ge_gerichte · ACST/17/2020 · 2020-06-19 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4724/2019-ABST 
ACST/17/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 19 juin 2020 
 
 dans la cause 
 
A______ SA 
représentée par Me François Bellanger, avocat 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
 
 
 


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A/4724/2019 
EN FAIT 
1) 
 
Le 30 novembre 2012, le Grand Conseil a adopté la loi 10891. Cette novelle 
introduisait notamment une nouvelle teneur de l'al. 4 de l'art. 59 de la loi sur les 
constructions et installations diverses, du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), alinéa 
ayant la teneur suivante : 
Art. 59 al. 4 (nouvelle teneur) 
4 Lorsque les circonstances le justifient et que cette mesure est compatible avec 
le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier, le département : 
a) peut autoriser, après consultation de la commune et de la commission 
d’architecture, un projet de construction en ordre contigu ou sous forme 
d’habitat groupé dont la surface de plancher habitable n’excède pas 40 % de la 
surface du terrain, 44 % lorsque la construction est conforme à un standard de 
haute performance énergétique, 48 % lorsque la construction est conforme à un 
standard de très haute performance énergétique, reconnue comme telle par le 
service compétent ; 
b) peut autoriser exceptionnellement, lorsque la surface totale de la parcelle ou 
d’un ensemble de parcelles contiguës est supérieure à 5 000 m2, avec l’accord 
de la commune exprimé sous la forme d’une délibération municipale et après la 
consultation de la commission d’architecture, un projet de construction en 
ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé dont la surface de plancher 
habitable n’excède pas 50 % de la surface du terrain, 55 % lorsque la 
construction est conforme à un standard de haute performance énergétique, 
60 % lorsque la construction est conforme à un standard de très haute 
performance énergétique, reconnue comme telle par le service compétent. 
 
 
La loi 10891 est entrée en vigueur le 26 janvier 2013. 
2) 
 
Le 28 novembre 2019, le service communication et information de la 
chancellerie d'État a transmis « aux représentants des médias » un communiqué de 
presse du département du territoire (ci-après : DT) tenant sur deux pages et intitulé 
« Zone villas : gel des dérogations concernant la densité ». 
 
 
Le premier paragraphe, souligné typographiquement en caractères gras, 
avait la teneur suivante : « Le DT n'accordera plus de dérogations pour les projets 
de densification en zone villas au sens de l'art. 59 al. 4 LCI. Cette mesure, qui 
concerne la zone villas appelée à le rester, entre en vigueur le 28 novembre 2019. 
Elle sera levée lorsque la stratégie de densification de ces périmètres sera achevée, 
afin que les conditions et critères qualitatifs et environnementaux soient évalués et 
définis. Cela passe notamment par l'établissement systématique d'une vision 
urbanistique à l'échelle communale. Le canton souhaite ainsi établir les 
conditions-cadre pour plus de durabilité au développement de cette zone ». 
 
 
Le communiqué, publié sur le site Internet de l'État de Genève, contenait un 
lien vers une présentation PowerPoint de seize diapositives. 
3) 
 
A______ SA (ci-après : A______ SA) est une société anonyme sise à 
Genève, et inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève 


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depuis le 24 février 2017. Elle a pour but statutaire : tous travaux d'architecture et 
d'informatique, ainsi que toutes transactions et activités immobilières, promotion 
immobilière, notamment acquisition, mise en valeur, construction, location, 
administration, gérance et vente de biens, droits et autres valeurs mobilières et 
immobilières, à l'exclusion de toutes opérations prohibées par la loi fédérale sur 
l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger du 16 décembre 1983 
(LFAIE - RS 211.412.41). L'unique personne physique mentionnée au RC est 
Monsieur B______, administrateur avec signature individuelle. 
4) 
 
Par acte déposé le 23 décembre 2019, A______ SA a interjeté recours 
auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) contre « l'ordonnance administrative (…) publiée par voie de 
communiqué de presse du 28 novembre 2019 », concluant préalablement à la 
restitution de l'effet suspensif au recours, et au fond à l'annulation de 
« l'ordonnance administrative » ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure, 
subsidiairement à l'octroi d'un régime transitoire. 
 
 
L'entrée en vigueur immédiate du gel des dérogations n'avait été précédée 
d'aucune annonce. La restitution de l'effet suspensif permettrait l'introduction d'un 
régime transitoire manquant, éviterait à A______ SA de subir un dommage trop 
important et irait dans le sens de l'intérêt public à la construction de logements. 
 
 
Concernant la recevabilité du recours, la constitution de la République et 
canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) parlait du contrôle 
abstrait des normes cantonales par opposition aux normes fédérales, et la 
loi 11311, qui avait mis en œuvre cette disposition constitutionnelle, était trop 
restrictive dès lors qu'elle semblait restreindre le contrôle aux lois 
constitutionnelles, lois et règlements du Conseil d'État. Une interprétation 
systématique de la Cst-GE plaidait en faveur d'une soumission des ordonnances 
administratives au contrôle abstrait, dès lors que selon l'art. 11 al. 2 Cst-GE les 
directives étaient en principe publiées, et qu'au niveau fédéral l'art. 82 let. b de la 
loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) était interprété de 
façon à inclure lesdites ordonnances. 
 
 
L'acte attaqué était une ordonnance administrative interprétative établie par 
le DT à l'attention des autorités inférieures, qui supprimait de facto le pouvoir 
d'appréciation de l'autorité et contenait par conséquent une règle de droit, laquelle 
déployait des effets externes sur les particuliers. La jurisprudence du Tribunal 
fédéral qui ouvrait la voie du recours abstrait lorsqu'elle avait des effets externes 
sans donner lieu à des décisions formelles permettant d'intenter raisonnablement 
un recours de manière efficace, devait être transposée à la chambre 
constitutionnelle, qui intervenait en amont. L'ordonnance attaquée ne donnerait 
lieu en l'espèce à aucune décision formelle, puisque les intéressés n'avaient pas 
encore déposé de dossier d'autorisation de construire avec demande de dérogation 
relative à la densité en zone villas, et n'allaient pas le faire uniquement pour 


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obtenir une décision de refus, un tel procédé ne pouvant être qualifié de 
raisonnable ni d'efficace. On ne pouvait non plus exiger des administrés d'attendre 
l'issue de la procédure d'autorisation de construire et le refus de celle-ci, et ils 
devaient pouvoir savoir rapidement s'ils devaient modifier leur projet pour obtenir 
une telle autorisation. 
 
 
Sur le fond, la mesure attaquée consacrait une violation patente de l'art. 59 
al. 4 LCI en réduisant à néant le pouvoir d'appréciation conféré par celui-ci à 
l'autorité, et en instituant un moratoire qui n'était pas prévu dans la loi, ni même 
dans son règlement d'application. Elle violait également le principe du 
parallélisme des formes, une norme ne pouvant être abrogée que par une norme de 
même rang et selon la même procédure, et portait atteinte au principe de la 
proportionnalité, les sacrifices exigés des administrés résultant de son application 
n'étant pas raisonnablement exigibles au regard de la protection de l'intérêt public 
à la préservation des zones villas. Il était ainsi nécessaire de prévoir un régime 
transitoire et de permettre aux projets actuellement en cours d'examen devant 
l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC) de bénéficier de la 
dérogation prévue par la loi. Le comportement de l'État était aussi contraire au 
principe de la bonne foi, dès lors qu'il avait octroyé quasi systématiquement des 
dérogations, incitant ainsi les professionnels de l'immobilier à développer des 
projets, pour ensuite geler complètement lesdites dérogations du jour au 
lendemain et sans avertissement préalable. Enfin, la mesure prise violait la liberté 
économique, sans base légale puisqu'une simple ordonnance administrative ne 
pouvait suffire au regard des exigences de l'art. 36 de la constitution fédérale de la 
Confédération suisse, du 10 avril 1999 (Cst. - RS 101). 
5) 
 
A______ SA a également déposé un recours en matière de droit public 
auprès du Tribunal fédéral, lequel a suspendu la procédure devant lui par décision 
présidentielle du 30 décembre 2019. 
6) 
 
Par décision du 30 janvier 2020, la présidence de la chambre 
constitutionnelle a refusé d'octroyer l'effet suspensif au recours. 
 
 
Non seulement les chances de succès du recours n'apparaissaient pas 
manifestes, mais de sérieux problèmes de recevabilité du recours se posaient à 
première vue, notamment en lien avec l'acte attaquable. 
 
 
En effet, si la chambre constitutionnelle ne s'était jamais prononcée sur le 
caractère attaquable des ordonnances administratives, on pouvait néanmoins 
constater que celles-ci ne figuraient pas à l'art. 130B al. 1 let. a de la loi sur 
l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), qui ne mentionnait 
que les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d'État. Il 
n'apparaissait en outre pas certain que le communiqué de presse litigieux, tout 
comme la présentation « PowerPoint », pût être qualifié d'ordonnance 
administrative. Enfin, il fallait encore que les conditions prévues par la 


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jurisprudence fédérale pour le contrôle abstrait des ordonnances administratives 
fussent remplies. 
 
 
Dans ces conditions, il n'y avait pas lieu de donner suite à la requête d'effet 
suspensif, étant précisé en outre que l'arrêt de la chambre constitutionnelle 
semblait pouvoir être adopté assez rapidement après la clôture de l'instruction du 
recours. 
7) 
 
Le 14 février 2020, le Conseil d'État a conclu à l'irrecevabilité du recours, 
subsidiairement à son rejet. 
 
 
L'orientation prise dans le communiqué de presse litigieux découlait du 
constat qu'à défaut de disposer de la planification communale révisée et de la 
stratégie liée à la zone villas, dont le mandat avait été confié par le plan directeur 
cantonal 2030 (ci-après : PDCn 2030) aux communes selon la fiche A04, le 
phénomène de densification laissait apparaître un développement non coordonné 
et sans vision d'ensemble de la zone villas qui ne permettait pas d'obtenir une 
densification harmonieuse et respectueuse de l'environnement au sens large. 
 
 
Le communiqué de presse en cause ne revêtait aucune des caractéristiques 
d'une ordonnance administrative. Il n'était pas destiné aux agents de l'État mais au 
public, et n'était pas destiné à garantir une application uniforme du droit mais 
uniquement à rendre public le constat selon lequel il n'était actuellement plus 
possible d'évaluer les circonstances nécessaires pour justifier un indice 
d'utilisation du sol excédant la norme prévue par l'art. 59 al. 1 LCI. Le 
communiqué ne contenait pas de règle générale et abstraite, mais ne faisait que 
reprendre une telle règle, à savoir l'art. 59 al. 4 LCI, sans en créer de nouvelle. 
 
 
À supposer que le communiqué litigieux pût être qualifié d'ordonnance 
administrative, il ne remplissait de toute manière pas les conditions imposées par 
la jurisprudence pour qu'un tel acte pût faire l'objet d'un contrôle abstrait. En effet, 
il ne portait pas atteinte à la position juridique des administrés, le refus d'accorder 
la dérogation étant le cas échéant fondé directement sur l'art. 59 al. 4 LCI, étant 
rappelé qu'il n'y avait aucun droit à l'octroi d'une dérogation. De plus, les 
éventuelles requêtes en autorisation aboutissaient de par la loi à des décisions 
sujettes à recours, le fait qu'un administré renonce le cas échéant à une telle 
décision ou à son contrôle judiciaire n'y changeant rien. Enfin, les ordonnances 
administratives ne figuraient pas dans les actes attaquables énumérés à l'art. 130B 
al. 1 let. a LOJ. 
 
 
Sur le fond, il ne s'agissait pas d'un excès négatif du pouvoir d'appréciation, 
l'annonce ne faisant que préciser la première condition imposée par l'art. 59 al. 4 
LCI, soit le caractère justifié des circonstances, condition qui selon la 
jurisprudence relevait de l'opportunité. Le communiqué ne violait pas non plus les 
principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs, car il ne s'agissait pas 


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d'une règle de droit, pas plus que les principes du parallélisme des formes, de la 
proportionnalité et de la bonne foi ou la liberté économique. 
8) 
 
Le 6 mars 2020, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 20 mars 2020, 
prolongé par la suite au 3 avril 2020 puis, en lien avec les mesures prises dans le 
cadre de la crise sanitaire du printemps 2020, au 15 mai 2020, pour formuler 
toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée 
à juger. 
9) 
 
Le 16 avril 2020, le Conseil d'État a indiqué ne pas avoir de requêtes ni 
d'observations complémentaires à formuler. 
10) 
A______ SA ne s'est quant à elle pas manifestée. 
EN DROIT 
1) 
 
La chambre constitutionnelle examine d'office la recevabilité des recours 
qui lui sont adressés (art. 11 al. 2 cum 76 de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ACST/18/2015 du 8 septembre 2015 
consid. 1). 
2) 
a. 
Les actes attaqués par la recourante consistent en un communiqué de presse 
du Conseil d'État publié le 28 novembre 2019, ainsi qu'une présentation 
informatique au format « PowerPoint », vers laquelle pointait ledit communiqué 
de presse. 
 
b. 
Selon la recourante, la loi 11311, qui a mis en œuvre l'art. 124 let. a Cst-GE, 
est trop restrictive dans la mesure où son texte limite le contrôle abstrait aux lois 
constitutionnelles, lois et règlements du Conseil d'État. Une interprétation 
systématique de la Cst-GE plaiderait en faveur d'une soumission des ordonnances 
administratives au contrôle abstrait, dès lors que selon l'art. 11 al. 2 Cst-GE les 
directives sont en principe publiées, et qu'au niveau fédéral l'art. 82 let. b LTF est 
interprété de façon à inclure lesdites ordonnances. L'acte attaqué serait une 
ordonnance administrative interprétative établie par le DT à l'attention des 
autorités inférieures, supprimant de facto le pouvoir d'appréciation de l'autorité et 
contenant par conséquent une règle de droit, laquelle déploierait des effets 
externes sur les particuliers. La jurisprudence du Tribunal fédéral ouvrant la voie 
du recours abstrait lorsque l'ordonnance administrative a des effets externes sans 
donner lieu à des décisions formelles permettant d'intenter raisonnablement un 
recours de manière efficace, devrait ainsi être transposée à la chambre 
constitutionnelle, celle-ci intervenant en amont. L'ordonnance attaquée ne 
donnerait lieu en l'espèce à aucune décision formelle, puisque la recourante n'avait 
pas encore déposé de dossier d'autorisation de construire avec demande de 
dérogation relative à la densité en zone villas, et n'allait pas le faire uniquement 


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pour obtenir une décision de refus, un tel procédé ne pouvant être qualifié de 
raisonnable ni d'efficace. 
 
c. 
Il convient dès lors d'examiner la recevabilité du recours du point de vue de 
l'acte attaquable. 
3) 
a. 
La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître des recours 
interjetés aux fins de contrôle abstrait de la conformité au droit supérieur des 
normes cantonales (art. 124 let. a Cst-GE) ; soit, selon l'art. 130B al. 1 let. a LOJ 
introduit par la loi 11311, des lois constitutionnelles, des lois ainsi que des 
règlements du Conseil d'État. 
 
b. 
En adoptant l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur cantonal a eu une 
conception restrictive des actes normatifs visés par l’art. 124 let. a Cst-GE, 
estimant, à l’instar de l’Exécutif (MGC en ligne [www.ge.ch/grandconseil/] 
ad PL 11311, p. 12), que notamment les normes communales ne font pas partie 
des actes sujets à un contrôle abstrait. Il a cependant souligné que cette disposition 
mettait « clairement en évidence qu'il s'agit d'actes généraux et abstraits et non pas 
individuels et concrets » (MGC [en ligne], Séance du 11 avril 2014 à 17h ; sur le 
sujet, cf. Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les 
cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 291 ss ; Michel HOTTELIER / 
Thierry TANQUEREL, La Constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 
341 ss, 352 s. et 377 ss). 
 
c. 
Ainsi, dans sa jurisprudence, la chambre de céans exige que l’acte dont un 
contrôle abstrait de conformité au droit supérieur est requis contienne des normes, 
niant ainsi que des lois purement décisionnelles – soit de simples actes 
administratifs pris sous la forme de lois – soient sujettes à recours (ACST/12/2015 
du 15 juin 2015 consid. 1b ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2), mais 
aussi qu’un arrêté du Conseil d’État fixant l’entrée en vigueur d’une loi le soit, 
avec toutefois la précision que l’arrêté en question ne recelait pas de normes qui 
auraient dû être adoptées par voie légale ou réglementaire (ACST/9/2016 du 
5 juillet 2016 consid. 4b). Dans le prolongement de ce dernier argument, elle a 
admis comme attaquable un arrêté du Conseil d'État contenant des règles de droit, 
et qui aurait dû être pris sous la forme d'un règlement (ACST/6/2017 du 
19 mai 2017 consid. 1d). 
 
d. 
La chambre de céans ne s'est dès lors encore jamais prononcée sur le 
caractère attaquable des ordonnances administratives. 
4) 
a. 
Les ordonnances administratives sont des instructions de service générales 
et sont destinées à des autorités ou des personnes subordonnées (ATF 136 II 415 
consid. 1.1 = JdT 2011 IV 164, 165), si bien qu'elles ne sont en principe pas 
considérées comme contenant des règles de droit (ATF 141 V 175 consid. 4.1 ; 
120 Ia 343 consid. 2). 


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Elles contiennent au premier chef des règles visant le comportement interne 
de l'administration, s'adressent aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés 
et aux employés de l'État, et peuvent poursuivre les buts – de nature interne à 
l'administration ou organisationnelle – les plus divers. Pour cette raison, elles ne 
confèrent en principe pas de droits ni d'obligations aux particuliers. Les 
ordonnances administratives se rencontrent dans toutes sortes de domaines, et se 
répartissent, pour cette raison, en différentes catégories. Elles sont également 
dénommées de manière fort diverse : directives, instructions, circulaires, lignes 
directrices, prescriptions ou règlements de service, mémentos, guides. À l'intérieur 
de cette catégorie vaste et peu cohérente, on distingue en particulier les 
ordonnances 
administratives 
de 
nature 
organisationnelle, 
qui 
régissent 
l'organisation de l'administration et l'exécution des tâches de celle-ci, et les 
ordonnances administratives interprétatives (appelées directives ou instructions), 
qui visent à une application du droit uniforme et égalitaire en agissant sur 
l'exercice du pouvoir d'appréciation et l'application de dispositions formulées de 
façon indéterminée (ATF 128 I 167 consid. 4.3 = SJ 2002 I 453, 457 et les 
références citées). 
 
b. 
Selon la jurisprudence cantonale, les directives sont des ordonnances 
administratives dont les destinataires sont ceux qui sont chargés de l’exécution 
d’une tâche publique et non pas les administrés. Elles ne sont pas publiées dans le 
recueil officiel de la collectivité publique et ne peuvent donc pas avoir pour objet 
la situation juridique de tiers. Elles ne lient pas le juge, mais celui-ci les prendra 
en considération, surtout si elles concernent des questions d’ordre technique ; il 
s’en écartera cependant s’il considère que l’interprétation qu’elles donnent n’est 
pas conforme à la loi ou à des principes généraux (ATA/1367/2019 du 
10 septembre 2019 consid. 6.3 ; ATA/41/2019 du 15 janvier 2019 ; 
ATA/668/2015 du 23 juin 2015). 
 
c. 
La doctrine unanime insiste également, dans la définition des ordonnances 
administratives, sur le fait qu'elles s'adressent exclusivement aux entités 
administratives ou personnes subordonnées (Tobias JAAG/Markus RÜSSLI, 
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5e éd., 2019, n. 413 ; 
Peter KARLEN, 
Schweizerisches 
Verwaltungsrecht, 
2018, 
p. 
94 
; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, n. 331 ; 
Ulrich HÄFELIN/Georg 
MÜLLER/Felix 
UHLMANN, 
Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 
7e 
éd., 
2016, 
n. 
81 
; 
Pierre 
TSCHANNEN/ 
Ulrich ZIMMERLI/Markus MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., 
2014, § 41 n. 11 ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif 
général, 2014, n. 836 ; René WIEDERKEHR/Paul RICHLI ; Praxis des 
allgemeinen Verwaltungsrechts, vol. I, 2012, n. 374 ; Pierre MOOR/ 
Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3e éd., 
2012, n. 2.8.3.1 p. 421). 


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5) 
 
En l'espèce, l'acte attaqué est un communiqué de presse doublé d'une 
présentation informatique destinée à en expliciter le contenu aux représentants des 
médias. Il n'est donc pas destiné aux agents publics subordonnés au Conseil 
d'État, mais aux représentants des médias et, par contrecoup et plus largement, au 
public, à des fins d'information. Il a pour but d'annoncer un changement de 
pratique décidé par le DT. 
 
 
Dès lors, il ne s'agit pas d'une ordonnance administrative. Ne constitue en 
effet pas une telle ordonnance tout changement de pratique ou toute intention 
manifestée par l'exécutif d'appliquer la loi à l'avenir dans un certain sens, mais 
seulement un document formalisé – qui peut en revanche revêtir des formes 
diverses et porter des noms variés – destiné aux agents publics qui mettent en 
œuvre le domaine ou la politique publique concernés. 
6) 
a. 
Quand 
bien 
même 
l'acte 
attaqué 
constituerait 
une 
ordonnance 
administrative, celles-ci ne sont, à teneur des définitions déjà données plus haut, 
pas censées contenir de règles de droit. Dès lors qu'elles ne confèrent ni droits, ni 
n'imposent d'obligations aux administrés, elles ne peuvent en principe pas être 
invoquées directement dans une procédure de recours juridictionnelle, même si 
elles peuvent permettre d'étayer, dans certaines circonstances, les griefs de 
violation du principe d'égalité de traitement ou de droit à la protection de la bonne 
foi (arrêt du Tribunal fédéral 8C_860/2009 du 22 septembre 2010 consid. 4.2). 
 
b. 
Le Tribunal fédéral a néanmoins développé une jurisprudence selon laquelle 
il est possible d'attaquer des ordonnances administratives directement et 
abstraitement, pour autant que les instructions à l'intention des organes de 
l'administration qui y sont contenues touchent les droits protégés des particuliers, 
et déploient de la sorte des effets externes ; cependant, une ordonnance 
administrative ne peut être attaquée, même dans ce cas de figure, lorsque 
l'intéressé peut contester, au moyen des voies de recours usuelles, les décisions 
prononcées dans le domaine qu'elle régit. Un recours abstrait n'est donc recevable 
à l'encontre des ordonnances administratives que lorsque celles-ci déploient des 
effets externes et que les décisions ou ordres concernés, fondés sur ces 
ordonnances, ne peuvent pas être raisonnablement contestés par l'intéressé 
(ATF 128 I 167 consid. 4.3 = SJ 2002 I 453, 458 ; arrêts du Tribunal fédéral 
2C_546/2018 du 11 mars 2019 consid. 1.1.1 ; 2C_272/2012 du 9 juillet 2012 
consid. 4.4.1). 
 
c. 
Ainsi, dans le cas d'une directive édictée par un établissement public 
autonome de soins médicaux, le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable, 
motif pris que des possibilités de protection juridique étaient disponibles et 
permettaient de se plaindre de l'application de la directive (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_613/2015 du 7 mars 2017 consid. 5.3). 


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7) 
 
En l'espèce, le changement de pratique contesté déploie des effets pour les 
tiers. Toutefois, les décisions concernées sont des autorisations de construire au 
sens des art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 
(LAT - RS 700) et 1 ss LCI, lesquelles font l'objet d'un contentieux ordinaire dans 
lequel les administrés disposent d'un double degré de juridiction au plan cantonal 
(art. 143 à 149 LCI). Il est ainsi possible et raisonnable de contester les refus 
d'autorisation de construire se fondant sur le changement de pratique annoncé par 
le biais de recours au Tribunal administratif de première instance (ci-après : 
TAPI) puis, le cas échéant, à la chambre administrative de la cour de justice (ci-
après : la chambre administrative). Même si – comme le suggère le texte du 
communiqué de presse litigieux – le « gel des dérogations » consistait de fait en 
une suspension du traitement des demandes concernées, il reste possible, sur la 
base des art. 4 LCI ainsi que 4 al. 4 et 62 al. 6 LPA, d'obtenir une décision de 
refus ou de contester une absence de décision, sans parler de la possibilité de 
commencer les travaux prévus lorsque les conditions de l'art. 4 al. 4 LCI sont 
remplies. 
 
 
La recourante fait valoir qu'il ne serait pas raisonnable de déposer une 
demande d'autorisation pour obtenir une décision de refus à contester, ou encore 
que l'on ne pourrait exiger des administrés d'attendre l'issue de la procédure 
d'autorisation de construire et le refus de celle-ci. Il serait certes plus confortable 
pour elle de passer par un contrôle abstrait du changement de pratique litigieux, 
mais la démarche visant à solliciter une autorisation et à recourir contre un refus 
n'en demeure pas moins, au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée, 
possible et raisonnable, étant précisé que même la possibilité d'une action en 
responsabilité de l'État peut suffire pour qu'une protection juridique existe et 
permette de refuser le contrôle abstrait d'une ordonnance administrative (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_613/2015 précité consid. 5.2.2). 
8) 
 
En définitive, l'acte attaqué n'est pas une ordonnance administrative et, 
même s'il l'était, il ne pourrait faire l'objet d'un contrôle abstrait des normes. 
Il s'ensuit que le recours est irrecevable, sans que doive être examinée la question 
de savoir si les ordonnances administratives peuvent, lorsque les conditions sont 
remplies, faire l'objet d'un contrôle abstrait des normes au plan cantonal genevois 
au vu de la teneur de l'art. 130B al. 1 let. a LOJ. 
 
 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
 


- 11/11 - 
A/4724/2019 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 23 décembre 2019 par A______ SA contre le 
communiqué de presse du département du territoire du 28 novembre 2019 et la 
présentation informatique y associée ; 
met à la charge d’A______ SA un émolument de CHF 1'500.- ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat de la recourante, au 
Conseil d'État ainsi que, pour information, au Tribunal fédéral. 
Siégeants : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, 
M. Knüpfer, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
La greffière-juriste : 
 
 
C. Gutzwiller 
 
 
le président : 
 
 
J.-M. Verniory 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
la greffière :