ge_gerichte · ATA/325/2009 · 2009-06-30 · fr

Résumé:
 Annulation avec effet ex tunc, par le Conseil d'Etat, d'un arrêté fixant le montant des indemnités compensatoires devant être versées aux chauffeurs de taxis cessant leur activité professionnelle. Une telle annulation viole l'interdiction de la rétroactivité et le principe de la bonne foi. Bien que la créance en indemnité soit exigible depuis longtemps, aucun intérêt n'est alloué, le chauffeur ayant continué à travailler jusqu'à droit jugé sur son recours.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/341/2008-DES 
ATA/325/2009 
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 30 juin 2009 
 
dans la cause 
 
Monsieur A______ 
représenté par Me Jacques Roulet, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'ÉCONOMIE ET DE LA SANTÉ 
 


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A/341/2008 
EN FAIT 
1. 
 
Monsieur A______, de nationalité portugaise, est chauffeur de taxi à 
Genève et titulaire d'un permis de service public. 
2. 
 
Le 15 mai 2005, est entrée en vigueur la loi sur les taxis et limousines 
(transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 
21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30). Cette loi limite, notamment, le nombre de taxis 
de service public circulant à Genève. 
3. 
 
En application de celle-ci, le département a fixé à 900 le nombre total de 
permis de service public pouvant être délivré (procès-verbal de la réunion du 
21 juin 2006 de la commission consultative, composée du département de 
l'économie et de la santé [ci-après : le département] et des milieux professionnels, 
instaurée par l'art. 50 LTaxis). 
 
 
La pertinence de ce nombre serait réévaluée dans une année. 
 
 
Le fonds institué par la loi pour assurer le paiement d'un montant 
compensatoire aux chauffeurs quittant la profession disposait de quatre millions 
de francs. Trente-trois demandes étaient en attente et seraient réglées rapidement. 
Le montant compensatoire légal de CHF 40'000.- devait être augmenté dans le but 
de stimuler les départs. Toutefois, cette augmentation devait être progressive. Il 
convenait, en conséquence, de fixer ces montants comme suit : 
 
 
 
2006 : CHF 45'000.- 
 
 
 
2007 : CHF 55'000.- 
 
 
 
2008 : CHF 66'000.- 
 
 
 
2009 : CHF 77'000.- 
 
 
Le montant des taxes uniques contre lesquelles les nouveaux permis étaient 
délivrés devait être semblable et suivre la même progression. 
 
 
Le Conseil d'Etat présenterait un rapport au Grand Conseil sur l'application 
de la LTaxis au cours de la deuxième année suivant son entrée en vigueur, qui 
permettrait, "le cas échéant", de "corriger le tir". 
4. 
 
Le 19 octobre 2006, M. A______ a adressé un courrier au service des 
autorisations et patentes (ci-après : le service, devenu depuis lors le service du 
commerce). 


- 3/15 - 
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Il envisageait de prendre sa retraite anticipée en 2007 et de rentrer dans son 
pays d'origine. Afin de pouvoir planifier cette décision, il souhaitait connaître le 
temps d'attente existant entre sa demande éventuelle d'annulation de son permis et 
le versement du montant compensatoire. 
5. 
 
Le 6 novembre 2006, le service lui a répondu. 
 
 
En sollicitant son inscription à la date de ce courrier, le délai serait de deux à 
trois mois. Il n'était pas garanti que la situation serait la même dans une année. Il 
était prié de reprendre contact avec le service le moment opportun. 
6. 
 
Par arrêté du 10 janvier 2007, le Conseil d'Etat, se prévalant des art. 21 al. 6 
et 22 al. 4 LTaxis, a entériné les montants de la taxe unique et de l'indemnité 
compensatoire exposés ci-dessus. 
7. 
 
Cet arrêté a été affiché notamment à la station de taxis de l'aéroport de 
Genève. 
8. 
 
Pensant pouvoir bénéficier du montant compensatoire de CHF 55'000.- 
annoncé dans l'arrêté du 10 janvier 2007, M. A______, a décidé de prendre sa 
retraite. Il a demandé l'annulation de son permis de service public auprès du 
service, le 13 février 2007. 
9. 
 
Le 16 février 2007, ce dernier a accusé réception de sa demande et l'a 
informé l'avoir inscrit sur la liste d'attente, en application de l'art. 22 al. 5 LTaxis. 
 
 
Dès que le département disposerait des fonds nécessaires pour lui verser le 
montant compensatoire, le service reprendrait contact avec lui. 
10. 
 
Le 21 juin 2007, le Conseil d'Etat a adressé au Grand Conseil un rapport 
portant sur l'application de la LTaxis et de son règlement d'exécution. 
 
 
L'adéquation entre le montant de la taxe unique versé par le demandeur d'un 
permis de service public et le montant compensatoire versé aux chauffeurs 
déposant leur permis, n'était pas satisfaisante. Le nombre de demandes de permis, 
de 148 alors, excédait de loin le nombre de demandes d'annulation, qui était de 22. 
La rotation escomptée par la loi ne s'opérait pas. Partant, il convenait de 
réexaminer les montants prévus, pour redynamiser le système. 
11. 
 
Quatre mois plus tard, le 26 juin 2007, M. A______, n'ayant pas de 
nouvelles du service, lui a adressé un nouveau courrier. 
 
 
Suite à un entretien téléphonique que sa fille avait eu récemment avec une 
personne du service, il avait appris que le montant compensatoire ne pouvait lui 
être versé, faute de fonds. Or, l'institution commune des taxis lui avait indiqué que 
le fonds disposait de 4,9 millions. Il ne comprenait pas cet allégué, contredit par 


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les faits, et pouvait démontrer qu'il existait plusieurs chauffeurs de taxis attendant 
de se voir délivrer un permis de service public, prêts à payer la taxe 
correspondante. Sa fille avait par ailleurs appris par le service que 121 chauffeurs 
de taxi, inscrits sur la liste d'attente, avaient renoncé à annuler leur permis ; ces 
annulations auraient dû le rapprocher de la tête de la liste et il souhaitait connaître 
sa position. Il avait besoin d'être informé de sa situation, car il souhaitait rentrer 
dans son pays d'origine, devait résilier ses contrats de bail et d'assurance, liquider 
ses comptes et ses impôts à Genève et organiser son départ. 
12. 
 
Le 3 juillet 2007, le service a appelé M. A______ et lui a indiqué qu'il était 
onzième sur la liste d'attente et que le montant compensatoire ne pourrait lui être 
versé dans les délais usuels, sans autre précision. 
13. 
 
Par arrêté du 3 octobre 2007, le Conseil d'Etat a annulé son arrêté du 10 
janvier 2007 "avec effet ex tunc", en s'appuyant sur les art. 21 al. 6, 22 al. 4 et 58 
al. 5 LTaxis. 
14. 
 
Le 23 octobre 2007, le service a adressé un courrier à M. A______. 
 
 
Suite à son inscription sur la liste d'attente, le service était désormais en 
mesure de lui verser l'indemnité compensatoire pour l'annulation de son permis. 
 
 
Le montant de celle-ci était de CHF 40'000.- conformément aux art. 22 
LTaxis et 20 du règlement d’exécution de la loi sur les services de taxis du 8 
décembre 1999 (RTaxis – H 1 30.01). M. A______ était invité à déposer ses 
plaques et sa carte professionnelle avant le 2 janvier 2008. 
15. 
 
L'intéressé a réagi à cet envoi par un courrier daté du 31 octobre 2007. 
 
 
Il s'était inscrit le 13 février 2007. A cette date, le montant compensatoire 
fixé par le Conseil d'Etat était de CHF 55'000.- et non de CHF 40'000.-. Il avait 
donc droit à cette indemnité. 
16. 
 
Le 20 décembre 2007, le service a confirmé à M. A______ que le montant 
compensatoire qui pouvait lui être octroyé était de CHF 40'000.- et non de 
CHF 55'000.-. 
 
 
Certes, l'arrêté du 10 janvier 2007 du Conseil d'Etat prévoyait un montant 
compensatoire supérieur, mais il avait été annulé par celui du 3 octobre 2007. 
17. 
 
Sous la plume de son conseil, M. A______ s'est opposé à ce courrier et a 
sollicité une nouvelle fois le versement s'un montant compensatoire de 
CHF 55'000.-. 
18. 
 
Par décision du 20 décembre 2007, le service a confirmé les termes de son 
précédent courrier. 


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19. 
 
M. A______ a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette 
décision, le 1er février 2008. Il conclut à son annulation et à ce que le département 
soit condamné, en échange de la restitution de son permis, à lui verser un montant 
compensatoire de CHF 55'000.- plus intérêts, à compter du 15 mars 2007, ainsi 
qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. 
 
 
En prévoyant l'annulation de son précédent arrêté, avec effet ex tunc, le 
Conseil d'Etat avait violé les principes constitutionnels de non rétroactivité des 
lois et de la bonne foi. La rétroactivité prévue dans l'arrêté du 3 octobre 2007 
violait également la clause de délégation législative figurant à l'art. 56 (recte : 58) 
LTaxis. Contrairement à ce que le service avait soutenu, le fonds disposait des 
ressources disponibles pour verser les montants compensatoires aux chauffeurs 
ayant sollicité l'annulation de leur permis. La loi n'avait institué le régime de la 
liste d'attente que pour pallier le manque éventuel de fonds disponibles. Quatre 
millions étant actuellement à disposition, l'indemnité aurait dû être versée 
immédiatement. Moyennant un délai d'un mois pour le traitement du dossier, la 
créance était donc exigible dès le 15 mars 2007, date à partir de laquelle un intérêt 
moratoire de 5% était dû. 
20. 
 
Le département a répondu le 7 mars 2008 et a conclu au rejet du recours. 
 
 
Si l'irrégularité d'une règle de droit était grave et facilement reconnaissable, 
cette dernière était nulle et l'autorité inférieure pouvait refuser de l'appliquer. 
Ainsi en allait-il de l'arrêté du Conseil d'Etat lequel, au lieu d'inciter les chauffeurs 
de taxis à prendre leur retraite et à demander l'annulation de leur permis, les 
invitait à attendre, les montants compensatoires fixés étant progressifs. Un tel 
système risquait de provoquer un départ massif des chauffeurs titulaires d'un 
permis de service public lorsque le montant octroyé serait au plus haut, non 
compensé par le versement d'un nombre suffisant de taxes uniques versées par les 
chauffeurs sollicitant la délivrance d'un permis. L'application de l'arrêté litigieux 
risquait de mettre en péril grave le fonds constitué. En outre, les conditions 
permettant la rétroactivité de l'arrêté du 3 octobre 2007 étaient remplies : celle-ci 
était prévue par la loi, puisque l'arrêté prévoyait sa propre rétroactivité. Elle était 
limitée dans le temps (à la durée de mise en vigueur de l'arrêté annulé, qui était de 
quelques mois). Elle était motivée par des raisons valables (violation grave du 
droit supérieur), ne devait pas conduire à des inégalités choquantes (aucun 
chauffeur ne s'était vu accorder le montant de CHF 55'000.- prévu par l'arrêté) et 
ne devait pas porter atteinte à des droits acquis (l'arrêté ne garantissait aucune 
pérennité des montants compensatoires octroyés). Le principe de la bonne foi 
n'était pas violé, car aucune promesse n'avait été faite à M. A______, s'agissant du 
traitement de sa demande. Certes, l'administré était protégé contre les 
comportements contradictoires de l'administration s'il avait pris des dispositions 
irréversibles, mais ce n'était pas le cas du recourant. Enfin, aucun intérêt moratoire 
n'était dû. L'art. 22 al. 5 LTaxis, qui excluait le versement d'un tel intérêt lorsque 


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la demande d'indemnité était suspendue dans l'attente de fonds disponibles, devait 
s'appliquer par analogie lorsque le blocage était motivé par l'inapplicabilité d'une 
norme, comme c'était le cas en l'espèce. Par ailleurs, le recourant, qui avait 
continué à exercer son métier, n'avait subi aucun manque à gagner de ce fait. 
21. 
 
Les parties ont été entendues en audience de comparution personnelle par le 
juge délégué, le 24 avril 2008. 
 
a. 
Selon le département, avant l'arrêté du 10 janvier 2007, le montant 
compensatoire était celui fixé par la loi. 
 
 
Entre le 10 janvier et le 3 octobre 2007 (dates des deux arrêtés du Conseil 
d'Etat précités), seules des indemnités de CHF 40'000.- avaient été proposées et 
versées aux chauffeurs qui avaient accepté ce montant. 
 
 
Le service s'était rendu compte à la fin du mois de janvier 2007 que l'arrêté 
n'était pas conforme à la LTaxis. Il en avait alors immédiatement paralysé 
l'application. C'était à tort qu'il avait dit aux intéressés que l'annulation de leur 
permis était bloquée en raison d'une absence de fonds disponibles. L'information 
de cette situation avait pris du temps pour remonter au Conseil d'Etat et être suivie 
d'effets ; ceci expliquait que le second arrêté, annulant le premier, n'ait été pris 
qu'en octobre 2007. Avant ce blocage, le délai d'octroi des montants 
compensatoires était de deux à trois mois, sauf surcharge du service. 
 
b. 
M. A______ a indiqué s'être rendu personnellement auprès de ce dernier, en 
février 2007, pour déposer sa demande. Personne ne lui avait dit, à cette occasion, 
que la validité de l'arrêté du 10 janvier 2007 était remise en cause et que son 
application était paralysée. Il n'avait appris ce fait qu'en novembre 2007, lorsqu'il 
s'était opposé au montant qu'on lui avait proposé. 
 
 
Il continuait d'exercer sa profession. S'il avait demandé l'annulation de son 
permis en 2007, c'était en raison du montant compensatoire de CHF 55'000.- 
offert. Il n'aurait pas effectué cette démarche cette année-là si ce montant avait été 
de CHF 40'000.-. 
22. 
 
Le 31 juillet 2008, le département a remis au tribunal de céans le procès-
verbal de la séance du 21 juin 2006 de la commission consultative, la liste des 
personnes inscrites sur la liste d'attente des demandes d'annulation de permis entre 
le 10 janvier et le 3 octobre 2007, ainsi que les dossiers de dix-sept chauffeurs de 
taxis ayant déposé une demande d'annulation postérieurement à l'arrêté du 10 
janvier 2007. 
 
 
Il ressort de l'examen de ces pièces que le nombre total de permis de service 
public délivrés était, en septembre 2006, de 934, de 941 en février 2007 et de 932 
en 2008. 


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Le département a bloqué toutes les demandes d'annulation et ne les a 
traitées, à l'instar de celle de M. A______, qu'après l'adoption de l'arrêté du 
3 octobre 2007 du Conseil d'Etat. Il a proposé, à tous les intéressés, un montant 
compensatoire de CHF 40'000.-. Certains demandeurs se sont opposés à la 
fixation de ce dernier montant (un détenteur de cinq permis et deux autres 
chauffeurs) ; parmi eux, deux ont finalement renoncé à l'annulation de leur 
permis. Ils se sont vus appliquer, par le service, les pénalités appliquées aux 
personnes refusant de donner suite à la première proposition d'annulation (art. 22 
al. 7 LTaxis et 20 al. 11 RTaxis). 
23. 
 
Le recourant s'est exprimé sur la production de ces documents le 17 
novembre 2008. 
 
 
Si trente-trois demandes étaient en attente en 2006, il restait au minimum 
CHF 2'700'000.- de fonds disponibles en 2007 (4 millions - 33 x CHF 40'000.-). 
Les demandes pouvant être traitées immédiatement, l'établissement d'une liste 
d'attente n'était pas légal. 
 
 
L'autorité intimée avait avoué en audience avoir donné aux intéressés un 
faux motif pour justifier l'établissement de cette liste d'attente et le retard du 
versement des montants compensatoires. Ce comportement violait le principe de 
la bonne foi. 
 
 
Le nombre de 900 permis de service public ne résultait d'aucune décision 
formelle. Il figurait sous la forme d'un préavis du département, dans le procès-
verbal de la réunion de la commission du 21 juin 2006, qui mentionnait, en outre, 
sa réévaluation l'année suivante. M. A______ ne disposait pas, dans ces 
conditions, des éléments pour connaître l'éventuelle illégalité de l'arrêté du 
10 janvier 2007. 
24. 
 
Le département a déposé ses observations le 5 décembre 2008. 
 
 
Le nombre de permis pouvant être délivrés avait été préavisé par le 
département à 900, ainsi qu'il résultait du procès-verbal de la séance de la 
commission. Ce document, signé par le président du département, avait donné 
valeur de décision à ce préavis. Si le Conseil d'Etat avait considéré que ce nombre 
avait été atteint, il l'aurait mentionné en-tête de son arrêté du 10 janvier 2007. 
25. 
 
Ensuite de quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 


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1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 56A ss de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
 
La LTaxis est entrée en vigueur le 15 mai 2005. Elle réglemente, 
notamment, la délivrance et l'annulation des permis de service public accordés aux 
chauffeurs de taxis exerçant leur profession en qualité d'indépendants (art. 11 et 
19 al. 2 LTaxis). 
 
 
Conformément à l'art. 20 al. 1er LTaxis, le nombre de permis de service 
public est limité en vue d’assurer une utilisation optimale du domaine public, 
notamment des stations de taxis et des voies réservées aux transports en commun 
et un bon fonctionnement des services de taxis. Pour l'année 2007, ce nombre 
maximal a été fixé provisoirement par le département à 900, sur préavis des 
milieux professionnels concernés, en application de l'art. 20 al. 2 LTaxis. A cette 
date, le nombre des permis délivrés dépassait cette limite (934 permis en cours de 
validité). 
 
 
Pour assurer le maintien du nombre maximal de permis délivrés au point 
d'équilibre, la loi prévoit le système suivant. Le département ne délivre pas de 
nouveaux permis de service public tant que le nombre de permis déjà émis est 
supérieur au nombre fixé (art. 21 al. 1er LTaxis). Si le nombre de requérants est 
supérieur au nombre de permis disponibles, l’octroi des permis est effectué sur la 
base d’une liste d’attente établie selon la date à laquelle l’inscription sur la liste 
est validée (art. 21 al. 3 LTaxis). Le permis est délivré contre le paiement d'une 
taxe unique (art. 21 al. 4 LTaxis). De l'autre côté de la chaîne, le titulaire d’un 
permis de service public qui cesse son activité remet son permis au département 
qui procède à son annulation (art. 22 al. 1er LTaxis). L’annulation d’un permis de 
service public confère à son titulaire le droit de percevoir un montant 
compensatoire, prélevé d'un fonds constitué aux fins d’améliorer les conditions 
sociales de la profession de chauffeur de taxi, géré par le département ou par les 
milieux professionnels dans le cadre d’un contrat de prestation (art. 22 al. 3 et 21 
al. 4 LTaxis), qui est alimenté par la taxe payée par les chauffeurs entrants (art. 21 
al. 4 LTaxis). Lorsque les demandes d’annulation des permis de service public 
représentent des montants compensatoires supérieurs au montant disponible dans 
le fonds constitué, additionné du montant prévisible, tel que résultant de la liste 
d’attente prévue à l’art. 21 al. 3 LTaxis, le département - soit pour lui le service du 
commerce - établit une liste d’attente selon l’ordre chronologique des demandes et 
verse les montants compensatoires, sans intérêts, à mesure des disponibilités 
financières du fonds (art. 22 al. 5 LTaxis et art. 1er al. 1er du règlement d’exécution 
de la loi sur les services de taxis du 8 décembre 1999 ; RTaxis – H 1 30.01). 
L’exploitant dispose alors de la faculté, dans l’attente du versement, de restituer 
immédiatement le permis de service public ou de continuer à exercer les droits qui 


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y sont attachés jusqu’à réception du montant compensatoire. Le titulaire inscrit sur 
la liste d’attente au sens de l’al. 5 de cette disposition peut renoncer à l’annulation 
du permis de service public lorsque le versement du montant compensatoire lui est 
proposé, au profit des viennent ensuite (art. 22 al. 7 LTaxis et 20 al. 7 RTaxis). 
Toutefois, s'il renonce à cette annulation par deux fois dans un laps de temps de 
plus de douze mois, il est biffé de la liste d'attente et ne peut se réinscrire qu'après 
un délai d'attente de deux ans (art. 20 al. 11 RTaxis). 
3. 
 
Le jeu des demandes spontanées de délivrance et d'annulation de permis 
ayant paru insuffisant au législateur pour assurer en tout temps une rotation 
équilibrée des permis, la loi accorde au Conseil d’Etat la possibilité d'adapter le 
montant compensatoire et celui de la taxe d'entrée, en fonction du nombre de 
demandes de délivrance et d'annulation de permis. Dans un sens comme dans 
l'autre, ces montants ne peuvent toutefois être inférieurs à CHF 40'000.-. Ainsi, 
lorsque le nombre de demandes de délivrance de permis est supérieur ou inférieur 
aux demandes d'annulation, le Conseil d'Etat peut intervenir sur ces montants, en 
augmentant ou en abaissant l'un ou l'autre, pour inciter les chauffeurs à prendre 
leur retraite, limiter le nombre de demandes de délivrance de permis ou, au 
contraire, la faire augmenter, etc. Cette prérogative du Conseil d'Etat ne prend 
toutefois naissance, selon l'art. 58 al. 5 des dispositions transitoires de la LTaxis, 
qu'après que le nombre de permis fixé par le département dès la deuxième année 
après l'entrée en vigueur de la loi est atteint et reste stable. Avant cette échéance, 
le montant compensatoire d’annulation des permis de service public au sens de 
l’art. 22 al. 3 LTaxis, est fixé par la loi à CHF 40'000.- et la taxe à CHF 60'000.-. 
4. 
 
Alors que le nombre de permis délivrés était de 934 et celui "à atteindre" de 
900, le Conseil d'Etat, souhaitant inciter les chauffeurs de taxis disposant d'un 
permis de service public à déposer leur permis et à prendre leur retraite, a affiché 
à cette fin - notamment à la station de taxis de l'aéroport de Genève - un arrêté 
daté du 10 janvier 2007 offrant à tous les chauffeurs demandant l'annulation de 
leur permis en 2007 une majoration de CHF 15'000.- sur le montant 
compensatoire minimum de CHF 40'000.- prévu par la loi (art. 21 al. 6 LTaxis). 
5. 
 
Suite à cette publication, plusieurs chauffeurs ont déclaré auprès du service 
compétent vouloir déposer leur permis. 
6. 
 
Presque simultanément, courant janvier 2007, le département a considéré 
que cet arrêté était vicié et en a paralysé l'application, en prétextant, auprès des 
chauffeurs concernés, une absence de disponibilité de fonds. Selon cette autorité, 
l'acte litigieux violait l'art. 58 al. 5 des dispositions transitoires de la LTaxis, car le 
nombre de 900 permis n'ayant pas été "atteint" (du haut vers le bas) et n'étant pas 
resté stable, le Conseil d'Etat ne pouvait user de la prérogative accordée. Par 
ailleurs, en prévoyant l'octroi d'un montant compensatoire plus élevé en 2008 
qu'en 2007 et encore plus favorable en 2009, l'arrêté ne pouvait qu'avoir un effet 


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inverse à celui recherché, les détenteurs de permis ayant tout intérêt à attendre le 
plus tard possible pour demander l'annulation de leur permis. 
7. 
 
C'est dans ce contexte que le Conseil d'Etat a adopté l'arrêté du 3 octobre 
2007 annulant celui du 10 janvier 2007 "avec effet ex tunc". 
8. 
 
Il convient de déterminer préalablement le droit applicable. 
 
 
La décision querellée a été prise le 20 décembre 2007, soit postérieurement 
à l'arrêté du 3 octobre 2007 et en application de ce dernier. 
9. 
 
En vertu des principes de la légalité, de la prévisibilité et de la sécurité du 
droit, qui trouvent leur fondement dans l'art. 5 al. 1er de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), s'appliquent aux faits 
dont les conséquences juridiques sont en cause, les normes en vigueur au moment 
où ces faits se produisent (P. MOOR, Droit administratif, vol. 1, Berne 1994, 
p. 170, n. 2.5.2.3). La notion de fait n'est pas toujours simple à expliciter. Il n'y a 
aucune incertitude lorsqu'il s'agit d'un événement unique, tel que le dépôt d'une 
demande faisant naître, au bénéfice de l'administré, une prétention à une 
indemnité ; le droit en vigueur au moment où cet événement s'est produit est 
applicable (P. MOOR, idem, p. 171 et arrêtés cités). 
 
 
Dans la LTaxis, on peut se demander lequel, de la demande ou du dépôt du 
permis, fait naître le droit à l'indemnité. En effet, selon l'art. 22 al. 5 de ladite loi, 
l'autorité peut différer le paiement de l'indemnité lorsque les demandes 
d'annulation dépassent les fonds disponibles, en échange de quoi le titulaire du 
permis peut conserver ce dernier et continuer à exercer sa profession. Si le 
détenteur du permis use de cette possibilité, la créance naît-elle au moment du 
dépôt de la demande ou au moment du dépôt du permis ? Cette question n'a pas à 
être tranchée en l'espèce. En effet, l'autorité a admis elle-même, d'une part, avoir 
retardé volontairement le traitement du dossier dans l'attente de l'adoption du 
nouvel arrêté et, d'autre part, que les délais d'attente ordinaires ne dépassaient pas 
trois mois. La créance en indemnité aurait donc du naître, en l'espèce, au plus tard 
fin mai 2007, soit trois mois après le dépôt de la demande du recourant, datée du 
13 février 2007. 
 
 
L'arrêté en vigueur au moment de la naissance du droit à l'indemnité était 
donc celui du 10 janvier 2007. Conformément aux principes énoncés ci-dessus, 
cette réglementation forme le cadre légal applicable à la demande du recourant, en 
l'absence de dispositions expresses contraires. 
10. 
 
Il convient maintenant d'examiner si, comme l'allègue le département, cet 
arrêté est nul de plein droit. En effet, si tel était le cas, le régime légal de l'art. 58 
al. 5 LTaxis, avec son indemnité compensatoire de CHF 40'000.-, ressusciterait 


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automatiquement ; l'arrêté du 3 octobre 2007 du Conseil d'Etat ne ferait, dans 
cette hypothèse, que constater cette situation. 
 
 
Le Tribunal administratif peut contrôler, à titre préjudiciel, la légalité et la 
constitutionnalité d'un arrêté du Conseil d'Etat qui comporte des règles générales 
et abstraites et revêt en conséquence la nature d'une ordonnance d'exécution 
(ATA/819/2000 du 19 décembre 2000). La nullité, qui entache gravement les 
principes de sécurité et de prévisibilité du droit, ne doit être envisagée qu'en cas 
d'illégalité qualifiée et manifeste. En outre, en vertu du principe de la bonne foi, 
exprimé aux art. 5 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), l’administration doit s’abstenir de toute attitude 
propre à tromper l’administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences 
d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 I 161 consid. 4 p. 170 ; 
129 II 361 consid. 7.1 p. 381 ; Arrêt du Tribunal fédéral 9C.115/2007 du 22 
janvier 2008 consid. 4.2). En application de ce dernier principe, le régime légal en 
cause n'est pas nul lorsqu'il confère des avantages aux administrés, qui se sont 
fondés sur le droit pour prendre des dispositions irrévocables. 
 
 
En l'espèce, l'arrêté du 10 janvier 2007 se fonde sur l'art. 58 al. 6 LTaxis, qui 
dispose que dès que le département considère que le nombre de permis de service 
public adéquat est atteint et reste stable, le Conseil d’Etat fixe le montant de la 
taxe et du montant compensatoire en usant du pouvoir d'appréciation que lui 
confère l’art. 21 al. 6 LTaxis (en relation avec l'art. 21 al. 3 RTaxis). Cet arrêté 
donne expressément la compétence au Conseil d'Etat de fixer les barèmes litigieux 
lorsque certaines conditions sont réunies. Il ne peut donc être déclaré nul pour ce 
motif. D'ailleurs, dans son arrêté du 3 octobre 2007, le Conseil d'Etat ne s'est pas 
prévalu de son incompétence pour procéder à son annulation. Il n'en a pas non 
plus constaté la nullité. Il l'a "annulé", avec effet ex tunc, parce qu'il s'est aperçu, 
après l'avoir adopté, qu'il aurait l'effet inverse à celui souhaité. Cette intention 
résulte clairement du rapport adressé par cette autorité au Grand Conseil le 
21 juin 2007, qui relève le manque de dynamisme dans la rotation des permis - 
due à l'inadéquation existant entre le montant de la taxe unique versée par le 
demandeur d'un permis de service public - et la nécessité en découlant de 
réexaminer les montants prévus. L'autorité ne peut se prévaloir de la nullité d'une 
réglementation pour corriger les effets d'une politique qui déçoit ou qui n'obtient 
pas les résultats escomptés. Une telle attitude est contraire au principe de la bonne 
foi et nuit gravement à la confiance que les administrés doivent pouvoir placer 
dans le comportement de l'administration. 
 
 
La nullité ne saurait être admise, dans ces conditions. 
11. 
 
C'est donc bien l'arrêté du 10 janvier 2007 qui aurait dû, normalement, être 
appliqué au recourant. En appliquant à la situation de ce dernier l'arrêté du 
3 octobre 2007, le département a utilisé l'effet rétroactif prévu dans cette 


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réglementation. La conformité de cette rétroactivité au droit supérieur doit être 
examinée. 
12. 
 
En vertu du principe de non-rétroactivité, déduit de l'art. 4 al. 1er Cst., le 
nouveau droit ne s’applique pas aux faits entièrement révolus avant son entrée en 
vigueur (ATF 122 V 405 p. 408 consid. b.aa. et arrêts cités ; ATA/764/2003 du 21 
octobre 2003 ; ATA/735/2003 du 7 octobre 2003 ; P. MOOR, Droit administratif, 
Vol. I, Berne 1994, p. 170). En effet, portant atteinte aux principes de la sécurité 
et de la prévisibilité du droit, la rétroactivité proprement dite est en effet 
normalement exclue. La jurisprudence l'admet cependant exceptionnellement en 
l'assortissant de conditions très strictes (ATF 122 V 405 p. 408 ; 119 Ia 254 p. 
258 ; JAAC 2001/65 no 6). Au nombre de celles-ci figurent notamment les deux 
exigences suivantes : la rétroactivité doit se justifier par des motifs pertinents, 
c'est-à-dire répondre à un intérêt public plus digne d'être protégé que les intérêts 
privés en jeu ; à cet égard, un intérêt fiscal ne peut prévaloir que si les finances 
publiques sont en péril (ATF 119 Ia 254 p. 258). En outre, elle ne doit pas porter 
atteinte à des droits acquis. 
 
 
Ces conditions, qui sont également tirées du principe de la bonne foi, valent 
chaque fois que la règle rétroactive entend imposer des obligations nouvelles ou 
retirer des avantages aux administrés (ATF 110 Ib 332 p. 337 ; 101 Ib 297 p. 
300/301). Lorsqu'une telle règle vise à conférer de nouveaux avantages à ces 
derniers, elles est en principe également applicable (ATF 119 Ib 103 p. 110), mais 
seules les conditions de la base légale et de l'égalité de traitement ont alors une 
portée pratique. 
 
 
En l'espèce, le département allègue comme motif d'intérêt public le fait que 
l'arrêté du 10 janvier 2007, s'il avait été appliqué, aurait eu un effet inverse à celui 
souhaité ; au lieu de favoriser les dépôts de permis, il aurait encouragé les 
chauffeurs à attendre 2008, voire 2009, pour prendre leur retraite. Si l'on peut 
souscrire à la pertinence de ce raisonnement à moyen terme, il est 
incompréhensible que l'autorité n'ait pas, dans l'attente du nouvel arrêté, honoré le 
départ tant souhaité des chauffeurs qui, nonobstant le caractère non attractif de la 
progressivité du barème, ont demandé l'annulation de leur permis en 2007. En 
n'accordant qu'un montant compensatoire de CHF 40'000.- à ces demandeurs, elle 
a encore renforcé la paralysie du système contre laquelle elle entendait 
prétendument lutter, ainsi qu'en témoignent la réaction du recourant et celle des 
chauffeurs qui ont préféré renoncer au dépôt de leur permis, malgré les pénalités 
appliquées, après avoir appris que les CHF 55'000.- offerts ne leur seraient pas 
versés. Par ailleurs, le fait que le fonds serait en péril n'a pas été démontré par le 
département, qui n'a pas contesté que plus de quatre millions étaient à sa 
disposition à la fin de l'année 2006. Il résulte en outre du rapport précité du 
21 juin 2007 qu'à cette période, 148 personnes étaient en attente de la délivrance 
d'un permis, prêtes à payer la taxe correspondante, ce qui aurait renfloué le fonds 


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à la hauteur des indemnités consenties. Enfin, l'autorité pouvait, sans crainte de 
violer la jurisprudence sur les droits acquis ou le principe de l'égalité de 
traitement, changer sa réglementation à compter de l'année 2008, et "corriger le 
tir" à ce moment-là, comme elle s'en était réservé la possibilité lors de la réunion 
de la commission consultative du 21 juin 2006. 
 
 
Au vu de ce qui précède, il est difficile de saisir l'intérêt public de cette 
mesure et on peine à croire qu'il puisse en tout cas être supérieur à l'intérêt privé 
de l'intéressé, qui voit sa retraite diminuée de CHF 15'000.- sur une somme 
globale de CHF 55'000.-. 
13. 
 
La rétroactivité ne saurait être admise dans ces circonstances. Le droit du 
recourant à une indemnité compensatoire de CHF 55'000.- doit donc être reconnu. 
14. 
 
Demeure la question des intérêts. 
 
 
Selon l'art. 22 al. 5 LTaxis, le département établit une liste d’attente selon 
l’ordre chronologique des demandes et verse les montants compensatoires, sans 
intérêts, à mesure des disponibilités financières du fonds. Cette dérogation au 
principe général selon lequel le débiteur d'une prestation de droit public doit des 
intérêts de retard est contrebalancée, dans la LTaxis, par le fait que l’exploitant 
dispose de la faculté, dans l’attente du versement, de restituer immédiatement le 
permis de service public ou de continuer à exercer les droits qui y sont attachés 
jusqu’à réception du montant compensatoire. 
 
 
En l'espèce, le recourant continue d'exercer sa profession. Bien qu'il eût 
préféré la solution contraire, il a bénéficié de la contre partie offerte par la loi dans 
l'attente qu'il soit jugé sur son recours. Il ne saurait, dans ces circonstances, malgré 
l'illégalité de la mesure, bénéficier d'intérêts moratoires sur sa créance en 
indemnité. 
 
 
Ce grief sera ainsi écarté. 
15. 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis et la cause 
renvoyée au département pour exécution. 
16. 
 
Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du département. Une 
indemnité de CHF 2'000.- sera allouée au recourant, à la charge de l'Etat de 
Genève (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
 
 


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PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 4 février 2008 par Monsieur A______ contre la 
décision du département de l'économie et de la santé du 20 décembre 2007 ; 
au fond : 
l'admet partiellement ; 
annule la décision du département de l'économie et de la santé du 20 décembre 2007 ; 
dit que le recourant a droit au versement d'un montant compensatoire de CHF 55'000.-, 
sans intérêt, moyennant la restitution des documents prévus par la loi ; 
renvoie la cause au département pour l'exécution de la présente décision ; 
met à la charge du département de l'économie et de la santé un émolument de 
CHF 1'000.- ; 
alloue au recourant une indemnité de CHF 2'000.- à la charge de l'Etat de Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat du recourant ainsi qu'au 
département de l'économie et de la santé. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges. 
 


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Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste adj. : 
 
 
M. Tonossi 
 
le vice-président : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :