifs à une décision en préparation au cas où une telle 
communication serait de nature à entraver notablement le processus décisionnel, 
par souci de ne pas vider le principe de la transparence de sa substance (MGC 
2000/VIII D/45 7696). Ainsi, le législateur a prévu que le refus d'accès aux 
documents pouvait être invoqué s'il entrave notablement le processus décisionnel. 
 
 
La démonstration en revient à l'institution qui invoque l'article 26 alinéa 2 
lettre c LIPAD. 
 
 
Le droit d'accès prévu par l'article 2 alinéa 1 LIPAD porte non seulement sur 
des documents établis par l'institution en question, mais aussi sur ceux en sa 
possession, ce par quoi il faut aussi entendre des documents qu'elle a commandés 
auprès de tiers. Le Tribunal administratif a en effet ordonné par le passé la 
communication d'une expertise portant sur la valeur d'un bien immobilier 
(ATA/162/2005 du 22 mars 2005). 


- 12/15 - 
A/1769/2007 
 
 
Au sens de la loi, les documents sont tous les supports d'informations 
détenues par une institution, contenant des renseignements relatifs à 
l'accomplissement d'une tâche publique (cf. art. 25 al. 1 LIPAD). 
 
 
Comme l'intimé fait partie des établissements autonomes de droit public 
visés par la loi, la LIPAD trouve application en l'espèce. 
 
b. 
A priori, M. L______ et l'association R_____ ont un droit à consulter le 
rapport NLR. 
 
 
L'autorité intimée invoque diverses exceptions permettant de refuser la 
communication de documents en s'appuyant sur l'article 26 LIPAD, mais se 
déclare par ailleurs disposée à remettre le rapport au plus tard le 30 juin 2008. 
 
 
L'AIG soutient que la communication des documents en question serait 
propre à entraver notablement le processus décisionnel ou la position de 
négociation de l'OFAC (art. 26 al. 2 let. c LIPAD). Pour le reste il souhaite 
réserver la primeur de l'étude à la commission mixte. 
 
ba. 
En l'espèce, on ne voit pas quel processus décisionnel pourrait être entravé 
par la communication des documents requis. Les explications de l'intimé ne sont 
guère convaincantes. Il n'explique pas concrètement en quoi l'éventuel processus 
décisionnel serait mis en péril. Il se contente de vagues suppositions. 
 
 
Selon l'intimé, l'OFAC, qui a été nanti du rapport, est la seule autorité 
susceptible de donner concrètement suite au rapport. Dès lors, l'intimé n'a donc 
plus la maîtrise du processus décisionnel, entièrement concentré dans les mains de 
l'OFAC. Par ailleurs, si le processus décisionnel revient à l'OFAC, il apparaît 
difficilement concevable qu'une connaissance du rapport par des associations 
qualifiée par l'intimé de virulentes, puisse entraver son processus décisionnel. 
 
 
Le rapport a été rendu en juin 2005 et plus de deux ans se sont écoulés sans 
qu'une décision n'ait été prise à son sujet, que se soit par l'OFAC ou par d'autres 
instances, notamment l'intimé. L'écoulement du temps suffit déjà à démontrer que 
l'OFAC a eu tout loisir de se forger une opinion à moins qu'il considère que le 
rapport ne présente aucun caractère d'urgence et dès lors, on ne voit pas quel 
processus décisionnel pourrait être entravé par la remise du rapport. L'idée du 
législateur est d'éviter que l'administration soit mise sous une pression publique 
trop forte qui l'empêcherait ainsi de se forger une opinion en toute objectivité et 
sérénité. Tel n'est assurément pas le cas en l'espèce. 
 
 
Le risque que la divulgation de documents provoque un débat sur la place 
publique, ne saurait, en soit, être constitutif automatiquement d'une atteinte 
notable à la libre formation de l'opinion et de la volonté de l'autorité. 


- 13/15 - 
A/1769/2007 
 
bb. 
L'AIG prétend encore que la divulgation du rapport entraverait notablement 
sa position de négociation. En effet, l'intimé a toujours affirmé que les décisions 
qui doivent être prises à la suite de l'établissement du rapport, sont de la 
compétence de l'OFAC. On voit donc mal quelle est la marge de négociation et de 
manœuvre dont disposerait l'AIG. 
 
 
Si l'OFAC tient compte de l'opinion de l'AIG, ce sera à titre consultatif. 
L'AIG n'est donc pas habilité à négocier quoi que ce soit. 
 
 
Par ailleurs, l'argumentation de l'intimé est contradictoire. En effet, il 
s'oppose à la publication du rapport au motif que son processus décisionnel serait 
entravé et que, de surcroît, elle constituerait une entrave à la position de 
négociation. Toutefois, conscient du fait que plus de deux ans se sont écoulés 
entre l'établissement du rapport et sa réponse, l'intimé a pris des conclusions 
subsidiaires tendant à ce que le rapport soit communiqué aux recourants au plus 
tard le 30 juin 2008 et ce quand bien même l'OFAC n'aurait pas pris position ou 
que les négociations auxquelles l'AIG, fait référence n'auraient pas abouti. Ainsi, 
soit le rapport risque d'entraver le processus décisionnel, respectivement la 
position de négociation de l'AIG, et il ne doit pas être produit même si aucune 
décision de l'OFAC n'est rendue après le 30 juin 2008 ; soit le rapport peut être 
produit à partir du 30 juin 2008, quand bien même l'OFAC n'aurait pas rendu de 
décision et alors on ne voit pas en quoi sa divulgation avant cette date entraverait 
la position de négociation, respectivement le processus décisionnel de l'intimé. 
 
 
Le fait que le rapport soit divulgué à des associations riveraines ne 
partageant pas les mêmes vues que l'intimé ne saurait en soi faire entrave à la 
position de négociation. 
 
 
Enfin, l'AIG prétend qu'en fonction du résultat des travaux de S_____, il 
n'est pas exclu que des mesures soient suggérées. Il s'agit de spéculations qui n'ont 
pas à être prises en considération en l'espèce, notamment eu égard au fait que 
l'AIG s'est déclaré prêt à transmettre copie du rapport au plus tard le 30 juin 2008 
et ceci indépendamment du fait que des mesures soient suggérées en fonction du 
résultat des travaux de S_____. 
 
 
Au vu de ce qui précède, la communication du rapport n'est susceptible 
d'entraver ni le processus décisionnel ni la position de négociation de l'intimé. 
7. 
 
Le recours sera admis et l'AIG condamné à remettre sans délai une copie 
intégrale du rapport NLR tant à M. L______ qu'à l'association R_____. 
8. 
 
Au terme de l'article 37 alinéa 5 LIPAD, la procédure est gratuite. Aussi, il 
ne sera pas perçu d'émolument. 
 
 
 
Une indemnité de CHF 2'000.- à charge de l'AIG sera allouée conjointement 
à M. L______ et à l'association R_____ (art. 87 al. 2 LPA). 


- 14/15 - 
A/1769/2007 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 3 mai 2007 par Monsieur L______ et 
l’Association R______ de Genève contre la décision de l’Aéroport international de 
Genève du 29 mars 2007 ; 
déclare irrecevable le recours interjeté le 3 mai 2007 par l’Association G______ contre 
les nuisances de l’aviation ; 
au fond : 
l’admet ; 
condamne l’Aéroport international de Genève à remettre, sans délai, le rapport établi par 
le National Lucht-en Ruintevaartlaboratoriem (NLR) du 20 juin 2005 ainsi que ses 
éventuelles annexes à Monsieur L______ et à l’Association R______; 
alloue une indemnité de CHF 2'000.- conjointement à Monsieur L______ et à 
l'association R_____, à charge de l’AIG ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, 
motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il 
doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jean De Saugy, avocat des recourants, à Me Olivier 
Jornot, avocat de l’intimé, ainsi qu'à la médiatrice en matière d’information au public et 
d’accès aux documents. 
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mmes Hurni et Junod, juges, 
M. Bonard, juge suppléant. 


- 15/15 - 
A/1769/2007 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste adj. a.i.: 
 
 
P. Pensa 
 
la vice-présidente : 
 
 
L. Bovy 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :