ge_gerichte · ACST/20/2024 · 2024-10-21 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/3103/2024-ABST 
ACST/20/2024 
 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Décision du 21 octobre 2024 
sur effet suspensif 
 
dans la cause 
 
A______ et B______ 
représentés par Me Alessandro DE LUCIA, avocat 
recourants 
contre 
GRAND CONSEIL 
et 
CONSEIL D'ÉTAT 
 intimés 


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Attendu, en fait, que : 
A. 
a. A______, né en 1987, et B______, né en 1980, sont domiciliés dans le canton de 
Genève. 
 
b. Ils sont tous deux députés au Grand Conseil genevois. 
B. 
a. Par arrêté du 15 février 2023, le Conseil d'État a invalidé l'initiative populaire 
cantonale 190 « pour des transports publics gratuits, écologiques et de qualité » 
(ci-après : IN 190), car celle-ci avait pour but essentiel d'instaurer la gratuité 
généralisée des transports publics, ce qui était incompatible à avec l'art. 81a al. 2 de 
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). 
 
b. Par acte du 20 mars 2023, le comité de l'IN 190 ainsi que sept électeurs ont 
interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l'arrêté précité, concluant à son 
annulation et à la validation de l'IN 190. 
 
c. Par arrêt du 31 mars 2023, le Tribunal fédéral a confirmé l'invalidation d'une 
initiative populaire fribourgeoise demandant elle aussi la gratuité généralisée des 
transports publics (ATF 149 I 182). 
 
d. Le 20 mai 2023, le comité de l'IN 190 ainsi que les sept électeurs ont retiré leur 
recours. 
C. 
a. Le 30 mai 2024, le Grand Conseil a adopté la loi 13’488 modifiant la loi sur les 
Transports publics genevois (LTPG - H 1 55), publiée dans la Feuille d’avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 5 juin 2024, qui 
prévoit l'unique disposition suivante : 
« Art. 36, al. 5 (nouveau) 
5 L'État prend en charge l'intégralité du prix des abonnements mensuels et annuels 
Unireso pour les jeunes de 6 à 24 ans révolus, domiciliés ou en formation à 
Genève, sous condition de formation ou de revenu, ainsi que la moitié du prix des 
abonnements mensuels et annuels Unireso pour les personnes bénéficiaires de 
prestation [sic] AVS/AI domiciliées sur [sic] le canton de Genève. 
 
b. L'arrêté de promulgation de la loi 13488 a été adopté par le Conseil d'État le 
21 août 2024 et publié dans la FAO le 23 août 2024. L'entrée en vigueur de la loi 
était fixée au 1er janvier 2025. 
 
c. Le 21 août 2024, le Conseil d'État a également adopté le règlement relatif aux 
conditions d'octroi des rabais sur les abonnements Unireso (RRUnireso - H 1 55.03), 
nouveau règlement composé de huit articles propres et modifiant deux alinéas du 
règlement d'exécution de la loi sur le revenu déterminant unifié, du 27 août 2014 
(RRDU - J 4 06.01). 


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D. 
a. Par acte déposé le 20 septembre 2024, A______ et B______ ont saisi la chambre 
constitutionnelle d’un recours dirigé contre la loi 13’488 et le RRUnireso, concluant 
préalablement à l’octroi de l’effet suspensif, et principalement à l’annulation de ces 
deux actes ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. 
 
Ils avaient la qualité pour recourir. Âgés respectivement de 37 et 44 ans, ils se 
voyaient discriminés de par leur âge quant à la possibilité de profiter d'une 
« semi-gratuité » des transports publics, mais ils supporteraient également une 
augmentation de leurs impôts ou de leur abonnement de transports publics, dès lors 
qu'il faudrait compenser la perte induite, ainsi qu'une diminution de l'offre des 
Transports publics genevois (ci-après : TPG). 
 
Il était d'intérêt public que la chambre constitutionnelle se prononce sur la 
constitutionnalité de la novelle, et ce avant que les usagers ne commencent à en 
bénéficier. À défaut, l'État et les citoyens risquaient de subir un préjudice irréparable, 
car il serait impossible de solliciter des usagers le remboursement des abonnements 
délivrés à titre gratuit ou préférentiel qui leur auraient été délivrés. Le coût 
supplémentaire pour l'État était estimé à CHF 50'000'000.-, sans que soit expliqué 
comment et par qui ce coût serait supporté. L'absence d'exécution immédiate de la 
norme était essentielle afin d'en examiner la constitutionnalité. 
 
Sur le fond, les normes attaquées étaient contraires à l'art. 81a Cst., dont il n'était plus 
discutable qu'il s'applique à tous les types de transports publics et qu'il interdise la 
gratuité totale de ceux-ci. En effet, une trop large portion de la population 
bénéficierait respectivement de la gratuité (25% de la population genevoise avait 
moins de 24 ans) et de la « semi-gratuité » (18% de la population avait plus de 
65 ans) et donc ne participerait pas aux coûts des TPG, ce qui revenait à contourner 
la disposition constitutionnelle. 
 
Les normes attaquées étaient également contraires aux principes de l'égalité de 
traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Elles favorisaient deux parties de la 
population, soit les jeunes et les seniors. Une telle distinction, fondée exclusivement 
sur l'âge, était contraire à l'art. 8 al. 1 Cst. Il n'existait aucune raison objective de 
favoriser ces deux catégories de population, aucune statistique ne démontrant que le 
paiement des transports publics soit une cause de pauvreté, ni que leur tarif serait 
rédhibitoire pour certains usagers. Si l'on devait admettre que la gratuité des 
transports publics était une bonne idée, ce qui était contesté, ce serait la population 
active, soit celle entre les deux tranches d'âge visées, qui en aurait le plus besoin ; or, 
l'accorder à cette partie de la population serait indubitablement anticonstitutionnel. 
 
b. Le 9 octobre 2024, le Grand Conseil a conclu au rejet de la demande d’effet 
suspensif. 
 
La recevabilité du recours était douteuse sous trois angles. Ils invoquaient 
l'art. 81a Cst., norme « organique » qui concernait la répartition des tâches entre la 


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Confédération et les cantons et ne pouvait être invoquée lors d'un contrôle abstrait 
des normes. Les recourants ne démontraient pas que les normes attaquées étaient 
susceptibles de les toucher directement, mais prétendaient uniquement être touchés 
indirectement par de prétendus effets financiers. Enfin, ils attaquaient un règlement 
du Conseil d'État sans formuler un quelconque grief spécifique. Ces problèmes de 
recevabilité permettaient de conclure que les chances de succès du recours n'étaient 
pas manifestes. 
 
Sur le fond, les recourants produisaient un avis de droit, lequel concluait uniquement 
que la gratuité pour les personnes de moins de 25 ans était discutable, et que celle qui 
serait accordée aux personnes retraitées serait problématique, tout en admettant 
qu'une politique de rabais était conforme à la constitution. La notion de « part 
appropriée des coûts » que devaient supporter les usagers était indéterminée et 
difficile à cerner. Il n'était nullement manifeste que la réduction de 50% du prix des 
abonnements ne permette plus de couvrir une part appropriée des coûts. 
 
Les catégories choisies n'étaient nullement arbitraires. L'art. 11 Cst. imposait des 
mesures particulières pour encourager les enfants et les jeunes. Quant aux personnes 
bénéficiant de l'AVS/AI, une grande majorité d'entre elles avaient un budget limité. 
 
L'absence de chances de succès du recours devait conduire au rejet de la demande 
d'effet suspensif. Il existait un intérêt public très important à ce que les normes 
contestées puissent être mises en œuvre, dès lors qu'elles allaient bénéficier à des 
milliers de personnes. 
 
c. Le 10 octobre 2024, le Conseil d’État, par l'intermédiaire du conseiller d'État en 
charge des transports, s'est rapporté intégralement aux écritures et conclusions du 
Grand Conseil. 
 
d. Le 15 octobre 2024, les recourants ont persisté dans leurs conclusions sur effet 
suspensif. 
 
Le RRUnireso était interdépendant avec la loi 13’488 puisqu'il en réglait les 
modalités et la mise en œuvre. L'art. 81a Cst. n'était nullement une norme organique. 
Ils étaient directement touchés par les normes en cause, dans le sens où ils ne 
bénéficiaient pas de la gratuité en violation du principe de l'égalité de traitement. 
 
Les chances de succès du recours étaient manifestes. Le texte constitutionnel était 
clair et ne pouvait être outrepassé. Lors des débats parlementaires ayant trait à la 
gratuité des transports publics, le conseiller d'État en charge du dossier avait 
lui-même rappelé que « si l'on devait étendre les catégories bénéficiaires de la 
gratuité au-delà de cette part appropriée – qui est évaluée, selon la jurisprudence et 
selon l'avis de l'office fédéral des transports, à maximum 20% de la population –, 
eh bien on serait en dehors des clous et notre démarche serait invalidée ». 


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e. Sur quoi, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif, ce dont les parties ont 
été informées. 
 
 
Considérant, en droit, que : 
1. 
L’examen de la recevabilité du recours est reporté à l’arrêt au fond. Cela étant, il y a 
lieu de relever que le recours pose à première vue des problèmes de recevabilité, 
notamment quant à l'intérêt à agir des recourants, intérêt qui peut être virtuel en cas 
de contrôle abstrait des normes, mais doit rester direct sous peine de se transformer 
en action populaire. 
2. 
Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises par le 
président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la chambre 
constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 8 du règlement interne de la chambre 
constitutionnelle du 9 octobre 2020). 
3. 
3.1 Selon l’art. 66 LPA, en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou 
un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas d’effet suspensif (al. 2) ; toutefois, 
lorsqu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de 
recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, 
restituer l’effet suspensif (al. 3). D’après l’exposé des motifs du projet de loi portant 
sur la mise en œuvre de la chambre constitutionnelle, en matière de recours abstrait, 
l’absence d’effet suspensif automatique se justifie afin d’éviter que le dépôt d’un 
recours bloque le processus législatif ou réglementaire, la chambre constitutionnelle 
conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, l’effet suspensif 
lorsque les conditions légales de cette restitution sont données (PL 11'311, p. 15). 
 
3.2 Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de 
recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision 
entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle 
dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. 
La restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui 
résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution 
immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_246/2020 du 
18 mai 2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l’autorité de recours 
n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer 
sur la base des pièces en sa possession (ATF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 ; 117 V 185 
consid. 2b). 
 
L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet suspensif 
(Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere 


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vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN [éd.], 
Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose l’urgence, à 
savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un dommage 
difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = RDAF 2002 
I 405). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le jugement définitif, 
ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus qu’aboutir 
abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond (ATF 119 V 503 
consid. 3 ; ACST/8/2023 du 1er mars 2023 consid. 3b). 
 
En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif suppose en 
outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes 
(Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative 
genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours 
devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], 
Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167). 
4. 
En l’espèce, la novelle ainsi que le règlement attaqués n'entreront en vigueur que le 
1er janvier 2025. La chambre de céans devrait avoir rendu son arrêt sur le fond à cette 
date, si bien que l'urgence ne commande en l'état pas de restituer l'effet suspensif au 
recours. 
 
S'agissant des chances de succès du recours, celles-ci n'apparaissent pas d'emblée 
manifestes. En effet, la jurisprudence existante concerne la gratuité totale des 
transports publics, que le Tribunal fédéral a écartée dans l'ATF 149 I 182. Or si 
l'art. 81a al. 2 Cst. apparaît clair sur ce point, la notion de « part appropriée » du 
financement des transports publics par les voyageurs eux-mêmes excluant que cette 
part puisse être nulle, la délimitation de cette « part appropriée » l'est nettement 
moins. Les recourants se fondent essentiellement, de manière directe et indirecte, sur 
l'avis de droit demandé par l'OFT en 2022. Cet avis – qui n'engage que ses auteurs et 
n'a pas été directement repris ou endossé par l'OFT même si ce dernier le rend 
accessible sur son site Internet –, de même que la question de savoir si l'octroi de la 
gratuité à toutes les personnes de moins de 25 ans (que les auteurs de l'avis de droit 
qualifient de « fraglich », à savoir douteux) ou l'octroi de rabais significatifs aux 
personnes âgées de 65 ans et plus (que les auteurs de l'avis de droit estiment, au 
contraire, au ch. 54, compatibles avec l'art. 81a Cst.), n'a pas encore été examiné par 
le Tribunal fédéral ni, apparemment, par un tribunal cantonal. On ne saurait dès lors 
retenir d'emblée que la réglementation attaquée est inconstitutionnelle, la question 
posée méritant un examen approfondi. 
 
Il résulte de ce qui précède qu'il ne se justifie pas de déroger en l'espèce au principe 
voulu par le législateur d’absence d’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle 
abstrait des normes, ce qui conduit au rejet de la demande d’octroi de l’effet 
suspensif au recours. 
5. 
Il sera statué sur les frais de la présente décision avec l’arrêt à rendre au fond. 


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PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
refuse d’octroyer l’effet suspensif au recours ; 
dit qu’il sera statué sur les frais de la présente procédure dans l’arrêt au fond ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique la présente décision, en copie, à Me Alessandro DE LUCIA, avocat des 
recourants, au Grand Conseil, au Conseil d’État ainsi qu'à l'office fédéral des transports. 
 
 
Le président : 
 
Jean-Marc VERNIORY 
 
 
 
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 
Genève, le 
la greffière :