ge_gerichte · ATA/505/2022 · 2022-05-16 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/536/2022-EXPLOI 
ATA/505/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 16 mai 2022 
1ère section 
 
dans la cause 
 
A______ 
représentée par Me Michael Lavergnat, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L’ÉCONOMIE ET DE L’EMPLOI 
représenté par Me David Hofmann, avocat 


- 2/24 - 
A/536/2022 
EN FAIT 
1) 
 
A______ (ci-après : la société) est inscrite au registre du commerce (ci-
après : RC) du canton de Genève, où elle a son siège, depuis 1991. Elle a pour but 
statutaire l’exploitation d’établissements publics et de loisirs, l’importation, 
l’exportation, la représentation, la distribution et le commerce de biens mobiliers 
de consommation, en particulier de produits alimentaires, l’organisation, la 
production et la promotion de spectacles ainsi que des services dans le domaine de 
la gestion d’entreprises, l’acquisition, la vente et l’exploitation de brevets et 
licences, la recherche, la création et l’exploitation de nouvelles technologies, la 
prise de participations dans toutes entreprises visant un but analogue ainsi que le 
placement privé, la société pouvant exercer son activité tant à l’étranger qu’en 
Suisse. 
2) 
 
Le 10 février 2021, la société a déposé auprès du département du 
développement économique, devenu depuis lors le département de l’économie et 
de l’emploi (ci-après : le département), au moyen d’une déclaration en ligne, une 
demande d’aide pour cas de rigueur. 
 
 
Pour son secteur d’activité, elle sélectionnait « commerce de gros » parmi 
les catégories « commerce de détail », « agences de voyages et voyagistes », 
« activités artistiques et de divertissement », « sport et divertissement », 
« hébergement », « gastronomie », « placement de main-d’œuvre », « transports 
terrestres », « entreposage et autres services pour le transport », « commerce de 
véhicules automobiles », « industrie et production industrielle », « bâtiment », 
« artisanat » et « autres entreprises de services ». 
 
 
Dans la fenêtre « description des activités commerciales avant la survenue 
du Covid (vente de biens et services) » elle indiquait : « Important (sic), 
exportation, distribution et commerce de vins, champagnes et spiritueux 
principalement en Suisse auprès des hôtels-restaurants-bars-discothèques et à 
l’étranger auprès des grossistes de la restauration ». 
 
 
Elle mentionnait également le chiffre d’affaires (ci-après : CA) réalisé lors 
des trois derniers exercices, à savoir CHF 24'300'351.- en 2018, CHF 24'738'239.- 
en 2019 et CHF 14'680'657.- en 2020, ainsi que le montant des coûts totaux en 
2020, de CHF 16'735'029.-. 
3) 
 
Le 18 mars 2021, le département a informé la société que sa demande 
satisfaisait aux conditions requises pour bénéficier de la mesure d’aide financière 
extraordinaire destinée aux entreprises particulièrement touchées par la crise 
économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de Covid-
19, lui octroyant un montant de CHF 750'000.- au vu des informations comptables 


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transmises. Dès lors qu’il s’agissait du montant d’aide maximum, elle pourrait 
prétendre à une aide complémentaire. 
4) 
 
Le 10 mai 2021, la société a déposé auprès du département une nouvelle 
déclaration en ligne en vue d’obtenir une aide pour cas de rigueur. 
 
 
Parmi les secteurs d’activité indiqués, elle avait sélectionné « commerce de 
gros » et mentionné « Importation, exportation, distribution et commerce de biens 
mobiliers de consommation, en particulier de produits alimentaires » dans le 
champs « description des activités commerciales avant la survenue du Covid ». 
 
 
Pour 2018 et 2019, le CA était identique à celui figurant dans sa première 
demande. Pour 2020, il était de CHF 14'671'668.- et, pour les quatre premiers 
mois de l’exercice 2021, de CHF 889'444.- en janvier (contre CHF 2'926'586.- en 
2019 et CHF 1'696'800.- en 2018), de CHF 725'155.- en février (contre 
CHF 1'154'819.- en 2019 et CHF 2'196'138.- en 2018), de CHF 2'047'908.- en 
mars (contre CHF 2'144'642.- en 2019 et CHF 2'373'924.- en 2018) et de 
CHF 1'225'301.- en avril (contre CHF 2'334'477.- en 2019 et CHF 850'573.- en 
2018). En outre, pour 2020, le montant définitif des coûts totaux globaux était de 
CHF 16'796'515.-. 
5) 
 
Par décision du 14 juillet 2021, le département a octroyé à la société une 
aide financière extraordinaire complémentaire de CHF 272'825.60, sur la base 
d’un CA de CHF 24'232'192.- pour 2018, de CHF 24'677'040.- pour 2019, de 
CHF 14'620'467.- pour 2020 et de CHF 4'887'809.- pour les mois de janvier à 
avril 2021. 
6) 
 
Le 11 août 2021, la société a élevé réclamation contre cette décision, 
demandant à ce que la part de coûts fixes forfaitaires correspondant à la catégorie 
« autres commerces de détail », en non « commerce de gros », soit utilisée. 
 
 
C’était par inadvertance qu’elle avait sélectionné le champs « commerce de 
gros » dans le formulaire en ligne alors que son activité ressortissait en réalité à la 
catégorie « autres commerces de détail ». 
 
 
Les chiffres communiqués à l’appui de sa première demande étant 
provisoires, ils ne correspondaient pas aux comptes audités définitifs pour l’année 
2020, qui laissaient apparaître un CA de CHF 14'620'468.20 et des coûts fixes de 
CHF 2'478'210.-, incluant en particulier les loyers relatifs à ses lieux de stockage 
par CHF 423'399.-, soit un taux de 16,95 %. Les charges du personnel étaient 
calculées au taux forfaitaire de 10 %. Pendant cette période, le CA avait diminué 
de 40 %, alors que seuls 17,5 % de la masse salariale avait pu être mise en 
« réduction de l’horaire de travail ». 
7) 
 
Le 13 août 2021, la société a précisé que son activité entrait dans la 
catégorie « autres » plutôt que dans celle de « commerce de détail », s’étant 


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rendue compte, lors de l’examen du dossier, qu’elle agissait en tant que 
fournisseur intragroupe de vins, de champagne, de spiritueux, de vaisselle ou 
encore de nourriture pour une cinquantaine de ses points de vente dans toute la 
Suisse. 
8) 
a. 
Le 15 septembre 2021, la société a encore indiqué que la formule de 
demande en ligne n’était accompagnée d’aucune explication et que les 
collaborateurs de la ligne téléphonique dédiée n’avaient pas été en mesure de 
répondre à ses interrogations. Dès lors, face à une liste qui ne s’appliquait pas à 
son commerce, elle avait sélectionné la première catégorie, à savoir celle de 
« commerce de gros ». Elle avait toutefois découvert, à l’aide des informations 
ultérieurement disponibles et du calcul de prise en charge des coûts fixes non 
couverts suite à la chute du CA, que son choix ne correspondait pas à son but 
d’activité, lequel ne s’apparentait pas au commerce de gros ni au commerce de 
détail. En effet, le catalogue de ses activités était bien plus large, puisqu’elle 
vendait du vin, du champagne, des spiritueux, de l’huile d’olive et du vinaigre, du 
café et du sucre, de la verrerie et de la vaisselle, des produits de nettoyage, des 
emballages, des prestations de service, de logistique et d’assurance. Elle disposait 
en particulier de produits diversifiés, au nombre de près de sept mille références, 
allant d’une valeur de CHF 0.37 à CHF 450'000.-. Elle organisait également des 
salons, des dégustations, des dîners et d’autres événements et disposait de plus de 
trois mille six cents clients, allant du particulier au professionnel, en passant par 
des restaurateurs, des cavistes, des hôteliers, des cliniques ou encore des 
collectionneurs, et ce au moyen de multiples canaux, allant de la vente en ligne, à 
l’emporter, en « intragroupe », en « pop-up store », aux enchères ou lors de 
différents événements. Au vu de ces éléments, la catégorie « toutes autres 
entreprises » semblait la plus adéquate. 
 
b. 
Elle a produit des exemples de factures adressées à ses clients. 
9) 
 
Par courriel du 24 novembre 2021, le département a demandé à la société de 
produire la ventilation détaillée du poste « commerce de détail » pour les années 
2018, 2019 et 2020, une liste des dix clients réguliers ayant effectué les plus 
grands volumes d’achats pour les mêmes années, une description exhaustive de sa 
clientèle indiquant le pourcentage du volume de vente, réparti par typologie de 
clients et en comparaison au volume total des ventes relatives au « commerce de 
détail », ainsi qu’une argumentation circonstanciée et documentée par toutes 
pièces utiles à l’appui de sa prétention de changement de catégorie, soit de 
« commerce de gros » à « autres entreprises ». 
10) a. 
Le 30 novembre 2021, la société lui a répondu que la réclamation portait sur 
la modification du secteur d’activité, qui devait passer de celui de « commerce de 
gros » à celui de « commerce de détail », étant précisé qu’il n’était pas cohérent 
qu’elle entre dans la catégorie « autres ». À sa connaissance, le droit suisse ne 
prévoyait aucune définition des notions de grossiste et de détaillant, qui étaient 


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d’autant plus floues avec l’apparition du commerce en ligne. Il en résultait qu’une 
analyse du CA par client ou du nombre de ventes par client n’était pas un critère 
pertinent la concernant. Au regard de son activité principale dans le commerce de 
vins et de spiritueux haut de gamme, s’adressant à une clientèle très exigeante, 
elle n’entrait pas dans la catégorie des grossistes, au sens usuel du terme, sous 
peine de conduire à une sous-indemnisation manifeste. Entre 2019 et 2020, la 
structure des coûts avait été affectée non seulement par la situation sanitaire, mais 
aussi par une évolution du marché et des activités qui avait entraîné, à chiffres 
d’affaires constants, une augmentation de ses coûts fixes. Ainsi, un classement 
dans la catégorie « commerce de détail », avec une indemnisation à hauteur de 
15 % de la perte de CA, se justifiait. 
 
b. 
Elle a produit : 
 
- la ventilation détaillée du CA, exprimé en « CHF » : 
 
2020 
2019 
2018 
Total CA 
14'620'468 
24'677'039 
24'232'191 
Ventes cavistes, détaillants, revendeurs 
5'054'902 
8'501'144 
10'429'230 
Ventes coopératives de consommateurs 
3'757'755 
7'325'258 
5'060'671 
Ventes intragroupe 
1'711'817 
2'636'679 
2'523'128 
Ventes online 
1'388'731 
586'061 
434'907 
Ventes particuliers 
740'323 
1'987'167 
4'254'162 
Ventes maisons d’enchères 
670'978 
1'249'164 
310'732 
Ventes domaines viticoles 
480'630 
882'941 
72'681 
Ventes clients corporate 
420'051 
687'221 
552'729 
Ventes hôtellerie, restauration, cafés 
381'359 
589'012 
504'501 
Autres ventes et prestations 
13'922 
232'392 
89'450 
 
- la liste des dix plus gros clients, exprimée en nombre de commandes : 
 
2020 
 
 
______ 
388 
 
 
______ 
143 
 
 
______ 
137 
 
 
______ 
121 
 
 
______ 
104 
 
 
______ 
63 
 
 
______ 
58 
 
 
______ 
55 
 
 
______ 
52 
 
 
______ 
47 
 
 
 
 
2019 
 
______ 
 
401 
 
______ 
 
130 
 
______ 
 
90 
 
______ 
 
88 
 
______ 
 
73 
 
______ 
 
71 
 
______ 
 
71 
 
______ 
 
69 
 
______ 
 
49 
 
______ 
 
45 
 
 
 
 
2018 
______ 
 
 
281 
______ 
 
 
280 
______ 
 
 
109 
______ 
 
 
63 
______ 
 
 
56 


- 6/24 - 
A/536/2022 
______ 
 
 
54 
______ 
 
 
47 
______ 
 
 
46 
______ 
 
 
41 
______ 
 
 
41 
 
- la typologie de sa clientèle, exprimée en pourcentage du CA total : 
 
2020 
2019 
2018 
Total CA 
14'620'468 
24'677'039 
24'232'191 
Professionnels-cavistes 
43 % 
44 % 
45 % 
Collectionneurs 
26 % 
30 % 
21 % 
Particuliers 
15 % 
10 % 
19 % 
Restaurants-hôtels-cliniques 
14 % 
13 % 
12 % 
Clients entreprises 
3 % 
3 % 
2 % 
11) a. 
Par décision du 19 janvier 2022, le département a rejeté la réclamation de la 
société, les activités inhérentes à son entreprise relevant du secteur lié au 
commerce de gros, pour lequel le taux forfaitaire applicable était de 8 %. 
 
 
Afin de permettre une exécution rapide par les cantons, des parts de coûts 
fixes forfaitaires étaient appliquées dans le calcul des aides pour cas de rigueur 
s’agissant des entreprises ayant un CA de référence supérieur à CHF 5'000'000.-. 
Si le droit comptable ne prévoyait pas de définition explicite permettant de 
qualifier un CA comme relevant du commerce de gros ou du commerce de détail, 
il n’en demeurait pas moins que l’analyse de son modèle économique permettait 
d’identifier les caractéristiques propres d’un grossiste, à savoir des achats en gros 
en vue d’une revente. Ainsi, tout CA réalisé auprès d’un intermédiaire ayant pour 
finalité une future revente était attribuée à la catégorie « commerce de gros ». À 
l’inverse, une revente directement destinée à la consommation était attribuée à la 
catégorie « commerce de détail ». Il en résultait que l’élément principal permettant 
d’établir le secteur d’activité duquel elle relevait avait trait à la typologie des 
clients ayant recours à ses services ainsi que leur volume respectif en pourcentage 
du CA. Il ressortait des tableaux qu’elle avait produits, en particulier de la 
« ventilation détaillée du CA », que la part attribuable au commerce de gros en 
2018, 2019 et 2020 était de respectivement 78 %, 85,85 % et 82,47 %. Par 
ailleurs, il ressortait de la « liste des dix plus gros clients » que l’entier de ses plus 
grosses commandes était attribuable à des entreprises. Dès lors que son activité 
principale relevait du « commerce de gros », elle devait être attribuée à cette 
dernière catégorie, en vue d’éviter une sur-indemnisation. 
 
b. 
Étaient annexés notamment : 
 
- un tableau relatif à la ventilation détaillée du CA, exprimée en « CHF » : 
 
2020 
% 
2019 
% 
2018 
% 
Total CA 
14'620'468 
 
24'677'039 
 
24'232'191 
 
Commerce de gros 
Ventes cavistes, 
détaillants, revendeurs 
5'054'902 
34,57 
8'501'144 
34,45 
10'429'230 
43,04 
Ventes coopératives 
de consommations 
3'757'755 
25,70 
7'325'258 
29,00 
5'060'671 
20,88 
Ventes intragroupe 
1'711'817 
11,71 
2'636'679 
10,68 
2'523'128 
10,41 
Ventes maisons 
670'978 
4,59 
1'249'164 
5,06 
310'732 
1,28 


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d’enchères 
Ventes domaines 
viticoles 
480'630 
3,29 
882'941 
3,58 
72'681 
0,30 
Ventes hôtellerie, 
restauration, cafés 
381'359 
2,61 
589'012 
2,39 
504'501 
2,08 
Total 
12'057'441 
82,47 
21'184'198 
85,85 
18'900'943 
78,00 
Commerce de détail 
Ventes en ligne 
1'388'731 
9,50 
586'061 
2,37 
434'907 
1,79 
Ventes clients 
corporate 
420'051 
2,87 
687'221 
2,78 
552'729 
2,28 
Ventes particuliers 
740'323 
5,06 
1'987'167 
8,05 
4'254'162 
17,56 
Autres ventes et 
prestations 
13'922 
0,10 
232'392 
0,94 
89'450 
0,37 
Total 
2'563'027 
17,53 
3'492'841 
14,15 
5'331'248 
22,00 
 
- tableau relatif à la typologie de la clientèle, exprimée en pourcentage du 
CA total : 
 
2020 
2019 
2018 
3 ans 
Total CA 
14'620'468 
24'677'039 
24'232'191 
21'176’566 
Professionnels-cavistes 
43 % 
44 % 
45 % 
44 % 
Restaurants-hôtels-cliniques 
14 % 
13 % 
12 % 
13 % 
Clients entreprises 
3 % 
3 % 
2 % 
3 % 
Total commerce de gros 
60 % 
60 % 
59 % 
60 % 
Collectionneurs 
26 % 
30 % 
21 % 
26 % 
Particuliers 
15 % 
10 % 
19 % 
15 % 
Total commerce de détail 
41 % 
40 % 
40 % 
40 % 
12) 
Par acte du 15 février 2022, la société a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
cette décision, concluant préalablement à la production du dossier et des directives 
internes relatives aux catégories d’entreprises, et principalement à son annulation 
et au renvoi de la cause au département pour nouvelle décision au sens des 
considérants. 
 
 
En classant son activité dans le commerce de gros, le département avait 
sous-évalué ses coûts fixes, si bien qu’elle avait reçu une aide largement inférieure 
au montant auquel elle pouvait légitimement prétendre et qui ne couvrait pas plus 
de 49 % de la perte subie. 
 
 
Son droit d’être entendue avait été violé, dès lors que le département avait 
« proclamé », sans fondement ni explication, que tout CA réalisé auprès d’un 
intermédiaire ayant pour finalité une future revente était attribué au « commerce 
de gros », ce qui paraissait d’autant plus discutable qu’elle n’était pas en mesure 
de connaître le sort de la marchandise livrée. 
 
 
La décision litigieuse consacrait un abus du pouvoir d’appréciation, le 
département ne s’étant fondé sur aucune assise juridique ou économique lui 
permettant de retenir que son activité était celle d’un grossiste. Ce faisant, le 
département n’avait pas tenu compte des réalités de l’activité qu’elle déployait 
dans l’événementiel, dans le commerce en ligne et au sein du groupe ainsi que 
dans le commerce de détail, avec la vente de produits en petite quantité et des 
coûts fixes importants, en présence de produits haut de gamme et d’une clientèle 
exigeante. La classification litigieuse, arbitraire, ne reflétait pas non plus la 


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structure des coûts fixes, lesquels avaient été attribués forfaitairement au taux de 
8 % alors qu’ils atteignaient le taux de 16,95 % selon ses comptes audités. Bien 
qu’alléguant vouloir réduire le temps de traitement des demandes en procédant de 
manière forfaitaire, le département lui avait néanmoins demandé de produire une 
multitude de données comptables et statistiques, ce qui avait occasionné un 
surcroît de travail, alors qu’il lui suffisait de lire ses comptes et prendre les coûts 
fixes y figurant puis, au regard de son activité atypique et inclassable, la 
considérer comme une autre entreprise et réduire le taux forfaitaire à 15 % ou 
16 %. Il aurait également été envisageable de la classer en fonction du taux 
forfaitaire le plus pertinent, sans s’arrêter à la terminologie utilisée, ce d’autant 
plus en l’absence de définition ayant trait au « commerce de gros » et au 
« commerce de détail ». Eu égard à la nature de son activité et de sa part de coûts 
fixes, elle devait par conséquent être classée dans la catégorie « commerce de 
détail », sous peine d’une sous-indemnisation, comme celle résultant de la 
décision litigieuse, contrairement au but de l’aide à accorder aux entreprises en 
difficulté. 
 
 
Le département avait également commis une inégalité de traitement, puisque 
la définition adoptée conduisait à un fractionnement des acteurs économiques et à 
une distorsion de la concurrence par rapports aux autres entreprises actives dans le 
même domaine, lesquelles bénéficiaient du statut de détaillant et percevaient une 
indemnité supérieure à la sienne. La décision litigieuse conduisait en outre à une 
sous-indemnisation particulièrement importante, qui la fragilisait au lieu de 
l’aider. Elle avait aussi pour effet de favoriser les entreprises de commerce en 
ligne, qui avaient accusé des pertes moindres et dont les coûts fixes étaient peu 
importants. 
 
 
Les dispositions légales applicables n’avaient pas été correctement 
interprétées, alors même qu’elles n’étaient pas claires et faisaient appel à des 
catégories indéterminées, non définies par l’ordre juridique suisse et dépourvues 
de pertinence au vu de l’évolution du commerce et de l’émergence du commerce 
en ligne. Le département s’était ainsi, à tort, uniquement focalisé sur l’intitulé des 
catégories, sans chercher à savoir si elles correspondaient ou non à la réalité en 
termes d’activité et de structure des coûts. 
13) 
Le 11 mars 2022, le département a conclu au rejet du recours. 
 
 
Les conclusions de la société n’étaient pas claires et n’étaient pas non plus 
chiffrées s’agissant du taux de coûts fixes forfaitaires qui lui serait applicable. 
 
 
Dès lors que la société avait compris, tant dans sa réclamation que dans son 
recours, que la problématique avait trait à la catégorie d’entreprise concernée, son 
droit d’être entendue n’avait pas été violé, étant précisé qu’elle avait à plusieurs 
reprises complété sa réclamation. 


- 9/24 - 
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Sous le couvert d’un abus du pouvoir d’appréciation, la société se plaignait 
en réalité d’une violation du principe de la légalité, la question étant de savoir à 
quelle catégorie son activité ressortissait. Alors même qu’elle avait annoncé 
qu’elle relevait du « commerce de gros » dans ses deux demandes, elle avait 
allégué, le 11 août 2021 seulement, qu’elle avait fait ce choix par inadvertance. 
L’analyse de son modèle économique permettait toutefois d’identifier les 
caractéristiques d’un grossiste, à savoir des achats en gros en vue d’une revente. 
Dans ce cadre, tout CA réalisé auprès d’un intermédiaire qui avait pour finalité 
une future revente avait été attribué à ladite catégorie, ce qui était indiqué dans la 
décision, sur la base des ventes aux cavistes, aux coopératives de consommation, à 
l’intragroupe, aux maisons de vente aux enchères, aux domaines viticoles ainsi 
qu’à l’hôtellerie, à la restauration et aux cafés, étant précisé que la totalité des plus 
grosses commandes étaient attribuables à des entreprises. À l’inverse, les ventes 
en ligne, aux clients d’entreprise et aux particuliers étaient attribuées au 
commerce de détail. La société ne remettait en outre pas en cause ladite attribution 
aux catégories « gros » et « détail » effectuée sur la base des CA qu’elle avait 
présentés. 
 
 
En se plaignant de la prise en charge des coûts de manière forfaitaire au taux 
de 8 %, et non de manière effective au taux de 16,95 %, la société perdait de vue 
que le but de ladite aide n’était pas de procéder à un examen détaillé des 
documents comptables, ce qui ressortait de la volonté du législateur fédéral, lequel 
n’avait laissé aucune marge de manœuvre aux cantons, étant précisé que les 
documents dont la production avait été requise avaient servi à vérifier, à sa 
demande, la catégorie dans laquelle elle se trouvait. Il ne s’agissait pas non plus 
de procéder à une inversion des règles, comme semblait y prétendre la société, en 
supprimant les catégories retenues par le droit fédéral pour en fixer une nouvelle, 
unique avec un taux de 25 %, et réduire ledit pourcentage jusqu’au taux réel, en 
faisant fi du schématisme pourtant voulu par le droit fédéral. 
 
 
La société ne pouvait comparer sa situation à celle des grands commerces de 
détail et supermarchés, qui n’offraient pas les mêmes prestations, ni se comparer 
aux commerces en ligne, dont les coûts fixes, comme elle l’indiquait, différaient 
des siens. Elle ne pouvait pas davantage se prévaloir de l’égalité de traitement 
entre concurrents, à défaut d’explication sur ses concurrents directs. À cela 
s’ajoutait qu’elle ne rendait pas même vraisemblable qu’une autre entreprise 
similaire à la sienne aurait été classée dans la catégorie « commerce de détail » ou 
« autre ». 
 
 
Enfin, contrairement à ses affirmations, les notions de « commerce de gros » 
et « commerce de détail » étaient interprétables et relevaient du langage courant, 
s’agissant de concepts économiques, juridiques et statistiques connus. 
14) 
Dans sa réplique du 13 avril 2022, la société a persisté dans son recours. 


- 10/24 - 
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Le recours était recevable, contrairement à ce que semblait prétendre le 
département sans prendre de conclusion spécifique sur ce point. Il n’existait ainsi 
aucune obligation légale de chiffrer des conclusions et l’autorité judiciaire ne 
pouvait en tout état de cause pas substituer son appréciation à celle du 
département, mais reconnaître qu’elle relevait de la catégorie des « autres 
entreprises » et réduire le taux forfaitaire ou lui appliquer le taux idoine. 
 
 
Aucune définition ni exemple n’avait été donné pour illustrer les différentes 
catégories d’activité, dont aucune ne représentait de manière satisfaisante ses 
particularités et spécificités. Il était en outre faux de prétendre qu’elle ne contestait 
pas la répartition de la part de son CA attribuable au commerce de gros, dès lors 
qu’elle n’était pas en mesure de déterminer la part y relative eu égard au caractère 
atypique de son activité. 
 
 
Le département ne parvenait toujours pas à définir la notion de « commerce 
de gros », ne tranchant pas le point de savoir s’il fallait prendre en compte le 
critère de la quantité ou celui de la finalité. De plus, il n’avait pas non plus produit 
les documents demandés, à savoir les directives internes permettant d’attribuer 
une entreprise à l’une ou l’autre catégorie visée, si bien qu’elle persistait à les 
requérir. 
 
 
Il n’appartenait pas au département de catégoriser les entreprises sur la base 
de considérations abstraites, en vertu de critères invérifiables et non quantifiables, 
ce d’autant moins qu’un vendeur ne pouvait connaître la finalité d’une vente et 
notamment savoir si l’acheteur était un consommateur final ou un revendeur. De 
plus, dans leur commentaire du 18 juin 2021, les autorités fédérales contredisaient 
les assertions du département, puisqu’il y était question d’un principe de coûts 
fixes forfaitaires de 25 %, des taux inférieurs étant prévus pour les branches dont 
les coûts fixes étaient particulièrement bas, à savoir notamment les commerces de 
gros, ce qui n’était pas son cas. Il s’imposait par conséquent de retenir la catégorie 
« autres entreprises » la concernant, dès lors qu’elle œuvrait dans le monde du 
luxe et officiait régulièrement avec de très petites quantités, voire à l’unité. En 
tout état de cause, il était justifié de retenir la catégorie « commerce de détail » qui 
s’approchait approximativement de sa structure de coûts fixes. 
15) 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Il respecte également les réquisits des art. 64 
al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA, dès lors que la recourante, qui conteste le secteur 


- 11/24 - 
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d’activité qui lui a été attribué et, de ce fait, le taux de coûts fixe retenu, a conclu à 
l’annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à l’autorité intimée 
pour nouvelle décision au sens des considérants, et n’avait donc pas à chiffrer ses 
conclusions. 
2) 
 
La recourante requiert la production des directives internes du département 
concernant les catégories d’entreprises. 
 
a. 
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit d’obtenir qu’il soit donné suite aux offres de 
preuves des parties, à condition qu’elles soient pertinentes et de nature à influer 
sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_762/2021 du 1er mars 2022 consid. 4.1). Il n’empêche pas l’autorité de mettre 
un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se 
forger une conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une 
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude 
qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 
consid. 4.1). 
 
b. 
En l’espèce, la décision litigieuse expose les éléments sur lesquels le 
département s’est fondé pour retenir une activité dans le secteur du commerce de 
gros, en particulier les documents remis par la recourante, à savoir que tout CA 
réalisé auprès d’un intermédiaire ayant pour finalité une future revente était 
attribuée à la catégorie « commerce de gros ». Pour autant qu’elles existent, la 
production d’éventuelles directives administratives n’apporteraient aucun élément 
supplémentaire au dossier, si bien qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la requête de 
la recourante. 
3) 
 
Selon elle, la décision litigieuse ne comporterait pas de motivation 
suffisante. 
 
a. 
Le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) implique, en particulier, pour 
l’autorité l’obligation de motiver sa décision. Il suffit qu’elle mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l’ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de 
manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de sa portée et l’attaquer en 
connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2). La motivation peut être 
implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 
consid. 3.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_586/2021 du 20 avril 2022 consid. 
2.1). 
 
b. 
En l’espèce, il ressort de la décision litigieuse que l’autorité intimée a 
expliqué la manière par laquelle elle avait procédé et a indiqué, sur la base des 
éléments chiffrés par la recourante, qu’elle a retranscrits sous la forme de tableaux 
annexés à ladite décision, les raisons pour lesquelles elle avait retenu une activité 


- 12/24 - 
A/536/2022 
dans le secteur du « commerce de gros », conduisant à l’application du taux 
forfaitaire de 8 %, que l’intéressée avait du reste déjà contesté dans sa 
réclamation. Dans ce cadre, la recourante a écrit à plusieurs reprises à l’autorité 
intimée pour lui indiquer que son activité relevait d’un autre secteur, comme elle 
l’a au demeurant fait dans son recours, au moyen d’une motivation circonstanciée. 
Elle a, par conséquent, compris pour quelles raisons l’autorité intimée avait retenu 
que son activité ressortissait à celle du commerce de gros, si bien que le grief doit 
être écarté. 
4) 
 
Le litige a pour objet le bien-fondé de la décision de l’autorité intimée du 
19 janvier 2022 appliquant à la recourante, en raison de son activité relevant du 
« commerce de gros », un taux forfaitaire de 8 % pour l’aide financière 
extraordinaire complémentaire dans le contexte de la crise du Covid-19. 
5) 
 
Selon l’art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (al. 1 let. a), ainsi que pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b). Les 
juridictions administratives n’ont toutefois pas compétence pour apprécier 
l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non 
réalisée en l’espèce. 
 
 
Il n’en résulte toutefois pas que l’autorité est libre d’agir comme bon lui 
semble (ATA/1300/2021 du 30 novembre 2021 consid. 6). Il y a abus du pouvoir 
d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir 
d’appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de 
pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, 
ou viole des principes généraux de droit tels que l’interdiction de l’arbitraire et de 
l’inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la 
proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_37/2020 du 7 septembre 2020 consid. 5.1). 
6) 
 
À teneur de l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de 
l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier 
signifie que l’autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi 
le lui permet, son action devant avoir un fondement dans une loi (ATA/43/2022 
du 18 janvier 2022 consid. 5). 
 
 
Le principe de la légalité exige donc que les autorités n’agissent que dans le 
cadre fixé par la loi (ATF 147 I 1 consid. 4.3.1). Il implique qu’un acte étatique se 
fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été 
adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L’exigence de la 
densité normative n’est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de 
renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part 


- 13/24 - 
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nécessaire d’interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à 
toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités 
d’application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la 
norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d’exiger de la loi, 
il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes 
qu’elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 et les 
références citées ; ATA/358/2022 du 5 avril 2022 consid. 5b). 
7) 
a. 
Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement 
consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des 
circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière 
identique et ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Il faut que 
le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait 
importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_178/2022 du 
16 mars 2022 consid. 5.1). 
 
 
Le principe de l’égalité de traitement entre personnes appartenant à la même 
branche économique, déduit des art. 27 et 94 Cst., prohibe les mesures qui ne sont 
pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même 
activité économique (ATF 145 I 183 consid. 4.1.1). On entend par concurrents 
directs les membres de la même branche économique qui s’adressent avec les 
mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. L’égalité de 
traitement entre concurrents directs n’est pas absolue et autorise des différences, à 
condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu’elles répondent à des 
critères objectifs, soient proportionnées et résultent du système lui-même ; il est 
seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum 
nécessaire pour atteindre le but d’intérêt public poursuivi (ATF 143 II 598 consid. 
5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_244/2021 du 8 juillet 2021 consid. 3.1). 
 
b. 
Une décision est arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. lorsqu’elle est 
manifestement insoutenable, qu’elle se trouve en contradiction claire avec la 
situation de fait, qu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique 
indiscuté ou encore lorsqu’elle heurte de manière choquante le sentiment de la 
justice et de l’équité. L’arbitraire ne résulte pas du seul fait qu’une autre solution 
pourrait entrer en considération ou même qu’elle serait préférable. De plus, il ne 
suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il 
que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 170 consid. 7.3 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_397/2021 du 7 février 2022 consid. 2.1.2). 
8) 
a. 
Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les 
bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de 
Covid-19 (loi Covid-19 - RS 818.102) qui prévoit, à son art. 12, des mesures 
destinées aux entreprises. 


- 14/24 - 
A/536/2022 
 
 
Selon ladite disposition, la Confédération peut, à la demande d’un ou de 
plusieurs cantons, soutenir les mesures de ces cantons pour les cas de rigueur 
destinées aux entreprises individuelles, aux sociétés de personnes ou aux 
personnes morales ayant leur siège en Suisse qui ont été créées ou ont commencé 
leur activité commerciale avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le 
canton à cette date, sont particulièrement touchées par les conséquences de 
l’épidémie de Covid-19 en raison de la nature même de leur activité économique 
et constituent un cas de rigueur, en particulier les entreprises actives dans la 
chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires 
du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les 
entreprises touristiques (al. 1). Il y a cas de rigueur si le CA annuel de l’entreprise 
est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle, la situation patrimoniale et la 
dotation en capital globales devant être prises en considération, ainsi que la part 
des coûts fixes non couverts (al. 1bis). La Confédération verse aux cantons une 
participation financière à hauteur de 100 % des mesures pour les cas de rigueur 
qu’ils destinent aux entreprises réalisant un CA annuel de plus de CHF 5'000'000.- 
(al. 1quater), le Conseil fédéral édictant, les concernant, des dispositions 
particulières (al. 1quinquies). Le soutien n’est accordé que si les entreprises étaient 
rentables ou viables avant le début de la crise du Covid-19 et à condition qu’elles 
n’aient pas déjà bénéficié d’autres aides financières de la Confédération, qui 
n’incluent pas les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (ci-après : 
RHT), les allocations pour perte de gains et les crédits (al. 2bis). Le Conseil fédéral 
règle les détails dans une ordonnance (al. 4). 
 
 
Selon le message du Conseil fédéral relatif à une modification de la loi 
Covid-19 (cas de rigueur, assurance-chômage, accueil extra-familial pour enfants 
et acteurs culturels), à un arrêté fédéral concernant le financement des mesures 
pour les cas de rigueur prévues par la loi Covid-19 et à une modification de la loi 
sur l’assurance-chômage du 17 février 2021 (FF 2021 285), la Confédération 
assumait les coûts des mesures cantonales en faveur des grandes entreprises 
réalisant un CA de plus de CHF 5'000'000.-, dans le but de compenser leurs coûts 
non couverts, la responsabilité de la procédure revenant au canton dans lequel 
l’entreprise avait son siège le 1er octobre 2020. Comme la Confédération finançait 
intégralement lesdites contributions, elle pouvait imposer aux cantons des 
règlements concernant les conditions d’éligibilité et le calcul des aides 
correspondantes aux fins d’éviter toute inégalité de traitement entre les entreprises 
(p. 20). 
 
b. 
Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant 
les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec 
l’épidémie de Covid-19 (ordonnance Covid-19 cas de rigueur 2020 ; ci-après : 
ordonnance Covid-19 - RS 951.262), modifiée à plusieurs reprises, qui prévoyait 
que la Confédération participait aux coûts et aux pertes que les mesures pour les 
cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnaient à un canton (art. 1 al. 1). 


- 15/24 - 
A/536/2022 
L’entreprise devait remplir un certain nombre d’exigences pour bénéficier du 
soutien financier (art. 2 et 3 ordonnance Covid-19) et établir que son CA 2020 
était inférieur à 60 % du CA moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des 
mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie (art. 5 al. 
1 ordonnance Covid-19). En cas de recul du CA enregistré entre janvier 2021 et 
juin 2021 en raison des mesures sanitaires, l’entreprise pouvait calculer le recul de 
son CA sur la base du CA des douze derniers mois au lieu du CA de l’exercice 
2020 (art. 5 al. 1bis ordonnance Covid-19). Elle devait confirmer que le recul du 
CA entraînait à la fin de l’année une part des coûts fixes non couverts menaçant sa 
viabilité (art. 5a ordonnance Covid-19). 
 
 
S’agissant des exigences relatives à la forme des mesures pour les cas de 
rigueur, l’art. 8b ordonnance Covid-19, dans sa teneur en vigueur à compter du 
1er avril 2021, avait trait au calcul des contributions non remboursables pour les 
entreprises dont le CA était supérieur à CHF 5'000'000.-. Ladite contribution était 
calculée en multipliant le recul du CA visé à l’art. 5 avec une part de coûts fixes 
forfaitaires (al. 1). Les entreprises ayant enregistré un recul du CA pendant plus de 
douze mois pouvaient ajouter le recul du CA pour les mois de janvier à juin 2021 
si ceux-ci n’étaient pas déjà compris dans le calcul visé à l’art. 5 ; le recul du CA 
était calculé par rapport au CA moyen des périodes correspondantes pour les 
exercices 2018 et 2019 (al. 2). La part des coûts fixes forfaitaires était 
de (al. 3) : 8 % pour les agences de voyage, les commerces de gros et les 
commerces de véhicules automobiles (let. a) ; 15 % pour les commerces de détail 
(let. b) ; 25 % pour les autres entreprises (let. c). Les cantons pouvaient fixer des 
parts de coûts fixes plus faibles s’ils constataient que les parts de coûts fixes 
forfaitaires susvisés occasionnaient une surindemnisation (al. 4). Une part 
uniforme de coûts fixes s’appliquait aux entreprises qui avaient des activités dans 
plusieurs des domaines visés à l’al. 3 et se fondait sur le domaine d’activité dans 
lequel la plus grande part du CA annuel au sens de l’art. 3 al. 2 avait été générée ; 
si une entreprise déposait une demande en vertu de l’art. 2a, à savoir une 
entreprise dont les domaines d’activité étaient clairement délimités au moyen 
d’une comptabilité, la part de coûts fixes correspondant au secteur concerné 
s’appliquait (al. 5). 
 
 
L’art. 8c ordonnance Covid-19 prévoyait notamment que les contributions 
non remboursables accordées aux entreprises dont le CA annuel était supérieur à 
CHF 5'000'000.- s’élevaient au maximum à 20 % du CA moyen des exercices 
2018 et 2019 et au maximum à CHF 5'000'000.- par entreprise (précédemment à 
CHF 750'000.- selon l’art. 8 al. 2 ordonnance Covid-19 dans sa teneur antérieure 
au 1er avril 2021) ; elles pouvaient être décidées et versées en plusieurs tranches 
(al. 1). Les contributions non remboursables s’élèvent au maximum à 30 % du CA 
annuel et au maximum à CHF 10'000'000.- si (al. 2) : le CA de l’entreprise avait 
reculé de plus de 70 % par rapport au CA moyen des exercices 2018 et 2019 
(let. a), ou, depuis le 1er mars 2020, de nouveaux fonds propres étaient apportés à 


- 16/24 - 
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l’entreprise sous forme d’espèces à hauteur d’au moins 40 % de la contribution 
dépassant CHF 5'000'000.- (let. b). 
 
c. 
Aux termes du commentaire de l’ordonnance Covid-19 établi le 18 juin 
2021 par l’administration fédérale des finances (ci-après : AFF), ladite 
ordonnance comportait une série de prescriptions contraignantes concernant les 
conditions d’éligibilité, le calcul des contributions, les plafonds applicables, les 
prestations propres, la participation aux bénéfices, les justificatifs et le traitement 
des prêts, cautionnements et garanties s’agissant des entreprises dont le CA annuel 
dépassait CHF 5'000'000.-, que le cantons devaient reprendre sans y déroger, afin 
qu’une réglementation uniforme s’applique dans l’ensemble du pays (p. 3). 
 
 
Dès lors que l’art. 8b al. 1 ordonnance Covid-19 régissait de manière 
uniforme le calcul des contributions qui leur étaient destinées, tous les cantons 
devaient appliquer la formule « contribution = recul du CA * part de coûts fixes 
forfaitaires ». Cette dernière était basée sur le fait que les charges de personnel 
non couvertes découlant du recul du CA étaient déjà compensées par les 
allocations pour perte de gain et les indemnités en cas de RHT, et que les coûts 
variables disparaissaient. Par conséquent, la contribution pour les cas de rigueur 
devait être calculée en fonction des coûts fixes non couverts qui résultaient du 
recul du CA. Pour permettre une exécution rapide par les cantons et faciliter 
l’exécution de la réglementation à leur niveau, des parts de coûts fixes forfaitaires 
devaient être utilisées, dès lors qu’une vérification des coûts fixes effectifs de 
chaque entreprise basée sur les comptes de résultats des exercices précédents 
entraînerait un surcroît de travail considérable, et donc des retards, et risquerait en 
outre de créer des inégalités de traitement entre les entreprises (p. 12 s). 
 
 
Le fait de se fonder sur des parts de coûts fixes forfaitaires supprimait la 
nécessité de faire une distinction par branche. Plus le nombre de catégories était 
élevé, plus l’attribution et la délimitation étaient complexes dans la pratique. Les 
mesures pour les cas de rigueur visaient à ce que les entreprises concernées 
obtiennent rapidement les contributions dont elles avaient besoin et nécessitaient, 
par conséquent, un certain degré de schématisation. L’ordonnance Covid-19 
définissait ainsi des parts de coûts fixes forfaitaires pour chaque domaine 
d’activité, sur la base des parts de coûts fixes moyens par branche, une part de 
coûts fixes forfaitaires de 25 % en moyenne étant appliquée par branche. Des taux 
inférieurs étaient toutefois prévus pour les branches dont les coûts fixes étaient 
particulièrement bas, comme les agences de voyage, le commerce de gros et de 
véhicules automobile (8 %), les autres commerces de détail (15 %) et toutes les 
autres entreprises (25 % ; p. 12). 
 
 
Dans le cas des entreprises qui déposaient une demande d’aide pour les cas 
de rigueur dans des domaines d’activité soumis à des taux forfaitaires différents, 
l’attribution se faisait en fonction du domaine principal. Par conséquent, une 
entreprise requérante était soumise en principe à un taux forfaitaire unique. Si une 


- 17/24 - 
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entreprise ne sollicitait des aides au titre des cas de rigueur que pour des secteurs 
particuliers de son activité, la part de coûts fixes forfaitaires correspondant au 
secteur concerné s’appliquait (p. 14). 
9) 
a. 
Au plan cantonal genevois, le Grand Conseil a adopté, le 29 janvier 2021, la 
loi 12'863 relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux 
entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par 
les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-
après : aLAFE 2021), complétée par son règlement d’application du 3 février 
2021 (ci-après : aRAFE-2021), dont le but était notamment de limiter les 
conséquences économiques de la lutte contre l’épidémie pour les entreprises sises 
dans le canton, conformément à la loi et à l’ordonnance Covid-19 (art. 1 al. 1 
aLAFE 2021). 
 
b. 
Ladite loi a été abrogée par la loi 12'938 relative aux aides financières 
extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la 
crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de 
coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : LAFE-2021), adoptée par le Grand 
Conseil le 30 avril 2021. 
 
 
L’art. 3 LAFE-2021 règle les principes d’indemnisation et prévoit que l’aide 
financière extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu de l’État de 
Genève destinée à couvrir les coûts fixes non couverts de l’entreprise en 
application de l’ordonnance Covid-19 (al. 1), les coûts fixes considérés et les 
modalités de leur prise en compte dans le calcul du montant de la participation 
accordée par l’État étant précisés par voie réglementaire (al. 2). 
 
 
Pour les entreprises dont le CA moyen 2018-2019 est supérieur à 
CHF 5'000'000.- selon l’art. 8b al. 1 ordonnance Covid-19 (art. 11 LFAE-2021), 
l’indemnisation consiste en une participation à fonds perdus de l’État de Genève, 
entièrement compensée par la Confédération, aux coûts fixes non couverts en 
raison du recul du CA durant l’exercice 2020, cas échéant 2021 pour les mois de 
janvier à juin, l’indemnité étant calculée sur la base de parts de coûts fixes 
forfaitaires, conformément à l’ordonnance Covid-19 (art. 12 al. 1 et 2 LFAE-
2021). 
 
 
L’indemnité maximale par entreprise et pour l’année 2021 ne dépasse pas la 
somme totale de CHF 5'000'000.- et 20 % du CA conformément à l’art. 8c al. 1 
ordonnance Covid-19 ou CHF 10'000'000.- et 30 % du CA en cas de recul du CA 
de 70 % par rapport au CA moyen des exercices 2018-2019 ou si de nouveaux 
fonds propres ont été apportés depuis le 1er mars 2020 (art. 13 al. 1 et 2 LFAE-
2021). 
 
 
Ces dispositions n’ont pas subi de modification par les lois ultérieurement 
adoptées par le Grand Conseil. 


- 18/24 - 
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c. 
Le 5 mai 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application de 
LFAE-2021 (ci-après : RAFE-2021), qui prévoit notamment que peuvent 
prétendre à une aide financière les entreprises qui démontrent que leur CA, généré 
sur une période de douze mois comprise entre le 1er janvier 2020 et le 30 juin 
2021, est inférieur à 60 % du CA moyen déterminé selon les modalités prévues 
par l’art. 3 de l’ordonnance Covid-19 (art. 19 al. 1 RAFE-2021). 
 
 
Selon l’art. 20 RAFE-2021, le montant de l’indemnité correspond au recul 
du CA tel que prévu par l’art. 5 ordonnance Covid-19, multiplié par une part de 
coûts fixes forfaitaires déterminée selon le domaine d’activité (al. 1). 
Conformément à l’art. 8b al. 3 ordonnance Covid-19, la part de coûts fixes 
forfaitaires appliquée au recul du CA est de (al. 3) : 8 % pour les agences de 
voyage, les commerces de gros et les commerces de véhicules automobiles (let. 
a) ; 15 % pour les commerces de détail (let. b) ; 25 % pour les autres entreprises 
(let. c). Le département peut fixer une part de coûts fixes forfaitaires plus faible 
s’il constate que les taux susvisés occasionnent une surindemnisation (al. 4). 
 
 
Ces dispositions n’ont pas non plus subi de modification lors des différentes 
révisions du RAFE-2021. 
10) a. 
En l’espèce, la recourante soutient qu’en retenant, sans fondement légal, une 
activité relevant du secteur du commerce de gros, l’autorité intimée aurait abusé 
de son pouvoir d’appréciation, créé une inégalité de traitement et une distorsion de 
la concurrence, et procédé à une interprétation erronée de l’ordonnance Covid-19, 
ce dernier grief se recoupant avec celui en lien avec l’abus du pouvoir 
d’appréciation. 
 
 
Il n’est pas contesté que la recourante, entreprise réalisant un CA supérieur à 
CHF 5'000'000.-, a déposé auprès de l’autorité intimée à deux reprises, à savoir le 
10 février puis le 10 mai 2021, une demande en ligne en vue d’obtenir une aide 
financière pour cas de rigueur et que, dans ce cadre, elle a sélectionné, parmi les 
possibilités offertes, le secteur d’activité « commerce de gros », indiquant au 
surplus dans sa première demande « Important (sic), exportation, distribution et 
commerce de vins, champagnes et spiritueux principalement en Suisse auprès des 
hôtels-restaurants-bars-discothèques et à l’étranger auprès des grossistes de la 
restauration ». Sur la base des indications ainsi fournies, le département lui a 
accordé une première aide le 18 mars 2021, non contestée, puis une aide 
complémentaire le 14 juillet 2021, retenant un taux forfaitaire de 8 % 
correspondant, selon le droit fédéral, lequel a été repris par le droit cantonal, au 
secteur du « commerce de gros ». Il ressort en effet de l’art. 8b al. 3 let. a 
ordonnance Covid-19 que la contribution non remboursable pour les entreprises 
dont le CA est supérieur à CHF 5'000'000.-, telle que prévue à l’art. 12 al. 1quater 
loi Covid-19, est calculée en multipliant le recul du CA avec une part de coûts 
fixes forfaitaire, fixée à 8 % pour les agences de voyage, les commerces de gros et 
les commerces de véhicules automobiles. 


- 19/24 - 
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b. 
La recourante prétend que ses activités ne relèveraient pas du commerce de 
gros. Elle perd toutefois de vue qu’à deux reprises, elle a expressément fait le 
choix de ce secteur d’activité et n’a pas saisi, dans la déclaration en ligne, 
« commerce de détail » ou « autres entreprises » comme elle le requiert à présent, 
ni n’a indiqué une telle activité ou une interrogation au sujet du secteur la 
concernant dans la fenêtre « description des activités commerciales avant la 
survenue du Covid (vente de biens et services) ». Elle ne saurait ainsi être suivie 
lorsqu’elle affirme qu’elle aurait procédé de la sorte par inadvertance. 
 
 
À la suite de sa réclamation du 11 août 2021, l’autorité intimée lui a 
demandé de produire un certain nombre d’éléments chiffrés, ce qu’elle a fait par 
courrier du 30 novembre 2021, versant au dossier la ventilation détaillée du CA, la 
liste de ses dix plus gros clients, ainsi que la typographie de sa clientèle. Sur cette 
base, l’autorité intimée a retenu que, pour les années 2018 à 2020, respectivement 
78 %, 85,85 % et 82,47 % de son CA avaient trait au commerce de gros, au vu des 
ventes réalisées au profit des cavistes, des détaillants, des revendeurs, des 
coopératives de consommation, de l’intragroupe, des maisons d’enchères, des 
domaines viticoles, de l’hôtellerie, de la restauration et des cafés, contre 
respectivement 22 %, 14,15 % et 17,53 % du même CA attribuables au commerce 
de détail, en fonction des ventes effectuées en ligne, aux clients « corporate », aux 
particuliers et autres. En lien avec la typologie de la clientèle, l’autorité intimée a 
en outre déterminé que, pour les mêmes années, respectivement 59 %, 60 % et 
60 % du CA relevaient du commerce de gros (professionnels, cavistes, 
restaurants, hôtels, cliniques, clients entreprises), le solde relevant du commerce 
de détail (collectionneurs et particuliers). Elle a également relevé que l’entier de 
ses plus grosses commandes étaient attribuables à des entreprises. 
 
 
Un tel procédé correspond à la nomenclature des activités économiques 
établie par l’office fédéral de la statistique (ci-après : OFS), dérivée de la 
nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté 
européenne, qui opère une distinction entre le commerce de gros et le commerce 
de détail en fonction du type de client principal. Le commerce de gros y est ainsi 
défini comme consistant en la revente d’articles et de produits à des détaillants, 
d’entreprise à entreprise, à des usagers industriels et commerciaux, à des 
collectivités et à des utilisateurs professionnels ou à d’autres grossistes ou à des 
intermédiaires qui achètent ces articles et produits pour le compte de détaillants, 
des usagers, des collectivités ou pour les leur vendre. La vente au détail est, quant 
à elle, définie comme la revente au public de biens essentiellement destinés à la 
consommation des particuliers ou des ménages, par des magasins, des grands 
magasins, des comptoirs et des kiosques, des maisons de vente par 
correspondance, des colporteurs et des marchands ambulants, des coopératives de 
consommateurs, des maisons de vente aux enchères, la plupart des détaillants 
prenant possession des marchandises qu’ils vendent, mais certains agissant en tant 
qu’intermédiaires pour un commerçant principal et vendant en consignation ou sur 


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la base de commissions (OFS, Nomenclature générale des activités économique, 
notes explicatives, Neuchâtel 2008, p. 129). Dans ce cadre, la recourante ne 
saurait arguer qu’elle serait dans l’ignorance de la destination des produits mis en 
vente, puisqu’elle connaît ses clients, comme l’indiquent les documents qu’elle a 
transmis à l’autorité intimée dans le cadre de sa réclamation. 
 
 
Dès lors, au regard des éléments en sa possession, l’autorité intimée pouvait, 
sans excès ni abus de son pouvoir d’appréciation, considérer que l’activité de la 
recourante était bien celle relevant du commerce de gros, conformément à ses 
déclarations initiales, étant donné la part prépondérante de son CA en résultant et 
de la typologie de ses clients, et ce en application de l’art. 8b al. 5 ordonnance 
Covid-19, qui prévoit l’application d’une part uniforme de coûts fixes pour les 
entreprises ayant des activités dans plusieurs domaines en fonction de celui dans 
lequel la plus grande part du CA annuel a été générée. La recourante ne prétend 
du reste pas que ses domaines d’activités seraient clairement délimités au moyen 
d’une comptabilité pour permettre de bénéficier de la part de coûts fixes 
correspondant au secteur concerné et n’a pas non plus fait de demande dans ce 
sens (art. 8b al. 5 ordonnance Covid-19). 
 
 
C’est par conséquent à juste titre que l’autorité intimée a appliqué le taux de 
8 % correspondant au commerce de gros à l’activité de la recourante. 
 
c. 
Celle-ci conteste le caractère forfaitaire des coûts fixes, arguant que le taux 
de 16,95 % devait être retenu la concernant, à tout le moins un taux correspondant 
à la réalité de son activité. 
 
 
Ce faisant, elle perd de vue que le caractère forfaitaire des coûts fixes 
découle directement du droit fédéral, que le canton se doit d’appliquer, et qui ne 
laisse à l’autorité intimée aucune marge d’appréciation, comme le rappelle l’art. 
12 al. 1 et 2 LFAE-2021. En effet, dans la mesure où les mesures d’aide aux 
entreprises dont le CA annuel dépasse CHF 5'000'000.- sont intégralement 
financées par la Confédération, celle-ci a établi des prescriptions contraignantes 
que les cantons devaient reprendre, sans y déroger, en particulier afin qu’une 
réglementation uniforme s’applique à l’ensemble du pays. En fait partie le 
caractère forfaitaire des parts de coûts fixes, qui permet une certaine 
schématisation, en supprimant la nécessité de faire une distinction par branche. 
Dans ce cadre, la recourante ne saurait se retrancher en particulier derrière ses 
charges en personnel, dès lors que la formule applicable pour le calcul des 
contributions destinées aux entreprises est déjà basée sur le fait que les charges de 
personnel non couvertes découlant du recul du CA sont compensées par les 
allocations pour perte de gain et les indemnités en cas de RHT. 
 
 
L’autorité intimée n’avait ainsi pas à prendre en compte le taux de 16,95% 
de coûts fixes, comme le prétend la recourante, pas plus qu’elle n’avait à prendre 
en compte un autre taux. En effet, si le commentaire de l’ordonnance Covid-19 de 


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l’AFF fait référence à une part de coûts fixes forfaitaires de 25 % en moyenne 
applicable par branche, il mentionne également que des taux inférieurs, 
conformément à l’art. 8b al. 3 ordonnance Covid-19, étaient prévus pour les 
branches dont les coûts fixes étaient particulièrement bas, à l’instar du commerce 
de gros, qui correspond à l’activité principale de la recourante, conformément à ce 
qui précède. La recourante n’apporte du reste aucun élément permettant de s’en 
écarter. 
 
 
C’est également en vain que la recourante allègue qu’en lui demandant de 
produire une multitude de documents, l’autorité intimée aurait procédé de manière 
à entraver l’application du droit fédéral, qui vise à simplifier les procédures 
d’octroi de l’aide pour cas de rigueur. Elle perd en particulier de vue qu’après 
avoir, à deux reprises, indiqué que son activité relevait du commerce de gros, elle 
a, dans sa réclamation, indiqué que tel n’était pas le cas et qu’elle devait être 
considérée comme relevant tantôt du secteur du commerce de détail, tantôt de 
celui des autres entreprises. Afin d’instruire sa réclamation, l’autorité intimée se 
devait ainsi d’être en possession d’un certain nombre de documents, étant précisé 
que la recourante a elle-même complété sa réclamation à plusieurs reprises. Elle 
ne reproche du reste pas à l’autorité intimée de ne pas avoir statué avec célérité, ce 
qui ne ressort pas non plus du dossier. 
 
 
En outre, comme indiqué ci-dessus, l’autorité intimée n’avait pas, sur la 
base des documents fournis, à appliquer un autre taux que celui forfaitairement 
prévu pour le type d’activité de la recourante, sous peine de contrevenir au droit 
fédéral et de créer des inégalités de traitement entre les entreprises, non seulement 
au sein du canton, mais également par rapport aux entreprises sises dans les autres 
cantons, ce que le législateur fédéral visait précisément à éviter. 
 
d. 
La recourante prétend enfin que l’autorité intimée aurait commis une 
inégalité de traitement par rapport à d’autres entreprises, créant une distorsion de 
la concurrence. Elle n’apporte toutefois aucun élément permettant de l’établir, se 
limitant à des considérations d’ordre général, tout en soutenant que sa situation 
serait atypique, à savoir non comparable avec celles des autres sociétés. Par 
ailleurs, sa situation n’est pas comparable à celle des commerces de détail, au 
regard de ses activités de grossiste, pas plus qu’elle n’est semblable à celle des 
commerces en ligne, comme elle l’indique d’ailleurs en précisant que les coûts 
fixes de ces derniers seraient différents des siens. Ce grief sera dès lors également 
écarté. 
 
e. 
Il s’ensuit qu’en appliquant à la recourante un taux de coûts forfaitaires de 
8 % correspondant à une activité de commerce de gros, l’autorité intimée a 
correctement appliqué le droit fédéral et cantonal pertinent, sans commettre 
d’abus de son pouvoir d’appréciation ni d’inégalité de traitement. Ce faisant, elle 
a abouti à un montant de CHF 272'825.60 à accorder à la recourante, les éléments 
retenus pour le calcul du CA n’étant au demeurant pas contestés et reposent sur 


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l’art. 8b ordonnance Covid-19 et le droit cantonal d’exécution. La recourante s’est 
ainsi vu accorder un montant total de CHF 1'022'825.60, eu égard de la somme de 
CHF 750'000.- allouée le 18 mars 2021. 
 
 
Entièrement mal fondé, le recours sera par conséquent rejeté. 
11) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
lui sera accordée, pas plus qu’au département, qui dispose de son propre service 
juridique (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 15 février 2022 par A______ contre la décision 
du département de l’économie et de l’emploi du 19 janvier 2022 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge d’ A______ ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Michael Lavergnat, avocat de la recourante, ainsi 
qu’à Me David Hofmann, avocat du département de l’économie et de l’emploi. 
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Lauber et Michon Rieben, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
P. Hugi 
 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Payot Zen-Ruffinen 
 
 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :