ge_gerichte · ATA/595/2016 · 2016-07-12 · fr

Résumé:
 Examen de la nature du « plan directeur de quartier PAV », instrument de planification ad hoc ne constituant pas matériellement un plan d'affectation mais bien un plan directeur de quartier. Aucune voie de recours n'étant ouverte pour les particuliers contre un plan directeur de quartier, le recours déposé par un propriétaire d'une parcelle sise dans le périmètre PAV a été déclaré irrecevable.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1549/2015-AMENAG 
ATA/595/2016 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 12 juillet 2016 
 
 dans la cause 
AVADIS FONDATION D'INVESTISSEMENT 
représentée par Me François Bellanger, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 


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A/1549/2015 
EN FAIT 
1) 
 
Avadis Fondation d’investissement (ci-après : Avadis), dont le siège social 
est à Baden, est propriétaire de la parcelle no 2’845, feuille 91 de la commune de 
Genève-Plainpalais, d’une surface de 2’423 m2, située entre l’Arve et la rue 
François-Dussaud. 
 
 
Sur cette parcelle sont édifiés deux bâtiments de bureaux, entièrement mis 
en location par Avadis, à l’adresse 4 et 6, chemin de la Gravière. 
2) 
 
Le périmètre du quartier Praille-Acacias-Vernets (ci-après : quartier PAV) a 
été identifié par le plan directeur cantonal 2015 (ci-après : PDCn 2015) dans sa 
mise à jour 2006. La fiche 2.20 y relative prévoyait la densification du périmètre. 
Un Masterplan a été élaboré entre novembre 2006 et 2007, validé le 9 mai 2007 
par le Conseil d’État, puis un projet de loi de modification de limites de zones sur 
les territoires des communes de Genève, Carouge et Lancy a été élaboré par le 
département en charge de l’aménagement du territoire (ci-après : le département) 
pour aboutir après plusieurs années de procédure à l’adoption, le 23 juin 2011, de 
la loi 10'788 relative à l’aménagement du quartier « Praille-Acacias-Vernets », 
modifiant les limites de zones sur le territoire des communes de Genève, Carouge 
et Lancy (création d’une zone 2, d’une zone de développement 2, d’une zone de 
verdure et d’une zone de développement 2 prioritairement affectée à des activités 
mixtes) et approuvant le plan no 29’712A (ci-après : loi PAV). 
 
 
La parcelle propriété d’Avadis se trouve dans le secteur « Acacias-Bord de 
l’Arve (G) » délimité par la loi PAV, en zone de développement 2, dans un 
secteur dévolu à une affectation mixte, logements, activités tertiaires, entreprises 
sans nuisances ou moyennement gênantes, ainsi qu’équipements publics, 
universitaires et hautes écoles (art. 4 al. 7 loi PAV). 
3) 
 
Suite à l’adoption de la loi PAV, le département, de concert avec les 
communes de Genève, Carouge et Lancy, a élaboré un avant-projet de plan 
directeur de quartier « Praille-Acacias-Vernets » (ci-après : PDQ PAV) no 29'951. 
Le périmètre couvert par le PDQ PAV, d’une surface de 230 hectares, supérieure 
à celle de 140 hectares couverte par la loi PAV, est délimité au nord-est par 
l’Arve, à l’ouest par le coteau de Lancy, au sud par la route de Saint-Julien et le 
Bachet-de-Pesay et au sud-est par les quartiers des Noirettes et des tours de 
Carouge. 
 
 
Le projet de PDQ PAV est un document de cent-cinquante pages, constitué 
de vingt-et-une fiches de coordination comprenant chacune un principe, des 
objectifs, des mesures, des projets ainsi qu’un texte explicatif et des illustrations. 
Ces fiches concernent les thèmes suivants : A - Urbanisation, B - Mobilité, C - 


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Environnement, D - Programmation et E - Mise en œuvre. Une carte de synthèse 
et une carte des grands équilibres (densité et affectations) ainsi que des documents 
annexes constituent le reste du projet. 
 
 
Pour le secteur G, la loi PAV définit une affectation mixte. La carte des 
grands équilibres indique pour ce secteur un programme de 200'000 m2 de surface 
brut de plancher (ci-après : SBP), la surface des bâtiments maintenus et des 
équipements publics n’étant pas comprise. Le secteur G est composé de trois 
sous-secteurs (fiche A4 : Les Vernets, le Parc de Sports et la Pointe Nord). La 
Pointe Nord, périmètre dans lequel se trouve la parcelle d’Avadis, est identifiée 
comme emblématique et de grands équipements publics ou collectifs y sont 
préconisés. La fiche D5 prévoit d’analyser la possibilité de l’implantation du Pôle 
Sciences (HES-UNI), de l’Hôtel de police et du Palais de justice, notamment. La 
carte des grands équilibres indique un indice d’utilisation du sol (ci-après : IUS) 
prévu dans le secteur G de 2,3 et un indice de densité (ci-après : ID) de 3,5. La 
légende précise que les calculs des indices est susceptible de varier, notamment 
selon le statut public ou privé des surfaces extérieures, à confirmer en fonction des 
projets et de choix ultérieurs. Il s’agit de moyennes sur le périmètre de chacun des 
secteurs. Les indices qui seront calculés sur le périmètre des plans localisés de 
quartier (PLQ PAV), non définis à ce jour et qui serviront à déterminer les droits à 
bâtir, pourront être différents. 
4) 
 
Le projet de PDQ PAV a été soumis à la consultation publique du 11 avril 
au 12 mai 2014. 
 
 
Le 12 mai 2014, Avadis a déposé des observations, exposant notamment 
que le PDQ PAV ne prenait pas en compte la convention qu’elle avait signée le 
15 août 2011 avec l’État de Genève, dans laquelle celui-ci s’était engagé 
notamment à ce que l’immeuble construit sur sa parcelle soit mis au bénéfice 
d’une situation acquise étendue, en ce sens que son exploitation, sa rénovation, sa 
transformation ou surélévation pour des activités tertiaires étaient admissibles. 
5) 
 
Le 15 août 2014, la direction générale de l’office de l’urbanisme a répondu 
aux observations d’Avadis. Malgré le PDQ PAV, le maintien du bâtiment était 
possible ainsi que sa transformation et/ou surélévation dans une certaine mesure. 
Le projet de PDQ PAV était compatible avec les termes de la convention. 
6) 
 
Par résolution des 11 et 16 décembre 2014, les Conseils municipaux des 
communes de Lancy et de Carouge ont adopté le PDQ PAV, le Conseil municipal 
de la ville de Genève, le 21 janvier 2015. 
 
7) 
 
Le PDQ PAV a été approuvé par arrêté du Conseil d’État du 1er avril 2015. 


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8) 
 
Le 12 mai 2015, Avadis a recouru auprès de la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l’arrêté du 1er avril 
2015 en concluant à son annulation ainsi qu’à une indemnité de procédure. 
 
 
Le degré de précision du PDQ PAV, notamment celui de la carte des grands 
équilibres, avait des conséquences directes sur les personnes privées ayant des 
droits à l’intérieur du périmètre couvert par le plan, ce qui justifiait un contrôle 
judiciaire du plan au même titre qu’un PLQ. La situation était similaire à l’effet 
obligatoire d’un changement de zone, les IUS et les affectations particulières étant 
déjà décidées. De plus, la carte de synthèse du PDQ PAV fixait de manière 
obligatoire les affectations du sol dans les différents secteurs. Elle déployait à ce 
titre les mêmes effets qu’une loi modifiant une zone de construction et fixant les 
affectations à l’intérieur de celle-ci. 
 
 
Au préalable, la chambre administrative devait ordonner au Conseil d’État 
la production de la valeur réelle 2012 en matière de surface à bâtir utilisée, telle 
que retenue pour l’appréciation du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCn 
2030) par les autorités fédérales. 
 
 
Sur le fond, le PDQ PAV était incompatible avec la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) en raison de la 
sous-densification prévue. Il ne respectait pas le cadre légal, car il utilisait des 
notions différentes pour la densité et il violait les exigences minimales de densité 
imposées par le droit cantonal. Le PDQ PAV violait la loi PAV pour plusieurs 
motifs et l’égalité de traitement. Finalement, l’adoption du PDQ PAV violait la 
garantie de la propriété. Elle avait déposé une demande préalable d’autorisation de 
construire cent nonante-trois logements qui allait être refusée au motif de la 
contrariété entre le projet et le PDQ PAV. Aucun intérêt public ne justifiait ce 
refus. 
9) 
 
Le 3 juillet 2015, le Conseil d’État a répondu au recours en concluant à son 
irrecevabilité et subsidiairement à son rejet. 
 
 
Aucune voie de recours n’était ouverte contre ce type de plan. 
 
 
Sur le fond, le Conseil d’État a répondu point par point aux arguments 
d’Avadis. 
10) 
Le 4 septembre 2015, Avadis a répliqué en maintenant ses conclusions. 
 
 
Le fondement du PDQ PAV n’était pas le même que ceux des PDQ 
ordinaires. Le niveau de détail n’avait rien de commun non plus avec celui des 
autres PDQ. Les éléments obligatoires du PDQ PAV étaient extrêmement 
nombreux et précis, que ce soit dans la carte des grands équilibres ou dans la carte 
de synthèse. Il fixait de manière obligatoire l’affectation des différents secteurs du 
PAV, notamment avec la répartition activités et logements, établissait des 


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objectifs ainsi que des moyens d’action précis et contraignants. Il déterminait les 
possibilités de construire en limitant la future SBP. Si, comme l’affirmait le 
Conseil d’État, les futurs PLQ pouvaient déroger, même de manière importante, 
au PDQ PAV par dérogation fondée sur l’art. 10 al. 8 de la loi d'application de la 
loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), cela 
démontrait qu’il avait un effet obligatoire pour tous les propriétaires concernés. 
11) 
Le 30 septembre 2015, le Conseil d’État a dupliqué campant sur ses 
positions. Avadis s’était engagée à ne pas recourir contre le PDQ PAV dans la 
convention signée en octobre 2011. Elle n’avait dès lors plus aucune légitimation 
pour recourir. Il s’agissait d’un motif supplémentaire de déclarer irrecevable le 
recours. 
12) 
Le 8 octobre 2015, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
 
EN DROIT 
1) 
 
La chambre administrative examine d'office et librement la recevabilité des 
recours qui lui sont soumis (ATA/1059/2015 du 6 octobre 2015 et les références 
citées). 
2) 
 
Le recours a été interjeté contre l’arrêté du Conseil d’État du 1er avril 2015 
relatif à l’approbation du PDQ PAV par une propriétaire dont la parcelle est 
comprise dans le périmètre du plan. 
 
a. 
Le droit fédéral ne prévoit aucune possibilité de contester les plans 
directeurs par une voie de droit cantonale (Heinz AEMISEGGER/Stephan 
HAAG, in Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 
ad. art. 33 n. 49). 
 
b. 
En droit genevois, aucun recours de particuliers contre l’adoption du PDQ 
PAV n’est prévu dans la loi PAV. Quant à la LaLAT elle ne prévoit pas de voie 
de recours pour un plan directeur localisé (ci-après : PDL), qu’il s’agisse d’un 
plan directeur communal (ci-après : PDCom) ou d’un PDQ (art. 10 al. 2 et 
8 LaLAT). 
 
 
En conséquence, aucun recours d’un particulier n’est ouvert contre l’arrêté 
du Conseil d’État adoptant le PDQ PAV et le recours est en principe irrecevable. 
3) 
 
En l’espèce toutefois, la recourante fait valoir que le PDQ contesté aurait les 
qualités d’un plan d’affectation du sol en raison des « conséquences 
contraignantes pour les particuliers » liées à son degré de précision. Le recours à 


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l’encontre du plan serait alors recevable sur la base de l’art. 35 al. 1 LaLAT en 
application de l’art. 33 al. 2 LAT. 
 
a. 
La Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du 
territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et 
mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). 
 
 
La loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 
(LAT - RS 700) exige en premier lieu que tous les cantons établissent un plan 
directeur avec un contenu minimum (art. 8 al. 1 LAT). Ce dernier doit être 
approuvé par le Conseil fédéral (art. 11 LAT) et il a force obligatoire pour les 
autorités (art. 9 al. 1 LAT). 
 
 
La LAT prévoit également des plans d’affectation qui règlent le mode 
d’utilisation du sol (chapitre 3 LAT), qui ont force obligatoire pour chacun 
(art. 21 al. 1 LAT) ainsi que des autorisations de construire qui sont nécessaires 
pour toute création ou transformation d’une construction ou d’une installation 
(art. 22 al. 1 LAT). 
 
 
La LAT exige que le droit cantonal prévoie au moins une voie de recours 
contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et sur les 
dispositions cantonales et fédérales d'exécution (art. 33 al. 2 LAT). Ces voies de 
recours sont prévues dans la législation genevoise aux art. 34 et 35 LaLAT. 
 
 
Le droit fédéral n’interdit pas l’adoption d’autres instruments de 
planification, dont des plans directeurs à une autre échelle que celle du canton, 
régionaux ou communaux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_472/2014 du 24 avril 
2015 consid. 4.1 ; Marc-Olivier BESSE, Le régime des plans d’affectation, 2010, 
p. 54). 
 
b. 
Le droit genevois a créé d’autres instruments tels que le plan directeur 
localisé (ci-après : PDL). 
 
 
Les PDL prennent soit la forme du plan directeur communal (ci-après : 
PDCom), lorsqu’il concerne le périmètre d’une ou de plusieurs communes, soit 
celle du PDQ pour le périmètre recouvrant une partie du territoire d’une ou 
plusieurs communes (art. 10 al. 2 LaLAT). Les PDL sont élaborés par les 
communes concernées (art. 10 al. 3 et al. 4 LaLAT). Toutefois, les PDQ le sont 
par le département en liaison avec les communes concernées (art. 10 
al. 4 LaLAT). Le PDL a pour but d’affiner le PDCn ou le PDCom, notamment en 
ce qui concerne l’équipement de base (art. 10 al. 2 LaLAT). 
 
 
Les PDL sont soumis à une consultation publique, à une procédure 
d’adoption par le Conseil municipal de ou des communes et approuvés par le 


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Conseil d’État, le département ayant vérifié auparavant que le plan soit conforme, 
notamment au PDCn (art. 10 al. 5 à 7 LaLAT). 
 
 
Le PDL a force obligatoire pour les autorités communales et le Conseil 
d’État. Pour autant que cela soit compatible avec les exigences de l’aménagement 
cantonal, les autorités cantonales, lors de l’adoption des plans d’affectation du sol 
relevant de leur compétence, veillent à ne pas s’écarter sans motifs des 
orientations retenues par le PDL. Ce dernier ne produit aucun effet juridique à 
l’égard des particuliers, lesquels ne peuvent dès lors former aucun recours à son 
encontre, ni à titre principal, ni à titre préjudiciel (art. 10 al. 8 LaLAT). 
 
 
Le PDL est un plan directeur, selon la définition donnée par le droit fédéral 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_472/2014 précité consid. 4.1 et les références 
citées). 
 
c. 
Dans la procédure ayant mené à l’adoption du PDQ PAV, le recours aux 
instruments d’aménagement existants, soit le PDL et les PLQ, a été écarté car la 
mise en œuvre de ces instruments traditionnels risquait de figer prématurément la 
forme et l’image du quartier dont la mutation allait s’étendre sur des décennies, 
sans que la prise en compte de l’évolution inévitable puisse en être assurée 
(exposé des motifs loi PAV, MGC 2010-2011 VI A, n. 6.4.2). 
 
 
Il s’agit donc d’examiner si cet instrument ad hoc doit être qualifié de plan 
directeur ou de plan d’affectation, du point de vue de son adoption, de son 
contenu et de ses effets juridiques. 
4) 
 
Lors de l’adoption de la loi PAV, l’art. 10 LaLAT consacré aux PDL a été 
complété par un alinéa réservant les dispositions particulières de procédure 
prévues par la loi PAV (art. 10 al. 11 LaLAT). L’exposé des motifs indique que le 
Conseil d’État a estimé indispensable de créer un PDQ PAV, ainsi que des PLQ 
PAV ad hoc, pour le périmètre, soit des instruments d’aménagement adaptés aux 
dimensions et à la durée de mise en œuvre du projet. Il relevait que la définition 
prématurée d’images trop précises aurait pu générer des oppositions de principe 
dommageables à l’avancement du projet (MGC 2010-2011 VI A n. 6.4.2). A cette 
fin, après l’adoption de la loi PAV, sur la base de l’art. 10 al. 11 LaLAT, le 
Conseil d’État a adopté le Règlement d’application de la loi 10788 relative à 
l’aménagement du quartier « Praille-Acacias-Vernets » du 18 juin 2014 
(RaPAV - L 1 30.04) qui porte sur la procédure d’adoption et de révision du PDQ 
PAV, ainsi que sur la forme de celui-ci qui devait contenir : un cahier, comprenant 
notamment les fiches de coordination, une carte de synthèse, une carte des grands 
équilibres (densités et affectations) et des annexes (art. 2 RaPAV). 
 
 
Cette procédure d’adoption se distingue de celle d’un PDQ « ordinaire » 
notamment par le fait que le Conseil d’État peut saisir le Grand Conseil en tant 
qu’arbitre lorsqu’une commune refuse d’adopter le PDQ (art. 6 RaPAV) et que sa 


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révision peut être faite lorsque les circonstances se sont modifiées, que de 
nouvelles tâches se présentent ou qu’il est possible de trouver une meilleure 
solution d’ensemble aux problèmes de l’aménagement (art. 8 al. 1 RaPAV), 
notions reprises textuellement de l’art. 9 al. 2 LAT concernant les plans directeurs. 
En outre, des modifications mineures peuvent être approuvées par le seul Conseil 
administratif de la commune à certaines conditions (art. 8 et 9 RaPAV). 
 
 
La procédure d’adoption prévue pour le plan litigieux est donc presque 
identique à celle prévue pour les PDL, elle n’en diffère que sur quelques points 
qui sont justifiés par l’ampleur du projet dans l’espace et dans le temps. 
 
 
Cette procédure d’adoption diffère en revanche clairement de celle prévue 
pour l’adoption des plans d’affectation, que ce soit les modifications de zones 
pour lesquelles la loi prévoit l’approbation du Grand Conseil (art. 15 LaLAT) ou 
les PLQ, adoptés par le Conseil d’État mais pour lesquels une procédure 
d’opposition est prévue, permettant aux particuliers de formuler leurs griefs 
(art. 11 LaLAT). 
 
 
La procédure d’adoption du plan litigieux ne permet donc pas de l’assimiler 
à un plan d’affectation. 
5) 
 
S’agissant du contenu du plan et de ses effets juridiques, la recourante 
estime que le niveau de détail, ainsi que le nombre élevé d’éléments obligatoires 
justifient un contrôle judiciaire, au même titre que celui prévu pour les plans 
d’affectation. 
 
 
La planification directrice a pour objet la coordination globale de toutes les 
activités à incidence spatiale et elle seule est en mesure de traiter des tâches 
d’aménagement qui s’étendent au-delà du niveau local et concernent plusieurs 
domaines. Le plan directeur est l’aboutissement de cette planification. Il se 
conçoit comme un instrument de gestion continue du territoire et non pas comme 
une conception détaillée de l’état futur de l’organisation du territoire (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_472/2014 précité consid. 4.1 ; Pierre TSCHANNEN, in 
Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, n. 26 ad. art. 2). 
 
 
S’agissant du degré de précision des plans directeurs, il est acquis que le 
plan directeur doit contenir notamment des projets spécifiques lorsqu’ils ont des 
effets importants sur l’organisation du territoire, par exemple parce qu’ils 
présentent une emprise au sol importante, qu’ils sont sources d’immissions 
considérables ou encore qu’ils génèrent un fort trafic et requièrent un équipement 
lourd. Ainsi, le Tribunal fédéral a retenu que le degré de précision d’un plan 
directeur (en l’occurrence cantonal) devait être établi en fonction des impératifs de 
coordination et d’orientation que son objet lui imposait pour assurer une mise en 
œuvre efficace. La localisation précise de certains objets devait être fixée par un 
plan directeur et non par un plan d’affectation (ATF 137 II 254 consid. 3.2). Ce 


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sont les caractéristiques propres de l’objet à planifier, en particulier celles de 
conflits qu’il est de nature à faire naître et des solutions adéquates qui peuvent y 
être apportées dans la perspective d’une appréhension globale qui déterminent le 
choix du niveau de décision. Dans le cadre de la récente révision de la LAT, le 
législateur a donné comme exemples de projet pouvant être soumis à la 
planification directrice, la détermination de pôles de développement ou de régions 
cantonales à forte concentration d'emplois, l'équipement de nouveaux domaines 
skiables, de grands projets globaux d'aménagement de cours d'eau, de carrières ou 
de décharges, les installations générant un trafic intense comme les centres 
commerciaux, les marchés professionnels et les installations de loisirs à partir 
d'une certaine taille, les complexes touristiques ou encore les infrastructures de 
transport et d'énergie d'importance au moins régionale (Message du 20 janvier 
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, 
FF 2010 977 ch. 2.3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_568/2014, 1C_576/2014 du 
13 janvier 2016 consid. 8.1). 
 
 
En revanche il n’existe guère de critères pour fixer le degré de précision 
maximum qu’un plan directeur peut avoir. La fonction du plan directeur implique 
que celui-ci n’ait pas, en règle générale, à tracer des délimitations en prenant pour 
base le parcellaire (Pierre MOOR, in Commentaire de la Loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire, n. 60 ad. art. 14). 
 
 
De l’examen du contenu du PAV, il ressort que pour chaque thème traité 
dans les fiches de coordination, figurent des objectifs, des mesures ainsi que des 
projets avec l’état de coordination ainsi que les instances concernées et un 
calendrier de coordination. À cela s’ajoutent un texte explicatif ainsi que des 
cartes synthétisant les différents projets et une carte contenant la répartition des 
domaines : public existant et futur, privé persistant et privé constructible. Cette 
carte des grands équilibres prévoit un programme de construction réparti entre 
nouveaux logements et nouveaux emplois ainsi que des démolitions et 
reconstructions par secteurs en SBP, mais sans référence au parcellaire. Les ID et 
IUS qui résultent de ce programme sont indiqués par secteur avec la mention 
qu’ils seront calculés sur les PLQ PAV dont le périmètre n’est pas encore défini, 
qui serviront à déterminer les droits à bâtir qui pourront être différents. 
 
 
Ces éléments sont constitutifs d’un plan de gestion continue du territoire en 
tant que le PDQ PAV ne se limite pas à donner une image du développement 
souhaité, mais propose des moyens propres à atteindre ce but (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_472/2014 précité consid. 4.1). 
 
 
 
Il découle également de ce qui précède que ce n’est pas le niveau de détail 
du plan ou son degré de précision qui permet de qualifier sa nature et l’argument 
de la recourante tombe donc à faux. 


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6) 
 
Restent à examiner les effets juridiques du PDQ PAV au regard de ceux des 
plans directeurs et des plans d’affectations. 
 
a. 
Les plans directeurs et les plans d'affectation se complètent : les premiers 
permettent de mettre en évidence les interdépendances en temps utile et dans toute 
leur ampleur ; ils doivent montrer comment il faut faire concorder les activités qui 
influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional et cantonal. 
Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon 
contraignante pour les propriétaires (ATF 137 II 254 consid. 3.1 ; Pierre MOOR, 
op. cit., n. 50 ad art. 14 LAT). Les orientations futures fixées par un plan directeur 
de quartier relèvent de la planification directrice. Elles sont appelées à trouver 
concrétisation par la planification opérationnelle, principalement par l’adoption 
subséquente de plusieurs catégories de plans d’affectation du sol (plans de zone, 
plans localisés de quartier, etc.), obligatoires pour chacun (ATA/74/2008 du 
19 février 2008). 
 
b. 
La LaLAT indique que les PDL fixent les orientations futures de 
l’aménagement de tout ou partie du territoire d’une ou plusieurs communes 
(art. 10 al. 1 LaLAT). S’agissant des plans d’affectation, en revanche, ils règlent 
le mode d’utilisation du sol et prévoient le régime d’aménagement des terrains 
compris à l’intérieur d’une ou plusieurs zones (art. 14 LAT et 13 LaLAT). 
 
c. 
Les plans directeurs lient les autorités (art. 9 al. 1 LAT ; art. 10 
al. 8 LaLAT) alors que les plans d’affectation ont un effet obligatoire pour les 
particuliers en fixant le statut juridique de chaque bien-fonds, la mesure de 
l’utilisation et les conditions de construction (art. 14 al. 1 LAT ; ATF 135 II 328 
consid. 2.2 et les références citées). 
 
d. 
La chambre de céans a déjà été amenée à préciser qu’en créant les PDL, le 
législateur avait exprimé clairement sa volonté de donner à cet instrument une 
portée exclusivement politique et de laisser la sanction de son irrespect aux seules 
autorités politiques. Il ressort d’ailleurs de l’exposé des motifs y relatif que, selon 
la volonté du législateur, les PDL ont le caractère d’un outil de travail consensuel 
liant les autorités entre elles, dépourvu d’effet juridique. Il ne s’agit pas d’un 
nouvel instrument formel d’aménagement du territoire, venant s’ajouter à ceux 
existants, pouvant être invoqué par des tiers dans le cadre de la procédure 
d’adoption des plans d’affectation du sol et donc susceptible de retarder ce dernier 
type de procédure, ce qu’il convient d’éviter (MGC 2001 41/VIII 7360ss, 
not. 7366 ; ATA/450/2016 du 31 mai 2016 ; ATA/556/2015 du 2 juin 2015 ; 
ATA/1019/2014 du 16 décembre 2014). 
 
e. 
En lien avec l’effet juridique d’un plan d’affectation, le Tribunal fédéral 
s’est penché sur la nature d’une ordonnance et d’un arrêté adoptés par le Conseil 
d’État du canton de Fribourg et a conclu qu’en raison de leurs effets juridiques, ils 
constituaient matériellement des plans d’affectation, dans la mesure où ils 


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contenaient des mesures suffisamment précises et détaillées et surtout, réglaient 
les droits et les obligations des propriétaires concernés, en l’occurrence, ceux de 
chalets de vacances construits au bord du lac de Neuchâtel. Il a retenu que ces 
actes déterminaient de façon concrète, impérative et contraignante, sans laisser de 
marge de manœuvre, les droits des propriétaires. Ces derniers étaient soumis à 
l’obligation de devoir signer des «contrats nature » sous peine de devoir démolir 
leurs chalets. Dans cette espèce, les actes touchaient un cercle de propriétaires 
défini et uniquement des constructions existantes, toute nouvelle édification étant 
expressément exclue s’agissant d’une réserve naturelle d’importance nationale 
depuis 1992 (ATF 135 II 328). 
 
 
En l’espèce, le règlement fixe les éléments qui ont force obligatoire à 
l’égard des autorités, au sens de l’art. 10 al. 8 LaLAT, à savoir les textes sur fond 
coloré (principes, objectifs, mesures et projets) des fiches de coordination, les 
éléments représentés sur la carte de synthèse et les chiffres sur fond coloré 
figurant sur la carte des grands équilibres (densités et affectations). En revanche, 
les autres éléments, tels que textes, chiffres et illustrations, ainsi que les annexes, 
ne sont pas liants et ont une valeur indicative (art. 7 RaPAV). 
 
 
Rien ne permet donc de retenir que ces éléments, obligatoires pour les 
autorités, auraient force obligatoire pour les particuliers. La recourante n’expose 
d’ailleurs pas en quoi les effets juridiques du PDQ PAV seraient identiques à ceux 
d’un plan d’affectation, s’agissant de sa parcelle, hormis le fait qu’elle soutient 
que le plan litigieux prévoit pour le secteur concerné un IUS et un ID inférieurs à 
ceux minimaux prévus par le PDCn 2030. 
 
 
Or, même cas échéant, cet examen est prématuré et ce n’est qu’au stade de 
l’adoption des PLQ obligatoires en zone de développement (art. 2 al. 1 de la loi 
générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 - LGZD - L 1 35) que 
ces indices stricto sensu seront déterminés et pourront être contestés par les 
particuliers en lien avec les droits à bâtir afférents à leur parcelle. Cette précision 
figure d’ailleurs en toutes lettres dans la légende du PDQ PAV. 
7) 
 
La recourante soulève encore la question de la conformité des futurs PLQ 
PAV au PDQ PAV. Une dérogation serait nécessaire pour permettre à un PLQ de 
s’écarter du PDQ PAV, démontrant ainsi la qualité de plan d’affectation de 
celui-ci. 
 
 
Comme vu ci-dessus, le plan directeur n’a aucun effet direct sur les droits et 
obligations des administrés contrairement au plan d’affectation. Son caractère 
contraignant doit être nuancé à plusieurs égards : le plan directeur n’est 
contraignant que dans le cadre du droit applicable, il ne se substitue pas à 
celui-ci ; sa concrétisation nécessite un acte de planification ultérieur, lequel n’est 
pas un simple acte d’exécution (Peter HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes 
Umweltschutzrecht, 6ème éd. 2016, p. 135 et 136 ; Marc-Olivier BESSE, Le 


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régime des plans d’affectation, 2010, p. 54 et 57 ; Pierre MOOR, op. cit., 
p. 28 ss). 
 
 
La notion de « dérogation » n’existe pas dans le rapport existant entre un 
plan directeur et un plan d’affectation, contrairement à l’interprétation que fait la 
recourante de l’art. 10 al. 8 LaLAT. Cette disposition prévoit que lors de 
l’adoption des plans d’affectation du sol, les autorités cantonales veillent à ne pas 
s’écarter sans motifs des orientations retenues par le PDL. Cette formulation et 
l’utilisation des termes « veillent » et « pas sans motifs » précisent le rapport 
existant entre les deux plans de nature différente. L’existence d’un motif permet 
lors de l’adoption d’un plan d’affectation subséquent à un plan directeur de 
s’écarter des orientations que retient ce dernier. Lors de cette adoption, pour 
laquelle l’autorité dispose d’une certaine marge d’appréciation, les intérêts publics 
pris en compte lors de l’élaboration du plan directeur devront être confrontés aux 
intérêts privés et aux intérêts publics qui ne sont pas liés à l’aménagement du 
territoire et l’autorité devra alors effectuer une pesée exhaustive de ceux-ci. 
Concrètement, le plan directeur ne modifiant pas le droit en vigueur, la notion de 
dérogation n’est donc par pertinente (Marc-Olivier BESSE, ibidem ; Pierre 
MOOR, op. cit. n. 63 ad art. 14 ; Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine 
GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, 
p.106). 
 
 
En l’espèce, l’adoption d’un PLQ PAV n’était d’ailleurs initialement pas 
subordonnée à celle préalable du PDQ PAV (MGC 2010-2011 VI A n. 7.4.3). La 
même règle est formalisée pour les instruments de planification ordinaires à 
l’art. 11 al. 2 LaLAT. 
 
 
Il convient également de souligner que l’absence de conformité d’un PLQ à 
un PDL ne peut fonder l’invalidation du PLQ (ATA/450 2016 du 16 mai 2016 ; 
ATA/556/2015 du 2 juin 2015). 
 
 
Il n’est dès lors pas possible de retenir, comme le fait la recourante, que le 
PDQ PAV constituerait un plan d’affectation du fait que les PLQ subséquents ne 
pourraient s’en écarter qu’à la faveur d’une dérogation. 
8) 
 
Finalement, la recourante entend tirer argument des oppositions faites à sa 
demande préalable d’autorisation de construire par la ville de Genève et la 
direction de la planification directrice, liées à une incompatibilité du projet avec le 
PDQ PAV. 
 
 
La procédure d’autorisation de construire ne fait pas l’objet du présent 
recours. En outre, comme vu ci-dessus, un projet de construction en zone de 
développement nécessite l’adoption préalable d’un PLQ. Il n’y a dès lors pas lieu 
d’examiner ce grief plus avant. 


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9) 
 
En conclusion, rien ne permet de retenir que le PDQ PAV serait 
matériellement un plan d’affectation et le recours sera déclaré irrecevable. 
10) 
Les pièces dont la recourante a demandé la production concernent le fond du 
litige, il n’y a dès lors pas lieu de donner suite à sa requête, vu l’issue de celui-ci. 
 
 
De même, il n’est pas nécessaire d’analyser la portée de la renonciation à 
recourir faite par la recourante dans le cadre de la convention signée avec le 
Conseil d’État en octobre 2011. 
11) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera alloué aucune indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 12 mai 2015 par Avadis Fondation 
d’investissement contre l’arrêté du Conseil d’État du 1er avril 2015 ; 
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge d’Avadis Fondation d’investissement ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat de la recourante ainsi 
qu'au Conseil d'État et à l’office fédéral du développement territorial ARE. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot 
Zen-Ruffinen et M. Pagan, juges. 
 
 


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Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :