ge_gerichte · ATA/97/2014 · 2014-02-18 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3499/2013-FPUBL 
ATA/97/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 18 février 2014 
 
 dans la cause 
 
Madame X______ 
représentée par Me Pierre Louis Manfrini, avocat 
contre 
DÉPARTEMENT DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE ET DU 
SPORT 
 


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A/3499/2013 
EN FAIT 
1) 
 
Par arrêté du 27 avril 2005, se référant notamment à la loi générale relative 
au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), le Conseil 
d'Etat a, avec effet au ______ 2005, nommé Madame X______ directrice 
d'établissement secondaire, en l'occurrence de l'école de commerce Z______, 
promotion lui conférant la qualité de cadre supérieur de l'administration cantonale, 
avec traitement en classe 26, position 07. 
2) 
 
Mme X______ allègue avoir été auditionnée, en date du 18 avril 2013 et 
dans le cadre d'un « examen préalable informel », par le groupe de confiance, 
lequel a rendu le 4 juillet 2013 un rapport, transmis à la secrétaire générale du 
département de l'instruction publique, de la culture et du sport (ci-après : le 
département ou le DIP), mais non à elle-même. 
 
 
Après quelques échanges de courriels, Monsieur A______, ______ auprès 
de la direction générale de l'enseignement secondaire II post-obligatoire (ci-après : 
DGPO), a, par courriel du 18 septembre 2013, reproché à Mme X______ de 
graves dysfonctionnements à l'égard du personnel de son établissement et 
envisagé différentes conséquences professionnelles pour celle-ci. 
3) 
 
Par lettre recommandée du 30 septembre 2013, reçue le 2 octobre suivant et 
se référant à des entretiens des 17 et 24 septembre 2013 ainsi qu'à « la situation de 
crise grave qui [régnait] au sein de [l'établissement] », il a informé Mme X______ 
de ce qu'elle était libérée de son obligation de travailler jusqu'à nouvel ordre dès 
réception du courrier, mais qu'elle continuerait à recevoir son traitement. Il lui a 
demandé de ne plus avoir de contact avec le personnel de l'école (enseignants 
ainsi que personnel administratif et technique), de lui remettre les clés et 
d'organiser avec lui la manière dont elle pourrait récupérer ses affaires 
personnelles en toute discrétion. Enfin, il l'a informée qu'elle serait sous peu 
convoquée pour un entretien de service, dans le respect de son droit d'être 
entendu. 
4) 
 
Par courrier du 30 septembre 2013 également, répondant à une lettre du 
même jour du conseil nouvellement constitué de Mme X______, le______ de la 
DGPO a informé celle-ci que la libération de l'obligation de travailler constituait 
une mesure de gestion au sens de la jurisprudence de la chambre administrative de 
la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) et du Tribunal fédéral et 
qu'une convocation à un entretien de service lui serait adressée prochainement. 
5) 
 
Par acte déposé le 1er novembre 2013 au greffe de la chambre 
administrative, cause A/3499/2013, Mme X______ a formé recours contre la 


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décision de la libérer de son obligation de travailler prise le 30 septembre 2013, 
concluant principalement à la constatation de sa nullité, subsidiairement à son 
annulation. 
 
 
Cette mesure l'avait atteinte dans sa réputation et stigmatisée à l'égard du 
personnel administratif et technique de l'école, ce qui portait atteinte à sa 
personnalité. Ce procédé d'éloignement était intervenu alors qu'aucune enquête 
administrative n'avait été ouverte par le Conseil d'Etat et sans qu'elle ait pu 
prendre connaissance des plaintes écrites à son encontre ou encore de l'identité des 
plaignants. Vu le grave préjudice qui lui était ainsi causé, elle avait un intérêt 
digne de protection à saisir la juridiction administrative, de sorte que son recours 
était recevable. 
 
 
Sur le fond, la suspension d'un fonctionnaire de l'instruction publique 
relevant de la compétence exclusive du Conseil d'Etat en vertu des art. 130 de la 
loi sur l’instruction publique du 6 novembre 1940 (LIP - C 1 10) et 58 du 
règlement fixant le statut des membres du corps enseignant primaire, secondaire et 
tertiaire ne relevant pas des hautes écoles du 12 juin 2002 (RStCE - B 5 10.04), 
M. A______ était radicalement incompétent pour prononcer la mesure adoptée le 
30 septembre 2013. En outre, la décision contenue dans la lettre du 30 septembre 
2013 n'était pas motivée en fait et en droit et n'indiquait pas les voies et délais de 
recours, en violation de l'art. 46 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 
 
 
Son droit d'être entendu avait été violé (art. 29 al. 2 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; 40 al. 2 de la 
Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 
2012 - Cst.-GE - A 2 00), étant donné qu'elle n'avait pas pu faire valoir ses 
moyens (art. 41 LPA), participer à l'administration des preuves (art. 42 LPA) et 
consulter le dossier (art. 44 LPA), en particulier dans le cadre de la procédure 
diligentée par le groupe de confiance. Cette manière d'agir violait le règlement 
relatif à la protection de la personnalité à l'Etat de Genève du 18 juin 2008 
(aRPPers - B 5 05.10), en vigueur jusqu'au 31 mars 2013, en particulier ses 
art. 13, 20 al. 1 et 2 ainsi que 22 al. 1. 
 
 
Enfin, la décision de suspension avait été prise sans entretien de service 
préalable et avant même qu'une enquête administrative ne soit ordonnée 
(art. 130A al. 2 et 130B al. 1 LIP), l'enquête informelle menée par le groupe de 
confiance s'étant substituée à une enquête administrative en bonne et due forme. 
6) 
 
Dans la réponse de son secrétariat général du 12 décembre 2013, le 
département a conclu à l'irrecevabilité du recours, vu l'absence de décision 
formelle et de préjudice irréparable au sens de l'art. 57 let. c LPA, subsidiairement 
au rejet du recours. 


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Il a entre autres produit des témoignages écrits de collaborateurs de l'école 
Z______ se plaignant du comportement de Mme X______, ainsi que des lettres 
des 10 décembre 2012 et 23 septembre 2013 de doyens faisant part au ______ de 
la DGPO de problèmes rencontrés avec Mme X______ et de leurs inquiétudes, 
des certificats médicaux d'arrêt de travail de collaborateurs établis entre la fin du 
mois d'août et le mois de septembre 2013, enfin des avis du service de santé du 
personnel de l'Etat (ci-après : SSPE) autorisant la reprise du travail au 28 octobre 
2013 d'une secrétaire en arrêt-maladie à 100 % depuis le 2 septembre 2013. 
7) 
 
Le 20 décembre 2013, la chambre administrative a imparti à la recourante 
un délai au 31 janvier 2014 pour lui faire parvenir ses éventuelles réquisition et 
observations complémentaires. 
8) 
 
Dans ses observations complémentaires du 30 janvier 2014, accompagnées 
de nouvelles pièces, Mme X______ a maintenu ses conclusions, en reprenant pour 
l'essentiel les griefs de son recours, après quoi la cause a été gardée à juger. 
9) 
 
Par courrier du 5 février 2014, le département a fait part à la chambre de 
céans de ce qu'à sa connaissance, les observations et pièces de la recourante du 
30 janvier 2014 constituaient des écritures spontanées et de ce que, dans 
l'hypothèse où elles seraient acceptées, il sollicitait un droit de dupliquer. 
 
 
Le juge délégué lui a répondu, par lettre du 10 février 2014, que ces 
écritures et pièces n'avaient pas été déposées de manière spontanée, mais dans 
l'exercice du droit de réplique de la recourante expressément prévu par la chambre 
de céans dans sa lettre du 20 décembre 2013. Le courrier du département du 
5 février 2014 n'indiquait pas les motifs qui le poussaient à demander de pouvoir 
dupliquer, étant en outre rappelé que, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, 
le droit à la réplique était réservé aux justiciables, non à l'Etat. Dans ces 
conditions, il n'y avait pas lieu à autoriser le département à dupliquer. 
10) 
Les arguments des parties seront repris en tant que de besoin dans la partie 
en droit. 
EN DROIT 
1) 
 
Le recours est recevable relativement à la compétence de la chambre 
administrative (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05). 
2) 
 
L'intimé considère que la libération de l'obligation de travailler décidée le 
30 septembre 2013 par le ______ de la DGPO n'est pas une décision, pas même 
une décision de suspension provisoire au sens des art. 130 LIP et 28 LPAC. Il 
s'agit selon lui d'une mesure de gestion, interne à l'administration et non sujette à 


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recours, tandis que pour la recourante, il s'agit d'une décision attaquable au sens 
des art. 4 et 57 LPA. 
 
 
Plus précisément, d'après l'intimé, contrairement à ce que soutient la 
recourante, il ne s'agit pas d'une décision de suspension au sens de l'art. 130 LIP 
dans la mesure où, en raison de son statut de directrice d'établissement, la 
recourante est clairement soumise à la LPAC, de sorte que la LIP ne pourrait en 
aucun cas, même par analogie, s'appliquer à sa situation. Toujours de l'avis de 
l'intimé, il ne s'agit pas non plus d'une application de l'art. 28 LPAC concernant la 
suspension provisoire et donc pas d'une décision, car il n'y a ni enquête 
administrative, ni information pénale, ni procédure disciplinaire. 
 
 
L'intimé allègue, pièces à l'appui, que la libération de l'obligation de 
travailler a été prise afin de préserver rapidement non seulement les intérêts de 
l'administration devant l'ampleur des plaintes des collaborateurs et le nombre 
d'absences grandissant, mais également la recourante elle-même, compte tenu de 
la situation de tension au sein de l'établissement évoquée par les collaborateurs et 
les associations professionnelles. Dans ce contexte extrêmement tendu où un 
travail serein n'était plus envisageable, la DGPO a dû gérer la gestion de l'école, 
libérant ainsi la recourante de son obligation de travailler. Le SSPE a ainsi permis, 
à la suite de cette mesure de gestion, que certains collaborateurs reprennent leurs 
activités au sein de l'établissement. 
3) 
 
En vertu de l'art. 4 LPA – correspondant pour l'essentiel à l'art. 5 de la loi 
fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) 
(T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 786) –, sont 
considérées comme des décisions au sens de l’art. 1 LPA, les mesures 
individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le 
droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : a) de créer, de 
modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; b) de constater l’existence, 
l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ; c) de rejeter ou de 
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater 
des droits ou obligations (al. 1) ; sont également considérées comme décisions les 
décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou recours, les décisions prises 
en matière de révision et d’interprétation (al. 2). 
 
 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, deux critères permettent 
généralement de déterminer si on a affaire à une décision ou à un acte interne. 
D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un 
sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le destinataire en est l'administration 
elle-même, dans l'exercice de ses tâches. Ainsi, un acte qui affecte les droits et 
obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de 
son salaire, d'indemnités diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est une 
décision. En revanche, un acte qui a pour objet l'exécution même des tâches qui 
lui incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la 


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définition du cahier des charges ou des instructions relatives à la manière de 
trancher une affaire, est un acte interne juridique (ATF 136 I 323 consid. 4.4). 
 
 
Contrairement à ce que soutient l'intimé, le Tribunal fédéral ne considère 
pas que la libération de l'obligation de travailler est une mesure de gestion ou de 
nature purement organisationnelle ou de service, mais simplement qu'elle est de 
nature non pécuniaire comme les mesures de nature purement organisationnelle 
ou de service (Arrêt du Tribunal fédéral 8C_166/2011 du 13 juillet 2011 
consid. 2.3.1.1). 
4) 
 
Aux termes de l'art. 130B LIP (suspension provisoire pour enquête) – repris 
par l'art. 58 RStCE pour les seuls membres du personnel enseignant –, dans 
l’attente du résultat d’une enquête administrative ou d’une information pénale, le 
Conseil d’Etat peut, de son propre chef ou à la demande de l’intéressé, suspendre 
provisoirement le membre du personnel auquel une faute, de nature à 
compromettre la confiance ou l’autorité qu’implique l’exercice de sa fonction, est 
reprochée (al. 1) ; cette décision est notifiée par lettre motivée (al. 2). 
 
 
En vertu de l'art. 28 LPAC (suspension provisoire pour enquête), dans 
l'attente du résultat d'une enquête administrative ou d'une information pénale, le 
Conseil d'Etat, la commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil 
d'administration peut, de son propre chef ou à la demande de l'intéressé, suspendre 
provisoirement un membre du personnel auquel il est reproché une faute de nature 
à compromettre la confiance ou l'autorité qu'implique l'exercice de sa fonction ; au 
sein de l'établissement, le président du conseil d'administration peut procéder, à 
titre provisionnel et sans délai, à la suspension de l'intéressé (al. 1) ; cette décision 
est notifiée par lettre motivée (al. 2). 
 
 
A teneur de l'art. 129A al. 5 LIP (résiliation des rapports de service pour 
motif fondé), lorsque l'intérêt des élèves l'exige, la conseillère ou le conseiller 
d'Etat chargé du département, agissant d'entente avec l'office du personnel de 
l'Etat (ci-après : OPE), peut prendre des mesures provisoires et en particulier 
éloigner le membre du corps enseignant de son lieu de travail ; ces mesures ne 
peuvent entraîner une diminution de traitement de l'intéressé. 
5) 
 
Dans le cas présent, quelle que soit la loi applicable – LIP ou LPAC – à la 
recourante au regard notamment de sa fonction de directrice, question qui peut 
souffrir de demeurer indécise, on ne voit pas ce qui différencierait, relativement 
aux effets sur ses droits et obligations, la libération – imposée – de l'obligation de 
travailler de la suspension provisoire. La libération, comme la suspension 
provisoire, est susceptible d'affecter la situation juridique du fonctionnaire en tant 
que titulaire de droits et d'obligations à l'égard de l'Etat (cf. ATF 136 I 323 
consid. 4.5), à l'instar d'une privation de toute direction d'un dicastère prise à 
l'encontre d'un élu communal par ses collègues (Arrêt du Tribunal cantonal 


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neuchâtelois CDP.2013.269 du 25 novembre 2013, publié notamment sur le site 
internet « jurisprudence.ne.ch/scripts/omnisapi.dll?OmnisPlatform »). 
 
 
En l'occurrence, la mesure litigieuse touche non seulement l'obligation de 
travailler de la recourante, mais aussi sa présence dans son bureau et ses relations 
avec le personnel de l'établissement scolaire, de sorte que cette mesure doit être 
considérée comme une décision, au même titre que la suspension provisoire visée 
par les art. 130B LIP et 28 LPAC. 
6) 
 
Selon la jurisprudence constante rendue par la chambre de céans, une 
décision de suspension provisoire d’un fonctionnaire est une décision incidente 
contre laquelle un recours est ouvert dans les dix jours (art. 62 al. 1 let. b LPA ; 
ATA/735/2013 du 5 novembre 2013 consid. 1 ; ATA/839/2012 du 18 décembre 
2012 ; ATA/415/2012 du 3 juillet 2012 ; ATA/458/2011 du 26 juillet 2011). 
 
 
En l'espèce, le recours a été interjeté le 1er novembre 2013, soit trente jours 
dès le lendemain de la notification de la décision querellée (art. 62 al. 3 LPA), et 
serait donc tardif. 
 
 
Toutefois, cette décision n'indique pas les voies et délais de recours, en 
violation de l'art. 46 al. 1 in initio LPA. Conformément à l'art. 47 LPA, cette 
notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour la recourante. 
Celle-ci ayant agi dans un délai convenable, correspondant au délai de recours 
contre les décisions finales (art. 57 let. a LPA), son recours est recevable quant à 
la forme. 
7) 
 
Cela étant, il est des cas où les vices affectant une décision sont si graves et 
si évidents qu'ils empêchent celle-ci d'avoir une existence - et donc des effets 
quelconques. La décision nulle est censée n'avoir jamais existé. L'écoulement des 
délais de recours non utilisés n'a aucun effet guérisseur. Une décision nulle n'a que 
l'apparence de la décision. La nullité renverse ainsi la présomption de validité des 
décisions formellement en force. Elle n'est reconnue que si le vice dont la décision 
est entachée est particulièrement grave, s'il est manifeste ou du moins facilement 
décelable, et si en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en 
danger la sécurité du droit. Ces conditions sont cumulatives et elles ont pour 
conséquence que la nullité n'est que très rarement admise. Par ailleurs, des vices 
de fond n'entraînent que très exceptionnellement la nullité d'une décision alors que 
de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée, fonctionnelle ou 
matérielle, de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité 
(ATF 132 II 21 consid. 3.1 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_270/2011 du 29 août 
2011 consid. 5.1 ; ATA/107/2013 du 19 février 2013 consid. 7 ; ATA/773/2011 
du 20 décembre 2011 consid. 2 et les références citées ; T. TANQUEREL, 
op. cit., n. 908 ss). Enfin, la nullité d'une décision peut être constatée en tout 
temps et d'office par n'importe quelle autorité, y compris en instance de recours 
(ATF 136 II 415 consid. 1.2 ; 132 II 342 consid. 2.1). 


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8) 
 
Selon l'intimé, la mesure litigieuse ne constituant pas une suspension 
provisoire au sens des art. 130 (recte : 130B) LIP et 58 RStCE, le Conseil d'Etat 
n'était pas compétent pour la prendre. S'agissant d'une mesure de gestion, seul le 
______ de la DGPO, supérieur hiérarchique, était compétent. 
9) 
 
Il découle des art. 130B LIP et 28 LPAC que la suspension provisoire ne 
peut être prononcée, concernant les fonctionnaires du DIP, que par le Conseil 
d'Etat. On ne voit pas pour quels motifs pertinents le Conseil d'Etat serait seul 
compétent lorsqu'il s'agit d'attendre le résultat d'une enquête administrative ou 
d'une information pénale et non dans les autres cas de libération de l'obligation de 
travailler. 
 
 
En l'espèce, le Conseil d'Etat n'a pas pris la décision du 30 septembre 2013 
de libérer la recourante de son obligation de travailler, ni même ratifié 
ultérieurement et d'une quelconque manière cette décision. C'est le seul ______ de 
la DGPO qui a libéré la recourante de l'obligation de travailler, alors que la 
compétence pour le faire appartenait uniquement au Conseil d'Etat. 
 
 
L'intimé n'a pas fait valoir une urgence particulière de libérer 
immédiatement, le 30 septembre 2013, la recourante de son obligation de travail, 
sans attendre ou même requérir une décision du Conseil d'Etat, si tant est que 
l'urgence puisse justifier une telle dérogation aux règles de compétence 
applicables, question qui peut souffrir de demeurer indécise. Les intérêts en jeu et 
les tensions invoqués par l'intimé et nécessitant selon lui une mesure prise 
rapidement ne constituent pas, au vu du dossier, une urgence qui aurait empêché 
le ______ de la DGPO de saisir préalablement le Conseil d'Etat. Au demeurant, 
même si une telle urgence avait existé, elle n'aurait pas déchargé le ______ de son 
obligation de requérir sans délai l'approbation du Conseil d'Etat, ce qu'il n'a pas 
fait. 
 
 
Même dans l'hypothèse où l'art. 129A al. 5 LIP était applicable – ce qui peut 
demeurer indécis –, le ______ de la DGPO n'était pas compétent pour prendre la 
mesure litigieuse. On ne voit en particulier pas pour quels motifs pertinents 
l'éloignement d'un membre du corps enseignant de son lieu de travail relèverait de 
la compétence de la conseillère ou du conseiller d'Etat chargé du département, 
agissant d'entente avec l’OPE, alors que l'éloignement d'une directrice ou d'un 
directeur d'établissement serait de la compétence de son seul supérieur 
hiérarchique direct. Dans cette hypothèse également, le raisonnement développé 
ci-dessus relativement à l'urgence s'applique, par analogie. 
10) 
En conséquence, la décision querellée, ayant été prise par une autorité 
incompétente, est nulle, ce que la chambre de céans devra constater. 


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11) 
En cas de constat de nullité, le recours n'a pas ou plus d'objet, ce qui conduit 
en principe à son irrecevabilité (ATF 136 II 415 précité consid. 1.2 ; 
ATA/412/2013 du 2 juillet 2013). 
 
 
Le recours sera dès lors déclaré irrecevable. 
12) 
Vu l'issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA). Vu la nullité de la décision attaquée, une indemnité 
de procédure lui sera allouée à concurrence de CHF 1'000.-, à la charge de l'Etat 
de Genève (art. 87 al. 2 LPA). 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
constate la nullité de la décision prise le 30 septembre 2013 par Monsieur A______, 
______ auprès de la direction générale de l'enseignement secondaire II post-obligatoire, 
de libérer Madame X______ de son obligation de travailler ; 
déclare irrecevable le recours interjeté le 1er novembre 2013 par Madame X______ 
contre cette décision ; 
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ; 
alloue à Madame X______ une indemnité de CHF 1'000.-, à la charge de l'Etat de 
Genève ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Pierre Louis Manfrini, avocat de la recourante, ainsi 
qu'au département de l'instruction publique, de la culture et du sport. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Dumartheray, Verniory et Pagan, 
juges. 
Au nom de la chambre administrative : 


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le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :