ge_gerichte · ACST/35/2019 · 2019-11-21 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/523/2019-ABST 
ACST/35/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 21 novembre 2019 
 
dans la cause 
 
A______ 
et 
Monsieur B______ 
représentés par Me Christian van Gessel, avocat 
contre 
GRAND CONSEIL 
 


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A/523/2019 
EN FAIT 
1) 
 
La « A______» (ci-après : l’association) est une association au sens des 
art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210), avec siège à 
Genève (art. 1 des statuts). Elle a pour but statutaire de revendiquer l’égalité de 
traitement pour la communauté musulmane dans la pratique de la liberté religieuse 
à Genève et en Suisse et poursuit comme objectif d’encourager la participation 
citoyenne de la communauté musulmane, d’organiser des colloques, conférences 
et événements pour encourager l’intégration des musulmans et prévenir toute 
confusion entre intégration et assimilation, ainsi que de lutter par toutes les voies 
de droit contre la stigmatisation de la communauté musulmane de Genève et en 
Suisse (art. 3 des statuts). 
 
 
Monsieur B______, de confession musulmane, est domicilié à Genève et est 
président de l’association. 
2) 
 
Le 4 novembre 2015, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un 
projet de loi (ci-après : PL) 11764 sur la laïcité de l’État, dont les art. 3, 7 et 8 
avaient la teneur suivante : 
Art. 3 
Neutralité religieuse de l’État 
1 Le canton de Genève et les communes observent une neutralité religieuse. 
2 Ils veillent à exclure toute discrimination fondée sur les convictions religieuses. 
3 Les collaborateurs visés par l’article 1 de la loi générale relative au personnel de 
l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics 
médicaux, du 4 décembre 1997, les collaborateurs des communes, ainsi que les 
collaborateurs des établissements publics ou privés exécutant des tâches déléguées 
par l’État, observent cette neutralité religieuse dans le cadre de leurs fonctions. 
Lorsqu’ils sont en contact avec le public, ils s’abstiennent de signaler leur 
appartenance religieuse par des propos ou des signes extérieurs. 
Art. 7 
Manifestations religieuses de nature cultuelle et non cultuelle 
1 Par manifestation religieuse cultuelle, on entend l’expression, par une ou plusieurs 
personnes, de croyances ou de convictions directement liées à celles-ci, par le biais 
de moyens visuels ou sonores, ou par l’accomplissement d’actes ou de rites, sur le 
domaine privé ou public. 
2 Par manifestation religieuse non cultuelle, on entend toute activité ayant pour 
objectif d’informer le public sur des croyances ou des pratiques religieuses ou 
spirituelles, par des moyens visuels, imprimés ou non, ou sonores, sur le domaine 
privé ou public. 
3 Les manifestations religieuses cultuelles se déroulent en principe sur le domaine 
privé et dans un lieu fermé. 
4 Les manifestations religieuses cultuelles ou non cultuelles sur le domaine public 
peuvent être autorisées selon les dispositions de la loi sur les manifestations sur le 
domaine public, du 26 juin 2008. 


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5 L’autorité compétente tient compte des risques que la manifestation peut faire 
courir à l’ordre public. 
Art. 8 
Restrictions relatives aux signes extérieurs 
Afin de prévenir des troubles graves sur le domaine public, dans les établissements 
publics ou subventionnés, ainsi que dans les établissements scolaires publics, le 
Conseil d’État peut restreindre ou interdire, pour une période limitée, le port de 
signes extérieurs manifestant une appartenance religieuse. 
 
 
Selon l’exposé des motifs y relatif, le projet s’inscrivait dans le cadre de la 
mise en œuvre de l’art. 3 de la Constitution de la République et canton de Genève 
du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), qui posait le principe de la laïcité de l’État, 
un instrument au service de la liberté de conscience et de croyance, de la diversité 
et de la paix religieuse ainsi que de la cohésion sociale (pp. 9 et 12). L’art. 3 al. 3 
du PL visait à assurer la neutralité religieuse par les collaborateurs de l’État au 
sens large. Cette neutralité devait se vivre au quotidien, dans toutes leurs relations 
avec le public. À ce devoir de neutralité générale s’ajoutait celui de s’abstenir de 
signaler leur appartenance religieuse (p. 14). 
 
 
L’art. 7 visait à remplacer l’ancienne loi sur le culte extérieur du 
28 août 1875 (aLCExt - C 4 10), qui interdisait toute manifestation religieuse dans 
l’espace public. Un régime d’autorisation, à l’instar des dispositions relatives aux 
manifestations sur le domaine public, devait toutefois subsister, en tenant compte 
des risques effectifs que les manifestations religieuses pouvaient faire courir à 
l’ordre public. En principe, les manifestations religieuses cultuelles se déroulaient 
sur le domaine privé et dans un lieu fermé. Lors de l’organisation d’une 
manifestation, une autorisation devait être déposée. L’autorité saisie d’une telle 
demande, en plus d’examiner les conditions figurant dans la loi sur les 
manifestations sur le domaine public du 26 juin 2008 (LMDPu - F 3 10), devait 
déterminer si la manifestation envisagée pouvait conduire à des réactions 
d’hostilité ou les favoriser entre les fidèles de différentes religions (pp. 19 s.). 
 
 
L’art. 8 permettait au Conseil d’État, en cas de situation extrême et après un 
examen scrupuleux des faits et des risques, d’adopter des restrictions ou des 
interdictions quant au port de signes extérieurs manifestant une appartenance 
religieuse, comme des vêtements, des coiffures ou des accessoires. Une telle 
mesure devait toutefois respecter le principe de proportionnalité, être limitée dans 
le temps et restreinte aux établissements ou lieux publics effectivement concernés 
(p. 20). 
3) 
 
Lors de la séance plénière du 3 décembre 2015, le PL 11764 a été renvoyé 
sans débat à la commission des Droits de l’Homme du Grand Conseil (ci-après : la 
commission). 


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4) 
a. 
Le 6 mars 2018, la commission a rendu son rapport sur le PL 11764, qui 
comportait un rapport de majorité et deux rapports de minorité, ainsi que sur 
trois autres projets. 
 
b. 
Selon le rapport de majorité, l’art. 3 Cst-GE n’imposait l’adoption d’aucune 
loi, de sorte que le choix de légiférer ou non était politique (p. 221). 
 
 
La neutralité religieuse imposée aux membres de la fonction publique dans 
le cadre de leur activité, et non pas en tout temps (pp. 269 s. et 473), concernait les 
signes extérieurs, notion plus large que les signes ostentatoires, et laissait une 
marge d’appréciation étendue à l’autorité (pp. 222, 227 et 275). Étaient concernés, 
outre les agents du canton et des communes, également ceux des personnes 
morales de droit public, telles que les Hôpitaux universitaires de Genève 
(ci-après : HUG), l’Aéroport international de Genève ou les Services industriels 
de Genève (p. 263). Les mêmes exigences de neutralité devaient s’appliquer aux 
membres des pouvoirs exécutifs et aux magistrats, dans la mesure où il s’agissait 
d’agents de l’État, qu’ils représentaient (p. 259). Tel n’était toutefois pas le cas 
des membres des parlements, auxquels cette exigence de neutralité ne pouvait pas 
s’appliquer. Bien que celle-ci eût pour but de conserver la paix religieuse (p. 472), 
les députés, en tant qu’ils étaient élus par les citoyens, ne représentaient pas l’État, 
mais bien la société et ses différentes sensibilités (pp. 261 s. et 471). Ils devaient 
ainsi disposer de la plus grande liberté possible, notamment de pouvoir s’exprimer 
librement (pp. 470 s.). Les cas d’une gardienne de musée voilée et d’une élue 
voilée à Vernier ont en outre été évoqués (pp. 10 et 271). 
 
 
S’agissant des manifestations religieuses, les débats ont en particulier porté 
sur la question de la distinction entre celles de nature cultuelle, qui comportaient 
l’accomplissement d’actes ou de rites liés à la liturgie d’une religion, et les autres, 
au regard de la difficulté de définir ces termes. Il convenait d’éviter les 
débordements et l’investissement du domaine public pour y affirmer ses 
croyances, en particulier par la prière (pp. 367, 369 s. et 489). De telles 
manifestations devaient se faire sur le domaine privé, sans qu’il ne s’agisse 
nécessairement d’un lieu clos (p. 489). Les manifestations non cultuelles étaient, 
quant à elles, soumises au droit ordinaire, ce qui devait être précisé (p. 492). Dans 
les deux cas, l’autorité compétente devait tenir compte des risques à la sécurité 
publique, à l’ordre public ou à la protection des droits et libertés d’autrui (p. 494), 
conformément au droit international (p. 370). 
 
 
Même si l’article concernant la restriction des signes extérieurs ne le 
spécifiait pas, il visait à se prémunir contre une rupture grave de la paix religieuse 
(p. 373). Il s’agissait d’une base légale, inexistante actuellement, autorisant le 
Conseil d’État à limiter le port d’un signe religieux (p. 375) s’agissant de toute 
personne utilisant le domaine public (p. 495). 


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c. 
À l’issue de ses travaux, la commission a adopté le PL 11764, dont les 
art. 3, 6 (ancien art. 7) et 7 (ancien art. 8) avaient la teneur suivante : 
Art. 3 
Neutralité religieuse de l’État 
1 L’État est laïque. Il observe une neutralité religieuse. Il ne salarie ni ne 
subventionne aucune activité cultuelle. 
2 La neutralité religieuse de l’État interdit toute discrimination fondée sur les 
convictions religieuses, ou l’absence de celles-ci, ainsi que toute forme de 
prosélytisme. Elle garantit un traitement égal de tous les usagers du service public 
sans distinction d’appartenance religieuse ou non. 
3 Les membres du Conseil d’État, d’un exécutif communal, ainsi que les magistrats 
du pouvoir judiciaire et de la Cour des comptes, observent cette neutralité religieuse 
dans le cadre de leurs fonctions et, lorsqu’ils sont en contact avec le public, ils 
s’abstiennent de signaler leur appartenance religieuse par des propos ou des signes 
extérieurs. 
4 Les agents de l’État, soit ceux du canton, des communes et des personnes morales 
de droit public, observent cette neutralité religieuse dans le cadre de leurs fonctions 
et, lorsqu’ils sont en contact avec le public, ils s’abstiennent de signaler leur 
appartenance religieuse par des propos ou des signes extérieurs. 
5 Les cérémonies officielles et les prestations de serment sont organisées selon des 
modalités respectant la neutralité religieuse. 
Art. 6 
Manifestations religieuses de nature cultuelle et non cultuelle 
1 Les manifestations religieuses cultuelles se déroulent sur le domaine privé. 
2 À titre exceptionnel, les manifestations religieuses cultuelles peuvent être 
autorisées sur le domaine public. Dans ces cas-là, les dispositions de la loi sur les 
manifestations sur le domaine public, du 26 juin 2008, s’appliquent. 
3 Les manifestations religieuses non cultuelles sur le domaine public sont soumises 
aux dispositions de la loi sur les manifestations sur le domaine public, du 
26 juin 2008. 
4 L’autorité compétente tient compte des risques que la manifestation peut faire 
courir, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre public, ou à la protection des 
droits et libertés d’autrui. 
Art. 7 
Restrictions relatives aux signes extérieurs 
1 Afin de prévenir des troubles graves à l’ordre public, le Conseil d’État peut 
restreindre ou interdire, sur le domaine public, dans les bâtiments publics, y 
compris les bâtiments scolaires et universitaires, pour une période limitée, le port 
de signes religieux ostentatoires. En cas de recours, le tribunal compétent statue 
dans un délai de 15 jours. 
2 Dans les administrations publiques, les établissements publics ou subventionnés, 
ainsi que dans les tribunaux, le visage doit être visible. Les exceptions sont traitées 
par voie règlementaire. 
5) 
a. 
Le Grand Conseil a traité du PL 11764 lors de ses séances des 22 mars et 
26 avril 2018. 
 
b. 
S’agissant de l’art. 3 du PL, les débats ont en particulier porté sur la 
neutralité religieuse des membres des parlements. Même si les élus ne 
représentaient pas l’État au sens strict, ils le constituaient. Ils représentaient 


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l’ensemble de la population genevoise, sans attachement communautaire. Le fait 
qu’un député arbore des signes religieux pouvait signifier qu’il refusait d’agir 
librement et qu’il suivait une obédience religieuse, alors qu’en tant que 
représentant de la république, il n’avait pas vocation à représenter des intérêts 
particuliers ou des communautés religieuses. S’il importait que les membres des 
parlements ne portent pas de signes religieux extérieurs, leurs propos devaient 
néanmoins rester libres, notamment au regard de leur immunité. N’étaient pas 
concernés les signes religieux discrets mais ceux dont le port conduisait à se faire 
immédiatement reconnaître, comme le voile islamique, la kippa ou une croix de 
dimension excessive. Cette restriction s’appliquait uniquement dans l’exercice des 
fonctions électives et il ne s’agissait pas d’intervenir dans la sphère privée. 
 
 
La restriction au port de signes religieux provocateurs prévue à l’art. 7 al. 1, 
qui n’étaient pas de simples signes d’appartenance religieuse comme la kippa, qui 
n’était pas concernée, concrétisait la clause générale de police. Elle pouvait au 
surplus faire l’objet d’un contrôle judiciaire, un tribunal devant très rapidement en 
contrôler la proportionnalité. 
 
 
Des exceptions étaient nécessaires à l’exigence de visibilité du visage de 
l’art. 7 al. 2, notamment dans le cas de soignants ou de malades aux HUG qui 
portaient un masque. 
 
c. 
Le 26 avril 2018, à l’issue des débats, le Grand Conseil a adopté la loi 
11764 sur la laïcité de l’État (LLE - A 2 75), dont les art. 3, 6 et 7 LLE ont la 
teneur suivante : 
Art. 3 
Neutralité religieuse de l’État 
1 L’État est laïque. Il observe une neutralité religieuse. Il ne salarie ni ne 
subventionne aucune activité cultuelle. 
2 La neutralité religieuse de l’État interdit toute discrimination fondée sur les 
convictions religieuses, ou l’absence de celles-ci, ainsi que toute forme de 
prosélytisme. Elle garantit un traitement égal de tous les usagers du service public 
sans distinction d’appartenance religieuse ou non. 
3 Les membres du Conseil d’État, d’un exécutif communal, ainsi que les magistrats 
du pouvoir judiciaire et de la Cour des comptes, observent cette neutralité religieuse 
dans le cadre de leurs fonctions et, lorsqu’ils sont en contact avec le public, ils 
s’abstiennent de signaler leur appartenance religieuse par des propos ou des signes 
extérieurs. 
4 Lorsqu’ils siègent en séance plénière, ou lors de représentations officielles, les 
membres du Grand Conseil et des Conseils municipaux s’abstiennent de signaler leur 
appartenance religieuse par des signes extérieurs. 
5 Les agents de l’État, soit ceux du canton, des communes et des personnes morales 
de droit public, observent cette neutralité religieuse dans le cadre de leurs fonctions 
et, lorsqu’ils sont en contact avec le public, ils s’abstiennent de signaler leur 
appartenance religieuse par des propos ou des signes extérieurs. 
6 Les cérémonies officielles et les prestations de serment sont organisées selon des 
modalités respectant la neutralité religieuse. 


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Art. 6 
Manifestations religieuses de nature cultuelle et non cultuelle 
1 Les manifestations religieuses cultuelles se déroulent sur le domaine privé. 
2 À titre exceptionnel, les manifestations religieuses cultuelles peuvent être autorisées 
sur le domaine public. Dans ces cas-là, les dispositions de la loi sur les manifestations 
sur le domaine public, du 26 juin 2008, s’appliquent. 
3 Les manifestations religieuses non cultuelles sur le domaine public sont soumises 
aux dispositions de la loi sur les manifestations sur le domaine public, du 
26 juin 2008. 
4 L’autorité compétente tient compte des risques que la manifestation peut faire 
courir, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre public, ou à la protection des 
droits et libertés d’autrui. 
Art. 7 
Restrictions relatives aux signes extérieurs 
1 Afin de prévenir des troubles graves à l’ordre public, le Conseil d’État peut 
restreindre ou interdire, sur le domaine public, dans les bâtiments publics, y compris 
les bâtiments scolaires et universitaires, pour une période limitée, le port de signes 
religieux ostentatoires. En cas de recours, le tribunal compétent statue dans un délai 
de 15 jours. 
2 Dans les administrations publiques, les établissements publics ou subventionnés, 
ainsi que dans les tribunaux, le visage doit être visible. Les exceptions sont traitées 
par voie réglementaire. 
 
 
La LLE emportait en outre une modification de l’art. 2A de la loi générale 
relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), dont 
l’al. 2 a la teneur suivante : 
Art. 2A 
Principes généraux 
2 Les agents de l’État, soit ceux du canton, des communes et des personnes morales 
de droit public, observent une neutralité religieuse dans le cadre de leurs fonctions et, 
lorsqu’ils sont en contact avec le public, ils s’abstiennent de signaler leur 
appartenance religieuse par des propos ou des signes extérieurs. 
6) 
 
La LLE a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève (ci-après : FAO) le 11 mai 2018, le délai référendaire expirant 
le 20 juin 2018. 
7) 
 
Le 20 juin 2018, après avoir annoncé un référendum contre la LLE, 
quatre comités différents ont déposé environ 8'300 signatures à la Chancellerie 
d’État. 
8) 
 
Par arrêté publié dans la FAO du 7 septembre 2018, le Conseil d’État a 
constaté l’aboutissement du référendum lancé à l’encontre de la LLE. 
9) 
 
Par acte du 8 février 2019, M. B______ et l’association (ci-après : les 
recourants) ont recouru auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la LLE, concluant à 
l’annulation des art. 3 al. 3 à 5, 6 al. 1 et 2 et 7 al. 1 et 2 de la loi et à l’octroi 
d’une indemnité de procédure. 


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Les dispositions contestées emportaient non seulement des restrictions 
injustifiées à la liberté de conscience et de croyance et à la liberté d’expression 
mais étaient également discriminatoires. En les adoptant, le législateur avait failli 
à sa mission consistant à mettre en œuvre les droits fondamentaux. Elles 
entérinaient en outre une intolérance religieuse, qui contrevenait à l’engagement 
de la Confédération en faveur d’un ordre international juste et pacifique. 
 
 
L’art. 3 al. 3 à 5 LLE opérait une neutralisation de l’expression religieuse et 
perdait de vue que les citoyens étaient en mesure de forger leurs propres opinions 
et constructions identitaires. Ses al. 3 et 4 étaient en outre contraires aux droits 
politiques, puisqu’ils interdisaient le port de tout signe religieux dans l’exercice 
d’un mandat électif, alors que les électeurs devaient pouvoir choisir librement 
leurs représentants. L’art. 6 al. 1 et 2 LLE sortait du cadre de la laïcité en 
reprenant les dispositions de l’aLCExt et générait une distinction artificielle entre 
les manifestations cultuelles et les autres, en particulier celles de nature culturelle, 
créant ainsi une hiérarchie des croyances. Il faisait également de l’utilisation du 
domaine public une exception, alors qu’il devait s’agir de la norme. Enfin, 
l’art. 7 LLE opposait de manière inadmissible l’ordre public à la liberté religieuse, 
vu l’absence de menace concrète à la paix confessionnelle, et était incohérent. Les 
dispositions litigieuses, dans leur ensemble, n’étaient pas suffisamment précises, 
au regard des termes indéterminés qu’elles contenaient, et ne poursuivaient aucun 
intérêt public mais, au contraire, avaient un effet stigmatisant sur les personnes 
affichant des convictions religieuses. 
10) 
Le 10 février 2019, le corps électoral genevois a rejeté le référendum et 
accepté la LLE à une majorité de 55,05 % des votants. 
11) 
Par décision du 13 février 2019, le juge délégué a prononcé la suspension de 
la procédure, la LLE n’ayant pas encore été promulguée. 
12) 
Par arrêtés publiés respectivement dans la FAO des 1er et 8 mars 2019, le 
Conseil d’État a validé les résultats de la votation puis promulgué la LLE pour 
être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de sa publication. 
13) 
La LLE est entrée en vigueur le 9 mars 2019, conformément à son art. 13. 
14) 
Le 12 mars 2019, le juge délégué a prononcé la reprise de la procédure. 
15) 
Par décision du 3 avril 2019, à la suite d’un autre recours interjeté contre 
l’art. 3 LLE, la présidence de la chambre constitutionnelle a partiellement octroyé 
l’effet suspensif et suspendu l’application de l’art. 3 al. 4 LLE. 
16) 
Le 14 juin 2019 le Grand Conseil a répondu sur le fond du recours, 
concluant à son rejet, « avec suite de dépens ». 


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Le principe de la légalité était respecté, puisque les termes utilisés à 
l’art. 3 LLE étaient aisément compréhensibles par les administrés et l’ensemble 
des personnes visées. L’art. 3 LLE comportait en outre une réglementation 
différenciée pour les différents agents de l’État et n’opérait aucune discrimination 
ni à l’égard des convictions religieuses, ni entre les diverses confessions ou 
religions. Le principe de laïcité ajouté à celui de neutralité permettait en outre au 
législateur d’enjoindre aux personnes visées par cette disposition de ne pas 
signaler leur appartenance religieuse par des propos ou des signes extérieurs. 
 
 
L’art. 6 LLE distinguait les manifestations cultuelles, comprenant tous les 
actes qui appartenaient aux rituels d’une communauté religieuse, et les autres, 
soumises aux règles ordinaires d’utilisation du domaine public. Bien que la portée 
de cette distinction fût réduite, il n’était pas envisageable que le domaine public 
soit utilisé sans contrôle pour y organiser des manifestations religieuses à 
caractère cultuel, étant précisé que l’octroi ou le refus de l’autorisation y relative 
pouvait être contesté dans un cas concret. 
 
 
L’art. 7 al. 1 LLE transcrivait en termes explicites la clause générale de 
police, qui autorisait l’exécutif à prendre des mesures exceptionnelles, en cas de 
troubles graves, et n’était pas discriminatoire, puisqu’il visait indifféremment 
toutes les confessions. Quant à l’art. 7 al. 2 LLE, il permettait de préserver la 
sécurité publique, en exigeant que le visage soit visible en certains lieux 
déterminés, sans que l’intention religieuse ne soit touchée. 
17) 
Le 12 juillet 2019, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 
4 septembre 2019, prolongé au 13 septembre 2019, pour formuler toutes requêtes 
ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger. 
18) 
Le 13 septembre 2019, les recourants ont persisté dans les conclusions et les 
termes de leur recours. 
 
 
Ils précisaient que les agents publics mentionnés à l’art. 3 al. 5 LLE ne 
détenaient pas une part d’autorité comparable à ceux visés par l’art. 3 al. 3 LLE, 
de sorte que la disposition en cause était disproportionnée. Tel était également le 
cas s’agissant des élus, au regard de la jurisprudence en matière d’incompatibilité 
confessionnelle. En restreignant les manifestations religieuses cultuelles au 
domaine privé, l’art. 6 LLE était contraire à la jurisprudence et leur conférait une 
position plus faible que les manifestations de nature politique, culturelle ou autre. 
La clause de délégation figurant à l’art. 7 al. 1 LLE était trop vague s’agissant 
d’une restriction grave aux droits fondamentaux, puisqu’elle ne précisait ni les 
troubles qui pouvaient justifier l’interdiction en cause, ni le type de signes 
religieux extérieurs visés, pas davantage que les sanctions encourues par les 
contrevenants. 


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Les recourants ont en outre sollicité un délai pour produire les 
recommandations, en cours d’élaboration, de la commission fédérale contre le 
racisme ainsi que du rapporteur spécial de l’Organisation des Nations Unies sur la 
liberté de religion ou de conviction, dont ils avaient requis l’intervention. 
19) 
Le 16 septembre 2019, le juge délégué a informé les recourants que si ces 
recommandations lui parvenaient avant le prononcé de l’arrêt, elles seraient 
acceptées comme pièces nouvelles. 
20) 
Le 18 septembre 2019, le Grand Conseil a prié le juge délégué de lui 
octroyer un délai pour dupliquer. 
21) 
Le 23 septembre 2019, le juge délégué a fixé au Grand Conseil un délai au 
4 octobre 2019 pour dupliquer, un ultime délai au 11 octobre 2019 étant fixé aux 
recourants pour l’exercice éventuel de leur droit à la réplique, après quoi la cause 
serait gardée à juger. 
22) 
Le 4 octobre 2019, le Grand Conseil a persisté dans les conclusions et 
termes de ses précédentes écritures. Les recourants perdaient de vue le caractère 
abstrait du contrôle effectué par la chambre constitutionnelle, par définition limité. 
Les dispositions litigieuses devaient ainsi être interprétées dans chaque cas 
particulier, en fonction des circonstances de l’espèce, et seule une décision 
concrète pouvait se révéler disproportionnée. 
23) 
Les recourants ne se sont pas déterminés à l’issue du délai imparti. 
24) 
Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 
let. a Cst-GE). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des 
lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 
let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 
2) 
a. 
Le recours est formellement dirigé contre les art. 3 al. 3, 4 et 5, 6 al. 1 et 2 et 
7 al. 1 et 2 LLE, dispositions d’une loi cantonale, en l’absence de cas 
d’application (ACST/22/2019 du 8 mai 2019 consid. 2a et les références citées). 
 
b. 
Le délai de recours est de 30 jours s’agissant des lois constitutionnelles, des 
lois et des règlements du Conseil d’État (art. 62 al. 1 let. d de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Il court dès le 
lendemain de la promulgation des lois constitutionnelles et des lois et de la 
publication des règlements (art. 62 al. 3 LPA). 


- 11/29 - 
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Adoptée le 26 avril 2018 et publiée dans la FAO le 11 mai 2018, la LLE a 
été promulguée le 8 mars 2019, après la validation des résultats du scrutin du 
10 février 2019. Bien que le recours ait été interjeté prématurément, le 
8 février 2019 déjà, il n’en est pas moins recevable, dès lors qu’il a acquis à bref 
délai un objet actuel, du fait de la promulgation de la loi attaquée (ACST/2/2016 
du 12 février 2016 consid. 6b ; ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 3b). Il 
s’ensuit que le recours a été formé en temps utile, ainsi que dans les formes 
prévues par la loi (art. 64 et 65 LPA). 
3) 
a. 
A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/22/2019 précité consid. 3a et la référence citée). 
 
b. 
En application de l’art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le droit cantonal ne peut pas définir la qualité 
de partie devant l’autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral de 
manière plus restrictive que ne le fait l’art. 89 LTF. Aux termes de cette 
disposition, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque 
a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la 
possibilité de le faire (al. 1 let. a), est particulièrement atteint par la décision ou 
l’acte normatif attaqué (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification (al. 1 let. c). 
 
 
Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité 
pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe 
un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer 
les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 1.2). 
 
 
La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; 
ACST/22/2019 précité consid. 3b). 
 
c. 
Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit 
lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure, soit lorsqu’elle 


- 12/29 - 
A/523/2019 
sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans ce dernier cas, la défense des 
intérêts de ses membres doit figurer parmi ses buts statutaires et la majorité de 
ceux-ci, ou du moins une grande partie d’entre eux, doit être personnellement 
touchée par l’acte attaqué (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 1.2). 
 
d. 
En l’espèce, si M. B______, domicilié à Genève, devait accéder à l’une ou 
l’autre des fonctions visées à l’art. 3 LLE ou organiser une manifestation 
religieuse, il risquerait de se voir appliquer les dispositions litigieuses, de sorte 
qu’il a qualité pour recourir. Il en va de même de l’association, qui a pour but 
statutaire de défendre les intérêts de ses membres en revendiquant l’égalité de 
traitement pour la communauté musulmane à Genève en particulier. Le recours est 
ainsi également recevable de ce point de vue. 
4) 
 
À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme - ou non - au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 145 I 26 consid. 1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_752/2018 précité consid. 2 ; ACST/22/2019 précité consid. 4). 
5) 
a. 
Selon les recourants, les art. 3 al. 3, 4 et 5, 6 al. 1 et 2 et 7 al. 1 et 2 LLE 
contreviendraient à la liberté de conscience et de croyance ainsi qu’à la liberté 
d’expression. 
 
b. 
L’art. 15 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), comme les art. 25 Cst-GE, 8 de la Convention de 
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 
4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101) et 18 du Pacte international du 
16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte II - RS 0.103.2), 
garantit la liberté de conscience et de croyance (al. 1) et accorde à toute personne 
le droit de choisir librement sa religion ainsi que de se forger ses convictions 


- 13/29 - 
A/523/2019 
philosophiques et de les professer individuellement ou en communauté (al. 2), 
d’adhérer à une communauté religieuse ou d’y appartenir et de suivre un 
enseignement religieux (al. 3). En outre, nul ne peut être contraint d’adhérer à une 
communauté religieuse ou d’y appartenir, d’accomplir un acte religieux ou de 
suivre un enseignement religieux (al. 4). 
 
 
La liberté religieuse englobe tant la liberté intérieure de croire, de ne pas 
croire ou de modifier ses convictions religieuses que la liberté extérieure 
d’exprimer ses convictions, de les pratiquer et de les divulguer dans certaines 
limites, ou de ne pas les partager (ATF 145 I 121 consid. 5.1 et les références 
citées ; ACEDH Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260-A, § 31 et 
Otto-Preminger-Institut c. Autriche du 20 septembre 1994, série A n° 276, § 47), 
sous la forme de culte, d’enseignement, de pratiques ou d’accomplissement de 
rites (ACEDH Leyla Şahin c. Turquie du 10 novembre 2005, Rec. 2005-XI, 
§ 105). Elle figure, dans sa dimension religieuse, parmi les éléments les plus 
essentiels de l’identité des croyants et de leur conception de la vie, mais elle est 
aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques, les sceptiques ou les 
indifférents (ACEDH İzzettin Doğan et autres c. Turquie du 26 avril 2016, 
req. 62649/10, § 103). Elle inclut le droit de chacun de se comporter en principe 
selon les enseignements de sa foi et d’agir conformément à ses convictions. Elle 
protège toutes les religions, quel que soit le nombre de leurs fidèles en Suisse 
(ATF 145 I 121 consid. 5.1 ; 142 I 49 consid. 3.4 et les références citées). Elle ne 
protège toutefois pas n’importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou 
conviction et ne garantit pas toujours le droit de se comporter dans le domaine 
public d’une manière dictée ou inspirée par sa religion ou ses convictions 
(ACEDH Leyla Şahin c. Turquie précité § 105 et 121). 
 
 
Au-delà des actes cultuels, la garantie constitutionnelle protège le respect 
des injonctions et usages religieux ainsi que les autres manifestations de la 
croyance, en tant que ces comportements constituent l’expression de la conviction 
religieuse (ACEDH Osmanoğlu et Kocabaş c. Suisse du 10 janvier 2017, 
req. 29086/12, § 41). Tel est le cas des prescriptions religieuses relatives à 
l’habillement, comme le voile islamique, la kippa juive, l’habit des religieux 
chrétiens ou encore le port d’une croix, qui bénéficient aussi de la protection 
conférée par l’art. 15 Cst. (ATF 142 I 49 consid. 3.6 et les références citées). 
 
c. 
L’art. 16 al. 2 Cst., ainsi que l’art. 10 CEDH, 19 par. 2 Pacte II et 26 
al. 1 Cst-GE, garantit à toute personne le droit de former, d’exprimer et de 
répandre librement son opinion en recourant à tous les moyens propres à établir la 
communication, à savoir la parole, l’écrit ou le geste, sous quelque forme que ce 
soit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_443/2017 du 29 août 2018 consid. 6.1 et les 
références citées). Cette très grande extension du domaine d’application de la 
liberté d’expression s’explique par l’extrême diversité des situations visées, des 
informations et opinions susceptibles d’être émises et des façons de les exprimer, 


- 14/29 - 
A/523/2019 
ainsi que les circonstances dans lesquelles elles le sont (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_443/2017 précité consid. 6.1). 
 
d. 
L’art. 22 Cst. garantit la liberté de réunion (al. 1), toute personne ayant le 
droit d’organiser des réunions et d’y prendre part ou non (al. 2). Les 
art. 32 Cst-GE, 11 CEDH et 21 Pacte II offrent des garanties comparables. Sont 
considérées comme des réunions au sens de ces dispositions les formes les plus 
diverses de regroupements de personnes dans le cadre d’une organisation 
déterminée, dans le but, compris dans un sens large, de former ou d’exprimer 
mutuellement une opinion (ATF 144 I 281 consid. 5.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_451/2018 du 13 septembre 2019 consid. 3.1.1). La jurisprudence déduit des 
libertés de réunion et d’opinion un droit conditionnel à un usage accru du domaine 
public pour les manifestations avec appel au public (ATF 144 I 50 consid. 6.3 et 
les références citées). De telles manifestations impliquent la mise à disposition 
d’une partie du domaine public, en limitent l’usage simultané par des 
non-manifestants et ne permettent plus, localement et temporairement, un usage 
commun. Cette situation exige qu’un ordre de priorité soit fixé entre les divers 
usagers et cela implique de soumettre la tenue de telles réunions à autorisation. 
Dans ce cadre, l’autorité doit tenir compte d’une part des intérêts des 
organisateurs à pouvoir se réunir et s’exprimer et, d’autre part, de l’intérêt de la 
collectivité et des tiers à limiter les nuisances, notamment à prévenir les actes de 
violence. Il s’agit d’assurer l’utilisation adéquate des installations publiques 
disponibles dans l’intérêt de la collectivité et du voisinage ainsi que de limiter 
l’atteinte portée par la manifestation aux libertés des tiers non-manifestants 
(ATF 143 I 147 consid. 3). La liberté de réunion peut être restreinte par 
l’application de la clause générale de police. Celle-ci confère à l’autorité 
exécutive le droit, même sans base constitutionnelle ou légale expresse, de 
prendre les mesures indispensables pour rétablir l’ordre public s’il a été troublé, 
ou pour le préserver d’un danger sérieux qui le menace d’une façon directe et 
imminente (arrêt du Tribunal fédéral 1C_451/2018 précité consid. 3.1.1). 
6) 
 
En l’espèce, si la personne physique recourante est incontestablement 
titulaire de la liberté de conscience et de croyance, la question peut souffrir de 
rester indécise s’agissant de l’association qui apparaît, selon ses statuts, davantage 
œuvrer pour l’égalité de traitement de la communauté musulmane à Genève que 
poursuivre en tant que tel un but religieux (ATF 142 I 195 consid. 5.2 ss). 
 
 
En tant que l’art. 3 al. 3, 4 et 5 LLE impose aux membres du Conseil d’État, 
d’un exécutif communal, aux magistrats du Pouvoir judiciaire et de la Cour des 
comptes, aux membres du Grand Conseil et des conseils municipaux ainsi qu’aux 
agents de l’État et des personnes morales de droit public de s’abstenir de signaler 
leur appartenance religieuse, il emporte une restriction à la liberté de conscience et 
de croyance des personnes concernées. Ces dispositions excluent ainsi que, 
s’agissant de la manifestation extérieure de leurs convictions, ces personnes 


- 15/29 - 
A/523/2019 
fassent montre de leur foi, notamment par le port du voile islamique, de la kippa 
juive ou d’une croix chrétienne, éléments protégés par la liberté de conscience et 
de croyance, qui garantit la possibilité d’agir conformément à ses convictions 
religieuses. Les administrés sont également soumis à un certain nombre de 
restrictions, mentionnées à l’art. 7 al. 1 (signes religieux ostentatoires) et al. 2 
(visibilité du visage), aux conditions mentionnées par ces dispositions, ce qui 
emporte également une ingérence à leur liberté religieuse. 
 
 
L’art. 3 al. 3 et 5 LLE impose au surplus aux membres du Conseil d’État, 
d’un exécutif communal, aux magistrats du Pouvoir judiciaire et de la Cour des 
comptes ainsi qu’aux agents de l’État et des personnes morales de droit public de 
s’abstenir de signaler leur appartenance non seulement par des signes extérieurs, 
mais également par des propos, ce qui touche aussi à l’aspect externe de cette 
liberté. Dans ce cadre, la liberté d’expression garantie par les art. 16 al. 2 Cst., 
10 CEDH, 19 par. 2 Pacte II et 26 al. 1 Cst-GE n’a pas de portée distincte par 
rapport à la liberté de conscience et de croyance, qui apparaît comme une garantie 
spéciale de la liberté d’opinion et d’expression (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_396/2008 du 15 septembre 2008 consid. 8.1 ; Jacques DUBEY, Droits 
fondamentaux, vol. II, 2018, n. 1946). 
 
 
Il en va de même des restrictions des manifestations religieuses cultuelles ou 
non se déroulant sur le domaine public visées à l’art. 6 LLE, qui tombent dans le 
champ de protection de la liberté religieuse. Celle-ci constitue ainsi une garantie 
spécifique dans le cadre de laquelle le grief de la violation de la liberté de réunion 
et de manifestation se confond avec celui de la violation de la liberté de 
conscience et de croyance (ATF 108 Ia 41 consid. 2 ; Jacques DUBEY, op. cit., 
vol. II, n. 1946). 
 
 
Même si la manifestation extérieure d’une religion peut non seulement être 
importante aux yeux des personnes concernées mais également obéir à une 
exigence impérative de celle-ci, elle n’appartient pas, selon la jurisprudence, au 
noyau intangible de la liberté de conscience et de croyance (ATF 142 I 195 
consid. 5.4 ; 142 I 49 consid. 6 ; 123 I 296 consid. 2b/cc), pour autant du reste que 
la notion de noyau intangible ait une quelconque portée sur le plan juridique, ce 
qui est contesté par une partie de la doctrine (Pierre TSCHANNEN, Staatsrecht 
der Schweizerischen Eigenossenschaft, 4e éd., 2016, § 7 n. 115 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 
vol. II, 3e éd., 2013, n. 254 ; Christof RIEDO / Marcel Alexander NIGGLI, 
Unantastbar ? Bemerkungen zum so genannten Kerngehalt von Grundrechten oder 
Much Ado About Nothing, PJA 2011 p. 762-770). À l’instar des autres libertés, 
elle peut ainsi être restreinte aux conditions posées par l’art. 36 Cst. 
7) 
 
Les restrictions à la liberté de conscience et de croyance ne sont admissibles 
que si elles satisfont aux conditions prévues en cas de restriction aux droits 
fondamentaux. Elles doivent ainsi reposer sur une base légale, être justifiées par 


- 16/29 - 
A/523/2019 
un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui et être 
proportionnées au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; art. 43 al. 1 à 3 Cst-GE ; 
ATF 139 I 280 consid. 4.3 et les références citées). 
8) 
a. 
Les restrictions graves doivent reposer sur une disposition claire et expresse 
de la loi au sens formel, les cas de danger sérieux, direct et imminent étant 
réservés (art. 36 al. 1 Cst.). Se déduisant du principe de la légalité, l’exigence de 
densité normative suffisante renvoie au degré de clarté et de précision que des 
dispositions générales et abstraites doivent avoir pour que leur application soit 
prévisible (ACST/19/2018 du 15 août 2018 consid. 6a et les références citées ; 
ACEDH İzzettin Doğan et autres c. Turquie précité § 99). Le degré de précision 
exigible ne peut toutefois pas être défini abstraitement car il dépend de la diversité 
des états de fait à réglementer, de la complexité et de la prévisibilité de la décision 
à prendre dans le cas d’espèce, des destinataires de la règle, de l’intensité de 
l’atteinte portée aux droits fondamentaux et, finalement, de l’appréciation de la 
situation qui n’est possible que lors de l’examen du cas individuel et concret 
(ATF 139 I 280 consid. 5.1 et les références citées). 
 
 
La gravité de l’atteinte à un droit fondamental s’apprécie selon des critères 
objectifs. Toutefois, dans le domaine de la liberté de conscience et de croyance, 
cette appréciation est difficile, dans la mesure où les sentiments et les convictions 
religieux sont motivés de manière subjective. Les organes étatiques doivent ainsi 
se référer à la signification des règles religieuses pour les personnes concernées 
(ATF 139 I 280 consid. 5.2 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_546/2018 du 11 mars 2019 consid. 4.3). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré 
que l’interdiction générale de porter le voile pendant la classe, imposée à une 
élève, était une restriction grave de sa liberté de conscience et de croyance 
(ATF 142 I 49 consid. 7.2 et les références citées). Il a toutefois laissé la question 
de la gravité de l’atteinte ouverte dans le cas d’une interdiction faite à une 
enseignante de porter le voile à l’école, considérant qu’il suffisait que la 
prescription de comportement découle d’une obligation plus générale contenue 
dans la loi au sens formel (ATF 123 I 269 consid. 3). Plus récemment, il a jugé 
qu’un règlement cantonal qui interdisait aux magistrats et autres membres du 
pouvoir judiciaire le port de symboles religieux visibles dans leurs contacts avec 
le public était suffisamment précis pour permettre aux personnes concernées 
d’adapter leur comportement en conséquence (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_546/2018 précité consid. 4.3.3). 
 
b. 
En l’espèce, les dispositions litigieuses figurent dans la LLE, soit une loi au 
sens formel qui a été soumise au référendum. 
 
 
La portée de l’art. 3 al. 3, 4 et 5 est limitée, dès lors que ces dispositions ne 
s’appliquent, d’une part, qu’aux propos ou signes extérieurs et, d’autre part, que 
dans le cadre respectivement de l’exercice des fonctions des personnes concernées 
et des contacts avec le public. Cet article ne comporte aucune restriction 


- 17/29 - 
A/523/2019 
supplémentaire à la liberté religieuse des personnes visées en dehors de ces 
situations et dans leur vie quotidienne. À cela s’ajoute qu’à la différence d’élèves 
qui se verraient interdire le port d’un signe religieux à l’école (cf. ATF 142 I 49 
consid. 7.2), il peut être attendu des personnes concernées, qui occupent 
différentes fonctions au sein de l’État, dont certaines sont les plus hautes, qu’elles 
composent dans une certaine mesure avec une telle situation conflictuelle (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_546/2018 précité consid. 4.3.3). 
 
 
Il en va de même s’agissant de la portée des art. 6 et 7 LLE. En effet, l’art. 6 
al. 1 et 2 LLE se limite aux manifestations cultuelles, lesquelles sont soumises à 
autorisation en cas d’utilisation du domaine public. Quant à l’art. 7 LLE, il limite 
son application aux signes religieux ostentatoires pour une durée limitée (avec un 
contrôle judiciaire à bref délai ; al. 1) et aux seules administrations publiques, 
établissements publics ou subventionnés et tribunaux s’agissant de la visibilité du 
visage (al. 2), sans autre restriction aux signes religieux extérieurs. 
 
 
De ce point de vue, l’on ne saurait, objectivement et abstraitement, qualifier 
l’atteinte de grave, de sorte que des exigences trop sévères quant à la précision de 
la 
formulation 
des 
dispositions 
contestées 
ne 
peuvent 
être 
posées 
(cf. ATF 128 I 295 consid. 5b/aa). 
 
c. 
Selon les recourants, les dispositions litigieuses ne seraient pas 
suffisamment déterminées, puisqu’elles ne comportent aucune définition des 
termes utilisés, qui seraient sujets à interprétation. S’il est vrai que la formulation 
des art. 3 al. 3, 4 et 5, art. 6 al. 1 et 2 et art. 7 LLE est large, le fait qu’ils soient 
sujets à interprétation ne permet pas encore de conclure qu’ils seraient trop 
imprécis pour être appliqués de façon prévisible, dans un cas particulier (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_546/2018 précité consid. 4.4.1). Ces articles, rédigés en 
termes généraux et abstraits, définissent leur champ d’application personnel, 
matériel et temporel de manière suffisante pour que les personnes concernées 
puissent adapter leur comportement en conséquence. 
 
 
Bien que la distinction entre les manifestations religieuses de nature 
cultuelle et non cultuelle de l’art. 6 LLE puisse ne pas être évidente à prime abord, 
il ressort néanmoins des travaux législatifs que les premières concernent 
l’accomplissement d’actes ou de rites liés à la liturgie d’une religion, ce que 
prévoyait au demeurant déjà l’aLCExt, étant précisé que le projet du Conseil 
d’État en donnait également une définition. Par ailleurs, en cas d’usage accru du 
domaine public, en particulier lors de manifestations au sens de l’art. 2 LMDPu, 
l’exigence d’une base légale doit être relativisée, comme le retient la 
jurisprudence (ATF 119 Ia 445 consid. 2a). Il en va de même de l’art. 7 al. 1 LLE, 
qui concrétise le pouvoir général de police, lequel permet de limiter valablement 
les libertés en conférant le droit à l’autorité, sans se fonder sur une base 
constitutionnelle ou légale expresse, de prendre les mesures indispensables pour 
rétablir l’ordre public s’il a été troublé ou pour le préserver d’un danger sérieux 


- 18/29 - 
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qui le menace de manière directe ou imminente (Andreas AUER / Giorgio 
MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 206). 
 
 
À ces éléments s’ajoute le fait que dans le cadre du présent recours, le juge 
constitutionnel, chargé du contrôle abstrait des normes, doit faire preuve d’une 
certaine retenue, un contrôle concret de l’application des dispositions litigieuses 
dans un cas particulier demeurant par ailleurs possible (ACST/19/2018 précité 
consid. 6c), de même du reste qu’un contrôle abstrait ultérieur du règlement du 
Conseil d’État adopté sur cette base, conformément à la clause de délégation de 
l’art. 7 LLE. 
9) 
a. 
Les restrictions de la liberté de conscience et de croyance doivent répondre à 
un intérêt public ou se justifier par la protection d’un droit fondamental d’autrui 
(art. 36 al. 2 Cst.). La notion d’intérêt public varie en fonction du temps et des 
lieux et comprend non seulement les biens de police (tels que l’ordre, la sécurité, 
la santé et la paix publics), mais aussi les valeurs culturelles, écologiques et 
sociales dont les tâches de l’État sont l’expression. Il incombe au législateur de 
définir, dans le cadre d’un processus politique et démocratique, quels intérêts 
publics peuvent être considérés comme légitimes, en tenant compte de l’ordre de 
valeurs posé par le système juridique. Si les droits fondamentaux en jeu ne 
peuvent être restreints pour les motifs indiqués par la collectivité publique en 
cause, l’intérêt public allégué ne sera pas tenu pour pertinent (ATF 142 I 49 
consid. 8.1 et les références citées). 
 
b. 
Les recourants contestent l’existence d’un intérêt public, les dispositions 
litigieuses ayant un effet stigmatisant. 
 
 
L’art. 3 al. 3, 4 et 5 et l’art. 6 LLE consacrent la neutralité confessionnelle 
de l’État, dont le but est non seulement de protéger les convictions religieuses des 
citoyens, mais également d’assurer la paix religieuse (ATF 142 I 49 consid. 8.2.3 ; 
123 I 296 consid. 4a, 4b/bb), dans un esprit de tolérance et d’ouverture (ACEDH 
S.A.S c. France du 1er juillet 2014, Grande Chambre, req. 43835/11, Rec. 2014, § 
121 et Lautsi et autres c. Italie du 18 mars 2011, req. 30814/06, Rec. 2011, § 60). 
Ils imposent à l’État, et par là même aux personnes qui l’incarnent, de s’abstenir, 
dans les actes publics, de toute considération confessionnelle ou religieuse 
susceptible de compromettre la liberté des citoyens dans une société pluraliste, en 
montrant que l’État ne s’identifie pas à une croyance déterminée (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_546/2018 précité consid. 4.5). En cela, ils poursuivent 
également le but de protéger les droits et libertés d’autrui en préservant le respect 
de toutes les croyances religieuses et orientations spirituelles des citoyens, 
destinataires de l’exigence de neutralité imposée à l’État, en leur assurant une 
stricte égalité, sans distinction de religion (ACEDH Ebrahimian c. France du 26 
novembre 2015, req. 64846/11, Rec. 2015, § 53, et Leyla Şahin c. Turquie précité 
§ 99). 


- 19/29 - 
A/523/2019 
 
 
Dans ce cadre, un tel intérêt public n’apparaît pas contraire à la politique 
d’intégration poursuivie par l’État, puisqu’il tend à traiter de manière égale tous 
les citoyens du point de vue de leurs conceptions philosophiques et religieuses, en 
se fondant sur la tradition de laïcité du canton de Genève (ATF 142 I 49 
consid. 4.4 ; 
139 
I 
280 
consid. 
5.5 ; 
sur 
cette 
notion, 
voir 
Tristan ZIMMERMANN, La laïcité et la République et canton de Genève, SJ 
2011 29-77, p. 60 ss), ancrée à l’art. 3 al. 1 Cst-GE. Que cette disposition n’oblige 
pas les autorités à légiférer n’y change rien et n’est pas déterminant, la disposition 
constitutionnelle en cause ne le prohibant pas non plus. 
 
 
À ces éléments s’ajoute, s’agissant plus particulièrement de l’art. 3 
al. 3 LLE, l’exigence d’indépendance et d’impartialité des tribunaux (art. 30 
al. 1 Cst. ; art. 40 al. 1, 117 al. 2 et 128 al. 1 Cst-GE), applicable aux magistrats, 
qui implique qu’ils ne se laissent guider, dans leurs fonctions, par aucune 
considération étrangère au litige (arrêt du Tribunal fédéral 2C_546/2018 précité 
consid. 4.5). Quant aux membres du Conseil d’État (art. 104 Cst-GE) et du Grand 
Conseil (art. 84 al. 1 Cst-GE) visés à l’art. 3 al. 3 et 4 LLE, l’exigence 
d’indépendance implique qu’ils exercent librement leur mandat. 
 
 
Si une interdiction générale des manifestations religieuses de nature 
cultuelle sur le domaine public ne répond, selon la jurisprudence, à aucun intérêt 
public, comme l’a relevé le Tribunal fédéral en lien avec l’ancienne aLCExt 
(ATF 108 Ia 41 consid. 2), qui prohibait toute célébration de culte, procession ou 
cérémonie religieuse sur la voie publique (art. 1 aLCExt), une limitation de 
celles-ci peut répondre à des motifs d’ordre et de sécurité publics, étant précisé 
qu’il n’existe pas de droit inconditionnel à un usage accru du domaine public. 
L’art. 7 LLE poursuit également des buts d’ordre et de sécurité publics en 
limitant, d’une part, le port de signes religieux ostentatoires en cas de troubles 
graves à l’ordre public et, d’autre part, en exigeant des administrés qu’ils montrent 
leur visage en certains lieux (cf. ACEDH S.A.S c. France précité § 115, 121 et 
122, dans lequel la CourEDH a, s’agissant de l’interdiction de se couvrir le visage 
en public, considéré qu’une telle réglementation pouvait également poursuivre un 
but de protection des droits et libertés d’autrui, ce qui requérait toutefois un 
examen rigoureux sous l’angle de la proportionnalité). 
 
 
L’adoption des dispositions contestées répond ainsi à des intérêts publics 
admissibles. 
10) a. 
Pour qu’une restriction d’un droit fondamental soit conforme au principe de 
la proportionnalité, il faut qu’elle soit apte à atteindre le but visé, que ce dernier ne 
puisse être atteint par une mesure moins incisive et qu’il existe un rapport 
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le 
résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (art. 36 al. 3 Cst. ; 
ATF 142 I 49 consid. 9.1). 


- 20/29 - 
A/523/2019 
 
 
Selon l’art. 9 § 2 CEDH, toute ingérence dans l’exercice du droit à la liberté 
de religion doit être nécessaire dans une société démocratique. Une ingérence est 
considérée comme telle pour atteindre un but légitime si elle répond à un besoin 
social impérieux et, en particulier, si elle est proportionnée au but légitime 
poursuivi (ACEDH İzzettin Doğan et autres c. Turquie précité, § 105). Selon la 
CourEDH, dans une société démocratique, où plusieurs religions coexistent au 
sein d’une même population, il peut se révéler nécessaire d’assortir la liberté de 
manifester sa religion ou ses convictions de limitations propres à concilier les 
intérêts des divers groupes et à assurer le respect des convictions de chacun 
(ACEDH İzzettin Doğan et autres c. Turquie précité, § 106, et Kokkinakis 
c. Grèce précité, § 33). 
 
b. 
La CourEDH a en particulier considéré que l’interdiction du port de 
vêtements ou symboles à caractère religieux sur le lieu de travail dans le cadre de 
fonctions officielles, faite à des fonctionnaires susceptibles d’être soumis à un 
devoir de discrétion, de neutralité et d’impartialité, était nécessaire dans une 
société démocratique (sous l’angle de la recevabilité de la requête, voir DCEDH 
Kurtulmuş c. Turquie du 24 janvier 2006, req. 65500/01, Rec. 2006-II, au sujet de 
l’interdiction faite à une professeure d’université de porter un voile lorsqu’elle 
enseignait ; Dahlab c. Suisse du 15 février 2001, req. 42393/98, Rec. 2001-V, sur 
l’interdiction faite à une enseignante de porter un voile à l’école ; Pitkevich 
c. Russie du 8 février 2001, req. 47936/99, concernant la révocation d’une juge au 
motif, notamment, qu’elle s’était livrée au prosélytisme et avait prié pendant des 
audiences). Dans l’ACEDH Ebrahimian c. France précité, qui concernait 
l’interdiction faite à une assistante sociale d’un hôpital public, qui était en contact 
avec des patients, de porter un voile sur son lieu de travail, la CourEDH a en 
particulier considéré qu’une telle mesure était nécessaire au regard de la neutralité 
du service public hospitalier qui pouvait être considérée comme liée à l’attitude de 
ses agents et qui exigeait que les patients ne puissent pas douter de leur 
impartialité (§ 64 ; voir également l’ACEDH Eweida et autres c. Royaume-Uni du 
15 janvier 2013, req. 48420/10, Rec. 2013 au sujet du port d’une croix chrétienne 
sur le lieu de travail). 
 
c. 
Selon la jurisprudence européenne, ni l’obligation faite à un étudiant de 
confession musulmane de présenter une photographie d’identité « tête nue » aux 
fins de la délivrance d’un diplôme universitaire (Karaduman c. Turquie du 
3 mai 1993, req. 16278/90, DR 74 p. 93), ni l’obligation faite à une personne de 
retirer son turban ou son voile lors de contrôles de sécurité aux aéroports ou dans 
une enceinte consulaire (Phull c. France du 11 janvier 2005, req. 35753/03, 
Rec. 2005-I ; El Morsli c. France du 4 mars 2008, req. 15585/06) ne constituent 
une atteinte à l’exercice du droit à la liberté de religion. L’obligation d’une 
photographie « tête nue » apposée sur un permis de conduire, qui constituait au 
demeurant une mesure ponctuelle, a également été considérée comme justifiée 
pour des raisons tenant à la sécurité publique et à la protection de l’ordre public, 


- 21/29 - 
A/523/2019 
notamment dans le cadre de contrôles effectués en relation avec les dispositions 
du code de la route (Mann Singh c. France du 13 novembre 2008, req. 24479/07). 
La CourEDH a en revanche constaté une violation de l’art. 9 CEDH s’agissant de 
l’obligation faite à un témoin dans un procès pénal, membre d’un groupe local 
adepte de la mouvance wahhabite / salafiste de l’islam, d’enlever sa calotte en 
audience (ACEDH Hamidović c. Bosnie-Herzégovine du 5 décembre 2017, 
req. 57792/15). 
 
d. 
La CourEDH s’est également penchée sur la question de l’interdiction de 
porter, en dehors des cérémonies religieuses, certaines tenues religieuses dans les 
lieux publics ouverts à tous comme les voies ou places publiques. Elle a considéré 
qu’une interdiction de porter une tenue caractéristique du groupe religieux 
Aczimendi tarikati sur le domaine public, non limitée à des établissements 
publics, qui s’appliquait à de simples citoyens en l’absence de tout acte de 
prosélytisme, était disproportionnée et constitutive d’une violation de l’art. 9 
CEDH (ACEDH Ahmet Arslan et autres c. Turquie du 23 février 2010, req. 
41135/98, § 44 ss). Elle est arrivée à une solution inverse dans l’ACEDH S.A.S c. 
France précité (voir également dans le même sens les ACEDH Belcacemi et 
Oussar c. Belgique du 11 juillet 2017, req. 37798/13, et Dakir c. Belgique du 
11 juillet 2017, req. 4619/12) qui concernait l’interdiction de porter une tenue 
destinée à dissimuler le visage dans l’espace public. Bien qu’une telle mesure ne 
pût pas se justifier pour des motifs tenant à la sécurité publique hors la présence 
d’un contexte révélant une menace générale (§ 139), elle pouvait néanmoins 
passer pour proportionnée aux fins de garantir les conditions du « vivre 
ensemble » (§ 142, 153, 157), malgré son champ d’application large et le faible 
nombre de femmes concernées (§ 145, 151). Dans cette affaire, la CourEDH a en 
outre attaché une grande importance au fait que l’interdiction en cause n’était pas 
explicitement fondée sur la connotation religieuse des habits visés mais sur le seul 
fait qu’ils dissimulaient le visage (§ 151). 
 
e. 
Dans l’ATF 144 I 281, le Tribunal fédéral a examiné la constitutionnalité de 
dispositions légales cantonales interdisant de se dissimuler le visage sur la voie 
publique. Il a jugé que les exceptions prévues à cette interdiction, formulées de 
manière exhaustive, étaient problématiques sous l’angle de la liberté d’expression, 
de la liberté de réunion et de la liberté économique. Il n’a toutefois pas examiné la 
compatibilité des dispositions en cause avec la liberté de conscience et de 
croyance, dès lors que les recourants ne les avaient pas contestées sous cet angle 
(consid. 3). 
 
 
En 2017, une initiative populaire fédérale « Oui à l’interdiction de se 
dissimuler le visage » a été déposée puis a abouti (FF 2017 6109). Elle prévoit 
l’interdiction de se dissimuler le visage dans l’espace public et dans les lieux 
accessibles au public. Bien qu’ayant admis sa validité, le Conseil fédéral a 
proposé son rejet au profit du contre-projet qu’il a élaboré (Message du 


- 22/29 - 
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15 mars 2019 relatif à l’initiative populaire « Oui à l’interdiction de se dissimuler 
le visage » et au contre-projet indirect [loi fédérale sur la dissimulation du visage], 
FF 2019 2895 ; FF 2019 2931). Il a en particulier considéré que l’initiative allait 
trop loin en prévoyant une interdiction générale de se dissimuler le visage dans 
l’espace public et en interdisant au législateur de prévoir d’autres exceptions que 
celles mentionnées. Le port de la burqa et du niqab étaient en outre des 
phénomènes marginaux en Suisse et concernait principalement des touristes. Au 
demeurant, le port de masques et de cagoules lors de manifestations était déjà 
largement réglementé au niveau cantonal, les cantons devant rester, dans tous les 
cas, libres de légiférer lorsqu’ils l’estimaient nécessaire. Il ne pouvait pas non plus 
être exclu que l’initiative ait des effets négatifs sur la cohésion sociale et qu’elle 
conduise à exclure certaines femmes de l’espace public (Message, op. cit., 
p. 2922). Toutefois, dans la mesure où le fait de se dissimuler le visage pouvait 
poser problème lorsqu’une autorité devait identifier une personne et que celle-ci 
refusait de montrer son visage, le Conseil fédéral a proposé un contre-projet 
indirect à l’initiative, sous la forme d’une loi fédérale, qui instaure une obligation 
de montrer son visage lorsque le représentant d’une autorité suisse, en vertu du 
droit fédéral, doit, dans le cadre de l’accomplissement de sa tâche, identifier une 
personne (FF 2019 2933). 
 
 
À Genève, la LMDPu prévoit qu’il est interdit à quiconque participe à une 
manifestation notamment de revêtir, sauf dérogation par le Conseil d’État, une 
tenue destinée à empêcher son identification, un équipement de protection ou un 
masque à gaz (art. 6 al. 1 let. a LMDPu). 
11) a. 
En l’espèce, les recourants tiennent pour disproportionnées les restrictions à 
la liberté de conscience et de croyance opérées par les art. 3 al. 3, 4 et 5, 6 al. 1 et 
2 et 7 LLE. 
 
b. 
L’interdiction faite aux membres du Conseil d’État, d’un exécutif 
communal ainsi qu’aux magistrats du Pouvoir judiciaire et de la Cour des comptes 
de signaler leur appartenance religieuse par des propos ou des signes extérieurs 
constitue une mesure propre à assurer la neutralité religieuse de l’État. Les 
personnes concernées sont amenées à assumer les plus hautes fonctions exécutives 
et judiciaires de l’État, qu’elles incarnent, et, bien qu’élues par le corps électoral 
(art. 52 al. 1 let. b, c et d et 53 let. b Cst-GE), elles sont dans une situation 
semblable aux autres agents de l’État en raison de leur relation avec celui-ci. 
Ainsi, les membres des exécutifs font non seulement partie du gouvernement, un 
organe collégial (art. 105 al. 1 et 141 al. 1 Cst-GE), mais sont également à la tête 
de l’administration qu’ils dirigent (art. 106 al. 1 Cst-GE) et ont une fonction de 
représentation respectivement du canton (art. 111 al. 1 Cst-GE) et de la commune 
(art. 50 al. 1 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 - LAC - 
B 6 05) vis-à-vis de l’extérieur. Quant aux magistrats, ils sont tenus, comme 


- 23/29 - 
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précédemment mentionné, d’exercer leurs charges de manière indépendante et 
impartiale. 
 
 
L’art. 3 al. 5 LLE concernant les agents de l’État constitue également une 
mesure propre à assurer la neutralité religieuse. S’il est vrai que la jurisprudence 
fédérale n’a eu à se prononcer que sur le cas d’une enseignante portant le voile à 
l’école et que, dans ce cadre, le Tribunal fédéral a mis l’accent sur le rapport 
qu’entretenait les jeunes élèves avec leur enseignante, qui détenait une part de 
l’autorité scolaire et personnifiait l’école (ATF 123 I 296 consid. 4b/cc), les 
principes qu’il a développés peuvent également s’appliquer aux autres agents de 
l’État. Ainsi, même si ceux-ci ne s’adonnent pas au prosélytisme ni ne parlent de 
leurs convictions aux administrés en arborant un signe religieux extérieur, leur 
comportement n’en est pas moins imputable à l’État, en particulier lorsqu’ils sont 
en contact avec le public. À cela s’ajoute que l’interdiction en cause est limitée à 
ces derniers cas, de sorte que de ce point de vue, elle respecte aussi le principe de 
proportionnalité. 
 
 
Les membres des autorités visés par les dispositions litigieuses ne sauraient 
ainsi donner l’apparence d’être guidés par des convictions religieuses dans 
l’exercice de leurs fonctions, ni de prendre en compte une conception religieuse 
au détriment d’une autre dans une société pluraliste. L’art. 3 al. 3 et 5 LLE permet 
dès lors d’atteindre le but d’intérêt public visé de manière adéquate, en leur 
imposant de s’abstenir, dans les actes publics, de toute considération 
confessionnelle ou religieuse, même si une telle situation pourrait les placer 
devant une alternative difficile, laquelle devra toutefois s’analyser au cas par cas, 
et non pas dans le cadre du contrôle abstrait des normes (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_546/2018 précité consid. 4.6). Dans ce dernier cadre, il suffit de constater 
qu’une interprétation conforme à la Cst. est possible, étant précisé qu’une 
application conforme au droit supérieur s’imposera, par exemple au sujet de la 
nature des propos admissibles au regard de l’art. 3 al. 3 LLE ; ainsi, une sanction 
disciplinaire infligée à un magistrat qui indiquerait simplement, à une occasion, à 
quelle confession il appartient serait a priori disproportionnée. Il en ira de même, 
de manière générale, de l’utilisation d’expressions usuelles de la langue française 
impliquant des références à une croyance. Le même raisonnement devra être suivi 
pour les autres agents de l’État visés à l’art. 3 al. 5 LLE. 
 
 
La portée de l’art. 3 al. 3 et 5 LLE est au surplus limitée tant quant à son 
objet qu’à sa durée, puisqu’il s’applique, d’une part, aux seuls propos et signes 
extérieurs et, d’autre part, aux contacts avec le public. La disposition litigieuse 
respecte ainsi le principe de proportionnalité et est conforme à la jurisprudence 
(ATF 123 I 296 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_546/2018 précité 
consid. 4.6). 
 
c. 
La situation se présente sous un autre angle s’agissant des membres du 
Grand Conseil et des conseils municipaux, dont la condition et la fonction ne 


- 24/29 - 
A/523/2019 
s’apparentent pas à celles des personnes visées à l’art. 3 al. 3 et 5 LLE. Bien que 
la portée de l’interdiction de l’art. 3 al. 4 LLE soit limitée aux signes extérieurs 
lors de séances plénières et de représentations officielles, elle n’apparaît ni apte ni 
nécessaire à atteindre le but d’intérêt public poursuivi. 
 
 
En effet, en tant que membres d’un organe législatif de milice, les 
parlementaires n’ont pas vocation à représenter l’État mais la société et son 
pluralisme, qu’ils incarnent, ce qui ressort de divers avis exprimés lors des travaux 
législatifs ayant mené à l’adoption de l’art. 3 al. 4 LLE. Cet article a d’ailleurs 
tenu compte de cette particularité en limitant l’interdiction de l’appartenance 
religieuse aux seuls signes extérieurs, sans égard aux propos pouvant être 
prononcés, lesquels demeurent libres, y compris d’un point de vue religieux. L’on 
ne voit ainsi pas ce qui justifierait que la même liberté ne leur soit pas accordée en 
matière de signes religieux extérieurs. 
 
 
Imposer aux organes législatifs une totale neutralité confessionnelle, sans 
égards à leurs particularités, met au surplus à mal le principe démocratique 
exprimé à l’art. 51 Cst., qui impose aux cantons de se doter notamment d’un 
parlement élu au suffrage universel (ACST/15/2019 du 25 mars 2019 consid. 3b). 
Dans ce cadre, les membres du parlement – qui ne sont en Suisse, que ce soit au 
niveau fédéral ou au niveau cantonal ou communal, pas des professionnels – sont 
censés représenter différents courants d’opinions, y compris religieuses, qui se 
retrouvent dans la société, le rôle de l’État n’étant pas d’éliminer ce pluralisme 
mais bien de le consacrer pour qu’il se traduise dans la composition des organes 
législatifs. Du reste, bien que cela ne soit pas déterminant, aucun canton suisse ne 
prévoit en l’état une telle règle pour les membres de son parlement ou de ses 
organes délibératifs. 
 
 
L’art. 3 al. 4 LLE revient en outre, dans les faits, à créer une règle 
d’incompatibilité confessionnelle prohibée (ATF 114 Ia 395 consid. 8f/g), en 
empêchant les personnes manifestant leur appartenance religieuse d’accéder à un 
mandat électif, alors que la laïcité ne se présente plus comme une condition 
d’accès à ces fonctions. Il ne ressort d’ailleurs pas des travaux de la Constituante 
que celle-ci aurait voulu, lors de l’adoption de l’art. 3 Cst-GE, étendre l’exigence 
de neutralité confessionnelle aux membres des parlements, contrairement aux 
personnes exerçant une charge élective permanente comme les conseillers d’État 
ou les juges (Michel HOTTELIER, L’exigence de laïcité au regard de la 
Constitution genevoise du 14 octobre 2012, in : Frédéric BERNARD / 
Eleanor MCGREGOR / Diane VALLÉE-GRISEL [éd.], Études en l’honneur de 
Tristan Zimmermann, Constitution et religion, Les droits de l’homme en 
mémoire, 2017, 151-166, p. 158). Toutefois, contrairement à ce que soutiennent 
les recourants, l’art. 3 al. 4 LLE, de même d’ailleurs que l’art. 3 al. 3 LLE, ne 
contrevient pas à la garantie de l’art. 34 Cst., qui protège la liberté de vote, dans la 
mesure où il n’empêche pas, pour les électeurs, de porter leur choix sur les 


- 25/29 - 
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candidats qu’ils souhaitent élire ni pour les candidats qui remplissent les 
conditions requises de se faire élire. 
 
 
Il résulte de ces éléments que dans le cas des organes délibératifs, il est 
disproportionné de faire primer l’aspect institutionnel de la liberté religieuse sur 
son aspect individuel. Il s’ensuit que l’art. 3 al. 4 LLE, qui ne peut faire l’objet 
d’aucune interprétation conforme au droit supérieur, sera annulé. 
 
d. 
Bien que l’art. 6 al. 1 et 2, contrairement à l’art. 1 aLCExt, n’emporte 
aucune interdiction absolue des manifestations religieuses de nature cultuelle sur 
le domaine public, il n’en demeure pas moins qu’il les restreint fortement, en 
prévoyant qu’elles ne peuvent être autorisées qu’exceptionnellement. Une telle 
restriction apparaît disproportionnée et peu compatible avec la jurisprudence 
fédérale, même ancienne (ATF 108 Ia 41). L’on ne voit ainsi pas en quoi elle 
serait apte et nécessaire à atteindre le but d’intérêt public visé, soit le maintien de 
l’ordre et de la sécurité publics, dès lors qu’en tout état de cause ce type de 
manifestation, à l’instar de tout autre usage accru du domaine public, est soumis à 
autorisation aux conditions figurant dans la LMDPu - à laquelle renvoie l’art. 6 
al. 2 LLE -, qui permet déjà de tenir compte de ces intérêts publics dans le cadre 
de l’octroi de l’autorisation y afférente. 
 
 
Il est néanmoins possible de donner à l’art. 6 al. 1 et 2 LLE une 
interprétation conforme au droit supérieur, dans le sens où, lorsque les 
manifestations cultuelles ne peuvent pas, pour une raison ou une autre, se dérouler 
sur le domaine privé, même si celui-ci ne doit pas être nécessairement clos selon 
les travaux préparatoires, alors elles doivent pouvoir se dérouler sur le domaine 
public aux mêmes conditions que les manifestations religieuses non cultuelles 
visées à l’art. 6 al. 3 LLE, en application de la LMDPu, étant précisé que, dans 
tous les cas, il n’existe pas de droit inconditionnel à un usage accru du domaine 
public (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_451/2018 précité consid. 3.1.1) et que 
l’abus de droit est réservé. Quant à l’art. 6 al. 4 LLE, qui n’est pas contesté en tant 
que tel par les recourants, il n’apparaît, selon les travaux législatifs, pas avoir de 
portée propre pour refuser une autorisation de manifestation religieuse selon l’al. 
2 ou 3 de l’art. 6 LLE, mais rappelle les éléments entrant en compte dans l’octroi 
ou le refus de l’autorisation y relative. 
 
e. 
Pour des raisons tenant à l’ordre et à la sécurité publics, l’art. 7 al. 1 LLE 
permet au Conseil d’État de restreindre ou d’interdire le port de signes religieux 
ostentatoires. Bien que cette disposition ne comporte aucune définition de ce 
dernier terme, il ressort des travaux préparatoires qu’il doit s’agir de signes 
religieux provocateurs uniquement, sans que ne soient concernés d’autres signes 
religieux extérieurs, même forts, la kippa juive ou le voile islamique n’étant pas 
visés. L’autorité en charge de l’application de cette disposition devra ainsi, pour 
atteindre le but d’intérêt public visé, à savoir la préservation de l’ordre et de la 
sécurité publics, interpréter ces termes strictement, étant précisé que s’il devait 


- 26/29 - 
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s’agir de signes religieux recouvrant le visage, devrait alors également être 
interdite toute tenue empêchant l’identification des personnes, et ce de manière 
générale, sans lien avec une quelconque appartenance religieuse, sous peine de 
rendre vaine la réalisation de l’objectif poursuivi par l’art. 7 al. 1 LLE. En outre, 
étant donné le vaste champ d’application de cette disposition, qui concerne le 
domaine public et les bâtiments publics de manière générale, sa mise en œuvre ne 
devra se faire que de manière très restrictive, afin de prévenir strictement des 
troubles graves à l’ordre et à la sécurité publics en raison d’un danger qui les 
menace de manière directe et imminente, comme l’indique du reste l’exposé des 
motifs relatif à cette disposition. Sous ces angles, l’art. 7 al. 1 LLE se prête ainsi à 
une interprétation conforme au droit supérieur, étant précisé que son application 
pourra faire l’objet d’un contrôle judiciaire à brève échéance, le délai indiqué, de 
quinze jours, constituant un simple délai d’ordre au regard du temps nécessaire 
aux échanges d’écritures et à ce qu’il soit statué sur le fond de la demande. 
 
 
L’art. 7 al. 2 LLE exige la visibilité du visage des administrés dans les 
administrations publiques, les établissements publics ou subventionnés ainsi que 
dans les tribunaux. Une telle mesure, qui est limitée à certains lieux et n’empêche 
pas le port de signes religieux en tant que tels, est conforme au principe de 
proportionnalité, pour autant toutefois qu’elle soit appliquée également à tout 
vêtement ou couvre-chef masquant le visage, même sans connotation religieuse. 
Les travaux préparatoires mentionnent d’ailleurs à titre d’exemple d’exception le 
port du masque au sein d’un hôpital, preuve que tout administré, indépendamment 
de l’existence ou non d’un signe religieux, doit en principe montrer son visage 
dans les lieux limitativement indiqués. À cela s’ajoute qu’en tant qu’une telle 
mesure ne peut se justifier pour d’autres motifs qu’aux fins d’identification, afin 
d’assurer dans ce cas le respect de l’ordre et de la sécurité publics, et non pas par 
les conditions du « vivre ensemble », elle devra être appliquée de manière 
raisonnée. En édictant les exceptions à cette obligation, le Conseil d’État devra en 
outre s’inspirer des récents développements jurisprudentiels en la matière 
(ATF 144 I 281). 
12) a. 
Les recourants soutiennent que les dispositions attaquées seraient 
discriminatoires. Ce grief sera toutefois examiné en lien avec le seul art. 3 al. 3 et 
5 LLE, au regard du sort réservé à l’art. 3 al. 4 LLE et de l’interprétation 
conforme au droit supérieur qu’il est possible de donner aux autres dispositions 
contestées. 
 
b. 
Une discrimination au sens de l’art. 8 al. 2 Cst. est réalisée lorsqu’une 
personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement en raison de 
son appartenance à un groupe déterminé historiquement ou dans la réalité sociale 
contemporaine, mise à l’écart ou considérée comme de moindre valeur. La 
discrimination constitue une forme qualifiée d’inégalité de traitement de 
personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle produit sur un 


- 27/29 - 
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être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement 
ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui concerne une 
part essentielle de l’identité de la personne intéressée ou à laquelle il lui est 
difficilement possible de renoncer (ATF 143 I 129 consid. 2.3.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_752/2018 précité consid. 5.1). 
 
 
L’art. 8 al. 2 Cst. interdit non seulement la discrimination directe, mais 
également la discrimination indirecte. Une telle discrimination existe lorsqu’une 
réglementation, qui ne désavantage pas directement un groupe déterminé, 
défavorise tout particulièrement, par ses effets et sans justification objective, les 
personnes appartenant à ce groupe. Eu égard à la difficulté de poser des règles 
générales et abstraites permettant de définir pour tous les cas l’ampleur que doit 
revêtir l’atteinte subie par un groupe protégé par l’art. 8 al. 2 Cst. par rapport à la 
majorité de la population, la reconnaissance d’une situation de discrimination ne 
peut résulter que d’une appréciation de l’ensemble des circonstances du cas 
particulier. En tout état de cause, l’atteinte doit revêtir une importance 
significative, le principe de l’interdiction de la discrimination indirecte ne pouvant 
servir qu’à corriger les effets négatifs les plus flagrants d’une réglementation 
étatique (ATF 145 I 73 consid. 5.1 et les références citées). 
 
c. 
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l’art. 3 al. 3 et 5 LLE ne 
comporte aucune discrimination, ni directe, ni indirecte. En effet, il s’applique à 
tous les propos et signes religieux extérieurs, indépendamment de leur type et de 
leur nature. Que certaines confessions adoptent des signes plus visibles que 
d’autres ou rendent obligatoire le port de certains attributs vestimentaires à leurs 
fidèles n’y change rien et ne permet pas encore de conclure à l’existence d’une 
discrimination. Les travaux ayant conduit à l’adoption de cette disposition 
mentionnent d’ailleurs plusieurs signes religieux extérieurs, se référant tant au 
voile islamique qu’à la kippa juive ou à la croix chrétienne. Rien n’indique au 
demeurant que la disposition litigieuse serait spécifiquement dirigée contre la 
religion musulmane, en particulier le voile islamique, même s’il est vrai que les 
débats ont mentionné deux de ces cas, au demeurant exceptionnels. En effet, la 
disposition litigieuse pourrait s’appliquer, dans les mêmes circonstances à une 
personne revêtant les habits propres à une autre confession, tels la kippa précitée 
ou le turban sikh (voir, à ce propos, l’ATF 119 IV 260). Ce grief sera dès lors 
écarté. 
13) a. 
Les recourants se plaignent, enfin, d’une violation des droits politiques, 
garantie à laquelle l’art. 3 al. 3 et 4 LLE serait contraire. 
 
b. 
L’art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits 
politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal. Selon l’art. 34 
al. 2 Cst., cette garantie protège la libre formation de l’opinion des citoyens et 
l’expression fidèle et sûre de leur volonté (ATF 131 I 126 consid. 5.1), l’art. 44 
Cst-GE garantissant les droits politiques en des termes similaires (ACST/30/2019 


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du 17 octobre 2019 consid. 7a), de même que l’art. 25 Pacte II. De cette garantie 
découle notamment le droit d’exiger qu’aucun résultat ne soit reconnu s’il 
n’exprime pas la libre volonté du corps électoral (ATF 131 I 126 consid. 3.1 et les 
références citées). Afin notamment de ne pas nuire à la crédibilité du résultat de 
l’élection, la garantie des droits politiques implique le respect de règles de 
procédure (ATF 131 I 442 consid. 3.1 et 3.6 ; ACST/30/2019 précité consid. 7a). 
 
c. 
En l’espèce, étant donné que l’art. 3 al. 4 LLE ne peut faire l’objet d’aucune 
interprétation conforme à la Cst. et qu’il doit être annulé, le grief des recourants 
devient sans objet. S’agissant de l’art. 3 al. 3 LLE, comme précédemment 
mentionné, celui-ci ne contrevient pas à la garantie de l’art. 34 Cst., dans la 
mesure où il n’empêche pas, pour les électeurs, de porter leur choix sur les 
candidats qu’ils souhaitent élire ni, pour les candidats, de se faire élire s’ils 
remplissent les conditions d’éligibilité requises. Ce grief sera également écarté. 
14) 
Il s’ensuit que le recours sera très partiellement admis et l’art. 3 al. 4 LLE 
annulé, les autres dispositions attaquées étant confirmées. Les derniers griefs du 
recourant en lien avec une violation des art. 2 al. 4 et 35 Cst., pour autant qu’ils 
soient justiciables, deviennent ainsi sans objet, au regard du sort réservé à l’art. 3 
al. 4 LLE, de la conformité aux droits fondamentaux de l’art. 3 al. 3 et 5 LLE et 
de l’interprétation conforme au droit supérieur qu’il est possible de donner aux 
autres dispositions attaquées. 
15) 
Étant donné que M. B______ est au bénéfice de l’assistance juridique, 
aucun émolument ne sera mis à sa charge ; vu l’issue du litige, un émolument – 
réduit – de CHF 500.- sera toutefois mis à la charge de l’association, qui 
succombe dans une large mesure (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure 
de CHF 1'000.- sera en outre allouée aux recourants, à la charge de l’État de 
Genève, dès lors qu’ils obtiennent partiellement gain de cause (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 8 février 2019 par A______ et 
Monsieur B______ contre les art. 3 al. 3, 4 et 5, 6 al. 1 et 2 et 7 al. 1 et 2 de la loi sur la 
laïcité de l’État du 26 avril 2018 ; 
 


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au fond : 
l’admet partiellement ; 
annule l’art. 3 al. 4 de ladite loi ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument de la part de Monsieur B______ ; 
met un émolument de CHF 500.- à la charge d’A______ ; 
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'000.- aux recourants, pris conjointement et 
solidairement, à la charge de l’État de Genève ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Christian van Gessel, avocat des recourants, ainsi 
qu’au Grand Conseil. 
Siégeant : M. Verniory, président, Mme Krauskopf, M. Pagan, Mme McGregor, 
M. Knupfer, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière-juriste : 
 
 
 
C. Gutzwiller 
 
le président siégeant : 
 
 
 
J.-M. Verniory 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
 
la greffière :