ge_gerichte · ATA/355/2020 · 2020-04-16 · fr

Résumé:
 Recours d’un fonctionnaire contre le refus de son département de tutelle de prendre en charge ses frais d’avocats dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre lui par un autre fonctionnaire. Dès lors que ce dernier n’est pas un tiers mais un membre du personnel de l’État et qu’il n’y a pas lieu de faire une distinction entre des faits directement en relation avec l’activité professionnelle et les autres, le recours est rejeté.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1743/2019-FPUBL 
ATA/355/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 16 avril 2020 
 
 dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par le Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs (SIT), 
mandataire, soit pour lui Madame Clémence Jung, juriste 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA FORMATION ET 
DE LA JEUNESSE 
 
_________ 


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A/1743/2019 
EN FAIT 
1) 
 
Monsieur A______ a été engagé le 1er septembre 2003 à la direction 
générale de l'enseignement primaire (ci-après : DGEP) du département de 
l'instruction publique, devenu entretemps le département de l'instruction publique, 
de la formation et de la jeunesse (ci-après : DIP), en qualité d'adjoint au service du 
personnel enseignant. 
2) 
 
Monsieur B_____ a été engagé par le DIP en qualité d'enseignant primaire 
le 1er septembre 2005. 
3) 
 
À une date indéterminée en 2018, M. B_____ a introduit une dénonciation 
pénale à l'encontre de M. A______. Ce dernier a été convoqué comme prévenu 
dans le cadre de la procédure pénale engagée par le Ministère public (P/1_____), 
au cours de laquelle il s'est fait assister d'un avocat. 
4) 
 
Le 26 novembre 2018, M. A______ a sollicité auprès du DIP la prise en 
charge des frais et honoraires d'avocat exposés dans la procédure pénale initiée 
contre lui. Il ignorait le motif de celle-ci. 
5) 
 
Par décision du 22 mars 2019, la Conseillère d'état suppléante en charge du 
DIP – la Conseillère d'État en charge s'étant récusée – a refusé d'accéder à cette 
demande. 
 
 
L'art. 14A du règlement d’application de la loi générale relative au 
personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01) 
prévoyait la prise en charge de tels honoraires à certaines conditions, et tenait 
compte du fait que l'État devait notamment protéger la personnalité du 
fonctionnaire contre les attaques injustifiées. Cela ne signifiait toutefois pas pour 
autant que la collectivité publique devait pourvoir aux frais de défense d'un 
membre du personnel contre lequel une instruction pénale avait été ouverte. 
 
 
L'art. 14A al. 3 RPAC prévoyait ainsi que les frais de procédure et 
honoraires d'avocat liés à une procédure initiée par un membre du personnel 
contre un autre membre du personnel n'étaient pas pris en charge. En l'espèce, la 
P/1_____ avait été initiée par un autre collaborateur, qui avait porté plainte auprès 
du Ministère public, si bien que le département ne prendrait pas en charge lesdits 
frais et honoraires. 
6) 
 
Par acte posté le 7 mai 2019, M. A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre la décision précitée, concluant principalement au constat 


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que le DIP avait pris une décision contraire au droit et à l'annulation de ladite 
décision, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. 
 
 
Le Conseiller d'État suppléant du DIP avait demandé le 30 mai 2018 au 
Groupe de confiance d'ouvrir une enquête au sujet de M. B_____. Dans sa 
fonction de membre des ressources humaines (ci-après : RH), il avait été entendu 
par le Groupe de confiance dans le cadre de cette enquête. M. B_____ avait 
apparemment eu accès aux dépositions faites par M. A______ dans ce cadre et 
avait porté plainte contre ce dernier. 
 
 
La jurisprudence avait seulement analysé la notion de tiers, et non celle de 
faits en relation avec l'activité professionnelle. Or, l'art. 14A al. 3 RPAC ne visait 
pas des litiges entre collaborateurs pour des faits en relation avec l'activité 
professionnelle, puisque précisément cette partie n'y était pas mentionnée, 
contrairement aux al. 1 et 2. Cette distinction était fondamentale car en l'espèce, il 
ne s'agissait pas d'un litige interpersonnel mais bien d'une plainte portée contre un 
responsable RH à la suite de son témoignage dans une enquête du Groupe de 
confiance. L'art. 14A al. 3 RPAC ne s'appliquait donc pas. Il existait ainsi une 
lacune qualifiée du règlement, dont le but était de protéger les fonctionnaires de 
toute attaque injustifiée sur des faits en lien avec l'exercice de sa fonction et qui 
devait donc être complété en ce sens. 
 
 
En appliquant de manière aussi restrictive qu'il l'avait fait l'art. 14A RPAC, 
le DIP avait commis une inégalité de traitement, puisque, notamment, un 
fonctionnaire en contact avec le public était mieux protégé qu'un fonctionnaire des 
RH. 
7) 
 
Le 2 juillet 2019, le DIP, soit pour lui l'office du personnel de l'État 
(ci-après : OPE) a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. 
 
 
La conclusion tendant à la constatation de l'illicéité de la décision était 
irrecevable. 
 
 
L'art. 14A al. 3 LPAC réglait la situation qui concernait le litige, dès lors 
qu'il prévoyait que les frais de procédure et honoraires d'avocat liés à une 
procédure initiée par un membre du personnel contre un autre membre du 
personnel n'étaient pas pris en charge. Il n'y avait dès lors pas de lacune qui dût 
être comblée. Par ailleurs, un tiers au sens de l'art. 14A al. 1 RPAC ne pouvait, 
selon la jurisprudence, être qu'une personne non membre de l'administration. 
 
 
Au surplus, si l'État avait le devoir de protéger son personnel, la protection 
contre les attaques injustifiées ne signifiait pas pour autant que la collectivité dût 
nécessairement prendre en charge les frais de défense d'un fonctionnaire contre 
lequel une instruction pénale avait été ouverte. 


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8) 
 
Le 24 juillet 2019, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 4 septembre 
2019 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi 
la cause serait gardée à juger. 
9) 
 
Le 4 septembre 2019, M. A______ a persisté dans ses conclusions sans 
formuler de nouvelles observations. 
10) 
Le DIP ne s'est quant à lui pas manifesté. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Le recourant, fonctionnaire des RH au DIP, est notamment soumis aux 
dispositions de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale 
et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), du 
RPAC et du règlement relatif à la protection de la personnalité à l'Etat de Genève 
du 12 décembre 2012 (RPPers - B 5 05.10). 
 
 
Dans la mesure où les faits pertinents se sont déroulés après l'entrée en 
vigueur des modifications de l’art. 14A RPAC le 1er septembre 2016, celui-ci est 
applicable dans sa nouvelle teneur, dès lors que c'est le droit matériel en vigueur 
lors des faits ayant engendré les conséquences juridiques contestées qui doit se 
voir appliquer (arrêt du Tribunal fédéral 2C_195/2016 du 26 septembre 2016 
consid. 2.2.2 et les références citées). 
3) 
 
La conclusion principale du recourant, basée sur l'art. 14A RPAC, vise à la 
prise en charge, par l'État, des frais de procédure et des honoraires de l'avocat qu'il 
a mandaté pour le défendre dans le cadre d'une procédure pénale sur la base d'une 
dénonciation émanant d'un membre du personnel enseignant du DIP. 
 
 
Son autre conclusion en constatation de l'illicéité de la décision attaquée est 
quant à elle irrecevable, dans la mesure où les conclusions constatatoires sont 
subsidiaires aux conclusions condamnatoires (ATA/1144/2015 du 27 octobre 
2015 consid. 9a). 
4) 
a. 
Créer des conditions qui permettent aux collaboratrices et aux collaborateurs 
de travailler dans un climat de respect et de tolérance, exempt de toute 
discrimination directe ou indirecte fondée sur une caractéristique personnelle, 
notamment l’origine, le sexe, l’orientation sexuelle, le handicap ou les 
particularités physiques, les convictions religieuses ou politiques est l’un des 


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principes généraux qui s’applique dans l’administration cantonale (art. 1 al. 1 
let. a LPAC). 
 
 
Il est veillé à la protection de la personnalité des membres du personnel, 
notamment en matière de harcèlement psychologique et de harcèlement sexuel 
(art 2 al. 1 LPAC). 
 
 
Selon l'art. 2B al. 2 LPAC, des mesures sont prises pour prévenir, constater 
et faire cesser toute atteinte à la personnalité. Les modalités sont fixées par 
règlement. 
 
b. 
Les membres du personnel chargés de fonctions d'autorité sont notamment 
tenus de veiller à la protection de la personnalité des membres du personnel 
(art. 23 let. f RPAC). 
5) 
a. 
Selon l'art. 14A al. 1 RPAC, les frais de procédure et honoraires d'avocat 
effectifs à la charge d'un membre du personnel en raison d'une procédure de 
nature civile, pénale ou administrative initiée contre lui par des tiers pour des faits 
en relation avec son activité professionnelle sont pris en charge par l'État pour 
autant que, cumulativement : le membre du personnel concerné ait obtenu au 
préalable l'accord du chef du département ou de la personne déléguée par lui 
quant à ladite prise en charge (let. a) ; le membre du personnel n'ait pas commis 
de faute grave et intentionnelle (let. b) ; et la procédure ne soit pas initiée par 
l'État lui-même (let. c). 
 
 
L'art. 14A al. 2 RPAC énonce que les frais de procédure et honoraires 
d'avocat effectifs liés à une procédure initiée par un membre du personnel en 
relation avec son activité professionnelle sont également pris en charge pour 
autant que, cumulativement : le membre du personnel concerné ait obtenu au 
préalable l'accord du chef du département ou de la personne déléguée par lui, 
quant à la procédure à intenter (let. a) ; le membre du personnel n'ait pas commis 
de faute grave et intentionnelle (let. b) et la procédure ne soit pas dirigée contre 
l'État (let. c). 
 
 
Les frais de procédure et honoraires d'avocat liés à une procédure initiée par 
un membre du personnel contre un autre membre du personnel ne sont pas pris en 
charge (art. 14A al. 3 RPAC). 
 
 
Les modalités de la prise en charge, notamment les tarifs appliqués et le 
renvoi à une directive sont expressément prévus par l'art. 14A al. 4 à 9 RPAC. 
 
b. 
 En ce qui concerne la prise en charge des honoraires d'avocat pour les 
collaborateurs de l'État, le Tribunal fédéral a confirmé que celle d'un magistrat 
faisant l'objet d'une procédure pénale pour des actes commis dans l'exercice de ses 
fonctions répondait au souci de préserver l'indépendance du juge et le préserver de 
pressions de la part de justiciables. Cette protection ne s'étendait pas aux 


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fonctionnaires cantonaux, dont le risque d'atteinte à l'indépendance était 
sensiblement moins élevé. En cas d'attaque injustifiée, ceux-ci bénéficiaient de 
l'appui de leur hiérarchie au sein de pouvoir exécutif et ne se trouvaient pas isolés 
face à des tentatives de déstabilisation (arrêts du Tribunal fédéral 8C_320/2016 du 
13 mars 2017 consid. 6.5 ; 2P.96/2006 du 27 juillet 2006). 
 
 
 
Dans le cas d’un fonctionnaire qui avait intenté une action contre l’État pour 
le paiement de ses honoraires d’avocat, la juridiction de céans avait déclaré 
l’action irrecevable au motif que la prétention n’avait pas de fondement de droit 
public. Elle avait considéré que le droit cantonal ne prévoyait pas la possibilité 
d’une prise en charge par l’État des frais de la défense d’un fonctionnaire 
poursuivi d’office, dans le cadre d’une procédure pénale. Ce silence du législateur 
ne constituait pas une lacune qualifiée, la doctrine ne prévoyant pas non plus une 
telle obligation (ATA/88/2006 du 14 février 2006). Cet ATA a été confirmé par le 
Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2006 du 27 juillet 2006). 
 
c. 
Enfin, récemment, la chambre de céans a jugé que l'introduction du nouvel 
art. 14A al. 3 RPAC avait clarifié la situation du paiement des honoraires d'avocat 
liés à une procédure « initiée par un membre du personnel contre un autre membre 
du personnel », en l'excluant de manière explicite. Il s'agissait d'un texte clair. 
 En outre, la disposition en cause n’était pas contraire à la LPAC, et s’inscrivait 
dans l’exercice de la compétence de la conduite de l’administration qui revient au 
Conseil d’État selon l’art. 106 al. 1 de la Constitution de la République et canton 
de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). En conséquence, dans la 
mesure où le recourant dans cette cause était un fonctionnaire du DIP, soit un 
membre de l'administration cantonale, il ne pouvait être considéré comme un 
« tiers ». Le fait qu'il occupât le poste de directeur et eût un lien hiérarchique – 
avec le devoir de faire face à certaines obligations – à l’égard de la fonctionnaire 
ayant déposé plainte contre lui n'y changeait rien (ATA/1740/2019 du 3 décembre 
2019 consid. 9). 
6) 
 
Selon la doctrine, l'État a une obligation de protection à l’égard de son 
personnel, qui ne doit pas se comprendre comme un simple pendant de l’art. 328 
de la loi fédérale complétant le code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre 
cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220), mais plutôt comme celui du 
devoir de fidélité de l’agent public vis-à-vis de l’État. La collectivité doit ainsi 
notamment protéger la personnalité du fonctionnaire contre des attaques 
injustifiées (Fritz LANG, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998 in 
Peter HELBLING et Tomas POLEDNA, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 
Bern, 1999, p. 73). 
7) 
 
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une 
lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de 
régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du 
texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé 


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volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une 
intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la 
lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une 
réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule 
l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il 
lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle 
notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences 
qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens 
réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une 
violation de la Constitution (ATF 142 IV 389 consid. 4.3.1 ; 139 I 57 consid. 5.2 ; 
138 II 1 consid. 4.2). 
8) 
 
En l'espèce, le recourant soutient que les frais et honoraires d'avocat en 
relation avec la procédure pénale devaient lui être payés sur la base du RPAC. 
 
a. 
L’art. 14A al. 1 RPAC traite des procédures initiées contre un membre du 
personnel par un tiers alors que l’al. 2 examine celles déposées par un membre du 
personnel. 
 
 
La juridiction de céans a déjà retenu qu'il faut entendre par « tiers », une 
personne extérieure à l'administration, et que, si l'on ne se trouve pas dans la 
situation de l'al. 1 ou de l'al. 2, cet article ne trouve pas application 
(ATA/1740/2019 précité consid. 9 ; ATA/1040/2016 du 13 décembre 2016 
consid. 8). 
 
 
Or, M. B_____, au moment du dépôt de sa dénonciation pénale, était 
fonctionnaire, donc membre du personnel de l'État, et non pas un « tiers ». 
 
b. 
Par ailleurs, le recourant ne peut pas non plus se prévaloir de l'al. 2 du même 
article, cet alinéa couvrant une procédure que le recourant aurait lui-même initiée, 
cas non réalisé en l’espèce. La présente situation n'entre, dès lors, pas dans le 
champ d'application de l'art. 14A al. 2 aRPAC. 
 
c. 
Enfin, on ne saurait souscrire à l'argumentation du recourant au sujet d'une 
éventuelle lacune proprement dite du règlement. En effet, si l'art. 14A al. 3 RPAC 
ne fait pas de différence entre des faits directement en relation avec l'activité 
professionnelle et les autres – pour autant que l'on puisse admettre que les conflits 
interpersonnels ne puissent jamais être mis en relation avec l'activité 
professionnelle, ce qui paraît douteux –, c'est sciemment, si bien que l'on doit 
retenir qu'il s'agit d'un silence qualifié du règlement. Tout au plus pourrait-on 
considérer que ce défaut de distinction est insatisfaisant, et qu'il s'agit d'une lacune 
improprement dite. On ne peut en revanche admettre que le Conseil d'État s'est 
abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire, et qu'aucune solution ne se 
dégage du texte, ce dernier étant précisément clair quant à l'absence de prise en 
charge des frais et honoraires dans un tel cas. Il convient également de noter que 


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selon l'art. 427 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP -
 RS 312.0), lesdits frais de procédure et dépens peuvent être mis à la charge de la 
partie plaignante, notamment en cas d'acquittement du prévenu ou de classement 
de la procédure (voir aussi ATF 138 IV 248), si bien que la situation est déjà – du 
moins partiellement – réglée par la loi à un autre niveau. 
 
 
Les griefs soulevés par le recourant sont par conséquent infondés. 
9) 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
10) 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du 
recourant qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 7 mai 2019 par Monsieur A______ contre la 
décision du département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse du 
22 mars 2019 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- : 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 
- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 


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- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 
113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt au Syndicat interprofessionnel de travailleuses et 
travailleurs, mandataire du recourant, ainsi qu'au département de l'instruction publique, 
de la formation et de la jeunesse . 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, M. Verniory, Mmes Payot Zen-Ruffinen et 
Cuendet, M. Mascotto, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière : 
 
 
Ch. Ravier 
 
la présidente siégeant : 
 
 
F. Krauskopf 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :