ge_gerichte · ACST/24/2020 · 2020-08-04 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/2043/2020-ELEVOT 
ACST/24/2020 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 4 août 2020 
 
 dans la cause 
 
A______, agissant par son administrateur Monsieur B______, 
représenté par Mes Pierre Gabus et Lucile Bonaz, avocats 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
et 
GRAND CONSEIL 
 


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A/2043/2020 
EN FAIT 
1) 
 
Le 4 décembre 2019, le Conseil d'État a déposé auprès du Grand Conseil un 
projet de loi (ci-après : PL) modifiant les limites de zones sur le territoire de la 
commune d'Onex (création de deux zones de développement 3, d'une zone de 
développement 3 affectée à de l'équipement public, d'une zone de verdure et d'une 
zone des bois et forêts au lieu-dit « Les Moraines-du-Rhône »). Ce PL a été 
enregistré sous le numéro 12618. 
2) 
 
Par courrier recommandé du 29 janvier 2020, A______ sis avenue 
C______, à D______ (ci-après : la PPE), agissant par son administrateur, 
Monsieur B______, et représentée par deux avocats, a déclaré former opposition 
au PL 12618 et au plan N° 30108-527, visé à l’art. 1 du PL. Par courrier 
recommandé du 6 février 2020, la PPE, agissant toujours par son administrateur 
représenté par les deux mêmes conseils, s’est également opposée à la déclaration 
d’utilité publique visée à l’art. 2 du PL 12618. 
3) 
 
Le 26 juin 2020, le Grand Conseil a adopté la loi 12618. Selon l'art. 4 de 
celle-ci, l'opposition à la modification des limites de zones formée par la PPE était 
rejetée, dans la mesure où elle était recevable, pour les motifs exposés dans le 
rapport de la commission chargée de l'examen du PL. L'opposition formée par la 
PPE à la clause d'utilité publique visée à l'art. 2 de la loi était déclarée irrecevable, 
et rejetée en tant que de besoin. 
4) 
 
Par arrêté du 1er juillet 2020 publié le 3 juillet 2020 dans la Feuille d'avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO), le Conseil d'État 
a procédé à la publication de la loi 12618 et a déclaré la soumettre au référendum 
facultatif, le nombre de signatures exigé correspondant à 2 % des titulaires des 
droits politiques. Le délai de référendum expirait le 14 septembre 2020. 
 
 
L'arrêté pouvait faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) 
dans les six jours qui suivaient sa publication dans la FAO. 
5) 
 
Par acte déposé le 9 juillet 2020, la PPE a interjeté un recours « à l'encontre 
de la loi (…) 12618 » auprès de la chambre constitutionnelle, concluant 
préalablement à la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé par le 
Conseil d'État sur la légalité des décisions prises par le conseil municipal de la 
commune d'Onex, et principalement à l'annulation de la loi 12618 et à l'octroi 
d'une indemnité de procédure. 
 
 
Le recours relevait « de la compétence de la chambre constitutionnelle dès 
lors qu'il [était] dirigé contre une loi, respectivement un arrêté du Conseil d'État, 


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ayant au surplus matériellement un contenu normatif ». L'indication dans l'arrêté 
attaqué d'un délai de six jours apparaissait erroné, cependant, afin d'éviter toute 
incertitude, le recours était adressé à la chambre constitutionnelle dans le délai de 
six jours. 
 
 
La PPE était habilitée à recourir par le biais de son administrateur, lequel 
avait été dûment autorisé par l'assemblée générale des copropriétaires. Elle avait 
qualité pour former un recours en contrôle abstrait des normes cantonales car elle 
était directement atteinte dans ses intérêts, l'adoption de la loi 12618 modifiant la 
zone de la parcelle jouxtant celle sur laquelle était érigé son immeuble. Pour le 
surplus, le recours respectait les conditions générales de forme et de contenu 
prévue par la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10). 
 
 
Sur le fond, la loi 12618 n'était pas « conforme à la légalité » et ne répondait 
pas à un intérêt public quelconque. En effet, les différents actes liant la commune 
d'Onex à la société qui était à la fois promoteur immobilier et constructeur du 
projet avantageaient de manière exorbitante cette dernière, et étaient contraires au 
droit des marchés publics. 
6) 
 
Le recours précité, enregistré sous numéro de cause A/2043/2020, a été 
transmis au Conseil d'État et au Grand Conseil, pour information. 
7) 
 
Par acte déposé le 23 juillet 2020, la PPE a interjeté un recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le rejet et l'irrecevabilité des oppositions, soit contre l'art. 4 
de la loi 12618. Ce recours a été enregistré sous numéro de cause A/2235/2020. 
8) 
 
Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
La chambre constitutionnelle examine d'office la recevabilité des recours 
qui lui sont adressés (art. 11 al. 2 cum 76 LPA ; ACST/17/2020 du 19 juin 2020 
consid. 1 ; ACST/18/2015 du 8 septembre 2015 consid. 1). 
2) 
a. 
La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître des recours 
interjetés aux fins de contrôle abstrait de la conformité au droit supérieur des 
normes cantonales (art. 124 let. a Cst-GE) ; soit, selon l'art. 130B al. 1 let. a de la 
loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) introduit par 
la loi 11311, des lois constitutionnelles, des lois ainsi que des règlements du 
Conseil d'État. 


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b. 
En adoptant l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur cantonal a eu une 
conception restrictive des actes normatifs visés par l’art. 124 let. a de la 
Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00 ; MGC en ligne [www.ge.ch/grandconseil/] ad PL 11311, p. 12). 
Il a cependant souligné que cette disposition mettait « clairement en évidence qu'il 
s'agit d'actes généraux et abstraits et non pas individuels et concrets » (MGC [en 
ligne], Séance du 11 avril 2014 à 17h ; sur le sujet, cf. Arun BOLKENSTEYN, Le 
contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 
2014, p. 291 ss ; Michel HOTTELIER/ Thierry TANQUEREL, La Constitution 
genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, 352 s. et 377 ss). 
 
c. 
Ainsi, dans sa jurisprudence, la chambre de céans exige que l’acte dont un 
contrôle abstrait de conformité au droit supérieur est requis contienne des normes, 
niant ainsi que des lois purement décisionnelles – soit de simples actes 
administratifs pris sous la forme de lois – soient sujettes à recours (ACST/12/2015 
du 15 juin 2015 consid. 1b ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2), mais 
aussi qu’un arrêté du Conseil d’État fixant l’entrée en vigueur d’une loi le soit, 
avec toutefois la précision que l’arrêté en question ne recelait pas de normes qui 
auraient dû être adoptées par voie légale ou réglementaire (ACST/9/2016 du 
5 juillet 2016 consid. 4b). Dans le prolongement de ce dernier argument, elle a 
admis comme attaquable un arrêté du Conseil d'État contenant des règles de droit, 
et qui aurait dû être pris sous la forme d'un règlement (ACST/6/2017 du 
19 mai 2017 consid. 1d). 
 
d. 
Le délai de recours est de trente jours s’il s’agit d’une loi constitutionnelle, 
d’une loi ou d’un règlement du Conseil d’État (art. 62 al. 1 let. d LPA). Pour une 
loi, le délai court dès le lendemain de la (publication de l'arrêté de) promulgation 
(art. 62 al. 3 2ème phr. LPA), cette dernière notion renvoyant aux art. 11 à 14 de la 
loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels du 
8 décembre 1956 (LFPP - B 2 05 ; ACST/2/2016 du 12 février 2016 consid. 4a). 
 
 
Les initiatives populaires, les contreprojets, les lois constitutionnelles et les 
lois sont transmis par le président du Grand Conseil au Conseil d’État pour être 
publiés (art. 8 al. 1 LFPP). La publication a lieu sans retard dans la FAO ; le texte 
entier doit être publié (art. 8 al. 2 LFPP). Lors de la publication de la loi, le 
Conseil d'État détermine le type de référendum applicable (art. 8 al. 3 LFPP). 
Sous réserve de l’art. 9 LFPP (actes munis de la clause d'urgence), ces actes ne 
peuvent être promulgués qu’après avoir été publiés (art. 8 al. 7 LFPP). 
 
 
S'agissant de la promulgation des lois, le Conseil d’État doit promulguer, 
par voie d’arrêtés, les lois constitutionnelles et les lois régulièrement adoptées par 
le corps électoral ou par le Grand Conseil (art. 11 LFPP). Les lois soumises au 
référendum sont promulguées dans le plus bref délai après l’échéance fixée pour 
l’exercice de ce droit (art. 12 al. 2 1ère phr. LFPP). L’arrêté de promulgation est 
publié sans retard dans la FAO (art. 13 al. 1 LFPP). La publication est limitée au 


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seul arrêté de promulgation, sauf notamment en cas de promulgation de lois 
modifiant des limites de zones (art. 13 al. 3 let. b LFPP). Les lois 
constitutionnelles et les lois sont exécutoires dans tout le canton dès le lendemain 
de la publication de l’arrêté de promulgation (art. 14 al. 1 LFPP). 
3) 
a. 
Selon l’art. 124 let. b Cst-GE, la Cour constitutionnelle – à savoir la 
chambre constitutionnelle (art. 1 let. h ch. 3 1er tiret LOJ) – est également 
compétente pour traiter les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en 
matière cantonale et communale. 
 
 
Concrétisant cette norme constitutionnelle par le biais de la loi 11311 du 
11 avril 2014 mettant en œuvre la Cour constitutionnelle, le législateur a prévu 
que la chambre constitutionnelle connaît des recours en matière de votations et 
d’élections (art. 130B al. 1 let. b LOJ) ainsi qu’en matière de validité des 
initiatives populaires (art. 130B al. 1 let. c LOJ), et il a transféré à la chambre 
constitutionnelle, par une modification de l’art. 180 de la loi sur l’exercice des 
droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05), la compétence qu’avait 
jusqu’alors la chambre administrative de connaître des recours ouverts contre les 
violations de la procédure des opérations électorales indépendamment de 
l’existence d’une décision (art. 180 aLEDP ; ACST/23/2018 du 9 novembre 2018 
consid. 2 et les références citées). 
 
 
Comme le Tribunal administratif puis la chambre administrative et enfin la 
chambre de céans l’ont jugé à maintes reprises, entre dans le cadre des opérations 
électorales au sens de l’art. 180 LEDP tout acte destiné aux électeurs de nature à 
influencer la libre formation du droit de vote telle qu’elle est garantie par les 
art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE (ACST/30/2019 du 17 octobre 2019 consid.1a ; 
ACST/10/2015 du 11 mai 2015 et la jurisprudence citée). Le respect de la 
procédure en matière électorale fait notamment partie de la liberté de vote 
(ATF 140 I 394 consid. 8.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_136/2014 du 
22 juillet 2014 consid. 5.1). 
 
b. 
En matière de votations et d'élections, le délai de recours est de six jours 
(art. 62 al. 1 let. c LPA). 
4) 
 
La qualité pour recourir est reconnue, pour les recours pour violation des 
droits politiques, notamment à toute personne physique ayant le droit de vote dans 
l’affaire en cause (ACST/7/2019 du 11 mars 2019 consid. 2c ; ACST/8/2016 du 
3 juin 2016 consid. 3a). Pour les recours en contrôle abstrait des normes, elle l’est 
notamment à toute personne touchée directement par l’acte normatif attaqué 
(art. 60 al. 1 let. b LPA), de manière actuelle ou virtuelle. L’élargissement de la 
qualité pour recourir propre au recours en matière de votations et d’élections vaut 
aussi pour le recours en contrôle abstrait des normes dans la mesure où l’acte 
normatif attaqué relève du domaine des droits politiques et où les recourants 


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soulèvent à son encontre le grief de violation des droits politiques (ACST/15/2019 
du 25 mars 2019 consid. 2d ; ACST/3/2017 du 23 février 2017 consid. 3a ; 
ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 3c). 
5) 
a. 
Par ailleurs, selon l'art. 35 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la décision par 
laquelle le Grand Conseil adopte un plan d'affectation du sol visé à l'art. 12 
LaLAT peut fait l'objet d'un recours à la chambre administrative (al. 1). Le délai 
pour recourir est de trente jours dès la publication de l'arrêté de promulgation de la 
loi (al. 2). Le recours n'est par ailleurs recevable que si la voie de l'opposition a été 
préalablement épuisée (al. 4). La LPA est applicable pour le surplus (al. 5). 
 
b. 
Selon la jurisprudence cantonale constante, une loi de modification des 
limites de zones constitue un plan d'affectation au sens de l'art. 12 LaLAT, et peut 
donc être attaquée dans son ensemble devant la chambre administrative 
(ATA/660//2018 du 26 juin 2018 consid. 1 et 2 ; ATA/197/2014 du 1er avril 2014 
consid. 2 et 3 ; ATA/712/2013 du 29 octobre 2013 consid. 1). Le Tribunal fédéral 
considère également la modification des limites de zones selon la procédure en 
vigueur à Genève comme un plan d'affectation au sens des art. 14 ss et 33 de la loi 
fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700 ; 
ATF 120 Ib 70 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_174/2018 du 
13 février 2019 consid. 5.2 à 5.4). 
6) 
 
En l'espèce, la loi 12618 est une loi de modification des limites de zones. 
À ce titre, et contrairement à ce que prétend la recourante, il s'agit d'une loi de 
nature décisionnelle, ou plus spécifiquement d'un plan d'affectation au sens de la 
LAT et de la LaLAT. 
 
 
L'arrêté du Conseil d'État du 1er juillet 2020 est quant à lui un arrêté de 
publication au sens de l'art. 8 LFPP, et non un arrêté de promulgation au sens des 
art. 13 LFPP et 62 al. 3 LPA. Dès lors, les seuls griefs qui peuvent être soulevés à 
son encontre relèvent des droits politiques, en particulier le choix du type de 
référendum effectué par le Conseil d'État en application de l'art. 8 al. 3 LFPP – à 
cet égard, la référence à un délai de recours de six jours contenue dans l'arrêté est 
tout à fait correcte. 
 
 
Dès lors, en tant que le présent recours est dirigé contre la loi 12618, il est 
irrecevable puisque l'autorité compétente est non pas la chambre constitutionnelle 
mais la chambre administrative ; il est en outre prématuré dès lors que le délai 
référendaire n'expirera que le 14 septembre 2020, et qu'en conséquence l'arrêté de 
promulgation constituant le dies a quo du délai de recours ne peut avoir été 
adopté. 
 
 
En tant qu'il serait dirigé contre l'arrêté du Conseil d'État du 1er juillet 2020, 
le présent recours serait également irrecevable, en l'absence de toute conclusion 


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concernant ledit arrêté et de tout grief ayant trait aux droits politiques, et en 
l'absence de qualité pour recourir de la recourante, qui en tant que PPE n'est pas 
titulaire des droits politiques. 
 
 
Le recours est ainsi manifestement irrecevable, ce qu'il convient de constater 
sans autre acte d'instruction, conformément à l'art. 72 LPA. 
7) 
 
Selon l'art. 64 al. 2 LPA, le recours adressé à une autorité incompétente est 
transmis d’office à la juridiction administrative compétente, et le recourant en est 
averti. 
 
 
Comme précédemment exposé, c'est la chambre administrative qui est 
compétente en matière de contestation des lois de modification des limites de 
zones. Par ailleurs, un recours contre une loi déposé avant la publication de 
l'arrêté de promulgation, bien que prématuré, fait en règle générale l'objet d'une 
suspension de la procédure jusqu'à la promulgation de l'acte (ATF 133 I 286 
consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_248/2007 du 21 avril 2008 consid. 1.3 ; 
pour la pratique de la chambre de céans, voir p. ex. ACST/16/2019 du 
3 avril 2019 consid. 9 en fait) ou, le cas échéant, jusqu'à ce que la juridiction 
saisie puisse constater que l'acte ne sera pas promulgué et que le recours est ainsi 
sans objet. 
 
 
Dès lors, le présent recours sera transmis à la chambre administrative pour 
suite utile. 
8) 
 
Vu l'issue du litige et les frais occasionnés par la rédaction du présent arrêt, 
un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante, qui 
succombe, malgré la transmission de la cause à la juridiction compétente (art. 87 
al. 1 LPA), et il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 9 juillet 2020 par A______ contre la loi 12618 
du 26 juin 2020 ; 
met à la charge de la copropriété par étages A______ un émolument de CHF 1'000.- ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
transmet le recours interjeté le 9 juillet 2020 par A______ contre la loi 12618 du 26 juin 
2020 à la chambre administrative de la Cour de justice ; 


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dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Mes Lucile Bonaz et Pierre Gabus, avocats de la 
recourante, au Grand Conseil, au Conseil d'État ainsi qu'à la chambre administrative de 
la Cour de justice. 
Siégeant : M. Verniory, président, Mme Krauskopf, M. Pagan, Mme Lauber, 
M. Mascotto, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la greffière : 
 
 
 
C. Ravier 
 
le président : 
 
 
 
J.-M. Verniory 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :