ge_gerichte · ATA/236/2010 · 2010-04-13 · fr

Résumé:
 La garantie constitutionnelle de l'autonomie communale ne permet pas à la commune d'adopter un plan directeur communal qui paralyse une option clairement exprimée dans le plan directeur cantonal.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1608/2009-AMENAG 
ATA/236/2010
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 13 avril 2010 
 
dans la cause 
 
COMMUNE DE VEYRIER 
représentée par Me Pierre Louis Manfrini, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 


- 2/12 - 
A/1608/2009 
EN FAIT 
1. 
 
Par délibération du 4 mars 2003, le Conseil municipal de la commune de 
Veyrier a décidé de procéder à la réactualisation de son plan directeur datant de 
1991. 
2. 
 
Parallèlement, le département en charge de l’aménagement du territoire, soit 
le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu ensuite 
le département du territoire, puis le département des constructions et des 
technologies de l’information (ci-après : le département) a effectué une étude de 
faisabilité du développement du lieu dit « les Grands Esserts ». 
 
 
Ce site est situé sur le plateau de Vessy, sur le territoire de la commune 
précitée, au nord de la route de Veyrier, de part et d'autre de la route de Vessy. 
 
 
Il est constitué de parcelles sises en zone agricole, pour la plupart propriétés 
de l'Etat de Genève. 
3. 
 
Cette étude conclut à la faisabilité d'un quartier d'environ 1'230 logements 
(potentiel de la surface brute de plancher : 133'320 m2 pour 159'343 m2 de terrain ; 
indice d'utilisation du sol : 0,8 à 1,3, correspondant à 2'670 habitants). 
 
 
Le développement devait être réalisé en trois phases. La première concernait 
les parcelles situées à l'extrême ouest de la route de Vessy et à l'ouest du chemin 
des Beaux-Champs, partiellement occupées par l'actuelle « Maison de Vessy » 
(établissement médico-social). Une deuxième étape visait les terrains situés à 
l'ouest de la route de Vessy, entre celle-ci et le chemin des Beaux-Champs ; la 
troisième concernant les parcelles se trouvant à l'est. 
4. 
 
Le 6 mars 2007, la commission municipale chargée de la révision du plan 
directeur communal (ci-après : PDCom) a dressé son rapport. 
 
 
Ce plan définissait trois options de réalisation dans le temps : le court terme 
pour les réalisations immédiates, le moyen terme pour celles projetées durant la 
validité du plan (dix à quinze ans) et le long terme pour les aménagements à 
réaliser postérieurement. 
 
 
Le Conseil administratif avait confié à un bureau d'architectes le soin de 
mener une étude de faisabilité qui avait été réalisée en septembre 2006. Il résultait 
de cette étude les éléments suivants. La commune avait vu sa population 
augmenter de 2'400 habitants (900 logements en quinze ans). Elle compterait sous 
peu 10'000 habitants et pourrait en accueillir environ 1'500 de plus, sans 
développer d'autres infrastructures. Il était proposé de densifier d'abord la 
couronne du village et d'adopter un moratoire pour les « Grands Esserts » afin que 


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ceux-ci ne soient développés que postérieurement à la date de validité du plan 
(soit après 2022 ; fiche n° 4.01). Les terrains à urbaniser constituaient une réserve 
suffisante pour les quinze prochaines années si l'on admettait un rythme moyen de 
construction analogue à celui des années précédentes (environ 57 logements par 
an). 
5. 
 
Le 24 avril 2007, le Conseil municipal de la commune de Veyrier a entériné 
le projet de PDCom présenté par la commission et demandé au Conseil 
administratif de le faire parvenir au département. 
6. 
 
Le 18 juin 2007, ce plan a été transmis pour approbation par le Conseil 
administratif au département. 
7. 
 
La commission d'urbanisme du département a délivré son préavis le 30 août 
2007. 
 
 
Le PDCom n'incluait pas, avant son échéance, les terrains des Grands 
Esserts comme potentiel de densification contrairement à la fiche 2.04 du plan 
directeur cantonal (ci-après : PDC) qui prévoyait un développement de ce secteur 
« à moyen ou long terme ». Le site de Vessy était particulièrement adéquat, 
compte tenu de la crise actuelle du logement, pour permettre une densification 
répondant aux besoins prépondérants de la population. Ce projet était prioritaire et 
la commune était invitée à l'intégrer dans son plan directeur. 
 
 
Un complément dans ce sens était demandé. 
8. 
 
La commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) 
a décerné son préavis le 1er octobre 2007. 
 
 
Il était essentiel, vu la maîtrise par l'Etat des parcelles concernées et la forte 
crise du logement dans tout le canton, que le PDCom examine les potentialités du 
secteur susmentionné. 
9. 
 
Par une résolution du 13 novembre 2007, le Conseil municipal a décidé, ce 
nonobstant, de ne pas revenir sur cette option fondamentale. Il a chargé le Conseil 
administratif de confirmer la teneur du plan litigieux et de le faire parvenir tel quel 
au Conseil d'Etat. 
10. 
 
Par courrier du 11 avril 2008, le conseiller d’Etat en charge du département 
s'est déterminé. 
 
 
Le PDCom ne pouvait être approuvé qu'après une consultation publique 
obligatoire. Sur le fond, le projet qui lui était soumis était le même que celui ayant 
fait l'objet des préavis précités. Ses aspects devaient être complétés et approfondis 
dans le sens indiqué, l'urbanisation du secteur des Grands Esserts ne pouvant pas 
attendre dix ans. 


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A/1608/2009 
11. 
 
Le PDCom a été mis en consultation publique du 23 mai au 23 juin 2008. 
12. 
 
Par courrier du 15 octobre 2008, la commune a transmis pour approbation 
au Conseil d'Etat son projet de PDCom, avec des modifications ne concernant pas 
les Grands Esserts. 
 
 
Le conseiller d’Etat en charge du département a répondu à ce courrier le 
1er décembre 2008. Il regrettait que le projet de PDCom n'ait que peu évolué 
depuis sa précédente version de 2007 et que les remarques formulées dans sa lettre 
du 11 avril 2008 n'aient pas été prises en compte. Le plan ne pourrait être 
approuvé par le Conseil d'Etat que sous certaines réserves, concernant notamment 
l'urbanisation des Grands Esserts qui ne pouvait être différée à la date proposée. 
13. 
 
Dans une résolution du 20 janvier 2009, le Conseil municipal de la 
commune a approuvé le PDCom dans sa version définitive d'octobre 2008. 
14. 
 
Par arrêté du 8 avril 2009, le Conseil d'Etat l'a approuvé sous plusieurs 
réserves, dont la suivante : 
 
 
« 2 - Les options d'aménagement prévues par la fiche de coordination 
no 4.01, urbanisation des Grands Esserts, ne sont pas approuvées ». 
15. 
 
Par acte du 8 mai 2009, la commune de Veyrier a recouru auprès du 
Tribunal administratif contre cet arrêté. Elle conclut à l'annulation du point 2 
précité. 
 
 
Sur la forme, l'arrêté violait les exigences de motivation garanties par les art. 
29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. -RS 101) et 46 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 (LPA - E 5 10), car il ne contenait aucune explication sur les motifs pour 
lesquels la fiche n° 4.01 du PDCom n'avait pas été approuvée. 
 
 
Sur le fond, la commune ne s'opposait pas par principe à une urbanisation 
du périmètre des Grands Esserts, mais contestait son calendrier. Cette urbanisation 
n'était pas souhaitable à court terme, la priorité devant être donnée au 
développement des terrains sis dans la couronne villageoise. Cette option de 
développement permettait de répondre aux besoins en logement des quinze 
prochaines années par la réalisation de 875 logements et l'accueil de 2'328 
habitants, ainsi qu'il résultait du document de synthèse établi par son mandataire 
principal, l'atelier d'architecture Jacques Bugna et Florian Barro, prévoyant 607 
logements dans les zones actuelles et 288 dans les périmètres dont le déclassement 
était préconisé par le PDCom. Ce nombre de logements était sensiblement 
équivalent à celui projeté par le canton dans la zone agricole des Grands Esserts, 
éloignée du centre du village, ainsi que des équipements administratifs et 
socioculturels de la commune. Le recours avait pour but de faire reconnaître le 
droit d'une commune de choisir, parmi diverses solutions aptes à réaliser le même 


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nombre de logements dans un même laps de temps, l'option qui lui paraissait la 
plus adéquate. Il découlait des fiches 2.02, 2.03, 2.04 et 2.11 du PDC que le site 
des Grands Esserts n'était pas considéré par cet instrument comme un espace 
« porteur d'enjeu de première importance » ou comme un « lieu stratégique ». 
 
 
Le refus d'approbation du Conseil d'Etat violait son autonomie communale 
(art. 50 al. 1 Cst.). Le pouvoir d'approbation des autorités cantonales à l'égard des 
actes communaux n'excluait pas la reconnaissance de cette autonomie. Dans 
l'exercice de ses prérogatives, le Conseil d'Etat ne devait pas excéder ou abuser de 
son pouvoir de contrôle. Même lorsque son pouvoir d'approbation n'était pas 
limité à un simple contrôle de légalité, il ne pouvait priver la commune du pouvoir 
d'appréciation dont elle disposait. Le contrôle devait donc s'appliquer avec retenue 
et un projet de PDCom ne pouvait être corrigé que s'il heurtait de manière 
importante des intérêts cantonaux déterminants ou s'il ne tenait pas compte 
d'éléments décisifs pour l'aménagement local du territoire. 
 
 
L'adoption en 2002 par le législateur de l'art. 11 bis de loi d’application de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; 
devenu l'art. 10 LaLAT depuis le 9 juin 2009), entré en vigueur le 25 janvier 
2003, visait à attribuer aux communes une véritable compétence en matière de 
planification directrice d'aménagement du territoire, qui leur conférait une plus 
grande autonomie. Les travaux préparatoires confirmaient cette volonté. 
 
 
L'obligation du Conseil d'Etat de respecter l'autonomie communale 
découlait également de l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) qui prescrivait aux autorités 
compétentes en matière d'aménagement du territoire de veiller à laisser aux 
autorités qui leur étaient subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à 
l'accomplissement de leurs tâches. Le Tribunal fédéral avait pour sa part souligné 
qu'en application de cette disposition, l'autorité cantonale chargée de statuer sur 
l'approbation d'un plan ne devait exercer son pouvoir qu'avec retenue sur les 
points qui concernaient les intérêts locaux. 
 
 
En l'espèce, la commune de Veyrier avait exercé son autonomie dans le 
respect du PDC. Le moratoire prévu dans la fiche 4.01 du PDCom ne contredisait 
pas l'option y figurant consistant à réserver le site des Grands Esserts pour un 
éventuel développement à moyen ou long terme. Comme le prescrivait le PDC, le 
PDCom préconisait prioritairement une densification de la 5ème zone et de la 
couronne périphérique de l'agglomération. Cette option était conforme à la 
LaLAT ; elle évitait un « mitage » du territoire et concentrait l'urbanisation à 
proximité du pôle principal de la commune où étaient implantés les équipements 
publics et socioculturels. Elle permettait également de préserver les grandes 
qualités paysagères de ce périmètre agricole, exposé à de très fortes nuisances du 
trafic routier (bruits et pollution limitant fortement ses possibilités d'urbanisation). 


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Le refus d'approbation par le Conseil d'Etat de la fiche 4.02 du PDCom 
constituait par conséquent un excès, voire un abus, de son pouvoir d'appréciation. 
16. 
 
Le Conseil d'Etat, soit pour lui le département, a répondu au recours le 
6 juillet 2009 et conclu à son rejet. 
 
a. 
La fiche 2.04 du schéma directeur cantonal du PDC traitait des extensions 
urbaines dans la zone agricole, admises exceptionnellement et de manière limitée 
pour répondre à des besoins d'intérêt général ne pouvant être satisfaits à l'intérieur 
de la zone à bâtir (ch. 2.3 du concept de l'aménagement cantonal du PDC). Elle 
précisait qu'il convenait, aux abords de l'agglomération, de créer des quartiers 
d'affectations mixtes par extension dans la zone agricole en continuité avec la 
structure urbaine. L'annexe à cette fiche mentionnait les Grands Esserts parmi les 
sites réservés pour le moyen et le long terme. Elle avait subi des modifications en 
2006 suite à la mise à jour du PDC qui avaient été approuvées par le Conseil 
d'Etat et le département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et 
de la communication. Le site des Grands Esserts était désormais divisé en deux 
secteurs dénommés « Vessy 1 » et « Vessy 2 ». Le premier était placé dans la liste 
des terrains « destinés à des quartiers mixtes » ou classés « sites possibles », 
tandis que le second figurait dans la liste des sites voués à des extensions urbaines 
sur la zone agricole, réservés pour le moyen et le long terme. 
 
b. 
Le 25 avril 2008, le Grand Conseil avait adopté la loi no 10'174 créant une 
zone de développement 3 sur le site de « Vessy 1 ». Le 25 juin 2008, il avait 
adopté le plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) n° 29'578-542 portant sur les 
terrains situés dans cette zone, entre la route de Veyrier et le chemin des Beaux-
Champs. Le 17 décembre 2008, la fondation privée pour la construction 
d'habitations à loyers modiques (HLM) avait déposé une demande définitive 
d'autorisation de construire les logements prévus par le PLQ précité. Le 25 janvier 
2008, le Grand Conseil avait adopté une motion intitulée « révisons le PDC » 
invitant le Conseil d'Etat à réviser intégralement ce document, pour faire face à la 
pénurie persistante de logements. Dans ce contexte, le département se devait de 
veiller au respect des options non seulement matérielles mais aussi temporelles 
définies par le PDC en prenant garde à ce que le rythme d'urbanisation prévu par 
celui-ci puisse être suivi, voire augmenté en fonction des options prises dans sa 
prochaine version. Le PDCom de Veyrier bloquait le développement des Grands 
Esserts. Il n'était ainsi pas conforme au PDC. 
 
c. 
Il résultait des travaux préparatoires portant sur l'art. 11 bis LaLAT 
(actuellement 10 LaLAT) que le législateur n'avait pas voulu accorder aux 
communes une nouvelle compétence en matière de planification directrice de leur 
territoire ; il avait énoncé les conditions dans lesquelles certaines études 
d'aménagement touchant un territoire communal pouvaient se voir conférer une 
portée juridique. Un tel statut légal était toutefois subordonné à une approbation 


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du Conseil d'Etat, soit à la nécessité d'un consensus. On ne pouvait parler 
véritablement d'« autonomie communale » dans ce contexte. 
 
d. 
Enfin, les terrains des Grands Esserts étant essentiellement aux mains de 
l'Etat, leur développement serait plus facile que celui de la couronne villageoise 
qui subirait un nombre important de contraintes liées à l'éparpillement des projets 
et à l'absence de maîtrise foncière. 
17. 
 
Le 25 août 2009, les parties ont été informées que la cause serait gardée à 
juger en l'absence de requêtes d'instruction complémentaire. 
18. 
 
Le 18 septembre 2009, la commune a désiré répliquer. 
 
 
Le PDC ne comportait pas d'échéance temporelle précise permettant 
d'affirmer que le PDCom était contraire à ses prescriptions. En particulier, la date 
de 2015 figurant au chiffre 1.4 du concept directeur de l'aménagement cantonal ne 
pouvait servir de référence pour déterminer celle à laquelle les Grands Esserts 
devaient être urbanisés. Seules les prescriptions du PDC en vigueur pouvaient être 
prises en compte, à l'exclusion des intentions du Conseil d'Etat relatives à la 
révision de cet instrument de planification. Le déclassement de la zone agricole 
préconisé par l'autorité intimée conduisait à un mitage du sol contraire aux 
objectifs fixés par l'art. 3 LAT. 
 
 
Elle reprenait au surplus, en les développant, les arguments invoqués dans 
son recours. 
19. 
 
Ensuite de quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ce point de vue (art. 56A et ss de la loi sur l’organisation judiciaire 
du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a LPA). 
2. 
 
Selon l'art. 60 al. 1er let. d LPA, les organes compétents des communes 
disposent de la qualité pour recourir lorsqu’ils allèguent une violation de 
l’autonomie que leur garantit la loi et la constitution. 
 
 
En l'espèce, la recourante invoque l'autonomie communale, garantie par 
l'art. 50 Cst. et se prévaut de ses compétences en matière d'aménagement du 
territoire. 
 
 
Elle dispose dès lors de la qualité pour recourir. La question de savoir si elle 
est effectivement autonome dans le domaine litigieux est une question de fond 
n'ayant pas d'incidence sur la recevabilité du recours (ATF 129 I 410 consid. 1.1 


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p. 412 et les références citées ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C.177/2009 du 18 juin 
2009). 
3. 
 
La recourante se plaint d'un manque de motivation de l'arrêté attaqué. 
 
 
Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation 
entraîne, lorsque sa réparation par l'autorité de recours n'est pas possible, 
l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours 
sur le fond (ATF 133 III 235 consid. 5.3 p. 250 ; Arrêts du Tribunal fédéral 
5A.12/2006 du 23 août 2006 consid. 3.1 et les arrêts cités ; 1P.179/2002 du 
2 septembre 2002 consid. 2.2 ; ATA/172/2004 du 2 mars 2004 consid. 5b). Sa 
portée est déterminée en premier lieu par le droit cantonal (art. 41 ss LPA) et le 
droit administratif spécial (ATF 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités ; Arrêt 
du Tribunal fédéral 2P.39/2006 du 3 juillet 2006 consid. 3.2). Si la protection 
prévue par ces lois est insuffisante, ce sont les règles minimales déduites de la Cst. 
qui s’appliquent (art. 29 al. 2 Cst. ; Arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2006 du 
3 juillet 2006 consid. 3.2 et les arrêts cités ; A. AUER/ G. MALINVERNI/ 
M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, Vol. 2, 2e éd., p. 603, 
n. 1315 ss ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 198). Quant à 
l'art. 6 § 1 CEDH, il n'accorde pas au justiciable de garanties plus étendues que 
celles découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. (Arrêt du Tribunal fédéral 4P.206/2005 du 
11 novembre 2005 consid. 2.1 et arrêts cités). 
 
 
La jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de droits constitutionnels a 
déduit du droit d’être entendu, notamment le droit d’obtenir une décision motivée. 
L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des 
parties ; elle peut se limiter aux questions décisives, mais doit se prononcer sur 
celles-ci (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 ; 133 II 235 consid. 5.2 p. 248 ; 129 I 
232 consid. 3.2 p. 236 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C.571/2008 consid. 3.1 ; 
cf. aussi ACEDH Kraska c/Suisse du 19 avril 1993 ; ATA/ 429/2008 du 27 août 
2008). Il suffit que les parties puissent se rendre compte de sa portée à leur égard 
et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (Arrêts du 
Tribunal fédéral 1C.33/2008 du 20 mai 2008 consid. 2.1 ; 1B.255/2007 du 
24 janvier 2008 consid. 2.1 et arrêts cités ; ATA/489 2008 du 23 septembre 2008 
consid. 7). 
 
 
En l'espèce, l'arrêté attaqué se réfère expressément aux courriers adressés 
par le conseiller d’Etat en charge du département à la commune les 11 avril et 
1er décembre 2008, qui exposent de manière circonstanciée les raisons pour 
lesquelles la fiche litigieuse du PDCom ne pouvait être approuvée. Les questions 
soulevées dans ces courriers ayant été largement débattues au sein du Conseil 
administratif, comme du Conseil municipal, la commune ne peut soutenir de 
bonne foi que cette unique référence à ces courriers ne lui permettait pas de 
comprendre les motifs fondant le refus de cette approbation et qu'elle ne pouvait 
recourir en connaissance de cause. Son recours, qui répond entièrement aux 


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arguments du Conseil d'Etat développés dans ce cadre, confirme que l'arrêté 
attaqué respecte les exigences de motivation découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. 
 
 
Ce grief sera donc écarté. 
4. 
 
Selon l'art. 10 al. 1er, 2 et 3 LaLAT, les communes sont tenues, seules ou en 
commun, d'adopter un plan directeur communal, dont la fonction est de fixer les 
orientations futures de leur territoire. Ce plan acquiert force obligatoire pour la 
commune et le Conseil d'Etat s'il est adopté par celle-là et approuvé par celui-ci 
(art. 10 al. 7 et 8 LaLAT). Il ne peut être approuvé par le Conseil d'Etat que s'il est 
compatible avec le PDC (art. 10 al. 1er LaLAT) qui a lui-même force obligatoire 
pour les autorités (art. 9 al. 1er LAT et 5 al. 6 LaLAT). 
 
 
Le PDC est un document destiné notamment à la coordination avec la 
Confédération et les cantons ainsi qu’avec les régions limitrophes. Son rôle est de 
tracer les lignes directrices de l’aménagement du territoire cantonal. Il comprend 
le concept de l’aménagement cantonal, ainsi que le schéma directeur cantonal, et 
renseigne sur les données de base, les mesures arrêtées, les questions en suspens et 
les informations préalables. 
 
 
Le paragraphe 2.2. du concept de l'aménagement cantonal instaure le 
principe selon lequel les zones à bâtir doivent être prioritairement utilisées. Des 
déclassements dans la zone agricole ne peuvent être envisagés que de manière 
limitée et à titre exceptionnel (idem, point 2.3). Dans sa version 2001, la fiche 
2.04 du schéma directeur cantonal dresse la liste des sites choisis sur lesquels une 
extension urbaine dans la zone agricole peut être envisagée. Le site de Vessy - 
dont les Grands Esserts font partie - y figure, sous la rubrique des « sites réservés 
pour le moyen et long terme », ce qui n'est pas contesté par les parties. Dans sa 
version 2006 - où les Grands Esserts figurent sous l'appellation « Vessy 2 » - cette 
fiche confirme cette option de planification. 
5. 
 
Selon l'art. 10 al. 1er LaLAT (en relation avec l'art. 10 al. 2 1ère phrase 
LaLAT), le PDCom fixe les orientations futures de l’aménagement du territoire. Il 
est compatible avec, notamment, les exigences contenues dans le PDC. 
 
 
En l'espèce, selon la fiche 4.01 du PDCom litigieux, « l'urbanisation [du 
secteur des Grands Esserts] n'est pas envisagée à moyen terme » et n'est imaginée 
« qu'en dehors de la durée de validité [dudit plan] ». 
 
 
Les fiches susmentionnées du PDC et du PDCom entrent ainsi littéralement 
en conflit. En effet, à rigueur de texte, le PDCom rend impossible, à moyen terme, 
le développement des Grands Esserts. Il paralyse une option clairement exprimée 
dans le PDC et n'est donc pas compatible - a priori - avec ce dernier. 
6. 
 
Les notions de moyen et de long terme ne trouvent cependant de définition 
ni dans le dictionnaire, ni dans les plans directeurs concernés. Elles sont relatives, 


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de sorte qu'il convient de se demander si une compatibilité pourrait naître d'une 
interprétation différenciée de ces notions (le « moyen terme » du PDCom étant par 
hypothèse plus court que celui prévu par le PDC). 
 
 
Dans la fiche 2.04 de 2001 déjà, le PDC prévoyait une urbanisation des 
Grands Esserts à « moyen ou long terme ». En 2004, une étude de faisabilité a été 
engagée par le département sur l'urbanisation de ce secteur. Dans la révision du 
PDC de 2006, il est précisé que les terrains agricoles sur lesquels une extension 
urbaine est prévue - soit notamment les Grands Esserts - permettraient la 
réalisation (et non seulement la planification), « d'ici 2020 », d'environ 5'300 
logements et 150'000m2 de surfaces d'activités. Cette indication réaffirme 
clairement une volonté de laisser ouvertes les possibilités d'urbaniser ce secteur à 
un terme plus court que celui prévu par le PDCom, dont la validité n'est pas 
arrêtée définitivement dans le plan mais irait jusqu'en 2022 « environ » selon le 
rapport de la commission municipale (date à laquelle il faut ajouter les années de 
sa révision). 
 
 
Le PDCom rendant impossible l'urbanisation de ce secteur « à moyen 
terme » - au sens qu'il convient de donner à cette expression dans le PDC - on ne 
peut que conclure à une réelle incompatibilité de ces deux plans. 
7. 
 
La commune soutient encore que la planification du PDC a été projetée à 
l'horizon 2015 et qu'une révision totale de ce document est prévue avant 
l'échéance du « moyen terme » mentionné dans le PDC. Le Conseil d'Etat 
appliquerait donc de manière anticipée une planification future qui n'aurait pas été 
validée par la procédure applicable. 
 
 
Ce raisonnement ne peut être suivi. En effet, si toutes les options de 
planification du PDC dont la réalisation est prévue à un terme situé au-delà de sa 
révision prochaine devaient être considérées comme nulles et non avenues pour ce 
motif, ledit plan perdrait l'une de ses fonctions premières, qui est de promouvoir 
une vision à long terme du développement du territoire cantonal. Cet argument se 
heurte en outre à l'art. 9 al. 1er LAT qui prévoit que les plans directeurs sont 
obligatoires pour les autorités. Le PDC, dans sa teneur actuelle approuvée par les 
autorités fédérales, ouvrant la possibilité d'une urbanisation des Grands Esserts « à 
moyen terme », ne peut être paralysé par le PDCom. 
 
 
Ce grief sera donc écarté. 
8. 
 
Par ailleurs, l'autonomie communale, garantie dans les limites déterminées 
par le droit cantonal, ne saurait s'exercer au-delà de celles fixées par l'art. 10 al.1er 
LaLAT (ATF 134 II 124 consid. 4.1 p. 133 ; 133 II 257 consid. 5.1 p. 260 s. ; 133 
I 128 consid. 3.1 p. 131 ; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413 ; 128 I 3 consid. 2a p. 8 ; 
126 I 133 consid. 2 p. 136 et les arrêts cités ; Arrêt du Tribunal fédéral 
1C.197/2009 du 28 août 2009 consid. 3.2 et 1P.662/2001 du 26 février 2002 


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A/1608/2009 
consid. 2). Les longs développements de la recourante sur ce point et sur l'étendue 
du pouvoir d'appréciation du Conseil d'Etat ne seraient relevants que si le PDCom 
était conforme au PDC et que la proposition communale se trouvait néanmoins en 
conflit avec la position du Conseil d'Etat, ce qui n'est pas le cas. Les questions 
soulevées peuvent dès lors rester ouvertes. 
9. 
 
Enfin, la recourante soutient que le déclassement de la zone agricole des 
Grands Esserts conduirait à un mitage du sol, contraire à l'art. 3 LAT. Ce 
déclassement n'étant pas encore intervenu et ne faisant pas l'objet du recours, 
l'argument est soulevé prématurément. 
10. 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
11. 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
commune de Veyrier, qui succombe (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 8 mai 2009 par la commune de Veyrier contre 
l'arrêté du Conseil d'Etat du 8 avril 2009 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de la commune de Veyrier un émolument de CHF 1'000.- ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Pierre Louis Manfrini, avocat de la recourante, au 
Conseil d'Etat, ainsi qu'à l'office fédéral du développement du territoire. 


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Siégeants : 
Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mme Hurni, M. Dumartheray, juges, 
M. Bonard, juge suppléant. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
 
la présidente : 
 
 
L. Bovy 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :