ge_gerichte · ATA/186/2026 · 2026-02-17 · fr

Résumé:
 Le recourant a sollicité auprès du DIN une autorisation de manifester sur le domaine public de la commune de Cologny. La manifestation consistait uniquement en une visite guidée et son but était d’évoquer le fait que des personnes poursuivies, selon le recourant, pour des délits économiques ou fiscaux étaient domiciliées dans une même commune. L’autorisation a été délivrée par le DIN, sous conditions, notamment l’accord de la commune. Celle-ci a toutefois refusé de la délivrer. Conformément à l’ATA/422/2025, lorsque la manifestation, couverte par les libertés d’expression et de réunion, n'implique, comme en l'espèce, que le rassemblement de manifestants ainsi que leur déplacement à travers le territoire communal, seul le DIN est, conformément à la LMDPu, compétent pour statuer sur la demande d'autorisation. Le DIN ne pouvait donc pas conditionner la délivrance de l’autorisation à l’accord préalable de la commune, et celle-ci ne disposait pas de la compétence d’autoriser ou de refuser la manifestation. Admission du recours.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/774/2025-DOMPU 
ATA/186/2026 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 17 février 2026 
 
 
 dans la cause 
 
 
A______ 
recourant 
représenté par Me Olivier PETER, avocat 
contre 
COMMUNE DE COLOGNY 
représentée par Me François BELLANGER, avocat 
et 
DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS ET DU NUMÉRIQUE 
intimés 
 


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A/774/2025 
EN FAIT 
A. a. A______, domicilié à B______, est journaliste et réalisateur de documentaires. 
b. Le 20 janvier 2025, agissant en qualité de représentant du Festival du film et 
forum international sur les droits humains (ci-après : FIFDH), il a déposé auprès du 
service des manifestations de l’État de Genève une demande d’autorisation pour 
l’organisation d’une manifestation publique de type culturelle, considérée comme 
une « simple promenade » et nommée « la colline aux pirates », sur la commune de 
Cologny (ci-après : la commune). 
Celle-ci était décrite comme suit : « durant le FIFDH, nous désirons organiser un 
tour guidé sur la commune de Cologny, les 8, 9, 15 et 16 mars 2025, à 14h et 17h. 
Le tour durera environ 70 minutes. L’activité est destinée à un groupe de 
30 personnes maximum, le guide s’exprime dans un micro et les spectateurs 
entendent les récits dans leur casque. Les riverains ne sont donc pas incommodés 
par le bruit de la visite. Il empruntera à pied l’itinéraire suivant : début du C______ 
(route D______), montée de la route D______, bifurcation à gauche sur le chemin 
E______, chemin E______ jusqu’à la F______, bifurcation à droite pour rejoindre 
à nouveau la route D______. Puis retour au point de départ ». 
Selon le formulaire de demande, il n’était pas prévu d’organiser un spectacle, de 
diffuser de la musique, d’exploiter une buvette, de vendre de l’alcool, d’organiser 
une tombola, une loterie, un loto ou une fête foraine ni d’organiser un marché ou 
d’exploiter des stands de vente. Il n’était pas non plus prévu de distribuer ou de 
vendre des denrées alimentaires ni de mettre en place des installations. 
c. Par courriel du 20 janvier 2025, le service des manifestations de l’État de Genève 
a indiqué à A______ avoir transmis sa demande à la commune et que les services 
concernés de celle-ci lui adresseraient directement et séparément les décisions ou 
préavis relevant de leur compétence. 
d. À une date indéterminée, la visite guidée « la colline aux pirates » a fait l’objet 
d’un article sur le site Internet de « Genève Tourisme », qui mentionnait notamment 
ce qui suit : « la zone résidentielle perchée au-dessus du lac est un refuge apprécié 
de certains kleptocrates, potentats et autres pirates de la finance. Grâce à ses 
avantages fiscaux imbattables, ses caméras et ses services de sécurité omniprésents, 
cette région attire une clientèle triée sur le volet… Ici, les élites internationales se 
sentent chez elles. Diplomates, magnats de l’industrie, collectionneurs d’art… Mais 
aussi quelques personnages aux affaires un peu moins reluisantes. Durant une 
heure, notre guide G______vous emmènera à pied dans une balade décalée, à la 
découverte de grandes affaires de criminalité économique de notre époque. Venez 
explorer avec nous cette enclave de sérénité, où les scandales discrets se croisent au 
détour des parterres fleuris ». 


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A/774/2025 
e. Le programme du FIFDH a été publié sur Internet à une date indéterminée, mais 
avant le 20 février 2025. La description de la visite guidée « la colline aux pirates » 
était libellée ainsi : « sur les hauteurs de Cologny, on ne compte plus kleptocrates 
et oligarques venus profiter de la vue sur la Rade. Embarquez dans une visite guidée 
décalée, à quelques encablures de la Genève internationale, capitale des droits 
humains ». 
f. Par décision du 21 février 2025, le département des institutions et du numérique 
(ci-après : DIN) a accordé l’autorisation sollicitée, sous conditions, notamment 
l’accord de la commune (ch. 1), qu’il appartenait à A______ de solliciter. 
Entre autres conditions figuraient également l’obligation de prendre toutes les 
mesures permettant d’éviter de porter une atteinte excessive à la tranquillité 
publique et de respecter la sécurité et l’ordre publics (ch. 7) ainsi que l’obligation 
de constituer un service d’ordre interne et identifiable durant toute la manifestation 
(ch. 9). Les déambulations auraient lieu les 8, 9, 15 et 16 mars 2025 sur les trottoirs 
et dans le strict respect de la législation fédérale sur la circulation routière (ch. 2). 
La circulation des piétons devrait être garantie par un passage minimum de 1.5 m 
(ch. 4). 
g. Par décision du 24 février 2025, la commune, soit pour lui le service de la police 
municipale, a refusé de délivrer ladite autorisation. 
Les termes employés en lien avec les éléments de communication relatifs à 
l’événement étaient de nature à porter atteinte à son image et à celle de ses habitants. 
Les propos tenus s’éloignaient d’une démarche strictement informative et étaient 
susceptibles d’engendrer des réactions incompatibles avec le maintien de la 
tranquillité publique et du bon ordre sur le domaine communal. Le Conseil 
administratif avait ainsi décidé de ne pas donner une suite favorable. 
La décision était signée par le responsable du service de la police municipale. 
B. a. Par acte remis à la poste le 4 mars 2025, A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 
contre cette décision, concluant principalement au constat d’une violation de sa 
liberté d’expression et de réunion par le DIN et la commune ainsi qu’à l’annulation 
du ch. 1 de la décision du DIN et au constat de la nullité de celle de la commune, 
subsidiairement à son annulation. 
Il avait publiquement annoncé maintenir sa volonté d’organiser les visites, dès que 
cela serait possible, ce qui justifiait le dépôt du recours. Ses libertés d’expression, 
d’information et de réunion avaient été violées. Il n’existait aucune base légale 
permettant au DIN de conditionner l’autorisation à l’obtention d’une autorisation 
communale. Les communes n’avaient aucune compétence en matière de 
manifestations. 
b. La commune a conclu à l’irrecevabilité du recours déposé contre son refus 
d’autoriser la tenue de la manifestation et au rejet du recours interjeté contre le 
ch. 1 de la décision du DIN. 


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A/774/2025 
Le recours contre son refus d’autoriser la manifestation était irrecevable, car 
il n’était pas dirigé contre une décision susceptible de recours mais contre un 
préavis liant rendu au titre d’une des conditions de l’autorisation cantonale. 
L’événement avait été remplacé par une table ronde. Dès lors, et compte tenu du 
fait que la date prévue de la manifestation était déjà passée, l’intérêt actuel à obtenir 
un jugement favorable faisait défaut. Au demeurant, rien n’empêchait le DIN de 
demander un préavis à la commune concernée afin de soumettre son autorisation à 
l’accord préalable de celle-ci. 
c. Le DIN a conclu au rejet du recours. 
Il était la seule autorité compétente pour délivrer les autorisations pour les 
manifestations qui ressortissaient à la loi sur les manifestations sur le domaine 
public du 26 juin 2008 (LMDPu - F 3 10) et pour en déterminer, le cas échéant, 
l’itinéraire. Cependant, il ne pouvait pas se prévaloir de prérogatives relevant de la 
compétence des communes, prévues par d’autres lois. 
À aucun moment, le recourant n’avait soutenu que sa manifestation entrait dans une 
démarche d’information ou de partage d'idées couverts par la liberté d’expression. 
Il n’avait pas indiqué que son événement s’inscrivait dans la thématique du FIFDH, 
soit un événement évoquant les personnes poursuivies pour des délits économiques 
et/ou fiscaux, tel qu’il l’avait revendiqué par la suite uniquement. 
d. Le 8 mai 2025, la chambre administrative a imparti aux parties un délai au 30 mai 
2025 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires. Passé cette 
date, la cause serait gardée à juger. 
e. Dans sa réplique, le recourant a relevé qu’aucune disposition de droit communal 
ne conférait à la police municipale de compétence pour rendre une décision en 
matière d’autorisation communale de manifester. Le refus avait donc été prononcé 
par une autorité incompétente et était nul. À considérer que tel ne fût pas le cas, ce 
refus constituait une décision sujette à recours. L’application du principe de la 
double autorisation était contraire au droit supérieur, ce que la chambre 
administrative avait récemment constaté. 
f. Dans sa duplique, la commune a contesté que sa décision fût prise par une autorité 
incompétente. 
g. Le 17 juillet 2025, le recourant a expressément renoncé à faire valoir des 
observations complémentaires. 
h. Le 4 février 2026, il a informé la chambre administrative qu’il entendait 
prochainement déposer une demande d’autorisation pour l’organisation d’une visite 
guidée, dans les modalités similaires à celles prévues au printemps précédent. 
Les dates envisagées étaient les 30 et 31 mai ainsi que les 13 et 14 juin 2026. 
Il invitait la chambre de céans à notifier son arrêt à sa plus proche convenance. 
EN DROIT 


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A/774/2025 
1. 
La chambre administrative examine d’office et librement la recevabilité des recours 
qui lui sont soumis (art. 11 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ATA/34/2026 du 13 janvier 2026 consid. 1 ; 
ATA/370/2025 du 1er avril 2025 consid. 1). 
1.1 La LPA contient les règles générales de procédure s’appliquant à la prise de 
décision par les autorités (art. 1 al. 1 LPA). Sont notamment considérées comme 
des décisions au sens de l’art. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises 
par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, 
communal et ayant pour objet de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes 
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 4 al. 1 
let. c LPA). 
1.2 En l’occurrence, le recours est dirigé en premier lieu contre le ch. 1 de la 
décision du DIN du 21 février 2025, fondée sur la LMDPu, en tant qu’elle 
conditionne l’autorisation sollicitée à l’accord de la commune. 
Le recours a été déposé devant la chambre de céans le 4 mars 2025. Il a donc été 
interjeté en temps utile et devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 LPA), 
la LMDPu ne prévoyant pas de voie de recours au Tribunal administratif de 
première instance (art. 116 al. 1 LOJ a contrario). 
Les parties ne contestent pas, à juste titre, que la décision du DIN est une décision 
au sens de l’art. 4 LPA. 
1.3 Le recours est dirigé en second lieu contre la « décision » de la commune du 
24 février 2025, celle-ci fondant sa compétence de rendre, selon ses termes, 
« un préavis liant » sur la LMDPu également. 
Comme cela a été exposé, le recours a été déposé devant la chambre de céans le 
4 mars 2025. Il a donc été interjeté en temps utile et devant la juridiction compétente 
(art. 132 LOJ ; art. 62 al. 1 LPA), la LMDPu ne prévoyant pas de voie de recours 
au TAPI (art. 116 al. 1 LOJ a contrario) et la commune ne prétendant pas, à juste 
titre, fonder sa compétence sur la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - 
L 1 10), qui prévoit, à son art. 93 al. 1, une voie de recours au TAPI. 
La commune conteste que sa « décision » du 24 février 2025 en soit une et estime 
qu’il s’agit d’un préavis liant. 
Ledit acte a été émis par une autorité administrative, soit la commune (art. 5 
et. f LPA). Celle-ci a refusé la demande du recourant visant l’organisation d’une 
manifestation sur le territoire communal. Ledit acte a donc pour objet de rejeter une 
demande tendant à créer un droit. Elle remplit ainsi les conditions de la décision au 
sens de l’art. 4 LPA. Pour le surplus, elle n’a été rendue qu’après que le DIN 
a accordé, sous conditions, l’autorisation de manifester, si bien qu’elle ne peut être 
considérée comme un simple préavis donné en vue d’une décision subséquente. 


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A/774/2025 
La décision du 24 février 2025 constitue donc un acte attaquable devant la chambre 
de céans. 
1.4 Se pose la question de l’intérêt actuel au recours, la manifestation projetée 
n’ayant pas pu avoir lieu, et les dates prévues à cet effet (soit les 8, 9, 15 et 16 mars 
2025) étant dépassées. 
1.4.1 Ont qualité pour recourir toutes les personnes qui sont touchées directement 
par une décision et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou 
modifiée (art. 60 al. 1 let. b LPA). Selon la jurisprudence, le recourant doit avoir un 
intérêt pratique à l'admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui 
procurer un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 138 II 162 
consid. 2.1.2 ; ATA/422/2025 du 15 avril 2025 consid. 1.2 ; ATA/471/2024 du 
16 avril 2024 consid. 2.1). 
1.4.2 Un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l'annulation 
de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 ; 137 I 23 consid. 1.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_1157/2014 du 3 septembre 2015 consid. 5.2). L'existence d'un 
intérêt actuel s'apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi 
lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 137 I 296 consid. 4.2 ; 136 II 101 
consid. 1.1) ; si l'intérêt s'éteint pendant la procédure, le recours, devenu sans objet, 
doit être simplement radié du rôle (ATF 125 V 373 consid. 1) ou déclaré irrecevable 
(ATF 123 II 285 consid. 4). 
Il est toutefois exceptionnellement renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque 
cette condition de recours fait obstacle au contrôle de la légalité d'un acte qui 
pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en 
raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi 
toujours à la censure de l'autorité de recours (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.3 ; 139 I 
206 consid. 1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1157/2014 du 3 septembre 2015 
consid. 5.2). Le Tribunal fédéral ajoute une condition supplémentaire, à savoir qu'en 
raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à 
la solution de la question litigieuse (ATF 137 I 23 consid. 1.3.1 ; 136 II 101 
consid. 1.1 et les arrêts cités) ou lorsqu'une décision n'est pas susceptible de se 
renouveler mais que les intérêts des recourants sont particulièrement touchés avec 
des effets qui perdureront (ATF 136 II 101 consid. 1.1 ; 135 I 79 consid. 1). 
1.4.3 En l’espèce, la manifestation projetée devait se tenir les 8, 9, 15 et 16 mars 
2025 mais n’a pas eu lieu en raison du refus de la commune de l’autoriser. Comme 
le relève le DIN, les décisions faisant l’objet du recours statuaient sur une demande 
spécifique avec des dates définies. Pour tout nouvel événement, le recourant devra, 
le cas échéant, déposer une nouvelle demande avec de nouvelles dates, notamment. 
Le recourant n'a dès lors plus d'intérêt actuel à l'annulation du ch. 1 de la décision 
du DIN et de celle de la commune. 
Cependant, il n'aurait été que très difficilement possible de faire contrôler le 
bien-fondé des décisions entreprises avant que la manifestation n'ait lieu, 


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puisqu’elles ont été prononcées respectivement quinze et douze jours seulement 
avant celle-ci. En outre, la même situation, à savoir le refus par une commune 
d'autoriser une manifestation sur le domaine public, pourrait se reproduire à 
l'avenir. Le recourant a d’ailleurs indiqué qu’il entendait déposer une demande 
d’autorisation pour l’organisation d’une visite guidée, dans des modalités similaires 
à celles prévues par la manifestation qui a été refusée. Enfin, compte tenu 
notamment du nombre non négligeable de manifestations se déroulant sur le 
domaine public genevois et des débats publics que celles-ci suscitent, il existe un 
intérêt important à délimiter les compétences cantonales et communales en matière 
d’autorisation de manifester. Cette question n’a fait l’objet que d’un seul arrêt 
récent et mérite, au vu des particularités de la présente cause, d’être encore 
approfondie. 
Il sera donc renoncé à l'exigence de l'intérêt actuel et la qualité pour recourir du 
recourant sera admise. 
1.5 Se pose encore la question de la recevabilité des conclusions constatatoires 
prises par celui-ci. 
1.5.1 Selon un principe général de procédure, des conclusions constatatoires ne sont 
recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont 
exclues. Sauf situations particulières, les conclusions constatatoires ont donc un 
caractère subsidiaire (ATF 148 I 160 consid. 1.6 ; 141 II 113 consid. 1.7 ; 135 I 119 
consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_621/2024 du 30 avril 2025 consid. 1.5). 
1.5.2 En l’espèce, le recourant à conclu au constat d’une violation de sa liberté 
d’expression et d’information ainsi que de réunion. Cependant, il a également 
conclu à l’annulation du ch. 1 de la décision du DIN et au constat de la nullité celle 
de la commune, subsidiairement à son annulation. Par conséquent, et conformément 
à la jurisprudence précitée, les conclusions constatatoires prises par le recourant, 
subsidiaires à ses conclusions formatrices, seront déclarées irrecevables. 
Sous réserve de ce qui précède, le recours est donc recevable. 
2. 
Le litige porte sur la question de savoir si le DIN était habilité à conditionner 
l’autorisation sollicitée à l’accord de la commune. 
2.1 Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par l'art. 16 al. 1 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). 
Toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son 
opinion (art. 16 al. 2 Cst.). Selon l'art. 10 § 1 de la Convention de sauvegarde des 
droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - 
RS 0.101), la liberté d'expression comprend la liberté d'opinion et la liberté de 
recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir 
ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière (arrêt du Tribunal 
fédéral 6B_138/2023 du 18 octobre 2023 consid. 3.3.1). Vu la portée reconnue à la 
liberté d'expression, seules des conditions restrictives peuvent justifier une 
ingérence de l'État, en particulier lorsqu'il intervient à titre préventif (arrêts du 


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Tribunal fédéral 1C_360/2019 du 15 janvier 2020 consid. 3.2 ; 1C_9/2012 du 7 mai 
2012 consid. 2.2 = RDAF 2014 I 284). 
La liberté d'expression englobe les formes les plus diverses d'expression d'opinions 
(ATF 143 I 147 consid. 3.1). Le contenu d'une opinion exprimée n'a en principe 
aucune importance. Même les déclarations provocantes ou choquantes sur le fond 
méritent la protection des droits fondamentaux (ATF 138 I 274 consid. 2.2.1) ; la 
Cour européenne des droits de l’Homme (ci-après : CourEDH) utilise du reste 
couramment la formule selon laquelle la liberté d’expression vaut non seulement 
pour les informations ou idées accueillies avec faveur ou considérées comme 
inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou 
inquiètent (ACEDH Danilet c. Roumanie [Grande Chambre] du 15 décembre 2025, 
req. n° 16915/2021, § 142). 
2.2 L'art. 22 Cst., tout comme l’art. 11 CEDH, garantit la liberté de réunion (al. 1), 
toute personne ayant le droit d'organiser des réunions et d'y prendre part ou non 
(al. 2). Sont considérées comme des réunions les formes les plus diverses de 
rassemblement de personnes dans le cadre d'une organisation déterminée et dans un 
but commun – compris dans un sens large – de former ou d'exprimer mutuellement 
une opinion (ATF 151 I 257 consid. 3.1 ; 148 I 33 consid. 6.3 ; 147 I 161 
consid. 4.2 ; 143 I 147 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_477/2023 du 
17 avril 2024 consid. 7.1.1 et les arrêts cités). Condition essentielle de la libre 
formation de l’opinion démocratique et de l’exercice des droits politiques, la liberté 
de réunion est un élément indispensable de tout ordre constitutionnel démocratique. 
Les manifestations se distinguent d’autres réunions par un objectif de 
sensibilisation spécifique en ceci qu’elles tendent à rendre le public attentif à une 
revendication des participants ou à une cause qu’ils défendent (ATF 151 I 257 
consid. 3.2 ; 148 I 33 consid. 6.3 = JdT 2022 I p. 146, 148 et les références citées). 
À l'exception de celles qui ont lieu dans les locaux privés, les réunions impliquent 
régulièrement un usage accru du domaine public (ATF 132 I 256 consid. 3). Elles 
ont lieu notamment dans la rue, sur les places et les trottoirs, dans les parcs publics, 
voire dans des salles communales (ATA/422/2025 précité consid. 5.1 et la référence 
citée). 
2.3 Selon la jurisprudence, les manifestations sont protégées par les libertés de 
réunion et d’opinion (art. 22 et 16 Cst.). La liberté de réunion est au premier chef 
concernée car la liberté d’opinion est un droit fondamental subsidiaire par rapport 
à la protection des formes spécifiques de la communication (ATF 148 I 33 
consid. 6.1 = JdT 2022 I p. 146, 147 ; ATF 144 I 281 consid 5.3.1 = JdT 2019 I 71). 
En rapport avec les manifestations, le Tribunal fédéral a depuis toujours souligné 
l’importance que revêt la liberté de réunion par son rôle central dans la formation 
de l’opinion dans un État de droit libéral et démocratique, en particulier aussi dans 
les périodes de troubles politiques (ATF 148 I 33 consid. 7.7.1 = JdT 2022 I p. 146, 
152). La particularité des manifestations politiques réside notamment dans le fait 
qu'elles contribuent à la formation démocratique de l'opinion en permettant 


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d'exprimer publiquement des préoccupations et des opinions qui sont moins 
présentes dans les procédures judiciaires ou les institutions démocratiques 
(ATF 151 I 257 consid. 3.2 ; 148 I 19 consid. 5.2). 
Dans le langage courant, le terme « manifestation » s'applique à de nombreuses 
situations différentes. Une fête, un cortège, une course à pied, une exposition en 
plein air, un exercice des pompiers ou encore d'autres événements peuvent être des 
manifestations. La notion de manifestation en droit constitutionnel est beaucoup 
moins large que celle du langage courant. Selon la jurisprudence et la doctrine, une 
manifestation se caractérise par le rassemblement public de nombreuses personnes 
avec l'intention de faire appel au public, même contre la volonté de celui-ci, ce qui 
implique régulièrement un usage plus intense du domaine public. On compte donc 
quatre critères : un rassemblement, un grand nombre de personnes, l'appel délibéré 
au public et l'usage (généralement accru) du domaine public (Peter UEBERSAX, 
La liberté de manifestation, in RDAF 2006 I p. 25, 28 ; dans le même sens : Giorgio 
MALINVERNI in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire 
romand de la Constitution fédérale, 2021, n. 21 ss ad art. 22 Cst.). 
Afin de parer au risque d’interprétation restrictive, la Cour européenne des droits 
de l'homme (ci-après : CourEDH) s’est néanmoins gardée d’expliciter la notion de 
réunion, en laquelle elle voit une notion autonome, ou d’énumérer limitativement 
des critères permettant de la définir. Elle a précisé lorsqu’il y avait lieu que le droit 
à la liberté de réunion couvre à la fois les réunions privées et celles tenues sur la 
voie publique, ainsi que les réunions statiques et les défilés publics, et qu’il peut 
être exercé par les participants au rassemblement et par les organisateurs de celui-ci. 
Elle a ajouté que l’art. 11 CEDH ne protège que le droit à la liberté de « réunion 
pacifique », notion qui n’englobe pas les réunions dont les organisateurs et 
participants ont des intentions violentes. Les garanties de cette disposition 
s’appliquent donc à tous les rassemblements, à l’exception de ceux dont les 
organisateurs ou les participants sont animés par de telles intentions, incitent à la 
violence ou renient d’une autre façon les fondements de la société démocratique 
(ACEDH Ukraine C. Russie [Crimée] du 25 juin 2024, req. nos 20958/14 et 
38334/18, § 1111 et les références citées). 
2.4 Il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de 
réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des 
manifestations avec appel au public (ATF 144 I 50 consid. 6.3 ; 138 I 274 
consid. 2.2.2 ; 132 I 256 consid. 3). De telles manifestations impliquent la mise à 
disposition d'une partie du domaine public, en limitent l'usage simultané par des 
non‑manifestants et ne permettent plus, localement et temporairement, un usage 
commun. Cette situation exige qu'un ordre de priorité soit fixé entre les divers 
usagers et cela implique de soumettre la tenue de telles réunions à autorisation 
(ATF 151 I 257 consid. 3.3.3 ; 132 I 256 consid. 3). Dans le cadre de l'octroi de ces 
autorisations, l'autorité doit tenir compte d'une part des intérêts des organisateurs à 
pouvoir se réunir et s'exprimer et, d'autre part, de l'intérêt de la collectivité et des 


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tiers à limiter les nuisances, notamment à prévenir les actes de violence (ATF 127 
I 164 consid. 3). Plus simplement, il s'agit d'assurer l'utilisation adéquate des 
installations publiques disponibles dans l'intérêt de la collectivité et du voisinage 
ainsi que de limiter l'atteinte portée par la manifestation aux libertés des tiers 
non-manifestants (ATF 143 I 147 consid. 3 ; 132 I 256 consid. 3). L'autorité dispose 
ainsi d'une certaine liberté d'appréciation lorsqu'elle décide de l'octroi ou du refus 
d'une autorisation de manifester (ATF 132 I 256 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
6B_246/2022 du 12 décembre 2022 consid. 3.2.2). 
2.5 En vertu de l'art. 11 par. 1 CEDH, qui offre des garanties comparables à celles 
de l'art. 22 Cst. (ATF 132 I 256 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_1098/2022 
du 31 juillet 2023 consid. 6.1.2), toute personne a droit à la liberté de réunion 
pacifique et à la liberté d'association. Au regard de son importance, le droit à la 
liberté de réunion ne doit pas faire l'objet d'une interprétation restrictive. 
Néanmoins, son exercice est soumis aux restrictions qui, prévues par la loi, 
constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité 
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à 
la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés 
d'autrui (art. 11 par. 2 CEDH ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_477/2023 du 17 avril 
2024 consid. 7.1.2 et les arrêts cités). 
2.6 Selon la jurisprudence de la CourEDH, l'exigence d'une autorisation n'est pas 
contraire à l'art. 11 CEDH pour autant que le but de la procédure est de permettre 
aux autorités de prendre des mesures raisonnables et adaptées permettant de garantir 
le bon déroulement des événements de ce type. La CourEDH a néanmoins précisé 
que, si les règles régissant les réunions publiques, telles qu'un système 
d'autorisation, sont essentielles pour le bon déroulement des manifestations 
publiques, leur mise en œuvre ne doit pas devenir une fin en soi (ACEDH Bumbes 
c. Roumanie du 3 mai 2022, req. n° 18079/15, § 100 et les arrêts cités ; arrêt du 
Tribunal fédéral 6B_246/2022 du 12 décembre 2022 consid. 3.2.2 et les arrêts 
cités). La CourEDH a souligné à plusieurs reprises l’importance cruciale de la 
liberté de réunion pacifique, qui, à l’instar de la liberté d’expression, constitue un 
des fondements d’une société démocratique (ACEDH Communauté genevoise 
d’action syndicale c. Suisse du 15 mars 2022, réq. n° 21881/20, § 10 ; 
ACEDH Dinçer c. Turquie du 16 janvier 2018, réq. n°17843/11, § 20 et les 
références citées). 
2.7 Les libertés d’opinion et de réunion peuvent être restreintes d’abord par des 
mesures directes telles que des interdictions ou des sanctions. Des restrictions 
indirectes existent aussi, en ce sens qu'à la suite d’une réaction de l’autorité, 
l’individu sera dissuadé d’exercer à nouveau les droits fondamentaux. La 
jurisprudence et la doctrine envisagent à cet égard un effet de répulsion ou 
d’incitation négative (« chilling effect »). L’exercice des droits fondamentaux ne 
doit pas être restreint par des mesures connexes négatives engendrant un effet de 
répulsion ou d’intimidation (ATF 143 I 147 consid. 3.3 = JdT 2017 I p. 107, 110). 


- 11/22 - 
A/774/2025 
2.8 Aux termes de l’art. 50 al. 1 Cst., l’autonomie communale est garantie dans les 
limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune bénéficie 
de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle 
pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère 
communale, lui accordant une liberté de décision importante. L’existence et 
l’étendue de l’autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées 
essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 147 I 433 
consid. 4.1 = SJ 2022 13 ; ATF 146 I 83 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_224/2023 et 1C_8/2024 du 16 janvier 2025 consid. 4.1). 
Selon l’art. 132 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 (Cst‑GE - A 2 00), l'autonomie des communes est garantie dans 
les limites de la constitution et de la loi. L’art. 133 Cst-GE prévoit que la répartition 
des tâches est régie par les principes de proximité, de subsidiarité, de transparence 
et d’efficacité (al. 1). La loi fixe les tâches qui sont attribuées au canton et celles 
qui reviennent aux communes. Elle définit les tâches conjointes et les tâches 
complémentaires (al. 2). Le droit cantonal peut répartir la souveraineté du domaine 
public entre le canton et les communes et en régler l’usage (ATA/422/2025 précité 
consid. 6 ; ATA/132/2025 du 4 février 2025 consid. 6.9 ; ACST/6/2017 du 19 mai 
2017 consid. 8a et les références citées). 
2.9 Selon l’art. 32 Cst-GE, la liberté de réunion et de manifestation est garantie 
(al. 1). La loi peut soumettre à autorisation les réunions et les manifestations sur le 
domaine public (al. 2). 
2.10 Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce, la réglementation de l'usage du 
domaine public est de la compétence des cantons. La définition des différents types 
d'usage relève donc du droit cantonal (ATF 135 I 302 consid. 3.1). 
L'usage commun du domaine public est celui qui permet à tous les usagers d'utiliser 
le domaine public et d'y pratiquer des activités sans restriction pour les tiers. 
La limite de l'usage commun est dépassée lorsque l'utilisation excède, par sa nature 
ou son intensité, le cadre de ce qui est usuel ou conforme, ou entrave l'utilisation 
par d'autres utilisateurs du domaine public. L’usage accru se caractérise par 
l’exclusion de l’usage commun pour les tiers d’une certaine partie du domaine 
public, pour une durée déterminée ; cette utilisation va à l’encontre de la destination 
ordinaire de la chose et est soumise à autorisation (ATF 135 I 302 consid. 3.2 = JdT 
2010 I p. 263, 268 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_975/2017 du 15 mai 2018 consid. 
4.1 ; ATA/132/2025 précité consid. 5.1.2 et les références citées). 
2.11 L’utilisation du domaine public communal est notamment régie par la loi sur 
le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 5), la LRoutes, le règlement 
concernant l'utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 (RUDP – 
L 1 10.12) et la loi sur la restauration, le débit de boissons, l’hébergement et le 
divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22). 


- 12/22 - 
A/774/2025 
2.11.1 La LDPu est entrée en vigueur le 4 août 1961. Selon son art. 1 let. a, 
constituent le domaine public notamment les voies publiques cantonales et 
communales dès leur affectation par l’autorité compétente à l’usage commun et 
dont le régime est fixé par la LRoutes. L'établissement de constructions ou 
d'installations permanentes ou non permanentes sur le domaine public, son 
utilisation à des fins industrielles ou commerciales ou toute autre occupation de 
celui-ci excédant l'usage commun sont subordonnés à une permission (art. 13 
al. 1 LDPu). Les permissions sont accordées par l’autorité cantonale ou communale 
qui administre le domaine public (art. 15 LDPu). 
2.11.2 Conformément à la LDPu, les voies publiques cantonales et communales 
affectées par l’autorité compétente à l’usage commun font partie du domaine public 
(art. 1 LRoutes). Selon l'art. 4 LRoutes, les voies publiques sont divisées du point 
de vue administratif en voies publiques cantonales et voies publiques communales 
(al. 1). Les voies publiques cantonales comprennent les routes cantonales, selon 
carte annexée à la LRoutes, ainsi que les quais, ponts, places et tunnels (al. 2). Les 
voies publiques communales comprennent les voies qui ne sont pas classées comme 
voies publiques cantonales ou qui n’appartiennent pas à des propriétaires privés 
(al. 3). Le Conseil d’État établit par voie réglementaire la liste des voies publiques 
selon cette classification (al. 4). 
Chacun peut, dans les limites des lois et règlements, utiliser les voies publiques 
conformément à leur destination et dans le respect des droits d’autrui 
(art. 55 LRoutes). L'art. 56 LRoutes prévoit que toute utilisation des voies 
publiques qui excède l’usage commun doit faire l’objet d’une permission ou d’une 
concession préalable, conformément à la LRoutes et aux dispositions de la LDPu 
(al. 1). Est notamment visé par l'art. 56 al. 1 LRoutes tout empiétement, occupation, 
travail, installation, dépôt ou saillie sur ou sous la voie publique dont les modalités 
sont fixées par le règlement d’application (al. 2). 
Selon l'art. 57 LRoutes, les permissions sont accordées par l’autorité communale 
s’il s’agit d’une voie communale et par l’autorité cantonale dans tous les autres cas 
(al. 1). L’autorité compétente peut assortir de conditions et même refuser les 
permissions d’occupation de la voie publique ou d’exécution de travaux qui peuvent 
être une cause de gêne ou de danger pour la circulation publique (notamment rues 
étroites) ainsi que pour tout autre motif d’intérêt général (al. 3). 
2.11.3 Selon l'art. 1 al. 1 RUDP, toute utilisation du domaine public excédant 
l’usage commun, au sens des art. 13 LDPu et 56 LRoutes, doit faire l’objet d’une 
permission octroyée, sous réserve de celles qui sont de la compétence du Conseil 
d’État, par le département de la santé et des mobilités pour les voies publiques 
cantonales au sens de l'art. 4 de LRoutes (let. a) et par l’autorité communale pour 
les voies publiques communales au sens de l’art. 4 LRoutes (let. b). Lors de l’octroi 
de la permission, l’autorité compétente tient compte des intérêts légitimes du 
requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des voisins, de ceux 
découlant des concessions ou droits d’usage exclusifs concédés par les autorités 


- 13/22 - 
A/774/2025 
compétentes, ainsi que du besoin d’animation de la zone concernée (art. 1 
al. 3 RUDP). 
2.11.4 Selon son art. 1, la LRDBHD a pour but de régler les conditions 
d'exploitation des entreprises vouées à la restauration et/ou au débit de boissons à 
consommer sur place, à l’hébergement, ou encore au divertissement public (al. 1). 
Les dispositions en matière de construction, de sécurité, de protection de 
l'environnement, de tranquillité publique, d’utilisation du domaine public, de 
protection du public contre les niveaux sonores élevés et les rayons laser, de 
prostitution, de protection contre la fumée et l'alcool, d'âge d'admission pour des 
spectacles ou divertissements (protection des mineurs), de denrées alimentaires et 
d’objets usuels, d’hygiène, de santé, ainsi que de sécurité et/ou de conditions de 
travail prévues par d’autres lois ou règlements sont réservées. Leur application 
ressortit aux autorités compétentes (al. 4). 
La commune du lieu de situation de l'entreprise est compétente pour autoriser 
l'exploitation d'événements de divertissement public. Lorsqu'elle autorise un 
événement de divertissement public, la commune est également compétente pour 
autoriser les buvettes d'événements exploitées durant cet événement (art. 4 
al. 1 LRDBHD). On entend par événements de divertissement public les 
manifestations ponctuelles ou récurrentes vouées à la récréation de la population, 
organisées en salle ou en plein air, tels les festivals, les concerts, les opéras, les bals, 
les soirées dansantes ou les fêtes populaires (art. 3 let. d LRDBHD). 
2.12 La LMDPu, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, régit l'organisation et la 
tenue de manifestations sur le domaine public (art. 1 LMDPu). La loi entend par 
manifestation tout rassemblement, cortège, défilé ou autre réunion sur le domaine 
public (art. 2 LMDPu). L'organisation d'une manifestation sur le domaine public est 
soumise à une autorisation délivrée par le DIN (art. 3 LMDPu). Selon 
l'art. 5 LMDPu, lorsqu'il est saisi d'une demande d'autorisation, le DIN évalue 
l'ensemble des intérêts touchés, et notamment le danger que la manifestation 
sollicitée pourrait faire courir à l'ordre public. Le DIN se fonde notamment sur les 
indications contenues dans la demande d'autorisation, sur les expériences passées 
et sur la corrélation qui existe entre le thème de la manifestation sollicitée et les 
troubles possibles (al. 1). Lorsqu’il délivre l’autorisation, le DIN fixe les modalités, 
charges et conditions de la manifestation en tenant compte de la demande 
d’autorisation et des intérêts privés et publics en présence. Il détermine en 
particulier le lieu ou l'itinéraire de la manifestation ainsi que la date et l'heure du 
début et de fin prévues de celle-ci (al. 2). À cet effet, le DIN s’assure notamment 
que l’itinéraire n’engendre pas de risque disproportionné pour les personnes et les 
biens et permet l’intervention de la police et de ses moyens sur tout le parcours. Il 
peut prescrire que la manifestation se tienne en un lieu déterminé, sans déplacement 
(al. 3). Lorsque la pose de conditions ou de charges ne permet pas d’assurer le 
respect de l’ordre public ou d’éviter une atteinte disproportionnée à d’autres 
intérêts, le DIN refuse l’autorisation de manifester (al. 5). 


- 14/22 - 
A/774/2025 
Selon la jurisprudence de la chambre de céans, la LMDPu est une loi spéciale, plus 
récente que la LDPu, et qui doit donc en principe primer celle-ci (ATA/422/2025 
précité consid. 4.5 ; ATA/274/2020 du 10 mars 2020 consid. 4a). 
Selon les travaux préparatoires, la LMDPu a été adoptée dans le but de rassembler 
en un seul texte toutes les dispositions relatives à l'exercice du droit de manifester 
(MGC 2007-2008/X A 10282) ainsi qu'à la suite des événements qui se sont 
déroulés à Genève en marge du sommet du G8 en 2003. Selon les auteurs du 
premier projet de loi y relatif (PL 9'126), ces événements avaient démontré que 
l'arsenal législatif à disposition des autorités dans ces occasions, notamment le 
règlement concernant la tranquillité publique et l'exercice des libertés publiques 
(F 3 10.03), la LDPu et le RUDP, avait atteint ses limites. Les manifestations 
anti‑G8 avaient montré la nécessité de doter le canton d'une loi claire qui encadrât 
ce type d'expression de l'opinion (MGC 2003-2004/IV A 1342) et définît clairement 
les conditions d'intervention des forces de l'ordre (MGC 2003-2004/IV D/16 775). 
Le projet de loi avait notamment pour but d'apporter des précisions quant à 
l'exercice des droits fondamentaux sur le domaine public. Il palliait ainsi les 
difficultés d'appréciation en la matière en régissant les divers aspects des 
manifestations sur la voie publique. Il définissait les conditions de l'autorisation de 
manifester, notamment la possibilité de l'assortir de conditions (assurance RC pour 
les dégâts éventuels, obligation d'avoir un service d'ordre par exemple ; 
MGC 2003-2004/IV A 1343). 
Initialement, le PL 9'126 définissait, à son art. 2, la manifestation comme tout 
rassemblement, cortège, défilé ou autre réunion sur le domaine public visant à 
exprimer une opinion ou une revendication (PL 9'126 MGC 2003-2004/IV A 1337). 
Cette définition permettait d'exclure un certain nombre d'événements qui n'étaient 
pas visés par la LMDPu. Il s'agissait en particulier de tous les événements de type 
commercial (marchés, foires), culturel (fanfares, fête de la musique), festif (cortège 
de l'Escalade) ou sportif (courses à pied, de vélo ou autre). Les déplacements en 
groupes, notamment de classes scolaires, n'étaient pas non plus soumis à LMDPu 
(MGC 2003-2004/IV A 1343 et 1344). Le premier projet a été renvoyé en 
commission parlementaire. En particulier, un député a relevé qu'il y aurait à Genève 
deux régimes, l'un pour les manifestations culturelles, sportives et artistiques 
notamment, et l'autre pour les manifestations politiques (MGC 2003‑2004/IV D/17 
802). 
Dans sa séance du 26 janvier 2006, le Grand Conseil a renvoyé le second projet de 
loi (PL 9'126-A) à la commission judiciaire et de police, à la demande du Conseil 
d'État. Ce dernier souhaitait étendre le champ d'application du projet de loi aux 
manifestations qui n'auraient pas pour seul objectif d'exprimer une opinion ou une 
revendication et mieux garantir la défense des libertés individuelles. Le premier 
amendement, portant sur l'art. 2 du projet de loi (suppression de : « visant à exprimer 
une opinion ou une revendication »), avait pour objectif de faire de la LMDPu une 
véritable loi-cadre, et non une loi spéciale visant spécifiquement les manifestations 


- 15/22 - 
A/774/2025 
à caractère politique. Le représentant de la commission du secrétariat général du 
département de justice, police et sécurité, avait indiqué que le département traitait 
déjà toutes les demandes d'autorisation de manifester sur un pied d'égalité, que la 
manifestation revête ou non un caractère politique. Il craignait la complexité 
découlant d'un double régime et estimait au contraire qu'une loi-cadre recouvrant 
toutes 
les 
situations 
possibles 
apporterait 
une 
unification 
bienvenue 
(MGC 2007-2008/X A 10280). Après le renvoi en commission et l'approbation à 
l'unanimité de l'amendement portant sur l'art. 2 du projet de loi, le rapporteur a 
relevé, en plénière, que le projet offrait désormais un véritable cadre législatif (« loi 
cadre ») à toutes les manifestations ayant lieu sur le domaine public, et non pas 
seulement celles qui revêtaient un caractère politique. Il y aurait une meilleure prise 
en compte de tous les intérêts, parmi lesquels le risque d'atteinte à l'ordre public 
(MGC 2007-2008/X D/52 4305). Le rapporteur a également relevé, sur la question 
de l'utilité de la nouvelle loi, que la question des manifestations était traitée, à cette 
époque, par le règlement concernant la tranquillité publique et l'exercice des libertés 
publiques, soit une base légale insuffisante pour traiter correctement de la question 
des manifestations (MGC 2007-2008/X D/52 4306). 
2.13 Dans un arrêt du 15 avril 2025 (ATA/422/2025), la chambre administrative a 
examiné le refus d’une commune d'autoriser une manifestation à caractère politique 
sur son domaine public. La manifestation n'impliquait que le rassemblement de 
manifestants ainsi que leur déplacement à travers le territoire communal. La 
chambre administrative a rappelé que les manifestations à caractère politique, 
impliquant un appel délibéré au public, étaient protégées par les libertés de réunion 
et d’opinion (d'expression), lesquelles constituaient des fondements d’une société 
démocratique et bénéficiaient d'une protection particulière, qui s'était renforcée au 
cours de ces dernières années. Une restriction à ces libertés ne devait ainsi être 
admise qu'à des conditions restrictives et pour des motifs importants. Dans ce cadre, 
il y avait lieu de tenir compte de l'ensemble des intérêts touchés et l'autorité devait 
veiller à la coordination des priorités. Certes, conformément à l'art. 5 al. 1 LMDPu 
et comme cela ressortait des travaux préparatoires, le DIN devait principalement 
veiller au danger que la manifestation sollicitée pourrait faire courir à l'ordre public. 
Toutefois, son analyse ne se limitait pas à cet examen et il était tenu d'évaluer 
également l'ensemble des intérêts touchés (MGC 2007-2008/X A 10281) privés et 
publics (notamment circulation, transports publics, accès aux hôpitaux, intérêts des 
commerçants et des particuliers ; MGC 2003-2004/IV A 1346). Il devait 
notamment évaluer l'impact de la manifestation sur le domaine communal, dans la 
mesure où il déterminait en particulier le lieu ou l'itinéraire de la manifestation ainsi 
que la date et l'heure du début de celle-ci, en s'assurant notamment que l’itinéraire 
n’engendrait pas de risque disproportionné pour les personnes et les biens (art. 5 al. 
2 et 3 LMDPu). Il pouvait également, lorsque la pose de conditions ou de charges 
ne permettait pas d’assurer le respect de l’ordre public ou d’éviter une atteinte 
disproportionnée à d’autres intérêts, refuser l’autorisation de manifester (art. 5 al. 5 
LMDPu). Ainsi, bien qu'elle eût été adoptée principalement pour l'évaluation du 


- 16/22 - 
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danger que la manifestation sollicitée pourrait faire courir à l'ordre public, la 
LMDPu enjoignait au DIN de tenir compte de l'ensemble des intérêts susceptibles 
d'être touchés, y compris ceux des communes, ce qui impliquait nécessairement un 
devoir de coordination et de collaboration avec celles-ci. Dans ces conditions, 
instaurer un régime de double autorisation revenait à poser sans motif pertinent une 
limitation supplémentaire à l'exercice des droits fondamentaux, rendant celui-ci 
encore plus difficile, les intérêts dont les communes devaient tenir compte en 
application de la LRoutes (art. 57 al. 3) et du RUDP (art. 1 al. 3), y compris les 
leurs, lorsqu'elles délivraient une permission d'usage accru du domaine public 
devant de toute façon être pris en considération par le DIN également. Autrement 
dit, dans ce cadre particulier, les intérêts protégés par la LMDPu ne divergeaient 
pas de ceux protégés par la LRoutes et le RUDP. Un double régime apparaissait 
donc superflu et comme une fin en soi. Son existence ne se justifiait donc pas, ce 
d'autant moins qu'au vu de ce qui précédait, il pouvait très vraisemblablement 
constituer une mesure engendrant un effet de répulsion ou d’intimidation (« chilling 
effect ») envers des potentiels manifestants. À cela s'ajoutait qu'un régime de double 
autorisation comportait nécessairement un risque de décisions contradictoires, alors 
que celles-ci portaient sur un seul et même objet (la demande d'autorisation), ce qui 
apparaissait contraire à la sécurité juridique (consid. 9.2). Seul le DIN était ainsi 
compétent (art. 3 LMDPu) pour autoriser ou refuser une manifestation à caractère 
politique n'impliquant que le rassemblement de manifestants et leur déplacement 
sur le domaine public communal (consid. 9.4). La chambre administrative a 
également considéré qu’un régime de double autorisation n'était pas à exclure en 
cas d'événements sportifs ou festifs (consid. 9.3). 
2.14 Une décision ne saurait être valable si elle a été rendue par une autorité qui 
n'était pas habilitée par l'ordre juridique à la prononcer. La conséquence de 
l'incompétence de l'auteur d'une décision peut varier suivant les circonstances : 
nullité ou simple annulabilité (ATA/49/2025 du 14 janvier 2025 consid. 4.3 ; 
ATA/778/2022 du 9 août 2022 consid. 2c). 
D’après la jurisprudence, la nullité d’une décision n’est admise que si le vice dont 
elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement 
décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en 
danger la sécurité du droit. Des vices de fond n’entraînent qu’à de rares exceptions 
la nullité d’une décision ; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que 
l’incompétence qualifiée de l’autorité qui a rendu la décision sont des motifs de 
nullité (ATF 150 II 244 consid. 4.2.1 ; 144 IV 362 consid. 1.4.3 ; 139 II 243 
consid. 11.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_171/2020 du 6 avril 2021 consid. 1.4.2). 
Ainsi, lorsque le pouvoir même d’intervention de l’autorité ayant prononcé la 
décision est manifestement manquant, à raison de la matière, il y aura nullité 
(ATF 114 V 319 consid. 4). Le Tribunal fédéral indique à cet égard que 
l’incompétence fonctionnelle ou matérielle, si elle est manifeste ou du moins 
aisément reconnaissable, peut constituer un motif de nullité, à moins que l’autorité 
qui a pris la décision ne dispose dans le domaine en cause d’un pouvoir général de 


- 17/22 - 
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décision ou que la reconnaissance de la nullité soit incompatible avec la sécurité du 
droit (ATF 150 II 244 consid. 4.2.2 ; 136 II 489 consid. 3 ; 129 V 485 consid. 2.3 ; 
Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 
2025, n. 913 s.). 
3. 
En l’espèce, le recourant a sollicité l’autorisation d’organiser une manifestation 
publique de « type culturel », considérée comme une « simple promenade » et 
nommée « la colline aux pirates », sur le territoire communal, plus précisément à la 
route D______ et au chemin E______. Selon le formulaire de demande, la 
manifestation devait rassembler 30 personnes au maximum. La réunion devant ainsi 
avoir lieu sur le domaine public, en partie communal (le chemin E______ faisant 
partie des voies publiques communales, contrairement à la Route D______, qui est 
une route cantonale [art. 2 RC 21 du règlement concernant la classification des voies 
publiques du 27 octobre 1999 - RCVP ; L 1 10.03] et fait ainsi partie des voies 
publiques cantonales), elle impliquait un usage accru du domaine public et était 
donc soumise à autorisation, ce que les parties ne contestent du reste pas. 
Bien que le recourant ait communiqué des informations incomplètes au DIN lors 
du dépôt de sa demande, il ressort des renseignements fournis par différents médias 
en lien avec l’événement ainsi que de ses explications que la manifestation avait 
pour but d’évoquer le fait que de nombreuses personnes poursuivies, selon lui, pour 
des délits économiques ou fiscaux étaient domiciliées dans une même commune, 
plus particulièrement sur l’espace de deux rues. Il s’agissait ainsi pour le recourant, 
journaliste de profession, de communiquer des informations ou des idées et de 
rassembler des personnes afin qu’elles forment mutuellement une opinion. 
Il n’apparaît pas que l’organisateur avait des intentions violentes ni qu’il entendait 
inciter à la violence ou renier d’une autre façon les fondements de la société 
démocratique. En outre, même à considérer que les déclarations qui auraient été 
tenues sur le fond lors de l’événement aient été considérées comme provocantes ou 
choquantes, il existe une présomption que celles-ci n’excèderaient pas le cadre 
légal, un contrôle a posteriori de leur conformité au droit restant en outre possible. 
Au vu de ce tout ce qui précède, la manifestation litigieuse était couverte par les 
libertés de réunion et d’opinion. 
3.1 Selon le formulaire de demande, la manifestation consistait en un tour guidé sur 
la commune. L’activité était destinée à un groupe de 30 personnes maximum, le 
guide s’exprimant dans un micro et les spectateurs entendant les récits dans leur 
casque. Le groupe emprunterait l’itinéraire suivant : début du C______, montée de 
la route D______, bifurcation à gauche sur le chemin E______, chemin E______ 
jusqu’à la F______, bifurcation à droite pour rejoindre à nouveau la route D______. 
Le formulaire de demande précisait également qu’il n’était pas prévu d’organiser 
un spectacle, de diffuser de la musique, d’exploiter une buvette, de vendre de 
l’alcool, d’organiser une tombola, une loterie, un loto ou une fête foraine, ni 
d’organiser un marché ou d’exploiter des stands de vente. Il n’était pas non plus 
prévu de distribuer ou de vendre des denrées alimentaires ni de mettre en place des 


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installations. Par conséquent, la manifestation n'impliquait que le rassemblement de 
manifestants ainsi que leur déplacement à travers le territoire communal, soit un 
rassemblement puis un cortège ou défilé au sens de l’art. 2 LMDPu. Dans cette 
mesure, le présent cas est quasiment identique à celui ayant fait l’objet de 
l’ATA/422/2025 précité. Dès lors, rien ne commande de s’écarter de la solution 
retenue dans cet arrêt. Seul le DIN était ainsi compétent (art. 3 LMDPu) pour 
autoriser ou refuser la manifestation sollicitée. 
3.2 Malgré ce qui précède, le DIN a conditionné la délivrance de l’autorisation à 
l’accord préalable de la commune. Il explique que s’il est certes la seule autorité 
compétente pour délivrer les autorisations pour les manifestations qui ressortissent 
à la LMDPu et pour en déterminer, le cas échéant, l’itinéraire, il ne peut pas se 
prévaloir de prérogatives relevant de la compétence des communes. En effet, selon 
lui, la LMDPu ne couvre pas tous les aspects de la manifestation et la commune 
conserve un pouvoir décisionnel pour accorder des permissions en application 
notamment de la LDPu et la LRDBHD, qui prévoient des compétences communales 
notamment pour autoriser un événement de divertissement public. 
Le raisonnement du DIN est pertinent mais ne saurait trouver application in casu. 
En effet, comme cela a été exposé, le formulaire de demande précisait qu’il n’était 
pas prévu d’organiser un spectacle, de diffuser de la musique, d’exploiter une 
buvette, de vendre de l’alcool, d’organiser une tombola, une loterie, un loto ou une 
fête foraine, ni d’organiser un marché ou d’exploiter des stands de vente. Il n’était 
pas non plus prévu de distribuer ou de vendre des denrées alimentaires ni de mettre 
en place des installations. Dès lors, ni la LDPu, qui soumet en particulier 
l'établissement de constructions ou d'installations permanentes ou non permanentes 
sur le domaine public à autorisation, ni la LRDBHD ne trouvent application. 
En ce qui concerne cette dernière loi, il est vrai que la description de l’événement 
telle que figurant dans la demande d’autorisation pouvait éventuellement faire 
penser à un événement de divertissement public. Toutefois, ledit événement, quand 
bien même il était organisé dans le cadre d’un festival, ne constituait pas un concert, 
un opéra, un bal, une soirée dansante ou une fête populaire. En outre, ni le DIN ni 
la commune ne soutiennent qu’il s’agirait d’un événement de divertissement public 
au sens de la LRDBHD. Enfin, la commune a refusé de donner son accord pour des 
motifs liés exclusivement au maintien de la tranquillité publique, soit pour des 
motifs que le DIN était déjà tenu d’apprécier en vertu de la LMDPu, et non pas pour 
des raisons liées à l’application de la LRDBHD ou de la LDPu. 
La commune soutient que le DIN était habilité à lui demander son préavis afin de 
soumettre son autorisation à l’accord préalable de celle-ci. Ce raisonnement 
n’emporte pas conviction. Premièrement, la chambre de céans a déjà retenu que, 
pour des cas comme celui de l’espèce, un double régime d’autorisation apparaît 
superflu et comme une fin en soi. Son existence ne se justifie donc pas, ce d'autant 
moins qu’il pourrait très vraisemblablement constituer une mesure engendrant un 
effet de répulsion ou d’intimidation (« chilling effect ») envers des potentiels 


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manifestants. Deuxièmement, un régime de double autorisation comporte 
nécessairement un risque de décisions contradictoires – comme en l'espèce –, alors 
que celles-ci portent sur un seul et même objet (une manifestation), ce qui apparaît 
contraire à la sécurité juridique. 
Troisièmement, il est vrai que lorsque le DIN délivre l’autorisation, il fixe les 
modalités, charges et conditions de la manifestation en tenant compte de la demande 
d’autorisation et des intérêts privés et publics en présence (art. 5 al. 2 LMDPu). 
Or, les conditions portent principalement sur le lieu ou l'itinéraire de la 
manifestation, la date et l'heure du début et de fin prévues de celle-ci (art. 5 
al. 2 LMDPu) ainsi que la mise en place d’un service d’ordre (art. 5 al. 4 LMDPu). 
L’art. 5 LMDPu ne prévoit en revanche pas la possibilité de soumettre l’autorisation 
à un accord préalable d’une commune. Ainsi, et bien que les conditions prévues par 
cette disposition ne soient pas exhaustives et dépendent des circonstances de chaque 
cas, elles ne peuvent être comprises que comme les règles relatives à la tenue de la 
manifestation elle-même (MGC 2003-2004/IV D/16 773) et auxquelles les 
participants doivent se conformer, afin que celle-ci puisse se dérouler dans le 
respect de l’ordre public ; elles ne doivent pas non plus rendre impossible l'exercice 
du droit de réunion ou d'opinion (MGC 2003-2004/IV A 1346). Ce n’est d’ailleurs 
que lorsque la pose de ces conditions ne permet pas d’assurer le respect de l’ordre 
public ou d’éviter une atteinte disproportionnée à d’autres intérêts que le DIN refuse 
l’autorisation de manifester (art. 5 al. 5 LMDPu). Par conséquent, et bien que les 
intérêts des communes doivent être pris en compte (art. 5 al 1 LMDPu), le DIN 
n’est pas habilité, dans le système de la LMDPu, à déléguer à une commune sa 
propre compétence d’autoriser ou de refuser la tenue d’une manifestation soumise, 
comme en l’espèce, exclusivement à la LMDPu. Pour le surplus, s’il est certes tenu 
de requérir l’avis de la commune, qui n’est pas liant, il lui incombe de le faire avant 
de prendre sa décision et non pas après. 
Au vu de tout ce qui précède, le ch. 1 de la décision du DIN, conditionnant la 
délivrance de l’autorisation à l’accord préalable de la commune, n’est pas conforme 
à la LMDPu. Il devra donc être annulé. 
3.3 En ce qui concerne la décision de la commune, celle-ci ne disposait d’aucune 
compétence en vertu de la LMDPu, seule loi trouvant application in casu, pour 
autoriser ou refuser la manifestation projetée. Son incompétence pour rendre ladite 
décision est dès lors établie et son pouvoir d’intervention est manifestement 
manquant (art. 3 LMDPu a contrario), à raison de la matière. Elle ne dispose pas, 
dans le domaine concerné (LMDPu), d’un pouvoir général de décision. Le vice 
n’est par ailleurs pas anodin, la commune s’étant arrogée une prérogative relevant 
de la compétence exclusive du canton. Enfin, rien ne permet de retenir que la 
reconnaissance de la nullité de sa décision serait incompatible avec la sécurité du 
droit, étant d’ailleurs relevé que celle-ci a fait l’objet d’une contestation dans le 
délai légal de recours de 30 jours. 


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Par conséquent, la nullité de la décision de la commune du 24 février 2025 sera 
constatée. 
Dans ces circonstances, la question de savoir si la police municipale de la commune 
avait la compétence pour prendre cette décision n’a pas besoin d’être examinée. 
Elle pourra donc souffrir de rester indécise. 
3.4 Enfin, il n’y a pas non plus lieu d’examiner si le refus de la commune, fondé 
sur des motifs d’ordre public exclusivement, constitue sur le fond une violation de 
la liberté d’expression et de réunion du recourant. Certes, dans la mesure où celui-ci 
entend déposer une nouvelle demande d’autorisation pour l’organisation d’une 
visite guidée, dans des modalités similaires à celles prévues par la manifestation qui 
n’a pas eu lieu, il existe a priori un intérêt à ce que la chambre de céans tranche 
cette question. Toutefois, et pour autant que les circonstances ne changent pas 
entretemps, la nouvelle décision ne sera prise, le cas échéant, que par le DIN (sous 
l’angle de la LMDPu), qui a certes autorisé le 21 février 2025 la manifestation 
sollicitée (sous conditions) mais n’a à l’évidence pas reçu les informations 
nécessaires lui permettant d’évaluer en connaissance de cause en particulier le 
danger que la manifestation sollicitée aurait pu faire courir à l'ordre public (art. 5 
al. 1 LMDPu). En effet, dans sa demande, le recourant n'a pas précisé que 
l’événement évoquait des personnes poursuivies pour des délits économiques et/ou 
fiscaux résidant dans la commune, soit un élément central de la manifestation et qui 
peut avoir une incidence sur l’appréciation de l’éventuel danger susmentionné. 
Il n’appartient dès lors pas à la chambre de céans de substituer son appréciation à 
celle du DIN ni de trancher la question avant que celui-ci, soit l’autorité compétente, 
n’ait statué. 
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours, dans la mesure 
de sa recevabilité. 
En tant que de besoin, il sera précisé que si le DIN n’a certes pas la compétence de 
conditionner l’octroi de son autorisation à l’accord de la commune sous l’angle de 
la LMDPu, rien ne l’empêche en revanche de mentionner, dans ses décisions, que 
les compétences des communes, au regard d’autres lois comme la LRDBHD, sont 
réservées. 
4. 
Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), et une 
indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée au recourant (art. 87 al. 2 LPA). 
Celle-ci sera mise à la charge du DIN à hauteur de CHF 750.- et à la charge de la 
commune à hauteur de CHF 750.- également. 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 


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admet, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 4 mars 2025 par A______ 
contre la décision du département des institutions et du numérique du 21 février 2025 et 
contre la décision de la commune de Cologny du 24 février 2025 ; 
annule le ch. 1 de la décision du département des institutions et du numérique du 
21 février 2025 ; 
constate la nullité de la décision de la commune de Cologny du 24 février 2025 ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
alloue à A______ une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge du département 
des institutions et du numérique à hauteur de CHF 750.- et à la charge de la commune de 
Cologny à hanteur de CHF 750.- également ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF-RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Olivier PETER, avocat du recourant, à Me François 
BELLANGER, avocat de la commune de Cologny, ainsi qu'au département des 
institutions et du numérique. 
Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc 
VERNIORY, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
J. PASTEUR 
 
le président siégeant : 
 
 
C. MASCOTTO 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
la greffière : 
 
 


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