ge_gerichte · ATA/952/2019 · 2019-05-28 · fr

Résumé:
 La recourante, société anonyme dont le capital-actions est détenu par une société luxembourgeoise à 100 %, souhaite surélever son immeuble commercial de deux niveaux plus attique afin de créer des logements à loyers libres. La loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger du 16 décembre 1983 est applicable à la recourante et une autorisation LFAIE est nécessaire. Le canton de Genève a fait usage de l'art. 3 al. 2 et 9 al. 1 let. a LFAIE et a prévu des motifs supplémentaires d'octroi de l'autorisation LFAIE et des restrictions plus sévères. Dans la mesure où le projet de la recourante prévoit des logements à loyers libres et non pas des logements à caractère social, soit des logements d'utilité publique, le département était en droit de refuser l'autorisation sollicitée. Recours rejeté.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4016/2018-LFAIE 
ATA/952/2019 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 28 mai 2019 
 
 dans la cause 
 
A______ SA 
représentée par Me Lucien Lazzarotto, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ 
 


- 2/15 - 
A/4016/2018 
 EN FAIT 
1) 
 
A______ SA (ci-après : A______ ) est une société anonyme inscrite au 
registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Zurich depuis le 5 juillet 2004 
ayant pour but statutaire notamment l'acquisition, la détention et la vente 
d'immeubles commerciaux en Suisse, ainsi que la planification et l'exécution de 
nouvelles constructions et de projets de transformation. 
2) 
 
À la fin de l'année 2012 et à la suite d'une fusion par absorption, A______ 
est devenue propriétaire de la parcelle n° 1______ , feuilles 2______ et 3______ 
de la commune de Genève-Petit-Saconnex, d'une surface de 4'387 m2 sur laquelle 
est érigée un bâtiment d’une surface au sol de 1'220 m2 sis ______, rue B______ , 
1202 Genève. 
 
 
Il s'agit d'un immeuble de six étages sur rez-de-chaussée dont l'affectation 
est intégralement commerciale. 
3) 
 
Le 29 juillet 2015, A______ a déposé auprès du département de 
l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu depuis lors le département du 
territoire (ci-après : DT), une demande définitive d'autorisation de construire (DD 
4______ ) portant sur la surélévation du bâtiment précité avec création de cinq 
logements, et la rénovation des façades. 
4) 
 
Par décision du 1er juin 2016( DD4______ ), le DT a accordé l'autorisation 
sollicitée. 
5) 
 
Par requête du 9 septembre 2016, A______ a demandé au département de la 
sécurité et de l'économie, devenu depuis lors le département de la sécurité, de 
l’emploi et de la santé (ci-après : le département), qu'il soit, principalement, 
constaté son droit de réaliser la surélévation visée par la DD 4______ , sans 
autorisation au sens de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des 
personnes à l’étranger du 16 décembre 1983 (LFAIE - RS 211.412.41), et que le 
montant de l'émolument relatif à la procédure soit réduit. Subsidiairement, une 
autorisation de concrétiser son projet devait lui être délivrée. 
 
 
A______ était une société suisse, dont les actions étaient détenues à 100 % 
par une société luxembourgeoise, ce qui en faisait une « personne à l'étranger » au 
sens de la LFAIE. Elle souhaitait surélever son immeuble de deux niveaux plus 
attique. Ce projet s'inscrivait dans une démarche coordonnée avec la propriétaire 
des immeubles voisins sis, ______ et ______, rue B______ . C'était d'ailleurs à 
l'initiative de cette propriétaire, qui se fondait elle-même sur une suggestion de la 
commission d'architecture (ci-après : CA), que A______ avait envisagé de se 
lancer dans cette surélévation. 


- 3/15 - 
A/4016/2018 
 
 
La compatibilité de son projet avec la LFAIE était donnée. Son droit 
d'effectuer les travaux découlait directement de la loi et ne nécessitait pas 
d'autorisation. 
 
 
Elle était quasi-obligée de surélever son immeuble en raison de la 
modification de gabarit des immeubles voisins. La loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et le règlement relatif aux 
plans d’utilisation du sol de la ville du 20 février 2007, approuvé par le Conseil 
d’État le 27 février 2008 et entré en vigueur le 18 mars 2008 (RPUS - LC 21 211), 
obligeaient d'affecter cette surélévation à du logement. La proportion des 
logements projetés par rapport aux surfaces commerciales de l'immeuble était 
largement inférieure à 30 %. La CA avait exprimé la volonté de voir le bloc 
______ ______, rue B______ rehaussé d'un seul tenant, pour des questions 
d'harmonie architecturale. Enfin, la surélévation répondrait partiellement à la 
pénurie de logements, ce qui représentait un intérêt public, alors que le but 
premier de la LFAIE n'était nullement mis en péril par un tel projet. 
6) 
 
Le 20 décembre 2016, A______ a sollicité du DT une autorisation de 
construire complémentaire portant sur le remplacement de l'ascenseur et des 
installations techniques, ainsi que la création de nouveaux sanitaires. 
 
 
Ces changements impliquaient l'adaptation des typologies des logements, en 
particulier le remplacement des logements de six pièces projetés par des 
appartements de taille moins importante, ce qui augmentait leur nombre de cinq à 
neuf. 
7) 
 
Le 22 décembre 2016, A______ a complété sa requête compte tenu du 
dépôt de la demande d'autorisation complémentaire et modifié sa conclusion 
subsidiaire en ce sens que le projet de surélévation devait être déclaré non assujetti 
à la LFAIE. 
 
 
Compte tenu de la modification du projet, la proportion des logements 
projetés constituerait finalement 9,98 % de la surface brute de plancher (ci-après : 
SBP) de l'immeuble après surélévation. 
8) 
 
Par décision du 21 mars 2017 (DD 4______ ), le DT a accordé l'autorisation 
de construire sollicitée. 
9) 
 
Le 27 avril 2018, A______ a écrit au département pour se plaindre du 
temps excessif pris par l'instruction de la requête de non assujettissement à la 
LFAIE et pour demander qu'une décision lui soit notifiée à brève échéance. 
10) 
Le 3 mai 2018, le département a répondu qu'il y avait eu un malentendu au 
sujet du traitement du dossier. 


- 4/15 - 
A/4016/2018 
 
 
En 2017, au cours d'une séance au DT à laquelle avaient participé une 
représentante de A______ et son mandataire, le département avait communiqué 
oralement son préavis négatif sur le projet de surélévation moyennant des 
appartements à loyer libre. Ce préavis était également toujours valable. Il n'était 
toutefois pas exclu qu'une surélévation puisse être autorisée à titre de logements 
d'utilité publique (ci-après : LUP). Cela était toujours valable. 
 
 
À la fin de la séance, il avait été convenu que le juriste du département 
contacte l'office fédéral de la justice (ci-après : OFJ) pour lui soumettre le cas 
oralement, ce qu'il avait fait. Le 14 août 2017, le juriste du département avait 
communiqué oralement au mandataire de A______ la position de l'OFJ en ce 
sens qu'il y avait un énorme risque, voire une quasi-certitude, que l'OFJ intente un 
recours contre une décision du département favorable au projet. Lors de cet 
entretien téléphonique, il avait été convenu que le mandataire de A______ 
contacte l'OFJ pour lui soumettre sa position pour ensuite communiquer le résultat 
de cet entretien. Le traitement de la requête avait été suspendu dans cette attente. 
 
 
Le département demandait dès lors de lui communiquer le résultat de 
l'entretien téléphonique avec l'OFJ et si A______ souhaitait maintenir sa requête 
portant uniquement sur une surélévation moyennant des logements à loyer libre. 
11) 
Le 1er octobre 2018, A______ a mis le département en demeure de statuer 
sur sa requête. 
12) 
Par décision du 12 octobre 2018, le département a constaté que la 
surélévation par des logements non subventionnés du bâtiment existant sis sur le 
bien fond n° 1______ , commune de Genève-Petit-Saconnex, rue B______ 
______, propriété de A______ , ayant son siège à Zurich, constituait une 
acquisition d'immeubles qui était assujettie au régime institué par la LFAIE. 
L'autorisation d'acquérir des logements non subventionnés à titre de placement de 
capitaux moyennant la surélévation du bâtiment précité était refusée en vertu des 
art. 3 al. 1 et 12 let. a LFAIE. 
 
 
La surélévation d'un bâtiment existant servant entièrement d'établissement 
stable moyennant des logements non subventionnés constituait un changement 
d'affectation partiel de l'immeuble. 
 
 
L'art. 2 al. 3 LFAIE ne permettait pas la surélévation de bâtiments existants 
servant d'établissement stable par des logements non subventionnés. La 
surélévation projetée était donc contraire à la LFAIE. 
 
 
Le ch. 4.1.2.2.2 des directives cantonales d'interprétation concernant 
notamment la LFAIE et l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des 
personnes à l'étranger du 1er octobre 1984 (OAIE - RS 211.412.411) édictées par 
le canton de Genève en juin 2008 (ci-après : les directives d'interprétation LFAIE 


- 5/15 - 
A/4016/2018 
2008, disponible à l'adresse https://www.ge.ch/document/directives-cantonales-
interpretation), qui précisait qu'un immeuble commercial comprenant un ou 
plusieurs logements pouvait être acquis si le ou les logement-s représentait-aient 
moins de 10 % de sa surface, n'était pas applicable pour des surélévations. 
 
 
Enfin, dans la mesure où A______ avait refusé expressément d'obtenir une 
autorisation d'acquérir des LUP, qu'une telle autorisation ne pouvait pas être 
délivrée (notamment parce que le département n'avait pas demandé le préavis 
nécessaire de l'office cantonal du logement et de la planification foncière 
[ci-après : OCLPF] et car A______ n'avait pas fourni de plan financier validé par 
l'OCLPF) et qu'il n'existait pas d'autre motif d'autorisation, l'autorisation 
d'acquérir des logements non subventionnés à titre de placement de capitaux 
moyennant la surélévation du bâtiment précitée était refusée. 
13) 
Par acte du 14 novembre 2018, A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre la décision précitée, concluant principalement à son 
annulation, cela fait, à ce qu'il soit dit et constaté que le projet de surélévation de 
l'immeuble sis ______, rue B______ , 1202 Genève, visé par l'autorisation de 
construire DD 4______ , n'était pas assujetti à la LFAIE ou, alternativement, 
n'était pas soumis à autorisation au sens de l'art. 2 al. 3 LFAIE. Subsidiairement et 
après annulation de la décision attaquée, le dossier devait être renvoyé au 
département pour délivrance d'une décision au sens de la LFAIE permettant de 
concrétiser le projet de surélévation. 
 
 
Il était douteux que la LFAIE soit, en tant que telle, applicable au cas 
d'espèce, faute de toute emprise étrangère supplémentaire sur le sol suisse et de 
tout changement de nature du bâtiment en cause. En tout état, l'application de la 
LFAIE devait se faire, mutatis mutandis, à savoir de manière appropriée au cas 
spécifique que constituait un changement d'affectation partiel par rapport à une 
acquisition proprement dite. 
 
 
La détention de l'immeuble litigieux par A______ rentrait dans le champ 
d'application de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE. Toutefois, le but de la loi consistait, de 
manière générale, à prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse, ce qui n'était pas 
le cas avec un projet de surélévation. Le département ne pouvait pas exiger de 
A______ qu'elle fasse la démonstration que seuls des logements à loyer libre 
étaient techniquement et juridiquement réalisables. Chercher à appliquer la LFAIE 
rétroactivement, alors que son application au cas d'espèce avait été déclenchée par 
le projet de modification partielle de l'affectation de l'immeuble, n'avait aucun 
sens. L'interprétation littérale de la loi confirmait qu'il était licite d'acquérir un 
immeuble qui pourrait ultérieurement être agrandi pour réaliser des logements, 
pour autant que la construction de ces derniers découlait de prescriptions légales. 
L'obligation faite au propriétaire d'affecter des surfaces réservées au logement ne 
devait manifestement pas résulter d'un ordre des autorités. La part de logements 


- 6/15 - 
A/4016/2018 
susceptible d'être acquise sans autorisation LFAIE ne devait pas dépasser un tiers 
de l'immeuble, ce qui était le cas, puisque la part s'élèverait, après la surélévation, 
à 9,8 % (recte : 9,98 %). Enfin et même si le DT n'avait pas formellement obligé 
A______ à surélever son bâtiment dans l'autorisation de construire, il n'en était 
pas moins désireux de voir le projet aboutir (en vertu de l'harmonie architecturale 
du quartier). Pour ces raisons, le projet de surélévation litigieux n'était pas soumis 
à autorisation au sens de l'art. 2 al. 3 LFAIE. 
 
 
La nature commerciale de l'immeuble après surélévation permettait de 
réaliser ce rehaussement. Subsidiairement, les conditions d'une acquisition 
moyennant autorisation du département étaient remplies, au sens du ch. 4.1.2.2.2 
des directives d'interprétation LFAIE 2008. 
 
 
Le principe d'égalité de traitement et de cohérence dans l'application de la 
loi commandait que la requête soit admise. En effet, un propriétaire suisse qui 
aurait rehaussé son bâtiment commercial dans le cadre d'une opération 
architecturale d'ensemble et qui aurait été contraint d'affecter les surfaces 
nouvelles à du logement en vertu de la LCI, aurait ensuite pu vendre ce bien à un 
étranger quelques années plus tard. Cet étranger aurait bénéficié de la règle qui 
voulait qu'une part marginale de logement dans un immeuble commercial ne 
modifie pas le statut de celui-ci. On ne voyait dès lors pas pourquoi l'étranger qui 
pourrait acquérir un tel immeuble ne pourrait pas surélever un immeuble 100 % 
administratif pour créer mois de 10 % de logements dont l'affectation lui était 
également imposée. À la fin des deux processus, il existait un étranger qui 
possédait un immeuble essentiellement commercial, dont une partie marginale 
avait été, par obligation, affectée à du logement. Le résultat était strictement 
identique. En revanche, l'intérêt public à la création de logements serait clairement 
pénalisé si le second scénario devait être interdit. 
 
 
Si la LFAIE ouvrait plusieurs voies pour réaliser un projet, il n'appartenait 
pas à l'administration de forcer le requérant à choisir certaines d'entre elles plutôt 
que d'autres, elle devait lui laisser la liberté de retenir celle des solutions qui lui 
apparaissait la plus viable. Ainsi, affecter une surélévation à des LUP serait 
économiquement aberrant, au vu des coûts d'une telle opération. Quant à l'idée de 
créer une propriété par étages (ci-après : PPE) uniquement pour quelques lots 
d'habitation, elle présenterait d'importants inconvénients pratiques au niveau de la 
gestion de l'immeuble. 
14) 
Le recours a été transmis à l’OFJ. 
15) 
Le 14 décembre 2018, le département a conclu au rejet du recours et à la 
confirmation de sa décision. 
 
 
Les dispositions cantonales et communales invoquées par A______ ne 
permettaient pas de retenir une solution contraire à la LFAIE. 


- 7/15 - 
A/4016/2018 
 
 
La LFAIE était applicable à la surélévation du bâtiment dans la mesure où il 
s'agissait d'une acquisition d'immeubles au sens de la LFAIE. 
 
 
Le ch. 4.1.2.2.2 des directives d'interprétation LFAIE 2008 ne s'appliquait 
pas à des surélévations. Toute autre interprétation serait contraire à la LFAIE, 
notamment à son principe qui veut que les personnes à l'étranger ne peuvent pas 
acquérir des logements non subventionnés à titre de placement de capitaux. 
 
 
L'art. 2 al. 3 LFAIE et le ch. 4.1.2.2.2 des directives d'interprétation LFAIE 
2008 s'appliquaient de la même manière à toutes les personnes à l'étranger au sens 
de la LFAIE. Il n'y avait donc pas d'inégalité de traitement. Un étranger pourrait 
acquérir un immeuble déjà surélevé par des logements non subventionnés. Une 
telle acquisition ne serait pas exclue d'emblée si les conditions de 
l'art. 2 al. 3 LFAIE et le ch. 4.1.2.2.2 des directives d'interprétation LFAIE 2008 
étaient réalisées. L'intérêt public à créer des logements pourrait être réalisé par 
une solution conforme à la LFAIE, à savoir par la surélévation de l'immeuble par 
des LUP. 
 
 
Le département avait refusé la surélévation car elle était contraire à la 
LFAIE. Il ne l'avait pas refusée pour le seul motif qu'il existait des solutions 
alternatives. La mention de la solution alternative de la surélévation par des LUP 
servait uniquement à souligner que l'art. 2 al. 3 LFAIE et le ch. 4.1.2.2.2 des 
directives d'interprétation LFAIE 2008 devaient être interprétés restrictivement, 
dans la mesure où il existait une solution conforme à la LFAIE. Toutefois, la 
création d'une PPE dont les lots d'habitation seraient acquis par des tiers serait, à 
première vue, contraire à la LFAIE et à l'OAIE. 
 
 
Il a joint à sa réponse un courrier du Ministère public du 19 octobre 2018 
adressé à l’OFJ informant cet office qu'il renonçait à interjeter recours contre la 
décision du 12 octobre 2018. 
16) 
Le 17 décembre 2018, la Ville de Genève a informé la chambre 
administrative qu'elle n'entendait pas intervenir dans le cadre de la présente 
procédure. 
17) 
Le 18 janvier 2019, A______ a répliqué persistant dans ses conclusions. 
 
 
A______ ne remettait pas en cause le principe de primauté du droit fédéral. 
Il était légitime de partir de la présomption que les directives d'interprétation 
LFAIE 2008 ne contenaient pas de contradiction avec la LFAIE. 
 
 
Il n'y avait aucun transfert, même indirect, de droits de propriété ou de droits 
analogues. A______ était déjà propriétaire de la parcelle concernée, laquelle était 


- 8/15 - 
A/4016/2018 
déjà bâtie. Par la surélévation litigieuse, elle n'acquerrait pas de droits nouveaux 
sur des biens particuliers. Dès lors, l'application de la LFAIE au cas d'espèce était 
douteuse. 
 
 
Le but de la LFAIE n'était pas d'interdire l'acquisition de logements non 
subventionnés mais de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse, de manière 
générale. 
 
 
Le ch. 4.1.2.2.1 let. d des directives d'interprétation LFAIE 2008 était 
applicable au cas d'espèce. 
 
 
Rien ne justifiait de distinguer les contraintes qu'elle subissait (l'avis de la 
CA, ainsi que l'art. 27 al. 3 LCI et le RPUS) avec celles dont elle pourrait se 
prévaloir pour acquérir un immeuble comportant des logements imposés. 
 
 
A______ ne se plaignait pas d'une inégalité de traitement entre personnes 
suisses et personnes à l'étranger. Elle dénonçait plutôt l'inégalité de traitement que 
le département semblait vouloir opérer entre des personnes à l'étranger sur la base 
d'un critère temporel purement arbitraire, alors que leurs situations factuelles 
étaient identiques. A______ aurait pu acquérir le bâtiment litigieux avec les 
appartements projetés, s'ils avaient déjà existé à l'époque ; de même, elle aurait pu 
vendre son bien à un acquéreur suisse, lequel serait sans autre autorisé à procéder 
à la surélévation litigieuse, puis serait en droit de revendre la propriété à un 
acquéreur étranger en vertu du ch. 4.1.2.2.2 des directives d'interprétation LFAIE 
2008. 
 
 
La LFAIE contenait deux exceptions distinctes – celle de l'art. 2 al. 3 LFAIE 
et celle de l'art. 9 al. 1 let. a LFAIE – qui n'entretenaient entre elles pas de rapport 
de subsidiarité. Dès lors, le fait qu'elle n'envisageait pas de construire des LUP en 
surélévation était sans pertinence sur l'appréciation des conditions de 
l'art. 2 al. 3 LFAIE. 
 
 
Enfin, une éventuelle transformation du bâtiment en PPE pour permettre la 
surélévation serait conforme à la LFAIE. 
18) 
Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 20 al. 1 LFAIE ; art. 10 al. 1 de la loi d’application de la loi 
fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger du 


- 9/15 - 
A/4016/2018 
20 juin 1986 - LaLFAIE - E 1 43 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
L'objet du litige consiste à déterminer si la surélévation projetée par la 
recourante est soumise au régime d'autorisation LFAIE et, si tel est le cas, si c'est 
de manière conforme au droit que le département l'a refusée. 
3) 
a. 
La LFAIE limite l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger 
dans le but de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse (art. 1 LFAIE). 
 
 
Selon l'art. 2 LFAIE, l'acquisition d'immeubles par des personnes à 
l'étranger est subordonnée à une autorisation de l'autorité cantonale compétente 
(al. 1). 
 
b. 
À teneur de l'art. 5 al. 1 let. c LFAIE, par personnes à l'étranger on entend 
les personnes morales ou les sociétés sans personnalité juridique, mais ayant la 
capacité d'acquérir, qui ont leur siège statutaire et réel en Suisse, et dans lesquelles 
des personnes à l'étranger ont une position dominante. 
 
 
Une personne morale est présumée être dominée par des personnes à 
l'étranger lorsque celles-ci possèdent plus d'un tiers du capital-actions ou du 
capital social (art. 6 al. 2 let. a LFAIE). 
 
c. 
Conformément à l'art. 4 al. 1 let. a LFAIE, par acquisition d'immeubles on 
entend l'acquisition d'un droit de propriété, de superficie, d'habitation ou d'usufruit 
sur un immeuble. 
 
d. 
L'art. 2 LFAIE prévoit que l'autorisation n'est pas nécessaire si l'immeuble 
sert d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou 
exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que pour exercer une 
activité artisanale ou une profession libérale (al. 2 let. a) ou s'il existe une autre 
exception au sens de l'art. 7 LFAIE (al. 2 let. c). En cas d'acquisition d'un 
immeuble conformément à l'al. 2 let. a, les logements imposés par les 
prescriptions relatives aux quotas de logements, ainsi que les surfaces réservées à 
cet effet, peuvent être acquis simultanément (al. 3). 
 
 
Selon l'art. 3 OAIE, il n'y a pas d'établissement stable au sens de l'art. 2 al. 2 
let. a LFAIE, si l'immeuble est affecté à la construction ou à la location, à titre 
professionnel, de logements qui ne font pas partie d'un hôtel ou d'un apparthôtel. 
 
e. 
Le ch. 6 let. d de l'aide-mémoire en matière d’acquisition d’immeubles par 
des personnes à l’étranger du 1er juillet 2009 (ci-après : l'aide-mémoire LFAIE, 
état 
au 
8 
janvier 
2019, 
disponible 
à 
l'adresse 
https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/wirtschaft/grundstueckerwerb/lex-f.pdf) 
précise qu'il n'y a pas d'activité économique au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE, 
lorsque des logements sont créés, loués ou affermés ou lorsqu'il en est fait le 


- 10/15 - 
A/4016/2018 
commerce (art. 3 OAIE). Pour de tels buts, l'acquisition d'immeubles est assujettie 
au régime de l'autorisation et l'octroi de l'autorisation est en fait exclue, car il 
n'existe alors pas de motifs d'autorisation (à l'exception du cas des logements à 
caractère social). 
 
 
Exceptionnellement, des logements peuvent être acquis librement avec 
l'établissement stable lorsqu'ils sont nécessaires à l'activité de l'entreprise (pour un 
concierge ou un technicien, lorsqu'une présence permanente ou quasi-permanente 
est indispensable à proximité de l'entreprise). Des logements peuvent également 
être acquis simultanément lorsqu'ils sont imposés par des prescriptions en matière 
de quotas de logements (art. 2 al. 3 LFAIE). Enfin, de pratique constante, des 
logements peuvent exceptionnellement être acquis en même temps que les 
surfaces commerciales lorsque leur séparation d'avec la partie de l'immeuble 
vouée à l'exploitation n'est pratiquement pas possible et serait disproportionnée 
(par ex. une maison d'habitation au milieu de bâtiments de fabrique ou des 
logements isolés dans une fabrique ou dans un immeuble comprenant plusieurs 
étages commerciaux, spécialement lorsque l'accès aux logements n'est possible 
que par les locaux commerciaux ; ch. 6 let. d de l'aide-mémoire LFAIE). 
 
f. 
Selon le ch. 4.1.2.2.1 des directives d'interprétation LFAIE 2008, des 
logements dans un ensemble immobilier servant d'établissement stable peuvent 
être acquis sans décision du département si le logement est accessoire à l'activité 
de l'entreprise et une présence permanente est nécessaire au lieu de l'établissement 
(pour un concierge ou un technicien ; let. a), ou si le logement individuel est de 
faible importance en surface (moins de 100 m2 et moins de 5 % de la surface d'un 
immeuble commercial ; let. b), ou si un fractionnement de l'immeuble 
d'exploitation n'est pas possible en pratique ou serait disproportionné (p. ex. une 
maison d'habitation au milieu de bâtiments industriels ou un logement dans un 
bâtiment de fabrique ; let. c), ou si l’immeuble comprend une part de logements 
qui sont exigés par des « prescriptions relatives aux quotas de logements » 
(art. 2 al. 3 LFAIE). Cela signifie que les logements doivent avoir été imposés par 
une autorité étatique lors de la construction de l'immeuble, pour des motifs 
d'aménagement du territoire. Il peut s'agir soit de conditions posées directement 
dans l'autorisation de construire, soit d'un préavis de la commune, soit d'un 
règlement d'application de plan localisé de quartier ou du règlement d'application 
relatif au plan d'utilisation du sol en ville de Genève. La part de logements ne doit 
pas dépasser un tiers de l'immeuble. En cas de doute, l'acquéreur est renvoyé 
devant le département. Si la part de logements dépasse le tiers, une décision du 
département est requise. Le département peut autoriser, selon les circonstances du 
cas d’espèce, une proportion de logements jusqu’à 50 % de la surface de plancher 
de l'immeuble ou de l'ensemble des constructions de la parcelle. Le caractère 
commercial doit être prépondérant, en surface et en valeur. 


- 11/15 - 
A/4016/2018 
 
 
Le ch. 4.1.2.2.2 des directives d'interprétation LFAIE 2008 précise qu'un 
immeuble commercial comprenant un ou plusieurs logements peut être acquis 
moyennant décision du département si le ou les logement-s représente-nt moins de 
10 % de sa surface. Ces logements doivent demeurer de peu d'importance en 
surface et en valeur. Le département examinera notamment l'état locatif de 
l'immeuble, ses caractéristiques, ainsi que celles des logements en cause. 
 
g. 
En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante est une société anonyme 
ayant son siège statutaire et réel en Suisse, dont les actions sont détenues à 100 % 
par une société luxembourgeoise. 
 
 
Dans la mesure où la société étrangère précitée possède la totalité du 
capital-actions de la recourante, cette dernière doit être considérée comme étant 
dominée par « des personnes à l'étranger » au sens de la LFAIE 
(art. 6 al. 2 let. a LFAIE). 
 
 
S'agissant de la problématique des travaux projetés, aucune disposition de la 
LFAIE ne soumet expressément au régime de l'autorisation de tels travaux sur un 
bâtiment appartenant à des personnes domiciliées à l'étranger, étant relevé que la 
nature de ces travaux ne s'inscrit pas dans le cadre des exceptions énumérées dans 
l'aide-mémoire LFAIE (par exemple un logement pour le concierge). 
 
 
Cela étant, le projet de la recourante modifie l'affectation du bâtiment, 
puisque des logements à loyers libres seraient créés, ce qui ferait perdre le critère 
exclusif d'activité économique au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE (art. 3 OAIE et 
ch. 6 let. d de l'aide-mémoire LFAIE). De plus, le contenant et les caractéristiques 
du bâtiment seraient modifiés au vu des deux niveaux plus attique projetés. 
D'ailleurs et selon les pièces du dossier, la SBP de l'immeuble serait augmentée de 
828 m2. 
 
 
Ainsi et dans la mesure où ces travaux feraient perdre le critère exclusif 
d'activité économique et augmenteraient la SBP habitable de l'immeuble, il 
convient de retenir que la surélévation projetée par la recourante est soumise à 
autorisation LFAIE. Cette solution est du reste la seule à même de garantir le 
respect du but principal de la LFAIE qui est de prévenir l'emprise étrangère sur le 
sol suisse (art. 1 LFAIE). C'est également pour ces motifs qu'il faut considérer le 
projet de la recourante comme étant constitutif d'une acquisition au sens de 
l'art. 4 al. 1 let. a LFAIE. 
 
 
Au vu de ces éléments, les travaux projetés par la recourante sont, sur le 
principe, soumis à la procédure d'autorisation LFAIE. 
4) 
a. 
Comme vu supra, l'art. 2 al. 3 LFAIE précise qu'en cas d'acquisition d'un 
immeuble conformément à l'al. 2 let. a LFAIE (établissement stable pour faire le 
commerce), les logements imposés par les prescriptions relatives aux quotas de 


- 12/15 - 
A/4016/2018 
logements, ainsi que les surfaces réservées à cet effet, peuvent être acquis 
simultanément. 
 
b. 
À teneur de l'art. 3 LFAIE, l'autorisation n'est accordée que pour les motifs 
prévus dans la présente loi (al. 1). Dans la mesure où la présente loi les y habilite, 
les cantons peuvent, pour sauvegarder les intérêts qui leur sont propres, prévoir 
des motifs supplémentaires d'octroi de l'autorisation et des restrictions plus 
sévères (al. 2). 
 
 
Selon l'art. 9 al. 1 let. a LFAIE, les cantons peuvent disposer, par la voie 
législative, que l'autorisation est accordée lorsque l'immeuble est destiné à la 
construction, sans aide fédérale, de logements à caractère social au sens de la 
législation cantonale dans les lieux où sévit la pénurie de logements, ou comprend 
de tels logements s'ils sont de construction récente. 
 
c. 
L'art. 12 LFAIE prévoit que l'autorisation d'acquérir est refusée en tout état 
de cause lorsque l'immeuble sert à un placement de capitaux que la LFAIE 
n'autorise pas (let. a). 
 
d. 
L'aide-mémoire LFAIE prévoit au ch. 10 let. h qu'une personne à l'étranger 
peut être autorisée à acquérir, dans les lieux où sévit la pénurie de logements, un 
immeuble pour la construction de logements à caractère social, à savoir pour la 
construction de logements locatifs à loyer modéré et – en relation avec des 
immeubles semblables au même endroit – à loyer avantageux, ou de telles 
maisons d'habitation récemment construites (art. 9 al. 1 let. a LFAIE). Ce motif 
d'autorisation a été introduit par les cantons de Fribourg, Genève, Grisons, Jura, 
Neuchâtel, Tessin, Valais et Vaud. 
 
e. 
Conformément à l'art. 2 LaLFAIE (concernant les motifs cantonaux 
d’autorisation), en application des art. 3 al. 2 et 9 LFAIE, peut être autorisée, aux 
conditions prévues au chapitre II, l’acquisition de logements à caractère social (les 
LUP ; let. a). 
 
 
L'art. 3 LaLFAIE précise que l’acquisition par une personne à l’étranger 
d’un immeuble comprenant des LUP au sens de la loi générale sur le logement et 
la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGS - I 4 05), en particulier de 
l’art. 16, peut être autorisée en cas d'existence d’une situation de pénurie de 
logements dans le canton de Genève, reconnue par l’OCLPF (let. a), et 
l’acquisition ne peut porter que sur un terrain destiné à la construction de LUP ou 
sur un immeuble en construction ou sur un immeuble de construction récente, ou 
qui fait l’objet d’une rénovation lourde, soit un immeuble de cinq ans au plus à 
partir de la date d’entrée moyenne des locataires (let. b). 
 
f. 
En l'occurrence et comme le relève la recourante, il n'y a fondamentalement 
pas de différence de résultat entre un immeuble en partie à caractère commercial 


- 13/15 - 
A/4016/2018 
qui comprend déjà des logements et un immeuble commercial qui, après une 
surélévation, comporterait des logements. À la fin des deux processus, l'étranger 
est propriétaire d'un immeuble essentiellement commercial, dont une partie est 
affectée à du logement. 
 
 
Selon les pièces du dossier, la surface de l'immeuble serait augmentée de 
9,98 %, soit un pourcentage inférieur au pourcentage requis de 10 % par le 
ch. 4.1.2.2.2 des directives d'interprétation LFAIE 2008. La condition de peu 
d'importance en surface et en valeur apparaît dès lors réunie. 
 
 
Toutefois et s'agissant du type de logements projetés, force est de constater 
que le canton de Genève a fait usage de l'art. 3 al. 2 et 9 al. 1 let. a LFAIE en 
prévoyant que seule peut être autorisée l'acquisition de logements à caractère 
social, soit des LUP (art. 2 let. a LaLFAIE). 
 
 
Or, le projet de la recourante ne prévoit pas la création de LUP mais des 
logements à loyers libres. 
 
 
Le caractère commercial prépondérant de l'immeuble, ainsi que les 
contraintes de construction découlant de la LCI et du RPUS ou encore la 
coordination de son projet avec celui de la propriétaire des immeubles voisins 
soulevés par la recourante ne modifient en rien le fait que la condition de 
l'art. 2 let. a LaLFAIE n'est, en l'état, pas réalisée. 
 
 
Enfin, il n'appartient pas à la chambre de céans de se prononcer sur la 
possibilité d'une réalisation du projet en PPE, dont la problématique est 
exorbitante au présent litige. 
 
 
Au vu de ces éléments, le projet de la recourante, tel que présenté en l'état, 
contrevient dès lors aux art. 3 al. 2 et 9 al. 1 let. a LFAIE, ainsi qu'à 
l'art. 2 let. a LaLFAIE. 
 
 
Par conséquent, le département était en droit de refuser l'autorisation 
sollicitée (art. 12 let. a LFAIE). 
 
 
Mal fondé, le recours sera donc rejeté. 
5) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera alloué aucune indemnité 
de procédure (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
 
 


- 14/15 - 
A/4016/2018 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 14 novembre 2018 par A______ SA contre la 
décision du département de la sécurité du 12 octobre 2018 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ SA ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Lucien Lazzarotto, avocat de la recourante, au 
département de la sécurité, de l'emploi et de la santé, à l'office fédéral de la justice, ainsi 
qu'à la Ville de Genève, pour information. 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Thélin et Pagan, 
Mmes Payot Zen-Ruffinen et Cuendet, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
J. Poinsot 
 
 
 la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 


- 15/15 - 
A/4016/2018 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :