ge_gerichte · ATA/209/2016 · 2016-03-08 · fr

Résumé:
 Recours contre une délibération par laquelle le Conseil municipal de la Ville de Genève a adopté un arrêté prononçant l'adoption du plan d'utilisation du sol localisé « Petits Délices ». Une telle délibération ne constitue qu'une étape dans la procédure d'adoption de l'acte final susceptible de recours, un plan d'utilisation du sol étant susceptible de recours auprès de la chambre administrative après son approbation par le Conseil d'État, dans les trente jours dès sa publication dans la FAO. Recours irrecevable.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3418/2014-DELIB 
ATA/209/2016 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 8 mars 2016 
 
dans la cause 
 
Messieurs Denis et Guy PAGET 
représentés par Me Nicolas Jeandin, avocat 
contre 
VILLE DE GENÈVE 
 
 


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A/3418/2014 
EN FAIT 
1) 
 
Messieurs Denis et Guy PAGET sont propriétaires de la parcelle no 1'430, 
feuillet 82, de la commune de Genève-Cité, sise au 12bis rue des Délices, se 
trouvant en deuxième zone de construction et comportant les bâtiments F47 et 
F66, d’un étage et toiture sur rez-de-chaussée et affectés à un usage de bureaux. 
2) 
 
L’État de Genève est propriétaire des deux parcelles jouxtant directement à 
l’est la parcelle no 1'430, toutes deux également en deuxième zone de 
construction, soit la parcelle no 1'860, sise au 4, rue Samuel-Constant et sur 
laquelle est érigée le bâtiment F228, affecté à une école privée, ainsi que la 
parcelle no 6'783. 
3) 
 
Depuis le dépôt, le 13 octobre 2008, d’une demande définitive 
d’autorisation de démolir M 6'140 ainsi que d’une demande préalable 
d’autorisation de construire DP 18'147 par MM. PAGET et l’État de Genève 
auprès du département des constructions et des technologies de l’information, 
devenu ensuite le département de l’urbanisme puis le département de 
l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : DALE), un projet de 
construction d’immeubles d’habitation et activités avec garage souterrain sur les 
parcelles nos 1'430, 1'860 et 6'783 demeure à l’examen, sans qu’aucune 
autorisation de démolir ou de construire ne soit à ce jour exécutoire. 
4) 
 
Le 9 juin 2010, des conseillers municipaux de la Ville de Genève (ci-après : 
la ville) ont saisi le Conseil municipal d’un projet d’arrêté consistant dans 
l’adoption d’un « Plan localisé d’utilisation du sol appliqué au quartier des 
Délices » (PA-109). 
5) 
 
Le 8 juin 2011, le projet d’arrêté PA-109 a été pris en considération par le 
Conseil municipal de la ville, qui l’a renvoyé à sa commission de l’aménagement 
et de l’environnement (ci-après : la commission de l’aménagement et de 
l’environnement). 
6) 
 
Le 28 février 2012, le Conseil administratif de la ville a soumis à la 
commission de l’aménagement et de l’environnement les résultats de son étude 
d’aménagement du secteur des Délices. Un amendement au projet d’arrêté 
PA-109 était proposé. 
7) 
 
Le 1er septembre 2012, la commission de l’aménagement et de 
l’environnement a rendu son rapport concernant le projet d’arrêté PA-109. Elle a 
amendé ce projet dans le sens préconisé par le Conseil administratif le 28 février 
2012. 


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8) 
 
Lors de sa séance du 23 avril 2013, le Conseil municipal a adopté un projet 
d’arrêté amendé et a suspendu le vote après le deuxième débat afin que le Conseil 
administratif puisse solliciter de la part du Conseil d’État la mise à l’enquête 
publique du projet de plan d’utilisation du sol conformément à l’art. 15D let. a de 
la loi sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers 
ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40). 
9) 
 
Le 27 novembre 2013, le Conseil administratif a transmis au Conseil d’État 
un rapport explicatif sur les objectifs poursuivis par le plan d’utilisation du sol 
appliqué au quartier des Délices (ci-après : le PUSLoc des Délices), en application 
de l’art. 47 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 
(OAT - RS 700.1). 
10) 
Du 23 mai au 22 juin 2014 s’est déroulée l’enquête publique no 1'284 
relative au projet de règlement amendé PA-109. 
11) 
Le 15 août 2014, le Conseil administratif a transmis au Conseil municipal 
les observations recueillies dans le cadre de l’enquête publique ainsi que ses 
réponses auxdites observations et lui a demandé de conclure rapidement 
l’adoption du PUSLoc des Délices. 
12) 
Lors de sa séance du 17 septembre 2014, le Conseil municipal a renvoyé le 
projet d’arrêté amendé PA-109 à sa commission de l’aménagement et de 
l’environnement. 
13) 
Le 28 septembre 2014, la commission de l’aménagement et de 
l’environnement a rendu un complément à son rapport du 1er septembre 2012. 
14) 
Par délibération du 8 octobre 2014, affichée sur la voie publique jusqu’à 
l’échéance du délai référendaire du 25 novembre 2014, le Conseil municipal a 
adopté le projet d’arrêté amendé relatif au PUSLoc des Délices : 
 
 
« LE CONSEIL MUNICIPAL, 
 
 
vu l’article 15A de la loi sur l’extension des voies de communication et 
l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929, et tout particulièrement 
les articles 15B et 15C ; 
 
 
vu le règlement relatif aux plans d’utilisation du sol de la Ville de Genève, 
tout particulièrement son article premier, qui a pour but de favoriser la qualité de 
vie en ville, et ses articles 12 et 13 relatifs aux espaces verts et de détente ; 
décide : 
 
 
Article unique. – D’adopter le règlement relatif au plan d’utilisation du sol 
localisé « Petits Délices ». 


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Règlement relatif au plan d’utilisation du sol localisé « Petits Délices » : 
 
 
Article premier. – Le périmètre du présent plan d’utilisation du sol localisé 
est défini par la rue des Délices, la rue Madame-de-Staël, la rue de l’Encyclopédie 
et la rue Samuel-Constant. Le taux d’espace libre, vert ou de détente est de 48 %. 
Le périmètre est composé de deux sous-périmètres A et B qui font l’objet de 
dispositions spéciales déclinées aux articles 2 et 3 ci-dessous. 
 
 
Art. 2. – Le sous-périmètre A comprend les parcelles 3791, 3887, 3896, 
3905, 6782, 6790, 7137, 7138 et 7139. Le taux d’espace libre, vert ou de détente 
est de 25 %. Les constructions existantes destinées aux logements sont maintenues 
dans leurs gabarits et leurs affectations. 
 
 
Art. 3. – Le sous-périmètre B comprend les parcelles 1430, 1860 et 6783. Le 
taux d’espace libre, vert ou de détente est de 78 % dont 50 % en pleine terre. Les 
rez-de-chaussée seront affectés aux activités commerciales. Les surfaces brutes de 
plancher de logements et de commerces se répartiront ainsi : 
 
- 
logement 80 % 
 
- 
commerce 20 % 
 
 
Art. 4. – La limite de construction sur la parcelle 1430 est fixée à une 
distance minimum de 13,50 mètres des façades en vis-à-vis sur la rue Samuel-
Constant. 
 
 
Art. 5. – Le Conseil administratif peut exceptionnellement déroger aux 
présentes dispositions lorsqu’une utilisation plus judicieuse du sol ou des 
bâtiments l’exige impérativement ». 
15) 
Le 9 octobre 2014, la ville a transmis la délibération du 8 octobre 2014 pour 
approbation au service de surveillance de communes, rattaché auparavant au 
département de l’intérieur et de la mobilité et aujourd’hui au département 
présidentiel (ci-après : PRE). 
16) 
Par acte du 7 novembre 2014, MM. PAGET ont recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre cette délibération, concluant à l’annulation de la décision de 
la ville d’approuver le PUSLoc des Délices. 
 
 
Si ce dernier avait été adopté par le Conseil municipal, il n’avait pas encore 
été approuvé par le Conseil d’État. Il s’agissait toutefois d’une décision ayant 
vocation à s’appliquer aux tiers, même si elle ne serait exécutoire qu’après 
approbation par le Conseil d’État, de sorte qu’elle était sujette à recours. Le 
recours était recevable. 


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Le PUSLoc des Délices violait la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), le règlement relatif aux plans 
d’utilisation du sol de la ville du 20 février 2007 (LC 21 211 ; ci-après : RPUS), la 
LExt, la loi d'application de la LAT du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la loi sur 
l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05), la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) ainsi que 
la garantie de la propriété. Il reposait sur un rapport incomplet. 
17) 
Par réponse du 15 décembre 2014, la ville a conclu à l’irrecevabilité du 
recours et, subsidiairement, à l’appel en cause du Conseil d’État ainsi qu’au rejet 
du recours, avec suite de frais et « dépens ». 
 
 
En l’état, la délibération ou le règlement adoptant le PUSLoc des Délices 
n’avait pas encore force obligatoire envers les tiers. MM. PAGET devaient 
attendre la publication de l’arrêté d’approbation du Conseil d’État. Le recours 
était prématuré. En outre, la délibération attaquée ne créait ou ne modifiait aucun 
droit des intéressés, lesquels n’étaient pas personnellement et individuellement 
visés par le PUSLoc des Délices, qui concernait un secteur plus étendu que leur 
seule parcelle. Finalement, libellée comme un acte normatif, la délibération n’était 
pas un acte attaquable par la voie d’un recours direct. Le recours était irrecevable. 
 
Les griefs soulevés par MM. PAGET étaient mal fondés. 
18) 
Le 26 janvier 2015, dans le délai imparti par le juge délégué au Conseil 
d’État pour indiquer s’il entendait annuler la délibération attaquée et, le cas 
échéant, formuler des observations, le Conseiller d’État en charge du PRE s’en est 
rapporté à justice tant sur la recevabilité que sur le fond du recours et a indiqué 
suspendre l’instruction de l’examen de la délibération litigieuse jusqu’à droit jugé 
sur le litige opposant MM. PAGET à la ville. 
19) 
Le 11 février 2015, la ville a persisté dans l’intégralité de ses conclusions. 
20) 
Le 10 mars 2015, en l’absence de requêtes ou observations complémentaires 
de MM. PAGET dans le délai au 2 mars 2015 imparti par le juge délégué, la cause 
a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile, le recours est recevable de ce point du vue (art. 62 
al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10). 
2) 
a. 
Selon l’art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 (LOJ - E 2 05), sous réserve des compétences dévolues à la chambre 


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constitutionnelle et à la chambre des assurances sociales de la Cour de justice, la 
chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière 
administrative. 
 
b. 
Sauf exceptions prévues par la loi ou lorsque le droit fédéral ou une loi 
cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ), elle statue sur les 
recours formés contre les décisions des autorités et juridictions administratives au 
sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA (art. 132 al. 2 LOJ). 
 
 
Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 
 
 
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - 
PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus 
exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, 
de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2 ; 
8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; ATA/1339/2015 du 15 décembre 
2015 consid. 2). 
 
 
La notion de décision se distingue également de celle de mesures 
d’organisation de l’administration, telles celles fixant les modalités d’un service 
public. Deux critères permettent de déterminer si l’on a affaire à une décision ou à 
un acte interne non sujet à recours. D’une part, l’acte interne n’a pas pour objet de 
régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel et, d’autre part, le 
destinataire en est l’administration elle-même, dans l’exercice de ses tâches. À 
l’inverse, la décision a pour objet de régler la situation d’administrés en tant que 
sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d’autres 
termes, extérieurs à l’administration (ATF 131 IV 32 consid. 3 p. 34 et les 
références citées ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, 
n. 799 ss p. 274 ss). 
 
 
L’art. 5 LPA énumère les autorités administratives dont les décisions sont 
susceptibles de recours. Parmi celles-ci figurent les autorités communales, les 
services et les institutions qui en dépendent (art. 5 let. f LPA). 


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c. 
Le recours à la chambre administrative est ouvert dans d’autres cas que ceux 
de l’art. 132 al. 2 à 5 LOJ, lorsque la loi le prévoit expressément (art. 132 
al. 6 LOJ). 
3) 
a. 
Afin de maintenir et de rétablir l’habitat dans les quatre premières zones de 
construction au sens de l’article 19 LaLAT et dans leurs zones de développement, 
d’y favoriser une implantation des activités qui soit harmonieuse et équilibrée, 
tout en garantissant le mieux possible l’espace habitable et en limitant les 
nuisances qui pourraient résulter de l’activité économique, les communes 
élaborent en collaboration avec l’État et adoptent des plans d’utilisation du sol 
approuvés par leur conseil municipal (art. 15A al. 1 LExt). 
 
 
Tout projet de plan d’utilisation du sol et son règlement d’application 
doivent obligatoirement être soumis à une enquête publique aussi large que 
possible menée conformément à l’art. 5 al. 1 et 2 LExt (let. a), à l’approbation du 
conseil municipal de la commune intéressée (let. b) ainsi qu’à l’approbation du 
Conseil d’État, qui vérifie notamment leur conformité aux plans de zones ainsi 
qu’au plan directeur cantonal et aux plans directeurs localisés (let. c ; 
art. 15D LExt). 
 
b. 
Les plans d’utilisation du sol et leurs règlements d’application sont 
susceptibles d’un recours auprès de la chambre administrative dans les trente jours 
dès la publication de l’arrêté d’approbation du Conseil d’État dans la Feuille 
d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO ; art. 15F 
al. 1 LExt). A qualité pour recourir quiconque est atteint par le plan ou le 
règlement d’application et a un intérêt digne de protection à ce qu’il soit annulé ou 
modifié (art. 15F al. 2 1ère phr. LExt). 
4) 
a. 
Selon l’art. 29 al. 1 LAC, dans son état avant le 21 novembre 2015 
(ci-après : aLAC), le conseil municipal exerce des fonctions délibératives et 
consultatives. Les fonctions délibératives s’exercent par l’adoption de 
délibérations - au sens de l’art. 30 al. 1 et 2 aLAC -, soumises en principe à 
référendum (art. 29 al. 2 aLAC). L’art. 30 al. 1 aLAC contient une énumération 
des attributions du Conseil municipal sujettes à délibération qui peuvent être 
classées en six catégories : (1) les compétences financières et la gestion du 
patrimoine communal (art. 30 al. 1 let. a à l et v et art. 35 al. 2 aLAC), 
(2) l’aménagement du territoire (art. 30 al. 1 let. m à s et z aLAC), (3) la 
collaboration intercommunale et la création de fondations et sociétés d’intérêt 
municipal (art. 30 al. 1 let. t et u aLAC), (4) le statut du personnel communal 
(art. 30 al. 1 let. w aLAC), (5) les naturalisations (art. 30 al. 1 let. x aLAC), (6) la 
validité des initiatives populaires municipales (art. 30 al.1 let. y aLAC). Le 
Conseil municipal peut également adopter, sous forme de délibération, des 
règlements ou des arrêtés de portée générale qui régissent les domaines relevant 
de la compétence des communes (art. 30 al. 2 aLAC) et dispose ainsi de la 


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plénitude des compétences délibératives (Stéphane GRODECKI, L’initiative 
populaire cantonale et municipale à Genève, 2008, p. 33 n. 111). 
 
b. 
Les communes sont placées sous la surveillance du Conseil d’État qui 
exerce celle-ci par l’intermédiaire du PRE (art. 61 aLAC). Toutes les délibérations 
d’un Conseil municipal doivent être transmises au PRE (art. 66 al. 1 aLAC), celles 
prises dans l’exercice des fonctions énumérées à l’art. 30 LAC étant susceptibles 
d’annulation par le Conseil d’État (art. 67 et 70 al. 2 et 3 aLAC ; ATA/19/2014 du 
14 janvier 2014 consid. 2e ; ATA/714/2013 du 20 octobre 2013 consid 1e ; 
ATA/444/2012 du 30 juillet 2012 consid. 4). Si de telles délibérations revêtent les 
caractéristiques d’une décision au sens de l’art. 4 LPA, elles peuvent en outre faire 
l’objet d’un recours à la chambre administrative. Deux modes de surveillance de 
l’activité des communes existent alors en parallèle, dont les relations sont réglées 
à l’art. 86 aLAC. Selon l’al. 2 de cette disposition, la chambre administrative peut 
impartir un délai convenable au Conseil d’État pour décider d’annuler la 
délibération attaquée en application de l’art. 67 aLAC, le risque qu’une procédure 
judiciaire soit poursuivie inutilement ou que des décisions divergentes ne soient 
rendues étant ainsi pallié (MGC 1997 54/IX 9372 p. 9443). 
5) 
 
En l’espèce, le recours est dirigé contre la délibération du 8 octobre 2014. 
Selon les recourants, il s’agirait d’une décision ayant vocation à s’appliquer aux 
tiers nonobstant son absence de caractère exécutoire avant l’approbation par le 
Conseil d’État, de sorte que leur recours serait recevable. 
 
 
Cette argumentation ne résiste toutefois pas à l’examen. Par la délibération 
attaquée, le Conseil municipal de la ville a en effet adopté le PUSLoc des Délices. 
Or, une telle délibération ne constitue qu’une étape dans la procédure d’adoption 
de l’acte final susceptible de recours, un plan d’utilisation du sol n’étant pas 
uniquement soumis à l’approbation du Conseil municipal de la commune 
concernée, mais également l’approbation du Conseil d’État. Ce n’est que suite à 
l’arrêté d’approbation de ce dernier que le plan d’utilisation du sol peut faire 
l’objet d’un recours auprès de la chambre administrative, dans les trente jours dès 
sa publication dans la FAO. Ainsi, la délibération concernant l’adoption d’un plan 
d’utilisation du sol ne consacre aucune mesure individuelle et concrète touchant 
en tant que telle aux droits et obligations des recourants. 
 
 
Dans ces circonstances, le recours des intéressés, tendant à remettre en 
cause le PUSLoc des Délices par le biais de la délibération du Conseil municipal 
avant son approbation par le Conseil d’État, est prématuré et sera déclaré 
irrecevable. 
6) 
 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de 
MM. PAGET, pris conjointement et solidairement (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera 
pas alloué d’indemnité de procédure, la ville disposant de son propre service 
juridique et étant par conséquent apte à assurer la défense de ses intérêts sans 


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recourir aux services d’un avocat (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/1056/2015 du 
6 octobre 2015 et les références citées). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 7 novembre 2014 par Messieurs Denis et 
Guy PAGET contre la délibération PA-109 du Conseil municipal de la Ville de Genève 
du 8 octobre 2014 ; 
met à la charge de Messieurs Denis et Guy PAGET, pris conjointement et 
solidairement, un émolument de CHF 1'000.- ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Nicolas Jeandin, avocat des recourants, à la Ville de 
Genève, ainsi qu’au Conseil d’État, pour information. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Dumartheray, Verniory et Pagan, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière-juriste : 
 
 
S. Hüsler Enz 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :