ge_gerichte · ATA/715/2014 · 2014-09-09 · fr

Résumé:
 Un courrier de la cheffe du département chargé de la surveillance des communes à une commune énonçant sa position sur la légalité d'une revalorisation comptable ne peut pas être assimilé à une décision. Dans l'échange de courriers, la surveillance des communes n'a fait que renseigner la recourante.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2417/2013-DIV 
ATA/715/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 9 septembre 2014 
 
 dans la cause 
 
COMMUNE A______ 
représentée par Me Pierre Louis Manfrini, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT PRÉSIDENTIEL 
 
 


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A/2417/2013 
EN FAIT 
1) 
 
La parcelle (ci-après : la parcelle) no 1______ de la commune A______ 
(ci-après : la commune), sise au ______ et ______ chemin B______, est propriété 
de la commune depuis décembre 1973. Elle fait partie de son patrimoine financier. 
 
 
La parcelle est inscrite au bilan de la commune pour une valeur de 
CHF 197'945.-, soit sa valeur d’acquisition. 
2) 
 
En novembre 2007, la commune a constitué un droit de superficie sur la 
parcelle. La durée de ce droit a été fixée à cinquante ans à compter du 1er janvier 
2008, avec possibilité de prolonger cette période de trente ans. 
 
 
La commune reçoit une rente annuelle de CHF 200'000.- en contrepartie du 
droit de superficie. La rente est indexée sur l’indice genevois des prix à la 
consommation, ce qui a porté la valeur de la parcelle à CHF 202'348.- en 2013. 
3) 
 
Par courrier du 29 janvier 2013, la commune a interpellé le service de 
surveillance des communes (ci-après : la surveillance des communes) afin de 
savoir s’il était possible d’adapter la valeur de la parcelle à la « réalité 
économique » ; la constitution d’un droit de superficie devait, en effet, être 
assimilée à une vente. Elle demandait l’accord de la surveillance des communes. 
4) 
 
Le 4 février 2013, la surveillance des communes a répondu à ce courrier. 
 
 
Les actifs devaient figurer au bilan au maximum pour leur prix d’achat ou 
de revient, comme cela était prévu par l’art. 4 al. 2 des directives comptables du 
25 octobre 1989 édictées par le département en charge de la surveillance des 
communes. 
 
 
Ce principe découlait du nouveau modèle de compte (ci-après : MCH1) 
auquel les communes genevoises étaient soumises. L’inscription d’une valeur 
supérieure à celle d’acquisition serait assimilée à une revalorisation contraire aux 
prescriptions comptables. En outre, la création d’un droit de superficie 
n’équivalait pas à une vente. 
 
 
Pour le surplus, la Conférence des directeurs cantonaux des finances avait 
publié en 2008 un manuel relatif au modèle comptable harmonisé pour les cantons 
et les communes (ci-après : MCH2). Elle recommandait l’adoption par les cantons 
de ce modèle, qui prévoyait l’évaluation des biens sur la base de leur valeur 
vénale, dans les dix ans. 
 
 
La surveillance des communes a soumis, pour avis, la question à la Cour des 
comptes. 


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5) 
 
Le 22 mars 2013, la Cour des comptes a confirmé la position de la 
surveillance des communes. 
 
 
MCH1 s’appliquait aux communes genevoises. Un actif figurait au bilan au 
maximum à la valeur de son prix d’achat ou de revient, compte tenu des 
amortissements et des réévaluations commandés par les circonstances. 
 
 
La situation changerait avec MCH2. 
6) 
 
Le 25 avril 2013, la commune a contesté la position de la surveillance des 
communes. 
 
 
Il n’existait pas de délégation de compétence au département en charge de la 
surveillance des communes pour édicter des règles comptables contraignantes 
pour les communes genevoises. Les directives n’étaient pas des règles de droit 
mais des instructions internes. 
 
 
La loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève du 
7 octobre 1993 (LGAF - D 1 05) s’appliquait aux communes et prévoyait 
l’application des normes IPSAS (International Public Sector Accounting 
Standards) à la tenue des comptes publics. Ces normes imposaient l’inscription 
des actifs à leur valeur vénale. 
 
 
L’État de Genève était lui-même soumis aux normes IPSAS. L’absence de 
mise en conformité à la LGAF des directives du département en charge de la 
surveillance des communes ne permettait pas d’ignorer la loi. En outre, MCH2, 
qui reprenait la valorisation à la valeur vénale, allait être mis en place. 
 
 
La surveillance des communes devait revenir sur sa détermination et notifier 
une décision formelle. 
7) 
 
Le 29 mai 2013, la surveillance des communes a confirmé sa position. Les 
bases légales actuelles ne permettaient pas l’application des normes IPSAS aux 
communes. 
 
 
Ces dernières avaient appliqué les normes issues des directives du 
département en charge de la surveillance des communes depuis les années 80. 
 
 
L’interprétation littérale de la LGAF démontrait que les normes IPSAS ne 
s’appliquaient pas aux communes. Le législateur n’avait pas voulu, en outre, 
appliquer en partie les règles MCH1 et pour le reste les normes IPSAS. 
 
 
En outre, si les normes IPSAS devaient être appliquées, elles devraient l’être 
à tous les actifs, par réévaluation au bilan d’entrée, et à toutes les communes. 
 
 
MCH2 devrait entrer en vigueur pour le budget 2016, avec une valorisation 
des actifs à la valeur vénale. 


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Dans le cadre de l’adoption des comptes, le département en charge de la 
surveillance des communes devrait approuver les comptes de la commune. Si les 
biens devaient être réévalués, les comptes ne pourraient être approuvés et le 
Conseil d’État rendrait, alors, un arrêté susceptible de recours. 
 
 
Le courrier du 25 avril 2013 avait été transmis à la Cour des comptes. 
8) 
 
Le 4 juin 2013, la commune a persisté dans les termes de son courrier du 
25 avril 2013. 
 
 
Le comportement des autres communes genevoises n’avait pas de 
pertinence pour la situation actuelle. 
 
 
L’interprétation de la LGAF faite par la surveillance des communes était 
incorrecte. 
 
 
Cette dernière devait prendre une décision en constatation. 
9) 
 
Lors d’une séance tenue le 10 juin 2013 en présence du conseiller 
administratif en charge des finances et du secrétaire général de la commune, du 
directeur de la surveillance des communes et du président de la Cour des comptes, 
la Cour des comptes a rappelé que les normes IPSAS ne s’appliquaient pas aux 
communes. Il n’était donc pas possible pour la commune de réévaluer la parcelle à 
sa valeur vénale. 
10) 
Le 17 juin 2013, la Conseillère d’État en charge du département de 
l’intérieur, de la mobilité et de l’environnement (ci-après : DIME), alors en charge 
de la surveillance des communes, a répondu au courrier du 4 juin 2013 en 
confirmant la position de la surveillance des communes et les discussions tenues 
le 10 juin 2013. Elle reprenait largement le contenu du courrier du 29 mai 2013. 
 
 
La réévaluation d’un bien du patrimoine financier n’était pas possible en 
l’état de la législation. Les normes IPSAS n’étaient pas applicables aux 
communes. Si elles devaient être tout de même applicables, elles devaient l’être 
dans leur intégralité, donc également pour la mise en place d’un bilan d’entrée, ce 
que n’avait pas fait la commune. En l’absence d’un bilan d’entrée, les autres 
dispositions étaient, dès lors, inapplicables. 
 
 
À l’issue de son argumentation, elle concluait : 
 
 
« Dès lors, je ne peux accepter votre demande de revalorisation de la 
parcelle no 1______ figurant à l’actif du bilan dans le patrimoine financier de la 
commune A______ ». 


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11) 
Par acte déposé le 24 juillet 2013, la commune a interjeté recours contre ce 
courrier auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : 
la chambre administrative). 
 
 
Le courrier était une décision. Même s’il n’était pas désigné comme tel, 
qu’il n’indiquait pas les voies et délais de recours, le DIME statuait de manière 
obligatoire et contraignante. L’acte juridique touchait directement les droits et 
obligations de la commune, ce qui caractérisait une décision. La Conseillère 
d’État en charge du DIME avait déclaré qu’elle ne pouvait pas « accepter » la 
« demande » de la commune. En obligeant la commune à utiliser certaines normes 
de façon illégale, le DIME avait violé l’autonomie communale. 
 
 
La chambre administrative était compétente pour traiter le recours, aucune 
autorité de recours spéciale n’étant prévue dans la loi sur l'administration des 
communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05) ou dans la LGAF. 
 
 
La définition du périmètre de consolidation de l’État ne concernait pas les 
communes qui étaient incluses dans le champ d’application de la LGAF par 
l’intermédiaire d’un article ad hoc. La LGAF imposait l’application des normes 
IPSAS à la tenue des comptes. Donc, la commune devait appliquer ces normes. 
 
 
La LAC et le règlement d’application de la LAC du 31 octobre 1984 
(RAC – B 6 05.01) ne contenaient pas de disposition portant sur les normes 
comptables applicables à la tenue des comptes communaux. Les directives du 
DIME ne constituaient pas des normes comptables de rang législatif et ne 
pouvaient donc pas déroger aux principes contenus dans la LGAF. 
 
 
La « décision » du 17 juin 2013 devait donc être annulée. 
12) 
Le 13 septembre 2013, le DIME a conclu à l’irrecevabilité du recours, 
subsidiairement à son rejet. 
 
 
Préalablement, il fallait constater que l’objet du recours était la réévaluation 
de la parcelle et non l’application des normes IPSAS. 
 
 
Le courrier du 17 juin 2013 n’était pas une décision. Ne créant ni droits, ni 
obligations, il avait pour objet l’information donnée à la commune par le 
Conseil d’État, en sa qualité d’autorité de surveillance des communes, sur 
l’impossibilité de réévaluer la parcelle en regard des dispositions légales en 
vigueur. Il s’agissait de l’expression d’un avis qui ne déployait aucun effet 
juridique contraignant à l’égard de la commune. En outre, le Conseil d’État 
rendait des « décisions » sous forme d’arrêtés, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. 
Il serait possible pour la commune de recourir contre la décision d’approbation ou 
non de ses comptes. 


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MCH1, applicable selon la directive du DIME se basant sur la LAC et le 
RAC, prévoyait l’inscription des actifs à leur valeur d’achat. Les normes IPSAS 
n’étaient pas applicables aux communes. La lecture de la LGAF démontrait que le 
législateur n’avait pas désiré que ce fût le cas. 
 
 
Au cas où les normes IPSAS s’appliqueraient tout de même, elles ne 
pourraient pas se limiter à la seule réévaluation de la parcelle. Il fallait passer par 
une réévaluation de tout le patrimoine financier par l’intermédiaire du bilan 
d’entrée. 
13) 
Le même jour, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 25 octobre 2013 
pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la 
cause serait gardée à juger. 
14) 
Le 7 octobre 2013, la commune a persisté dans ses conclusions. 
 
 
Sa demande ne se limitait pas à la revalorisation de la parcelle mais 
s’étendait à la détermination des normes applicables à la tenue de ses comptes 
publics. 
 
 
Le courrier du 17 juin 2013 était bien une décision. Il répondait à une 
requête formelle de la commune sollicitant une décision formelle. En se 
prononçant sur l’application des normes IPSAS, le DIME avait pris une décision 
constatatoire. L’État ne pouvait pas « banaliser » ses actes afin de les faire 
échapper au contrôle judiciaire. 
 
 
La démarche de la commune n’avait pas pour but de soumettre ses comptes 
communaux pour approbation, mais d’obtenir une décision constatatoire sur le 
régime applicable à la tenue des comptes. 
15) 
Le DIME ne s'est quant à lui pas manifesté. 
16) 
Le 27 novembre 2013, le département présidentiel a repris la responsabilité 
de la surveillance des communes. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions au 
sens des art. 4, 4A et 57 LPA prises par des autorités ou des juridictions 
administratives visées aux art. 5, respectivement 6 al. 1 let. a à e LPA 


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(art. 132 al. 2 LOJ). Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des 
décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas 
d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour 
objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de 
constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits 
(let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, 
modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
3) 
 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 
1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou 
plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. 
Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure 
(arrêts du Tribunal fédéral 8C_ 220/2011 du 2 mars 2012 ; 8C_191/2010 du 
12 octobre 2010 consid. 6.1 ; 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 2 ; 
ATA/537/2014 
du 
17 
juillet 
2014 
consid. 
2 ; 
Ulrich 
HÄFELIN/ 
Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 
2010, n. 867 ss ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 
3ème éd., 2011, pp. 179 ss n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3 ; Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2011, p. 269 ss, n. 783 ss). Ces dernières peuvent 
constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, 
lorsqu’elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement 
l’adoption d’une mesure plus restrictive à l’égard du destinataire. Lorsque la mise 
en demeure ou l’avertissement ne possède pas un tel caractère, il n’est pas sujet à 
recours (ATA/104/2013 du 19 février 2013 consid. 2 ; Pierre MOOR/ 
Etienne POLTIER, Droit administratif, op. cit., p. 180 n. 2.1.2.1 ; Alfred KÖLZ/ 
Isabelle HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des 
Bundes, 2ème éd., 1998, p. 181 ; Fritz GYGI Bundesverwaltungsrechtspflege, 
1983, p. 136). 
 
 
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Elles sont notifiées aux 
parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit. 
Exceptionnellement, dans les domaines restreints visés par le règlement sur la 
communication électronique du 3 février 2010 (RCEL - E 5 10.05, en vigueur 
depuis le 1er janvier 2010, et art. 18A LPA), la communication de la décision par 
un document écrit et signé n’est pas exigée. 
4) 
a. 
L’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit 
cantonal (art. 51 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Les communes sont des collectivités 
publiques territoriales dotées de la personnalité juridique (art. 132 al. 1 Cst-GE). 


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Leur autonomie est garantie dans les limites de la Constitution et de la loi 
(art. 132 al. 2 Cst-GE), soit, à Genève, principalement la LAC. 
 
b. 
Les communes sont placées sous la surveillance du Conseil d'État. Celui-ci 
l'exerce plus spécialement par l'intermédiaire du département chargé de la 
surveillance des communes (art. 61 LAC). 
 
c. 
Les principaux principes comptables ainsi que la tenue de la comptabilité 
sont prévus aux art. 20 et 21 RAC. En particulier, les communes sont tenues de se 
conformer aux directives d’application du département (art. 21 al. 1 RAC). Les 
règles comptables applicables aux comptes communaux ne relèvent pas de la 
compétence 
des 
communes 
(Stéphane 
GRODECKI, 
Les 
compétences 
communales – Comparaison intercantonale, in Thierry TANQUEREL/François 
BELLANGER, L’avenir juridique des communes, Zurich 2007, 25-77, 47). 
5) 
a. 
En l’espèce, la recourante a demandé le 29 janvier 2013 à la surveillance des 
communes de se positionner sur la question de la revalorisation de la parcelle. 
Dans sa réponse, la surveillance des communes s’est prononcée sur ce point précis 
en rappelant l’application de MCH1. La Cour des comptes en a fait de même. 
C’est par la suite que la recourante a remis en cause l’application de MCH1 à la 
tenue des comptes communaux. Il s’en est ensuivi un échange de courriers, qui 
reprenait les éléments précédemment développés par la surveillance des 
communes. Comme le montrent, notamment, les interventions de la Cour des 
comptes et la rencontre du 10 juin 2013, ces échanges se sont inscrits dans la 
relation de dialogue entre une commune et l’autorité de surveillance. Cette 
dernière a informé la recourante sur les bases légales et les raisons conduisant à 
l’application de MCH1 et les conséquences éventuelles de sa non-application. Le 
courrier du 17 juin 2013 s’inscrit dans cette volonté d’informer la recourante de la 
situation juridique s’appliquant aux communes genevoises. Malgré ce préavis, la 
commune n’est pas contrainte de s’écarter de l’application des normes IPSAS à la 
tenue de ses comptes, tout en sachant que la délibération de son conseil municipal 
validant les comptes ne serait selon toute vraisemblance pas approuvée par le 
Conseil d’État, ce qui ouvrirait la voie à un recours. 
 
b. 
Si la surveillance des communes devait rendre systématiquement une 
décision formelle dans ses relations avec les communes, son rôle serait amputé de 
la partie consistant à renseigner et à informer les communes. Ce rôle est du reste 
prévu par la LAC, selon laquelle les départements doivent informer les communes 
des problèmes de portée générale concernant ces dernières, notamment avant de 
prendre toute décision d’exécution (art. 63 al. 1 LAC). Le seul fait que la 
recourante ait demandé une décision formelle ne change pas la nature des 
courriers, plus particulièrement de celui du 17 juin 2013. Un raisonnement 
contraire donnerait la possibilité à la recourante, par ses propres agissements, de 
définir la forme des relations entretenues avec l’autorité. 


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6) 
 
De même, si l’absence de mention de voies et de délai de recours n’exclut 
pas qu’un acte soit considéré comme une décision, le recours à des termes 
couramment utilisés dans une décision, tels que « je ne peux accepter » dans le cas 
d’espèce, ne confère pas encore à l’acte la qualité d’une décision (ATA/537 2014 
précité consid 3). 
7) 
 
Au surplus, on notera que, dès le 1er janvier 2014, la LGAF, qui a fait l'objet 
d'une refonte totale adoptée le 4 octobre 2013, ne fait plus mention des 
communes. L'exposé des motifs de la nouvelle loi indique à cet égard que 
« la présente loi ne s'appliquera pas aux communes. La LAC sera modifiée 
ultérieurement de son côté, pour régir intégralement la gestion financière des 
communes. Les communes appliqueront en effet le modèle MCH2 » (PL 10'960, 
p. 36). 
8) 
 
Ainsi, le courrier du 17 juin 2013 ne peut pas être considéré comme une 
décision. Il entre dans le domaine des informations transmises aux communes par 
l’autorité de surveillance. 
9) 
 
Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable. 
10) 
Un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de la commune, qui ne 
défendait en l'espèce pas l'une de ses propres décisions (art. 87 al. 1 LPA). 
Aucune indemnité de procédure ne sera allouée vu l'issue du litige (art. 87 al. 2 
LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 24 juillet 2013 par la commune A______ ; 
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1’000.- ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 


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communique le présent arrêt à Me Pierre Louis Manfrini, avocat de la recourante, ainsi 
qu’au département présidentiel. 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Dumartheray, Verniory et Pagan, juges, 
M. Fiechter, juge suppléant. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :