ge_gerichte · A/796/2010 · 2010-07-08 · fr

; LOI FÉDÉRALE SUR L'ASSURANCE-MALADIE ; ASSURANCE DE BASE ; SUBVENTION ; DROIT CANTONAL ; DOMICILE À L'ÉTRANGER ; REVENU DÉTERMINANT | En matière d'assurance-maladie, les conditions auxquelles un assuré a droit à un subside sont réglées par le droit cantonal. S'agissant d'un assuré domicilié à l'étranger, en l'occurrence en France, qui choisit - comme en l'espèce - d'être assujetti au régime suisse, le revenu déterminant pour le calcul du subside correspond au revenu brut fiscal auquel on applique un coefficient correctif de 0,95 (art. 4 RDD), le but étant de déterminer, dans un premier temps, un revenu net fictif. Ce revenu déterminant doit toutefois être encore corrigé en fonction de la différence du pouvoir d'achat entre la Suisse et le pays de résidence (art. 24A al. 2 LaLAMal). Aucun facteur de correction n'est toutefois prévu par le droit genevois. Il s'agit là d'une lacune proprement dite à laquelle il incombe au juge de remédier, la volonté incontestable du législateur - au demeurant conforme au droit fédéral et au principe de l'égalité de traitement - étant bien de tenir compte de la différence du pouvoir d'achat entre la Suisse et la France. Pour combler cette lacune, il convient de faire application de l'Ordonnance fédérale concernant la réduction des primes dans l'assurance-maladie en faveur des rentiers qui résident dans un Etat membre de la Communauté européenne, en Islande ou en Norvège (ORMPCE; RS 832.112.5). | RDD 4; LaLAMAL 24A al.2; ORMPCE

Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre des assurances sociales 08.07.2010 A/796/2010

A/796/2010
ATAS/757/2010
(3)
du 08.07.2010
( LAMAL
)
, REJETE
Recours TF
déposé le 03.08.2010, rendu le 20.09.2010, IRRECEVABLE,
8C_630/2010
Descripteurs
:
; LOI FÉDÉRALE SUR L'ASSURANCE-MALADIE ; ASSURANCE DE BASE ; SUBVENTION ; DROIT CANTONAL ; DOMICILE À L'ÉTRANGER ; REVENU DÉTERMINANT
Normes
:
RDD 4; LaLAMAL 24A al.2; ORMPCE
Résumé
:
En matière d'assurance-maladie, les conditions auxquelles un assuré a droit à un subside sont réglées par le droit cantonal. S'agissant d'un assuré domicilié à l'étranger, en l'occurrence en France, qui choisit - comme en l'espèce - d'être assujetti au régime suisse, le revenu déterminant pour le calcul du subside correspond au revenu brut fiscal auquel on applique un coefficient correctif de 0,95 (art. 4 RDD), le but étant de déterminer, dans un premier temps, un revenu net fictif. Ce revenu déterminant doit toutefois être encore corrigé en fonction de la différence du pouvoir d'achat entre la Suisse et le pays de résidence (art. 24A al. 2 LaLAMal). Aucun facteur de correction n'est toutefois prévu par le droit genevois. Il s'agit là d'une lacune proprement dite à laquelle il incombe au juge de remédier, la volonté incontestable du législateur - au demeurant conforme au droit fédéral et au principe de l'égalité de traitement - étant bien de tenir compte de la différence du pouvoir d'achat entre la Suisse et la France. Pour combler cette lacune, il convient de faire application de l'Ordonnance fédérale concernant la réduction des primes dans l'assurance-maladie en faveur des rentiers qui résident dans un Etat membre de la Communauté européenne, en Islande ou en Norvège (ORMPCE; RS 832.112.5).
En fait
En droit
RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE
A/796/2010
ATAS/757/2010
ARRET
DU TRIBUNAL CANTONAL DES
ASSURANCES SOCIALES
du 8 juillet 2010
En la cause
Monsieur B___________, domicilié c/o X___________, à Carouge
recourant
contre
SERVICE DE L'ASSURANCE-MALADIE, sis route de Frontenex 62, 1207 Genève
intimé
EN FAIT
Monsieur B___________ (ci-après l'assuré ou le recourant) a déposé courant 2003 auprès du SERVICE DE L’ASSURANCE-MALADIE (ci-après SAM) une demande visant à obtenir l’octroi de subsides.
L'assuré est marié, il est domicilié en France et il exerce un activité indépendante dans le canton de Genève.
Le 4 novembre 2003, le SAM a informé l'assuré qu’en sa qualité de travailleur frontalier, il avait la possibilité de choisir le système d’assurance-maladie applicable (affiliation au régime fédéral suisse LAMal ou au système français – CMU, couverture médicale universelle ou assurance privée). Étaient joints à ce courrier une lettre d’information, ainsi qu’un formulaire concernant le droit d’option.
Par arrêt le 19 octobre 2004, le Tribunal de céans a rejeté le recours de l'assuré contre la décision sur opposition du SAM du 27 janvier 2004, en ce sens qu’il était constaté que l'assuré était domicilié à Perrignier en France, et a invité le SAM à rendre une décision.
Par décision du 17 mai 2006, confirmée par décision sur opposition du 27 juin 2006, le SAM a reconnu un droit aux subsides pour l'assuré et son épouse, pour la période du 1er juin 2002 jusqu'au 31 décembre 2006. S'agissant de la période précédente, soit du 1er janvier 2001 au 31 mai 2002, le SAM a rejeté la demande de subsides au motif que, jusqu'au mois de juin 2002, date à laquelle est entré en vigueur l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et les états membres de la communauté européenne (ci-après ALCP), les personnes non domiciliées en Suisse ne pouvaient pas recevoir de subsides.
Par arrêt du 31 octobre 2006, le Tribunal de céans a rejeté le recours déposé par l'assuré, motif pris que ce dernier avait effectivement un domicile en France, malgré la négociation menée par le recourant pour que l'administration fiscale cantonale admette que son domicile se trouve dans le canton. Le Tribunal a précisé que l'administration fiscale cantonale n'avait pas pris une décision relative au domicile du recourant et ne pouvait d'ailleurs pas s'engager à ce sujet au nom et pour le compte de l'Office cantonal de la population ou de toute autre service de l'État. Par ailleurs, le recourant devait savoir qu'il ne pouvait tirer aucun droit acquis de la fiction relative à son domicile, admise sur le plan fiscal, étant rappelé que la fixation du domicile ne peut pas faire l'objet d'un choix, mais est déterminée par la loi. Il paraissait donc abusif de la part du recourant d'invoquer le principe de la bonne foi de l'administration pour déduire un droit, alors même qu'il était à l'origine de l'irrégularité commise, car il n'y avait aucun doute que déplacer fictivement son domicile pour obtenir un avantage ne respectait pas la législation en vigueur.
Par pli du 27 août 2009, l'assuré a indiqué au SAM que, compte tenu de son droit de cité genevois et malgré son domicile en France, il sollicitait le versement des subsides avec effet rétroactif, car il ne se justifiait pas de lui appliquer le calcul prévu pour les frontaliers. Il a joint à sa demande un pli de l'Office cantonal de la population précisant que les personnes d'origine genevoise établies en France et exerçant une activité à Genève ne sont pas enregistrées auprès de cet office.
Par décision du 9 octobre 2009, le SAM a alloué à l'assuré un subside de 60 fr. par mois dès le 1
er
janvier 2009, sur la base de son revenu déterminant en 2007.
Par acte du 11 novembre 2009, l'assuré a formé opposition et a réclamé un subside de 80 fr. par mois, faisant valoir qu'il ne devait pas être considéré comme un frontalier, de sorte que le calcul discriminatoire effectué, consistant à tenir compte de la différence de pouvoir d'achat entre la Suisse et la France, ne lui était pas applicable. De plus, le revenu déterminant ne tenait pas compte des déductions de ses charges sociales.
Par décision sur opposition du 26 janvier 2010, le SAM a confirmé sa décision indiquant que, selon les dispositions légales applicables, le revenu déterminant est fixé sur la base du revenu fiscal deux ans avant l'ouverture du droit aux prestations et multiplié par le coefficient de 0,95, puis corrigé selon la différence du pouvoir d'achat entre la Suisse et la France.
Par acte du 4 mars 2010, l'assuré forme recours contre la décision sur opposition. Il ne remet pas en cause l'année fiscale retenue par le SAM et indique que, selon l'administration fiscale, les éléments retenus pour la taxation fiscale sont exacts et suffisants pour le calcul du revenu déterminant unifié. Il prétend que sa citoyenneté genevoise exclut que le multiplicateur pris en compte pour les frontaliers lui soit appliqué et qu'il convient de déduire de ses revenus les cotisations aux assurances obligatoires AVS/AI, les primes d'assurance maladie ainsi que les frais médicaux.
Par mémoire du 1er avril 2010, le SAM conclut au rejet du recours et fait valoir que toutes les dispositions légales sont respectées, tant du point de vue du domicile de l'assuré, que de l'application du coefficient et du revenu fiscal pris en compte. En particulier, le SAM retient le revenu brut de 2007 (27'791 fr.) qu'il multiplie par le coefficient prévu pour les contribuables domiciliés à l'étranger (0,95), puis le divise par l'indice du niveau des prix applicables à la France selon une ordonnance fédérale (0,85), de sorte que le revenu déterminant de 31'060 fr. donne droit à un subside de 60 fr.
Par pli du 21 avril 2010, le Tribunal impartit un délai au 5 mai 2010, prolongé au 26 mai 2010, au SAM pour communiquer, pièces à l'appui, les critères de fixation par le Conseil d'Etat des coefficients mentionnés aux articles 3 et 4 du règlement d'exécution de la loi sur le revenu déterminant le droit au prestations sociales cantonales du 6 décembre 2006 (RRD) et la base légale, réglementaire, voire la directive permettant l'application au cas d'espèce des ordonnances fédérales citées par le SAM.
Par courrier du 25 mai 2010, le SAM a répondu aux deux questions posées. S'agissant des critères de fixation du coefficient, le SAM explique que, en principe, le revenu déterminant (RDU) est établi sur la base des éléments retenus par l’administration fiscale pour la taxation définitive (art. 2a al. 1 RRD). Des règles de calcul spécifiques sont prévues, lorsqu’une telle taxation n’est pas disponible. Pour les personnes imposées à la source, le revenu déterminant est calculé sur la base de l’attestation établie par l’administration fiscale, le salaire brut étant multiplié par un coefficient calculé par le Département des finances, afin de le transformer en revenu déterminant. Initialement, les coefficients étaient le résultat du rapport calculé entre les revenus bruts et les RDU de l’ensemble des contribuables imposés selon le barème ordinaire, sous réserve de toute une série d’exceptions. Dès lors que l’ensemble des contribuables était pris en compte, le taux de fortune moyen retenu était plus élevé que celui du sous-ensemble de la population concernée par des prestations sociales. Il a ainsi été décidé de réajuster le calcul des coefficients.
Depuis le 1
er
janvier 2010, les coefficients sont donc fondés seulement sur les revenus des contribuables qui bénéficient de subsides et représentent donc la différence moyenne entre le salaire brut et le RDU pour toutes les personnes ayant déclaré le bénéfice d’un subside en 2007. Ces coefficients sont périodiquement réévalués, en fonction de l’évolution des revenus servant au calcul du coefficient.
Pour les autres contribuables (art. 4 RRD; personnes récemment arrivées à Genève, fonctionnaires internationaux, personnes sans taxation définitive, domiciliées dans un Etat de l’Union mais travaillant en Suisse, etc.), le revenu brut fiscal est multiplié par un coefficient. La démarche effectuée pour fixer le coefficient est analogue à celle expliquée plus haut, en sélectionnant l’ensemble des contribuables imposés selon le barème ordinaire, bénéficiant de subsides.
S’agissant de la justification de l’application des ordonnances fédérales, le SAM explique que, dans le cadre de l’application de l’ALCP, il peut être tenu compte du pouvoir d’achat du pays de résidence pour le calcul d’un revenu déterminant le droit à une prestation, la Confédération ayant fait usage de cette possibilité dans le cadre de l’application de l’art. 66a de la loi fédérale sur l’assurance-maladie du 18 mars 1994 (LAMal), la prise en compte de ce pouvoir d’achat figurant à l’art. 6 ORMPCE, et le facteur de correction étant défini par l’ordonnance du Département fédéral de l'intérieur. Le canton a également fait usage de cette possibilité, ancrée à l’art. 24a al. 2 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'assurance maladie du 29 mai 1997 (LaLAMal). Il est dès lors logique et cohérent qu’il applique à cette fin le même facteur de correction que celui utilisé par la Confédération, ce qui correspond de manière indubitable à la volonté du législateur cantonal, la référence à ce facteur ayant figuré jusqu’au 31 décembre 2006 de manière expresse à l’art. 13 al. 2 du règlement d'application de la loi précitée.
Le SAM a joint à sa prise de position la directive relative à la procédure d’attribution du subside.
La prise de position du SAM a été transmise à l'assuré le 28 mai 2010.
La cause a été gardée à juger le 18 juin 2010.
EN DROIT
Conformément à l'art. 56 V al. 1 let. a ch. 4 LOJ, le Tribunal cantonal des assurances sociales connaît en instance unique des contestations prévues à l’article 56 LPGA qui sont relatives à la loi fédérale sur l’assurance-maladie du 18 mars 1994 (LAMal).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
L’Accord entre la Communauté européenne et la Suisse sur la libre circulation des personnes, (ALCP ; RS 0.142.112.681), entré en vigueur depuis le 1
er
juin 2002 est applicable dès cette date.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (ci-après : LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, est applicable aux assurances sociales régies par la législation fédérale (art. 2) et n'est ainsi pas applicable en matière de subside d'assurance maladie, régie par le droit cantonal, lequel ne réserve pas l'application de la LPGA.
Interjeté dans la forme et le délai prévus par la loi, le recours est recevable (89A et 63 LPA).
Le litige porte sur le revenu déterminant à prendre en compte pour fixer le montant du subside de l'assuré.
a) Conformément aux art. 65 et suivants LAMal, l'Etat de Genève accorde aux assurés de condition économique modeste des subsides destinés à la couverture totale ou partielle des primes de l'assurance-maladie (art. 19 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'assurance maladie du 29 mai 1997 - LaLAMal; J 3 05). La définition des assurés de condition économique modeste et la détermination du montant des subsides accordés à ces assurés est de la compétence du Conseil d'Etat (art. 3 al. 2 let. i LaLAMal).
Le droit aux subsides est ouvert pour l'année civile à venir (art. 23 al. 2 LaLAMal, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2007).
La jurisprudence considère que les cantons jouissent d'une grande liberté dans l'aménagement des réductions de primes, dans la mesure où ils peuvent définir de manière autonome ce qu'il faut entendre par « condition économique modeste ». En effet, les conditions auxquelles sont soumises les réductions de primes ne sont pas réglées par le droit fédéral, du moment que le législateur a renoncé à préciser la notion d'«assurés de condition économique modeste». Aussi, le Tribunal fédéral des assurances a-t-il jugé que les règles édictées par les cantons en matière de réduction des primes dans l'assurance-maladie constituent du droit cantonal autonome. Que le domicile de l'assuré se trouve en Suisse ou en France n'est à cet égard pas décisif (ATF
131 V 202
consid. 4.2 p. 207, et les références).
b) Selon l'art. 20 LaLAMal, et sous réserve des exceptions prévues par l'art. 27, les subsides sont destinés aux assurés de condition économique modeste et aux assurés bénéficiaires des prestations complémentaires à l'AVS/AI accordées par le Service des prestations complémentaires.
La procédure de demande et d'attribution des subsides est réglée par la LaLAMal, à l'art. 23 pour les résidents à Genève, qui remplissent une déclaration d'impôt ordinaire, à l'art. 23A pour les bénéficiaires de prestations complémentaires, à l'art. 24 pour les assurés imposés à la source domiciliés en Suisse et à l'art. 24 A pour les assurés domiciliés à l'étranger. Sous réserve du champ d'application de l'ALCP, cette dernière disposition est applicable à tous les assurés domiciliés à l'étranger quels que soient leur nationalité et leur droit de cité, selon le texte clair de la disposition.
Selon l'art. 2 ALCP, les ressortissants d’une partie contractante qui séjournent légalement sur le territoire d’une autre partie contractante ne sont pas, dans l’application et conformément aux dispositions des annexes I, II et III de cet accord, discriminés en raison de leur nationalité.
c) En l'espèce, l'assuré est genevois, il est établi qu'il est domicilié en France et il est donc soumis à l'art.24 A LaLAMal, à teneur du texte de la loi.
7. a) Selon l'art. 24 A al. 2 LaLAMal, le Conseil d'Etat détermine les revenus et fortunes établissant le revenu déterminant, le revenu étant corrigé en fonction de la différence de pouvoir d'achat entre la Suisse et le pays de résidence. L'art. 13 al. 2 du règlement d'application de la LaLAMal du 15 décembre 1997 (RaLAMal; J 3 05.01), applicable aux assurés domiciliés à l'étranger, prévoit que le revenu déterminant est calculé conformément à l'art. 4 lettre a du règlement d'exécution de la loi sur le revenu déterminant le droit au prestations sociales cantonales du 6 décembre 2006 (RRD; J 4 06.01).
b) L'exposé des motifs à l'appui du projet de loi 8918, prévoyant un article 24 al. 4 LaLAMal (art. 24A de la loi adoptée) explique les raisons qui ont conduit le législateur à prévoir une disposition particulière pour les assurés domiciliés à l'étranger: "les revenus réalisés à l’étranger et la fortune des assurés domiciliés à l’étranger ne sont pas connus de l’administration fiscale cantonale. Compte tenu de la diversité des systèmes fiscaux appliqués dans l’Union européenne, ce nouvel alinéa donne au Conseil d’Etat la compétence de fixer les revenus et la fortune qui doivent être pris en compte pour le calcul du revenu déterminant des assurés domiciliés à l'étranger. Par respect du principe d’égalité de traitement, le revenu pris en compte doit être majoré d’un facteur tenant compte de la différence du pouvoir d’achat dans leur pays de résidence. C’est également la solution retenue au niveau fédéral pour la réduction des primes en faveur des rentiers qui résident dans un Etat de l’Union européenne (ORPMCE, RS 832.112.5)". MGC, 2002-2003 V A 2368.
Lors des travaux de la commission sociale du Grand Conseil, alors que la loi sur le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales, adoptée le 19 mai 2005 (LRDU; J 4 06), est encore en discussion, le rapport de la commission indique:
Vu les modifications résultant du projet de loi 8828, il est proposé d'attribuer la compétence de la fixation du revenu déterminant au Conseil d'Etat non seulement en ce qui concerne le revenu déterminant le droit aux subsides des assurés domiciliés à l'étranger (cf. art. 24, al. 4 du projet de loi 8918), mais également pour les assurés imposés à la source.
Pour les assurés domiciliés à l'étranger, il est proposé de tenir compte d'un facteur de majoration, tel qu'il est prévu par l'Ordonnance fédérale concernant la réduction des primes dans l'assurance maladie des rentiers qui résident dans un Etat membre de la Communauté européenne, en Islande et en Norvège. Ce facteur de majoration était déjà prévu à l'article 24, alinéa 4, du projet de loi 8918.
Le DASS a expliqué que l'ensemble des revenus du groupe familial est pris en compte, et que jusqu'à présent une déduction forfaitaire de 15 % était soustraite. Tous les éléments n'étant pas connus, ce pourcentage de 15% est une moyenne. A présent les 15% ne correspondent plus, car le système a changé et le rapport entre le revenu brut et le revenu imposable n'est plus le même. Ainsi la déduction forfaitaire est désormais de 20%. Le DASS n’a pas travaillé avec des moyennes pour obtenir ce –20%, mais avec des médianes" (MGC 2003-2004 V A 1796).
c) La loi sur le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales (LRDU), adoptée le 19 mai 2005, a pour but de définir les éléments entrant dans le calcul du revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales soumises à condition de revenu. Elle définit de façon détaillée les revenus entrant en considération et les déductions admissibles, en regard de la législation fiscale genevoise. Sont notamment admises au titre de déductions selon l'art. 5 LRDU, les cotisations sociales, les frais professionnels, de garde, les contributions d'entretien et les frais médicaux particulièrement élevés. La loi laisse au Conseil d'Etat la compétence d'édicter des dispositions d'application et d'exclure provisoirement de son champ d'application les prestations complémentaires et d'études.
Selon l'art.2 RRD, le revenu déterminant est établi sur la base de la situation économique du requérant deux ans avant l'année d'ouverture du droit aux prestations. La disposition est applicable à tous les assurés concernés.
Le règlement adopté par le Conseil d'Etat (RRD) définit aussi le revenu sur lequel il convient de son fonder pour les assurés soumis aux art. 24 et 24A LaLAMal. Dans leur teneur jusqu'au 31 décembre 2009, l'art. 4 RRD applicable aux contribuables domiciliés à l'étranger stipule que le revenu déterminant est établi sur la base du revenu brut fiscal multiplié par un coefficient de 0,95 pour les subsides de l'assurance maladie et un coefficient de 1,12 pour les prestations tarifaires et l'art. 3 RRD, applicable aux contribuables imposés à la source domiciliés à Genève, prévoit que c'est le revenu brut auquel est appliqué un coefficient de 1,19 (prestations tarifaires) et de 1,01 (subsides et avances sur pensions alimentaires). Les coefficients ont été revus dès le 1
er
janvier 2010 et sont fixés à 0,91 pour les deux catégories d'assurés, s'agissant des subsides d'assurance maladie.
Les explications du SAM concernant l'adaptation de ces coefficients ne seront pas discutées, car elles ne sont finalement pas déterminantes pour la solution du litige.
d) Les personnes domiciliées à l'étranger mais exerçant une activité salariée à Genève sont taxées à la source, ce qui n'est pas le cas de celles y exerçant une activité indépendante (art. 3 de la loi sur l'imposition des personnes physiques du 27 septembre 2009 (LIPP; D 3 08) en lien avec l'art. 7 de la loi sur l'imposition à la source des personnes physiques ou morales du 23 septembre 1994; (LISP; D 3 20). L'étendue de l'assujettissement est illimité pour les contribuables domiciliés à Genève (rattachement personnel), à savoir que tous les éléments de revenu et de fortune, sauf ceux liés à des immeubles, établissements stables sis hors du canton, sont taxés à Genève (art. 5 al 1 LIPP). L'étendue de l'assujettissement des contribuables domiciliés hors du canton, mais y exerçant une activité lucrative (rattachement économique) est limité aux éléments de revenu et de fortune imposables dans le canton (art. 5 al. 2 LIPP).
Ainsi, le revenu tiré de l'activité indépendante, liée à une installation fixe ayant une certaine permanence (bureaux, etc.), sera soumis à l'impôt selon le barème ordinaire applicable aux contribuables domiciliés à Genève, mais les éventuels revenus tirés d'une activité salariée réalisés en France par l'assuré ou son conjoint ne le seront pas, en vertu de la LIPP et en conformité des conventions de double imposition, le revenu salarié étant taxé au lieu du travail.
e) Dans le cas d'espèce, le revenu brut fiscal pour l'année 2007, soit deux ans avant le droit au subside de l'année 2009 s'élève à 27'791 fr., ce qui, multiplié par le coefficient de 0,95 équivaut à un revenu déterminant de 26'401 fr. à teneur du texte réglementaire.
L'application de ce coefficient, inférieur à 1, diminue le revenu pris en compte, conformément au texte clair de l'art. 4 let. a RRD et à la volonté du Conseil d'Etat, selon les explications circonstanciées du SAM. Il s'agit en effet de ramener le salaire brut à un salaire déterminant.
8. a) Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 Cst (4 aCst) lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF
118 Ia 1
consid. 3 p. 2-3 et arrêts cités).
L’art. 130 de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst. gen. - A 2 00) consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 70 Cst. gen.). L’autorité exécutive genevoise est chargée de l’exécution des lois et prend à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 116 Cst. gen.). Elle peut donc disposer dans le cadre de la loi seulement. A moins d’une délégation expresse, le Conseil d’Etat ne peut pas poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations (ATF
114 Ia 288
; B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle 1991, nos. 322, 353; P. MOOR, Droit administratif, Berne 1991, nos. 3.3.3.1-3;
ATA/63/2004
du 20 janvier 2004 et
ATA/587/2000
du 26 septembre 20. Les ordonnances législatives d’exécution sont le complément d’une loi au sens formel. Elles sont des règles obligatoires, unilatérales, générales et abstraites permettant d’exécuter une loi formelle qui n’est pas directement applicable. Elles ne peuvent énoncer que des règles secondaires (ATF
104 Ib 209
X.). Même en l’absence d’une loi formelle, le Conseil d’Etat est habilité, en vertu de l’article 116 Cst. gen., à adopter des règles d’exécution (B. KNAPP, op. cit. nos. 350 ss, P. MOOR, op cit. no. 3.3.3.2;
ATA/63/2004
précité et les références citées ).
b) Selon l'exposé des motifs à l'appui du projet de loi d'application de la LAMal, l'exception prévue par le législateur pour la base fiscale déterminante à l'octroi de subside et la délégation réglementaire au Conseil d'Etat est destinée aux assurés dont les revenus ou la fortune à l'étranger sont inconnus du fisc genevois, car ils sont taxés au lieu du travail. En principe et en général, compte tenu des éléments de revenus qui sont inconnus du fisc genevois, soit les éventuels salaires perçus en France par l'assuré ou son conjoint, l'administration fiscale ne peut pas attester du RDU du contribuable et c'est donc à juste titre qu'une disposition particulière aux assurés domiciliés à l'étranger a été prévue. Le SAM doit ainsi tenir compte des divers revenus de l'assuré et de son conjoint, selon la taxation genevoise et les autres documents fiscaux français. Dans le cas de l'assuré qui travaille à Genève et qui y est taxé selon le barème ordinaire, en raison de son statut d'indépendant, le revenu déterminant pourrait être fixé selon les règles ordinaires applicables aux contribuables domiciliés à Genève et taxés selon le barème ordinaire, sur la base du RDU, pour autant seulement que l'assuré et son conjoint ne réalisent aucun revenu et ne détienne pas de fortune mobilière en France.
c) Il convient donc d'examiner la conformité de l'art. 4 RRD aux principes de l'égalité de traitement et de la légalité, en tant qu'il prévoit la prise en compte exclusivement du revenu fiscal brut et non pas le revenu déterminant tel que défini par la LRDU. Il faut d'abord rappeler que le coefficient fixé à 0,95 par le Conseil d'Etat, qui permet de réduire le revenu pris en compte, a pour but de corriger la différence entre revenu brut et revenu déterminant. Reste à déterminer si tel est bien le cas et dans quelle mesure.
Dans le cas d'espèce, le SAM se fonde sur la seule taxation fiscale genevoise admettant ainsi que l'assuré et son conjoint ne réalisent pas de revenu en France. L'application au recourant des normes prévues pour les contribuables résidents à Genève et taxés ordinairement, y compris la déduction des charges sociales, ne modifie pas, ou très peu, le montant de son revenu déterminant sur la base de la taxation 2007 (27'791 fr brut - 1'410 fr (AVS/AI/APG) = 26'381 fr, en lieu et place de 27'791 fr. x 0,95 = 26'401 fr), étant précisé que les autres déductions fiscales invoquées par le recourant (frais médicaux de moins de 300 fr, primes d'assurance maladie) ne sont pas non plus déduites du revenu selon l'article 5 LRDU, pour les contribuables domiciliés à Genève.
Ainsi, la question de la conformité de l'art. 4 RRD au principe de l'égalité de traitement et de la légalité pourra rester ouverte, dans le cas d'espèce, l'application de la disposition prévue pour les assurés domiciliés à l'étranger aboutissant au même résultat que celle réservée à ceux qui sont domiciliés à Genève.
9. a) L'art. 24A al. 2 LaLAMal prévoit expressément que le revenu déterminant tel que fixé par le Conseil d'Etat, pour les bénéficiaires de subside domiciliés à l'étranger, est corrigé en fonction de la différence de pouvoir d'achat entre la Suisse et le pays de résidence. Le principe d'un coefficient tenant compte de la différence de pouvoir d'achat repose donc sur une base légale formelle.
b) Fondée sur l'art. 66a al. 3 LAMal, l'Ordonnance fédérale concernant la réduction des primes dans l’assurance-maladie en faveur des rentiers qui résident dans un Etat membre de la Communauté européenne, en Islande ou en Norvège (ORMPCE; RS 832.112.5) règle la réduction des primes dans l’assurance obligatoire des soins en faveur des assurés de condition économique modeste qui résident dans un Etat membre de la Communauté européenne, en Islande ou en Norvège, et qui perçoivent une rente suisse ainsi qu’en faveur des membres assurés de leur famille et le versement des subsides fédéraux pour le financement de la réduction des primes (art. 1).
L'art. 6 prévoit que, pour la fixation du revenu déterminant, le revenu pris en compte visé à l’art. 4 (rentes, contributions d'entretien, revenu de la fortune et de l'activité lucrative) est corrigé en fonction de la différence du pouvoir d’achat entre la Suisse et le pays de résidence du rentier sur la base du pouvoir d’achat dans le pays de résidence et, que le Département fédéral de l’intérieur (département) définit chaque année le facteur de correction pour chaque Etat membre de la Communauté européenne ainsi que pour l’Islande et la Norvège, en se fondant sur les statistiques des organisations internationales.
L'ordonnance du DFI sur les indices du niveau des prix applicables à chaque Etat membre de la Communauté européenne, à l’Islande et à la Norvège pour calculer le revenu déterminant (facteur de correction) (RS 832.112.51), fixe les indices pour tous les pays concernés et par exemple: Allemagne: 80; Belgique: 85; Bulgarie: 39; Danemark: 103; Espagne: 73; France: 85.
c) Jusqu'au 31 décembre 2006, le texte de l'art. 13 al. 2 RaLAMal indiquait que "Conformément à l'article 24A, alinéa 2, de la loi, est appliqué au revenu ainsi déterminé (i.e déterminé selon l'alinéa 1er) le facteur de correction tel que défini chaque année par le Département fédéral de l'intérieur pour chaque Etat membre de la Communauté européenne ainsi que pour l'Islande et la Norvège, en vertu de l'article 6 de l'ordonnance concernant la réduction des primes dans l'assurance-maladie en faveur des rentiers qui résident dans un Etat membre de la Communauté européenne, en Islande ou en Norvège, du 3 juillet 2001".
La disposition a été modifiée suite à l'adoption de la loi sur le revenu déterminant et se borne depuis lors à un renvoi à l'art. 3 RRD. Ni le RaLAMal, ni le RRD ne prévoient d'indice correctif de la différence de pouvoir d'achat. Le SAM continue à appliquer les coefficients ressortant de l'ordonnance fédérale. Pourtant, le champ d'application de l'ordonnance fédérale est clairement limité aux assurés de condition modeste qui perçoivent une rente suisse. Elle n'est donc pas directement applicable au cas d'espèce, l'assuré n'étant pas rentier. Le fait que l'application du même indice au niveau fédéral et cantonal soit logique et cohérent, selon le SAM, n'est pas suffisant. Il convient d'examiner si cet indice peut être appliqué légalement.
d) Une véritable ou authentique lacune (lacune proprement dite), qui est la seule qui appelle l'intervention du juge selon la jurisprudence, suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi, sans pour autant que son inaction s'apparente à un silence qualifié (ATF
125 III 427
; consid. 4a et les arrêts cités, ATF
127 V 41
consid. 4b/cc et
124 V 348
, consid. 3b/aa).
La doctrine distingue aussi les lacunes proprement dites et improprement dites de la loi. Les premières sont les silences non voulus par le législateur, qui rendent la loi inapplicable ou qui engendrent des résultats contraires à sa systématique ou à ses objectifs. Les secondes sont les silences de la loi sur des points qui en rendent l'application insatisfaisante. Ces dernières ne permettent pas au juge de se substituer au législateur (ATF
131 II 567
consid. 3.5 ;
128 I 34
consid. 3b p. 42 ; P. MOOR, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., 1994, pp. 154-155).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le juge est, en principe, lié par un texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n’est cependant pas absolu. En effet, il est possible que la lettre d’une norme ne corresponde pas à son sens véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le droit ne peut s’en écarter que s’il existe des motifs sérieux de penser que le texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d’autres dispositions (ATF
124 II 265
consid. 3 p. 268 ;
121 III 460
consid. 4a/bb p. 465 et les arrêts cités). En dehors du cadre ainsi défini, des considérations fondées sur le droit désirable ne permettent pas de s’écarter du texte clair de la loi surtout si elle est récente (ATF
118 II 333
consid. 3e p. 342,
117 II 523
consid. 1c p. 525).
D'après la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193;
134 V 1
consid. 7.2 p. 5;
133 III 497
consid. 4.1 p. 499). Par ailleurs, les dispositions d'exception ne doivent être interprétées ni restrictivement ni extensivement, mais conformément à leur sens et à leur but, dans les limites de la règle générale (ATF
130 V 229
consid. 2.2 p. 233,
118 Ia 175
consid. 2d p. 179,
117 Ib 114
consid. 7c p. 121 s,
114 V 298
consid. 3e p. 302 et les références; cf. ATF
131 V 279
consid. 2.4 p. 285,
130 V 472
consid. 6.5.6 p. 478).
e) Il faut admettre, au vu du texte clair de la base légale formelle que constitue l'art. 24 A al. 2 LaLAMal, de l'exposé des motifs à l'appui de son adoption et des travaux parlementaires ainsi que du texte de l'ancien art. 13 al. 2 du règlement d'application (RRD), que la volonté incontestable du législateur, au demeurant conforme au droit fédéral et au principe de l'égalité de traitement, était de tenir compte, pour l'attribution de subsides d'assurance maladie, de la différence de pouvoir d'achat entre la Suisse et la France.
Le Conseil d'Etat, en application de la délégation législative de la disposition précitée, a manifestement omis, suite à la modification de la LaLAMal, de régler la question et d'adopter une disposition règlementaire, dans le RaLAMal ou le RRD, fixant les indices correctifs ou d'y réintroduire le texte de l'ancien art. 13 al. 2 RaLAMal, qui prévoyait expressément l'application de l'indice fixé par l'ordonnance du DFI précitée.
Ce silence ne rend certes pas la loi inapplicable, mais il engendre un résultat contraire au but même de la loi, c'est-à-dire de tenir compte de la situation financière concrète et réelle de l'assuré, y compris l'effet du coût de la vie sur cette situation, dans l'attribution des subsides d'assurance-maladie. Il y a donc lieu de combler cette lacune proprement dite et d'appliquer au revenu déterminant de l'assuré, calculé conformément aux règles ordinaires applicables aux contribuables taxés selon le barème ordinaire et celles prévues pour les assurés domiciliés en France, l'indice de 85 retenu pour la France par l'ordonnance fédérale susmentionnée.
f) Le revenu déterminant de l'assuré est de 26'381 fr. selon les règles ordinaires et de 26'401 fr. selon celles applicables aux frontaliers. Après application de l'indice prévu pour la France, afin de tenir compte de la différence de pouvoir d'achat (26'381 fr x 100./. 85) le revenu déterminant est de 31'036 fr.
10. a) Selon les art. 10 B al 1 et 11 al. 1 RaLAMal, le subside varie selon trois groupes de revenus pour un couple, et est fixé à 80 fr, pour le groupe A (revenu ne dépassant pas 29'000 fr.), 60 fr. pour le groupe B (revenu ne dépassant pas 47'000 fr.) et 30 fr, pour le groupe C (revenu de dépassant pas 61'000 fr.).
Dans le cas d'espèce, le revenu déterminant de l'assuré, soit 31'036 fr., le rattache au groupe B et lui donne droit, en 2009, à un subside de 60 fr.
Les autres griefs du recourant sont dénués de tout fondement. D'une part, son droit de cité genevois n'est pas déterminant, seule la question de la différence de traitement entre deux contribuables taxés selon le barème ordinaire est en cause, sans égard pour leur nationalité ou leur droit de cité. Il serait au demeurant contraire au principe de l'interdiction de toute discrimination fondée sur la nationalité ancré à l'art. 2 ALCP de réserver à l'assuré un traitement différent de celui de tous les assurés domiciliés en France et bénéficiant d'un subside, du fait de sa citoyenneté genevoise. D'autre part, le fait qu'en tant que citoyen genevois, il ne soit pas inscrit comme frontalier à l'Office cantonal de la population est sans incidence. L'indice correcteur de la différence de pouvoir d'achat doit s'appliquer indifféremment à tous les bénéficiaires de prestations sociales suisses, tels des subsides d'assurance maladie, qui vivent en France et bénéficient ainsi d'un coût de la vie réduit et ce, quelle que soit leur nationalité ou origine et sans égard aux règles administratives régissant les inscriptions aux registres de l'Office cantonal de la population.
Le recours est donc rejeté, étant toutefois précisé que l'adoption d'une disposition règlementaire claire est souhaitable, en ce qui concerne la prise en compte d'un indice corrigeant la différence de pouvoir d'achat.
PAR CES MOTIFS,
LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
conformément à l’art. 56 U al. 2 LOJ
A la forme :
Déclare le recours recevable.
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt
dans un délai de 30 jours
dès sa notification par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la Loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 uin 2005 (LTF ; RS 173.110) auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) pour ce qui a trait aux prestations relevant de la LAMal et/ou par la voie du recours en matière civile auprès du Tribunal fédéral (av. du Tribunal fédéral 29, case postale, 1000 Lausanne 14), conformément aux art. 72 ss LTF en ce qui concerne les prestations relevant de la LCA; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Florence SCHMUTZ
La Présidente
du Tribunal cantonal
des assurances sociales
Juliana BALDE
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral de la santé publique et à l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers par le greffe le