ge_gerichte · ATA/970/2014 · 2014-12-09 · fr

Résumé:
 Par-devant notaire, une société anonyme (vendeuse) et une fondation de prévoyance (acquéreuse) ont conclu un contrat de vente portant sur une parcelle située sur le territoire d'une commune. Le conseil administratif de cette commune, après y avoir été autorisé par le conseil municipal, a exercé son droit de préemption sur cette parcelle sur laquelle était érigé un immeuble dont les locataires payaient des loyers modérés. L'objectif de la commune était de soustraire les logements existants à la spéculation et de maintenir un parc locatif à des loyers accessibles. Après le rejet des griefs formels soulevés par l'acquéreuse dans son recours devant la chambre administrative, celle-ci a rejeté le recours, la décision de la commune étant conforme au droit et répondant à un intérêt public.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/976/2014-AMENAG 
ATA/970/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 9 décembre 2014 
 
 dans la cause 
 
ANLAGESTIFTUNG SWISS LIFE 
représentée par Me Pascal Petroz, avocat 
contre 
COMMUNE DU GRAND-SACONNEX 
représentée par Me Bertrand Reich, avocat
et 
BÂLOISE VIE SA, appelée en cause 
représentée par Me Yves de Coulon, avocat 


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A/976/2014 
EN FAIT 
1) 
 
La Bâloise Vie SA, société anonyme ayant son siège à Bâle, inscrite au 
registre du commerce de Bâle-Ville (ci-après: la vendeuse), est propriétaire de la 
parcelle n° 886 de 346 m2 sise chemin Francois-Lehmann 18, sur la commune du 
Grand-Saconnex (ci-après: la commune). 
 
 
Sur la parcelle est érigé le bâtiment n° 1’016 de 346 m2 consistant en une 
habitation à plusieurs logements. Il s’agit d’un immeuble de huit étages, 
constituant l’extrémité d’une barre d'immeubles, qui s’étend du 17 au 7, chemin 
Taverney et se poursuit du 6 au 18 (parcelles n° 880 à n° 886) chemin François-
Lehmann. 
 
 
La parcelle n° 886 est située en zone agricole de développement 3. 
2) 
 
La parcelle fait l'objet d’un traitement dans le plan directeur communal (ci-
après : PDCom) du 30 janvier 2006, adopté par résolution du 10 avril 2006 par le 
Conseil municipal de la commune (ci-après: le Conseil municipal) et approuvé par 
arrêté du Conseil d’État du 26 juillet 2006. 
 
 
Selon le PDCom, « le taux de logements subventionnés s'élève à 15,62 %, 
soit 697 logements (octobre 2005). En y ajoutant les logements subventionnés par 
la commune (92), le taux atteint 17,74 %. Avec les développements encore prévus 
au Pommier notamment, la commune pourrait atteindre 20 % soit l'équivalent de 
l'objectif cantonal visant à constituer un socle de 20 % de logements 
économiques. Les zones à bâtir destinées au logement représentent 90 % des 
zones à bâtir communales (hors aéroport). Celles-ci sont schématiquement 
réparties en 3 types de zones : la zone de villas qui occupe environ 103 hectares 
(ci-après : ha), soit 54 % de la zone à bâtir communale (hors zone aéroportuaire) ; 
la zone 4B (ordinaire, protégée et de développement), située essentiellement le 
long de la route de Colovrex, et à l'amont de la route de Ferney. Celle-ci occupe 
24,5 ha, soit environ 13 % de la zone à bâtir communale (hors zone 
aéroportuaire) ; la zone de développement 3 couvrant essentiellement les quartiers 
de La Tour et du Pommier et représentant 42,2 ha, soit 22 % de la zone à bâtir 
communale (hors zone aéroportuaire). Le potentiel à l'intérieur des zones à bâtir 
légalisées est relativement faible. Il consiste essentiellement dans la réalisation 
des soldes des plans localisés de quartier (ci-après PLQ) légalisés (Pommier, Jonc, 
ch. des Fins) et dans la densification de la zone de villas. Ce potentiel représente 
environ 2'500 nouveaux habitants pour les dix - quinze prochaines années si le 
rythme de construction de cette dernière décennie se poursuit de manière 
similaire. Au-delà de 2015, le potentiel constructible légalisé pour l'habitat devrait 
être presque entièrement épuisé. Selon la situation légale actuelle, ce potentiel 
d'urbanisation peut être estimé à une centaine de logements, notamment par la 


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densification des quartiers de villas du Jonc et du Marais et dans le PLQ ch. des 
Fins / ch. du Pommier / ch. Moïse-Duboule, mais sans compter le potentiel 
constructible. » 
3) 
 
La parcelle n° 886 fait l'objet d'une mention au registre foncier (ci-après : 
RF) d'un droit de préemption au profit de l'État de Genève et de la commune selon 
la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 
(LGL - I 4 05). 
4) 
 
La société Anlagestiftung Swiss Life (ci-après : l'acquéreuse) est une 
fondation de prévoyance ayant son siège à Zurich, inscrite au registre du 
commerce dudit canton. 
5) 
 
En date du 18 décembre 2013, par-devant Maître Caroline Michel, notaire à 
Genève, la vendeuse, d'une part, et l'acquéreuse, d'autre part, ont conclu un contrat 
de vente portant sur la parcelle n° 886 pour un montant de CHF 8'100'000.-. 
6) 
 
Par courriers du 18 décembre 2013, Me Michel a informé le Conseil d’État 
et la commune de la conclusion de cette vente et requis qu'ils lui indiquent s'ils 
entendaient exercer leur droit de préemption sur la parcelle de la vendeuse. 
7) 
 
Par courrier du 21 janvier 2014, la commune a informé Me Michel qu'elle 
attendait la décision de l'État de Genève avant de faire part de sa détermination. 
8) 
 
Par courrier du 18 février 2014, l'office cantonal du logement et de la 
planification foncière (ci-après : OCLPF), a informé Me Michel que l'État 
renonçait à faire usage de son droit de préemption. 
9) 
 
Lors de sa séance de délibération du 24 février 2014, le Conseil municipal a 
décidé d'autoriser le Conseil administratif de la commune (ci-après: le Conseil 
administratif) à exercer le droit de préemption de la commune sur la parcelle 
n° 886, aux conditions fixées dans l'acte de vente. 
 
 
La décision du Conseil municipal a été prise à l'unanimité des vingt 
membres présents. Il ressortait de l'exposé des motifs que la commune souhaitait 
acquérir des propriétés sur son territoire. À cet effet, elle avait acheté, au cours de 
la dernière décennie, plusieurs parcelles dont certaines avec logements habités. 
Ces derniers étaient gérés par une régie de la place. Les locataires actuels de 
l'immeuble situé sur la parcelle n° 886 au 18, chemin François-Lehmann y 
habitaient, pour la plupart, depuis de nombreuses années. Les loyers étaient 
modérés, ce qui correspondait à la philosophie de la commune qui souhaitait 
maintenir un socle de 20 % de logements à caractère social. Selon le rapport 
d'expertise et l'estimation de l'immeuble établis à la demande de la commune, 
l'état d'entretien général du bâtiment était bon et la valeur vénale actuelle admise 
correspondait au prix de vente. Trente-trois places de stationnement extérieures 
étaient incluses dans le prix de vente. 


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10) 
Le 5 mars 2014, le Conseil administratif a informé Me Michel que le 
Conseil municipal l'avait autorisé à exercer le droit de préemption communal sur 
la parcelle n° 886. 
11) 
Le 19 mars 2014, l’acquéreuse a fait part de sa surprise au Conseil 
administratif suite à sa décision du 5 mars 2014. Avant de recourir, celle-ci 
souhaitait que la commune reconsidère sa position. 
12) 
Par correspondance du 25 mars 2014, le maire de la commune s'est « étonné 
de la surprise » de l'acquéreuse. Celle-ci ne s'était pas manifestée auparavant. 
L'exercice du droit de préemption par une collectivité publique en application de 
la LGL n'impliquait pas nécessairement la présentation d'un projet de construction 
détaillé. La ville du Grand-Saconnex poursuivait, depuis des années, de manière 
constante, une politique sociale visant à favoriser la constitution d'un parc de 
logements d'utilité publique en mains publiques. 
 
 
Après examen, la commune avait considéré que la parcelle concernée 
présentait le double intérêt d'être déjà bâtie, mais de comporter également une 
possibilité de construction de nouveaux logements sociaux, par le biais d'une 
surélévation. En qualité de collectivité, la commune ne pouvait renoncer à sa 
politique sociale du logement, que la nouvelle constitution cantonale 
encourageait, puisqu'elle stipulait que « le droit au logement est garanti » et que 
« le canton aide financièrement les communes qui accueillent de nouveaux 
logements, notamment d'utilité publique ». 
13) 
Par acte du 3 avril 2014, déposé auprès de la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), l’acquéreuse a recouru 
contre la décision de la commune du 5 mars 2014. 
 
 
Elle a conclu à l'annulation de la décision entreprise, à l'allocation d'une 
indemnité au titre de dépens, les frais devant être laissés à la charge de l'État. 
 
 
Elle tenait grief à l'intimée d'un mauvais exercice du droit de préemption. La 
décision de la commune n'avait jamais été adressée aux parties ayant signé l’acte 
de vente, mais seulement au notaire. Pour ce seul motif, la décision querellée 
devait être annulée. 
 
 
La décision litigieuse ne contenait aucune motivation, même sommaire. La 
recourante n'était pas en mesure de comprendre le bien-fondé de la décision et 
d'exercer son droit de recours à bon escient. L'obligation de motiver était violée. 
Enfin, la commune avait omis de désigner le document comme décision et 
d'indiquer les voies et délai de recours. 
 
 
La décision violait l'art. 36 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Celle-là restreignait les droits 


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fondamentaux de l'acquéreuse, soit la garantie de sa propriété et de sa liberté 
économique. 
 
 
Une telle restriction devait se fonder sur une base légale, que la commune 
avait, dans le cas d'espèce, détournée. La LGL avait prévu un droit de préemption 
qui ne pouvait s'exercer qu'aux fins de construction de logements. Or, un 
immeuble était déjà érigé sur la parcelle litigieuse. Il comprenait trente-deux 
appartements de cinq, quatre et deux pièces, ainsi qu'un parking de trente-trois 
places. Les appartements étaient tous loués à des particuliers sur la base de loyers 
libres. Dans le cadre de la délibération du Conseil municipal, l'un des conseillers 
administratifs avait précisé que le but de l'exercice du droit de préemption « n'était 
pas de mettre les locataires actuels à la porte ». La commune n'avait pas la volonté 
de construire des logements sociaux, mais d'acquérir un immeuble à bon prix. Elle 
avait tenté de se rattraper en faisant état d'une surélévation. Les débats au Conseil 
municipal n'en faisaient cependant pas mention. Par ailleurs, l'immeuble faisait 
partie d'un ensemble de treize parcelles, constituant une barre d'immeubles, 
parcelles toutes détenues par des propriétaires privés, dont aucun n'avait demandé 
une autorisation de surélévation. Enfin, les dernières réserves à bâtir encore 
existantes se situaient dans les quartiers Pommier - Secteur A et Jonc, et non dans 
le quartier de la Tour. 
 
 
La commune n'avait pas d'intérêt public à exercer son droit de préemption, 
celui-ci devant servir à la construction de logements sociaux et non constituer une 
opportunité de faire de bonnes affaires immobilières. Pour ce motif aussi, la 
décision devait être annulée. Selon le PDCom, la commune relevait sous 
« politique de l'habitat » que « le potentiel à l'intérieur des zones à bâtir légalisées 
est relativement faible. Il consiste essentiellement dans la réalisation des soldes 
des PLQ légalisés et dans la densification de la zone de villas ». « La commune a 
consenti ces dernières années un important effort pour accueillir de nouveaux 
logements dont une grande partie est subventionnée. Compte tenu du grand 
potentiel d'accueil d'emplois qualifiés (secteur de la Susette et des organisations 
internationales), la volonté communale est de privilégier les logements en loyers 
libres et PPE dans les dernières réserves à bâtir encore existantes (Pommier - 
Secteur A et Jonc) afin d'offrir, autant que faire se peut, des logements 
correspondants au besoin des personnes qui viendront travailler dans ces 
secteurs. » Il résultait donc du plan directeur que la commune voulait privilégier 
des logements à loyers libres et que les dernières réserves à bâtir encore existantes 
se situaient dans d'autres quartiers, de sorte que la surélévation ne serait pas 
possible. Il n'existait aucun intérêt public, raison pour laquelle la décision de la 
commune devait être annulée. 
 
 
Même à considérer que la commune rendait plausible l'existence d'un intérêt 
public, le principe de la proportionnalité était violé. La décision litigieuse n'était ni 
adéquate ni nécessaire, des logements étant déjà construits sur la parcelle. La 


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commune voulait se substituer à un investisseur privé, ce qui n'était pas son rôle. 
La décision querellée ne respectait pas le principe de la subsidiarité. L'intimée 
parlait de surélévation de l'immeuble alors que celui-ci était accolé à une barre 
d'immeubles, propriété de différentes personnes privées. La surélévation de 
l'immeuble ne conduirait, hypothétiquement, qu'au rajout de deux à cinq 
appartements, en fonction du nombre d'étages rajoutés. Le fait de justifier 
l'exercice d'un droit de préemption par la volonté de construire un nombre minime 
d'appartements sociaux dans un immeuble contenant déjà trente-deux 
appartements à loyers libres ne respectait pas le principe de la LGL. 
14. 
 
Le 7 avril 2014, la chambre administrative a ordonné l'appel en cause de 
Bâloise Vie SA. 
15. 
 
Par observations du 8 mai 2014, la vendeuse a précisé qu'un immeuble d'une 
hauteur de 24,01 m et de huit étages était érigé sur la parcelle. Il était rattaché à un 
ensemble d'immeubles contigus rigoureusement identiques, construits sur sept 
différentes parcelles. Ces immeubles constituaient un ensemble architectural et 
urbanistique parfaitement homogène. Aucune autorisation de construire visant à 
une surélévation n'avait été délivrée ou même demandée sur l'ensemble des 
parcelles de la barre d'immeubles. Tous les immeubles de l'ensemble étaient 
grevés de la même mention au RF réservant les droits de préemption légaux 
stipulés par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 
(LGZD - L 1 35). L'immeuble érigé sur la parcelle voisine n° 885 était d'une 
hauteur de 25,08 m et avait fait l'objet d'un transfert de propriété au cours des trois 
dernières années. À cette occasion, la commune n'avait pas exercé son droit de 
préemption. 
 
 
La commune ne disposait d'aucune base légale permettant d'acquérir la 
parcelle puisque la construction de logements n'y était pas possible. La hauteur de 
l'immeuble permettait la surélévation uniquement à des conditions restrictives et, 
dans tous les cas, pour un seul étage. L'immeuble était soumis aux normes de la 
troisième zone de construction. Il dépassait déjà d'un étage la hauteur usuelle du 
gabarit de 21 m autorisée en vertu de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Seule une autorisation spécifique, 
soumise à la liberté d'appréciation du département de l'aménagement, du logement 
et de l'énergie (ci-après : DALE) permettrait de surélever le bâtiment. Même dans 
cette hypothèse, un seul étage pourrait être ajouté, afin de respecter la limite 
supérieure de 27 m. 
 
 
L'immeuble voisin ne pouvait pas être surélevé. L’autorisation ne serait pas 
octroyée par le DALE eu égard au gabarit des immeubles voisins. Les six autres 
immeubles, n° 885 à 880, étaient plus hauts que l'immeuble litigieux 
respectivement à 25,08 m, 27,51 m, 25,59 m, 27,21 m, 25,42 m et 27,88 m. Leur 
surélévation était, en tous les cas, exclue. Celle de l’immeuble litigieux ne serait 


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pas autorisée puisqu'elle compromettrait définitivement l'harmonie urbanistique 
de la rue. 
 
 
L'immeuble étant situé en zone de développement 3, un PLQ assorti d'un 
règlement devrait être soumis à l’approbation du Conseil d'État. Manifestement, la 
commune n'avait aucun projet ni intention en la matière. 
 
 
Même dans l'hypothèse où la commune parviendrait à démontrer qu'une 
surélévation serait légalement envisageable, la condition d'intérêt public qui 
justifierait l'exercice du droit de préemption ferait défaut. Elle n'avait procédé à 
aucune analyse du cas particulier afin de déterminer si l'acquisition du terrain 
concerné était opportune du point de vue de sa politique en faveur de la 
construction de logements. Elle n'avait pas tenu compte de la situation et des 
caractéristiques de la parcelle et de ses environs. La démarche de la commune 
n'était pas conforme à l'adoption du PDCom du 30 janvier 2006. Le transfert de 
propriété de l'immeuble n° 885, sans que la commune n'intervienne, le démontrait. 
L'existence d'un besoin précis, en tenant compte des possibilités réelles et d’y 
satisfaire dans un avenir pas trop éloigné, n'avait aucunement été rendu plausible 
par l'intimée. La commune poursuivait une politique économique et non sociale. 
 
 
Enfin, même si une surélévation devait être considérée comme légalement 
envisageable et si l'intérêt public devait être jugé prépondérant, le principe de la 
proportionnalité ne permettait pas à la commune d'exercer son droit de 
préemption. La restriction du droit à la propriété de la recourante n'était pas 
nécessaire car elle ne permettait pas la construction de logements sociaux, du 
moins pas principalement, et en tous les cas pas exclusivement. Les autres buts de 
la commune, soit celui d'accroître son parc immobilier, de réaliser un bon 
placement financier et d'obtenir des revenus locatifs, étaient évidemment 
prépondérants au but accessoire de surélever l'immeuble d'un étage afin de 
construire quatre appartements. Ce dernier but n'avait même pas été évoqué par le 
Conseil municipal lorsqu'il avait décidé de faire usage de son droit de préemption. 
La restriction du droit fondamental à la garantie de la propriété de la recourante 
n'était pas non plus adéquate car d'autres mesures permettraient de construire des 
logements sociaux sans impliquer une restriction à la garantie de la propriété de la 
recourante. Enfin, l'intérêt public de la commune à acquérir l'immeuble ne pouvait 
prévaloir l'intérêt privé de la recourante à devenir propriétaire, intérêt protégé par 
l'art. 26 Cst. 
 
 
L'exercice d'un droit de préemption par une collectivité publique constituait 
une restriction aussi bien de la garantie de la propriété que de la liberté 
économique. Le raisonnement précédent pouvait être pris mutatis mutandis afin 
de démontrer que les exigences de la base légale, de l'intérêt public et du principe 
de la proportionnalité n'étaient pas non plus remplis en ce qui concernait la 
restriction de la liberté économique. 


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16. 
 
Par arrêté du 16 avril 2014, le Conseil d'État a approuvé la délibération du 
Conseil municipal avec la remarque que, s'agissant de l'acquisition d'un bâtiment 
existant, en l'état actuel de la jurisprudence, le droit de préemption présupposait 
que l'objet comporte encore un potentiel constructif. 
17. 
 
Le 15 mai 2014, la commune a conclu au rejet du recours, les frais devant 
être laissés à la charge de l'État. 
 
 
L'objectif de la commune était de soustraire les logements existants à la 
spéculation et de maintenir un parc locatif aux loyers accessibles, d'une part, et de 
créer de nouveaux logements, en surélevant le bâtiment existant, d'autre part. Le 
Conseil municipal avait pris la décision à l'unanimité alors que six formations 
politiques différentes y siégeaient. L'intimée avait contacté téléphoniquement la 
notaire instrumentant l'acte de vente. Celle-ci avait indiqué représenter les parties 
et avait demandé que tous les éléments en lien avec la vente lui soient 
communiqués, et notamment que la décision d'exercice du droit de préemption lui 
soit notifiée. 
 
 
La recourante était une entreprise commerciale ayant pour but le placement 
collectif et la gestion des fonds de prévoyance. Elle investissait dans l'immobilier 
suisse et réalisait des rendements entre 5,8 et 6,1 %, soit trois fois supérieurs au 
taux de référence applicable au contrat de bail, équivalent à 2 %. 
 
 
La recourante ne s'étant pas manifestée avant l'exercice du droit de 
préemption malgré l'intention de la commune, deux fois exprimée, il apparaissait 
contradictoire, voire abusif, de la part de la recourante de venir s'opposer à 
l'exercice d'un droit qui avait été proposé sans qu’elle ne proteste. 
 
 
La commune entendait créer de nouveaux logements en surélevant le 
bâtiment d'un, voire de deux, niveaux. Ceci était envisageable dès lors qu'il 
subsistait un potentiel de surélévation compris entre 3 et 4,8 m, avec un gabarit 
complémentaire depuis la corniche. 
 
 
La surélévation devait permettre la création de logements d'utilité publique 
de catégorie HM favorisant ainsi la mixité sociale. Aucune demande relative à une 
surélévation n'avait été déposée, l'intimée ne pouvant pas encore solliciter une 
telle autorisation ni même déposer une demande préalable. Enfin, avoir exercé son 
droit de préemption dans un passé récent n'était pas une condition à l'exercice de 
celui-ci. 
18. 
 
Par réplique du 18 juin 2014, l'acquéreuse a persisté dans ses conclusions. 
 
 
Le contenu du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 
24 février 2014 démontrait qu'il n’avait jamais été dans l'intention de la commune 
de construire de nouveaux logements sociaux. Le fait de justifier l'exercice d'un 
droit de préemption par la volonté de construire un nombre minime 


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d'appartements sociaux (de deux à cinq, en fonction du nombre d'étages ajoutés) 
dans un immeuble contenant déjà trente-deux appartements à loyers libres ne 
respectait pas la LGL. 
19. 
 
Par courrier du 8 juillet 2014, l'intimée a sollicité du juge rapporteur une 
audience de comparution personnelle afin de clarifier les intentions de la 
commune. 
20. 
 
Par courrier du 14 juillet 2014, le juge rapporteur a informé les parties qu'il 
considérait qu'une audience n’était pas nécessaire. 
21. 
 
Sur ce, la cause a été gardée à juger. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
La recourante conteste la validité formelle de la correspondance du 
5 mars 2014 et sa qualité de décision. 
 
a. 
La chambre administrative a jugé que la délibération d’un Conseil municipal 
d’exercer son droit de préemption est une mesure individuelle et concrète prise 
par l’autorité compétente et fondée sur le droit public cantonal, soit la LGL. Il 
s’agit d’une décision au sens de la LPA (ATA/819/2014 du 28 octobre 2014 ; 
ATA/573/2014 du 29 juillet 2014). 
 
b. 
En l’espèce, il y a bien eu une décision d’exercer le droit de préemption 
communal, notifiée à la recourante, par l’intermédiaire de Me Michel, le 
5 mars 2014 par le Conseil administratif. L’exercice du droit de préemption a été 
notifié à la recourante dans le délai légal de trente jours (art. 5 al. 2 let. b LGL). 
 
 
Partant, l’objet du recours interjeté par l’acquéreuse est la décision d’exercer 
le droit de préemption prise par le Conseil municipal le 24 février 2014 et notifiée 
le 5 mars 2014. 
3) 
 
La recourante se plaint de l’absence d’indications des voies de recours. 
 
a. 
Selon l’art. 46 LPA, les décisions doivent être désignées comme telles, 
motivées et signées, et indiquer les voies ordinaires et délais de recours (al. 1) ; 
elles doivent être notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de 
leur mandataire, par écrit (al. 2). Selon l’art. 47 LPA, une notification irrégulière 
ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. 


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Concernant les exigences de forme de la décision, la doctrine estime que 
certaines violations peuvent être aisément corrigées. C’est pourquoi une première 
maxime est que le vice n’a pas de sanction s’il peut être réparé sans préjudice pour 
les parties. Ainsi, un recours tardif sera néanmoins jugé recevable, si la décision 
n’était pas munie de l’indication du délai, lorsque la loi exige cette mention, ou si 
elle indiquait un délai trop long, ou enfin si elle n’a pas été notifiée au recourant 
(Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, 
n. 2.2.8.5 p. 355 et les références citées). 
 
b. 
En l’occurrence, la correspondance du Conseil administratif du 5 mars 2014, 
par laquelle celui-ci informait la recourante de la décision de la commune 
d’exercer son droit de préemption, n’indiquait ni les voies ni les délais de recours. 
 
 
L’acquéreuse ayant toutefois recouru contre ladite décision dans le délai 
légal, ce manquement n’entraîne aucune conséquence juridique. 
4) 
 
La recourante se plaint de l’absence de motivation de la décision. 
 
a. 
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. implique notamment 
pour l’autorité l’obligation de motiver sa décision. Il suffit toutefois que l’autorité, 
ou le juge, mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur 
lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre 
compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. L’autorité 
n’a pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et 
griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux qui lui 
paraissent pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 ; 137 II 266 consid. 3.2 
p. 270 ; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 ; 133 III 439 
consid. 3.3 p. 445 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_382/2013 du 30 juillet 2013 
consid. 2.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des 
différents considérants de la décision (arrêts du Tribunal fédéral 6B_970/2013 du 
24 juin 2014 consid. 3.1 et 6B_1193/2013 du 11 février 2014 consid. 1.2). Une 
réparation d'une violation du droit d'être entendu devant l’instance de recours est 
possible si celle-ci jouit du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (ATF 
138 I 97 consid. 4.16.1 p. 103 ; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s. ; 133 I 201 
consid. 2.2 p. 204 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_572/2011 du 3 avril 2012 
consid. 2.1 et les références citées ; 1C_161/2010 du 21 octobre 2010 consid. 2.1 ; 
8C_104/2010 précité consid. 3.2 ; 5A_150/2010 du 20 mai 2010 consid. 4.3 ; 
1C_104/2010 du 29 avril 2010 consid. 2 ; ATA/572/2014 du 29 juillet 2014 
consid. 2). Si la décision n’a pas été motivée, l’intéressé qui a recouru recevra 
connaissance des motifs par le mémoire de réponse de l’autorité et sera autorisé à 
répliquer (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., n. 2.2.8.5 p. 355 et 356 et les 
références citées). 
 
b. 
En l’espèce, la lettre du 5 mars 2014 mentionne exclusivement que le 
Conseil municipal a autorisé le Conseil administratif à exercer son droit de 


- 11/19 - 
A/976/2014 
préemption sur la parcelle n° 886. L’intimée a toutefois, par correspondance du 
25 mars 2014, à la demande de l’acquéreuse qui sollicitait des explications sous 
peine d’interjeter recours, dûment complété sa réponse. Ce courrier est intervenu 
rapidement et largement avant l’échéance du délai de recours. La commune y 
détaille la motivation du Conseil municipal, notamment sa volonté de procéder à 
une surélévation. 
 
 
Le procès-verbal de la délibération a par ailleurs été rendu public, à une date 
non précisée par le dossier, mais antérieure au 3 avril 2014, date du recours, 
puisque la pièce a été produite par la recourante. 
 
 
Enfin, en tous les cas, la violation du droit à la motivation aurait été réparée 
devant la chambre de céans. 
 
 
Le grief de défaut de motivation est infondé. 
5) 
 
La recourante se plaint que la décision litigieuse ne lui ait pas été notifiée et 
que seule la notaire l’ait reçue. 
 
a. 
L’art. 5 al. 2 LGL mentionne que la commune doit manifester sa décision 
« de manière séparée, aux parties liées par l’acte ». 
 
 
Les décisions sont notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu 
auprès de leur mandataire, par écrit (art 46 al. 2 ab initio LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 
 
b. 
En l’espèce, il appartenait à la notaire, dans le cadre du mandat que lui avait 
confié la recourante, d’interpeller le Conseil d’État et la commune concernée, 
quant à l’exercice de leur droit de préemption, ce qui a été dûment fait. C’est dans 
ce contexte qu’après avoir écrit aux intéressés le 18 décembre 2014, la notaire a 
eu des contacts avec la commune et a dûment transmis à ses mandants les 
réponses tant du Conseil d’État que de la commune. Compte tenu du mandat 
confié au notaire par la recourante, la commune était habilitée à notifier la 
décision du Conseil municipal au notaire, instrumentant l’acte de vente litigieux et 
représentant la recourante. Le recours de l’acquéreuse, dans le délai légal, 
confirme le fait que la notification a été dûment effectuée. 
 
 
Le grief de notification irrégulière est infondé. 
6) 
 
La recourante se plaint d’une violation de son droit constitutionnel de la 
garantie de la propriété (art. 26 Cst). 
 
 
Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. 
Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, 
direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être 
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. 


- 12/19 - 
A/976/2014 
Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé 
(art. 36 al. 1 à 3 Cst). 
7) 
 
La recourante tient grief à la décision litigieuse de ne pas reposer sur une 
base légale s’agissant d’une simple acquisition d’un immeuble à un bon prix. 
 
a. 
L’État encourage la construction de logements d’utilité publique et s’efforce 
d’améliorer la qualité de l’habitat dans les limites et selon les critères fixés par la 
loi. À cet effet, l’État acquiert des terrains en usant notamment des droits de 
préemption et d’expropriation que lui confère la LGL (art. 1 al. 1 et 2 let. a LGL). 
 
 
Les biens-fonds sis en zone de développement, au sens de loi générale sur 
les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), qui peuvent être 
affectés à la construction de logements, sont grevés d’un droit de préemption au 
profit de l’État et des communes intéressées. Le droit de préemption ne peut 
s’exercer qu’aux fins de construction de logements au sens de la LGL. Le droit de 
préemption de l’État et des communes fait l’objet d’une mention au RF (art. 3 
al. 1 et 2 LGL). 
 
 
Le propriétaire qui aliène ou promet d’aliéner avec octroi d’un droit 
d’emption un bien-fonds soumis au droit de préemption en vertu de la LGL est 
tenu d’en aviser immédiatement le Conseil d’État et la commune du lieu de 
situation, au plus tard lors du dépôt de l’acte au RF. Il leur communique 
simultanément une copie certifiée conforme de cet acte. Lorsque le Conseil d’État 
ou la commune envisage d’exercer son droit de préemption, le préempteur doit 
interpeller préalablement le propriétaire et le tiers-acquéreur en leur faisant part de 
ses intentions et leur offrir la possibilité de faire valoir leurs moyens. Tout 
contrevenant à la présente disposition est passible de l’amende (art. 4 LGL). 
 
 
Selon l’art. 5 al. 1 LGL, dans un délai de soixante jours à compter de la date 
du dépôt de l’acte au RF, le Conseil d’État notifie, de manière séparée, aux parties 
liées par l’acte, soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de préemption 
(let. a), soit sa décision d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans 
l’acte (let. b), soit son offre d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés 
par lui (let. c), à défaut d’acceptation de l’offre visée sous lettre c, sa décision de 
recourir, s’il maintient sa volonté d’acquérir le bien-fonds et si les conditions 
légales sont réunies, à la procédure d’expropriation conformément à l’art. 6 LGL 
(let. d). 
 
 
Selon l’art. 5 al. 2 LGL, dans le cas prévu à l’al. 1 let. a LGL, le Conseil 
d’État avise la commune en même temps que les intéressés. Celle-ci, dans le délai 
de trente jours suivant cette notification, notifie à son tour, de manière séparée, 
aux parties liées par l’acte soit sa décision de renoncer à l’exercice du droit de 
préemption (let. a), soit sa décision d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions 
fixés dans l’acte (let. b), soit son offre d’acquérir le bien-fonds aux prix et 


- 13/19 - 
A/976/2014 
conditions fixés par elle (let. c), à défaut d’acceptation de l’offre visée sous let. c, 
sa décision de recourir, si elle maintient sa volonté d’acquérir le bien-fonds et si 
les conditions légales sont réunies, à la procédure d’expropriation conformément à 
l’art. 6 LGL (let. d). 
 
b. 
En avisant le notaire le 5 mars 2014, alors que le Conseil d’État s’était 
déterminé le 18 février 2014, la Commune a respecté le délai de trente jours. 
8) 
 
La recourante reproche à la commune de vouloir acquérir un immeuble à 
bon prix en détournant le but de la LGL. 
 
 
Le grief relatif au prix de vente tombe à faux dès lors que l’intimée a 
proposé d’acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l’acte, et que le 
montant de la transaction a été déterminé par la recourante et non par l’intimée. 
 
 
Autre est la question de la finalité de l’acquisition. Il ressort du procès-
verbal de la séance du Conseil municipal du 24 février 2014 relatif à 
« l’acquisition d’un bâtiment d’habitations à plusieurs logements au chemin 
François-Lehmann » qu’à aucun moment la question du potentiel constructible ou 
d’une surélévation n’a été abordée. Lors des débats, le Conseil administratif a 
rappelé qu’il cherchait « à pouvoir étendre le nombre des logements de la 
commune ». Il « cherch[ait] désespérément des logements. Par le passé, le Conseil 
municipal avait adressé des motions demandant au Conseil administratif de 
regarder s’il pouvait acquérir des immeubles ou en construire. » Suivent, en 
quelques lignes, les conditions d’acquisition ainsi, qu’en réponse à une question 
d’un conseiller municipal, la garantie que le Conseil administratif ne mettra pas 
les locataires actuels à la porte. 
 
 
Les débats devant le Conseil municipal ont été extrêmement brefs. L’ordre 
du jour de la séance comportait douze points, dont le cinquième était décomposé 
en neuf projets de délibérations, dont celui objet du présent litige. Sur vingt et une 
pages de compte-rendu de la séance, la délibération dont est recours ne représente 
que deux pages. S’il est exact que les débats n’ont pas porté sur la question de la 
surélévation, ils n’ont pas non plus exclu cette possibilité. Les conseillers 
municipaux ne se sont déterminés que sur la question de l’achat de l’immeuble. 
Seule la conseillère administrative a rappelé, de façon générale, que le Conseil 
municipal avait adressé des motions demandant au Conseil administratif de 
regarder s’il pouvait acquérir des immeubles ou en construire. 
 
 
La volonté communale de garantir un parc de logements suffisants et 
diversifiés pour l’accueil de nouveaux résidents et d’assurer suffisamment de 
logements d’utilité publique ressort toutefois clairement du PDCom. En 2006, le 
taux de logements subventionnés s’élevait, avec ceux subventionnés par la 
commune, à 17,74 %. La commune indiquait qu’avec les développements encore 
prévus, elle pourrait atteindre 20 % soit l’équivalent de l’objectif cantonal visant à 


- 14/19 - 
A/976/2014 
constituer un socle, de ce taux, de logements économiques. Elle relevait que le 
potentiel à l’intérieur des zones à bâtir légalisées était relativement faible et 
mentionnait qu’il existait essentiellement dans la réalisation des soldes des PLQ 
légalisés (Pommier, Jonc, chemin des Fins) et dans la densification de la zone 
villas sans mentionner toutefois que ladite densification ne pourrait avoir lieu que 
dans ces endroits. Il ressort en effet dudit PDCom que la commune était soucieuse 
de son potentiel constructible et qu’elle entendait veiller à toute éventuelle 
opportunité, 2015 étant mentionnée comme une échéance au-delà de laquelle le 
potentiel constructible légalisé pour l’habitat serait presque entièrement épuisé. Le 
potentiel d'urbanisation était estimé à une centaine de logements. Dans ce 
contexte, la volonté de la commune de pouvoir construire des logements ressort 
clairement du PDCom et a été dûment rappelée par la conseillère administrative 
lors des débats du 24 février 2014. 
 
 
Ainsi, même dans l’hypothèse où la commune n’aurait pas eu, comme 
volonté première, au moment de la délibération, de surélever l’immeuble contesté, 
il est relevé qu’elle n’a tout simplement pas abordé cette question dans le cadre 
des très brefs débats y relatifs, mais qu’elle a, immédiatement et spontanément, 
par courrier du 25 mars 2014, soit avant même que le Conseil d’État ne rappelle la 
condition nécessaire à sa validation de la délibération communale, fait état de sa 
volonté de surélever l’immeuble concerné. Ceci est d’autant plus vrai que la 
détermination de la commune doit s’apprécier différemment s’il s’agit de 
l’exercice d’un droit d’emption sur des terrains dont l’affectation se discute depuis 
longtemps (ATA/819/2014 du 28 octobre 2014) ou sur un immeuble bâti, pour 
lequel la commune ignore l’existence de pourparlers de vente et pour lequel elle 
doit décider en quelques jours d’exercer, ou non, son droit d’emption. De surcroît, 
le fait que la parcelle contienne encore un potentiel constructible suffit, compte 
tenu de la crise du logement sévissant de façon notoire dans le canton et du faible 
taux de potentiel à construire sur la commune concernée, pour considérer que 
celle-ci n’a pas détourné la LGL de sa finalité au vu de son PDCom. 
 
 
Les parties ne contestant pas qu’une surélévation est théoriquement possible 
et le nombre de logements étant, en l’état, indifférent, la condition posée à 
l’art. 36 al. 1 Cst. relatif à l’existence d’une base légale est respectée. 
9) 
 
La recourante tient grief à la décision de ne pas être justifiée par un intérêt 
public. Elle fonde notamment son argumentation sur un arrêt du Tribunal fédéral 
mentionnant que « la LGL instaure un droit de préemption en faveur de l'État et 
des communes ne pouvant s'exercer [qu'aux fins de construction de logements au 
sens de la présente loi]. Cette formule signifie que lors de chaque vente 
immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit 
déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa 
politique en faveur de la construction de logements en tenant compte de la 
situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses 


- 15/19 - 
A/976/2014 
environs, et établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des 
logements à l'emplacement considéré. L'autorité n'a pas besoin d'être prête à 
réaliser immédiatement des logements sur la parcelle concernée ; elle doit 
seulement rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des 
possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop 
éloigné » (SJ 2009 I 257 ; arrêt du Tribunal fédéral dans la cause 2C_329/2008 du 
15 octobre 2008). 
 
 
En l’espèce, la vendeuse a indiqué les hauteurs des immeubles composant la 
barre concernée. Celui érigé sur la parcelle n° 886 est le plus bas, avec 24,01 m, 
alors que ceux avoisinants s’élèvent, certains, jusqu’à plus de 27 m. Compte tenu 
de cet élément et du peu de potentiel encore constructible sur la commune, 
l’acquisition de la parcelle concernée est opportune du point de vue de la politique 
de l’intimée en faveur de la construction de logements. De surcroît, une 
surélévation ne gênerait aucunement les environs, dégagés des deux côtés de la 
barre d’immeubles. À ce titre, au vu de son PDCom, et du besoin notoire de 
logements dans le canton (ATA/573/2014 du 29 juillet 2014 ; ATA/819/2014 du 
28 octobre 2014), l’existence d’un besoin précis est établi, et les possibilités 
réelles d’y satisfaire peuvent être considérées comme réalisées. La recourante 
n’avance 
d’ailleurs 
aucun 
élément 
concret 
qui 
empêcherait 
l’intimée 
d’entreprendre, dès qu’elle sera propriétaire de l’immeuble, la procédure 
nécessaire en matière d’autorisation de construire pour réaliser ce projet dans un 
avenir pas trop éloigné, soit conforme à la durée habituelle d’une telle procédure 
dans le canton. 
 
 
Contrairement à ce qu’affirment la recourante et l’appelée en cause, la 
décision du Conseil municipal, conforme au PDCom, ne viole pas l’art. 36 al. 2 
Cst. et est justifiée par un intérêt public. 
10) 
La recourante fait grief à l’intimée de ce que la décision ne serait pas 
proportionnée au but visé. 
 
 
Elle ne serait pas adéquate dès lors que d’autres mesures permettraient 
d’augmenter le taux de logements sociaux. 
 
 
Cet argument est à analyser sous l’angle de la subsidiarité. Compte tenu de 
la gravité de la pénurie actuelle et de l’urgence à développer le potentiel 
constructible, le seul fait que d’autres mesures permettent d’augmenter le taux de 
logements sociaux n’est pas de nature à remettre en cause l’exercice du droit de 
préemption par une commune sur un immeuble permettant une surélévation. 
 
 
La décision litigieuse est adéquate dès lors qu’elle permet d’atteindre le but 
d’intérêt public recherché. 


- 16/19 - 
A/976/2014 
 
 
 Au même titre, la décision litigieuse est nécessaire. Contrairement à ce que 
soutient la recourante, ni la loi ni la jurisprudence n’imposent que le potentiel 
constructible soit exclusivement, voire principalement la cause de la restriction du 
droit à la propriété de la recourante. Tout logement d’utilité publique 
supplémentaire qui peut être mis à disposition contribue à la volonté actuelle, de 
la commune, conformément à la constitution cantonale, de vouloir augmenter le 
parc immobilier répondant à de tels critères. 
 
 
Enfin, le nombre de logements qui pourraient être construits est contesté, 
l’appelée en cause faisant cependant état d’un rajout de deux à cinq appartements. 
Même mise en relation avec les trente-deux existants, la décision reste dans un 
rapport raisonnable avec le sacrifice imposé à l’acquéreuse, d’autant plus si le 
chiffre de cinq logements est comparé au potentiel d’urbanisation estimé dans le 
PDCom à une centaine de logements seulement. La construction desdits 
logements d’utilité publique, dans la situation de crise sévissant dans le canton et 
dans celle de la commune concernée, reste plus importante que l’intérêt de la 
recourante à acquérir l’immeuble. 
 
 
L’appelée en cause fait référence à l’ATA/876/2004 du 9 novembre 2004 en 
ce qu’il mentionnait que « l’article 3 LGL ne prévoit pas que le droit de 
préemption 
puisse 
s’exercer 
seulement 
« 
partiellement 
» 
ou 
même 
« principalement » pour la construction de logements sociaux. Le législateur, en 
stipulant que ce droit ne peut s’exercer « qu’aux fins de constructions » de tels 
logements, a clairement exprimé sa volonté d’admettre la préemption 
exclusivement au profit d’appartement HBM, HLM ou HM. La formulation de 
l’article 3 LGL est sans équivoque et ne laisse pas de liberté d’appréciation aux 
autorités, c’est pourquoi le Conseil d’État n’a pas violé le principe de la 
proportionnalité en considérant que la décision de la recourante ne satisfaisait pas 
aux conditions du droit de préemption ». Cette référence ne lui est toutefois 
d’aucune utilité, la situation n’étant pas comparable. L’ATA cité concernait la 
construction de logements et d’un établissement médico-social. C’est dans ce 
cadre que la chambre administrative avait rappelé que seule la construction de 
logements au sens de l’art. 16 LGL était admissible. En l’espèce, la construction 
envisagée ne porte que sur des logements HM, admis par l’art. 16 al. 1 let. d LGL. 
Le grief est donc infondé. 
 
 
La décision respecte le principe de proportionnalité de l’art. 36 al. 3 Cst. 
11) 
La recourante se plaint d’une atteinte à son droit constitutionnel à la liberté 
économique (art. 27 Cst.). 
 
 
Les développements qui précèdent valent mutatis mutandis pour le grief 
précité. 


- 17/19 - 
A/976/2014 
 
 
Partant, l’exercice du droit de préemption de la commune restreint 
valablement les garanties constitutionnelles de la liberté économique et de la 
garantie de la propriété de la recourante. 
12) 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 
13) 
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). 
 
 
Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la commune, qui compte 
plus de dix mille habitants. Celle-ci est en effet réputée disposer de son propre 
service juridique et ne pas avoir à recourir aux services d'un mandataire extérieur 
(art. 87 al. 2 LPA ; ATA/819/2014 du 28 octobre 2014 ; ATA/113/2013 du 
26 février 2013 ; ATA/825/2012 du 11 décembre 2012 ; ATA/717/2012 du 
30 octobre 2012 ; ATA/462/2011 du 26 juillet 2011 ; ATA/163/2011 du 15 mars 
2011 ; ATA/362/2010 du 1er juin 2010 et les références citées). Aucune indemnité 
de procédure ne sera allouée à la Bâloise Vie SA, celle-ci ayant pris des 
conclusions similaires à celles de la recourante et étant, par voie de conséquence, 
déboutée (art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
 
 
 
 


- 18/19 - 
A/976/2014 
 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 3 avril 2014 par Anlagestiftung Swiss Life 
contre la décision du Conseil municipal de la commune du Grand-Saconnex du 
24 février 2014 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge d’Anlagestiftung Swiss Life un émolument de CHF 1’500.- ; 
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Pascal Petroz, avocat de la recourante, à Me Bertrand 
Reich, avocat de la commune du Grand-Saconnex, ainsi qu’à Me Yves de Coulon, 
avocat de la Bâloise Vie SA. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Dumartheray et Mme Payot Zen-
Ruffinen et M. Pagan, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 


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A/976/2014 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :