ge_gerichte · ATA/297/2004 · 2004-04-06 · fr

Résumé:
 La LIPAD a pour seul but de favoriser la libre formation de l'opinion et la participation à la vie publique des citoyens. Elle ne saurait être invoquée pour obtenir des informations à d'autres fins. In casu, le recourant, mis en cause dans une procédure pénale pour mise en danger d'autrui, ne peut utiliser la LIPAD pour accéder au rapport établi par la commission interdépartementale sur les risques majeurs. La LIPAD réserve à cet égard les dispositions relatives à la communication d'informations contenues dans d'autres lois, soit notamment l'article 131 CPP. Par ailleurs, le droit d'être entendu, qui a été notablement élargi par l'introduction de la LIPAD, trouve ses limites dans la sauvegarde de l'intérêt public ou privé, dont les dispositions de procédure pénale font notamment partie.

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_____________ 
 
A/14/2004-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 6 avril 2004 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur M. D.__________ 
représenté par Me Thierry Ador, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
CONSEIL D'ÉTAT 
représenté par Me François Bolsterli, avocat 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/14/2004-CE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Monsieur M. D.__________ est l'administrateur avec 
signature 
individuelle 
de 
la 
société 
X.__________ 
S.A.(ci-après 
: 
X.__________ 
S.A.), 
de 
siège 
au 
__________, 
dont 
le 
but 
est 
la 
promotion 
et 
l'organisation de spectacles, le management artistique, 
la production discographique et l'édition de revues 
musicales. 
 
2. 
Les 28 et 29 juin 2003, cette société a organisé 
deux concerts du chanteur Y.__________ au stade de la 
Praille, à Genève. 
 
3. 
Chargée d'examiner les conditions dans lesquelles 
se 
sont 
déroulés 
ces 
concerts, 
la 
commission 
interdépartementale sur les risques majeurs (ci-après : 
CIRMA) a rédigé un rapport faisant état de manquements 
des organisateurs s'agissant des conditions de sécurité. 
 
4. 
Estimant 
que 
ces 
manquements 
pouvaient 
être 
constitutifs d'une mise en danger d'autrui, le Conseil 
d'Etat a dénoncé les faits au Procureur général le 19 
août 2003 et une instruction pénale a été ouverte. 
 
5. 
Par ordonnance de perquisition et de saisie du 10 
septembre 
2003, 
le 
juge 
d'instruction 
a 
prié 
M. D.__________ de lui communiquer le nombre de billets 
vendus séparément pour chaque concert, l'emplacement 
auquel ils correspondaient dans le stade ainsi que leur 
prix. 
 
6. 
M. D.__________ a indiqué avoir appris par voie de 
presse que la plainte avait été déposée aux motifs que le 
nombre 
de 
spectateurs 
autorisés 
avait 
été 
dépassé, 
entravant ainsi les issues de secours. 
 
7. 
Invoquant 
l'application 
de 
la 
loi 
sur 
l'information du public et l'accès aux documents du 5 
octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), M. D.__________ a, les 10 
et 13 octobre 2003, sollicité tant de la CIRMA que du 
département 
de 
l'intérieur, 
de 
l'agriculture 
et 
de 
l'environnement (ci-après : DIAE) qu'une copie du rapport 
lui soit communiquée. 
 
 
 
Cette requête a été écartée au motif qu'elle était 
susceptible de compromettre l'ouverture, le déroulement 


 
 - 3 - 
 
 
 
ou l'aboutissement de la procédure pénale (art. 26 al. 2 
let. d LIPAD). 
 
8. 
Suite à l'échec de la procédure de médiation, le 
DIAE a, par décision du 3 décembre 2003, confirmé son 
refus d'accès au rapport de la CIRMA. 
 
 
 
Dès lors qu'une procédure était en cours, le DIAE 
ne pouvait se substituer au juge d'instruction et 
divulguer des informations sans violer les articles 20 et 
26 LIPAD. 
 
9. 
Par acte mis à la poste le 5 janvier 2004, 
M. D.__________ a recouru contre ladite décision en 
concluant à son annulation. 
 
 
 
La décision rendue par le DIAE violait les 
articles 1, 20 et 26 LIPAD, le droit d'être entendu et le 
principe de l'interdiction de l'arbitraire. 
 
10. 
Dans sa réponse du 20 février 2004, le DIAE a 
conclu au rejet du recours. 
 
 
 
Le recourant déformait les faits de la cause en 
multipliant les références des médias au rapport de la 
CIRMA, laissant ainsi croire que le rapport était tombé 
dans le domaine public. 
 
 
 
Par ailleurs, la LIPAD ne donnait pas un droit 
absolu à l'accès à l'information. Ainsi, l'article 1 
alinéa 1 LIPAD réservait les restrictions à l'accès aux 
procédures judiciaires et administratives. 
 
 
 
À cet égard, l'article 26 alinéa 2 lit. d LIPAD 
trouvait son application, dès lors que la communication 
du rapport de la CIRMA à M. D. risquait d'entraver la 
recherche de preuves et violerait les dispositions de 
procédure 
pénale 
relatives 
au 
secret 
des 
actes 
préliminaires d'instruction et à la suspension de la 
consultation du dossier. 
 
 
 
S'agissant du droit d'être entendu, la LIPAD 
prévoyait une exception au principe ordinaire de la 
communication des pièces du dossier (art. 37 al. 4 
LIPAD). 
 
 
 
Enfin, la décision du DIAE n'était pas arbitraire. 
Bien plus, c'était la tentative d'utiliser la LIPAD pour 
obtenir des informations de manière indue qui l'était. 


 
 - 4 - 
 
 
 
 
11. 
Le 24 février 2004, les parties ont été informées 
que la cause était gardée à juger. 
 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 37 al. 1 et 2 
LIPAD ; 56A de la Loi sur l'organisation judiciaire du 22 
novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 lit. a de la 
Loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
- LPA - E 5 10). 
 
2. 
Le recourant estime que le DIAE, en lui refusant 
l'accès à son dossier, a violé son droit d'être entendu. 
 
 
 
Le droit d'être entendu est une garantie consti-
tutionnelle de caractère formel consacrée par l'article 
29 
alinéa 
2 
de 
la 
Constitution 
fédérale 
de 
la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101), 
anciennement article 4 aCst (ATF 120 Ib 379 consid. 3b p. 
383; 119 Ia 136 consid. 2b p. 138 et les arrêts cités). 
Il comprend en particulier le droit pour l'intéressé 
d'offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance 
du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres 
de preuves pertinentes, de participer à l'administration 
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer 
sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer 
sur la décision à rendre (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55; 
119 Ia 136 consid. 2d p. 139; 118 Ia 17 consid. 1c p. 19; 
116 Ia 94 consid. 3b p. 99; ATA S. du 4 mars 2003, F. du 
5 janvier 1999; H. du 2 décembre 1997). Le droit fédéral 
en la matière n'offre pas une garantie plus étendue que 
le droit cantonal. En procédure administrative genevoise, 
le droit d'être entendu est garanti par les articles 41 
et suivants LPA. L'article 45 LPA limite cependant le 
droit à la consultation du dossier lorsque l'intérêt 
public ou des intérêts privés prépondérants l'exigent. 
 
 
 
L'introduction de la LIPAD a renversé le principe 
du secret de l'administration en faveur de celui de la 
publicité. L'administré n'a dès lors plus besoin de 
justifier d'un intérêt particulier pour consulter un 
dossier 
administratif, 
et 
son 
droit 
d'accès 
est 
notablement plus étendu que celui découlant du droit 
d'être entendu. Toutefois, l'application de la LIPAD 
n'est pas inconditionnelle. De plus, dans la mesure où 
elle est applicable, cette loi ne confère pas un droit 


 
 - 5 - 
 
 
 
d'accès absolu. 
 
 
 
Pour délimiter l'étendue du droit d'être entendu, 
il convient dès lors d'examiner tant l'applicabilité de 
la LIPAD au regard de son but que les limites qu'elle 
fixe pour la sauvegarde d'un intérêt public ou privé 
prépondérant (cf. art. 26 LIPAD). L'article 37 alinéa 4 
LIPAD limite d'ailleurs la portée du droit d'être entendu 
dans cette même mesure. 
 
3. 
La LIPAD a pour but de favoriser la libre 
formation de l'opinion et la participation à la vie 
publique (art. 1 LIPAD). En édictant cette loi, le 
législateur a érigé la transparence au rang de principe 
aux fins de renforcer tant la démocratie que le contrôle 
de l'administration ainsi que de valoriser l'activité 
étatique et favoriser la mise en oeuvre des politiques 
publiques (MGC 2000 45/VIII 7671ss). Il s'est notamment 
agi 
d'accroître 
l'intérêt 
des 
citoyens 
pour 
le 
fonctionnement des institutions et de les inciter à mieux 
s'investir dans la prise de décision démocratique (ATA X. 
S.A. du 21 janvier 2003, publié in SJ 2003 I 475; P. 
MAHON, Les enjeux du droit à l'information, in : 
L'administration transparente, Genève, Bâle, Munich 2002, 
p. 29). 
 
 
 
Le recourant explique devoir prendre connaissance 
du rapport de la CIRMA aux fins d'être en mesure de 
préparer sa défense. Qu'il s'agisse des mises en cause 
sur le plan pénal ou sur le plan médiatique, ce motif 
n'entre manifestement pas dans les buts visés par la 
LIPAD. Celle-ci a été édictée dans une optique civique et 
ne 
saurait 
être 
utilisée 
aux 
fins 
d'obtenir 
des 
informations dans un autre but. À cet égard, l'article 1 
alinéa 1 in fine LIPAD réserve les dispositions relatives 
à la communication d'informations qui pourraient être 
contenues dans d'autres lois. Ainsi, le code de procédure 
pénale permet des restrictions à l'accès au dossier à 
divers stades de la procédure. S'agissant des actes 
préliminaires de l'instruction, le secret est de mise 
(cf. art. 131 du Code de procédure pénale du 29 septembre 
1977 - CPP - E 4 20). Dès lors que le recourant n'a pas 
été inculpé, la procédure n'est pas contradictoire et 
celui-ci ne peut avoir accès au dossier. À l'évidence, il 
ne peut donc pas invoquer l'application de la LIPAD pour 
contourner 
les 
dispositions 
de 
procédure 
pénale. 
L'application de la LIPAD ne peut donc pas être admise en 
l'espèce. 
 


 
 - 6 - 
 
 
 
4. 
Dans l'hypothèse où les motifs invoqués par le 
recourant pour obtenir une copie du rapport de la CIRMA 
devaient entrer dans le cadre de la LIPAD, l'accès à ce 
document devrait être refusé sur la base de l'article 26 
LIPAD. 
 
 
 
Aux termes de cet article, les documents à la 
communication 
desquels 
un 
intérêt 
public 
ou 
privé 
prépondérant s'oppose sont soustraits au droit d'accès. 
Tel est le cas notamment lorsque l'accès aux documents 
est propre à compromettre l'ouverture, le déroulement ou 
l'aboutissement d'enquêtes prévues par la loi ou à rendre 
inopérantes les restrictions au droit d'accès à des 
dossiers qu'apportent les lois régissant les procédures 
judiciaires et administratives (art. 26 al. 2 lit. d et e 
LIPAD). 
 
 
 
Selon le recourant, le contenu du rapport a déjà 
été substantiellement dévoilé au public. Dans cette 
mesure, sa communication ne saurait plus compromettre le 
déroulement de la procédure. 
 
 
 
Les allégations du recourant relatives à une large 
diffusion des informations contenues dans le rapport de 
la CIRMA ne sont pas prouvées. Au vu des pièces qui ont 
été soumises à son appréciation, le tribunal de céans 
retient 
que 
l'éventuel 
dépassement 
du 
nombre 
de 
spectateurs autorisés lors des manifestations des 28 et 
29 juin 2003 et l'obstruction consécutive des issues de 
secours constituent les seuls faits notoires. Ces faits 
étaient au demeurant aisément déductibles de l'ordonnance 
de perquisition et de saisie adressée le 10 septembre par 
le juge d'instruction au recourant. Pour le surplus, le 
recourant ne peut soutenir qu'il ignore des faits qui ont 
été divulgués par les médias au public. 
 
 
 
Indépendamment de ce qui précède, l'article 26 
LIPAD limite l'accès à l'information quand celle-ci est 
propre 
à 
compromettre 
le 
déroulement 
d'enquêtes 
ou 
qu'elle rendrait inopérantes les restrictions au droit 
d'accès à des dossiers instituées par les lois de 
procédure. 
S'agissant 
d'une 
procédure 
pénale, 
le 
législateur est parti du principe que la divulgation 
d'informations 
au 
stade 
des 
actes 
préalables 
d'instruction était propre à entraver le déroulement de 
celle-ci et a ainsi décrété que ces actes étaient 
secrets (cf. art. 131 CPP). 
 
 
 
 
Le 
recourant 
fait 
en 
l'espèce 
l'objet 
d'une 


 
 - 7 - 
 
 
 
procédure pénale pour mise en danger d'autrui suite aux 
manifestations des 28 et 29 juin 2003. Or, le rapport 
établi par la CIRMA a précisément pour objet ce complexe 
de faits. Il s'ensuit que la communication de ce document 
au recourant entrerait directement en contradiction avec 
les dispositions pénales limitant l'accès au dossier. 
 
 
 
La communication du rapport de la CIRMA doit dont 
également être refusée pour ce motif. 
 
5. 
L'applicabilité de la LIPAD ne peut être admise en 
l'espèce, de sorte que le recourant ne peut invoquer le 
large droit d'être entendu qu'elle confère aux citoyens 
pour prendre connaissance du rapport de la CIRMA. Par 
ailleurs, la communication de ce dossier se serait de 
toute façon heurtée aux dispositions de sauvegarde de 
l'intérêt public instaurées par la LIPAD (art. 26). Or, 
le droit d'être entendu en tant que principe général de 
droit administratif trouve également ses limites dans la 
sauvegarde d'un intérêt public ou privé prépondérant. 
Dans la mesure où un intérêt public s'oppose à la 
communication du rapport de la CIRMA au recourant, le 
droit d'être entendu de ce dernier est limité dans cette 
même mesure. Partant, ce grief doit également être 
écarté. 
 
6. 
Par ailleurs, il est fait grief d'une violation de 
l'article 20 LIPAD. 
 
 
 
 Le recourant expose à juste titre que cette 
disposition ne trouve application que lorsque la demande 
d'information est adressée à une juridiction, au conseil 
supérieur de la magistrature ou à une autre autorité 
judiciaire. 
 
 
 
Partant, la référence à cette disposition par le 
DIAE dans sa décision du 3 décembre 2003 est erronée. Il 
n'empêche que la décision attaquée est matériellement 
valable pour les motifs exposés ci-dessus. 
 
7. 
Enfin, le grief de l'arbitraire soulevé par le 
recourant est sans objet dès lors que la décision rendue 
par le DIAE est conforme à la loi. 
 
8. 
Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge 
du recourant qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 


 
 - 8 - 
 
 
 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 5 janvier 2004 par Monsieur M. D.__________ 
contre la décision du Conseil d'Etat du 3 décembre 2003; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
le rejette; 
 
 
 
 
met à la charge du recourant un 
émolument de CHF 1'500.-; 
 
 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Thierry Ador, avocat du recourant, ainsi qu'à Me François 
Bosterli, avocat de l'intimé. 
 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin et Schucani, 
Mmes Hurni et Bovy, juges. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le vice-président : 
 
 
C. Del Gaudio-Siegrist 
 F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme N. Mega