ge_gerichte · ATA/23/2002 · 2001-11-26 · fr


_____________ 
 
A/1099/2001-CE 
A/1120/2001-CE 
A/1195/2001-CE 
A/1239/2001-CE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 15 janvier 2002 
 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Madame Anita FREI 
Monsieur Alain GALLET 
Monsieur Christian GROBET 
Monsieur Marco ZIEGLER 
 
 
 
et 
 
Monsieur Boris CALAME 
Monsieur Yvan CAPT 
Madame Françoise CORMINBOEUF 
Madame Françoise SCHENK-GOTTRET 
Monsieur Pierre SCRIBANTE 
 
 
 
 
et 
 
 
Monsieur Alain GALLET 
 
 
 
et 


 
_____________ 
 
A/1099/2001-CE 
A/1120/2001-CE 
A/1195/2001-CE 
A/1239/2001-CE 
Madame Françoise CORMINBOEUF 
Madame Anita FREI 
Monsieur Alain GALLET 
Monsieur Christian GROBET 
Madame Françoise SCHENK-GOTTRET 
Monsieur Marco ZIEGLER 
 
 
 
contre 
 
CONSEIL D'ETAT 
et 
CONSEIL ADMINISTRATIF DE LA VILLE DE GENEVE 
 
 
 
et 
 
CONSEIL D'ETAT 
et 
Madame Marie-Alix GOUDA GARD 
représentée par Me Christian Grosjean, avocat 
 
 
 
et 
 
CONSEIL D'ETAT 
et 
GROUPE TRANSPORT ET ECONOMIE 
représenté par Me Christian Grosjean, avocat 
 
 
 
et 
 
CONSEIL D'ETAT 
 


 
 - 3 - 
 
 
 
_____________ 
 
EN FAIT 
 
1. 
Les électeurs et électrices de la République et 
Canton de Genève ont été convoqués pour se prononcer sur 
différents objets soumis à votation le 2 décembre 2001. 
 
 
 
Suite 
à 
un 
référendum, 
deux 
lois 
devaient 
notamment être soumises au peuple, soit celle modifiant 
la loi sur le domaine public, du 27 octobre 2000 (LDP - L 
1 05 - 8014; ci-après : objet n° 1) et celle modifiant la 
loi d'application de la législation fédérale sur la 
circulation routière du 25 janvier 2001 (H 1 05 - 8148; 
ci-après : objet n° 2). 
 
 
 
Globalement, les deux objets ont pour but de 
transférer aux communes un certain nombre de compétences 
relatives à la gestion des voies de circulation situées 
sur le territoire communal. L'article 1a chiffre 1 alinéa 
1er de l'objet n° 1 de même que l'article 2 chiffre 2 de 
l'objet n° 2 renvoient à un plan annexé auxdites lois. 
 
2. 
Le 15 octobre 2001, le groupe "Communes contre 45 
politiques de circulation à Genève" (ci-après : le 
groupe) a déposé en chancellerie une prise de position 
recommandant le rejet des deux projets en question. 
 
3. a. 
Par acte du 1er novembre 2001, Madame Anita Frei, 
ainsi que Messieurs Alain Gallet, Christian Grobet et 
Marco Ziegler ont saisi le Tribunal administratif d'un 
recours (cause A/1099/2001-CE). Les plans annexés aux 
projets de loi soumis à votation, déterminants et 
indispensables pour comprendre les nouvelles dispositions 
légales, ne figuraient pas dans la brochure explicative 
remise aux électeurs. Une décision devait être rendue à 
brève échéance, afin qu'ils fassent partie du matériel de 
vote expédié aux électeurs pour le scrutin en question. 
 
 
b. 
Le 7 novembre 2001, le conseiller d'Etat en charge 
du département a conclu au rejet du recours. Pour des 
raisons techniques liées à la lisibilité des documents, 
les plans n'avaient pas été intégrés dans la brochure. Un 
encart précisait qu'ils pouvaient être consultés auprès 
de l'office des transports et de la circulation. Ils 
n'avaient 
pas 
été 
publiés 
dans 
la 
Feuille 
d'Avis 
Officielle lors de l'édiction des lois. Quant au matériel 
de vote, il avait déjà été remis à la Poste pour être 
distribué dès le 12 novembre 2001. En conséquence, il 


 
 - 4 - 
 
 
 
n'était plus possible de le compléter. Le Conseil d'Etat 
avait décidé, le jour même, que les plans en question 
seraient placardés sur tous les panneaux destinés à 
l'affichage officiel et sur des panneaux destinés aux 
prises de position et dans toutes les communes du canton. 
De plus, ils seraient publiés dans la Feuille d'Avis 
Officielle au moment de la réception par les électeurs du 
matériel de vote, ainsi que par voie d'annonces dans la 
presse genevoise, après ladite réception. 
 
 
c. 
Dans une écriture spontanée du même jour, le Con-
seil administratif de la Ville de Genève a indiqué qu'il 
considérait que le recours déposé était justifié. 
 
 
d. 
Le 8 novembre 2001, les recourants ont maintenu 
leur recours. Ils ont précisé qu'ils prendraient contact 
avec le département afin de voir les modalités techniques 
des annonces publiées dans la presse. 
 
 
e. 
De 
son 
côté, 
le 
même 
jour, 
le 
Conseil 
administratif de la Ville de Genève a maintenu ses 
conclusions. 
 
 
f. 
Par courrier du 14 novembre 2001, le Tribunal 
administratif a indiqué aux parties que le litige serait 
tranché à l'issue de la votation du 2 décembre 2001. 
 
4. a. 
Par acte du 8 novembre 2001, Monsieur Yvan Capt, 
Madame Françoise Corminboeuf, Madame Françoise Schenk-
Gottret, Monsieur Boris Calame et Monsieur Pierre Scri-
bante ont saisi le Tribunal administratif d'un recours, 
enregistré sous numéro de cause A/1120/2001-CE. La déno-
mination "Communes contre 45 politiques de circulation à 
Genève" accréditait l'idée selon laquelle les communes 
étaient engagées dans cette prise de position, ce qui 
n'était pas le cas. Les signataires de la liste n'étaient 
pas des magistrats communaux, mais des citoyens agissant 
à titre personnel. Cette liste devait être annulée et les 
avantages liés à la prise de position lui être retirés, 
notamment en matière d'affichage. 
 
 
b. 
Le 13 novembre 2001, le conseiller d'Etat en 
charge du département de justice et police et des 
transports, devenu entre-temps le département de justice 
et police et de la sécurité (ci-après : le département) a 
indiqué s'en rapporter à justice. 
 
 
c. 
Madame 
Marie-Alix 
Gouda 
Gard, 
dont 
le 
nom 


 
 - 5 - 
 
 
 
apparaissait sur la prise de position litigieuse en 
qualité de responsable, a conclu au rejet du recours le 
14 novembre 2001. Elle s'interrogeait sur le respect du 
délai de recours, de six jours, dans la mesure où les 
recourants ne précisaient pas la date à laquelle ils 
avaient appris que le département avait admis la prise de 
position litigieuse. 
 
 
 
 
Au fond, le recours n'avait plus d'objet : il 
n'était guère possible d'identifier les emplacements où 
les affiches du groupe avaient été apposées pour les 
retirer ou pour les munir d'une affichette rectificative. 
Le temps manquait pour la mise en oeuvre d'un tel 
procédé. 
 
 
 
De plus, les communes n'avaient pas le droit de 
réaliser de la propagande électorale, si bien que la 
dénomination du groupe ne pouvait pas être équivoque. Les 
signataires de la prise de position appartenaient à 45 
communes du canton, autres que la Ville de Genève. 
 
 
d. 
A la demande du tribunal, les recourants ont pré-
cisé avoir consulté la liste de prise de position le 5 
novembre 2001, à 15h00. De son côté, le groupe a 
communiqué au tribunal une liste des signataires de la 
prise de position en précisant l'éventuelle fonction de 
chaque signataire ainsi que sa commune de domicile. 
 
 
e. 
Par courrier du 26 novembre 2001, le tribunal a 
informé les parties que le litige serait tranché à 
l'issue des votations. 
 
5. a. 
Par acte du 26 novembre 2001, Monsieur Alain 
Gallet a saisi le Tribunal administratif d'un recours 
(cause A/1195/2001-CE). Le "Groupement Transports et 
Economie" (ci-après : le GTE) avait distribué des 
informations sous le titre "Les communes genevoises ne 
veulent pas du transfert de compétence en matière de 
circulation routière". Ce groupement, à l'origine des 
référendums, 
utilisait 
abusivement 
la 
dénomination 
officielle des communes. Les personnalités appuyant cette 
propagande 
n'indiquaient 
pas 
leur 
fonction 
en 
tant 
qu'élus, mais la commune dans laquelle ils étaient 
domiciliés. Il s'agissait d'une dissimulation volontaire 
afin d'induire les citoyens en erreur. Le tribunal devait 
interdire aux auteurs de ces annonces de les publier. 
 
 
b. 
Par courrier du 30 novembre 2001, le conseiller 


 
 - 6 - 
 
 
 
d'Etat en charge du département a indiqué qu'il s'en 
remettait à justice. 
 
 
c. 
Le même jour, le GTE a relevé que l'argumentation 
développée par le recourant avait fait l'objet d'un 
article publié sur une demi-page dans un quotidien local. 
Si le GTE faisait un usage abusif du terme "communes", M. 
Gallet ne devait pas utiliser les termes "davantage de 
démocratie locale", n'ayant pas le monopole de celle-ci. 
En tout état, les communiqués de presse et tous ménages 
ayant été édités et distribués, le recours était devenu 
sans objet. 
 
6. 
Le 2 décembre 2001, les votations ont eu lieu. 
 
 
 
La modification de la loi sur le domaine public a 
été refusée par 45'355 votants (55,24%), 37'562 (44,76%) 
l'ayant acceptée. La modification de la loi d'application 
de la circulation routière a été refusée par 48'720 
électeurs (58,01%), 35'267 (41,99%) l'ayant acceptée. 
7. a. 
Par acte du 6 décembre 2001, Mmes Françoise 
Corminboeuf, Anita Frei, Françoise Schenk-Gottret, ainsi 
que MM. Alain Gallet, Christian Grobet et Marco Ziegler 
ont saisi le Tribunal administratif d'un nouveau recours 
(cause A/1239/2001-CE). 
 
 
 
Par télécopie datée du 12 décembre 2001, M. Calame 
a indiqué maintenir son recours et s'associer à celui dé-
posé le 6 décembre 2001. 
 
 
 
Selon les recourants, il aurait suffi que 6% des 
votants, pour l'objet n° 1, et 8% pour l'objet n° 2, 
aient voté différemment pour inverser le résultat. Au vu 
de l'importance des violations à la loi commises pendant 
la campagne, le scrutin devait être annulé. 
 
 
 
Le 
Conseil 
d'Etat 
avait 
reconnu 
son 
erreur, 
concernant la non publication des plans, mais les 
annonces 
publiées 
et 
les 
placardages 
n'avaient 
pu 
redresser la situation. L'utilisation abusive du mot 
"Communes" dans des annonces payantes avait pu induire en 
erreur les électeurs, qui avaient pu penser que les 
communes genevoises étaient opposées aux projets. Or, 
aucun 
conseiller 
municipal 
n'avait 
fait 
état 
d'une 
opposition 
quelconque. 
Ces 
informations 
avaient 
été 
diffusées à grande échelle durant le scrutin, et avaient 
pu fausser la formation de la volonté des citoyens. Il 
n'avait pas été matériellement possible de répondre à la 


 
 - 7 - 
 
 
 
campagne de presse avant le vote au vu du délai de 
publication d'éventuelles annonces. 
 
 
b. 
Le 14 décembre 2001, le service des votations et 
élections a conclu au rejet du recours (ci-après : le 
service). 
 
 
 
L'absence de plans dans la brochure explicative 
avait été largement corrigée par l'affichage de ces plans 
sur les panneaux officiels d'affichage, sur les panneaux 
temporaires réservés à l'affichage politique, sur des 
panneaux d'affichage de la Société générale d'affichage, 
sur le site internet de l'Etat de Genève, dans la Feuille 
d'Avis Officielle ainsi que dans la Tribune de Genève, le 
Temps, Le Courrier, le GHI et le journal Extension. 
 
 
 
De plus, le service n'avait pas constaté de diffé-
rences substantielles entre le résultat des votes par 
correspondance et ceux recueillis dans les locaux de 
vote. 
 
8. 
Par acte du 14 décembre 2001, M. Gallet a transmis 
au tribunal un complément d'information. Certains maires 
et élus de communes genevoises s'étaient laissé fourvoyer 
par le GTE. M. Gallet a joint à son pli un courrier 
adressé au GTE le 30 novembre 2001 par M. André Castella, 
maire de la commune d'Avusy. Son appui avait été demandé 
par téléphone, sans confirmation écrite. Les annonces 
publiées laissaient croire aux électeurs qu'il exprimait 
l'opinion des autorités municipales, alors qu'il ne 
s'était prononcé qu'à titre personnel. Il demandait à ce 
que son nom soit retiré de la liste de soutien. 
 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
1. a. 
Le recours au Tribunal administratif est ouvert 
contre 
les 
décisions 
des 
autorités 
et 
juridictions 
administratives, au sens des articles 4, 5, 6 alinéa c et 
57 de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 (LPA - E 5 10), sauf exception prévue par 
la loi (art. 56A al. 2 de la loi sur l'organisation 
judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05). 
 
 
b. 
Selon l'article 63 alinéa 1 lettre c de la loi 
sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA 
- E 5 10), le délai de recours est de six jours en 
matière de votations et d'élections. Ce délai court à 


 
 - 8 - 
 
 
 
partir du moment où l'intéressé a eu connaissance de 
l'acte qu'il considère comme une atteinte à ses droits 
politiques (ATA K. du 13 octobre 1998). 
 
 
c. 
En l'espèce, les recours ont été interjetés en 
temps utile devant l'autorité compétente ratione materiae 
et sont donc recevables de ce point de vue. 
 
2. 
Selon l'article 70 LPA, l'autorité peut joindre en 
une même procédure des affaires se rapportant à une 
situation identique ou à une cause juridique commune. 
 
 
 
Tel sera le cas en l'espèce, dès lors que tous les 
recours concernent les objets n° 1 et n° 2 de la votation 
du 2 décembre 2001. 
 
3. 
Selon l'article 7 LPA, sont parties à la procédure 
les personnes, organisations et autorités qui disposent 
d'un moyen de droit contre la décision attaquée. En 
matière 
d'élections 
et 
de 
votations, 
cette 
qualité 
appartient à l'ensemble des électeurs et des électrices, 
tels que définis à l'article 1 de la loi sur l'exercice 
des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05). 
 
 
 
En ce qui concerne les élections cantonales, les 
communes n'ont pas la qualité de partie. Dès lors, les 
écritures produites spontanément par la Ville de Genève 
seront écartées de la procédure. 
 
4. 
Le droit de vote, garanti par le droit constitu-
tionnel fédéral, donne aux citoyens et aux citoyennes le 
droit d'exiger que le résultat d'une votation ou d'une 
élection ne soit pas reconnu s'il n'est pas l'expression 
fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral 
(ATF 117 Ia 41 consid. 5 et réf. cit.; Sem. Jud. 1992 p. 
318; ATA K. précité). 
 
 
a. 
Lorsqu'il apparaît que des irrégularités de procé-
dure ont influencé le résultat du vote, celui-ci doit 
être annulé par l'autorité judiciaire saisie. Le citoyen 
n'a pas à apporter la preuve que l'irrégularité en cause 
a effectivement exercé une influence. Il suffit que, 
selon les faits établis, une telle influence ait pu 
modifier le résultat du scrutin pour que l'annulation 
doive être prononcée (ATF 119 Ia 275; 117 Ia 41; ATA K. 
précité). 
 
 
b. 
La formation de la volonté de l'électorat peut 


 
 - 9 - 
 
 
 
être 
faussée 
par 
des 
affirmations 
inexactes 
ou 
fallacieuses. Il se peut que cette influence ait été 
l'oeuvre des autorités qui auraient, par exemple, violé 
leur devoir d'informer objectivement les citoyennes et 
les citoyens sur le but et la portée de l'objet d'une 
votation 
dans 
la 
notice 
explicative 
qu'elles 
leur 
adressent. Cette influence peut aussi être le fait de la 
presse ou de tout autre moyen, des partis politiques ou 
des particuliers (A. AUER, L'intervention des collecti-
vités publiques dans les campagnes référendaires in RDAF 
1985 pp. 200-201; ATF 112 Ia 129 consid. 3; ATA D. du 26 
septembre 1991). 
 
 
c. 
De jurisprudence constante, les notices explica-
tives officielles ne doivent pas porter atteinte à la 
libre formation de la volonté du corps électoral. 
Contrairement 
aux 
partis 
ou 
groupements 
politiques, 
l'autorité doit faire preuve d'une grande rigueur et 
observer en principe une mesure égale entre les arguments 
des protagonistes. 
 
 
 
5. 
Selon l'article 53 LEDP, le canton expédie à tous 
les électeurs, avant l'ouverture du scrutin, le bulletin 
de vote, les textes soumis à la votation et les explica-
tions qui comportent, s'il y a lieu, un commentaire des 
autorités d'une part, et des auteurs du référendum ou de 
l'initiative d'autre part. 
 
6. 
En l'espèce, il est en premier lieu reproché à 
l'autorité de ne pas avoir inséré dans la brochure expli-
cative les plans annexés aux deux projets de lois soumis 
au peuple. 
 
 
a. 
Contrairement à ce qu'affirme le Conseil d'Etat, 
le fait que les plans litigieux n'aient pas été publiés 
dans la Feuille d'Avis Officielle lors de l'adoption de 
la 
loi 
n'apparaît 
pas 
déterminant. 
De 
même, 
les 
explications données pour justifier l'absence des plans 
litigieux dans la brochure explicative semblent peu 
pertinentes. En effet, si les brochures diffusées sont de 
format A5, le plan litigieux pouvait être imprimé sur une 
double page, au format A4, et aurait ainsi gardé une 
lisibilité suffisante. Cas échéant, l'insertion d'un 
document A3, plié, était aussi possible. 
 
7. 
Face à cette omission, le Conseil d'Etat a décidé 
de donner une large diffusion aux plans litigieux, par 


 
 - 10 - 
 
 
 
voie d'affichage ainsi que par une diffusion informatique 
et des encarts dans la presse. Ces derniers, publiés dans 
les plus grands journaux genevois, n'ont pas manqué de 
frapper la population, puisque chaque publication utili-
sait quatre pages entières des journaux concernés. 
 
 
 
Dans ces circonstances, le Tribunal administratif 
considérera 
que 
l'erreur 
en 
question 
n'a 
pas 
été 
suffisamment 
importante 
pour 
vicier 
la 
volonté 
de 
l'électorat d'une manière propre à inverser le résultat 
de la votation. 
 
8. 
Les recourants reprochent d'autre part au GTE 
ainsi qu'au groupe "Communes contre 45 politiques de 
circulation" d'avoir vicié la formation de la volonté 
populaire en laissant penser que les communes, autres que 
la Ville de Genève, étaient opposées aux projets. 
 
 
 
Comme le relève avec pertinence l'un des groupe-
ments intimés, les autorités communales genevoises n'ont 
pas le droit de faire de la propagande lors de votations 
(art. 83 LEDP). Dès lors, il apparaît douteux que 
l'utilisation du vocable "Communes" soit propre à faire 
penser aux citoyens qu'un certain nombre de communes 
genevoises violerait le droit. 
 
 
 
Toutefois, la lecture des annonces publiées dans 
la presse et des documents versés par les recourants à la 
procédure 
permettent 
clairement 
de 
comprendre 
que 
lesdites prises de position émanent de notables résidant 
dans 
les 
communes 
genevoises 
et 
non 
des 
communes 
elles-mêmes. De plus, la référence régulière sur les 
annonces 
publiées 
au 
GTE 
montre 
bien 
que 
lesdits 
documents ne sont pas des prises de position officielles, 
mais bien des éléments d'une campagne visant à obtenir 
que le peuple refuse les projets de loi en question. Ils 
font partie d'un débat politique qui permet aux électeurs 
de se former leur opinion, et non de procédés viciant la 
formation de la volonté de ces derniers. 
 
9. 
Au vu des éléments qui précèdent, les recours 
seront rejetés. L'omission de publier dans la brochure 
explicative les plans annexés aux deux lois concernées. 
et l'utilisation du terme "Communes" tant par le groupe 
"Communes contre 45 politiques de circulation" que par le 
GTE n'ont pas été de nature à fausser de manière décisive 
la 
volonté 
des 
électeurs 
et 
des 
électrices; 
en 
conséquence, 
il 
ne 
convient 
pas 
d'annuler 
ladite 


 
 - 11 - 
 
 
 
votation. 
 
 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- 
sera mis à la charge des recourants, conjointement et 
solidairement. 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevables 
les 
recours 
interjetés le 1er novembre 2001 par Madame Anita Frei, 
Monsieur Alain Gallet, Monsieur Christian Grobet et 
Monsieur Marco Ziegler, le 8 novembre 2001 par Monsieur 
Boris 
Calame, 
Monsieur 
Yvan 
Capt, 
Madame 
Françoise 
Corminboeuf, Madame Françoise Schenk-Gottret et Monsieur 
Pierre Scribante, le 26 novembre 2001 par Monsieur Alain 
Gallet et le 6 décembre 2001 par Madame Françoise Cormin-
boeuf, Madame Anita Frei, Monsieur Alain Gallet, Monsieur 
Christian Grobet, Madame Françoise Schenk-Gottret et 
Monsieur Marco Ziegler contre le Conseil d'Etat; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
les rejette; 
 
 
 
 
met à la charge des recourants, 
pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 
1'000.-; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Mon-
sieur Boris Calame, Monsieur Yvan Capt, Madame Françoise 
Corminboeuf, Madame Anita Frei, Monsieur Alain Gallet, 
Monsieur 
Christian 
Grobet, 
Madame 
Françoise 
Schenk-Gottret, Monsieur Pierre Scribante, Monsieur Marco 
Ziegler, au Conseil d'Etat, au Conseil administratif de 
la Ville de Genève, et à Me Christian Grosjean, avocat de 
Madame Marie-Alix Gouda Gard et du Groupe Transport et 
Economie. 
 
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 
Mme Bovy, juges, M. Torello, juge suppléant. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
le secrétaire-juriste : 
le vice-président : 


 
 - 12 - 
 
 
 
 
 
 O. Bindschedler F. Paychère 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci