ge_gerichte · ATA/102/2025 · 2025-01-28 · fr

Résumé:
 Conclusions partiellement recevables compte tenu de leurs modifications entre la première et la deuxième instance. Des mesures d’instruction, en particulier la demande de production de documents soumis à la LIPAD, ne sauraient être requises pour contourner celle-ci. Le recourant ne peut bénéficier d’une indemnité pour expropriation matérielle en raison de la fermeture de sa société durant l’épidémie de COVID-19, alors que les conditions n’en sont pas remplies et qu’il a pu bénéficier des indemnités prévues à cet effet. La voie de l’expropriation matérielle, étant précisé que le recourant n’était pas propriétaire des locaux occupés par sa société d’alors, ne peut être invoquée pour pallier l’absence de contestation des décisions relatives aux indemnités accordées. Recours rejeté.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1903/2023-EXP 
ATA/102/2025 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 28 janvier 2025 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourant 
contre 
 
ÉTAT DE GENÈVE 
intimé 
représenté par Me David HOFMANN, avocat 
_________ 
 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
30 mai 2024 (JTAPI/528/2024) 


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EN FAIT 
A. a. Jusqu’au 1er novembre 2021, A______ était l’associé gérant et fondateur de 
B______ Sàrl (ci-après : la société), inscrite au registre du commerce (ci-après : 
RC) le ______ 2016, dont le siège est à Genève, rue C______ 8 et ayant pour but 
social : « l’exploitation d'un espace de bien-être axé sur la détente et la relaxation 
au moyen de spas, de jacuzzis et autres appareils de bien-être ». 
b. Selon convention de vente du 17 juin 2016, la société a acheté le fonds de 
commerce du B______ (ci-après : le B______), sis à Genève, rue C______ 8, 
propriété de D______ SA, pour la somme de CHF 700'000.-. 
D’après le bilan et le compte d’exploitation 2016-2021 de la société, A______ lui 
a prêté la somme de CHF 919'300.- en 2016. Cette dette a été remboursée au fur et 
à mesure de l’activité pour s’élever à CHF 300'000.- en 2019. 
c. Le 5 février 2019, A______ a signé une promesse de vente avec E______ portant 
sur la société, pour un montant de CHF 500'000.-, la transaction devant s’effectuer 
fin 2020, au plus tard fin 2021. La dette de la société à l’égard de A______ serait 
acquittée. Si les liquidités de l’actif de la société devaient être insuffisantes ou s’il 
devait exister encore une dette résiduelle au jour de la remise des clés et de la 
transaction, le prix de vente serait diminué en conséquence. Une clause pénale de 
CHF 50'000.- a été fixée en cas de non-respect de la promesse. A______ resterait 
pendant quelques mois comme salarié consultant à temps partiel de la société pour 
assistance technique et administrative et la formation de F______ comme nouveau 
gérant. 
d. Le 31 octobre 2021, la société a été vendue pour la somme de CHF 300'000.-, sa 
dette à l’égard de A______ s’élevant à CHF 200'000.- à cette date. 
Selon l’art. 4 de la convention de vente, « le prix de vente de [la société était] fixé 
d’un commun accord à CHF 300'000.- pour le rachat de toutes les actions de [la 
société] par [E______]. [Ce dernier était] conscient que selon les bilans de [la 
société], une créance d’environ CHF 200'000.- (projection fin 2021) devra[it] être 
remboursée aux cours des deux prochaines années à [A______]. Cette créance 
correspond[ait] à l’amortissement restant du fonds de commerce […] ». 
E______ a été inscrit eu RC en tant qu’associé gérant de la société en remplacement 
de A______ le 1er novembre 2021. 
B. a. Par arrêté du 16 mars 2020, le Conseil d’État a institué des mesures contre la 
propagation de l’épidémie du Covid-19 prévoyant notamment, la fermeture à 18h00 
le même jour des entreprises destinées à la récréation de la population, mesure levée 
le 29 mars 2020 à 18h00, provoquant la fermeture de l’exploitation de la société 
durant treize jours. 
b. Par arrêté subséquent du 1er novembre 2020, en application de l’ordonnance 
fédérale sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 du 19 juin 


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2020 (ordonnance 3 COVID-19 ; RS 818.101.24), le B______ a été fermé du 3 
novembre 2020 au 31 mai 2021. 
c. Pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, la société a perçu des 
indemnisations en raison de la crise du Covid-19 pour un montant total de 
CHF 98'203.55. 
Par plusieurs courriers/décisions successifs du département du développement 
économique, devenu depuis le département de l’économie et de l’emploi (ci-après : 
DEE), A______ a été informé du versement des indemnisations suivantes à la 
société : 
- le 16 juin 2020, octroi d’une indemnité de CHF 5'856.- correspondant à la moitié 
de la créance totale que son bailleur consentait à abandonner pour les loyers des 
mois de mai et juin 2020 (accord tripartite entre l’État de Genève, la Chambre 
genevoise immobilière [ci-après : CGI], l’Union suisse des professionnels de 
l’immobilier [ci-après : USPI] et l’Association genevoise des locataires 
[ci-après : ASLOCA]) ; 
- le 8 décembre 2020, octroi d’une indemnité forfaitaire de CHF 1'750.- pour le 
mois de novembre 2020 (loi 12'833) ; 
- le 21 janvier 2021, octroi d’une indemnité forfaitaire complémentaire de 
CHF 525.- pour la période du 1er au 9 décembre 2020 (loi 12'833) ; 
- le 26 janvier 2021, octroi d’une aide financière de CHF 4'684.- pour les loyers de 
novembre et décembre 2020 (loi 12'826) ; 
- le 29 janvier 2021, octroi d’une indemnité complémentaire pour charges salariales 
du mois de novembre 2020 à hauteur de CHF 1'683.95, en plus de l’indemnité pour 
réduction de l’horaire de travail (ci-après : RHT) de CHF 12'885.85 versée par sa 
caisse de compensation le 9 décembre 2020 (loi 12'824) ; 
- le 2 février 2021, octroi de la troisième partie de l’aide financière accordée depuis 
le 1er novembre 2020, à savoir une indemnité forfaitaire complémentaire de 
CHF 466.65 portant sur la période de fermeture comprise entre les 24 et 
31 décembre 2020 (loi 12'833) ; 
- les 29 mars et 28 avril 2021, octroi de deux indemnités complémentaires pour 
charges salariales à hauteur de CHF 583.85 et de CHF 908.20 pour le mois de 
décembre 2020, en plus de l’indemnité RHT de CHF 11'936.05 versée le 20 janvier 
2021 par sa caisse de compensation (loi 12'824) ; 
- les 1er mars et 29 avril 2021, octroi d’une aide financière de respectivement 
CHF 27'121.- et de CHF 26'323.60 pour les périodes de fermeture du 1er janvier au 
3 février 2021, ainsi que du 4 février au 8 mars 2021 (loi 12'863). Une nouvelle 
demande devait être déposée à la fin de la période de fermeture pour les jours à 
venir non couverts par cette période d’indemnisation. Si une nouvelle demande était 
déposée plus tôt, une autre devrait l’être à la fin de la période de fermeture. Les 


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coûts fixes pris en considération s’élevaient à CHF 291'153.30 et le chiffre 
d’affaires était nul ; 
- le 20 décembre 2021 octroi d’une aide financière de CHF 28'301.30 pour la 
période du 1er janvier au 30 juin 2021 (loi 12'938). Il était tenu compte d’un chiffre 
d’affaires de CHF 143'913.92, de coûts totaux de CHF 225'659.85 et de coûts fixes 
de CHF 130'639.90. Il était précisé que dans l’hypothèse où la société avait déjà 
bénéficié « d’une aide financière "cas de rigueur" pour la même période sous la 
forme d’un acompte, [ce] montant [était] à considérer comme un complément à 
l’aide octroyée. La participation de l’État [serait] versée sur le compte bancaire de 
l’entreprise et devra[it] être dûment comptabilisée, étant donné qu’elle influen[çait] 
notamment la détermination du résultat imposable ». Les voies de recours étaient 
indiquées. 
Les décisions précitées n’ayant fait l’objet d’aucune contestation, elles sont entrées 
en force. 
À ces indemnités, s’ajoutent celles pour RHT pour un montant de CHF 133'479.35. 
Au total, cela représente un montant de CHF 231'682.90 (CHF 98'203.55 + 
CHF 133'479.35). 
C. a. Par courrier du 6 octobre 2021, A______ a demandé au département des finances 
et des ressources humaines, devenu depuis lors le département des finances, des 
ressources humaines et des affaires extérieures (ci-après : DF) une indemnisation 
complémentaire, compte tenu de la baisse de son chiffre d’affaires mensuel en 
raison de l’introduction du pass sanitaire. 
b. Par courriers des 13 avril et 23 juin 2022, A______ a relancé le DEE  auquel 
avait été transféré son précédent courrier pour raison de compétence , en sollicitant 
à nouveau une indemnisation lui permettant de réparer la perte subie d’au moins 
CHF 200'000.- en raison des restrictions sanitaires. 
c. Dans sa réponse du 8 juillet 2022, la direction générale du développement 
économique, de la recherche et de l’innovation (ci-après : DG DERI) du DEE a 
refusé de verser à la société la somme de CHF 200'000.- correspondant à la 
différence entre le prix de vente négocié et le prix de vente effectif, le dispositif 
d’indemnisation visant à indemniser les coûts fixes que les entreprises ne pouvaient 
pas couvrir par leurs propres revenus, ce qui n’était pas le cas de la somme requise. 
Sur la base de ses différentes demandes d’indemnisation, la société avait perçu une 
somme totale de CHF 81'749.90 pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, 
correspondant aux coûts fixes non couverts par celle-ci durant la période de la 
pandémie de Covid-19. 
d. Par pli du 14 juillet 2022, A______ a réitéré sa demande d’indemnisation en 
contestant la position de la DG DERI. Il s’agissait de tenir compte du fait que le 
prix de vente de la société avait dû être réduit en raison de l’impossibilité d’amortir 
la dette de CHF 200'000.- due aux restrictions sanitaires imposées. Au cours des 
années 2020 et 2021, la société avait dû rester fermée durant dix mois et avait 


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également subi une baisse de son chiffre d’affaires. L’indemnité de CHF 81'749.90 
versée pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, correspondant aux coûts 
fixes non couverts par la société durant la pandémie de Covid-19, ne tenait pas 
compte de l’amortissement du fonds de commerce, comptabilisé en 2018 et 2019 et 
déclaré aux impôts. Dès lors que les charges d’amortissement faisaient partie des 
coûts fixes que l’indemnité devait couvrir, cette dernière devait être rectifiée en 
conséquence. Dans la mesure où les restrictions subies s’apparentaient à une 
expropriation matérielle, celle-ci fondait également sa demande d’indemnisation. 
e. Le 6 septembre 2022, A______ a relancé la DG DERI. 
f. Selon une cession de créance du 5 octobre 2022, signée par A______ et E______, 
la société cédait au premier « toutes les créances éventuelles correspondant aux 
compléments des indemnités COVID non encore reçues des années 2020 et 2021 
[qu’il] pourrait réclamer aux autorités cantonales et fédérales après la vente du 
B______. Ainsi, le B______, sous la direction de E______, certifi[ait] ne plus 
vouloir réclamer de nouvelles indemnités dites "cas de rigueur" Covid 2020 2021 à 
partir du 5.10.2022 ». 
Dite « cession a[vait] été rachetée par [A______] sous la forme d’une diminution 
du prix de vente du spa. En effet, le prix de vente prévu initialement était de 
CHF 500'000.- alors que le B______ a[vait] été vendu à CHF 300'000.- puisqu’une 
dette résiduelle de CHF 200'000.-, en faveur de [A______], grevait encore le 
B______. Cette dette n’aurait pas existé au moment de la vente si la fermeture 
administrative Covid de dix mois en tout (2020 et 2021) n’avait pas eu lieu ». 
g. Dans sa réponse du 1er novembre 2022, la DG DERI a maintenu sa position. Par 
décision du 20 décembre 2021, une aide complémentaire de CHF 28'301.30 avait 
été allouée à la société, seule compétente pour élever réclamation contre les 
décisions d’indemnisation la concernant. Dès lors qu’aucune desdites décisions 
n’avaient été contestées, celles-ci étaient désormais entrées en force. Aucune 
demande de reconsidération n’avait été formulée. 
h. Selon le bilan et compte d’exploitation 2016-2021 de la société, elle a subi des 
pertes en 2016 et 2020 de respectivement, CHF 19'280.83 et CHF 83'628.59, ainsi 
que des bénéfices en 2017, 2018, 2019 et 2021 de respectivement, CHF 19'922.28, 
CHF 74'015.10, CHF 69’933.44 et CHF 7'222.53. 
D. a. Par acte du 1er juin 2023 adressé au Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI), A______ a déposé une demande d’indemnisation pour 
expropriation matérielle, en concluant à ce que l’État de Genève soit condamné à 
lui verser la somme de CHF 268'658.15, avec intérêt à 5% l’an, dès le 31 mai 2021. 
Au bénéfice d’une cession de créance afin de faire valoir ses droits aux indemnités 
Covid, il pouvait faire valoir ses droits à ce titre. La fermeture de son établissement 
avait restreint dans sa forme la plus incisive sa possibilité de jouir de son spa, acquis 
à un but commercial. En ne visant que certains commerces, considérés comme 


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essentiels, les mesures avaient fait subir un sacrifice disproportionné aux 
commerces concernés et étaient contraires à l’égalité de traitement. 
Les mesures ne pouvaient pas être considérées comme des mesures de police ne 
donnant pas droit à une indemnisation. Fondées sur la loi fédérale sur la lutte contre 
les maladies transmissibles de l’homme du 28 septembre 2012 (LEp - RS 818.101), 
elles relevaient de la police sanitaire. Les commerçants ayant fait l’objet des 
restrictions n’avaient pas provoqué la situation sanitaire et n’étaient pas directement 
les auteurs du trouble à l’ordre public. L’art. 40 LEp instituait des mesures d’ordre 
collectif et avait pour but de réduire la probabilité de transmission de maladie et 
était ainsi d’ordre général et abstrait. Dès lors, les mesures prises sur cette base 
n’avaient pas vocation à être dirigées contre un danger concret. 
En l’absence de véritables mesures d’accompagnement pour les propriétaires, les 
mesures n’étaient pas conformes au principe de la proportionnalité au sens étroit. 
La durée de celles-ci ne remettait pas en doute l’existence d’une expropriation 
matérielle. Le lien de causalité entre les mesures et le manque à gagner était 
incontestable. 
À cette demande, étaient notamment joints les documents suivants : 
- les bilans et comptes d’exploitation de la société de 2016 à 2021 ; 
- un diagramme sur l’évolution du chiffre d’affaires journalier de la société de 2016 
à 2020 ; 
- un diagramme sur la corrélation entre les recettes de la société et les mesures liées 
à l’épidémie de Covid-19 durant la période de janvier 2020 à décembre 2021. 
b. Lors de l’audience de conciliation du 4 septembre 2023, les parties ne sont pas 
parvenues à un accord. 
c. L’État de Genève a conclu au rejet de la demande. 
d. A______ a persisté dans ses conclusions. Il a sollicité la tenue d’une audience de 
comparution personnelle et de plaidoiries et à ce qu’il soit ordonné à l’État de 
Genève de produire la liste de toutes les expropriations matérielles qu’il avait 
opérées, avec le motif, la durée de l’atteinte, les indemnisations et la justification 
de l’indemnisation durant les dix dernières années ainsi que les pièces relatives au 
traitement des G______ (ci-après : G______) et du I______ lors de la pandémie de 
Covid-19, comprenant la détermination des charges fixes des établissements pour 
2020, les dates de fermeture des établissements, le total des RHT pour les années 
2020 et 2021, le total des aides pour cas de rigueur pour les années 2020 et 2021 
ainsi que toutes les aides et subventions communales, cantonales, fédérales et 
d’autres origines publiques ou privées en 2020 et 2021. 
Il ne se plaignait pas uniquement du prix de vente inférieur obtenu mais de toutes 
les conséquences néfastes qui découlaient de l’atteinte à la propriété dont il avait 
fait l’objet. Il ne pouvait être déduit de l’absence de contestation des aides étatiques 
perçues, qu’il avait toléré la situation dont il avait été victime. Il avait attendu de 


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savoir qu’aucune indemnisation additionnelle ne viendrait pour déterminer 
l’ampleur de l’indemnisation supplémentaire à réclamer. 
e. L’État de Genève a dupliqué en maintenant sa position et concluant au rejet des 
mesures d’instruction sollicitées. 
f. Par écriture spontanée, A______ a exigé la tenue d’une audience. L’association 
d’Usagers des G______ avait reçu un soutien de CHF 1'250'000.- durant la 
pandémie de Covid-19. Il s’agissait d’une discrimination particulièrement injuste. 
g. Ultérieurement, A______ a produit les comptes 2020 et 2021 des G______, la 
décision du DEE du 16 avril 2021 octroyant une aide financière aux G______, la 
décision sur reconsidération du DEE du 28 février 2023 concernant les G______, 
ainsi que l’extrait d’une décision relative à l’aide financière accordée à 
l’établissement « J______ » aux K______, afin de faire valoir une inégalité de 
traitement. 
h. Par la suite, A______ a derechef conclu spontanément à une non-imposition de 
l’indemnisation reçue, à une garantie de non-rétorsion envers la société et le 
J______, à recevoir une dernière tranche d’indemnisation et au remboursement de 
ses frais d’avocat. Il faisait en outre valoir une inégalité de traitement avec les 
indemnisations versées aux entreprises durant le sommet États-Unis/Russie du 
16 juin 2021. 
i. Lors de l’audience du 28 mai 2024, A______ a déclaré que lorsqu’il avait acheté 
le B______, celui-ci était déjà ouvert puisqu’il existait depuis quarante ans. En 
septembre 2016, le B______ avait été fermé pour cause de travaux, puis 
immédiatement rouvert. Il n’avait pas recouru contre les décisions prises par le 
département du développement économique car il avait d'autres préoccupations. Il 
avait dû se battre pour obtenir des aides, notamment les RHT. C’était une période 
difficile. En janvier 2021, le DF avait indiqué qu'il allait les aider. Il avait fixé les 
frais fixes à CHF 291'000.-. Ils avaient été aidés pour les mois de janvier et février 
2021. Il s'attendait à ce qu'il en soit de même pour les mois suivants jusqu'à fin mai 
2021. C'était pour cette raison qu’il n’avait pas recouru contre les décisions. 
Ensuite, la clientèle était revenue, comme avant les fermetures, voire davantage. 
C'était bien la preuve que son chiffre d’affaires avait baissé uniquement à cause des 
fermetures. Sans celles-ci, au plus tard à la mi-2021, il aurait pu amortir toutes ses 
dettes selon ses calculs. À l'époque, aucune banque ne voulait prêter de l'argent à la 
société. Il avait donc dû effectuer un prêt de ses propres deniers. Il avait fait le pari 
qu'en cinq ans, la société pouvait lui restituer la somme prêtée. Il pensait qu’il allait 
être indemnisé de tous les frais fixes au prorata des jours fermés, ce qui ne 
correspondait pas à une pleine indemnité mais il aurait tout de même été d’accord 
avec celle-ci. Il avait dû vendre le 31 octobre 2021, soit au dernier moment, à cause 
de la promesse de vente signée et de la clause pénale de CHF 50'000.-. 
L’attaché à la DG DERI, représentant l’État de Genève, a indiqué qu’il était chargé 
des dispositifs de cas de rigueur durant la pandémie de Covid-19. Beaucoup de 


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mesures avaient été prises. Lors des premières fermetures, toutes les mesures 
d’aides n'existaient pas encore. Il avait été répondu aux besoins au fur et à mesure 
de la crise. Pour les mesures, il fallait à chaque fois une nouvelle base légale, donc 
un processus législatif, ce qui prenait du temps. Fin 2020, le paradigme avait changé 
et les cas de rigueur avaient été introduits. Dès lors, l’État avait indemnisé sur la 
base des coûts fixes. L'idée était de remplacer toutes les autres mesures prises 
jusque-là. Dix collaborateurs géraient cela, aidés de trente externes. Chaque dossier 
avait été visé par trois personnes, afin de garantir l'égalité de traitement et le 
principe de la légalité. L’État de Genève n’avait pas envisagé d'indemniser via des 
procédures d'expropriation matérielle. Il s’était inspiré des cas de rigueur 
développés par la Confédération. Les calculs effectifs appliqués n'avaient pas varié 
au fil du temps, à une exception près en décembre 2020 par des dispositions 
transitoires. Plus de 10'000 décisions en indemnisation avaient été rendues, 
contrôlées par la Cour des comptes. Il existait un rapport en ligne sur le site Internet 
de la Cour des Comptes confirmant la légalité des décisions ainsi que la conformité 
au principe de l'égalité de traitement. L'administration fédérale avait contrôlé et 
contrôlait toujours la légalité de ces décisions. 
j. Par jugement du 30 mai 2024, le TAPI a rejeté la requête en indemnisation de 
A______, en déclarant irrecevables les conclusions tendant à la non-imposition de 
l’indemnisation reçue, à une garantie de non-rétorsion envers la société et le 
J______ et à la perception d’une dernière tranche d’indemnisation. 
Il n’y avait pas lieu de donner suite aux mesures d’instruction requises, dès lors 
qu’une audience de comparution personnelle des parties avait eu lieu et que, selon 
une appréciation anticipée des preuves, le TAPI considérait disposer d’un dossier 
complet. 
Les mesures prises par les autorités en lien avec la fermeture de son établissement 
public ne pouvaient être assimilées à une expropriation matérielle. Dès lors que 
A______ ne prétendait pas que le refus d’aide constituait une atteinte à son droit de 
propriété, mais soulevait que c’était la fermeture de son établissement par l’autorité 
qui constituait une telle atteinte, la jurisprudence fédérale invoquée ne pouvait lui 
être appliquée. Cette atteinte ne pouvait pas non plus être considérée comme grave, 
s’agissant d’une restriction temporaire d’un peu moins de huit mois. Aucun 
sacrifice particulier en faveur de la communauté ne pouvait être retenu in casu dans 
la mesure où A______ avait fait l’objet de mesures identiques prises à l’encontre 
de tous les établissements publics, dans des circonstances analogues. S’il devait être 
admis que ces mesures relevaient d’une restriction à la propriété, ce qui n’était pas 
le cas, elles constituaient manifestement des mesures de police, non sujettes à 
indemnisation, destinées à protéger la santé publique et à écarter un danger concret, 
sérieux et imminent qui constituaient un but d’intérêt public. Il importait peu que 
l’atteinte provienne d’un fait de la nature et non pas de A______ lui-même. Il était 
également douteux que la fermeture d’établissements publics pendant une courte 


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durée limitât directement le droit de propriété. Il s’agissait davantage d’une mesure 
portant atteinte à la liberté économique. 
E. a. Par acte expédié le 24 juin 2024, A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en 
concluant à ce que l’État de Genève soit condamné à lui verser la somme de 
CHF 99'140.70, laquelle devait être « considérée fiscalement comme le 
remboursement partiel d’une créance existante et déjà déclarée à l’AFC en 2022 et 
ne [devait] donc pas être soumise à un impôt sur le revenu ni sur la fortune du 
demandeur », avec intérêts à 5% dès le 31 mai 2021. 
Les périodes de fermeture du spa durant la pandémie de Covid-19 avaient affecté 
le chiffre d’affaires de celui-ci, alors qu’il était en augmentation depuis qu’il l’avait 
repris. Entre 2016 et 2020, l’actif du fonds de commerce et la dette avaient pu être 
rapidement, respectivement, amortis et remboursés. Dès l’ouverture du spa, le 
chiffre d’affaires était à nouveau devenu rapidement normal. Pendant les jours 
d’ouverture durant la pandémie de Covid-19, le chiffre d’affaires journalier moyen 
était de CHF 2'400.-. Compte tenu des 294 jours de fermeture, la perte s’élevait à 
environ CHF 700'000.-, à laquelle s’ajoutait une perte d’environ CHF 40'000.- due 
au pass sanitaire introduit le 13 septembre 2021 et de CHF 200'000.- en raison de 
la diminution du prix de vente de la société. 
Les indemnités versées au spa avaient été mentionnées correctement par l’intimé, 
mais demeuraient insuffisantes au regard des pertes subies et des promesses faites 
au début de l’année 2021. Au final, le montant total de l’indemnité Covid-19, y 
compris les RHT, s’élevait à CHF 231'682.90, soit près de 31% du chiffre d’affaires 
de CHF 740'000.-. Ayant constaté des incohérences dans le calcul des indemnités 
pour cas de rigueur, il avait mené sa propre enquête auprès de diverses entreprises 
du canton de Genève, dont les G______ et le J______, constatant une inégalité de 
traitement entre celles-ci durant les années 2020 et 2021. Les dancings et autres 
établissements publics nocturnes avaient bénéficié en 2020 d’une forme d’aide de 
cas de rigueur, dont les autres établissements comme le B______ n’avaient pas 
bénéficié. 
Le jugement querellé confondait expropriation matérielle et expropriation 
temporaire, et refusait de se prononcer sur les inégalités entre les différents 
commerces. Le Conseil fédéral avait toutefois confirmé dans un rapport sur les 
aides Covid-19 pour les cas de rigueur, que les cantons avaient commis des 
inégalités dans leur octroi. Il était incompréhensible que l’intimé ne veuille pas 
fournir les documents demandés. En outre, pour comparer la situation du spa à un 
commerce semblable, il avait besoin de savoir comment avaient été indemnisés les 
H______ en 2021. 
Référence était faite à la légalité uniquement par rapport aux lois liées à la pandémie 
de Covid-19 élaborées dans l’urgence, en oubliant les autres lois existantes. Le 
respect du principe de l’égalité de traitement était invoqué à tort, vu le système 
d’indemnisation discriminatoire et arbitraire mis en place. Le principe 


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d’indemnisation était anormalement favorable dans le cas du sommet 
États-Unis/Russie en comparaison des indemnités versées pour les longues 
fermetures durant la pandémie de Covid-19. En plus de la distinction 
discriminatoire entre les entreprises dites « essentielles » et celles dites 
« non-essentielles », ces dernières avaient subi des traitements différents entre elles. 
En outre, le calcul des aides « cas de rigueur » pour la société était faux. Cette 
dernière aurait dû recevoir CHF 119'652.- au lieu de CHF 53'444.60. La dernière 
tranche d’indemnisation versée très tardivement après la vente du spa ne pouvait 
pas être considérée comme ayant été reçue par lui-même. Par ailleurs, il n’était pas 
explicable que les spas des hôtels avaient pu rester ouverts alors que le sien avait 
dû fermer. En n’indemnisant pas toutes les charges fixes, l’intimé l’avait obligé à 
puiser dans sa propre épargne pour combler le déficit financier du spa. Ce dernier 
était ainsi encore endetté de CHF 200'000.- au moment de la vente alors qu’il 
n’aurait plus dû l’être. Cela correspondait à « un impôt énorme, disproportionné et 
discriminatoire sur [sa] fortune auquel le reste la population n’a[vait] pas été 
soumis ». Il était improbable que l’administration en charge de calculer ces 
indemnisations ne fût pas consciente de ces inégalités, de sorte que les 
fonctionnaires concernés avaient agi de façon illicite, par négligence ou à dessein. 
Un avis de droit qu’il produisait confirmait l’illégalité et la disproportion des 
fermetures de commerces, ce qui renforçait le devoir de l’intimé d’indemniser 
correctement les entreprises fermées. 
Il lui avait été reproché de ne pas avoir fait recours à temps alors qu’il avait fallu 
huit mois à l’administration pour lui répondre et qu’il lui avait fallu attendre la fin 
des onze versements d’indemnités pour se rendre compte de leur adéquation ou non. 
Aucune voie de recours n’était indiquée sur les deux premières décisions de 
versement « cas de rigueur » 2021, seule la dernière mentionnait la possibilité d’une 
réclamation (celle-ci n’avait toutefois été reçue que par E______). Les demandes 
adressées par l’intermédiaire de son conseil devaient être considérées comme des 
réclamations. De même, sa « plainte » et son recours concernaient l’indemnité pour 
cas de rigueur du 20 décembre 2021. 
Par conséquent, pour réparer les inégalités subies, il manquait un montant de 
CHF 66'207.40 (CHF 119'652.- - CHF 53'444.60). Il acceptait que « cette somme 
corresponde aux dommages dus aux actes illicites de l’administration, sans 
majoration, pour autant que la condamnation soit effective dans ce jugement ». Il 
fallait ajouter les frais d’avocat déjà payés en CHF 32'933.35, ce qui représentait 
un total de CHF 99'140.70. « Cette somme [devait] être considérée fiscalement 
comme le remboursement partiel d’une créance existant et déjà déclarée à l’AFC 
en 2022 et ne [devait] donc pas être soumis[e] à un impôt sur le revenu ni sur la 
fortune ». 
À l’appui de son recours, il produisait notamment les documents suivants : 
- un document récapitulatif des aides financières reçues pour un montant total de 
CHF 231'682.90, établi par lui-même ; 


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- divers courriels en lien avec ses demandes fondées sur la loi sur l’information du 
public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 
5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) des 10 mars 2024 et les réponses apportées à 
celles-ci par le DEE ; 
- une copie du rapport n°173 de la Cour des comptes de septembre 2022 concernant 
la mission d’accompagnement et de soutien à la DG DERI pour les aides financières 
« cas de rigueur », concluant qu’ « à l’issue de ses travaux, la Cour constate que, de 
manière générale, l’organisation mise en place par la DG DERI a permis d’assurer 
le versement rapide des aides financières aux bénéficiaires, pour un montant 
supérieur à CHF 550'000'000.-, dans le respect des dispositions légales, tout en 
limitant les risques d’erreur et d’abus. Elle rappelle que la DG DERI a dû 
s’organiser, notamment en engageant près de 25 gestionnaires au plus fort de son 
activité, pour effectuer des tâches qui sont éloignées de sa mission d’origine » ; 
- un courrier de la Cour des comptes du 20 juin 2024 lui confirmant avoir vérifié 
que « les contrôles mis en place étaient adéquats et qu’ils permettaient d’assurer le 
respect des conditions d’éligibilité et des modalités de calcul de l’aide financière » ; 
- quatre notes d’honoraires de son précédent conseil, datées des 7 juin 2023, 
5 février 2024, 22 avril 2024 et 12 juin 2024 pour des montants de respectivement 
CHF 5'614.55, CHF 10'383.65, CHF 5'760.80 et CHF 3'635.35. 
b. L’intimé a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. 
Dans le cadre du dispositif cas de rigueur, le canton de Genève prévoyait une 
indemnisation pour « perte économique » pour la période du 1er janvier 2020 au 
31 décembre 2021 (sous condition du constat d’un recul de chiffre d’affaires d’au 
moins 25% par rapport à 2018 et 2019), et une indemnisation en cas de fermeture 
d’au moins 40 jours dès le 1er novembre 2020, portant sur la période de fermeture 
effective en 2021. Ces deux types d’indemnisation, portant sur une période de 
couverture et un calcul pour déterminer le montant de l’indemnité différents, 
n’étaient pas cumulables, le DEE appliquait l’approche la plus favorable pour 
l’entreprise. Comme le B______ était en situation bénéficiaire en 2020 (chiffre 
d’affaires supérieur aux coûts totaux), il ne pouvait pas prétendre à une indemnité 
pour « perte économique » sur l’année considérée. Bien que la décision du 29 avril 
2021 portant sur une deuxième indemnité pour cas de rigueur mentionnait qu’une 
demande d’aide supplémentaire pour fermeture devrait être déposée, tel n’avait pas 
été le cas. En revanche, une troisième demande cas de rigueur avait été déposée le 
13 octobre 2021. Par décision du 20 décembre 2021, le département avait accordé 
une aide financière complémentaire pour le premier semestre 2021. L’indemnité 
pour perte économique pour cette période étant supérieure aux aides pour fermeture 
déjà versées, le département avait versé uniquement la différence entre les deux 
montants. 
Concernant le dispositif d’aide Covid-19 en général, il ressortait des documents 
publiés tant par la Confédération que par la Cour des comptes que l’aide avait été 


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accordée à environ 3'300 entreprises (sur 4'000 entreprises ayant demandé une 
aide), ce qui représentait environ 10'000 décisions pour un total d’aides accordées 
d’environ CHF 600'000'000.-. 
Il s’en rapportait à justice quant à la recevabilité du recours, bien que celle-ci fût 
douteuse sous l’angle des griefs invoqués. Le recourant ne critiquait pas le jugement 
attaqué, mais formulait des critiques générales sur le rôle de l’État, sur la crise 
sanitaire, les aides financières accordées à des tiers, voire les décisions précédentes 
notifiées au spa. En deuxième instance, le recourant modifiait le cadre formel du 
litige, en changeant ses conclusions. Certains faits étaient également modifiés par 
rapport à la demande au TAPI, tels que le nombre de jours de fermeture en 
2020/2021 et le chiffre d’affaires quotidien entre 2019-2021, ceux-ci ayant été 
augmentés. La conclusion constatatoire sur la non-soumission à l’impôt de 
l’éventuel remboursement d’une créance n’était pas recevable, dès lors qu’aucune 
procédure fiscale n’était en cours. 
L’envoi de courriels successifs par le recourant au DEE et au préposé cantonal à la 
protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT) ne facilitait pas le 
suivi de ses demandes LIPAD. Néanmoins, le DEE y avait répondu avec diligence, 
lui transmettant notamment une copie anonymisée des décisions concernant les 
G______ et les H______ dans le cadre du dispositif pour cas de rigueur. Les 
nouvelles questions LIPAD ne pouvaient pas être soumises à la chambre 
administrative sans avoir fait l’objet au préalable d’une médiation devant le PPDT 
et d’une décision du département. 
Vu les bases légales applicables concernant la pandémie de Covid-19 et la 
jurisprudence y relative, cette procédure en indemnisation pour expropriation ne 
permettait pas d’aller au-delà des règles Covid-19 cas de rigueur. Faute de 
responsabilité étatique et de base légale, elle ne permettait pas non plus le paiement 
des frais d’avocat réclamés par le recourant. 
Il n’était pas contesté que le B______ avait perçu des aides financières étatiques à 
hauteur de CHF 231'682.90. Ces aides étaient fondées sur la législation topique et 
n’avaient pas été contestées. Compte tenu des principes de légalité et d’égalité, 
l’État ne pouvait avantager le B______ par rapport à d’autres entreprises qui se 
trouvaient dans les mêmes circonstances de fermeture. Selon les considérations 
générales en matière d’expropriation, les mesures de police, parmi lesquelles les 
mesures de santé publique, ne donnaient pas droit à indemnisation pour atteinte à 
la propriété. Le calcul du dommage allégué par le recourant avait beaucoup varié 
en cours de procédure. En outre, il avait librement choisi de conclure un contrat 
pour la vente du spa au 21 octobre 2021, avec un avenant et en accordant une baisse 
de prix à l’acheteur. L’empressement du recourant à encaisser un prix de vente 
réduit n’était pas imputable à l’État. 
Quant aux griefs formulés par le recourant devant la chambre administrative, la 
distinction opérée entre les entreprises « essentielles » et « non-essentielles » ne se 
trouvait pas dans la législation en matière d’aide Covid-19. Les indemnisations des 


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entreprises respectaient strictement le cadre légal et un contrôle judiciaire aurait pu 
être effectué au besoin. Le recourant faisait fi de la dernière aide versée le 
20 décembre 2021, alors que les décisions en cause étaient bien fondées s’agissant 
de leur calcul. Lors de la fermeture de l’automne 2020, une exception était faite 
pour les installations des hôtels, vu la nécessité de limiter les regroupements de 
foule dans ces lieux et le plus faible nombre de personnes concernées par les hôtels. 
Cette procédure ne visait pas à contrôler la légalité de l’arrêté du Conseil d’État du 
1er novembre 2020. Si le Tribunal fédéral ne s’était pas prononcé sur la fermeture 
concrète du spa du recourant, il avait néanmoins d’ores et déjà admis que les 
mesures prises par les autorités étaient aptes à protéger la santé publique et 
juridiquement admissibles en application du principe de proportionnalité. Les 
fermetures/indemnités Covid-19 se distinguaient des indemnisations lors du 
sommet États-Unis/Russie, puisque les premières étaient imposées par une crise 
sanitaire, tandis que des raisons sécuritaires imposaient la fermeture de certaines 
rues pour les secondes. L’arrêté du 16 juin 2021 ne faisait pas référence à 
l’expropriation. Les aides Covid-19 cas de rigueur ne visaient pas à indemniser les 
choix économiques des entreprises. Les différentes bases légales et réglementaires 
fixaient le dispositif d’aide, en prévoyant notamment les bénéficiaires de l’aide, les 
méthodes de calcul et le plafond des aides, afin d’éviter une distribution inégale, 
voire arbitraire de l’aide. Il était contesté que les fonctionnaires aient agi de manière 
illicite. Compte tenu du nombre de demandes reçues, il était logique que leur 
examen ait pris du temps. Il n’était pas imputable à l’intimé que la décision du 
20 décembre 2021 ait été reçue par le repreneur du spa, vu que l’établissement était 
le bénéficiaire formel de l’aide. Même si une voie de droit devait être ouverte contre 
les indemnités Covid-19 cas de rigueur, la légalité de leur montant devrait être 
confirmée. Le courrier du 6 octobre 2021 ne pouvait pas être considéré 
formellement comme une réclamation, faute de se référer aux décisions des 1er mars 
et 29 avril 2021 et étant antérieur à celle du 20 décembre 2021. 
Étaient joints notamment les documents suivants : 
- une copie de la demande pour cas de rigueur de la société du 3 février 2021 ; 
- un questionnaire pour demande supplémentaire cas de rigueur motif fermeture de 
la société du 8 mars 2021 ; 
- une déclaration complémentaire 2021 pour cas de rigueur de la société du 
13 octobre 2021 ; 
- un courriel de A______ au département des institutions et du numérique (ci-après : 
DIN) du 17 février 2024, consistant en une demande d’accès au sens de la LIPAD 
aux décisions d’indemnisation rendues pour les G______ (à laquelle le DIN a 
répondu le 14 mars 2024), ; 
- un courriel de A______ au DIN du 29 mai 2024 posant plusieurs questions en lien 
avec la méthode de calcul des indemnisations octroyées, notamment en 
comparaison de celles accordées aux H______ ; 


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- les courriels des 5, 12 et 13 juin 2024 de A______ au PPDT demandant des 
documents et renseignements complémentaires notamment concernant les 
H______, auxquels le DEE a répondu et donné suite le 22 juillet 2024 ; 
- un courrier du 22 juillet 2024 du DEE à A______, transmettant à celui-ci trois 
décisions anonymisées des 1er et 11 mai, ainsi que 6 octobre 2021 concernant les 
indemnités accordées aux H______. Le DEE a confirmé par courriel du 23 juillet 
2022 que la totalité des décisions les concernant lui avait été transmises ; 
- un courriel du 22 juillet 2024 de A______ au DEE et au PDDT faisant part de son 
indignation quant à la teneur de l’art. 11c de l’arrêté du 1er novembre 2020. 
c. Le recourant a répliqué en maintenant sa position. Il demandait la récusation de 
la juge déléguée. 
Il contestait avoir modifié le cadre formel de sa plainte, se contentant de la 
compléter en fonction des nouveaux éléments obtenus. Le point commun de toutes 
ses plaintes était « des indemnisations de fermeture et de privation d’usage 
nettement insuffisantes ». Ses demandes LIPAD étaient légitimes. Si le total des 
indemnités reçu par le B______ pouvait sembler important, tel n’était pas le cas en 
comparaison de la perte de chiffre d’affaires sur dix mois de fermeture. Les écritures 
de réponse reprenaient en partie celles de première instance, ce qui n’était pas 
admissible. S’il appartenait à l’entrepreneur d’assumer « un risque entrepreneurial 
normal », il ne lui revenait pas d’assumer celui d’une fermeture administrative et 
d’une « privation grave d’usage non imputable à lui-même ». Il était dans 
l’impossibilité de recourir contre les décisions du département, dans la mesure où 
il n’était plus propriétaire du spa. Il n’avait appris l’existence du troisième 
versement qu’en février 2022. Les audiences de conciliation et de comparution 
n’avaient été qu’un « simulacre de justice expéditive et sommaire ». Il n’avait pas 
pu s’exprimer sur les points essentiels. Le juge de première instance avait fait 
montre « d’un déni méprisant de justice et d’une forme d’abus d’autorité ». Il était 
vrai qu’il avait corrigé et modifié certaines informations, notamment le nombre de 
jours de fermeture qui n’était pas exact. Le fait que le chiffre d’affaires de la société 
était plus important en 2020/2021 qu’en 2019/2020 montrait seulement qu’il avait 
bien géré son commerce, lequel avait été ralenti par les fermetures prononcées. Si 
le chiffre d’affaires 2020 mentionné par l’intimé était correct, tel n’était pas le cas 
des charges. Compte tenu des pertes résultant des comptes 2020, il avait 
volontairement diminué les amortissements pour ne pas les aggraver. Il n’avait 
jamais demandé des indemnités pour perte économique mais pour fermeture. Il lui 
manquait les indemnités pour la période du 9 mars au 31 mai 2021. En réalité, il 
avait adressé une demande déjà le 14 septembre 2021, et non pas le 13 octobre 
2021. Les chiffres indiqués étaient erronés, ce qui était particulièrement 
problématique. Tout avait été fait pour lui cacher la vérité dans le but de lui verser 
le moins possible d’indemnités. L’arrêté du 1er novembre 2020 constituait un « acte 
illicite de l’État » qui nécessitait « une plainte séparée ». 
En complément, il produisait notamment les documents suivants : 


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- une déclaration complémentaire 2021 pour cas de rigueur au nom de la société, 
datée du 14 septembre 2021 ; 
- une demande pour cas de rigueur au nom de la société du 3 février 2021 ; 
- une copie du compte d’exploitation de la société pour la période de 2020 à 
mi-2021. 
d. Par arrêt ATA/1130/2024 du 23 septembre 2024, une délégation des juges de la 
Cour de justice en matière de récusation a écarté celle formulée par le recourant à 
l’encontre de la juge déléguée. 
e. Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
EN DROIT 
1. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
sous cet angle (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 
- LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
L’objet du litige doit être précisé. 
2.1 Selon l'art. 65 LPA, l'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (al. 1). Il contient 
également l'exposé des motifs ainsi que l'indication des moyens de preuve (al. 2). 
Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, la jurisprudence fait 
preuve d'une certaine souplesse s'agissant de la manière par laquelle sont formulées 
les conclusions du recourant. Le fait qu'elles ne ressortent pas expressément de 
l'acte de recours n'est, en soi, pas un motif d'irrecevabilité, pour autant que l'autorité 
judiciaire et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du 
recourant. Ainsi, une requête en annulation d'une décision doit être déclarée 
recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son 
désaccord avec la décision ainsi que sa volonté qu'elle ne déploie pas d'effets 
juridiques (ATA/20/2022 du 11 janvier 2022 consid. 2b et les arrêts cités). 
En outre, l’exigence de motivation de l’art. 65 al. 2 LPA a pour but de permettre à 
la juridiction administrative de déterminer l’objet du litige qui lui est soumis et de 
donner l’occasion à la partie intimée de répondre aux griefs formulés à son encontre. 
Elle signifie que le recourant doit expliquer en quoi et pourquoi il s’en prend à la 
décision litigieuse (ATA/20/2022 du 11 janvier 2022 consid. 2c et les références 
citées). L’exigence de la motivation est considérée comme remplie lorsque les 
motifs du recours, sans énoncer les conclusions formelles, permettent de 
comprendre aisément ce que le recourant désire (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_823/2017 du 23 mars 2018 consid. 4). 


- 16/29 - 
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2.2 Sauf exception prévue par la loi, le recourant peut invoquer des motifs, des faits 
et des moyens de preuves nouveaux qui ne l’ont pas été dans les précédentes 
procédures (art. 68 LPA). 
Le mémoire de réplique ne peut contenir qu’une argumentation de fait et de droit 
complémentaire, destinée à répondre aux arguments nouveaux développés dans le 
mémoire de réponse. Il ne peut en principe pas être utilisé afin de présenter de 
nouvelles conclusions ou de nouveaux griefs qui auraient déjà pu figurer dans l’acte 
de recours (arrêt du Tribunal fédéral 1C_130/2015 du 20 janvier 2016 consid. 2.2 
in SJ 2016 I 358 ; ATA/1064/2023 du 26 septembre 2023 consid. 1.2 et les 
références citées). 
2.3 L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/29/2023 du 17 janvier 2023 consid. 4b et l'arrêt cité). N'est donc 
pas nouveau un chef de conclusions n'allant pas, dans son résultat, au-delà de ce qui 
a été sollicité auparavant ou ne demandant pas autre chose (arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_77/2013 du 6 mai 2013 consid. 1.3 ; 8C_811/2012 du 4 mars 2013 
consid. 4 ; ATA/29/2023 du 17 janvier 2023 consid. 4b et l'arrêt cité). 
La contestation ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les 
prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est 
prononcée ou aurait dû se prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut 
donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut 
tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée 
ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de 
la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des 
conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure 
(ATA/29/2023 du 17 janvier 2023 consid. 4b et l'arrêt cité). 
2.3.1 En l’espèce, dans sa requête en indemnisation déposée par-devant le TAPI, le 
recourant, alors représenté et assisté d’un avocat, avait conclu, principalement, à ce 
que l’intimé soit condamné à lui verser la somme brute de CHF 268'658.15, avec 
intérêts à 5% l’an dès le 31 mai 2021, « sous suite de frais et dépens ». Dite somme 
équivalait à la différence entre le manque à gagner de la société durant les périodes 
de fermeture liées à l’épidémie de Covid-19 et le total des indemnités perçues par 
celle-ci à ce titre lorsque le recourant en était propriétaire. 
Dans son acte de recours par-devant la chambre de céans, le recourant, 
comparaissant désormais en personne, conclut, principalement, à ce que l’intimé 
soit condamné à lui verser la somme de CHF 99'140.70, avec intérêts à 5% l’an dès 
le 31 mai 2021. Ledit montant se compose d’un montant de CHF 66'207.40 dû au 
titre des aides indûment non perçues, ainsi que d’un montant de CHF 32'933.35 
correspondant à ses honoraires d’avocat pour la totalité de la procédure, y compris 


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avant le dépôt de sa requête en indemnisation auprès du TAPI. Le recourant 
précisait, en outre, que « cette somme [devait] être considérée fiscalement comme 
le remboursement partiel d’une créance existante et déjà déclarée à l’AFC en 2022 
et ne [devait] donc pas être soumis à un impôt sur le revenu ni sur la fortune du 
demandeur ». 
S’il ressort de ce qui précède que le recourant, ne disposant pas des connaissances 
juridiques d’un avocat, a certes modifié sa conclusion principale, soit le montant de 
l’indemnité réclamée à l’intimé, il n’en demeure pas moins que celui-ci a été réduit. 
Ainsi, il demande finalement une indemnité moins importante que précédemment. 
Dans les deux cas, celle-ci vise majoritairement à indemniser le recourant du déficit 
subi par la société durant l’épidémie de Covid-19 lorsqu’il en était l’animateur. 
Cependant, si en première instance, le recourant a généralement conclu à l’octroi 
de dépens, ceux-ci n’ont alors pas été chiffrés et ne visaient pas non plus 
expressément les frais engendrés avant le dépôt de sa requête en indemnisation. 
Dans la mesure où il n’est pas exclu que l’objet du litige soit réduit en cours de 
procédure, la conclusion principale du recourant doit être considérée comme 
recevable en tant qu’elle vise le montant de l’indemnisation réclamée, à l’exception 
de son traitement fiscal ne relevant pas de l’objet du présent litige. En revanche, 
celle relative à la prise en charge des honoraires d’avocat doit être considérée 
comme élargissant l’objet du litige, à tout le moins s’agissant des frais encourus 
avant le dépôt de la requête en indemnisation. Par conséquent, la conclusion y 
relative sera déclarée recevable en tant qu’elle porte sur les frais engendrés dès le 
dépôt de la requête en indemnisation. 
Par ailleurs, il apparaît qu’en dépit de l’indication formelle de conclusions en tête 
de son acte de recours, le recourant ne conclut pas expressément à l’annulation du 
jugement querellé. Toutefois, il ressort de ses écritures, en particulier du chiffre 21, 
qu’il estime que le TAPI a confondu les notions d’expropriation matérielle et 
d’expropriation temporaire, en violation de la loi sur l’expropriation pour cause 
d’utilité publique du 10 juin 1933 (LEx-GE - L 7 05) et sans se prononcer sur la 
violation du principe de l’égalité de traitement. 
Il apparaît ainsi clairement compréhensible que le recourant, agissant désormais par 
lui-même, est en désaccord avec le jugement de l’autorité de première instance, en 
en contestant tant le bien-fondé que le résultat. 
2.3.2 Concernant les griefs invoqués, dans son acte de recours, le recourant fait 
valoir principalement une confusion entre l’expropriation matérielle et 
l’expropriation temporaire, une violation de la LEx-GE, une violation du principe 
de l’égalité de traitement, en particulier par rapport aux concurrents de la société et 
aux indemnisations accordées durant le sommet États-Unis/Russie, une violation 
du principe de la légalité, une distinction entre entreprises dites « essentielles » et 
celles dite « non-essentielles » contraire au droit, des erreurs de calcul des aides 
octroyées pour cas de rigueur, la responsabilité de l’intimé au travers d’une action 
illicite des fonctionnaires dans l’application de lois régissant l’épidémie de 


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Covid-19, l’illégalité et la disproportion de fermeture des commerces ordonnées 
durant cette période, l’absence de voies de recours indiquées dans les deux 
premières décisions d’octroi d’aide pour cas de rigueur notifiées, la non réception 
de la troisième décision d’octroi d’aide pour cas de rigueur, ainsi que le traitement 
de ses diverses demandes comme des réclamations à l’encontre desdites décisions. 
Dans sa réplique, reprenant les griefs précités, le recourant soulève en sus une 
violation de son droit d’être entendu lors des audiences de conciliation et de 
comparution personnelle du TAPI, en reprochant au premier juge, une attitude 
inadéquate dénotant une forme d’abus d’autorité. Il avait par ailleurs admis avoir 
rectifié deux faits par rapport à sa requête en indemnisation, à savoir le nombre de 
jours de fermeture et une augmentation inférieure aux prévisions du chiffre d’affaire 
de la société durant l’épidémie de Covid-19 en raison des fermetures ordonnées. 
Conformément à la jurisprudence sus rappelée, le recourant disposait d’une certaine 
latitude dans le contenu de son acte de recours qu’il ne pouvait toutefois pas étendre 
à sa réplique. Hormis un grief nouvellement invoqué, le recourant se contente en 
réalité de répondre aux arguments développés par l’intimé. Au surplus, il ne peut 
lui être reproché d’avoir formulé de nouveaux griefs dans son acte de recours, dès 
lors que ceux-ci visent le même objet du litige, à savoir obtenir l’indemnisation du 
préjudice subi en raison de la fermeture du spa durant l’épidémie de Covid-19. 
3. 
Le recourant conteste la recevabilité des écritures responsives de l’intimé, dans la 
mesure où celles-ci reprendraient en partie le contenu de celles de première 
instance. 
3.1 L’autorité qui a pris la décision attaquée et toutes les parties ayant participé à la 
procédure de première instance sont invitées à se prononcer sur le recours (art. 73 
al. 1 LPA). Dans ce cas, la juridiction administrative fixe les délais dans lesquels 
les parties doivent produire leurs écritures (art. 75 LPA). 
L'art. 73 LPA n'impose pas d'exigences particulières auxquelles doit satisfaire la 
réponse au recours. Cette disposition se limite à offrir aux parties ayant participé à 
la procédure de première instance la possibilité de s'exprimer sur le recours et de 
faire valoir leurs points de vue (ATA/170/2024 du 6 février 2024 consid. 3.4 ; 
ATA/1194/2021 du 9 novembre 2021 consid. 2a). En outre, le délai fixé par la 
juridiction administrative à teneur de l'art. 75 LPA est, au sens technique, un terme, 
susceptible d'être prolongé (ATA/1662/2019 du 12 novembre 2019 consid. 3a). 
3.2 In casu, l’intimé a fait usage de la possibilité accordée de répondre au recours 
dont est objet afin de se déterminer sur celui-ci. 
Les points que le recourant reproche à l’intimé d’avoir repris de ses écritures 
responsives de première instance visent des faits étayés par des pièces. À cela 
s’ajoute que l’intimé confirme, dans le cadre de la présente procédure de recours, 
maintenir sa position, tant par rapport aux faits retenus qu’à son refus de donner 
suite aux revendications du recourant. 


- 19/29 - 
A/1903/2023 
En ces circonstance, il ne peut être reproché à l’intimé d’avoir adopté une position 
cohérente entre les deux instances. Il a expliqué sa position sur les éléments lui 
paraissant pertinents, tout en se déterminant sur les nouveaux griefs invoqués par le 
recourant. 
L’intimé n’ayant ainsi pas d’obligation de se déterminer sur chaque allégué exposé 
dans le recours, étant rappelé que ni la LPA, ni le droit supérieur n'impose une telle 
prise de position – mode de faire lourd et inutile en procédure administrative, 
laquelle est généralement peu formaliste –, ce grief est infondé. 
4. 
Le recourant sollicite également des mesures d’instruction, notamment la 
production de certains documents de la part de l’intimé, en particulier les décisions 
ayant trait aux indemnités pour cas de rigueur accordées aux établissements 
nocturnes pour la période d’août à décembre 2020 et aux H______ en 2021, ainsi 
que celles ayant abouti à l’indemnisation des entreprises dont la fermeture a été 
ordonnée lors du sommet États-Unis/Russie. 
4.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le 
droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer 
à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation 
anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne 
l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des 
constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 
consid. 6.3.1). Le droit d’être entendu ne contient pas non plus d’obligation de 
discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge 
discute ceux qui sont pertinents pour l’issue du litige (ATF 141 III 28 consid. 3.2.4 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 9C_245/2020 du 12 juin 2020 consid. 3.2.1). Le droit 
d’être entendu ne comprend pas le droit d’être entendu oralement ni celui 
d’entendre des témoins (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; 138 III 374 consid. 4.3.2). 
4.2 En l’occurrence, l’intimé a produit l’ensemble des échanges de courriels du 
recourant relatif à la remise des documents demandés concernant les G______, les 
H______ et les indemnités versées dans le cadre du sommet États-Unis/Russie, de 
même que les décisions déjà notifiées en réponses à ces demandes, en particulier au 
sujet des G______ et des H______. 
Ainsi, pièces à l’appui, l’intimé a démontré avoir donné suite aux requêtes du 
recourant visant la remise des décisions concernant l’octroi des aides pour cas de 
rigueur accordées aux G______ et aux H______. 


- 20/29 - 
A/1903/2023 
À ce stade, les autres demandes semblent encore en cours de traitement, étant 
précisé que tant le DEE que le PPDT en ont d’ores et déjà été informés. La LIPAD 
prévoyant expressément la procédure à suivre en vue de l’obtention de tels 
documents, il n’appartient pas ici à la chambre de céans de la contourner en 
ordonnant la remise de ceux-ci. 
À cela s’ajoute qu’au vu des considérants qui suivent, de tels documents 
n’apparaissent pas pertinents afin de résoudre le présent litige. Compte tenu des 
écritures des parties et des pièces produites par celles-ci, la chambre de céans 
dispose d’un dossier complet lui permettant de trancher le présent litige. 
5. 
Sur le fond, le recourant réclame une indemnité à l’intimé, basée sur une 
« expropriation temporaire » du spa dont il était le gérant, en raison des fermetures 
ordonnées durant l’épidémie de Covid-19, soit entre les 1er janvier 2020 et 30 juin 
2021. Celles-ci auraient engendré une diminution du chiffre d’affaires journalier de 
la société et une perte lors de la vente du spa équivalant à CHF 200'000.-, alors que 
les aides, notamment pour cas de rigueur, octroyées pour cette période étaient 
insuffisantes. 
5.1.1 Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les 
bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de 
Covid-19 (loi COVID-19 - RS 818.102). 
À son art. 12 al. 1, celle-ci prévoit les mesures pour les cas de rigueur destinées aux 
entreprises et les modalités de l’intervention de la Confédération à la demande des 
cantons. L’art. 12 al. 1bis, introduit le 18 décembre 2020, prévoit qu’il y a cas de 
rigueur au sens de l’al. 1 si le chiffre d’affaires annuel de l’entreprise est inférieur 
à 60% de la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la dotation en 
capital globales doivent être prises en considération, ainsi que la part des coûts fixes 
non couverts. Le Conseil fédéral règle les détails dans une ordonnance ; il prend en 
considération les entreprises qui ont réalisé en moyenne un chiffre d’affaires de 
CHF 50'000.- au moins au cours des années 2018 et 2019 (al. 4). 
5.1.2 Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant 
les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie 
de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de rigueur ou OMCR-20 ; RS 951.262). 
Selon l’art.1 al. 1 OMCR-20, en vertu de l’art. 12 de la loi Covid-19 et dans les 
limites du crédit d’engagement approuvé par l’Assemblée fédérale, la 
Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de 
rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton si les conditions 
énoncées sont réunies. 
5.1.3 Dans le canton de Genève, le 27 novembre 2020, le Grand Conseil a adopté 
trois lois en lien avec la crise sanitaire du Covid-19, à savoir la loi sur l’aide 
financière extraordinaire de l’État destinée aux installations et établissements 
accessibles au public, fermés conformément à l’arrêté du Conseil d’État du 
1er novembre 2020 dans le cadre de la crise sanitaire du Covid-19 (loi 12'824), la 


- 21/29 - 
A/1903/2023 
loi sur l’aide financière extraordinaire de l’État pour les mois de novembre et de 
décembre 2020 destinée à certains bailleurs de locaux commerciaux dans le cadre 
de la crise sanitaire du Covid-19 (loi 12'826) et la loi sur l’aide financière 
extraordinaire de l’État destinée aux installations et établissements accessibles au 
public voués à la restauration et au débit de boissons, fermés conformément à 
l’arrêté du Conseil d’État du 1er novembre 2020, dans le cadre de la crise sanitaire 
du Covid-19 (loi 12'833). 
Cette dernière en particulier régit l'aide financière extraordinaire apportée par l'État 
aux installations et établissements accessibles au public voués à la restauration et 
au débit de boissons, fermés conformément à l'arrêté d'application de l'ordonnance 
fédérale sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation 
particulière du 19 juin 2020 et sur les mesures de protection de la population, du 
1er novembre 2020, et à l'arrêté modifiant l'arrêté, du 1er novembre 2020, 
d'application de l'ordonnance fédérale sur les mesures destinées à lutter contre 
l'épidémie de Covid-19 en situation particulière du 19 juin 2020 et sur les mesures 
de protection de la population, du 21 décembre 2020 (art. 1 al. 1 loi 12'833). Cette 
aide financière extraordinaire vise à atténuer le poids des charges fixes par 
une indemnité forfaitaire durant les périodes de fermeture des établissements 
concernés ordonnée par les autorités fédérales ou cantonales (art. 1 al. 2 loi 12'833). 
L’aide financière prévue par la loi 12'833 est extraordinaire par rapport aux sources 
de financement usuelles et aux autres mesures prises lors de crises sanitaires ou 
d’autres événements entraînant une paralysie du système économique (art. 2 loi 
12'833). 
5.1.4 La loi 12'833 a notamment été modifiée par la loi relative aux aides 
financières extraordinaires de l'État destinées aux entreprises particulièrement 
touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre 
l'épidémie de coronavirus, pour l'année 2021 (loi 12'863), adoptée par le Grand 
Conseil le 29 janvier 2021 et complétée par son règlement d’application du 3 février 
2021, dont le but était notamment de limiter les conséquences économiques de la 
lutte contre l’épidémie pour les entreprises sises dans le canton, conformément à la 
loi et à l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur (art. 1 al. 1 loi 12'863). 
Les aides financières consistent en une participation de l’État aux coûts fixes non 
couverts de certaines entreprises (art. 2 al. 1 loi 12'863). L'aide financière n'est 
accordée que si les entreprises satisfont les critères d'éligibilité définis par la loi 
(art. 2 al. 7 loi 12'863). 
L'aide financière extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu de l'État 
de Genève destinée à couvrir les coûts fixes de l'entreprise (art. 5 al. 1 loi 12'863). 
5.1.5 La loi 12'863 a été abrogée par la loi relative aux aides financières 
extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la 
crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de 
coronavirus, pour l’année 2021 du 30 avril 2021 (loi 12'938), ayant pour but de 


- 22/29 - 
A/1903/2023 
limiter les conséquences économiques de la lutte contre l’épidémie de Covid-19 
pour les entreprises sises dans le canton de Genève conformément à la loi Covid-19 
et à l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur (art. 1 al. 1 loi 12'938), et son règlement 
d’application du 5 mai 2021, en reprenant pour l’essentiel le dispositif. 
L’aide financière extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu de l’État 
de Genève destinée à couvrir les coûts fixes non couverts de l’entreprise, en 
application des dispositions de l’ordonnance Covid-19 (art. 3 al. 1 loi 12'938). 
5.1.6 La loi 12'938 a ensuite été modifiée le 2 juillet 2021 (loi 12'991), le 7 octobre 
2021 (loi 13'029) et le 24 février 2022 (loi 13'072). Son règlement d’application a 
en conséquence été modifié le 7 juillet 2021. Ces modifications sont toutefois sans 
effet sur la résolution du présent litige. 
5.2.1 Selon l'art. 26 Cst., la garantie de la propriété est assurée (al. 1). Les 
expropriations et les restrictions à la propriété équivalant à une expropriation sont 
entièrement indemnisées (al. 2). 
5.2.2 La garantie de la propriété ne garantit pas la propriété de manière illimitée, 
mais uniquement dans les limites qui lui sont imposées par l'ordre juridique dans 
l'intérêt public (ATF 146 I 70 consid. 6.1 ; 145 II 140 consid. 4.1). Selon la 
jurisprudence, la liberté de contracter est déduite de la liberté économique et non de 
la garantie de la propriété (ATF 146 I 70 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_659/2020 du 23 décembre 2021 consid. 5.1 avec renvois). Par ailleurs, les 
restrictions légales à la propriété doivent en règle générale être acceptées sans 
indemnisation. À teneur de l'art. 26 al. 2 Cst., l'obligation d'indemniser n'existe que 
pour les expropriations formelles et les restrictions de la propriété qui équivalent à 
une expropriation (expropriation matérielle). Selon la jurisprudence constante, cette 
dernière est réalisée lorsqu'un propriétaire se voit interdire ou restreindre de manière 
particulièrement importante l'usage actuel ou futur prévisible de sa propriété 
foncière, parce qu'il est privé d'un pouvoir essentiel découlant de la propriété. Si 
l'atteinte est moins importante, une restriction de propriété peut exceptionnellement 
être assimilée à une expropriation si un seul ou quelques propriétaires fonciers sont 
touchés de telle manière que leur sacrifice paraît déraisonnable par rapport à la 
collectivité et qu'il est incompatible avec l'égalité de droit (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_510/2023 du 16 mai 2024 consid. 3.3 et les références citées). Les 
expropriations et les restrictions à la propriété équivalant à une expropriation sont 
entièrement indemnisées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_583/2021 du 31 août 2023 
consid. 4.1). 
Une restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation et qui déclenche 
donc une obligation d'indemnisation pour expropriation matérielle n'existe 
qu'exceptionnellement, lorsque l'atteinte est particulièrement grave ou qu'elle exige 
des particuliers un sacrifice spécial inacceptable (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_392/2022 du 3 mai 2023 consid. 4.1). 


- 23/29 - 
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5.2.3 Lorsque le contenu du droit de propriété reçoit une nouvelle définition, 
supprimant des possibilités dont disposait jusqu'alors le propriétaire, les personnes 
concernées ne peuvent en principe prétendre à aucune indemnité ; nul ne saurait en 
effet faire valoir un droit au maintien de l'ordre juridique et de la réglementation du 
droit de propriété. Cela étant, pour les propriétaires concernés, une nouvelle 
définition du contenu du droit de propriété peut déployer les mêmes effets qu'une 
restriction de ce droit et exceptionnellement atteindre des propriétaires isolés de la 
même façon qu'une expropriation. La doctrine précise qu'il peut dès lors s'avérer 
nécessaire d'accorder des indemnités lorsque concrètement le passage de l'ancien 
au nouvel ordre juridique introduit des inégalités crasses que le législateur n'a pas 
envisagées et déploie des conséquences trop rigoureuses pour certains propriétaires 
particuliers (ATF 144 II 367 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_435/2020 
du 5 mai 2021 consid. 3.1). 
5.2.4 La jurisprudence ne fixe pas de manière schématique et générale ce qu'il faut 
entendre par restriction à la propriété de longue durée. En règle générale, une 
interdiction limitée à cinq ans n'est pas constitutive d'une expropriation matérielle, 
alors qu'une interdiction d'une durée supérieure à dix ans l'est. Quoi qu'il en soit, il 
convient d'examiner sur la base des circonstances concrètes de chaque cas si 
l'intensité de l'atteinte équivaut à une expropriation matérielle (ATF 123 II 481 
consid. 9 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.1 et 
les références citées). 
5.2.5 La gravité est, d'après la jurisprudence, l'une des trois conditions qui doivent 
être réalisées pour l'octroi d'une indemnité. La réparation n'est due, en d'autres 
termes, que si le dommage atteint un certain montant, ou un certain pourcentage de 
la valeur globale de l'immeuble (arrêt du Tribunal fédéral 1E.8/2000 du 
12 décembre 2002 consid. 6.1 et les références citées). 
5.2.6 Comme tout droit fondamental, la garantie de la propriété ancrée à l’art. 26 
al. 1 Cst. peut être restreinte aux conditions fixées à l’art. 36 Cst., soit notamment 
selon des restrictions reposant sur des mesures de police (arrêts du Tribunal 
1C_253/2013 et 1C_259/2013 du 1er novembre 2013 consid. 3.2 et 3.3). 
5.3.1 Dans son arrêt 2C_991/2022 du 24 mars 2023, le Tribunal fédéral a déclaré 
irrecevables les recours dirigés contre un arrêt du 1er novembre 2022 
(GE.2021.0133) du Tribunal cantonal du canton de Vaud, lequel avait retenu que la 
recourante ne pouvait être indemnisée pour expropriation de son droit de propriété 
provoquée par les mesures destinées à lutter contre le coronavirus. En effet, les 
mesures fondées sur l'art. 40 LEp), à l'instar des fermetures de certains types de 
commerces ou de restaurants ordonnées pendant l'épidémie de Covid-19, ne 
donnaient lieu à une indemnisation en application de l'art. 63 LEp que si les 
conditions pour admettre une responsabilité de l'État étaient remplies (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_749/2021 du 16 mars 2022 consid. 6). L'instance précédente 
avait ajouté qu'il était douteux que la fermeture des cafés et restaurants pendant une 
durée restreinte limitait directement le droit de propriété, considérant qu'il s'agissait 


- 24/29 - 
A/1903/2023 
bien plutôt d'une mesure qui portait atteinte à la liberté économique (ATF 118 lb 
241). Ainsi, sur la base des art. 40 et 63 LEp, le Tribunal cantonal du canton de 
Vaud a retenu que le grief de violation de la garantie de la propriété devait être 
rejeté. 
Auparavant, le Tribunal fédéral avait déjà considéré qu’il ne pouvait y avoir 
d’expropriation matérielle dans le cas d’un restaurateur saint-gallois en raison du 
refus du canton de Saint-Gall de lui accorder une aide pour cas de rigueur en rapport 
avec l’épidémie de Covid-19, à laquelle il n’existait aucun droit. Ce refus 
n’interdisait ni ne limitait l’utilisation d’une chose par la recourante (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_401/2022 du 2 novembre 2022 consid. 4). Par ailleurs, on ne 
voyait pas en quoi l'art. 26 al. 2 Cst. donnerait droit à des mesures cantonales pour 
cas de rigueur, d'autant plus que les deux « lockdowns » avaient été provoqués par 
la Confédération (arrêt du Tribunal fédéral 2C_8/2022 du 28 septembre 2022 
consid. 4). 
Le Tribunal fédéral a également retenu que la garantie de la propriété du requérant 
n'était pas affectée par l'obligation de certificat pour les restaurants. Même si l'on 
devait voir dans la limitation des clients aux seuls titulaires d'un certificat une 
restriction des droits du propriétaire, il ne s'agirait en outre que d'une légère 
restriction des droits fondamentaux, qui remplit les conditions de l'art. 36 Cst. 
Comme l'avait considéré à juste titre l'instance précédente, la fréquentation du 
restaurant avec certificat était possible pour la grande majorité de la population, 
raison pour laquelle le recourant pouvait accueillir une grande partie des clients 
(potentiels) à l'intérieur du restaurant. En outre, le certificat servait précisément à 
éviter une fermeture totale des restaurants. En raison de l'atteinte non grave aux 
droits fondamentaux, le seuil de l'expropriation matérielle ne serait donc clairement 
pas dépassé. Il en allait de même pour la décision de fermeture de sept jours 
seulement pour non-respect des prescriptions ayant pour but la protection de la 
santé publique. Elle ne constituait pas une atteinte grave aux droits fondamentaux. 
En outre, les conditions de l'art. 36 Cst. étaient remplies. Ici aussi, il n'y avait pas 
d'expropriation matérielle, faute d'intensité de l'atteinte. Le fait que la fermeture de 
sept jours ait entraîné des pertes de chiffre d'affaires ou de bénéfices équivalentes à 
une expropriation matérielle n'était pas non plus invoqué à juste titre par le 
recourant (arrêt du Tribunal fédéral du 16 mai 2023 consid. 3.4 et 3.5). 
5.3.2 Par ailleurs, dans le cadre d’un recours dirigé contre l’ordonnance du Conseil 
d’État du canton de Fribourg du 25 août 2020 concernant l’obligation du port du 
masque dans les commerces en tant que restriction de la liberté personnelle, le 
Tribunal fédéral a rappelé que, s'agissant de mesures de police ordonnées pour 
lutter contre des dangers difficilement prévisibles et qui doivent ainsi pouvoir être 
adaptées à des situations spécifiques, le législateur ne peut pas se passer d'utiliser 
des définitions générales, relativement vagues. Le degré de précision attendu ne se 
détermine donc pas de manière abstraite et il est dans la nature des choses d'accepter 
que la base légale soit moins précise. Dans le cas de normes indéterminées, le 


- 25/29 - 
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principe de la proportionnalité revêt alors une importance particulière (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_793/2020 du 8 juillet 2021 consid. 5.1.1 et les références 
citées). 
5.4.1 Le principe de la légalité, consacré à l’art. 5 al. 1 Cst., exige que les autorités 
n’agissent que dans le cadre fixé par la loi (ATF 147 I 1 consid. 4.3.1). Hormis en 
droit pénal et fiscal où il a une signification particulière, le principe de la légalité 
n’est pas un droit constitutionnel individuel du citoyen. Il s’agit d’un principe 
constitutionnel qui ne peut pas être invoqué en tant que tel, mais seulement en 
relation avec la violation, notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de 
l’égalité de traitement, de l’interdiction de l’arbitraire ou la violation d’un droit 
fondamental spécial (ATF 146 II 56 consid. 6.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
9C_776/2020 du 7 juillet 2022 consid. 7.1). 
5.4.2 Le principe d'égalité de traitement, consacré à l'art. 8 al. 1 Cst., s'adresse tant 
au législateur (égalité dans la loi) qu'aux autorités administratives et judiciaires 
(égalité dans l'application de la loi ou égalité devant la loi), qui sont tenus de traiter 
de la même manière des situations semblables et de manière différente celles qui ne 
le sont pas (ATF 139 V 331 consid. 4.3 ; 137 V 334 consid. 6.2.1). 
Un arrêté viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des 
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de 
la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui 
s'imposent au vu des circonstances. Il faut que le traitement différent ou semblable 
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît ainsi 
comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce 
qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 146 II 56 consid. 9.1 ; 
144 I 113 consid. 5.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_555/2023 du 5 avril 2024 
consid. 6.1). 
Le droit à l'égalité de traitement est un droit constitutionnel qui peut être invoqué 
séparément tant dans un recours en matière de droit public que dans le cadre d'un 
recours constitutionnel subsidiaire. Dès lors et a fortiori, il doit pouvoir également 
être invoqué séparément dans le cadre d'un recours devant la chambre de céans 
(ATA/810/2024 du 9 juillet 2024 consid. 3.5 et 4 et les références citées). 
5.4.3 Le droit administratif connaît le principe de la force et de l’autorité de la chose 
décidée, auxquels correspondent, après jugement, la force et de l’autorité de la 
chose jugée. Une décision, rendue par une autorité devient définitive à l’échéance 
du délai de recours, dès lors qu’aucun recours n’a été interjeté. Dès ce moment, elle 
a acquis la force de chose décidée, ce qui signifie qu’elle ne peut plus être remise 
en cause devant une autorité administrative ou judiciaire, et elle a acquis l’autorité 
de chose décidée par l’effet juridique qu’elle génère par son contenu. Une décision 
entrée ainsi en force ne peut plus être remise en question à moins que l’autorité 
décisionnaire ne la reconsidère, ce qu’elle ne peut ou ne doit faire qu’aux conditions 
de l’art. 48 LPA (ATA/685/2016 du 16 août 2016 consid. 6). 


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5.4.4 La juridiction administrative applique le droit d'office et ne peut aller au-delà 
des conclusions des parties, sans pour autant être liée par les motifs invoqués 
(art. 69 al. 1 LPA). 
5.5 En l’espèce, le recourant reconnaît que, durant la période où il était l’animateur 
et gérant de la société, cette dernière a reçu diverses aides durant l’épidémie de 
Covid-19, fondées notamment sur les lois 12'833, 12'826, 12'824, 12'863 et 12'938. 
En outre, il confirme les montants reçus sur la base des dix décisions mentionnées, 
en contestant toutefois ne pas avoir reçu celle du 20 décembre 2021 au motif que 
celle-ci aurait été notifiée trop tardivement à la société, soit après la vente de celle-ci 
à E______. 
5.5.1 En premier lieu, le recourant ne contredit pas ne pas avoir recouru contre les 
décisions précitées, en particulier celles des 1er mars, 29 avril et 20 décembre 2021. 
Il estime cependant que cette absence de contestation ayant engendré leur entrée en 
force ne saurait lui être imputée, puisque les deux premières décisions n’indiquaient 
pas les voies de recours, tandis qu’il n’était plus gérant de la société lorsque la 
troisième a été notifiée à celle-ci en tant que bénéficiaire desdites aides. 
Or, d’une part, contrairement aux allégations du recourant, les deux premières 
décisions mentionnaient expressément qu’une nouvelle demande devait être 
déposée à la fin de la période de fermeture pour les jours à venir non couverts par 
cette période d’indemnisation. Si une nouvelle demande était déposée plus tôt, une 
autre devrait l’être à la fin de la période de fermeture. D’autre part, la décision du 
20 décembre 2021, en tant qu’elle statuait sur la dernière demande déposée par le 
recourant au nom de la société pour réclamer une aide pour cas de rigueur, indiquait 
bel et bien les voies de recours. 
À cet égard, le fait que le recourant n’ait pas pu en avoir connaissance avant le début 
de l’année 2022 comme il n’était plus animateur de la société ne saurait être 
reproché à l’intimé. Sachant qu’à tout le moins l’une de ses demandes à ce titre 
demeurait en cours de traitement pour l’avoir lui-même déposée, il lui appartenait 
d’être vigilant au sujet d’une décision à venir, d’autant plus que la promesse de 
vente du 5 février 2019 prévoyait qu’il resterait pendant quelques mois comme 
salarié consultant à temps partiel de la société pour assistance technique et 
administrative et la formation de E______ comme nouveau gérant. Dès lors que ce 
dernier a finalement acquis la société le 31 octobre 2021 et été inscrit au RC en tant 
qu’associé gérant à partir du 1er novembre 2021, il paraît douteux que lors de la 
notification de la décision du 20 décembre 2021, le recourant n’ait pas pu en avoir 
connaissance entre le 1er novembre et le 20 décembre 2020, le délai étant 
suffisamment court pour correspondre aux mois durant lesquels il avait convenu de 
rester employé de la société en soutien à E______. À cela s’ajoute que, selon la 
cession de créance conclue le 5 octobre 2022 avec E______, le recourant s’est vu 
accorder tous les droits relatifs aux aides pour cas de rigueur octroyées et 
susceptibles d’être réclamées par la société. Il a ainsi dû récupérer le montant de 
CHF 28'301.30 versé le 20 décembre 2021. De plus, il n’allègue pas avoir entrepris 


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d’autres démarches depuis cette date-là au nom de la société pour demander une 
éventuellement reconsidération des décisions en cause auprès de l’intimé. 
Il s’ensuit que le recourant ne saurait, par le biais de sa requête en indemnisation, 
contourner les voies de droit afin de contester des décisions désormais entrées en 
force de chose décidée. Il ne peut davantage remettre en question les méthodes de 
calcul des aides pour cas de rigueur, en se prévalant de la responsabilité de l’intimé 
en raison de la prétendue incompétence des fonctionnaires ayant traité ses 
demandes. 
5.5.2 Les éléments qui précèdent peuvent expliquer que le recourant ait fait le choix 
de déposer une requête en indemnisation en la fondant sur une expropriation. 
Sur ce point, il reproche aux premiers juges d’avoir confondu les notions 
d’ « expropriation matérielle » et d’ « expropriation temporaire », sans se 
prononcer sur les inégalités de traitement consacrées entre les différents commerces 
et en se contentant de se référer aux lois régissant les aides aux entreprises fermées 
durant l’épidémie de Covid-19. 
Contrairement aux allégations du recourant, aucune confusion ne saurait être 
reprochée aux premiers juges. En l’absence d’existence d’un cas d’expropriation 
dite légale, il leur appartenait d’examiner les conditions de réalisation d’un cas 
d’expropriation matérielle. Au nombre de celles-ci, la durée doit être prise en 
considération, tel que rappelé dans les considérants qui précèdent. Elle sert 
notamment d’indicateur en terme de gravité de la restriction en cause. 
Quoi qu’il en soit, il ressort clairement de la jurisprudence précitée qu’en 
application notamment du principe de la légalité, une indemnisation pour 
expropriation matérielle ne saurait être accordée à des établissements dont la 
fermeture durant l’épidémie de Covid-19 a été ordonnée. D’une part, les conditions 
présidant au constat de la réalisation d’une expropriation matérielle et à l’octroi 
d’une indemnisation pour ce motif n’apparaissent pas réalisées, en particulier 
s’agissant d’une restriction temporaire de l’ordre de huit mois ordonnée par des 
mesures de police pour une société exerçant dans des locaux dont elle est locataire. 
D’autre part, le recourant, au travers de la société bénéficiaire, a confirmé avoir 
perçu diverses aides de la part de l’intimé en raison des fermetures ordonnées sur 
la base des lois les régissant. 
S’agissant de la violation du principe de l’égalité de traitement, il n’apparaît pas 
que les établissements mentionnés par le recourant auraient perçu une 
indemnisation pour expropriation matérielle. Il ne ressort pas non plus du dossier 
que le recourant aurait, lors de leur entrée en vigueur, recouru contre les arrêtés 
ordonnant la fermeture des établissements publics pour contester leur légalité ou 
leur proportionnalité, ni  encore une fois  les décisions qui lui avaient été notifiées 
entre le 8 décembre 2020 et le 21 décembre 2021. 
5.5.3 Vu les considérants qui précèdent, c’est à bon droit que les premiers juges ont 
retenu que la requête en indemnisation était mal fondée. 


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Partant, le recours sera rejeté. 
6. 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant, 
qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 24 juin 2024 par A______ contre le jugement du 
Tribunal administratif de première instance du 30 mai 2024 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ; 
dit qu’aucune indemnité de procédure ne sera allouée ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme 
moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à A______, à Me David HOFMANN, avocat de l'intimé, 
ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 
Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Francine PAYOT 
ZEN-RUFFINEN, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
M. MAZZA 
 
le président siégeant : 
 
 
C. MASCOTTO 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
la greffière :