ge_gerichte · JTAPI/575/2025 · 2025-05-28 · fr


REPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENEVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3140/2024 LCI 
JTAPI/575/2025 
 
JUGEMENT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
du 28 mai 2025 
 
dans la cause 
 
Madame A______ et Monsieur B______, représentés par Me Erin WOOD 
BERGERETTO, avocate, avec élection de domicile 
 
contre 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 


- 2/22 - 
A/3140/2024 
EN FAIT 
1. 
Par décision DD 1______ du ______ 2019, le département du territoire (ci-après : 
le département) a autorisé la construction de quatre maisons contiguës, avec couvert 
à voitures, sur la parcelle n° 2______ de la commune de C______ (ci-après : la 
commune). 
2. 
Par la suite, cette parcelle a été divisée en cinq parcelles distinctes, soit les parcelles 
nos 3______ (dépendance), 4______, 5______, 6______ et 7______. 
3. 
Madame A______ et Monsieur B______ (ci-après : les propriétaires) sont 
copropriétaires de la parcelle n° 7______ précitée d’une surface de 378 m2, à 
l’adresse ______[GE]. 
4. 
Par requête du 9 février 2024, enregistrée sous le numéro APA 8______, les 
propriétaires, ont sollicité auprès du département, par le biais de leur mandataire, 
l’autorisation de construire une piscine enterrée de 3 m x 6 m (dimensions 
intérieures) et d’une profondeur de 1.5 m. 
5. 
Le projet a connu deux versions successives. 
6. 
Dans le cadre de l’instruction de cette demande, les instances suivantes ont 
notamment été consultées : 
- 
la direction de l’information du territoire et le service de géologie, sols et 
déchets ont chacun émis un préavis favorable, sous conditions, respectivement 
les 14 et 27 février 2024 ; 
- 
l’office cantonal de l’eau a préavisé favorablement, sous conditions, les 
13 février et 26 juin 2024, ; 
- 
l’office cantonal de l’agriculture de la nature a préavisé favorablement, sous 
conditions, les 13 février et 26 juin 2024, ; 
- 
après avoir sollicité des pièces complémentaires, le 13 février 2024, la direction 
des autorisations de construire (ci-après : DAC), a émis un préavis favorable, 
sans observation, le 21 juin 2024 ; 
La commission d’architecture (ci-après : CA) a émis deux préavis défavorables : 
- 
le 3 avril 2024, elle a considéré que la surface de pleine terre était insuffisante 
pour autoriser la construction de la piscine qui péjorerait davantage les espaces 
verts. Elle a ajouté que « s’agissant d’un groupement sur l’ensemble, la situation 
est fortement défavorisée ». 
- 
le 5 juillet 2024, elle a estimé, qu’à l’échelle de la parcelle, la surface végétale 
devait être préservée et que la piscine péjorait une situation déjà considérée 
comme peu admissible. Au niveau du groupement des villas, les espaces verts 
étaient insuffisants « selon l’art. 59 al. 3 bis de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) ». 


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7. 
Par décision du ______ 2024, le département a refusé de délivrer l’APA 8______. 
Le projet n’était pas conforme à l’art. 59 al. 3bis LCI qui stipulait qu’une surface 
en pleine terre, à savoir dénuée de toute construction en surface ou en sous-sol et 
non revêtue, de la parcelle ou du groupe de parcelles considérées par la demande 
d'autorisation de construire devait être préservée. 
Après avoir rappelé la teneur des préavis de la CA, le département a relevé, qu’à 
l'échelle du lotissement, la surface du groupement de parcelles était de 1’197 m2 et 
que la surface de pleine terre, après la construction de la piscine, serait de 500.5 m2, 
correspondant à un taux de 41.8%. 
Compte tenu de la position de la CA, le projet ne respectait pas, à tout le moins 
qualitativement, la condition posée par l’art. 59 al. 3bis LCI, car il impactait trop la 
surface de pleine terre. Dans cette mesure, faisant sienne la position de la CA, le 
département considérait que l’autorisation de construire sollicitée ne pouvait pas 
être accordée. 
8. 
Par décision du même jour, il a mis un émolument de CHF 350.- à la charge des 
propriétaires, dans le cadre de l’APA 8______, en application des art. 254 ss du 
règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses 
du 27 février 1978 (RCI – L 5 05.01) 
9. 
Par acte du 23 septembre 2024, les propriétaires, sous la plume de leur conseil, ont 
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : le tribunal), concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à 
l’annulation de l’émolument du ______ 2024, subsidiairement à sa réduction, et au 
renvoi du dossier au DT afin qu’il délivre l’autorisation sollicitée. 
La première version du projet prévoyait la construction d’une piscine de 31.39 m2 
et un ratio de pleine terre de plus de 50% par rapport à la surface de la parcelle. 
Après avoir pris connaissance du premier préavis de la CA, qui n’avait d’ailleurs 
pas motivé sa position ni fourni d’explications ou requis la poursuite de 
l’instruction, les recourants avaient soumis un nouveau projet au département, 
prévoyant la construction d’une piscine de 15 m2, avec une emprise au sol de 
18.5 m2. Son emplacement avait également été modifié. Elle était désormais prévue 
près de la terrasse existante. De plus, ils avaient renoncé à la création d’une terrasse 
supplémentaire afin de préserver un maximum de pleine terre, en particulier au sud-
est de la parcelle. Quant au local technique, il était prévu sous la terrasse existante 
de façon à ne pas impacter la pleine terre. Le taux de pleine terre sur leur parcelle 
avoisinait ainsi les 60% et il était supérieur à 40% en tenant compte de la surface 
de l’ensemble des parcelles. 
En dépit de ces modifications, et alors que toutes les autres instances s’étaient 
déclarées favorables au projet, la CA avait à nouveau émis un préavis défavorable, 
sans pour autant se prononcer sur le pourcentage de pleine terre ni suggérer des 
mesures correctives permettant de satisfaire à ses exigences. 


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Or, dans le cadre de l’application de l’art. 59 al. 3bis LCI, le législateur n'avait pas 
imposé l’obligation de considérer systématiquement un projet au regard d’un 
groupe de parcelles. Ceci valait d’autant plus que les parcelles voisines n’étaient 
pas concernées par le projet. De plus, cette disposition ne mentionnait aucun 
pourcentage de pleine terre, l’intention du législateur étant d’atteindre un taux de 
l’ordre de 40% qui n’avait toutefois pas un caractère impératif. Dans ces 
circonstances et compte tenu du taux de pleine terre qui avoisinait 60% de la 
parcelle concernée par le projet, la CA et le département avaient abusé de leur 
pouvoir d’appréciation en refusant l’autorisation de construire sollicitée. Il en allait 
de même s’il fallait tenir compte - ce que les recourants contestaient - de la surface 
totale du groupe de parcelles, le taux de pleine terre atteignant tout de même le 
minimum souhaité par le législateur. Par ailleurs, il était difficile de comprendre en 
quoi le projet ne respectait pas l’aspect qualitatif prévu par l’art. 59 al. 3bis LCI. 
En outre, la décision querellée violait le principe de la proportionnalité, dès lors 
qu’elle leur refusait toute possibilité de construire une piscine, aucune mesure 
moins incisive ne leur ayant été proposée. Elle contrevenait également à la garantie 
de la propriété, dès lors qu’ils étaient empêchés de jouir de leur parcelle, alors 
qu’aucun intérêt public ne s’y opposait. 
Il apparaissait ainsi, qu’en suivant les préavis de la CA qui souffraient d’un défaut 
de motivation et qui n’étaient nullement fondés, le département avait abusé de son 
pouvoir d’appréciation. 
Enfin, compte tenu de la décision de refus, l’émolument de CHF 350.- que le 
département avait mis à leur charge contrevenait aux principes de couverture des 
coûts, de l'équivalence et de la proportionnalité. Il devait ainsi être annulé ou, à tout 
le moins, réduit. 
10. 
Dans ses observations du 26 novembre 2024, le département a conclu, sous suite de 
frais et dépens, au rejet du recours, s’en rapportant à justice quant à sa recevabilité. 
La surface de pleine terre de 519 m2 sur l’ensemble des parcelles d’une superficie 
totale de 197 m2 (sic) n’était que de 44%. Il convenait de préciser que les places de 
stationnement étaient situées au sud-ouest, sur la parcelle n° 3______ et que le 
chemin d'accès se situait au nord-ouest. Compte tenu de ces spécificités, les espaces 
de verdures intéressants se situaient principalement au nord-est et au sud-est des 
parcelles. 
Malgré les modifications apportées au projet, en déplaçant la piscine du milieu de 
la parcelle en bordure de terrasse, la CA s’était déclarée défavorable. Le taux de 
pleine terre, qui n’était déjà pas très importante sur l’ensemble des parcelles, 
n’atteindrait alors plus que 41%. 
Or, lorsque le Conseiller d'État en charge du département avait été auditionné dans 
le cadre des travaux préparatoires de l’art. 59 al. 3bis LCI, il avait indiqué que 
l'autorité intimée travaillerait sur les critères permettant de définir la question de 
pleine terre, tout en précisant qu'il lui semblait faux de les intégrer au niveau 


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législatif car elle relevait, à son sens, de la compétence de la CA, des professionnels 
et des discussions avec les communes. Il avait également précisé qu'elle tendrait à 
un indice de 40%, mais que certains cas pourraient éventuellement requérir des 
dérogations. 
L'introduction de cet indice de verdure à l'art. 59 al. 3bis LCI avait été repris dans 
la marche à suivre que le département avait rédigé concernant la densification de la 
cinquième zone (version novembre 2022). Il avait également été précisé dans sa 
directive sur les rapports de surface (version août 2024), dans laquelle il rappelait 
que, selon l'expérience de la CA, il pouvait être considéré, en règle générale, qu'une 
surface de pleine terre inférieure à 40% n’était ni qualitative, ni suffisamment 
quantitative, alors qu'à l'inverse, une surface supérieure à 60% pouvait être 
considérée comme suffisamment quantitative et qualitative. 
De plus, il ressortait notamment de la récente jurisprudence de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), que 
l'appréciation du respect de l'obligation concernant la préservation de la pleine terre 
en cinquième zone à bâtir devait aussi se faire sous l'angle qualitatif, cette 
appréciation incombant à la CA, dont le préavis était essentiel à sa bonne 
application. 
En l’occurrence, le projet d'ensemble à l'origine de la construction des quatre 
maisons contiguës et de la division parcellaire qui s'en était suivie avait permis de 
mettre en valeur une surface de pleine terre située essentiellement au sud-est et au 
nord-est des parcelles qui avaient été créées. Or, l'implantation de la piscine projetée 
à l'emplacement prévu contrarierait irrémédiablement la qualité des espaces de 
verdures promue dans le cadre de l'autorisation de construire DD 1______. De plus, 
ces maisons avaient déjà bénéficié d'une importante dérogation à l'indice 
d'utilisation du sol (ci-après : IUS) (THPE 47.5%) et une grande partie des parcelles 
qui représentait l'ancienne parcelle avait été considérablement minéralisée pour 
permettre l'aménagement des places de stationnement et du chemin d'accès. 
Dans ces circonstances, l’autorité intimée considérait qu’autoriser la piscine 
litigieuse compromettrait irrémédiablement le difficile équilibre qui avait pu être 
trouvé dans le cadre de la délivrance de la DD 1______. En outre, si seule la 
parcelle des recourants devait être prise en considération pour le calcul de la surface 
de pleine terre, cela contrarierait irrémédiablement le principe de protection du 
cadre végétal que le législateur avait mis en œuvre dans le cadre de l’art. 59 al. 3bis 
LCI, puisque le projet qui était à l'origine de la construction des maisons et la 
situation qui en avait résulté ne seraient pas pris en considération. 
Il ne pouvait ainsi être reproché au département d’avoir abusé ou excédé de son 
pouvoir d'appréciation en mettant en œuvre cette disposition légale, dans le cadre 
de l'instruction de la demande des recourants. 
Par ailleurs, la garantie de la propriété n’était pas absolue. Elle pouvait être 
restreinte à certaines conditions qui étaient toutes remplies en l’espèce. En effet, la 


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décision de refus était justifiée par un intérêt public, soit la préservation de la qualité 
environnementale en cinquième zone à bâtir, et le maintien d'une surface de pleine 
terre suffisante, était propre à atteindre le but visé. 
Sous l’angle du principe de proportionnalité au sens étroit, la jurisprudence avait 
précisé, dans un cas similaire, que l'intérêt privé à pouvoir user à sa guise de sa 
parcelle devait être mis en balance avec celui, plus général, à la protection de 
l'environnement naturel, en particulier sous l'angle de l’imperméabilisation des sols 
et de la disparition des couloirs de biodiversité. Partant, l’intérêt privé des 
recourants à implanter une piscine au seul emplacement qualitativement intéressant 
du groupe de parcelles concernées, devait céder le pas sur l'intérêt public visé par 
l'objectif de protection de l'environnement naturel. 
S’agissant du grief relatif au montant de l’émolument, il était très général et abstrait 
et n’était pas suffisamment motivé, alors même que les recourants étaient 
représentés par un conseil. Il n’était ainsi pas recevable. En tout état, les recourants 
n’avaient pas démontré que l’émolument mis à leur charge ne serait pas justifié au 
motif que leur requête avait abouti à un refus. Il convenait de préciser à cet égard 
que l’instruction d’un dossier était identique qu’elle mène à une décision de refus 
ou d’octroi d’autorisation de construire. Il ne se justifiait ainsi pas de calculer 
différemment l’émolument. Au demeurant, il ressortait de la jurisprudence récente 
de la chambre administrative que le système légal et réglementaire mis en place 
respectait les principes de la couverture des frais et de l'équivalence. 
11. 
Le 9 janvier les recourants ont répliqué, sous la plume de leur conseil, persistant 
dans leurs conclusions. 
La superficie de l’ancienne parcelle était de 1'199 m2 (cf. préavis de la DAC du 
23 octobre 2018 - DD 1______) de sorte que la surface de pleine terre en était 
augmentée d’autant. 
En outre, ils n’avaient pas eu connaissance du préavis de la CA du 3 avril 2024 et 
celui du 13 février 2024 [recte : 5 juillet 2024] ne faisait pas mention de la 
péjoration des espaces de verdures existants à un endroit où ils étaient le plus 
qualitatif. 
Par ailleurs, la question de la qualité spécifique ou de la localisation spécifique des 
espaces de verdures ne ressortait d’aucun des préavis rendus dans le cadre de la DD 
1______ qui étaient tous favorables. La CA avait d’ailleurs accepté la dérogation à 
l’art. 59 al. 4 LCI, sans émettre de condition, relevant notamment que l'implantation 
des villas et du parking était cohérente. 
La construction des quatre habitations avec un IUS de 47.5% avait été autorisée 
conformément à la densification admise, voire voulue, en zone 5 par les autorités. 
Il n’était ainsi pas soutenable de prétendre désormais que la dérogation accordée 
était de nature à entraver le projet des recourants, étant précisé que leur parcelle 
n’avait pas été impactée par la minéralisation évoquée par le département. Même à 


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suivre la position de ce dernier sur cette question, cette minéralisation était 
inférieure à 8%. 
Il convenait également de relever, qu'à teneur de la jurisprudence fédérale, une 
piscine extérieure non couverte ne répondait pas à la définition d'une construction 
de peu d’importance et qu’elle ne devait être examinée que sous l'angle de l'indice 
IVER. À cet égard, il n’apparaissait pas que la zone considérée présentait des 
qualités écologiques importantes que le projet pourrait impacter, étant précisé que 
l’indice IVER de leur projet était de 59.1%. 
Enfin, il ressortait de la stratégie d’évolution de la zone 5 du plan directeur 
communal approuvé par le Conseil d’État le 25 mai 2022 (ci-après : PDCom) qu’un 
minimum de surface en pleine terre devait être préservé, soit un minimum de 40% 
pour les parcelles inférieures à 1’200 m2, critère auquel répondait le projet. 
12. 
Dans sa duplique du 13 février 2025, le département a persisté dans ses conclusions. 
Il n’avait aucunement remis en cause la DD 1______. Il s’était limité à rappeler 
qu’au vu de l’IUS autorisé et de la minéralisation des parcelles, surtout de la 
parcelle n° 3______ (dépendance), en vue de la réalisation des places de 
stationnement et du chemin d'accès, la surface de pleine terre existante était déjà 
considérablement réduite. Elle ne représentait que 519 m2 sur une parcelle - 
d'origine - de 1'197 m2 (44%). 
Cette situation avait d’emblée amenée la CA à s’opposer au projet litigieux dans 
son préavis du 3 avril 2024 car la surface en pleine terre était insuffisante pour 
autoriser la construction d'une piscine qui viendrait péjorer davantage les espaces 
verts. Elle avait ensuite persisté dans sa position défavorable, quand bien même les 
recourants avaient modifié leur projet de façon à implanter la piscine en bordure de 
terrasse, estimant que cette construction péjorerait « une situation considérée 
comme étant peu admissible ». 
Contrairement aux allégations des recourants, la problématique ne tenait pas tant à 
l’IUS autorisée dans le cadre de la DD 1______ mais au fait que, compte tenu de la 
situation existante, il n’était pas admissible d’accepter qu’une partie de la pleine 
terre soit à nouveau perdue. Cela valait d’autant plus que c’était essentiellement au 
sud-est et au nord-est des parcelles, soit à l’emplacement prévu par le projet, que la 
pleine terre était la plus intéressante, comme cela ressortait des plans versés au 
dossier. 
De plus, pour calculer la surface de pleine terre, il paraissait « logique » de prendre 
en compte l'ensemble des parcelles concernées par la construction des quatre 
maisons contiguës, même si une seule était impactée par le projet litigieux. Cette 
manière de procéder permettait la mise en œuvre du principe de protection du cadre 
végétal voulu par le législateur. 
Hormis le fait que l’obligation de préserver la surface de pleine terre découlait de 
l’art. 59 LCI, disposition qui permettait - comme cela avait été le cas en l’espèce - 
d'autoriser, par dérogation, la construction d’habitats groupés ou de villas jumelles, 


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force était de constater que procéder à l'analyse individuelle des parcelles issues 
d'une division ou d'une mutation parcellaire risquerait, contrairement à ce qui avait 
été voulu par le législateur, de péjorer la situation, en permettant aux parcelles les 
plus grandes et bénéficiant - à la suite d'une division - du cadre végétal le plus 
intéressant de « recevoir », par la suite, de nouvelles constructions, installations ou 
aménagements, au détriment de la surface de pleine terre. 
Cette problématique était d’ailleurs clairement exposée dans la directive du 
département sur la « mutation parcellaire en zone 5 : gestion des droits à bâtir », 
entrée en vigueur le 31 mars 2023, qui concernait non seulement l’IUS 
« mais également la surface susmentionnée ». 
13. 
Les données suivantes ressortent du plan de la pleine terre du ______ 2024 
(9______) : 
État existant en tenant compte de l’ensemble des parcelles : 
- 
surface des parcelles : 1'197 m2 ; 
- 
surface de pleine terre : 519 m2, soit 44% 
État existant en tenant uniquement compte de la parcelle concernée par le projet : 
- 
surface de la parcelle : 378 m2 
- 
surface de pleine terre : 242 m2, soit 64% 
 
État avec le projet en tenant compte de l’ensemble des parcelles : 
- 
surface des parcelles : 1'197 m2 
- 
surface de pleine terre : 500.5 m2, soit 41.8% 
État avec le projet en tenant compte uniquement de la parcelle concernée : 
- 
surface de la parcelle : 378 m2 
- 
surface de pleine terre : 223.5 m2, soit 59.1% 
14. 
À teneur des indications figurant au registre foncier, la surface des parcelles 
nos 3______ (dépendance), 4______, 5______, 6______ et 7______ est de, 
respectivement, 196 m2, 213 m2, 205 m2, 206 m2 et de 378 m2, soit un total de 1'198 
m2. 
15. 
Le détail des écritures et des pièces des parties sera repris dans la partie « En droit », 
en tant que de besoin. 
EN DROIT 
1. 
Le tribunal connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions 
prises par le département en application de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de 


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la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 
145 al. 1 LCI). 
2. 
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
3. 
Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l’espèce. 
Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit 
tels que l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_712/2020 du 21 juillet 2021 consid. 4.3 ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179). 
4. 
Les arguments formulés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives 
seront repris et discutés dans la mesure utile (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_136/2021 du 13 janvier 2022 consid. 2.1 et les références 
citées), étant rappelé que, saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office et 
que s’il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, il n’est lié ni par les 
motifs invoqués par celles-ci (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique 
(ATA/84/2022 du 1er février 2022 consid. 3). 
5. 
Dans un premier grief d’ordre formel qu’il convient d’examiner en premier lieu, les 
recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendu, sous l’angle du 
défaut de motivation du préavis défavorable de la CA. 
6. 
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend le droit, pour 
l’intéressé, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision ne soit 
prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de produire des 
preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou, à tout le 
moins, de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (ATF 149 I 91 consid. 3.2 ; 145 I 167 consid. 4.1 ; 142 II 218 
consid. 2.3). 
Le droit d'être entendu implique aussi, pour l'autorité, l'obligation de motiver sa 
décision. Selon une jurisprudence constante, l'obligation de motiver n'impose pas à 
l'autorité d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués 
par les parties (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 


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1C_298/2017 du 30 avril 2018 consid. 2.1). Il suffit, au regard de ce droit, qu'elle 
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a 
fondé sa décision, de manière à ce que les intéressés puissent se rendre compte de 
la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 142 II 154 consid. 
4.2 ; 139 IV 179 consid. 2.2 ; 138 I 232 consid. 5.1). La portée de l'obligation de 
motiver dépend des circonstances concrètes, telles que la nature de la procédure, la 
complexité des questions de fait ou de droit, ainsi que la gravité de l'atteinte portée 
à la situation juridique des parties. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui 
ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté, même 
si la motivation présentée est erronée. En outre, la motivation peut être implicite et 
résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 IV consid. 3.2.1 ; arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_415/2019 du 27 mars 2020 consid. 2.1 et les arrêts cités ; 
1C_298/2017 du 30 avril 2018 consid. 2.1). Il n'y a ainsi violation du droit d'être 
entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner et de 
traiter les problèmes objectivement pertinents (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 ; 
ATF 134 I 83 consid. 4.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_72/2020 du 1er mai 2020 
consid. 3.3.1 ; 2C_56/2015 du 13 mai 2015 consid. 2.1). 
7. 
Sa violation peut néanmoins être réparée devant l'instance de recours si celle-ci jouit 
du même pouvoir d'examen des questions litigieuses que l'autorité intimée et si 
l'examen de ces questions ne relève pas de l'opportunité, car l'autorité de recours ne 
peut alors substituer son pouvoir d'examen à celui de l'autorité de première instance 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_341/2016 du 3 octobre 2016 consid. 3.1 et les arrêts 
cités; ATF 124 II 132 ; ATA/39/2019 du 15 janvier 2019 consid. 2b et les arrêts 
cités). La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, 
du droit d'être entendu dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de l'atteinte 
portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle peut cependant se 
justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine 
formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 
consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1). 
En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de 
cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses 
arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu'elle aurait dû 
pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/802/2020 du 
25 août 2020 consid. 4c et les références cités). 
8. 
En l’espèce, la motivation des préavis négatifs de la CA, et plus particulièrement 
de celui rendu en dernier lieu le 5 juillet 2024 est certes succincte mais elle demeure 
claire. Cette instance a mentionné la base légale topique, soit l’art. 59 al. 3bis LCI, 
l’insuffisance des espaces verts, l’exigence de préserver la surface végétale ainsi 
qu’une situation existante déjà peu admissible à cet égard. Les recourants ont 
d’ailleurs pu motiver leur recours de manière complète. De son côté, le département 
s’est déterminé dans ses observations, puis dans sa duplique, exposant notamment 
les raisons pour lesquelles il avait suivi le préavis de la CA qu’il a explicité. Les 
recourants ont également eu l’occasion de répliquer. Quoi qu’il en soit, un éventuel 


- 11/22 - 
A/3140/2024 
défaut de motivation peut être réparé par la prise de position de l'autorité intimée, 
suite à un recours, si l'administré se voit offrir la possibilité de s'exprimer à son sujet 
et que l'autorité de recours peut examiner librement les questions de fait et de droit 
(cf. ATF 133 I 201 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_272/2010 du 16 mars 
2011 consid. 2.6.2 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1577 p. 522 et les arrêts 
cités), ce qui est le cas en l'espèce. 
Ce grief sera par conséquent écarté. 
9. 
Le litige porte sur le refus du département d’autoriser la construction d’une piscine 
enterrée sur la parcelle des recourants. 
10. 
L’art. 1 al. 1 LCI prévoit que sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir 
été autorisé élever en tout ou partie une construction ou une installation (let. a). Par 
ailleurs, dès que les conditions légales sont réunies, le département est tenu de 
délivrer l’autorisation de construire (art. 1 al. 6 LCI). 
11. 
En l’espèce, il n’est pas contesté que la construction de la piscine projetée est 
soumise à autorisation de construire. 
12. 
L’art. 59 LCI régit le rapport des surfaces en 5ème zone à bâtir, en posant le 
principe, à son al. 1, que la surface de la construction, exprimée en m2 de plancher, 
ne doit pas excéder 25% de la surface de la parcelle (phr. 1). Ce principe est assorti 
de plusieurs exceptions permettant d’augmenter la SBP (définie à l’art. 59 al. 2 LCI) 
à certaines conditions liées à la performance énergétique du projet de construction 
(art. 59 al. 1 phr. 2 et 3 LCI), qui peuvent se cumuler à d’autres conditions comme 
dans les cas de l’art. 59 al. 4, al. 4bis et 4ter LCI, notamment dans les périmètres de 
densification accrue définis par un plan directeur communal approuvé par le 
Conseil d’État (art. 59 al. 4 LCI). C’est dans le cadre de cette disposition cantonale 
relative au rapport des surfaces que se trouve l’art. 59 al. 3bis LCI entrée en vigueur 
le 28 novembre 2020. 
Cette disposition prévoit qu’une surface en pleine terre, à savoir dénuée de toute 
construction en surface ou en sous-sol et non revêtue, de la parcelle ou du groupe 
de parcelles considérées par la demande d’autorisation de construire doit être 
préservée. 
13. 
Le principe de la préservation de la pleine terre en zone 5 a été introduit dans le 
guide publié par le canton « Les nouveaux quartiers-jardins du XXIe siècle » visant 
une densification de qualité de la zone 5 sans modification de zone à Genève, pour 
répondre à la problématique de l'imperméabilisation des sols. Au chapitre consacré 
à l'« état des lieux » (version juin 2017, p. 7 ss), le guide relevait en effet : « avec 
l'augmentation de l'indice d'utilisation du sol on assiste aussi à l'augmentation de 
l'emprise des bâtiments (et des annexes) pouvant dépasser les 60 % de la surface 
des parcelles concernées. Avec les stationnements de surface, les terrasses en dur 
et les souterrains, cette occupation du bâti a pour conséquence une forte 
imperméabilisation des sols et génère des problèmes de ruissellement et 
récupération des eaux de pluie ». Sous le chapitre « les enjeux de la densification », 


- 12/22 - 
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il fixait des principes généraux visant notamment « à conserver des espaces plantés 
en pleine terre en proportion suffisante en limitant, en même temps, 
l'imperméabilisation des sols » et introduisait également la mention de l'IVER. 
14. 
Dans le cadre de l'examen du projet de loi portant sur la modification de l'art. 59 al. 
4 LCI (PL 12'566), un député avait proposé d'ajouter un alinéa 3bis à l'art. 59 LCI 
dont la teneur serait la suivante : « une surface en pleine terre, à savoir dénuée de 
toute construction en surface ou en sous-sol et non revêtue, correspondant au 
minimum à 40 % de la surface de la parcelle ou du groupe de parcelles considérées 
par la demande d'autorisation de construire doit en principe être préservée » 
(rapport du 11 août 2020 de la commission d'aménagement du canton chargée 
d'étudier le PL 12'566-A). 
15. 
Il résulte des débats devant le Grand Conseil que le Président du Conseil d'État, en 
réponse à la question de l'introduction du pourcentage minimal de 40 % de surface 
en pleine terre, a expliqué : « Sur cette base, nous allons travailler pour mettre à 
jour d'ici la fin de l'année une grille des critères de qualité qui permettra de valoriser 
la question de la pleine terre - elle doit tendre vers les 40%, mais il y a toujours des 
cas qui requièrent des dérogations. C'est pourquoi il me semblerait faux d'introduire 
des règles urbanistiques au niveau législatif : elles relèvent de la CA, mais aussi des 
professionnels et des discussions avec les communes. Ce guide qualité exposera 
donc une démarche que les propriétaires et promoteurs devront suivre et défendre 
face à la CA, qui sera la gardienne du temple de cette notion de qualité » 
(MGC, séance du jeudi 1er octobre 2020 à 20h30- 1er débat). 
16. 
L'amendement concernant l'art. 59 al. 3bis LCI a été adopté sans qu'un pourcentage 
soit fixé. 
17. 
S’il ressort ainsi d'une interprétation historique de l'art. 59 al. 3bis LCI que le 
législateur a renoncé à fixer un ratio minimal de surface de pleine terre afin de 
conférer une importante marge de manœuvre au département, sous réserve d'un 
préavis défavorable de la CA, il en ressort néanmoins que la proportion de surface 
de pleine terre devrait, dans la mesure du possible, avoisiner les 40%. 
18. 
La légalité de l’art. 59 al. 3bis LCI a été confirmée par le tribunal de céans et la 
chambre administrative (cf. en particulier ATA/1087/2023 du 3 octobre 2023). 
Dans cet arrêt, la chambre administrative a posé les constats suivants concernant 
l’art. 59 al. 3bis LCI (consid. 3.3) : 
« D’une part, l’art. 59 al. 3bis LCI pose, à titre de principe, l’obligation de préserver 
une surface en pleine terre, sans toutefois poser de critères quantitatifs. L’intention 
du législateur était de se situer autour des 40%, sans toutefois donner à cette valeur 
un caractère impératif ni absolu. Cela a déjà été relevé par la chambre administrative 
(ATA/130/2023 du 7 février 2023 consid. 4) (…). 
Cette obligation est valable pour toute demande de construction en zone 5, que 
celle-ci soit associée ou non à un projet de construction exigeant une dérogation 
fondée sur l’art. 59 LCI, compte tenu de la formulation de l’art. 59 al. 3bis LCI, du 


- 13/22 - 
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fait que cette obligation figure, au sein de la norme régissant le rapport de surface 
en zone 5, dans un alinéa indépendant et spécifique à la question de la pleine terre 
ainsi que des travaux préparatoires précités. De plus, conformément à la volonté de 
son président exprimée devant le parlement, le département a, dans un communiqué 
de presse du 19 janvier 2021, annoncé, en même temps que la fin du moratoire en 
« zone villa », les modalités d’application du nouvel art. 59 LCI, disponibles sur 
son 
site 
internet 
à 
l’adresse 
https://www.ge.ch/document/marche-suivre-
densification-zone-5-mise-jour-2022, notamment l’exigence relative au « nouvel 
indice de pleine terre » ou indice de verdure (IVER) qui sera développée plus bas. 
D’autre part, les travaux préparatoires susmentionnés mettent en lumière que 
l’appréciation du respect de l’obligation concernant la préservation de la pleine terre 
en zone 5 doit aussi se faire sous l’angle qualitatif et que cette appréciation 
qualitative incombe à la CA (…). Dès lors, contrairement à l’avis des propriétaires, 
le préavis de la CA est essentiel à l’application de l’art. 59 al. 3bis LCI, afin 
d’assurer un rapport de surface conforme à l’art. 59 LCI et à l’intention 
susmentionnée du législateur cantonal, dans le respect des principes précités posés 
par le droit fédéral ». 
19. 
Dans l’exercice de la compétence que lui confère l’art. 59 al. 3bis LCI, le 
département dispose d’une grande liberté d’appréciation celle-ci n'étant limitée que 
par l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 61 al. 2 LPA). 
20. 
D'après la jurisprudence, afin d'assurer l'application uniforme de certaines 
dispositions légales, l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur 
donne dans des directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les 
administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas cette 
dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce (ATF 145 
II 2 consid. 4.3). Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme 
supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, 
elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la 
jurisprudence (ATF 141 II 338 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_522/2012 
du 28 décembre 2012 consid. 2.3 ; ATA/639/2020 du 30 juin 2020 consid. 8d). 
21. 
Les directives sont applicables dans leur version en vigueur au moment où le projet 
de construction a été autorisé (ATA/1482/2023 du 17 décembre 2024 consid. 4.2 et 
références citées). 
22. 
En janvier 2021, le département a publié en ligne une « Marche à suivre pour la 
densification de la zone 5, Modalités d’application du nouvel article 59 LCI 
(ci-après : la marche à suivre) ». 
Cette marche à suivre décrit les nouvelles exigences de contenu et de forme à 
respecter dans la zone 5, tant pour les projets de construction que pour les plans 
directeurs communaux. Elle vise notamment à renforcer la qualité des projets de 
densification et à améliorer leur intégration dans le contexte local, tout en limitant 
leur impact environnemental » (p. 6). En effet, « chaque nouvelle construction dans 


- 14/22 - 
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la zone 5 participe au processus de transformation du territoire. Pour préserver la 
qualité de vie dans ces secteurs qui bénéficient d'une végétalisation importante, il 
est nécessaire de veiller à la bonne prise en compte des aspects notamment 
patrimoniaux et environnementaux » (p. 8). Pour toute les demandes d'autorisation 
de construire en zone 5, le dossier doit fournir une information concernant la pleine 
terre et l'IVER. Celui-ci quantifie les effets induits de la construction sur les trois 
éléments naturels suivants : pleine terre, stratégie végétale et eau (p. 10). Dans le 
cadre de la présentation du projet, « il s'agit de préciser comment le projet contribue 
au maintien et au développement de la qualité paysagère du site dans lequel il 
s'inscrit ». Pour la pleine terre, « un plan ou schéma doit illustrer les différents types 
d'espaces non bâtis en pleine terre, de la situation projetée et, selon leur taille et 
l'implantation du projet (espaces majeurs/résiduels). On entend par espaces majeurs 
en pleine terre, les espaces d'un seul tenant pouvant par exemple accueillir la 
plantation d'arbres de première et deuxième grandeur. Une valeur cible de 40 % de 
pleine terre sera recherchée, l'objectif étant de ménager des espaces en suffisance 
permettant d'accueillir des sujets d'une certaine importance, ceux-ci caractérisant la 
zone 5 » (p. 13). 
Dans sa version mise à jour en novembre 2022, la marche à suivre n'indique plus le 
pourcentage de pleine terre recherchée mais prévoit : « Une quantité de pleine terre 
cohérente avec les enjeux de paysage, de biodiversité et les usages souhaités sera 
recherchée, en lien avec la stratégie de densification zone 5 du PDCom approuvé le 
cas échéant » (p. 13), précisant aussi que la pleine terre est une des composantes de 
l'indicateur qualitatif de verdure (ci-après: IQVER ; p. 9). 
Cette version de la marche à suivre précise également le rôle de la CA. Cette 
dernière « instruit toutes les demandes d’autorisation de construire en zone 5. En 
application du cadre légal, la CA doit analyser la compatibilité du projet avec « le 
caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier ». Elle doit désormais 
également évaluer le projet à l'échelle du groupe de parcelles. Pour cela elle prend 
en compte, d'une part, la quantité de pleine terre préservée par le projet, et d'autre 
part, elle se base sur le PDCom, notamment en ce qui concerne les secteurs de 
densification accrue et les voies à créer ou à modifier. En l'absence d'un PDCom 
approuvé, la CA applique les critères d'évaluation présentés dans le schéma du 
chapitre A.2 de la marche à suivre et utilise la note explicative produite par le 
requérant pour produire son préavis (p. 14). 
23. 
Le département a émis une directive sur le rapport des surfaces en zone 5 le 1er mars 
2013. Elle a notamment été modifiée le 15 août 2022 sous le n° 021-v7 (ci-après: 
directive 021-v7), puis le 30 août 2024 sous le n° 021-v8. 
24. 
Dans la directive 021-v7, il est précisé, s'agissant de l'art. 59 al. 3bis LCI, que « cet 
alinéa indique qu'une surface pleine terre doit être préservée. Il définit précisément 
la notion de pleine terre ». Par contre, il ne définit rien sur les aspects qualitatif ou 
quantitatif de cette dernière et renvoie à cet effet à la marche à suivre précitée. La 
directive 021-v7 retient néanmoins que « Selon l'expérience de la CA, il peut être 


- 15/22 - 
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considéré, en règle générale, qu'une surface pleine terre inférieure à 40% n'est ni 
qualitative, ni suffisamment quantitative. À l'inverse une surface supérieure à 60% 
peut être considérée comme suffisamment quantitative et qualitative ». 
25. 
Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n’ont qu’un 
caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l’autorité 
reste ainsi libre de s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un intérêt 
public supérieur. Toutefois, lorsqu’un préavis est obligatoire, il convient de ne pas 
le minimiser (ATA/448/2021 du 27 avril 2021 consid. 6a et les références citées). 
Lorsque la consultation d’une instance de préavis est imposée par la loi, son préavis 
a un poids certain dans l’appréciation qu’est amenée à effectuer l’autorité de recours 
et il convient de ne pas le minimiser (ATA/1633/2019 du 5 novembre 2019 consid. 
6b). 
26. 
Selon une jurisprudence bien établie, les autorités de recours observent une certaine 
retenue pour éviter de substituer leur propre appréciation à celle des commissions 
de préavis pour autant que l’autorité inférieure suive l’avis de celles-ci. Elles se 
limitent à examiner si le département ne s’écarte pas sans motif prépondérant et 
dûment établi du préavis de l’autorité technique consultative, composée de 
spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de 
considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/515/2024 du 
23 avril 2024 consid. 4.4 et les références citées). 
27. 
Dans l’ATA/1087/2023 précité, la chambre administrative a confirmé le refus du 
département d’autoriser une piscine de 30 m2 dans le jardin d’une villa située en 
zone 5, se fondant sur le préavis négatif de la CA qui avait relevé que l’implantation 
de la piscine divisait en deux la surface de pleine terre, ce qui ne la rendait pas 
« qualitative ». En l’occurrence, la réalisation du projet litigieux aurait eu pour 
conséquence de supprimer 50.96 m2 de pleine terre, équivalent à 8.4% de la surface 
de la parcelle, et de baisser le taux de pleine terre à 41.94%. 
28. 
Dans le jugement JTAPI/256/2025 du 10 mars 2025, le tribunal de céans a examiné 
le refus du département, basé sur le préavis défavorable de la CA, d’autoriser la 
construction d’une piscine de 22.7 m2 avec un local technique de 2 m2 sur une 
parcelle de 443 m2, située en zone 5, sur laquelle étaient érigées une villa de 109 
m2, un garage privé de 16 m2, ainsi que des terrasses et accès sur une surface de 95 
m2. Dans le cadre de l’instruction de ce recours, le secrétaire de la CA a été entendu, 
le 14 novembre 2024. 
Il ressort de ses déclarations que la CA se basait, pour rendre ses préavis, sur la 
marche à suivre édictée par le département en lien avec l'art. 59 LCI et en particulier 
son al. 3bis, s'agissant des questions de pleine terre. Elle avait dans ce cadre une 
importante marge d'appréciation et prenait en compte à la fois les aspects 
quantitatifs et qualitatifs de la pleine terre. C'était sur ce dernier aspect en particulier 
que sa marge d'appréciation était la plus importante. La valeur cible s'agissant de 
l'aspect quantitatif était de l'ordre de 50% dans une fourchette entre 40 et 60%. En-


- 16/22 - 
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dessous, l'aspect quantitatif n'était clairement pas respecté. Au-dessus de 60%, le 
département pouvait se prononcer sans avoir à requérir le préavis de la CA. Cette 
fourchette ressortait de la directive. L'aspect qualitatif était précisé en page 9 de la 
marche à suivre. Le souhait exprimé était de pouvoir maintenir une surface de pleine 
terre d'un seul tenant et d'éviter son morcellement, dans le but notamment de 
pouvoir y planter des arbres ou arbustes d'une certaine importance. 
Dans son analyse, la CA tenait également compte des surfaces vides de construction 
avoisinantes, notamment afin que puissent être préservés des espaces pour la petite 
faune. En principe, la CA privilégiait des piscines accolées aux constructions déjà 
existantes, afin précisément de limiter le morcellement de la pleine terre. 
Dans des lotissements existants, dont certains bénéficiaient déjà de piscines, la CA 
pouvait admettre des surfaces de pleine terre inférieures à la valeur cible, soit entre 
40 et 50%. Elle était en revanche plus sévère concernant des lotissements neufs. Il 
n'était pas tenu compte de la densité des parcelles voisines (sauf pour des projets de 
lotissements), mais de l'existence de surfaces végétales alentours pour la petite 
faune et des percées visuelles, que l'on cherchait à préserver. La volonté de la CA 
restait cependant celle d'accoler les piscines aux bâtiments existants et de maximiser 
la surface de pleine terre dans le but de permettre éventuellement la plantation 
d'arbres ou d'arbustes. 
La CA entendait préserver des zones suffisantes de pleine terre quelle que soit leur 
qualité écologique. C'était ensuite dans le cadre de l'analyse du dossier, 
qu'intervenait l'aspect qualitatif. 
29. 
La garantie de la propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101), n'est pas absolue. Comme 
tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. 
La restriction doit ainsi notamment être justifiée par un intérêt public et respecter le 
principe de la proportionnalité. Exprimé aux art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., ce principe 
exige que les mesures mises en œuvre soient propres à atteindre le but visé (règle 
de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins 
contraignante (règle de la nécessité) ; il doit en outre y avoir un rapport raisonnable 
entre ce but et les intérêts compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, 
impliquant une pesée des intérêts) (cf. ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 ; ATF 140 I 168 
consid. 4.2.1 ; ATF 135 I 233 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_418/2016 
du 28 février 2017 consid. 5.1 ; 1C_451/2016 du 11 janvier 2017 consid. 5.1 ; 
1C_433/2015 du 18 mai 2016 consid. 2.1). 
30. 
En l’espèce, une lecture conjointe de la marche à suivre et de la directive 021-v7 
doit être faite pour se prononcer sur la question de la pleine terre. La position de la 
CA, qui revêt une importance prépondérante, doit également être prise en compte. 
Dans la mesure où l’indication d’un taux de pleine terre cible a été abandonnée lors 
de la mise à jour de la marche à suivre, au profit d’autres critères, le département 
dispose d’une marge de manœuvre pour se prononcer sur cette question, en fonction 


- 17/22 - 
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des particularités de chaque cas d’espèce et en se fondant sur l’avis des instances 
spécialisées consultées lors de l’instruction de la requête. 
En l’occurrence, il ressort du dossier que le projet litigieux nécessite la suppression 
de 18.5 m2 de pleine terre. Ainsi, en tenant compte de la surface de l’ensemble des 
parcelles, le taux de pleine terre passe de 44% à 41.8%, atteignant quasi la limite de 
40% en dessous de laquelle la CA considère que le taux de pleine terre est 
insuffisant. En ne prenant en compte que la surface de la parcelle concernée par le 
projet, le ratio de pleine terre de 64% est réduit à 59.1%. Il reste toutefois très proche 
de la valeur à partir de laquelle la CA considère, en règle général, que le taux de 
pleine terre est quantitatif et qualitatif. 
Cela étant, le projet a été soumis à la CA, instance composée de spécialistes, qui 
s’est déclarée défavorable au projet dans son préavis du 5 juillet 2024. Elle a estimé, 
qu’à l’échelle de la parcelle, la surface végétale devait être préservée, que la piscine 
péjorait une situation déjà considérée comme peu admissible et qu’au niveau du 
groupement des villas, les espaces verts étaient insuffisants au regard de l’art. 59 
al. 3 bis LCI. C’est le lieu de préciser qu’elle s’était également opposée à la 
première version du projet, et que son préavis défavorable du 3 avril 2024 figure 
bien au dossier. 
Faisant sien le préavis de la CA du 5 juillet 2024, le département a, par décision du 
______ 2024, refusé le projet des recourants, considérant qu’il ne respectait pas, à 
tout le moins qualitativement, la condition posée par l’art. 59 al. 3bis LCI, car il 
impactait trop la surface de pleine terre. 
S’agissant de la question de savoir s’il convient de tenir compte, en lien avec la 
proportion de pleine terre, de la surface de l’ensemble des parcelles ou seulement 
de celle des recourants, il ressort de la lettre claire de l’art. 59 al. 3bis LCI que 
l'analyse de la surface de pleine terre préservée doit porter sur la parcelle ou le 
groupe de parcelles considéré par la demande d’autorisation de construire initiale. 
Quant à la marche à suivre, elle prévoit que la CA doit évaluer le projet à l’échelle 
du groupe de parcelles. Il ressort également des déclarations du secrétaire de la CA 
que, lorsqu’il s’agit de lotissements, comme en l’espèce, cette dernière tient aussi 
compte de la densité des parcelles voisines. En tout état, l’art. 59 al. 3bis LCI doit 
être interprété et appliqué en fonction de sa ratio legis, à savoir, la préservation de 
la pleine terre en zone 5. Or, une interprétation de cette disposition qui permettrait 
de diminuer le taux de pleine terre par morcellements successifs de parcelles, 
compromettrait manifestement l’objectif poursuivi. 
Dans ces circonstances, il ne peut être reproché à la CA d’avoir examiné le projet 
litigieux et ses répercussions sur le taux de pleine terre, en tenant compte du groupe 
de parcelles, l’art. 59 al. 3bis LCI, lui permettant d’adopter une telle approche. 
Sous l’angle qualitatif, le projet aurait pour conséquence de morceler la plus grande 
surface de pleine terre d’un seul tenant de la parcelle, ne laissant subsister que des 
espaces résiduels, ce qui va précisément à l’encontre des buts visés par les normes 


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applicables en la matière qui visent à sauvegarder de tels espaces. À cela s’ajoute 
la volonté de la CA de préserver des zones suffisantes de pleine terre, 
indépendamment de leur qualité écologique. 
Le tribunal relèvera à toutes fins utiles qu’il serait parvenu au même constat en 
tenant compte d’une surface totale des parcelles de 1'198 m2 ou de 1'199 m2, 
l’impact sur le taux de pleine terre étant négligeable, voire même en défaveur des 
recourants. 
Partant, dans la mesure où le département a suivi la CA qui a émis un préavis 
objectivement fondé, tant au regard de l’art. 59 al. 3bis LCI que des circonstances 
concrètes du projet, force est de constater qu’il a exercé son pouvoir d’appréciation 
de manière conforme à la loi et à la jurisprudence, sans porter d’atteinte 
inadmissible à la garantie de propriété des recourants. Leur intérêt privé à pouvoir 
user à leur guise de leur parcelle doit en effet être mis en balance avec celui, plus 
général, à la protection de l’environnement naturel, en particulier sous l’angle de 
l’imperméabilisation des sols et de la préservation des couloirs de biodiversité. Par 
ailleurs, on ne voit pas quel intérêt privé ou public prépondérant aurait permis au 
département de faire abstraction du préavis de la CA, dans la mesure où, comme 
rappelé ci-dessus, l’appréciation du respect de l’obligation posée par l’art. 59 al. 
3bis LCI s’examine non seulement du point de vue quantitatif mais également 
qualitatif, ce dernier volet ayant été confié à la CA par le législateur cantonal. Au 
surplus, le fait que la CA ne se soit, dans ce contexte, pas prononcée sur le 
pourcentage est in casu sans incidence (ATA/1087/2023 du 3 octobre 2023 consid. 
4.4). 
31. 
Enfin, si le PDCom prévoit certes la préservation d’un minimum de surface de 
pleine terre, à savoir plus de 40% pour les parcelles inférieures à 1'200 m2 
(p. 271 ch. 10.2), il ne s’agit là que d’une valeur cible minimale. En tout état, ce 
PDCom a force obligatoire pour les autorités mais il ne produit aucun effet juridique 
à l’égard des particuliers [art. 10 al. 8 loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; ATA/624/2024 du 
21 mai 2024 consid. 7]. 
32. 
Partant, les griefs soulevés par les recourants seront écartés. 
33. 
Les recourants contestent le montant de l’émolument de CHF 350.- mis à leur 
charge, au motif que la procédure a abouti au refus du département de faire droit à 
leur demande d’autorisation de construire. Ils ont invoqué à cet égard la violation 
des principes de couverture des coûts, de l’équivalence et de la proportionnalité. 
34. 
Pour financer les activités que la constitution ou la loi le chargent d'exercer, l'État 
perçoit des contributions publiques, venant s'ajouter à d'autres ressources que sont 
notamment les revenus générés par ses propres biens, le produit des sanctions 
pécuniaires et l'emprunt. Les contributions publiques sont des prestations en argent 
prélevées par des collectivités publiques et acquittées par les administrés sur la base 
du droit public. Elles sont subdivisées traditionnellement en impôts, en 


- 19/22 - 
A/3140/2024 
contributions causales et en taxes d'orientation (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_768/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.1 ; 2C_483/2015 du 22 mars 2016 
consid. 4.1). 
35. 
Les contributions causales telles que les émoluments perçus à l'occasion d'une 
décision sont régies par les principes de couverture des frais et d'équivalence 
lorsque la loi formelle ne précise pas elle-même suffisamment les critères de calcul 
(ATF 149 I 305 consid. 3.2-3.3). Selon le principe de la couverture des frais, le 
produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, 
l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de 
l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les 
amortissements et les réserves. Le principe d'équivalence - qui est l'expression du 
principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques - implique que 
le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation 
fournie et reste dans des limites raisonnables. Il n'exige pas que la contribution 
corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation. Le principe 
d'équivalence n'exclut pas une certaine schématisation ou l'usage de moyennes 
d'expérience, voire des tarifs forfaitaires (ATA/484/2025 du 29 avril 2025 consid. 
8.5 et les références citées). La contribution doit cependant être établie selon des 
critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées 
par des motifs pertinent (ATF 143 I 220 consid. 5.2 ; ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral précité consid. 6.1). 
36. 
La perception de contributions publiques est soumise aux principes constitutionnels 
régissant toute activité étatique, en particulier aux principes de la légalité, de 
l'intérêt public et de la proportionnalité (art. Cst.), de l'égalité de traitement 
(art. 8 Cst.), de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), ainsi que 
de la non-rétroactivité. 
37. 
L’art. 154 LCI prévoit que le département perçoit un émolument pour toutes les 
autorisations et permis d’habiter ou d’occuper qu’il délivre, ainsi que pour les 
recherches d’archives ayant trait aux autorisations de construire (al. 1). Ces 
émoluments sont fixés par le Conseil d’État (al. 2). 
38. 
À teneur de l’art. 254 RCI, le département perçoit, lors de la constitution des 
dossiers et notamment pour toute autorisation ou refus d’autorisation qu’il délivre 
en application de la loi et de ses règlements d’application, les émoluments calculés 
selon les dispositions du présent chapitre. Exceptionnellement, l’émolument peut 
être réduit lorsqu’il paraît manifestement trop important par rapport à l’objet de la 
demande d’autorisation de construire. L’autorité statue librement. L’émolument 
relatif aux remises de copies et aux recherches de documents est calculé 
conformément aux art. 10 et 10A du règlement sur les émoluments de 
l’administration cantonale du 15 septembre 1975 (REmAC - B 4 10.03 ; al. 1). 
Exceptionnellement, l’émolument peut être réduit jusqu’à 50% pour des projets 
d’intérêt général, en particulier lorsque ceux-ci sont présentés par la Confédération, 
le canton ou les communes, ou par des établissements publics qui en dépendent, 


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ainsi que pour les projets de constructions de logements subventionnés par les 
pouvoirs publics (al. 2). Sont notamment considérés d’intérêt général, les écoles, 
les garderies d’enfants, les églises, les cliniques, les hôpitaux, les centres sportifs et 
les installations techniques des services publics (al. 3). 
39. 
Cet émolument administratif représente une contre-prestation pour l’activité 
déployée par l’autorité intimée et il est dû, dès que cette dernière a été effectuée. Il 
ne dépend aucunement du résultat auquel parvient l’autorité, mais de son travail, 
raison pour laquelle il est dû que l’autorisation soit accordée ou refusée par le 
département et son montant est identique dans ces deux cas, puisqu’il y a la 
fourniture d’une prestation étatique qui aboutit à la prise d’une décision 
(ATA/837/2023 du 9 août 2023 consid. 4.3). 
40. 
L’art. 255 RCI prévoit que le département notifie également un bordereau relatif à 
l’émolument administratif dont le recouvrement est effectué selon le chapitre II du 
titre VI de la loi. 
41. 
S’agissant du tarif des émoluments, l'art. 257 RCI, stipule que pour l'enregistrement 
des demandes d'autorisation de construire, lesquelles comprennent également les 
demandes de renseignements, l'émolument s'élève à CHF 250.- par demande. 
Aucune demande d'autorisation n'est enregistrée tant que l'émolument y relatif n'a 
pas été acquitté (al. 1). Les émoluments des al. 3 à 11 sont perçus sans préjudice de 
l'émolument d'enregistrement prévu à l'al. 1 (al. 2 1ère phr.). Pour les décisions sur 
demandes d'autorisation de construire, l'émolument est, sous réserve des al. 4 à 12, 
proportionnel à la surface de plancher utile dont l'édification, le cas échéant la 
démolition, est projetée ; l'émolument de base s'élève à CHF 90.- par unité de 
surface de 10 m2 ; il est indivisible (al. 3). Pour les aménagements extérieurs tels 
que remblayages, aménagements routiers, terrains de sport, ainsi que les ouvrages 
liés à l'exploitation agricole, l'émolument de base s'élève à 20 francs par unité de 
surface de 10 m2; il est indivisible (al. 4). 
Dans sa jurisprudence, la chambre administrative a fait siennes les considérations 
du tribunal de céans qui avait retenu qu’il ne faisait aucun doute que le refus 
d'autorisation de construire que le département avait opposé aux requérants 
commandait l'application des art. 154 al. 1 LCI et 254 al. 1 RCI, justifiant le 
prélèvement d'un émolument de CHF 250.- pour l'enregistrement de la demande 
(art. 257 al. 1 RCI) et d'un émolument lié au prononcé de la décision (art. 257 al. 4 
RCI), de sorte qu’il ne pouvait être reproché au département d’avoir fait preuve 
d’arbitraire dans le cadre de la fixation du montant de l'émolument qu’il avait arrêté. 
La chambre administrative a également considéré que pour ce motif, sauf à statuer 
en opportunité, ce que ne lui permettait pas l'art. 254 al. 1 RCI cum art. 61 al. 1 et 
2 LPA, elle ne pouvait pas revoir le montant réclamé (ATA/1306/2018 du 
5 décembre 2018 consid. 7d). 
Par la suite, cette instance a confirmé le calcul de l'émolument associé à une 
décision de refus opéré par le département, le jugeant conforme aux bases légales 


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et aux principes de la légalité, de la couverture des frais et de l'équivalence 
(ATA/1176/2022 du 22 novembre 2022). 
42. 
En l’espèce, le bordereau litigieux concerne une contribution publique qui 
correspond à la rémunération d’une activité étatique, soit le travail fourni par le 
département dans le cadre de l’examen de la demande d’autorisation de construire 
déposée par les recourants. Cet émolument administratif correspond en effet à 
l’activité déployée par le département, suite au dépôt de la demande d’autorisation 
de construire et jusqu’au prononcé de la décision querellée, peu importe à cet égard, 
en application de la jurisprudence précitée, que la procédure ait abouti à un refus. 
Ce motif ne justifie d’ailleurs pas non plus de réduire le montant de l’émolument 
qui est dû, indépendamment du résultat auquel le département est parvenu. 
Concernant la quotité de l’émolument, la décision du département refusant 
l’autorisation de construire litigieuse, commandait sans conteste l'application des 
art. 154 al. 1 LCI et 254 al. 1 RCI, justifiant le prélèvement d'un émolument de 
CHF 250.- pour l'enregistrement de la demande (art. 257 al. 1 RCI) et d'un 
émolument lié au prononcé de la décision. S’agissant de la construction d’une 
piscine, soit un aménagement extérieur, l’art. 257 al. 4 RCI est applicable 
(ATA/437/2023 du 25 avril 2023 consid. 6 confirmé par l’arrêt du Tribunal fédéral 
1C_494/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.2). Cette disposition stipule que pour les 
aménagements extérieurs tels que remblayages, aménagements routiers, terrains de 
sport, ainsi que les ouvrages liés à l'exploitation agricole, l'émolument de base 
s'élève à 20 francs par unité de surface de 10 m2. 
La surface de la piscine projetée étant de 18.5 m2, l’émolument y afférent s’élève 
ainsi à CHF 380.- montant auquel s’ajoute CHF 250.- pour l’enregistrement du 
dossier, soit un total de CHF 630.-. 
Force est ainsi de constater que l’émolument arrêté à CHF 350.- par le département 
est largement inférieur au montant qu’il aurait pu réclamer aux recourants, de sorte 
qu’aucune violation des dispositions légales ou des principes applicables en la 
matière ne peut lui être reprochée. 
Pour le surplus, le département a prononcé la décision querellée après avoir mené 
une instruction complète, examinant les deux projets successifs déposés par les 
recourants. Ces derniers ne lui reprochent d’ailleurs pas une instruction insuffisante 
en lien avec l’émolument fixé. 
Ce grief sera par conséquent écarté. 
43. 
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), 
les recourants, pris conjointement et solidairement, qui succombent, sont 
condamnés au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par 
l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune 
indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 


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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
DE PREMIÈRE INSTANCE 
1. 
déclare recevable le recours interjeté le 23 septembre 2024 par Madame A______ 
et Monsieur B______ contre la décision du département du territoire du ______ 
2024 ; 
2. 
le rejette ; 
3. 
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument 
de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais ; 
4. 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
5. 
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours 
doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du 
jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent 
jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 
Siégeant : Gwénaëlle GATTONI, présidente, Oleg CALAME et Aurèle MULLER, juges 
assesseurs 
Au nom du Tribunal : 
La présidente 
Gwénaëlle GATTONI 
 
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
Le greffier