ge_gerichte · ATA/501/2022 · 2022-05-11 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/141/2022-EXPLOI 
ATA/501/2022 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 11 mai 2022 
2ème section 
 
 dans la cause 
 
 
A______ SA 
représentée par Me Gilles Robert-Nicoud, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'ÉCONOMIE ET DE L'EMPLOI 
représenté par Me David Hofmann, avocat 
 


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A/141/2022 
EN FAIT 
1) 
 
La société A______ SA (ci-après : la société) est inscrite au registre du 
commerce du canton de Genève (ci-après : RC) depuis le ______ 2002. Elle a 
pour but l’exploitation de centres de loisirs, de restauration et toutes activités s'y 
rapportant. Depuis sa fondation, son siège est à B______. Elle a pour 
administrateur président M. C______ et pour administrateur vice-président M. 
D______. 
2) 
 
Le département du développement économique, devenu depuis lors le 
département de l’économie et de l’emploi (ci-après : DEE), a octroyé à la société, 
en application de la loi 12’685 du 12 mai 2020 sur l’aide financière extraordinaire 
de l’État destinée aux cadres avec fonction dirigeante dans le cadre de la crise 
sanitaire du coronavirus (Covid-19), des indemnités complémentaires de : 
CHF 1’959.- pour le salaire d’avril 2020 de M. C______, CHF 1’924.- pour le 
salaire d’avril 2020 de M. D______, CHF 1’924.- pour le salaire de mai 2020 de 
M. C______ et CHF 1’204.- pour le salaire de mai 2020 de M. D______. Il a 
rejeté les demandes pour les salaires des mois de mars 2020 de MM. C______ et 
D______. 
 
 
Il a par ailleurs octroyé à la société, en application de la loi 12’833 du 
27 novembre 2020 sur l’aide financière extraordinaire de l’État destinée aux 
installations et établissements accessibles au public voués à la restauration et au 
débit de boissons, fermés conformément à l’arrêté du Conseil d’État du 
1er novembre 2020 dans le cadre de la crise sanitaire du coronavirus (Covid-19), 
une indemnité forfaitaire calculée en fonction de la surface utile, de : CHF 
20'000.- pour le mois de novembre 2020, CHF 6'000.- pour la période du 1er au 9 
décembre 2020 et CHF 5'333.35 pour la période du 24 au 31 décembre 2020. 
 
 
Il a encore octroyé à la société, en application de la loi 12’833, des 
indemnités complémentaires pour charges salariales de : CHF 7'673.95 et CHF 
535.70 pour les salaires de novembre 2020 et CHF 3'000.- pour les salaires de 
décembre 2020. 
 
 
Il a refusé le 15 mars 2021 d’octroyer une aide fondée sur la loi 12’812 du 
4 décembre 2020 sur l’aide financière extraordinaire de l’État destinée aux 
commerces contraints à la fermeture dans le cadre de la crise sanitaire du 
coronavirus (Covid-19), le montant maximal de CHF 10'000.- ayant déjà été 
atteint par le versement des aides extraordinaires. 
3) 
 
Le 3 mars 2021, la société a formé auprès du DEE une demande pour cas de 
rigueur concernant un établissement ou un secteur d’activité au sein de 


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l’entreprise identifiable par une comptabilité séparée par activité (comptabilité 
analytique). 
 
 
A______ était une société qui exploitait trois établissements : le 
« E______ » à F______, le « Restaurant G______ » à H______ et « I______ » à 
J______, ce dernier ayant ouvert le 1er mars 2019. 
 
 
Elle avait réalisé un chiffre d’affaires (ci-après : CA) de CHF 8'838'717.- en 
2018, de CHF 8'885’739.- en 2019, de CHF 4'379’732.- en 2020 et de 
CHF 140’288.- pendant la période de fermeture en 2021. 
 
 
En 2020, elle avait enregistré des charges totales de CHF 6'298’077.-, soit 
CHF 1'671’914.- de loyers et charges locatives, CHF 120’141.- de fluides, 
CHF 96’908.- d’abonnements et engagements fixes, CHF 35’146.- de primes 
d’assurances, CHF 323’850.- de frais administratifs, CHF 3'250’193.- de charges 
salariales, CHF 58'829.- de frais de véhicules, CHF 119'309.- de frais de leasing, 
CH 441’724.- d’amortissements et CHF 180’063.- de charges financières. 
 
 
Elle demandait que le CA pris en compte soit celui de l’exercice 2020. Une 
subvention monétaire générale avait été accordée en 2020 ou 2021 par une 
collectivité publique 
4) 
 
Le 18 mars 2021, le DEE a alloué à la société, en application de la loi 
12’863 du 29 janvier 2021 relative aux aides financières extraordinaires de l'État 
destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou 
directement par les mesures de lutte contre l'épidémie de coronavirus, pour l'année 
2021, une aide financière de CHF 750'000.- compte tenu du CA de 
CHF 4'379'732.-, des coûts totaux de CHF 6'067'668.- et des coûts fixes de 
CHF 3'372'903.- pour l’année 2020. 
5) 
 
Le 6 avril 2021, la société a indiqué au DEE qu’elle exploitait sous une 
structure unique trois établissements distincts, affectés par les mesures de lutte 
sanitaire contre la pandémie et par la fermeture à laquelle ils avaient été 
contraints. 
 
 
Le CA de la société étant supérieur à CHF 5'000'000.-, le régime 
d’indemnisation était exclusivement de droit fédéral et le canton serait remboursé 
à 100% par la Confédération. 
 
 
Selon la nouvelle ordonnance Covid-19 du Conseil fédéral du 31 mars 2021, 
la contribution non remboursable était calculée en multipliant le recul du CA par 
un part de coûts fixes forfaitaire, en l’occurrence 25 %. La baisse de son CA ayant 
été de CHF 6'348'819.- (soit 70.84 %), elle avait droit à CHF 1'587'204.-, soit un 
montant qui n’atteignait ni le plafond de 30 % du CA ni celui de CHF 5'000'000.-. 
Elle avait déjà reçu CHF 750'000.- et réclamait le versement urgent de la 
différence, de CHF 837'204.-. 


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6) 
 
Le 20 avril 2021, le DEE a rappelé que la décision du 18 mars 2021 avait 
été prise en application de l’ancien droit et invité la société à former une nouvelle 
demande fondée sur la nouvelle ordonnance, laquelle nécessitait de nouvelles 
informations financières et pièces justificatives. 
7) 
 
Le 16 juillet 2021, la société a formé auprès du DEE une nouvelle demande 
pour cas de rigueur. 
 
 
Elle avait réalisé un CA pour l’activité concernée de CHF 4'494’394.- en 
2018, de CHF 8'885’740.- en 2019 et de CHF 437'932.- en 2020. Le CA définitif 
global de l’entreprise était de CHF 8'084'849.- en 2020. Elle souhaitait que le CA 
pris en compte soit celui de la période des douze derniers mois précédant la 
demande d’aide, soit CHF 2'638'207.- réalisés entre avril 2020 et mars 2021. 
 
 
Les CA pour avril étaient de CHF 124'919.- en 2021, CHF 778'526.- en 
2019 et CHF 383'716.- en 2018. Les décomptes TVA totaux étaient de 
CHF 4'494'394.- pour 2018, CHF 8'084'849.- pour 2019, CHF 437'732.- pour 
2020 et CHF 254'072.- pour 2021. Le montant définitif des coûts totaux 2020 hors 
impôts et taxes pour l’activité concernée était de CHF 5'933'289.-. 
8) 
 
Le 6 septembre 2021, le DEE a alloué à la société, en application de la loi 
12’938 du 30 avril 2021 relative aux aides financières extraordinaires de l’État 
destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou 
directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus, pour 
l’année 2021 (ci-après : loi 12'938), une aide financière de CHF 279'150.-. 
 
 
Étaient pris en compte les CA de CHF 4'494'394.- pour 2018 et 
CHF 8'084'849.- pour 2019, CHF 383'716.- pour avril 2018, CHF 778'526.- pour 
avril 2019, CHF 2'629'222.- pour avril 2020 à mars 2021 et CHF 124'919.- pour 
avril 2021. 
9) 
 
Le 23 septembre 2021, la société a formé une réclamation. 
 
 
L’art. 12 de la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil 
fédéral visant à surmonter l’épidémie de Covid-19 du 25 septembre 2020 (loi 
Covid-19 - RS 818.102) prévoyait l’indemnisation par le canton des coûts non 
couverts par entreprise, notion qui ne se confondait pas avec celle de société. 
 
 
Elle regroupait elle-même trois entreprises. « I______ » à J______ n’avait 
débuté ses activités que le 1er mars 2019. Son CA pour l’année 2018 n’était pas 
pertinent car il n’incluait pas celui de l’hôtel en question. Comme la méthode 
d’indemnisation fédérale consistait à indemniser des charges non couvertes de 
chaque entreprise, en proportion du CA réalisé avant la crise, si le chiffre 2018 
servait de référence, il ne permettrait pas d’indemniser les charges non couvertes 
de « I______ » pour les années 2020 et 2021. Le CA 2019 était connu et incluait 
dix mois d’activité de « I______ ». Il convenait toutefois d’y ajouter les deux 


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mois de janvier et février 2020 pour avoir une année complète. Le CA de 2019 
était de CHF 8’078'850.-, auxquels il fallait ajouter les deux mois pour aboutir à 
un CA de référence de CHF 8'879'740.-. C’était ce CA et non celui de 2018 qui 
devait être pris en compte pour le calcul du recul. 
 
 
Compte tenu de l’ouverture de « I______ » le 1er mars 2019, elle avait 
choisi une période d’indemnisation de treize mois, du 1er avril 2020 au 30 avril 
2021, comme le permettait l’art. 5 al. 1bis de l’ordonnance du Conseil fédéral du 
25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux 
entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de 
rigueur ; ci-après : l’ordonnance Covid-19 ; RS 951.262). Le CA de référence, 
correspondant aux 13/12es du CA de 2020, était ainsi de CHF 9'619'718.-. Il 
intégrait toutes ses entreprises. Le CA réalisé en 2020 et 2021 sur la même 
période s’élevait à CHF 2'763'126.-, et accusait un recul de 71.3 %, ce qui faisait 
d’elle un cas de rigueur des cas de rigueur selon l’art. 8c al. 2 de l’ordonnance 
Covid-19. 
 
 
L’indemnisation qui lui était due correspondait à 25 % de la baisse du CA 
de CHF 6'856'592.-, soit CHF 1'714'148.-. Il fallait en déduire la première 
indemnisation de CHF 750'000.-, la seconde de CHF 279'150.- ainsi que les 
« anecdotiques » aides au loyer et au paiement des charges sociales de 
CHF 46'674.-, soit CHF 1'075'824.-, de sorte qu’il lui était dû un solde de 
CHF 638'324.-. 
10) 
Par décision du 2 décembre 2021, le DEE a rejeté la réclamation. 
 
 
La société correspondait à l’« entreprise » visée par la loi. Elle exploitait 
trois établissements sans personnalité juridique propre, qui ne pouvaient prétendre 
séparément à des aides ou à l’application séparée des critères d’éligibilité. Les 
trois établissements opéraient dans des domaines identiques, tels que la 
restauration et le bowling, de sorte qu’il n’était pas possible de retenir une 
comptabilité analytique par établissement ou par secteur géographique. Le CA de 
référence devait être calculé au niveau de l’entreprise en tenant compte des années 
complètes 2018 et 2019, et les calculs figurant dans la réclamation n’étaient pas 
conformes aux dispositions légales. Le début d’exploitation de l’hôtel-restaurant 
« I______ » à J______ en mars 2019 relevait de choix stratégiques et 
commerciaux de l’entreprise, dont l’indemnisation n’était pas prévue par le 
législateur, au terme d’un silence qualifié. 
11) 
Par acte remis à la poste le 13 janvier 2022, la société a recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre cette décision, concluant à son annulation, au renvoi du 
dossier au DEE pour qu’il soit prononcé que le CA est calculé par entreprise pour 
les trois établissements, que le CA de « I______ » intègre le CA de 2019 et les 
mois de janvier et février 2020, que le CA du 1er avril 2020 au 30 avril 2021 est de 


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CHF 9'722'118.-, que le plafond de l’ordonnance Covid-19 s’applique par 
entreprise et que l’indemnisation pour la période du 1er avril 2020 au 30 avril 2021 
soit de CHF 1'793'773.-, sous déduction des avances déjà versées. 
 
 
À l’inverse d’autres cantons, le canton de Genève faisait une lecture 
restrictive de la notion d’entreprise, la confondant avec sa forme juridique. Une 
Sàrl reprenant trois boulangeries exploitées en raison individuelle pourrait 
demander des indemnisations pour chacune des anciennes entreprises 
individuelles. Le traitement des sociétés de défaisance confirmait cette 
interprétation. Elle était bien constituée de trois entreprises distinctes, qui avaient 
de surcroît des lieux et des types d’activité différents. Une différence de traitement 
avec trois entreprises exploitées chacune par une société distincte ne pouvait avoir 
été voulue par le législateur. 
 
 
Le DEE réduisait artificiellement le CA de « I______ » en le lissant sur les 
années 2018 et 2019. Le régime d’indemnisation avait été conçu dans l’urgence et 
avait fait l’objet de nombreuses modifications. Tous les cas particuliers n’avaient 
pu être examinés. Il fallait dans ces circonstances faire preuve de bon sens. 
 
 
Le DEE devait appliquer l’art. 3 al. 2 de l’ordonnance Covid-19, qui 
prévoyait la prise en compte du CA postérieur à la création de l’entreprise, en 
l’occurrence postérieure au 1er mars 2019. 
 
 
Pour les entreprises réalisant avant la crise un CA supérieur à 
CHF 5'000'000.-, la contribution devait correspondre au recul du CA multiplié par 
la part de coûts fixes forfaitaires, soit en l’espèce 25 % selon l’art. 8b al. 3 de 
l’ordonnance Covid-19. 
12) 
Le 24 février 2022, le DEE a conclu au rejet du recours. 
 
 
La recourante avait elle-même indiqué le CA de CHF 4'494'394.- pour 
2018, et ce chiffre ressortait de sa comptabilité. Pour 2019, le CA ressortant de sa 
comptabilité était de CHF 8'084'849.- et non CHF 8'885'740.- comme indiqué 
dans sa demande. Le CA moyen de référence pour la période 2018-2019 était de 
CHF 6'289'622.- – et non de CHF 8'962'229.- comme l’indiquait la recourante 
sans fournir ni explication ni justification compréhensible. 
 
 
La recourante constituait une seule entreprise, tenait une seule comptabilité, 
laquelle ne distinguait les revenus vaudois et genevois que certaines années, et 
non en 2019 par exemple, ne remplissait qu’une déclaration TVA et se 
contredisait en demandant que soit pris en compte le CA total pour l’application 
des règles sur les entreprises au CA supérieur à CHF 5'000'000.-. « I______ » ne 
pouvait être traité comme une entreprise nouvellement créée le 1er mars 2019. 
13) 
Le 29 mars 2022, la recourante a persisté dans ses conclusions et repris son 
argumentation. 


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14) 
Le 30 mars 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le litige porte sur la conformité au droit de la décision sur réclamation du 
DEE du 2 décembre 2021 rejetant la demande de la recourante de se voir octroyer 
une indemnité de CHF 1'714'148.-, soit un solde de CHF 638'324.- une fois 
déduites les aides déjà allouées pour un total de CHF 1'075'824.-. 
3) 
a. 
Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les 
bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de 
Covid-19 (loi Covid-19 - RS 818.102). 
 
 
À son art. 12, celle-ci prévoit des mesures destinées aux entreprises. Dans sa 
teneur en vigueur le 6 septembre 2021, la disposition prévoit qu’à la demande 
d’un ou de plusieurs cantons, la Confédération peut soutenir les mesures de ces 
cantons pour les cas de rigueur destinées « aux entreprises individuelles, aux 
sociétés de personnes ou aux personnes morales ayant leur siège en Suisse 
(entreprises) » qui ont été créées ou ont commencé leur activité commerciale 
avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le canton le 1er octobre 2020, 
sont particulièrement touchées par les conséquences de l’épidémie de Covid-19 en 
raison de la nature même de leur activité économique et constituent un cas de 
rigueur, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur 
du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la 
restauration et de l’hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques (al. 1). Il y a cas 
de rigueur si le CA annuel de l’entreprise est inférieur à 60 % de la moyenne 
pluriannuelle. La situation patrimoniale et la dotation en capital globales doivent 
être prises en considération, ainsi que la part des coûts fixes non couverts (al. 1bis). 
L’entreprise soutenue ne doit pas, pour l’exercice comptable durant lequel la 
mesure est octroyée et pour les trois exercices comptables qui suivent : (a) 
distribuer de dividendes ou de tantièmes ou décider de leur distribution, ni (b) 
rembourser d’apports en capital ou décider de leur remboursement (al. 1ter). La 
Confédération verse aux cantons une participation financière à hauteur de 100 % 
des mesures pour les cas de rigueur visées à l’al. 1 qu’ils destinent aux entreprises 
réalisant un CA annuel de plus de CHF 5'000'000.- (al. 1quater let. b). Le Conseil 
fédéral édicte des dispositions particulières concernant les mesures pour les cas de 
rigueur destinées aux entreprises qui réalisent un CA annuel de plus de CHF 


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5'000'000.- en ce qui concerne (a) les justificatifs à demander, (b) le calcul des 
contributions; la contribution doit être fondée sur les coûts non couverts liés au 
recul du CA, (c) les plafonds applicables aux contributions; le Conseil fédéral 
prévoit des montants maximaux plus élevés pour les entreprises affichant un recul 
de leur CA de plus de 70 % (al. 1quinquies). Le soutien de la Confédération n’est 
accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant l’apparition du 
Covid-19 et à condition qu’elles n’aient pas droit à d’autres aides financières de la 
Confédération au titre du Covid-19. Ces dernières n’incluent pas les indemnités en 
cas de réduction de l’horaire de travail, les allocations pour perte de gain et les 
crédits visés par l’ordonnance du 25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires 
liés au Covid-19 et par la loi du 18 décembre 2020 sur les cautionnements 
solidaires liés au Covid-19 (al. 2bis). Si les activités d’une entreprise sont 
clairement délimitées, différentes aides doivent pouvoir être versées, pour autant 
que ces aides ne se recoupent pas (al. 2ter). Si un canton sollicite les fonds 
fédéraux pour ses mesures pour les cas de rigueur, toutes les entreprises ayant leur 
siège dans le canton doivent être traitées de la même manière, quel que soit le 
canton dans lequel elles exercent leur activité (al. 6). 
 
 
Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant 
les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec 
l’épidémie de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de rigueur ; ci-après : 
l’ordonnance 
Covid-19 ; RS 951.262). 
 
 
Selon l’ordonnance Covid-19, dans sa teneur dès le 19 juin 2021, la 
Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de 
rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton (art. 1 al. 1). 
 
 
L’entreprise a la forme juridique d’une entreprise individuelle, d’une société 
de personnes ou d’une personne morale ayant son siège en Suisse (art. 2 al. 1) et 
elle a un numéro d’identification des entreprises (ci-après : IDE ; art. 2 al. 2). 
 
 
Les entreprises dont les domaines d’activité sont clairement délimités au 
moyen d’une comptabilité par secteur peuvent demander que le respect des 
exigences énoncées aux art. 3, al. 1, let. c, 4, al. 1, let. c, 5, 5a et 8 à 8c soit vérifié 
séparément pour chaque secteur (art. 2a). 
 
 
Au nombre des exigences pour bénéficier du soutien financier, l’entreprise 
doit établir notamment qu’elle s’est inscrite au RC avant le 1er octobre 2020, ou, à 
défaut d’inscription au RC, a été créée avant le 1er octobre 2020 (art. 3 al. 1 let. a), 
et a réalisé en 2018 et en 2019 un CA moyen d’au moins CHF 50'000.- (art. 3 al. 1 
let. b). Par CA annuel moyen au sens de l’al. 1, let. b, on entend : (a) pour une 
entreprise qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020 : (1) le 
CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, 
calculé sur 12 mois, ou (2) le CA moyen qui a été réalisé entre la création de 


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l’entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur 12 mois (al. 2 let. a) ; pour une 
entreprise qui a été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020 : le CA 
moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 2020, 
calculé sur 12 mois (al. 2 let. b). Le CA au sens de l’ordonnance se réfère au 
compte individuel de l’entreprise requérante (al. 3). 
 
 
L’entreprise doit également établir que son CA 2020 est inférieur à 60 % du 
CA moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par les 
autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie (art. 5 al. 1). 
 
 
En cas de recul du CA enregistré entre janvier 2021 et juin 2021 en raison 
des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de 
Covid-19, l’entreprise peut calculer le recul de son CA sur la base du CA des 
douze derniers mois au lieu du CA de l’exercice 2020 (art. 5 al. 1bis). 
 
 
L’entreprise doit confirmer au canton que le recul du CA entraîne 
d’importants coûts fixes non couverts (art. 5a). 
 
 
Les entreprises qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou les 
cantons pour endiguer l’épidémie de Covid-19, doivent cesser leur activité pour 
au moins quarante jours entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 ne sont pas 
tenues de remplir les conditions d’octroi visées à l’art. 5, al. 1 et 1bis, si leur CA 
annuel moyen réalisé en 2018 et 2019 est supérieur à CHF 5'000'000.- (art. 5b al. 
1 let. b). Les entreprises dont les domaines d’activité sont clairement délimités 
selon l’art. 2a peuvent demander que la fermeture soit vérifiée par secteur (art. 5b 
al. 2). 
 
 
Dès le 1er avril 2021, l’art. 3 a été refondu. Selon l’al. 1 let. a, l’entreprise 
doit s’être inscrite au RC avant le 1er octobre 2020, ou, à défaut d’inscription au 
registre du commerce, avoir été créée avant le 1er octobre 2020. Selon l’al. 2 par 
CA annuel moyen des exercices 2018 et 2019, on entend, (a) pour une entreprise 
qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, (1) le CA moyen 
qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur 
douze mois, ou (2) le CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise 
et le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois, et (b) pour une entreprise qui a 
été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020, le CA moyen qui a été 
réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur douze 
mois. 
 
b. 
Le 29 janvier 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12’863 relative aux 
aides 
financières 
extraordinaires 
de 
l’État 
destinées 
aux 
entreprises 
particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures 
de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : aLAFE-
2021), dont la version applicable au cas d’espèce est entrée en vigueur le 2 juillet 
2021 (loi 12'991 modifiant partiellement la loi 12'938, relative aux aides 


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financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement 
touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre 
l’épidémie de coronavirus, pour l’année 2021 ; ci-après : loi 12’991). 
 
 
La loi a pour but de limiter les conséquences économiques de la lutte contre 
l'épidémie de coronavirus (Covid-19) pour les entreprises sises dans le canton de 
Genève conformément à la loi et à l’ordonnance Covid-19 (art. 1 al. 1), en 
atténuant les pertes subies par les entreprises dont les activités avaient été 
interdites ou réduites en raison même de leur nature entre le 1er janvier et le 
31 décembre 2021 (art. 1 al. 2), et en soutenant par des aides cantonales certaines 
entreprises ne remplissant pas les critères de l’ordonnance Covid-19 en raison 
d’une perte de chiffre d’affaire insuffisante et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes 
dans les limites prévues aux art. 9 et 10 (art. 1 al. 3). 
 
 
Les aides financières consistent en une participation de l’État aux coûts 
fixes non couverts de certaines entreprises (art. 2 al. 1). Une éventuelle subvention 
monétaire générale d’une collectivité publique est déduite (art. 2 al. 2), mais non 
les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (ci-après : RHT) ou les 
allocations pour perte de gain (ci-après : APG) ou encore les crédits prévus par le 
droit fédéral (art. 2 al. 3). Les aides financières octroyées en application des lois 
12'783, 12'812, 12'824, 12'825, 12'826 et 12'833 demeurent acquises s’agissant du 
calcul des montants alloués pour l’année 2020 (art. 2 al. 4). Les versements déjà 
effectués en application des lois 12'802, 12'803, 12'807, 12'808, 12'809, 12'810, 
12'813, 12’863 et 12’892 pour la période du 26 septembre 2020 au 31 décembre 
2021 sont déduits de l'aide apportée dans le cadre de la loi (art. 2 al. 5). Les 
contributions exceptionnelles sous forme de prêt versées par la Fondation d'aide 
aux entreprises ne sont pas déduites (art. 3 al. 6). L'aide financière n'est accordée 
que si les entreprises satisfont les critères d'éligibilité définis par la loi (art. 2 al. 
7). 
 
 
L’aide financière extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu 
de l’État de Genève destinée à couvrir les coûts fixes non couverts de l’entreprise, 
en application des dispositions de l’ordonnance Covid-19 (art. 3 al. 1). L’activité 
réelle de l’entreprise est prise en compte dans la détermination de l’indemnité 
(art. 3 al. 3). 
 
 
Peuvent prétendre à une aide les entreprises qui, en raison des mesures 
prises par la Confédération ou le canton pour endiguer l'épidémie de Covid-19, 
doivent cesser totalement ou partiellement leur activité selon l’ordonnance Covid-
19 (art. 4 al. 1 let. a), ou dont le CA a subi une baisse substantielle selon 
l’ordonnance Covid-19 (art. 4 al. 1 let. b) ou dont la baisse de CA enregistrée se 
situe entre 25 % et 40 % et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes (indemnisation 
cantonale) ; cette aide est destinée aux entreprises qui réalisent un CA moyen 
2018-2019 de CHF 5'000'000.- au plus (art. 4 al. 1 let. c). L'aide financière n'est 
pas octroyée aux entreprises qui ont bénéficié d'un ou de plusieurs soutiens 


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financiers dans le cadre des mesures prises par les autorités fédérales et cantonales 
pour lutter contre les effets de la pandémie dans les domaines de la culture, du 
sport, des transports publics ou des médias (art. 4 al. 2). L'aide financière 
demandée en raison de l'al. 1 let. b ou c est réduite de l'aide financière éventuelle 
apportée durant la même période suite à une demande fondée sur l'al. 1 let. a (art. 
4 al. 3). 
 
 
L’art. 5 prévoit que pour bénéficier des aides, les conditions cumulatives 
suivantes doivent être remplies : (a) l’entreprise exerce une activité commerciale 
sur le territoire suisse, (b) elle a son siège dans le canton de Genève, (c) elle ne 
figure pas sur la liste des entreprises en infraction aux art. 45 de la loi sur 
l'inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 (LIRT - J 1 05), 9 de la loi 
fédérale sur les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux 
travailleurs détachés en Suisse et sur les mesures d'accompagnement du 8 octobre 
1999 (Ldét - RS 823.20) ou 13 de la loi fédérale concernant des mesures en 
matière de lutte contre le travail au noir du 17 juin 2005 (LTN - RS 822.41), et 
elle s’engage à respecter les usages en vigueur applicables dans leur secteur 
d’activité dans le canton de Genève, (d) son activité respecte les principes du 
développement durable et (e) le cas échéant, elle maintient son activité de 
formation d’apprentis. 
 
 
L’indemnité à raison de la fermeture n’est accordée que durant la période 
pendant laquelle l’activité a été totalement ou partiellement interdite suite à une 
décision des autorités fédérales ou cantonales (art. 7 al. 1). L’indemnité maximale 
par entreprise et pour l’année 2021 est déterminée par voie réglementaire, mais 
elle ne dépasse pas la somme totale de CHF 1'000'000.- et 20 % du CA comme 
prévu à l’art. 8a al. 1 de l’ordonnance Covid-19 (art. 7 al. 2). Si le CA de 
l’entreprise a reculé de plus de 70 % par rapport au CA moyen des exercices 2018 
et 2019, les plafonds de l’indemnité sont portés à CHF 1'500'000.- et 30 % du CA 
annuel comme prévu à l’art. 8a al. 2 de l’ordonnance Covid-19 (art. 7 al. 3). 
 
 
L’indemnité à raison de la baisse du CA n’est accordée que si le CA annuel 
de l’entreprise est inférieur à 60 % de son CA moyen des exercices 2018 et 2019 
(art. 8 al. 1). L’indemnité maximale par entreprise et pour la période du 1er janvier 
2020 au 30 juin 2021 est déterminée par voie réglementaire, mais elle ne dépasse 
pas la somme totale de CHF 1'000'000.- et 20 % du CA comme prévu à l’art. 8a 
al. 1 de l’ordonnance Covid-19 (art. 8 al. 2). Si le CA de l’entreprise a reculé de 
plus de 70 % par rapport au CA moyen des exercices 2018 et 2019, les plafonds 
de l’indemnité sont portés à CHF 1'500'000.- et 30 % du CA annuel comme prévu 
à l’art. 8a al. 2 de l’ordonnance Covid-19 (art. 8 al. 3). 
 
 
La loi prévoit encore une indemnisation cantonale spécifique sans 
participation financière de la Confédération en faveur des entreprises (a) dont la 
baisse de CA enregistrée se situe entre 25% et 40% du CA moyen des exercices 
2018 et 2019, (b) créées depuis mars 2020 ou créées avant mars 2020 mais dont 


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les activités commerciales n’ont débuté qu’après le 1er mars 2020. Dans ce cas, 
l’indemnisation est calculée sur la base du CA moyen de l’entreprise pendant les 
mois durant lesquels elle a pu mener son activité commerciale (art. 9 al. 1). 
L’indemnisation cantonale comble la différence entre l’éventuelle indemnisation 
calculée selon les critères de l’ordonnance fédérale Covid-19 et l’indemnité 
calculée selon les critères de l’al. 1 (art. 9 al. 2). Les critères permettant de 
déterminer le début de l’activité commerciale sont déterminés par voie 
réglementaire (art. 9 al. 3). 
 
L'indemnité maximale par entreprise et pour la période du 1er janvier 2020 
au 30 juin 2021 est déterminée par voie réglementaire, mais elle ne dépasse pas la 
somme totale de CHF 1'000'000.- et 20 % du CA comme prévu à l'art. 8a al. 1, de 
l'ordonnance Covid-19 (art. 10 al. 1). Pour les entreprises visées à l'art. 9 al. 1 
let. b, dont le CA a reculé de plus de 70 % par rapport au CA moyen des exercices 
2018 et 2019, les plafonds de l’indemnité sont portés à CHF 1'500'000.- et 30 % 
du CA annuel comme prévu à l'art. 8a al. 2 de l'ordonnance Covid-19 (art. 10. al. 
2). Le budget prévu pour l’indemnisation cantonale est limité à CHF 40'000'000.- 
pour l’année 2021 (art. 10 al. 3). 
c. 
Le 3 février 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application de 
l’aLAFE-2021 (ci-après : aRAFE-2021). 
 
 
Sont bénéficiaires de l’aide les entreprises qui répondent aux exigences de 
l’ordonnance Covid-19 définies dans ses sections 1 et 2 (art. 3 al. 1). Les 
entreprises qui ne répondent pas aux exigences relatives au recul du CA définies à 
l’art. 5 de cette ordonnance, et dont la baisse de CA enregistrée se situe entre 
25 % et 40 %, peuvent bénéficier de l’indemnisation cantonale, conformément à 
l’art. 14 de la loi, pour autant qu’elles répondent aux autres exigences définies 
dans les sections 1 et 2 de l’ordonnance (art. 3 al. 2). 
 
 
Selon l’art. 5 al. 1, les coûts fixes comprennent le loyer et les charges 
locatives (let. a), les fluides (let. b), les abonnements et engagements fixes (let. c), 
les assurances liées à l’activité commerciale (let. d), les frais administratifs (let. e), 
les frais de véhicules (let. f), les charges d’amortissement (let. g), les charges 
financières (let. h), les charges de leasing (let. i) et les charges sociales patronales 
sur une base forfaitaire (let. j). 
 
d. 
Le 30 avril 2021, le Grand Conseil a adopté la loi 12’938 relative aux aides 
financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement 
touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre 
l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : LAFE-2021), qui a 
abrogé l’aLAFE-2021 (art. 23), tout en en reprenant le dispositif pour l’essentiel. 
 
 
Selon l’art. 9 al. 1, l’État de Genève peut octroyer sans participation 
financière de la Confédération des aides en faveur des entreprises : (a) dont la 


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baisse de CA enregistrée se situe entre 25 % et 40 % du CA moyen des exercices 
2018 et 2019, ou (b) créées depuis mars 2020 ou créées avant mars 2020 mais 
dont les activités commerciales n’ont débuté qu’après le 1er mars 2020 ; dans ce 
cas, l’indemnisation est calculée sur la base du CA moyen de l’entreprise pendant 
les mois durant lesquels elle a pu mener son activité commerciale. 
 
 
L’indemnisation cantonale comble la différence entre l’éventuelle 
indemnisation calculée selon les critères de l’ordonnance Covid-19 et l’indemnité 
calculée selon les critères de l’al. 1 (art. 9 al. 2). Les critères permettant de 
déterminer le début de l’activité commerciale sont déterminés par voie 
réglementaire (art. 9 al. 3). 
 
 
L’indemnité maximale par entreprise et pour la période du 1er janvier 2020 
au 30 juin 2021 est déterminée par voie réglementaire, mais elle ne dépasse pas la 
somme totale de CHF 1'000'000.- et 20 % du CA comme prévu à l’art. 8a de 
l’ordonnance Covid-19 (art. 10 al. 1). 
4) 
 
Un canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux 
principes généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le 
respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la 
bonne foi ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 II 91 consid. 4.2.5 ; 
136 II 43 consid. 3.2 ; 131 II 306 consid. 3.1.2). 
5) 
 
Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté 
économique (art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 ; Cst. - RS 101) protège toute activité économique privée, exercée à 
titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu 
(ATF 140 I 218 consid. 6.3 et les références). La liberté économique comprend 
également le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la 
même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont 
prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la 
concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique (ATF 143 
II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2). On entend par concurrents directs les 
membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres 
au même public pour satisfaire les mêmes besoins. L'égalité de traitement entre 
concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que 
celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs, 
soient proportionnées et résultent du système lui-même ; il est seulement exigé 
que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour 
atteindre le but d'intérêt public poursuivi (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1149/2018 
du 10 mars 2020 consid. 5.2 et les références). 
6) 
 
La protection de l’égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l’arbitraire (art. 9 Cst.) 
sont étroitement liées. Une décision ou un arrêté est arbitraire lorsqu’il ne repose 
sur aucun motif sérieux et objectif ou n’a ni sens ni but (ATF 141 I 235 


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consid. 7.1 ; 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 
129 I 113 consid. 5.1). Selon le Tribunal fédéral, l’inégalité de traitement apparaît 
comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale 
ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 235 
consid. 7.1 ; 129 I 1 consid. 3 ; 127 I 185 consid. 5 ; 125 I 1 consid. 2b.aa). 
7) 
a. 
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; ATF 135 II 416 
consid. 2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, 
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle 
sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 
ATF 133 III 175 consid. 3.3.1). L'interprétation de la loi peut conduire à la 
constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose 
que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et 
qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En 
revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui 
n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à 
un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le 
fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. 
D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle 
l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception 
traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de 
corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le 
fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus 
de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 
138 II 1 consid. 4.2). 
 
b. 
L’art. 12 al. 1 de la loi Covid-19, entrée en vigueur le 26 septembre 2020, 
devenu l’art. 1bis dès le 19 décembre 2020, mentionne expressément la référence à 
la « moyenne pluriannuelle ». Le message du Conseil fédéral du 12 août 2020 
(FF 2020 6363) n’en fait pas mention et celui du 18 novembre 2020 (FF 2020 
8505) se limite à indiquer que la teneur de l’art. 12 al. 1 est reprise dans le nouvel 
al. 1bis. La référence à la moyenne pluriannuelle du CA apparaît d’abord lors des 
débats au Conseil National le 9 septembre 2020. Une période de référence est 
proposée et s’étend alors de 2017 à 2019 (BOCN 2020 1333). Elle réapparaît, sans 
plus mentionner de période, lors des débats au Conseil des États le 16 septembre 
2020 (BOCE 2020 876). Le rapporteur de la majorité de la commission du 


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A/141/2022 
Conseil National expose le 17 septembre 2020 que le critère, pour admettre un cas 
de rigueur, de la réduction de 40 % du CA sur une moyenne pluriannuelle « était 
beaucoup trop rigide et ne permettait pas de tenir compte réellement de la 
définition du cas de rigueur » (BOCN 2020 1640). « Après un long débat, la 
majorité de la commission a constaté que la formulation retenue posait un certain 
nombre de problèmes. D'abord en ce qui concerne le fait de retenir les années 
2015 à 2019. Il est clair que ces années-là ne seront retenues que pour des 
entreprises qui existaient pendant cette période, la moyenne ne pouvant 
naturellement être calculée que sur une période plus courte si l'entreprise a été 
créée après l'année 2015 » (BOCE 2020 1640-1641). Le 21 septembre 2020, au 
Conseil des États, les débats portent également sur la rigueur du seuil de 60 % 
mais non sur la moyenne pluriannuelle ou son principe (BOCE 2020 951 s). La 
période de référence n’est plus évoquée. La conférence de conciliation propose le 
23 septembre 2020 la formulation suivante « Un cas de rigueur existe si le CA 
annuel est inférieur à 60 pour cent de la moyenne pluriannuelle » (BOCE 2020 
1013 ; BOCN 2020 1764). Le rapporteur de majorité au Conseil National 
considère le même jour qu’il s’agit d’un critère suffisant (BOCN 2020 1765). Le 
texte est adopté par le plénum de chaque chambre le 25 septembre 2020, sans 
débat. Les travaux préparatoires montrent ainsi que lorsque le débat a porté sur la 
période de référence, une réduction de cette durée ou une extrapolation du CA 
n’ont été évoqués que pour les entreprises créées durant celle-ci. 
 
 
Le texte de l’ordonnance Covid-19 est clair. Les exceptions à la prise en 
compte du CA de référence moyen des années 2018-2019 sont limitées aux 
entreprises fondées après le 31 décembre 2017. Ainsi, pour une entreprise créée 
entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, soit avant la mise en œuvre des 
mesures de restriction, le CA moyen qui sert de référence est celui qui a été réalisé 
entre la création de l’entreprise et le 29 février 2020, calculé sur douze mois ; ou 
le CA moyen qui a été réalisé entre la création de l’entreprise et le 31 décembre 
2020, calculé sur douze mois. Le CA pris en considération est celui qui permet à 
l’entreprise de recevoir l’aide la plus importante (art. 3 al. 2 let. a de l’ordonnance 
Covid-19 cas de rigueur). Cette règle garantit que les entreprises qui ont été créées 
en 2018 ou 2019, mais qui n’ont réalisé des CA plus élevés qu’à partir de 2020, ne 
soient pas défavorisées par rapport à celles qui ont été créées après le 29 février 
2020 et qui ont réalisé des CA en été 2020 (commentaire de l’administration 
fédérale des finances de l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur du 18 juin 2021 
p. 6 ; ci-après : commentaire ; accessible à l’adresse https://www.newsd.admin.ch/ 
newsd/message/ attachments/67163.pdf). 
 
 
Par comparaison, le législateur ne paraît pas avoir envisagé d’exception à la 
prise en compte du CA moyen de 2018 et 2019 pour les entreprises créées 
jusqu’au 31 décembre 2017. La différence de traitement entre cette règle stricte, 
d’une part, et la possibilité de modifier d’autre part la période de référence pour 
les entreprises créées dès 2020, peut trouver son fondement dans les effets des 


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vagues successives de la pandémie, et justifier aussi bien l’extrapolation de CA 
même inférieurs à un an ou le glissement de l’exercice de référence pour tenir 
compte par exemple d’une saison d’hiver. L’extrapolation de CA durant la 
période de référence 2018-2019 ne se justifie quant à elle que si l’entreprise a été 
créée durant cette période. 
 
c. 
La chambre de céans a jugé qu’une société inscrite au RC depuis 2012, qui 
avait entrepris l’exploitation d’un restaurant dès juillet 2020, changé sa raison 
sociale au 1er octobre 2020 et dont le CA moyen des exercices 2018 et 2019 était 
nul, réalisait la condition d’inscription au RC avant le 1er mars 2020, laissant 
ouverte la question de l’applicabilité de l’art. 3 al. 2 let. b de l’ordonnance Covid 
cas de rigueur entré en vigueur le 1er avril 2021, soit après la décision litigieuse 
(ATA/1055/2021 du 12 octobre 2021 consid. 7). 
 
 
Dans le cas de l’exploitation d’un restaurant interrompue par des travaux, 
elle a récemment refusé d’extrapoler le CA à la reprise de l’activité 
(ATA/154/2022 du 10 février 2022 consid. 3b). 
 
 
Dans une précédente espèce très semblable, elle a jugé que la loi ne 
comportait pas de lacune permettant de prétendre à l’extrapolation du CA réalisé 
durant le second semestre 2019 au titre de la période de référence (ATA/86/2022 
du 1er février 2022 consid. 4c). 
 
 
La IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a rejeté le 
30 juillet 2021 le recours d’un entrepreneur qui expliquait avoir choisi de réduire 
de moitié son activité en 2018 et 2019, ce qui avait empêché son revenu annuel 
moyen d’atteindre le seuil de CHF 50'000.-, et observé que les exceptions prévues 
par la loi pour les entreprises créées entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 
2020 respectivement entre le 1er mars et le 30 septembre 2020 ne s’appliquaient 
pas (arrêt 603 2021 80 du 30 juillet 2021 consid. 3). 
 
 
Dans un arrêt du 25 novembre 2021, la même IIIe Cour a jugé que l’autorité 
avait à bon droit écarté l’argument de l’exploitante d’une boulangerie-tea-room 
selon lequel d’importants travaux effectués dans la zone entre 2017 et 2019 
avaient rendu son commerce inaccessible ou difficilement accessible et avaient 
notablement réduit son CA, de sorte qu’il fallait prendre en compte l’exercice 
2016. Bien que l’argument fût compréhensible, les dispositions légales 
mentionnaient expressément le CA moyen des années 2018 et 2019, de sorte que 
les autorités ne pouvaient appliquer d’autres années de référence (arrêt 603 2021 
78 du 25 novembre 2021 consid. 3.2). 
8) 
 
La recourante soutient que l’établissement « I______ » constituerait à lui 
seul une entreprise et qu’ayant commencé son activité le 1er mars 2019, seul son 
CA dès cette date auquel s’ajoute celui des mois de janvier et février 2020 devrait 
être pris en compte pour déterminer la baisse du CA. Elle se plaint d’une violation 


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de la loi, le DEE l’ayant considérée à tort comme une entreprise unique et ayant 
refusé de prendre en compte, sous l’angle du CA déterminant pour la 
comparaison, la création, le 1er mars 2019, de l’entreprise « I______ ». 
 
 
Elle ne peut être suivie. 
 
a. 
S’agissant de la notion d’entreprise, la loi vient en aide aux « entreprises 
individuelles, aux sociétés de personnes ou aux personnes morales ayant leur 
siège en Suisse (entreprises) qui ont été créées ou ont commencé leur activité 
commerciale avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le canton le 
1er octobre 2020, sont particulièrement touchées par les conséquences de 
l’épidémie de Covid-19 en raison de la nature même de leur activité économique 
et constituent un cas de rigueur » (art. 12 al. 1 de la loi Covid-19). Il résulte du 
sens littéral de cette disposition qu’elle qualifie d’« entreprise » la raison 
individuelle ou la personne morale et non le ou les établissements que celle-ci 
exploiterait. L’art. 12 al. 2ter de la loi Covid-19, qui prévoit une exception « si les 
activités d’une entreprise sont clairement délimitées », confirme que l’entreprise 
désigne en principe la société, quand bien même celle-ci déploierait plusieurs 
activités. Le commentaire confirme également que le terme « entreprise » désigne 
la société (ainsi que la raison individuelle, la fondation et l’association ; ad art. 2 
p. 4). 
 
 
La recourante possède un siège unique dans le canton de Genève depuis sa 
fondation et ne soutient pas avoir de succursale dans le canton de Vaud. Ses 
statuts indiquent qu’elle a pour but l’exploitation de centres de loisirs, de 
restauration et toutes activités s'y rapportant, ce à quoi correspondent ses 
différents établissements. 
 
 
Elle a produit une comptabilité unique pour ses différentes activités. 
 
 
Il est vrai que s’y ajoutent pour l’année 2018 un bilan et un compte 
d’exploitation par canton (Vaud et Genève) et pour l’année 2020 un bilan et un 
compte d’exploitation par canton distinguant à l’intérieur du canton de Vaud le 
« Restaurant G______ » et « I______ », les comptes 2019 ne comportant pas ces 
distinctions. Le commentaire indique, à propos des domaines d’activité 
« clairement délimités », que « l’art. 12 al. 2bis de la loi Covid-19 exclut des 
mesures pour les cas de rigueur les entreprises déjà éligibles pour bénéficier 
d’autres aides financières de la Confédération destinées à des secteurs spécifiques, 
afin d’éviter les doubles subventionnements. Cette mesure d’exclusion peut 
toutefois se révéler problématique pour les entreprises actives dans différents 
secteurs (par ex. les établissements de restauration proposant une scène culturelle 
ou les entreprises de voyages en car actives dans le transport régional des 
voyageurs et proposant également des excursions). C’est pourquoi le Parlement a 
complété l’art. 12 de la loi Covid-19 par un al. 2ter qui permet d’accorder 
différents types d’aides à condition que les activités d’une entreprise puissent être 


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clairement délimitées et qu’il n’y ait pas de chevauchements. L’ordonnance 
précise, par conséquent, que les entreprises dont les domaines d’activité sont 
clairement délimités au moyen d’une comptabilité par secteur peuvent demander à 
ce que les critères d’éligibilité soient appliqués séparément, c’est-à-dire par 
secteur. Cette disposition ne concerne pas seulement l’interdiction des doubles 
subventionnements, mais aussi le recul du chiffre d’affaires et le montant maximal 
d’une aide fixée, au cas par cas, en fonction du chiffre d’affaires. Dans ce cas, les 
plafonds des aides pour les cas de rigueur fixés en pourcentage aux art. 8, 8a, 8c et 
8d, soit respectivement 25 %, 20 % et 30 % sont calculés sur le chiffre d’affaires 
par secteur. En revanche, les montants maximums en termes nominaux figurant 
dans ces articles, à savoir 1 million, 5 millions, 10 millions et 15 millions, 
s’appliquent à l’ensemble de l’entreprise: si un seul secteur de l’entreprise est 
éligible, c’est le montant maximum pour ce secteur qui s’applique; si plusieurs 
secteurs de l’entreprise sont éligibles, la somme des aides pour les cas de rigueur 
de tous ces secteurs ne doivent pas dépasser le montant maximum en termes 
nominaux. La règle est la même en cas de relèvement du montant maximum en 
termes nominaux par un apport de prestations propres […]. Le chiffres d’affaires 
minimum de 50’000 s’applique pour l’entreprise et non par secteur. La 
comptabilité par secteur peut également être appliquée en cas de fermetures 
partielles, pour autant que les domaines d’activités frappés par les interdictions 
décidées par les autorités puissent être clairement délimités des secteurs qui ne 
sont pas concernés par la fermeture » (ad. art. 2a, p. 5). En l’espèce, la 
comptabilité n’établit pas que les différentes activités de la recourante seraient 
« clairement délimitées » au sens de l’art. 12 al. 2ter de la loi Covid-19 et la 
recourante ne le démontre pas. Il y a au contraire lieu de retenir que le 
« E______ » et « I______ » offrent tous deux des jeux de bowling et de la 
restauration, soit des activités similaires, et que leur exploitation ne constitue 
partant pas des activités distinctes. La recourante ne soutient pas qu’elle aurait 
réclamé ou obtenu pour chacun de ses établissements des aides distinctes qui 
justifieraient une différenciation des activités, ou que l’un de ses établissements 
aurait subi un traitement différent en termes de fermeture. Il s’ensuit que 
l’exception au traitement de l’entreprise comme une unité ne trouve pas 
application en l’espèce. 
 
 
La recourante fait valoir un CA annuel supérieur à CHF 5'000'000.- à 
l’appui de sa demande d’aide et ne peut sans se contredire, comme le relève à 
juste titre l’intimé, soutenir simultanément que « I______ » constituerait une 
entreprise distincte dont seul le CA de 2019 (et de deux mois en 2020) devrait être 
pris en compte. 
 
 
Les comparaisons avancées par la recourante avec une Sàrl qui reprendrait 
trois boulangeries auparavant en raison individuelle ou une société de défaisance 
sont sans pertinence, aucune reprise ni défaisance n’étant invoquée en l’espèce. La 
comparaison entre une société possédant plusieurs établissements, d’une part, et 


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différents établissements détenus chacun par une société distincte, d’autre part, 
n’est d’aucun secours pour la recourante, étant observé que l’exploitation, par la 
recourante – qui possède par ailleurs à son actif plusieurs participations 
majoritaires dans des sociétés apparemment dédiées au bowling – de trois 
établissements dans le cadre de la même société procède d’un choix économique 
ou juridique dont elle ne saurait se prévaloir pour de plaindre d’une inégalité de 
traitement. 
 
 
Enfin, la recourante a elle-même indiqué à l’appui de sa demande d’aide du 
16 juillet 2022 un CA de CHF 4'494’394.- en 2018 et de CHF 8'885’740.- en 
2019, ce qui a conduit, après correction du CA de 2019, le DEE à établir la 
moyenne bisannuelle de référence 2018-2019 à CHF 6'289'622.-. 
 
b. 
S’agissant du CA de référence, la recourante, du moment qu’elle constitue 
une entreprise unique fondée avant le 1er janvier 2018, ne peut se prévaloir de 
l’art. 3 al. 2 let. a de l’ordonnance Covid-19 cas de rigueur en lien avec 
l’ouverture de « I______ » en mars 2019. 
 
 
La chambre de céans a déjà établi qu’un CA partiel dû par exemple à 
l’interruption de l’exploitation d’un restaurant (ATA/154/2022 précité consid. 3b) 
ou d’un hôtel (ATA/86/2022 précité consid. 4c) en raison de travaux résultait de 
choix économiques et ne justifiait pas d’extrapoler le CA à la reprise de l’activité 
durant la période bisannuelle 2018-2019 de référence. 
 
 
Comme la Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois, elle a 
estimé que le dispositif légal d’aide en raison de la pandémie de Covid-19 
désignait expressément les années 2028-2019 comme années de référence et qu’il 
n’était pas possible d’y déroger sauf exception expressément prévue par la loi. 
 
 
Il n’y a pas lieu de raisonner différemment en l’espèce. L’ouverture du 
« I______ » le 1er mars 2019 résulte d’un choix économique de la recourante 
antérieur à la survenance de la pandémie que le législateur tant fédéral que 
cantonal n’a pas entendu prendre en compte dans l’octroi des aides Covid-19. 
Celui-ci peut d’autant moins se laisser comparer à la création d’une entreprise que 
la recourante, inscrite au RC depuis 2002, exploitait en mars 2019 deux autres 
établissements déjà et n’a fait que développer son activité. 
 
 
La recourante ne saurait ainsi s’affranchir de la moyenne bisannuelle 2018-
2019 prévue par la loi pour calculer le CA de référence et proposer comme elle le 
fait dans son recours un « CA de référence (2018 + 2019) » composé en réalité du 
CA 2019 augmenté pour « I______ » du CA de janvier et février 2020, pour 
aboutir à un CA de référence de CHF 8'962'229, alors même que les comptes 
révisés qu’elle produit à l’appui de sa demande indiquent des CA de 
CHF 4'494'394.- pour 2018 et CHF 8'084'849.40 pour 2019, soit une moyenne de 
CHF 6'289'621.70. Cette moyenne bisannuelle reflète correctement, en l’espèce, 


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l’évolution de l’activité économique de la recourante entre 2018 et 2019, marquée 
par l’ouverture d’un troisième établissement. 
 
 
C’est ainsi conformément à la loi que le DEE a calculé l’aide 
complémentaire octroyée par la décision du 6 septembre 2021. Mis à part le mode 
de calcul, la recourante ne conteste pas pour le surplus les chiffres qu’elle a elle-
même produits et qui ressortent de sa comptabilité. 
 
 
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 
9) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 13 janvier 2022 par A______ SA contre la 
décision sur opposition du département de l’économie et de l’emploi du 2 décembre 
2021 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ SA ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Gilles Robert-Nicoud, avocat de la recourante, ainsi 
qu'à Me David Hofmann, avocat du département de l'économie et de l'emploi. 


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Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
C. Marinheiro 
 
 
le président siégeant : 
 
 
C. Mascotto 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :