ge_gerichte · ATA/58/2009 · 2009-02-03 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/149/2009-ELEVOT 
ATA/58/2009 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 3 février 2009 
 
dans la cause 
 
Monsieur Erwin DE LASSUS 
représenté par Me Romain Jordan, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


- 2/11 - 
A/149/2009 
EN FAIT 
1. 
 
Le 8 février 2009 est organisée à Genève une votation portant sur un objet 
fédéral, non litigieux en l’espèce, et sur quatre objets cantonaux dont seul le 
premier est concerné par le présent litige. 
 
 
Il s’agit de l’objet n° 1, soit la loi constitutionnelle du 28 août 2008 
modifiant la constitution de la République et canton de Genève (ci-après : Cst-
GE) (introduction du vote électronique) - A 200 - 10013 (ci-après : l'objet n°1 ou 
le projet de loi). 
2. 
 
Le matériel électoral envoyé aux membres du corps électoral par le service 
des votations et élections, comprend notamment une brochure explicative relative 
aux différents objets précités. Celle-ci est en outre consultable sur le site internet 
de 
l'Etat 
de 
Genève 
(http://www.ge.ch/votations-elections/doc/brochure-
explicative-08-02-09.pdf). 
 
 
S'agissant de l'objet n°1, la brochure comporte le texte de la loi 
constitutionnelle (p. 6) et le commentaire des autorités, présenté comme tel et à la 
fin duquel figure la recommandation favorable de vote du Grand Conseil et du 
Conseil d'Etat (p. 7 à 9). 
3. 
 
Par acte du 19 janvier 2009, Monsieur Erwin de Lassus, né en 1946, 
domicilié 8, rue Simon-Durand, 1227 Les Acacias, a saisi le Tribunal 
administratif d’un recours contre le libellé de la brochure explicative concernant 
l'objet n°1 susmentionné, pour violation de la garantie des droits politiques. 
 
 
Le Conseil d'Etat avait failli à son devoir d'information objective, son 
exposé se limitant à une série d'affirmations subjectives et favorables au projet de 
loi. Il ne faisait pas état des importantes réserves en termes de sécurité 
qu'impliquait l'instauration générale du vote électronique, alors même que cela 
avait été longuement discuté lors des débats parlementaires. Il alléguait 
gratuitement qu'il fallait accepter l'objet n°1 car, autrement, les Suisses de 
l'étranger se verraient privés du droit de vote. Il affirmait tout aussi 
péremptoirement que "la professionnalisation du contrôle des opérations 
électorales offrait des garanties accrues aux électrices et aux électeurs genevois" 
mais taisait la suppression de la séance publique de contrôle. Le texte légal soumis 
au vote populaire ne mettait pas en évidence la suppression de cette séance. Enfin, 
seules 6 lignes dans les conclusions sur les 85 du texte étaient consacrées à 
l'importante minorité qui s'était exprimée contre le projet de loi. 


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Le matériel de vote ayant été distribué et le vote par correspondance étant 
ouvert, seule l'annulation du scrutin permettrait de réparer les vices graves 
affectant la procédure électorale. 
 
 
Le recourant a pris les conclusions suivantes : 
 
 
"Par ces motifs, 
 
M. Erwin de Lassus conclut à ce qu'il plaise au Tribunal administratif 
 
En la forme 
1. Déclarer recevable le présent recours 
 
sur mesures provisionnelles 
2. Constater que le commentaire des autorités intégré dans le matériel de vote 
distribué en vue de la votation du 9 (sic) février 2009 relatif à l'objet n° 1 
viole la garantie des droits politiques des citoyens et des (sic) recourants. 
 
Cela fait 
3. Annuler le scrutin du 9 (sic) février 2009 s'agissant de l'objet n° 1. 
4. Ordonner le report de la votation du 9 (sic) février 2009 et l'établissement 
d'un nouveau matériel de vote pour l'objet n° 1 qui soit conforme à la 
garantie constitutionnelle des droits politiques des citoyens et des (sic) 
recourants. 
5. Ordonner au Conseil d'Etat la notification à ses frais à tous les citoyens 
genevois de l'arrêt du Tribunal administratif constatant la violation des 
droits politiques. 
6. Condamner le Conseil d'Etat à faire publier, respectivement lire, le contenu 
de l'arrêt du tribunal de céans constatant la violation des droits politiques de 
manière régulière jusqu'au jour de la votation dans la Feuille d'Avis 
Officielle, la Tribune de Genève, 24 Heures, le Matin, GHI, le Courrier, le 
Temps, Léman Bleu, Radio Lac, One FM. 
 
Au fond 
 
Préalablement 
7. Ordonner au Conseil d'Etat de produire l'intégralité de la correspondance 
échangée avec le bureau du Grand Conseil dans le cadre de la rédaction du 
commentaire des autorités intégré dans le matériel de vote distribué en vue 
de la votation du 9 (sic) février 2009 relatif à l'objet n° 1. 


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Principalement 
8. Constater que le commentaire des autorités intégré dans le matériel de vote 
distribué en vue de la votation du 9 (sic) février 2009 relatif à l'objet n° 1 
viole la garantie des droits politiques des citoyens et des (sic) recourants. 
9. Ordonner le report de la votation du 9 (sic) février 2009 et l'établissement 
d'un nouveau matériel de vote pour l'objet n° 1 qui soit conforme à la 
garantie constitutionnelle des droits politiques des citoyens et des (sic) 
recourants. 
10. Constater la nullité du, subsidiairement annuler, le scrutin du 9 (sic) février 
2009 relatif à l'objet n° 1. 
11. Allouer à M. de Lassus une indemnité équitable pour les frais indispensables 
au présent recours. 
12. Débouter tout opposant de toutes autres ou contraires conclusions." 
4. 
 
Le 19 janvier 2009, le Tribunal administratif a demandé au recourant de 
payer, le 29 janvier 2009 au plus tard, une avance de frais de CHF 500.-, à défaut 
de quoi son recours serait déclaré irrecevable. 
5. 
 
L'avance de frais ayant été réglée le 20 janvier 2009, le Conseil d'Etat a été 
invité le jour même à faire parvenir ses observations sur la requête de mesures 
provisionnelles présentée par le recourant. 
6. 
 
Le 23 janvier 2009, le Conseil d'Etat s'est opposé aux mesures 
provisionnelles sollicitées car elles correspondaient aux conclusions au fond. En 
raison d'ailleurs de cette imbrication, sa détermination portait aussi sur le fond. 
 
 
Le recours devait être rejeté, la brochure explicative relative à l'objet n°1 ne 
violant pas la garantie des droits politiques des citoyens. Les explications 
destinées au corps électoral avaient été élaborées par le Conseil d'Etat, puis 
soumises au Bureau du Grand Conseil, qui avait demandé à ce qu'apparaissent le 
résultat du vote du législatif et l'avis de l'importante minorité qui s'était exprimée à 
cette occasion. Le texte finalement approuvé se composait pour l'essentiel 
d'informations purement factuelles et objectives, destinées à replacer le projet de 
loi dans son contexte historique et à en préciser les aspects organisationnels et 
financiers. Il n'était nullement indiqué que le rejet du projet de loi priverait les 
Suisses de l'étranger de leur droit de vote. Les autorités mises en cause ne 
cherchaient pas à taire une prétendue disparition de contrôle des opérations 
électorales par les citoyens mais estimaient au contraire que la mise en place d'une 
commission permanente renforcerait ce contrôle démocratique. Les réserves 
émises par une importante minorité du Grand Conseil étaient énumérées en bonne 
place dans les conclusions et il n'était pas allégué qu'elles l'auraient été de manière 


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fallacieuse ou incomplète. En matière de référendum obligatoire, aucune norme 
n'imposait d'exigence particulière aux autorités dans la relation des avis 
minoritaires. 
7. 
 
Par décision du 26 janvier 2009, la présidente du Tribunal administratif a 
rejeté la requête de mesures provisionnelles de M. de Lassus, dès lors qu'elles se 
confondaient avec les conclusions de son recours sur le fond (ATA/45/2009). 
8. 
 
Le 28 janvier 2009, les observations du Conseil d'Etat ont été transmises au 
recourant. 
EN DROIT 
1. 
 
Le Tribunal administratif est compétent pour connaître des recours visant la 
violation de la procédure des opérations électorales cantonales (art. 56 A al. 1 et 2 
de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05). 
 
 
L'envoi à tous les électeurs du matériel de vote fait partie de la procédure 
des opérations électorales, de sorte que le Tribunal administratif est 
matériellement compétent pour trancher le litige (ATA/583/2008 du 18 novembre 
2008 ; ATA/304/2000 du 16 mai 2000). 
2. 
 
M. de Lassus est domicilié dans le canton de Genève où il exerce ses droits 
politiques (art. 1 let. a de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 
1982 - LEDP - A 5 05) : il a ainsi la qualité pour recourir. 
3. 
 
L’acte de recours a été déposé au greffe du tribunal de céans le 19 janvier 
2009. Selon les indications du Conseil d'Etat, le matériel de vote a été expédié aux 
électeurs à partir du 12 janvier 2009. Le recourant a indiqué avoir reçu ce matériel 
le 13 janvier 2009. Il s’ensuit que le recours a été déposé dans le délai de six jours 
prescrit à l’article 63 alinéa 1 lettre c de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), par renvoi de l’article 180 alinéa 2 LEDP. 
4. 
 
Le 1er janvier 2009 est entrée en vigueur une modification de la LPA 
subordonnant l'examen d'un recours au paiement d'une avance de frais dans le 
délai fixé par la juridiction saisie (art. 86 al. 1 LPA). L'absence de paiement en 
temps utile entraîne l'irrecevabilité du recours (art. 86 al. 2 LPA). 
 
 
En l'espèce, l'avance de frais demandée a été versée avant l'échéance du 
délai imparti. 
5. 
 
Selon l'article 53 LEDP, le Conseil d'Etat - pour les élections cantonales - 
envoie aux électeurs avant l'ouverture du scrutin : 
− 
le bulletin de vote ; 


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− 
les textes soumis à la votation ; 
− 
des explications qui comportent, s'il y a lieu, un commentaire des autorités 
d'une part et des auteurs du référendum ou de l'initiative d'autre part ; 
− 
les recommandations du Grand Conseil ou du Conseil municipal 
(al.1). 
− 
En matière cantonale, le commentaire des autorités est rédigé par le Conseil 
d'Etat. Il défend de façon objective le point de vue du Grand Conseil et 
indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l'avis du Conseil 
d'Etat et d'importantes minorités. Le Conseil d'Etat soumet son projet de 
commentaire au bureau du Grand Conseil, dont il recueille les observations 
(al. 2). 
6. 
 
Le recours est dirigé contre la brochure explicative concernant un objet 
cantonal, envoyée par le Conseil d'Etat aux électeurs, soit contre un acte dont la 
jurisprudence a reconnu qu'il entrait dans la procédure des opérations électorales 
cantonales au sens de l'article 180 LEDP (ATA/508/2008 du 28 novembre 2008). 
7. 
 
La liberté de vote est garantie par l’article 34 alinéa 2 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 (Cst.- RS 101). 
 
 
Selon la doctrine, cette liberté se décompose en plusieurs sous-principes, au 
nombre desquels figure l’intervention de l’autorité dans les campagnes 
référendaires et électorales (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse vol. I, 2ème édition, Berne 2006, n° 876). Pour ces 
auteurs, la liberté de vote impose aux autorités une double obligation, qui 
comporte un aspect positif et un aspect négatif. Positivement, les autorités sont 
tenues de fournir aux électeurs les informations relatives à l’objet et aux enjeux 
des votations populaires, ainsi qu’aux modalités des élections. Négativement, elles 
doivent s’abstenir de leur donner des informations susceptibles d’exercer une 
influence illicite sur le résultat du scrutin. Il peut s’agir de messages explicatifs 
qui donnent une image subjective ou inexacte du but et de la portée de ce dernier 
(…) (n° 887). 
 
 
Le respect de la garantie des droits politiques suppose que les objets soumis 
au vote soient portés à temps et de façon adéquate à la connaissance des électeurs. 
La manière dont l’information des citoyens doit intervenir découle avant tout du 
droit cantonal, étant précisé que les dispositions de ce droit qui règlent le devoir 
d’information des autorités ne sont pas de simples prescriptions d’ordre. Les 
explications ne doivent toutefois pas donner une image subjective ou inexacte du 
but et de la portée de la votation (S. GRODECKI, L’initiative populaire cantonale 
et municipale à Genève n° 1322 p. 369, thèse Genève, 2008). 


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8. 
a. 
Le Tribunal fédéral a déduit de cette disposition constitutionnelle que les 
procédures électorales devaient être menées de manière à garantir la libre 
formation de la volonté des électeurs (ATF 130 I 290 consid. 3). 
 
 
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le droit de vote 
autorise tout électeur à exiger que le résultat d'une votation ou d'une élection ne 
soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre d'une volonté librement 
exprimée par le corps électoral. La validité du scrutin suppose en outre la libre 
formation de cette volonté ; cela implique que chaque électeur puisse se 
déterminer dans le cadre d'un processus d'élaboration de l'opinion publique 
comportant une discussion et une confrontation des points de vue les plus libres et 
les plus ouvertes possibles. Le résultat peut donc être faussé par une influence 
inadmissible exercée sur l'opinion publique (ATF 121 I 252 consid. 2, et les réf. 
citées). A cet égard, le Tribunal fédéral a précisé, que s’il était admis que 
l’autorité compétente recommande au peuple d’accepter le projet qu’il lui soumet 
et qu’il lui adresse un message explicatif, elle devait toutefois se borner à une 
information objective ; sans être tenue à la neutralité, elle devait s’abstenir de 
toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet (ATF 117 I a 46 et ss. 
consid. 5a). Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que l’autorité attente au droit de vote 
si elle s’écarte de ses devoirs de retenue et d’objectivité, si elle intervient en 
violation de prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs ou si elle 
influence l’opinion par d’autres procédés condamnables (ATF 121 I 252 
consid. 2). 
 
 
Toute informalité entachant une procédure électorale ne conduit pas 
forcément à l’annulation du scrutin. Encore faut-il que l’irrégularité constatée 
revête une importance déterminante dans la formation de la volonté des électeurs. 
Il faut bien plutôt examiner selon l’ensemble des circonstances, d’un point de vue 
tant quantitatif que qualitatif, si le résultat de la votation peut, respectivement, a 
pu en être influencé, sans que le recourant ait à établir un lien de causalité entre le 
vice allégué le scrutin et les résultats de ce dernier : il suffit que les irrégularités 
soient propres à influencer ceux-ci (ATF 130 I 290 consid. 4 à 6 ; 117 I a 41 et ss, 
consid. 5 b). 
 
b. 
Ces principes ont été pleinement reçus par la jurisprudence cantonale 
(ATA/583/2008 du 18 novembre 2008 et les références citées). 
9. 
 
Les notices explicatives officielles ne doivent pas porter atteinte à la libre 
formation de la volonté du corps électoral. Contrairement aux partis ou 
groupements politiques, l'autorité doit faire preuve d'une grande rigueur 
(A. AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes 
référendaires in RDAF 1985 pp. 200, 201). 
 
 
La brochure explicative doit être claire, objective (A. AUER, 
G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne, 


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2000, p. 287) aisément compréhensible, ne pas être trop longue et elle n'a pas pour 
dessein de reproduire le débat parlementaire. 
 
 
Elle doit permettre à l'électeur de se forger une opinion sur le but et la portée 
de l'objet de la votation (ATA/122/2004 du 3 février 2004). Elle doit 
correspondre, dans le ton utilisé et la manière dont les arguments sont exposés aux 
critères de retenue et d’objectivité qu’exige la jurisprudence. Elle ne doit pas 
donner l’impression que l’autorité détient la vérité absolue sur la question soumise 
au vote, ce qui serait de nature à influencer la libre volonté des votants 
(ATA/508/2008 précité). 
10. 
 
Sur la base des principes rappelés ci-dessus, il convient d’examiner la 
pertinence de l'argumentation et des conclusions du recourant. 
 
a. 
 On retiendra en premier lieu que l'objet n°1 porte sur une loi 
constitutionnelle, ce qui implique le référendum obligatoire (art. 47 al. 2 Cst.-GE). 
Il ressort du dossier que l'auteur du projet de loi soumis initialement au Grand 
Conseil est le Conseil d'Etat. La brochure explicative n'a donc pas à présenter la 
position d'initiants ou d'un comité référendaire mais uniquement le commentaire 
des autorités prévu à l'article 53 alinéa 2 LDEP. 
 
 
A cet égard, il résulte du dossier que le projet du texte litigieux a bien été 
soumis par le Conseil d'Etat au bureau de Grand Conseil, dont les observations ont 
été recueillies et prises en compte. Le résultat du vote est indiqué et l'avis de la 
minorité est mentionné de sorte que les exigences formelles de la disposition 
précitée sont respectées. 
 
b. 
Le commentaire est divisé en six parties, annoncées par un titre : "l'origine 
du projet", "six ans d'expérience", "aspect organisationnel", "aspects financiers"; 
"conclusion". Le recourant ne prétend pas que leur contenu serait en tout ou partie 
mensonger, erroné ou inexact. Il allègue que "les éléments les plus essentiels 
soulevés par le débat parlementaire" ne seraient pas mis en évidence et reproche à 
l'autorité intimée de ne pas avoir fait état des problèmes de sécurité, en particulier 
du risque de piratage, liés à l'instauration générale du vote électronique. Force est 
toutefois de constater que ces préoccupations sont bien mentionnées, à travers la 
synthèse de la position de l'importante minorité, ainsi formulée : " (La minorité) a 
fait valoir qu'à son avis, la sécurité des ordinateurs individuels était difficile à 
garantir. Elle a affirmé que les banques investissaient dans leur propre sécurité 
informatique des moyens financiers sans comparaison avec ceux de l'Etat et a 
souligné que la procédure de dépouillement électronique n'était pas 
compréhensible par tous, à la différence des bulletins papier" (brochure p. 9). 
 
 
Au stade du vote de la norme constitutionnelle portant sur le principe de 
l'introduction du vote électronique comme mode d'expression du choix des 
électeurs, en plus de ceux existant déjà - le vote dans l'isoloir et le vote par 


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correspondance - cette évocation claire de l'existence de risques propres à la 
transmission de données par voie électronique qui lui sont liés, est suffisante pour 
admettre que l'autorité a satisfait à son devoir d'information objective. 
 
 
La mention de l'avis de la minorité du Grand Conseil échappe également au 
reproche de disproportion. En effet, la seule exigence légale en matière de 
référendum obligatoire est de mentionner cet avis de manière objective, sans qu'il 
soit imposé de restituer l'intégralité du débat, au demeurant public, qui a animé les 
rangs du parlement, ni d'accorder à sa minorité un texte d'égale longueur à celui 
de la majorité. Il résulte d'ailleurs de l'historique de l'article 53 LDEP que le 
législateur a volontairement renoncé à une proposition allant dans ce sens (MGC 
1977 VI p. 5177-5180 ; MGC 1982 III p. 3662-3766, not. 3670). 
 
c. 
Le recourant fait encore grief au Conseil d'Etat de ne pas annoncer la 
suppression de la séance publique de récapitulation des votes, prévue actuellement 
par l'article 48 alinéa 3 Cst.-GE dont la teneur est la suivante : 
 
 
"La récapitulation des votes se fait en séance publique, dès le lendemain de 
l'opération électorale, par les soins de la chancellerie d'Etat et sous le contrôle 
d'au moins cinq électeurs choisis par le Conseil d'Etat dans des partis ou 
groupements différents". 
 
 
L'article 53 alinéa 1 LDEP impose au Conseil d'Etat de communiquer au 
corps électoral le texte soumis au vote, in casu la loi constitutionnelle 10013, dans 
sa teneur adoptée par le Grand Conseil. L'autorité exécutive ne peut en aucune 
manière modifier le texte de loi soumis à votation, sauf à violer à la fois l'article 
53 alinéa 1 LDEP et le principe de la séparation des pouvoirs. En particulier, il ne 
peut y ajouter la teneur de l'article 48 alinéa 3 Cst.-GE, qui est simplement cité 
avec la mention "abrogé" entre parenthèses. 
 
 
Cela étant, la brochure fait état de la suppression de la séance publique de 
récapitulation selon les modalités susmentionnées, en mentionnant qu'"afin de 
renforcer le contrôle démocratique sur les modalités d'exécution des opérations 
électorales, le Grand Conseil a souhaité la création d'une commission électorale 
centrale et permanente. Cette commission doit remplacer les actuels contrôleurs 
proposés par les partis et nommés lors de chaque scrutin par le Conseil d'Etat. La 
professionnalisation du contrôle des opérations électorales offrira ainsi des 
garanties accrues aux électrices et électeurs genevois"(brochure p. 8-9). L'électeur 
peut ainsi comprendre que le mode de contrôle est modifié et, cas échéant après 
avoir nourri sa réflexion d'éléments complémentaires comme la consultation de la 
teneur actuelle de l'article 48 Cst, décider si la proposition qui lui est soumise lui 
convient ou non. Là encore, la brochure incriminée échappe à toute critique. 
 
d. 
Le recourant soutient enfin que la notice explicative encouragerait à voter en 
faveur du projet de loi car, sans cela, les Suisses de l'étranger se verraient privés 


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du droit de vote. Il se fonde pour ce faire sur le passage figurant en page 8, selon 
lequel le vote par internet était souhaité par les Suisses de l'étranger en raison des 
difficultés concrètes auxquelles se heurte l'exercice de leur droit de vote du fait 
des délais postaux. Le recourant ne prétend pas que cela serait faux. Il se contente 
d'en tirer une conclusion à laquelle la lecture du texte ne permet pas de parvenir 
sans témérité et qui doit être écartée. 
11. 
 
Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, sera rejeté. 
 
 
Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant qui 
succombe et aucune indemnité ne lui sera allouée (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 19 janvier 2009 par Monsieur Erwin De Lassus 
contre la brochure explicative relative à l'objet n°1 de la votation du 8 février 2009 (loi 
constitutionnelle du 28 août 2008, modifiant la constitution de la République et canton 
de Genève - introduction du vote électronique) ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de Monsieur Erwin de Lassus un émolument de CHF 1'000.- ; 
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, 
motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il 
doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant ainsi qu'au 
Conseil d'Etat. 


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Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges. 
Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière : 
 
 
K. Hess 
 
le vice-président : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :