ge_gerichte · ATA/159/2002 · 2002-03-26 · fr

Résumé:
 L'acheteur évincé lors de l'exercice par la collectivité publique de son droit de préemption se voit restreint dans son libre accès à la propriété garanti par l'art. 26 al.1 CST (ATF 113 Ia), une telle restriction peut valablement découler de l'art.3 LGL.
L'autorité doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis. La jurisprudence du TF relativise toutefois cette exigence (ATF P. du 9 février 1999; G. du 3 juin 1991).

- 1 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/844/2001-CM 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
du 26 mars 2002 
 
 
 
dans la cause 
 
 
Monsieur C. P. 
représenté par Me Bénédict Fontanet, avocat 
 
 
 
 
contre 
 
 
 
 
COMMUNE DE P.-C. 
représentée par Me François Bolsterli, avocat 
 


 
 - 2 - 
 
 
 
_____________ 
 
A/844/2001-CM 
 
EN FAIT 
 
 
1. 
L'hoirie B. était propriétaire de la parcelle no 
000, feuille 10, de la commune de P.-C. (ci-après : la 
commune), sise au chemin de V.. Cette parcelle d'une 
surface de 26 ares, 59 m, soit 2659 m2, abrite une 
habitation comportant deux logements, un petit bâtiment 
de 43 m2 et un garage privé. Elle est sise en zone de 
développement 4B protégée. Elle est située au nord-ouest 
du village de Chambésy, à proximité immédiate de l'école 
de la Fontaine. 
 
 
 
Par acte des 7 et 14 mai 2001, l'hoirie B. a signé 
un acte de vente à terme de la parcelle précitée avec 
Monsieur C. P. pour un montant de CHF 1'815'000.-. 
 
 
 
L'acte notarié précisait que la parcelle était 
grevée d'un droit de préemption en faveur de l'Etat de 
Genève et de la commune de P.-C., en vertu de l'article 3 
de la loi générale sur le logement et la protection des 
locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05). 
 
2. 
Le 
13 
juin 
2001, 
le 
Conseil 
d'Etat 
de 
la 
République et canton de Genève a confirmé au notaire 
ayant instrumenté l'acte de vente susmentionné qu'il 
renonçait à faire usage de son droit de préemption dans 
la transaction précitée. 
 
3. 
Par courrier du 3 juillet 2001, la commune a 
informé le même notaire que le Conseil administratif, 
après avoir consulté les commissions des travaux publics 
et de l'aménagement ainsi que des finances du Conseil 
municipal, allait proposer à ce dernier d'exercer le 
droit de préemption de la commune. Cette décision 
reposait sur le plan directeur de l'aménagement du 
village de Chambésy-dessus, daté de mai 1985, prévoyant 
avec un indice d'utilisation de 0,8 des immeubles de 
logement 
avec 
commerces 
et 
équipements 
publics 
au 
rez-de-chaussée 
ainsi 
que 
sur 
le 
schéma 
directeur 
d'urbanisme de la zone 5, daté d'avril 1995, confirmant 
dans sa fiche de coordination no 4 les conclusions du 
plan directeur de Chambésy-dessus. 
 
 
 
Une séance extraordinaire du Conseil municipal a 
été prévue à cet effet le 10 juillet 2001. 
 
4. 
Dans sa séance du 10 juillet 2001, le Conseil 


 
 - 3 - 
 
 
 
municipal de la commune a décidé d'exercer le droit de 
préemption sur la parcelle précitée et d'ouvrir un crédit 
de CHF 1'900'000.- correspondant au prix d'achat plus les 
frais liés à l'acquisition de la parcelle. 
 
5. 
Par courrier recommandé du 11 juillet 2001, la 
commune a informé M. P. de ce qu'elle avait décidé 
d'exercer le droit de préemption en vue de l'acquisition 
de la parcelle susmentionnée. Ce pli a été retiré à 
l'office postal par M. P. le 16 juillet 2001. 
 
6. 
M. P. a saisi le Tribunal administratif d'un 
recours contre la décision précitée par acte du 15 août 
2001. 
La 
commune 
n'avait 
pas 
démontré 
l'existence 
concrète d'un besoin futur à construire des logements 
d'utilité publique sur la parcelle no 000 et encore moins 
rendu vraisemblable la réalisation certaine d'un projet à 
court terme. Compte tenu de l'exiguïté de la parcelle, il 
était peu probable que la commune puisse y ériger à 
moyen, voire à long terme, des immeubles à loyer modéré. 
Dès lors, les conditions posées par le Tribunal fédéral, 
quant à l'exercice du droit de préemption des communes, 
n'étaient pas respectées. La motivation avancée par la 
commune, rédigée en termes généraux et hypothétiques, 
empêchait M. P. de prendre position de façon efficace et 
était par là-même constitutive d'une violation de son 
droit d'être entendu. Enfin, M. P. avait souhaité 
acquérir la villa pour loger sa famille composée de deux 
adultes 
et 
de 
deux 
enfants. 
Le 
principe 
de 
la 
proportionnalité avait été violé dans la mesure où la 
décision ne tenait pas compte de l'intérêt actuel et 
concret invoqué alors que de son côté la commune n'avait 
pas démontré la vraisemblance de la réalisation d'un 
projet de construction qu'elle entrevoyait au plus tôt et 
de façon hypothétique à long terme. 
 
 
 
Il 
a 
conclu 
à 
l'annulation 
de 
la 
décision 
querellée. 
 
7. 
M. P. a complété son recours le 17 septembre 2001. 
Il a fait plusieurs observations en relation avec le plan 
directeur 
d'aménagement 
du 
village 
de 
Chambésy 
en 
relevant notamment qu'une grande partie de ce plan était 
établie 
sur 
des 
parcelles 
qui 
n'avaient 
pas 
été 
déclassées en zone 4B de développement et qui étaient en 
zone 5 sur laquelle il n'était pas possible de bâtir des 
immeubles. Ainsi, en raison du non respect des zones 
d'affectation, ce plan était irréalisable. S'agissant en 
particulier des bâtiments sur la parcelle no 000, deux 


 
 - 4 - 
 
 
 
bâtiments d'une surface au sol de 882 m2 étaient prévus, 
ce qui excédait le taux de 0,8 de la parcelle. Le projet 
ne tenait pas compte des servitudes de passage, ni 
davantage du respect de la limite minimum de construction 
par rapport à la limite de propriété. Le coût de 
l'opération 
immobilière 
projetée 
par 
la 
commune 
avoisinant 
les 
7 
millions 
de 
francs 
apparaissait 
totalement disproportionné. Le but réel de la préemption 
était celui de constituer un terrain de réserve pour la 
commune, ce qui résultait d'ailleurs du procès-verbal de 
délibération de la séance extraordinaire du Conseil 
municipal du 10 juillet 2001. L'examen du procès-verbal 
de ladite séance démontrait que non seulement la commune 
n'avait aucun projet de construction de logements sur 
cette parcelle dont la destination n'était pas encore 
clairement définie. 
 
8. 
Dans sa réponse du 30 octobre 2001, la commune 
s'est opposée au recours. La parcelle no 000 était située 
en 4ème zone de développement et destinée selon le plan 
directeur à accueillir deux immeubles de rez-de-chaussée 
plus deux étages avec éléments de raccord avec la ferme 
et 
les 
bâtiments 
du 
secteur 
3 
d'un 
étage 
sur 
rez-de-chaussée. 
Les 
constructions 
prévues 
devraient 
réaliser un indice d'utilisation du sol de 0,8. 
 
 
 
La commune a précisé que, par acte du 22 octobre 
2001, les consorts B. avaient transféré la propriété de 
la parcelle à la commune, avec l'accord de M. P., le 
droit d'emption consenti à ce dernier étant prorogé au 31 
octobre 2006. Cette transaction avait été conclue afin de 
permettre à l'hoirie B. d'obtenir le plus rapidement 
possible le paiement du prix de vente. Cela étant, la 
commune et M. P. avaient décidé de poursuivre la présente 
procédure, 
chacun 
d'eux 
estimant 
pouvoir 
se 
porter 
valablement acquéreur des biens précités. 
 
 
 
Sur le fond, la commune a confirmé qu'elle n'était 
pas en mesure de réaliser des constructions à brève 
échéance sur ladite parcelle. Elle comptait louer la 
villa pendant cinq à six ans afin d'éviter qu'elle soit 
squattée, ce délai devant lui permettre d'élaborer un 
plan localisé de quartier et de préparer la réalisation 
des futurs immeubles. Dans cette mesure, il était 
incontestable qu'elle poursuivait un but réel concret et 
sérieux, réalisable à court ou à moyen terme. En aucun 
cas, elle n'entendait se constituer une réserve de 
terrain. La pesée des intérêts amenait le résultat que 
l'intérêt public de la commune l'emportait évidemment sur 


 
 - 5 - 
 
 
 
l'intérêt privé de M. P.. Aucune autre mesure moins 
contraignante ne permettait à la commune de réaliser des 
constructions prévues dans son plan directeur et il 
fallait donc admettre que le principe de proportionnalité 
était satisfait. Cela étant, la commune s'est déclarée 
prête à rembourser à M. P. les frais de notaire effectifs 
et justifiés qu'il avait dû assumer pour la préparation 
de l'acte de vente à terme et elle a pris des conclusions 
dans ce sens. 
 
9. 
A 
la 
demande 
du 
Tribunal 
administratif, 
les 
parties ont complété leur dossier de pièces. Le tribunal 
de céans a ainsi pu prendre connaissance des documents 
complets du plan directeur de la commune de mai 1985 
ainsi que de celui du schéma directeur d'urbanisme de la 
zone 5 daté d'avril 1995. Ont également été produits 
l'échange de correspondance entre les parties dès le 30 
avril 
2001, 
le 
procès-verbal 
de 
la 
séance 
de 
la 
commission des travaux publics et aménagement de la 
commune du 26 juin 2001 (préavis défavorable à l'exercice 
du droit de préemption communal) et celui de la séance de 
la commission des finances de la commune du 26 juin 2001 
(recommandation 
d'approuver 
l'exercice 
du 
droit 
de 
préemption communal). 
 
 
 
 
EN DROIT 
 
 
1. a. 
Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable de ce point de vue 
(art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 
novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la 
loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
- LPA - E 5 10). 
 
 
b. L'acheteur évincé lors de l'exercice par la 
collectivité publique de son droit de préemption se voit 
restreint dans son libre accès à la propriété, garanti 
par l'article 26 al. 1 Cst. féd. (ATF 113 I a 126 consid. 
3 b, p. 129 et ss, s'agissant de l'ancien art. 22 ter 
Cst. féd.). Il a dès lors un intérêt personnel digne de 
protection à ce que la décision de préemption soit 
annulée ou modifiée (art. 60 let b. LPA) et doit se voir 
reconnaître la qualité pour recourir contre elle (ATA M. 
du 4 septembre 2001 et les références citées). 
 
2. 
Lorsqu'il connaît d'un litige relatif au droit de 


 
 - 6 - 
 
 
 
préemption de l'État ou des communes intéressées selon la 
LGL, le Tribunal administratif se reconnaît un pouvoir 
d'appréciation étendu (ATA P. du 1er septembre 1998). 
 
3. 
En l'espèce, le recourant ne conteste pas la 
légalité de la décision attaquée. Il invoque en revanche 
une violation de son droit d'être entendu, il conteste 
l'existence de l'intérêt public invoqué et enfin il 
invoque le grief de la violation du principe de la 
proportionnalité. 
 
4. 
Le recourant prétend que son droit d'être entendu 
n'a pas été respecté par l'intimée aux motifs que la 
décision serait insuffisamment motivée. 
 
 
 
Tel qu'il est garanti par l'article 29 alinéa 2 
Cst. féd., le droit d'être entendu permet notamment au 
justiciable de s'exprimer avant qu'une décision ne soit 
prise à son détriment, puis à connaître les motifs qui 
ont conduit au choix de l'autorité (ATF 124 I 49 consid. 
3a). En l'espèce, dans son courrier du 3 juillet 2001, la 
commune a indiqué au recourant le fondement de la 
décision qu'elle entendait prendre et lui a donné un 
délai pour présenter ses observations. Le recourant a 
fait usage de cette faculté en s'exprimant par écrit à la 
commune par courrier du 9 juillet 2001. 
 
 
 
La décision du 11 juillet 2001 se réfère de 
manière toute générale aux articles 2 à 5 LGL mais elle 
était accompagnée de la délibération du Conseil municipal 
y relative. 
 
 
 
Le premier élément que l'on doit constater est que 
le recourant a eu l'occasion de s'exprimer sur les motifs 
invoqués 
par 
la 
commune 
avant 
que 
la 
décision 
n'intervienne. 
 
 
 
Pour le surplus, la question de savoir si la 
décision du 11 juillet 2001 constitue une violation du 
droit d'être entendu du recourant - dès lors qu'elle ne 
contient pas en elle-même les motifs qui ont conduit à 
l'exercice du droit de préemption communal mais qu'elle 
se réfère à une pièce annexe - peut en l'état rester 
ouverte. En effet, la procédure de recours devant le 
Tribunal administratif a permis au recourant de prendre 
connaissance 
des 
motifs 
de 
l'autorité 
intimée. 
Le 
tribunal de céans ayant en l'espèce un pouvoir de 
cognition étendu, il s'ensuit que la violation du droit 
d'être entendu du recourant - à supposer encore une fois 


 
 - 7 - 
 
 
 
qu'elle puisse être retenue - a été réparée devant le 
Tribunal administratif (ATA P. du 1er septembre 1998 
confirmé par ATF P. du 9 février 1999). 
 
5. 
Selon l'article 3 LGL, l'État ou les communes 
intéressées jouissent d'un droit de préemption sur les 
biens-fonds situés en zone de développement dans le but 
de construire 
des 
logements 
d'utilité 
publique. 
La 
jurisprudence fédérale admet que cette base légale et 
l'intérêt public poursuivi restreignent valablement la 
garantie constitutionnelle de la propriété (ATF P. du 9 
février 1999 précité). 
 
 
 
Dans un arrêt ancien, le Tribunal fédéral a 
précisé que l'exercice du droit de préemption était lié à 
un but déterminé, à savoir favoriser la construction de 
logements d'utilité publique, c'est-à-dire répondant au 
besoin de la partie de la population qui a de la peine à 
se loger à des conditions acceptables pour elle (ATF S.I. 
Centre-Rhône du 23 janvier 1985). Dans cet arrêt, le 
Tribunal fédéral avait expressément admis la possibilité 
d'acquisition de terrains pour des besoins futurs, à la 
condition qu'il s'agisse d'un but précis et de besoins 
qui devaient être selon toute probabilité satisfaits tôt 
ou tard. Cette jurisprudence a été confirmée notamment 
dans l'ATF G. du 3 juin 1991. Cela étant, le Tribunal 
fédéral a retenu que, si au stade de l'exercice du droit 
de préemption, l'autorité n'avait pas besoin de justifier 
son 
intervention 
par 
la 
présentation 
d'un 
projet 
détaillé, 
elle 
devait 
toutefois 
rendre 
plausible 
l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des 
possibilités 
réelles 
d'y 
satisfaire 
à 
l'emplacement 
envisagé dans un avenir pas trop éloigné. L'opportunité 
d'acquérir un terrain, du point de vue de la politique en 
faveur de la construction de logements, "ne peut obéir à 
des critères définis à l'avance et de manière précise. 
[L'autorité] doit tenir compte de la situation et des 
caractéristiques particulières de la parcelle et de ses 
environs. 
[Elle] 
doit 
faire 
un 
pronostic 
sur 
les 
possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements sur 
l'emplacement 
considéré. 
[Elle] 
doit 
prendre 
en 
considération et éventuellement anticiper des facteurs 
propres à influencer le développement de la région 
(détermination 
des 
autorités 
locales 
en 
matière 
d'urbanisme; intention des propriétaires voisins)" (ATF 
114 Ia 14, consid. 2b p. 17). Le Tribunal fédéral a 
encore confirmé cette jurisprudence dans l'arrêt P. du 9 
février 1999). 
 
 
 


 
 - 8 - 
 
 
 
6. 
En l'espèce, la parcelle litigieuse est située en 
zone de développement 4B protégée. Cette zone est 
destinée à permettre une réaffectation de volumes bâtis 
existants 
ainsi 
que 
la 
réalisation 
de 
bâtiments 
administratifs. 
 
 
i) 
Il résulte des procès-verbaux des séances des 
commissions concernées ainsi que de celui de la séance 
extraordinaire du Conseil municipal du 10 juillet 2001 
que la commune n'a pas de projets précis concernant la 
parcelle litigieuse. Elle entend acquérir cette parcelle 
pour s'offrir la garantie de pouvoir disposer d'une 
surface-clé pour l'avenir (séance de la commission des 
finances, 
p. 
3). 
A 
la 
lecture 
des 
procès-verbaux 
précités, il apparaît que les autorités communales ne 
sont pas d'accord entre elles sur l'affectation qui sera 
réservée à ladite parcelle et que, pour certains élus, le 
but poursuivi par la commune dans l'acquisition de la 
parcelle no 000 travestit quelque peu l'esprit de la LGL 
(ibidem, p. 6). Il ressort clairement du procès-verbal de 
la séance extraordinaire du Conseil municipal du 10 
juillet 2001 que la commune entend exercer son droit de 
préemption légal pour disposer d'un terrain de réserve 
aux fins de répondre à ses besoins futurs, à l'instar des 
communes voisines telles que Bellevue ou Versoix. Enfin, 
il apparaît qu'aucune étude ni projet concret n'a été 
élaboré par les autorités communales depuis la mise sur 
pied du plan directeur de 1985. Tel n'a pas davantage été 
le cas depuis l'élaboration du schéma directeur de 1995. 
Dans le cadre de cette étude, ses auteurs ont admis que 
les 
équipements 
publics 
et 
privés 
suffisaient 
actuellement aux besoins de la population mais qu'à plus 
long terme les besoins étaient à définir en fonction de 
la population future. Ils ont également synthétisé les 
objectifs communaux, dont en premier lieu le renforcement 
des villages de P. et de C.. La fiche de coordination no 
4 du 23 septembre 1994 couvrant le périmètre chemin de 
V., chemin de Roilbot, chemin des Cornillons prévoit le 
maintien du renforcement de la structure de Chambésy-
dessous et le respect de l'échelle du bâti existant pour 
les 
constructions 
futures. 
S'agissant 
de 
logements 
proprement dits, il résulte du procès-verbal du 10 
juillet 
2001 
que 
130 
logements 
sont 
en 
cours 
de 
construction à P.-parc et que plusieurs projets sont en 
attente. 
 
 
ii) 
S'agissant de l'absence d'un projet précis, et 
comme on l'a vu plus haut, la jurisprudence du Tribunal 
fédéral enseigne que cette exigence est toute relative. 


 
 - 9 - 
 
 
 
Cela étant, dans les causes dont le tribunal de céans, 
puis le Tribunal fédéral, ont eu à connaître, à défaut de 
projet précis, l'exercice du droit de préemption querellé 
démontrait la volonté des autorités d'exercer leur droit 
de préemption légal dans le respect de la LGL. Ainsi, 
dans l'arrêt P., la commune concernée entendait acquérir 
la 
parcelle 
pour 
y 
construire 
des 
logements 
pour 
personnes âgées, préoccupation qui ressortait de longue 
date 
des 
délibérations 
communales 
(ATA 
P. 
du 
1er 
septembre 1998, confirmé par ATF du 9 février 1999). De 
même dans l'arrêt G., un PLQ avait été soumis à enquête 
publique 
et 
le 
secteur 
concerné 
était 
en 
voie 
d'urbanisation (ATA G. du 29 août 1990, confirmé par ATF 
du 3 juin 1991). Plus récemment, le tribunal de céans a 
eu à connaître de l'exercice du droit de préemption 
cantonal pour une parcelle située dans un secteur 
fortement 
densifié 
durant 
la 
dernière 
décennie 
du 
vingtième siècle. Il n'y avait certes pas de projet 
précis sur la parcelle en cause, mais l'acquisition de 
cette dernière devait permettre aux autorités de para-
chever l'édification d'immeubles de logements et par-là 
même de remédier à la pénurie de logements à Genève (ATA 
M. du 4 septembre 2001). 
 
 
iii) 
Force est de constater qu'il en va différemment 
dans la présente cause où la commune n'est pas à même 
d'établir l'existence de besoins précis auxquels il 
pourrait 
être 
répondu 
de 
manière 
adéquate 
par 
l'utilisation de la parcelle concernée. Si l'on ne peut 
reprocher à la commune sa volonté de s'attribuer des 
terrains de réserve n'ayant aucune destination précise à 
moyen ou à long terme, on peut en revanche s'interroger 
sur le bien-fondé de l'utilisation du droit de préemption 
légal octroyé par la LGL en vue de la construction future 
d'équipements publics plutôt que celle de logements. 
 
7. 
Dans la pesée des intérêts auxquels il doit pro-
céder, le Tribunal administratif constate qu'à l'intérêt 
privé du recourant à devenir propriétaire de l'immeuble 
s'oppose l'intérêt public à ce que la commune devienne 
propriétaire de ladite parcelle pour y construire dans 
quelques 
années 
des 
logements, 
mais 
surtout 
des 
équipements publics. Or, ce but échappe manifestement à 
celui de la LGL. Dès lors, et si en soi l'intérêt public 
de la commune mérite protection, il faut admettre que 
l'exercice de son droit de préemption selon la LGL est 
contraire au but de cette loi. Au surplus, comme vu 
ci-dessus, les conditions pour l'exercice de ce droit ne 
sont pas réunies. 


 
 - 10 - 
 
 
 
 
 
 
Le recours sera ainsi admis et la décision 
attaquée annulée. 
 
8. 
Vu l'issue du litige, aucun émolument ne sera 
perçu. Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera 
allouée au recourant, à la charge de la commune. 
 
 
 
 
 
 
PAR CES MOTIFS 
 
 
 
le Tribunal administratif 
 
 
 
à la forme : 
 
 
 
 
déclare 
recevable 
le 
recours 
interjeté le 15 août 2001 par Monsieur C. P. contre la 
décision de la Commune de P.-C. du 11 juillet 2001; 
 
 
 
 
au fond : 
 
 
 
 
l'admet; 
 
 
 
 
annule la décision du 11 juillet 
2001 de la commune de P.-C.; 
 
 
 
 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolu-
ment; 
 
 
 
 
alloue 
à 
Monsieur 
C. 
P. 
une 
indemnité de procédure de CHF 2'000.-, à la charge de la 
commune de P.-C.; 
 
 
 
 
communique le présent arrêt à Me 
Bénédict Fontanet, avocat du recourant, ainsi qu'à Me 
François Bolsterli, avocat de l'intimée. 
 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 
Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 
 
 
 Au nom du Tribunal administratif : 
 
 la greffière-juriste : le président : 
 
 
 C. Del Gaudio-Siegrist Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 
parties. 


 
 - 11 - 
 
 
 
 
Genève, le 
 
la greffière : 
 
 
 
 
Mme M. Oranci