ge_gerichte · ATA/767/2000 · 2000-12-05 · fr

Résumé:
 Construction illicite en zone agricole. Amende réduite de CHF 10'000.- à 5'000.- pour tenir compte de la situation financière du recourant.

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_____________ 
 
A/1066/1999-TPE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 5 décembre 2000 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur C. A. 
représenté par Me Marie-Paule Honegger, avocate 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/1066/1999-TPE 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
Monsieur C. A. est propriétaire de la parcelle No 
384 feuille 11 du cadastre de la commune de X., au chemin 
des D. en zone agricole. 
 
2. 
Sur 
cette 
parcelle 
sont 
édifiées 
deux 
constructions cadastrées sous nos 757 et 758 d'une 
surface respective de 12m2 et 27m2. 
 
3. 
Le 
23 
janvier 
1998, 
le 
département 
de 
l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : 
le département) a signifié à tous les propriétaires de 
parcelles sises au chemin des D. un avis en leur 
rappelant que leur terrain était régi notamment par la 
loi sur les constructions et les installations diverses 
du 14 avril 1988 (LCI - L 5 01) et de la loi 
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 (LALAT - L 1 30). Toute 
construction ou installation devait ainsi faire l'objet 
d'une autorisation de construire. De plus, le département 
a ordonné à tous les propriétaires de procéder à la 
démolition 
des 
constructions 
ou 
installations 
non 
autorisées, et cela dans un délai de 30 jours. Enfin, à 
l'attention de Monsieur C. A., le département précisait 
que la cabane de jardin se trouvant sur la parcelle No 
384 ne pouvait en aucun cas servir d'habitation même à 
titre temporaire, comme cela semblait être le cas. 
 
4. 
Le 7 août 1998, un inspecteur de la police des 
constructions a constaté que le bâtiment No 757 se 
trouvant sur la parcelle No 384 avait été démoli et que 
des travaux de terrassement étaient en cours. Selon M. C. 
A., ledit bâtiment, vieux de plus de 30 ans, menaçait de 
s'effondrer. 
 
5. 
Par courrier recommandé du 7 août 1998, le 
département a signifié à M. C. A. un ordre d'arrêt de 
chantier. 
 
6. 
Malgré cela, entre les 9 et 18 août 1998, M. C. A. 
a fait couler une dalle en béton à la place de l'ancienne 
cabane de jardin, soit du bâtiment démoli portant le No 
757. 
 
7. 
Par acte du 18 août 1998, M. C. A. a recouru 
contre l'ordre d'arrêt de chantier et, d'entente entre 


 
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les parties, cette procédure a été suspendue. En effet, 
le 30 septembre 1998, M. C. A. avait déposé une requête 
en autorisation de construire (DD 95'1711) visant la 
rénovation du bâtiment No 757 et cela dans le but de 
régulariser la situation. 
 
8. 
Le 28 janvier 1999, le département a refusé cette 
autorisation. 
 
9. 
M. A. ayant recouru contre cette décision auprès 
de la commission cantonale de recours en matière de 
constructions, celle-ci a par décision du 1er juin 1999 
constaté que le recours n'avait plus d'objet puisque le 
bâtiment dont le département avait refusé l'autorisation 
de rénover avait été démoli. 
 
10. 
Par acte posté le 23 juin 1999, M. C. A. a recouru 
contre 
cette 
dernière 
décision 
auprès 
du 
Tribunal 
administratif en concluant à l'annulation de la décision 
de 
la 
commission 
de 
recours 
et 
à 
l'octroi 
de 
l'autorisation de construire sollicitée. 
 
11. 
Par décision du 8 octobre 1999, le Tribunal 
administratif a pris acte du retrait du recours par M. A. 
lors de l'audience de comparution personnelle tenue le 
même jour puisque le recours avait perdu tout objet. 
 
12. 
Le 28 janvier 1999, le département avait également 
ordonné la démolition de la dalle de béton illicitement 
coulée alors qu'un ordre d'arrêt de chantier avait été 
prononcé. 
 
 
 
Aucun recours n'a été interjeté contre cette 
décision-ci. 
 
13. 
Par courrier du 4 mars 1999, la commune de X. 
informait le département du fait qu'un chalet préfabriqué 
avait été posé sur la parcelle No 384 entre les 2 et 3 
mars 1999. 
 
14. 
Par décision du 23 mars 1999, une amende de CHF 
10'000.- a été infligée par le département à M. C. A., du 
fait qu'il n'avait respecté ni l'ordre d'arrêt de 
chantier du 7 août 1998 ni le refus d'autorisation de 
construire du 28 janvier 1999. 
 
15. 
Par 
arrêt 
du 
18 
mai 
1999, 
le 
Tribunal 
administratif 
a 
déclaré 
irrecevable 
pour 
cause 
de 
tardiveté le recours interjeté par M. C. A. contre cette 


 
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amende. 
 
16. 
A l'occasion d'un nouveau contrôle opéré le 1er 
juin 1999, un inspecteur de la police des constructions a 
constaté que M. C. A. avait poursuivi des travaux à 
l'intérieur du chalet malgré l'arrêt de chantier et 
l'ordre de démolition. 
 
17. 
Par courrier recommandé du 1er juillet 1999, le 
président du département confirmait qu'il était disposé à 
réexaminer la situation prévalant sur la parcelle No 384 
à certaines conditions; cette autorisation devait porter 
sur la rénovation du bâtiment No 758 et M. C. A. devait 
procéder 
dans 
les 
3 
mois 
au 
démontage 
du 
chalet 
illégalement installé et qui agrandissait notablement les 
constructions 
existantes 
pour 
porter 
leurs 
surfaces 
totales à 61,65 m2 ce qui ne pouvait en aucun cas être 
admis. 
 
18. 
Le 
2 
juillet 
1999, 
M. 
C. 
A. 
a 
refusé 
la 
proposition du département. 
 
19. 
Par décision du 6 octobre 1999, le département a 
ordonné le démontage du chalet dans les 60 jours, faute 
de quoi celle-ci serait entreprise d'office. Enfin, 
l'ordre de démolition du 28 janvier 1999 concernant la 
dalle en béton était en force. M. C. A. disposait d'un 
délai de 60 jours pour la démolir. Sur ce point-ci, la 
décision était une mesure d'exécution non susceptible de 
recours. 
 
 
 
Enfin, une amende de CHF 10'000.- était infligée à 
M. A. pour non respect des décisions antérieures. 
 
20. 
Par acte déposé au greffe le 9 novembre 1999, M. 
C. A. a recouru contre cette décision auprès du Tribunal 
administratif. 
 
 
 
Cette procédure a été suspendue dans l'espoir d'un 
arrangement entre les parties. 
 
21. 
Le département a sollicité le 15 mai 2000 la 
reprise de l'instance et il a répondu au recours le 2 
août 2000 en s'en rapportant quant à la recevabilité 
formelle de celui-ci et en concluant au rejet dudit 
recours ainsi qu'à la confirmation de sa décision du 6 
octobre 1999. 
 
 


 
 - 5 - 
 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. 
Dans la mesure où elle se rapporte à la démolition 
de la dalle, la décision du 6 octobre 1999 est une mesure 
d'exécution de la décision prise à ce sujet le 28 janvier 
1999, en force. 
 
 
 
Le recours dirigé contre cette mesure d'exécution 
est irrecevable (art. 59 lettre b de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - E 5 10 - 
LPA). 
 
2. 
Pour le surplus, le recours a été interjeté en 
temps utile devant la juridiction compétente (art. 56 A 
de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 
1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 lettre a LPA). 
 
3. 
M. A. ne conteste pas avoir poursuivi des travaux 
intérieurs malgré l'ordre d'arrêt de chantier, pas plus 
qu'il ne conteste avoir continué à occuper le chalet en 
question dont il refuse par ailleurs le démontage. 
 
4. 
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT - RS 700), modifiée le 20 mars 1998, 
est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (RO 2000 
2042-2046). Elle est applicable aux procédures en cours, 
en vertu de l'article 52 alinéa 1 de l'ordonnance sur 
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RO 
2000 2047; ATA Sté E. du 7 novembre 2000). 
 
 
 
L'article 16 LAT est consacré aux zones agricoles. 
Dans sa nouvelle teneur, cet article précise que : 
 
 
1. Les zones agricoles servent à garantir la base 
d'approvisionnement 
du 
pays 
à 
long 
terme, 
à 
sauvegarder le paysage et les espaces de délassement 
et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient 
être maintenues autant que possible libres de toute 
construction en raison des différentes fonctions de la 
zone agricole et comprennent : 
 
 
 
a. les terrains qui se prêtent à l'exploitation 
agricole ou à l'horticulture productrice et sont 
nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches 
dévolues à l'agriculture; 
 
 
 
b. les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent 


 
 - 6 - 
 
 
 
être exploités par l'agriculture. 
 
 
2. Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter 
des surfaces continues d'une certaine étendue. 
 
 
3. Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent 
compte de façon adéquate des différentes fonctions des 
zones agricoles. 
 
 
 
La LaLAT n'a à ce jour pas été modifiée. 
 
5. Saisie d'une autorisation de construire, 
l'autorité administrative doit préalablement vérifier si 
la 
construction 
ou 
l'installation 
est 
conforme 
à 
l'article 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). 
 
 
a. 
En vertu de l'article 20 alinéa 1 lettres a et b 
LaLAT, la zone agricole est destinée à l'exploitation 
agricole ou horticole. Ne sont autorisées que les 
constructions 
et 
installations 
qui 
sont 
destinées 
durablement à cette activité et aux personnes l'exerçant 
à titre principal et qui respectent la nature et le 
paysage. 
 
 b. Selon la jurisprudence, les modes d'exploitation 
dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne 
sont pas agricoles au sens de l'article 16 LAT; le sol 
doit être le facteur de production primaire indispensable 
(ATF 117 
Ib 
502). 
A 
l'intérieur 
de 
cette 
zone, 
l'implantation de constructions et d'installations n'est 
autorisée que dans la mesure où ces ouvrages sont en 
rapport étroit avec l'exploitation agricole, c'est-à-dire 
s'ils servent à l'économie agricole, ou du moins, 
facilitent l'exploitation de la terre (Étude relative à 
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, 
pp. 206 et 211). 
 
 
 
En l'espèce, M. A. souhaite continuer à jouir de 
cette 
habitation 
sans 
prétendre 
exercer 
la 
moindre 
activité 
agricole 
ou 
horticole 
en 
relation 
avec 
l'exploitation du sol. 
 
6. 
S'agissant d'une parcelle située hors de la zone à 
bâtir, se pose la question de savoir si l'autorisation 
litigieuse 
peut 
néanmoins 
être 
délivrée 
par 
voie 
dérogatoire. 
 
 L'article 24 LAT, nouvelle teneur, relatif aux 


 
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exceptions prévues hors de la zone à bâtir, règle les 
conditions dans lesquelles les dérogations peuvent être 
accordées. 
 
 En vertu de l'article 24 alinéa 1 LAT, des 
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles 
constructions ou installations, ou pour tout changement 
d'affectation, si : 
 
 a. L'implantation de ces constructions ou installations 
hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; 
 b. Aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. 
 
 
A l'instar de l'ancien article 24 LAT, ces deux 
conditions sont cumulatives (ATA S. du 5 août 1997). 
 
 
 
L'article 26 alinéa 2 LaLAT reprend les deux 
conditions cumulatives posées par l'article 24 alinéa 1 
LAT, en précisant, à propos de l'intérêt prépondérant, 
que celui-ci peut être examiné du point de vue de la 
protection de la nature et des sites et du maintien de la 
surface utile pour l'exploitation agricole (art. 26 al. 2 
lettre b LaLAT). 
 
 
 
Par ailleurs, l'article 26 A LaLAT concrétise la 
faculté accordée aux cantons par l'article 24 alinéa 2 
LAT. 
 
7. 
Les infractions constatées par le département sont 
donc 
réalisées 
puisqu'il 
est 
constant 
que 
ces 
aménagements et cette utilisation sont contraires à la 
zone 
agricole 
dans 
laquelle 
elles 
se 
trouvent 
et 
contreviennent aux articles 16 et 22 LAT, aux articles 20 
et 26 A LaLAT de même qu'aux articles 129 et 130 LCI, M. 
A. n'étant pas un agriculteur, ni un horticulteur et 
l'implantation de ces bâtiments n'étant nullement imposée 
par leur destination. 
 
8. 
Les pourparlers d'arrangement entre les parties 
ont 
échoué, 
et 
M. 
A. 
refusant 
d'obtempérer, 
le 
département était fondé à prononcer une amende. 
 
 
a. 
Selon l'article 137 alinéa 1 LCI, est passible 
d'une amende administrative de Frs 100.- à 60'000.- - 
s'agissant de travaux non autorisables, ce qui est le cas 
en l'espèce - tout contrevenant à ladite loi, aux 
règlements et arrêtés édictés en vertu de LCI, ainsi 
qu'aux ordres donnés par le département. 
 


 
 - 8 - 
 
 
 
 
b. 
Les amendes administratives sont de nature pénale, 
car aucun critère ne permet de les distinguer clairement 
des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence 
administrative de première instance peut au demeurant 
aussi exister (ATA S. du 29 septembre 1998; C. du 30 juin 
1998; 
U. 
du 
18 
février 
1997; 
P. 
MOOR, 
Droit 
administratif, Les actes administratifs et leur contrôle, 
vol. 2, Berne 1991, ch. 1.4.5.5, pp. 95-96; P. NOLL et S. 
TRECHSEL, 
Schweizerisches 
Strafrecht, 
Allgemeine 
Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I 4ème éd., Zürich 
1994, pp. 30-31). 
 
 
c. 
Pour fixer le montant de l'amende, le département 
doit tenir compte du degré de gravité de l'infraction, la 
cupidité et la récidive constituant des circonstances 
aggravantes (art. 137 al. 3 LCI). Il doit de manière plus 
générale respecter le principe de proportionnalité. 
 
9. 
L'autorité doit ainsi tenir compte de la gravité 
de l'infraction constatée sur le plan objectif et 
subjectif, des antécédents de l'intéressé ainsi que de sa 
situation financière, l'article 63 du Code pénal suisse 
étant applicable par analogie. 
 
 
 
En 
l'espèce, 
la 
gravité 
étant 
objective 
que 
subjective de l'infraction est établie puisque malgré les 
mises en garde, M. A. a maintenu et aggravé une situation 
contraire au droit en toute connaissance de cause. Enfin, 
malgré les pourparlers entrepris et la patience dont le 
département a fait preuve à son encontre, aucune solution 
n'a pu être mise sur pied. 
 
10. 
La 
situation 
financière 
du 
recourant 
semble 
délicate puisqu'il est bénéficiaire du revenu minimum 
cantonal d'aide sociale (ci-après : RMCAS) et a à sa 
charge son épouse malade, ainsi que ses deux enfants âgés 
de 4 ans et 10 mois, étant précisé qu'il est cependant 
parti en Guinée du 13 décembre 1999 au 30 janvier 2000 
pour le compte d'une association à but humanitaire sans 
qu'il soit établi si pour cette activité il a été 
rémunéré. 
 
 
 
Pour tenir compte de cette situation, le tribunal 
réduira à CHF 5'000.- l'amende prononcée, qui demeure 
entièrement justifiée dans son principe. 
 
11. 
Il ne sera pas perçu d'émolument, le recourant 
plaidant au bénéfice de l'assistance juridique. 
 


 
 - 9 - 
 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
 
 
 
 
l'admet 
partiellement, 
dans 
la 
mesure où il est recevable; 
 
 
 
 
fixe le montant de l'amende à CHF 
5'000.-; 
 
 
 
 
le rejette pour le surplus; 
 
 
 
 
 
dit 
qu'il 
n'est 
pas 
perçu 
d'émolument; 
 
 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Marie-Paule Honegger, avocate de M. C. A. ainsi qu'au 
département de l'aménagement, de l'équipement et du 
logement, et à l'Office fédéral de l'aménagement du 
territoire. 
 
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes 
Bonnefemme-Hurni et Bovy, M. Paychère, juges. 
 
 
Au nom du Tribunal administratif : 
 
la greffière-juriste : 
le président : 
 
 
 V. Montani 
 D. Schucani 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci