ge_gerichte · ATA/830/2004 · 2004-10-26 · de

Résumé:
 Demande d'autorisation déposée par une régie immobilière en vue de transformer un arcade pour y déployer une activité de bureaux ouverts et d'accueil.
Examen du plan d'utilisation du sol adopté par la VG qui détermine l'affectation du rez-de-chaussée de l'arcade litigieuse. Cette dernière, telle que conçue par les recourants, doit s'analyser comme un "bureau ouvert au public". Recours admis pour tenir compte notamment de l'absence d'intérêt public prépondérant.

RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE

POST TENEBRAS LUX

POUVOIR JUDICIAIRE

A/397/2004-TPE ATA/830/2004
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

du 26 octobre 2004

dans la cause

REGIE Z. S.A.
représentée par Me Guillaume Ruff, avocat

contre

DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU
LOGEMENT

et

VILLE DE GENEVE

- 2/8 -

EN FAIT

a. Par demande d’autorisation en procédure accélérée, datée du 20 mars 2003, et
enregistrée sous APA 21’504-6, la régie Z. S.A. (ci-après : la régie) a requis la
délivrance d’une autorisation de construire portant sur l’aménagement de bureaux au
rez-de-chaussée et au sous-sol d’un immeuble sis rue Richemont, sur la parcelle 10,
feuille 1, de la commune de Genève, section Petit-Saconnex.

Les plans déposés à l’appui de cette requête répartissaient les espaces
concernés de la manière suivante : au rez-de-chaussée espace d’accueil, bureau,
bureau/assistante de direction, bureau/direction, salle de petite conférence et local à
photocopie et au sous-sol salle de réunion.

b. La régie est locataire desdits locaux ainsi que d’une surface de 278 m2, à usage
de bureaux, située au 1” étage de l’immeuble au question. Elle souhaite affecter
l’ensemble de ces locaux à l’activité d’une régie immobilière.

c. Les locaux du rez-de-chaussée de l’immeuble sis rue Richemont étaient
précédemment exploités par des commerces qui ont été déclarés en faillite. La
dernière activité dans ces locaux a été celle d’un café restaurant, voire d’une
bijouterie.

La parcelle en cause se trouve dans le secteur 3, soumis au règlement
transitoire relatif au plan d’utilisation du sol de la ville de Genève (ci-après : la ville),
adopté le 21 juin 1988 (PUS).

a. Le 12 mai 2003, dans le cadre de l’instruction de la requête, la ville a rendu un
premier préavis défavorable, au motif que le projet n’était pas conforme au PUS dans
la mesure où il visait à supprimer des surfaces d’activités ouvertes au public (café) en
vue de créer des surfaces de bureaux.

b. Suite à cela, la régie a déposé une demande de dérogation et des plans modifiés
ont été enregistrés auprès du département de l’aménagement, de l’équipement et du
logement (ci-après : DAEL ou département) le 13 juin 2003 destinant les locaux du
rez-de-chaussée comme suit : espaces « accueil », «baux et gestion des ventes »,
«assistante de vente » salle de «petite conférence », local à photocopies et local
informatique.

c. La ville a rendu, au vu de ce projet modifié, un nouveau préavis défavorable le
21 juillet 2003.

En conséquence, par décision datée du 19 août 2003, le département a refusé
de délivrer l’autorisation de construire sollicitée et ce en application de l’article 8
PUS.

A/397/2004

- 3/8 -

Par recours daté du 26 août 2003, la régie a saisi la commission cantonale de
recours en matière de constructions (ci-après : la commission).

Le but de ces nouveaux locaux était d’y aménager une arcade commerciale
ouverte au public au rez-de-chaussée et de conserver le premier étage pour les
services administratifs. Cela ressortait clairement des plans, notamment eu égard à la
dimension des espaces accueil et attente pour les clients et la présence d’un grand
desk de réception.

Par courrier du 29 septembre 2004, la ville a demandé à pouvoir intervenir
dans le cadre de la procédure. Elle a fait parvenir ses observations au recours le 20
octobre 2003.

Le 29 octobre 2003, le conseil administratif de la ville a formellement refusé
l’octroi d’une dérogation au sens de l’article 9 PUS, considérant que le projet
querellé consistait dans la création de bureaux fermés au public.

Il relevait par ailleurs que le DAEL n’était pas entré en matière sur la demande
de dérogation de la régie, raison pour laquelle il n’avait pas été invité par l’autorité
cantonale à prendre position.

Une audience s’est tenue le 12 décembre 2003 devant la commission, lors de
laquelle les représentants de la régie ont indiqué que cette dernière était déjà locataire
de locaux, trop petits, au 1° étage. Elle y disposait d’une salle de réception, recevant
plus de cent personnes par jour cherchant des appartements à louer ou à vendre.

Par décision datée du 9 janvier 2004, la commission a rejeté le recours au motif
que l’aménagement projeté n’était pratiquement pas ouvert au public, puisqu'il
s’agissait d’activités de bureaux et que, de surcroît, les vitrines seraient fermées par
des Jjalousies. Elle relevait par ailleurs qu'aucune dérogation au PUS n’était
envisageable en raison du refus exprès du conseil administratif de la ville.

Cette décision a été notifiée par pli recommandé du 26 janvier et reçue par la
régie le 28 janvier 2004.

Le 27 février 2004, la régie a recouru par devant le Tribunal administratif
contre ladite décision. Elle conclut à son annulation ainsi qu’au versement d’une
équitable indemnité de procédure.

a. La décision de la commission était arbitraire et violait le principe de l’égalité
de traitement. De nombreuses régies avaient réalisé des locaux d’accueil, de
présentation et des bureaux ouverts au public dans des arcades sises au rez-de-
chaussée, dans des zones pourtant couvertes par les restrictions découlant des PUS.
De même, dans d’autres activités et services, il existait une infinité d’arcades
affectées à des activité commerciales et administratives.

A/397/2004

-4/8 -

10.

11.

12.

b. Parses larges vitrines donnant sur des publicités et maquettes, et sur un espace
affecté à la fois à la circulation des personnes et à des bureaux réalisés en « open
space », avec ses portes vitrées que les passants pourront simplement pousser pour
pénétrer dans l’espace ainsi créé, le local tel que conçu par la régie devait s’analyser
comme un « bureau ouvert au public ».

c. Enfin, l’interprétation restrictive de l’article 8 chiffre 1 PUS faite au détriment
de la recourante était incompatible avec les garanties constitutionnelles de la
propriété privée et de la liberté du commerce et de l’industrie dont elle était titulaire.

Le DAEL a répondu le 14 avril 2004.

a. L’aménagement projeté visant en un changement d’affectation, seule restait
litigieuse la question de savoir si l’activité envisagée pouvait être assimilée à une
activité de bureaux ouverte au public. Or, il ne ressortait ni du premier ni du
deuxième projet que tel serait le cas. Partant, c’était à juste titre que le département
avait refusé l’autorisation de construire sollicitée ni délivré d’autorisation dérogatoire
en application de l’article 9 PUS.

b. Sous l’angle de l’égalité de traitement, les situations dont se prévoyait la
recourante n'étaient pas assimilables à l’espèce litigieuse. Enfin, le principe de la
proportionnalité n’avait pas été violé.

Le 29 avril 20004, la ville a présenté ses observations. Il ne saurait en l’espèce
y avoir d’inégalité de traitement, les autres cas mis en exergue par la recourante étant
différents. De même, c’était à tort que cette dernière invoquait la garantie de la
propriété privée alors même qu’elle n’était que locataire des locaux. Enfin, les
dispositions du PUS constituaient une base légale pouvant parfaitement restreindre sa
liberté économique.

La régie a encore fait parvenir des observations aux écritures du département et
de la ville le 30 juin 2004 qui y ont répondu respectivement les 18 et 30 août 2004.

EN DROIT

Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est
recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ
- E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre
1985 - LPA -ES 10).

a. Le plan d’utilisation du sol est un règlement municipal approuvé par le Conseil
d’Etat et entré en vigueur le 1° septembre 1988. Il repose sur une délégation de la loi
sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou
localités du 9 mars 1929 (LExt — L 1 40 ; art. 15 et ss LExt). Il bénéficie de ce fait

A/397/2004

- 5/8 -

d’une base légale suffisante dont la validité a été constatée à maintes reprises par le
tribunal de céans (ATA/553/2002 du 17 septembre 2002 ; ATA TTP c/ C. F. du 5
février 1992 et les références citées).

b. Ce dernier a également admis que les plans d'utilisation du sol étaient des plans
d'affectation au sens de l'article 14 alinéa premier de la loi d'application de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), disposition
restée inchangée malgré la novelle du 23 mars 1998 (RO 2000 p. 2042).

c. Le PUS a pour objectif essentiel la gestion des surfaces brutes de plancher
supplémentaires obtenues, soit par des constructions nouvelles, soit par la
transformation de bâtiments (art. 1 al. 1 PUS). Il détermine également l’affectation
des rez-de-chaussée des immeubles sis dans les secteurs 1 à 5 de la ville (art. 8 PUS).
Le PUS divise la ville en différents secteurs (art. 2 PUS) qu’il soumet à des
réglementations différentes quant à la construction et à l’affectation. Le PUS édicte
également des normes de constructions et d’affectations différentes selon le type
d’immeuble ou de parcelle concerné (art. 4 à 7 PUS).

a. A teneur de l’article 8 alinéa 1 PUS, dans les secteurs 1 à 5, en cas de
changement d’affectation des locaux, les surfaces au rez-de-chaussée donnant sur des
lieux de passage ouverts au public ne peuvent être affectés à des bureaux fermés au
public. Cette disposition vise des locaux susceptibles d’un changement d’affectation,
donc déjà utilisables.

b. Selon la jurisprudence, le passage de l’affectation d’un magasin à celle de
bureaux ouverts au public constitue un changement d’affectation au sens de la
disposition précitée. En effet, même s’il contribue à assurer une certaine animation
au quartier, un bureau ouvert ne la favorise pas autant qu’un commerce (ATA TTP c/
C.F. précité).

En l’espèce, le projet litigieux destine les locaux du rez-de-chaussée - exploités
précédemment comme café-restaurant et bijouterie - à des espaces « accueil »,
«baux et gestion des ventes », «assistante de vente », à une salle de «petite
conférence » ainsi qu’à des locaux à photocopies et informatique. La transformation
projetée constitue sans conteste un changement d’affectation des locaux. Il reste
cependant à déterminer si l’activité envisagée par la recourante peut être assimilée à
une activité de bureaux ouverte au public qui ne tomberait alors pas sous le coup de
l’article 8 PUS.

a. Ni la LExt ni le PUS ne définissent la notion de «bureaux fermés » soit a
contrario «ouverts au public». Les travaux préparatoires et la doctrine sont
également muets sur ce point. En tant que norme de portée générale, le PUS doit être
interprété conformément au principe de la hiérarchie des règles. Si plusieurs
interprétations sont conformes à la règle de rang supérieur, l’interprète choisira celle
qui correspond le mieux au sens de cette dernière, à l’intérêt public recherché par

A/397/2004

- 6/8 -

elle, à la pratique suivie jusque là et aux circonstances de fait (ATA Z. du 25 août
1992 et les références citées).

b. L’interdiction d’affecter à des bureaux fermés au public, les surfaces au rez-de-
chaussée donnant sur des lieux de passage ouverts au public, afin de lutter contre les
«Vitrines mortes », constitue manifestement un but d’intérêt public, en particulier
dans les zones fréquentées et animées (ATA/553/2002 précité et les références
citées). Cet intérêt s’oppose à celui privé de la recourante - qui s'appuie sur la liberté
économique telle que garantie par l’article 27 alinéa 2 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd. — RS 101) - à pouvoir affecter ses
locaux à des espaces de travail supplémentaires, notamment pour mieux recevoir la
clientèle et disposer d’une grande salle de conférence ainsi que d’importantes
surfaces vitrées sur lesquelles afficher les annonces relatives notamment aux
appartements à vendre ou à louer. Il s’agira donc d’examiner s’il y a un intérêt public
prépondérant à ce que les arcades en cause soient strictement affectées à des bureaux
ouverts au public ou si une activité que l’on peut qualifier de mixte (administrative et
commerciale), telle que celle envisagée par la recourante doit être admise.

c. À cet égard, le tribunal de céans a jugé que l’obligation imposée à une société
anonyme d’affecter le rez-de-chaussée de son immeuble à des commerces au sens
strict ne correspondait pas à un intérêt public prépondérant et violait le principe de la
proportionnalité, lorsque l’immeuble se trouvait sur une route de transit et peu
passante où ne se déroulaient que peu d’activités. Un commerce y rencontrerait de
graves difficultés, de sorte que l’installation d’une activité administrative, en
l’occurrence un bureau d’ingénieur, était possible (ATA DTP c/S.I. T. du 10 octobre
1990). Il a adopté la même solution, s’agissant d’un médecin désireux d’installer son
cabinet dans une arcade donnant à l’angle de rues peu fréquentées (ATA Z. précité).

En l’espèce, les vitrines de l’arcade litigieuse s’ouvrent sur l’angle des rues
Richemont et Rothschild. Ces deux rues sont peu fréquentées par les piétons et il ne
s’y déroule pas une activité commerciale intense. Les trottoirs sont étroits et
entrecoupés par plusieurs sorties de parkings privés, ce qui rend la promenade peu
aisée. D'ailleurs, dans le périmètre considéré, seuls quelques rez-de-chaussée sont
affectés à des activités commerciales ouvertes sur la rue et l’on y trouve
essentiellement des immeubles d’habitation.

Comme vu ci-dessus, l’activité envisagée par la recourante est mixte et vise à
la fois les personnes déjà clientes de la régie (public captif) et celles de passage
attirées par les annonces d’appartements à vendre et/ou louer visibles de l’extérieur
(public non captif). Loin de porter atteinte à une animation de quartier quasi
inexistante, l’affectation des locaux telle que souhaitée par la recourante devrait au
contraire contribuer à la diversité des activités présentes dans les alentours qui
comprennent notamment plusieurs cafés-restaurants, dancings et hôtels, une agence
de voyage, des entreprises de location de véhicules et un salon de coiffure.

A/397/2004

= 7/8 -

A l’heure où Genève traverse une grave crise du logement, l’activité de régie
immobilière intéresse une clientèle toujours plus large. Partant, le tribunal de céans
considère qu’une interprétation stricte de la notion de « bureaux ouverts au public »,
dans la présente cause, ne correspond manifestement pas à un intérêt public
prépondérant, ni aux circonstances de fait, mais tient compte de la vocation plutôt
résidentielle de ce secteur des Pâquis.

Au vu de ce qui précède, c’est donc à tort que le DAEL puis, la commission,
ont considéré que l’activité envisagée par la recourante dans ses locaux du rez-de-
chaussée tombait sous le coup de l’article 8 PUS. L’aménagement proposé sera ainsi
déclaré conforme à cette dernière disposition. Néanmoins, afin d’assurer le respect
du projet soumis à appréciation, le Tribunal administratif renverra le dossier au
département, lequel devra assortir l’autorisation de transformer d’une charge par
laquelle toute utilisation des locaux devra être conforme au projet autorisé.

5. Vue l'issue du litige, il n’y a pas lieu d’examiner plus avant les autres griefs
invoqués par la recourante.

6. Le recours sera admis. Une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera
allouée à la recourante, à la charge de l’Etat de Genève (art. 87 LPA).

+ % * *%

PAR CES MOTIFS,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 27 février 2004 par la régie Z. S.A. contre la
décision du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du 9 janvier
2004 ;

au fond :

l’admet ;

invite le département à délivrer l’autorisation sollicitée assortie d’une charge par laquelle
toute utilisation des locaux devra être conforme au projet autorisé ;

alloue à la recourante une indemnité de procédure de CHF 1'500.- , à la charge de l’Etat de
Genève ;

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;

A/397/2004

- 8/8 -

communique le présent arrêt à Me Guillaume Ruff, avocat de la recourante, au
département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et à la ville de Genève.

Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod,

juges.
Au nom du Tribunal Administratif :
la greffière-juriste : la vice-présidente :
C. Del Gaudio Siegrist L. Bovy

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

A/397/2004