ge_gerichte · ATA/336/2011 · 2011-05-24 · fr

Résumé:
 Dans le cadre de la réaffectation conforme au droit de l'ensemble des logements, de divers immeubles propriété de la recourante, le département ne saurait instituer un contrôle des loyers. La LDTR n'autorise en effet l'instauration d'un tel contrôle que lorsque des travaux soumis à ladite loi ont été réalisés (art 10 et ss. LDTR), ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Au surplus, la nature des mesures que le département peut ordonner en application de l'art. 129 LCI est énumérée par cette disposition. L'instauration d'un contrôle des loyers n'y figure pas.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/996/2010-LDTR 
ATA/336/2011 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 24 mai 2011 
1ère section 
dans la cause 
 
 
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE 
L'INFORMATION 
 
contre 
N______ S.A. 
représentée par Me Yves Bonard, avocat 
_________ 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 
juin 2010 (DCCR/956/2010) 


- 2/10 - 
A/996/2010 
EN FAIT 
1) 
 
N______ S.A. est une société anonyme qui a notamment pour but la 
location et la gérance d’immeubles ainsi que l’exploitation de meublés et d’hôtels. 
Elle était domiciliée à Genève jusqu’au 11 février 2011, date à laquelle elle a 
transféré son siège dans le canton du Valais. 
 
 
Elle est également propriétaire de l’immeuble situé 1, rue X______, 1205 
Genève. 
2) 
 
Par décision du 23 septembre 2005, le département de l’aménagement, de 
l’équipement et du logement, devenu depuis lors le département des constructions 
et des technologie de l’information (ci-après : le département), a ordonné à 
N______ S.A. de réaffecter l’ensemble des logements, de divers immeubles 
notamment celui situé 1, rue X______, à des fins d’habitation, soit en location non 
meublée. Après une longue procédure (ATA/525/2006 du 3 octobre 2006 ; Arrêt 
du Tribunal fédéral Ib 740/2006 du 26 janvier 2007), cette décision a été 
confirmée par l’autorité cantonale supérieure, en ce qui concerne l’immeuble en 
question, le 6 mai 2008 (ATA/2010/2008), puis par le Tribunal fédéral le 7 
octobre 2008 (1c_273/2008). 
3) 
 
Le 9 décembre 2008, le département a imparti à N______ S.A. un délai 
échéant le 7 avril 2009 pour restituer à des fins d’habitation (location non 
meublée) l’ensemble des logements de l’immeuble 1, rue X______. 
4) 
 
Le 26 mars 2009, le département a autorisé N______ S.A. à installer des 
boîtes aux lettres et une porte d’entrée sécurisée dans l’immeuble concerné (APA 
31181). 
5) 
 
Le 20 avril 2009, le département a demandé à N______ S.A. de lui 
transmettre, dans les quinze jours, tout document démontrant qu’une situation 
conforme au droit avait été rétablie. 
6) 
 
Un pli similaire a été adressé à l’administrateur de N______ S.A. le 27 mai 
2009, l’avocat constitué pour cette société ayant cessé d’occuper. 
7) 
 
Le 3 août 2009, la régie mandatée par N______ S.A. a transmis au 
département une copie des baux conclus. Ces derniers étaient intitulés « bail à 
loyer pour logement non renouvelable », chacun des logements comportant trois 
pièces : 
- 
l’appartement 1001 était loué à Madame K______ du 1er mai au 31 juillet 
2009 pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 


- 3/10 - 
A/996/2010 
- 
l’appartement 1002 était loué à Monsieur G______ du 1er juillet au 
30 septembre 2009 pour un loyer mensuel de CHF 2'100.- par mois ; 
- 
l’appartement 1003 était loué à la société T______ Ltd, à Londres, du 1er 
juin au 31 août 2009 pour un loyer mensuel de CHF 5'100.- ; 
- 
l’appartement 1004 était loué à Monsieur D______ du 15 juillet au 15 
octobre 2009 pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 
- 
l’appartement 1005 était loué du 1er juillet au 30 septembre 2009 à 
Monsieur A______ pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 
- 
l’appartement 1006 était loué du 1er juillet au 30 septembre 2009 à Monsieur 
V______ pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 
- 
l’appartement 1007 était loué à la banque Y______ & Cie (ci-après : 
LODH) du 1er mai au 31 juillet 2009 pour un loyer mensuel de CHF 4'100.-
 ; 
- 
l’appartement 1008 était loué à Monsieur T______ du 1er août au 31 octobre 
pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 
- 
l’appartement 1009 était loué à Madame M______ du 1er août au 31 octobre 
2009 pour un loyer mensuel de CHF 4’100.- ; 
- 
l’appartement 1010 était loué à Monsieur W______ du 1er juin au 31 août 
2009 pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 
- 
l’appartement 1011 au quatrième étage était loué par la société I______ du 
1er mai au 31 juillet 2009 pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 
- 
l’appartement 1012 au quatrième étage était loué à Madame S______ du 1er 
juillet au 31 septembre 2009 pour un loyer mensuel de CHF 4'100.- ; 
8) 
 
Le 21 septembre 2009, le département s’est adressé à N______ S.A. Les 
baux produits ne correspondaient en rien aux critères usuels en matière de location 
de logements ordinaires, non meublés. A l’exception de deux d’entre eux [sic ; 
recte l’un d’entre eux], le loyer s’élevait à CHF 16'400.- ou plus par pièce et par 
année. Les baux, non renouvelables, étaient limités à trois mois. 
 
 
Au vu de ces éléments, les conditions requises pour le rétablissement d’une 
situation conforme au droit n’apparaissaient pas satisfaites. N______ S.A. était 
invitée à communiquer, dans un délai de trente jours, au département l’état locatif 
des logements concernés avant leur exploitation non autorisée. 
9) 
 
Le 12 octobre 2009, N______ S.A. a indiqué au département qu’elle n’avait 
jamais été en possession des baux antérieurs, comme cela ressortait des derniers 


- 4/10 - 
A/996/2010 
arrêts rendus. Les parties à un contrat de bail étaient libres d’en déterminer les 
termes, tels que la durée et le montant des loyers. Seul le locataire pouvait 
contester le loyer initial. 
10) 
Le 16 décembre 2009, le département a accordé à N______ S.A. un délai de 
trente jours pour produire les baux ou un état locatif antérieur à 1996, soit au 
moment où l’immeuble était exploité sous la forme de logement ordinaire ou, à 
défaut, pour produire un état locatif basé sur un calcul de rendement de 
l’immeuble au sens de l’art. 269 de la loi fédérale complétant le Code civil suisse 
du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations (CO - RS 220). 
 
 
A défaut, le département fixerait le loyer des appartements en tenant compte 
des plafonds admis par la loi sur les démolitions, transformations et rénovations 
de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de 
l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). 
11) 
Le 19 janvier 2010, N______ S.A. a confirmé au département qu’elle n’était 
pas en possession des baux d’un état locatif antérieur à 2006. Ce dernier n’était 
pas en droit d’exiger la production d’un état locatif basé sur un calcul de 
rendement, ni à fixer les loyers des appartements en tenant compte du plafond 
admis par la LDTR. 
12) 
Par décision du 11 février 2010, le département a ordonné à N______ S.A. 
de produire un état locatif basé sur un calcul de rendement de l’immeuble au sens 
de l’art. 60 CO et ce, dans un délai de trente jours. A défaut, les loyers seraient 
fixés en tenant compte du plafond admis par la LDTR. 
 
 
Dite décision était notifiée sous la menace des peines de droit, au sens de 
l’art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). 
13) 
Le 17 mars 2010, N______ S.A. a recouru auprès de la commission 
cantonale de recours en matière administrative (ci-après : la commission), 
devenue depuis le 1er janvier 2011 le Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI). 
 
 
Le département entendait contrôler les loyers de l’immeuble alors que tant 
le droit fédéral que la jurisprudence interdisaient aux autorités administratives 
d’intervenir dans les rapports directs entre les parties à un contrat de bail. 
 
 
Lorsque le département avait autorisé l’installation de boîtes aux lettres et 
de portes sécurisées, il n’avait pas considéré que les loyers violaient la LDTR, 
bien qu’il ait été à ce moment-là en possession des baux. 
14) 
Le 22 juin 2010, les parties ont été entendues en audience de comparution 
personnelle, chacune d’entre elles campant sur ses positions. 


- 5/10 - 
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15) 
Par décision du 29 juin 2010, la commission a admis le recours. 
 
 
Les décisions et arrêts antérieurs avaient ordonné à N______ S.A. de 
rétablir une situation conforme au droit. N______ S.A. n’avait effectué aucuns 
travaux soumis à la LDTR permettant d’imposer un contrôle des loyers. En 
conséquence, la décision devait être annulée. 
16) 
Par acte remis à la poste le 2 août 2010, le département a recouru auprès du 
Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre 
administrative de la section administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative). Les loyers des appartements propriétés de N______ 
S.A., soit CHF 8'400.-, CHF 16'400.- et CHF 20’400.- la pièce par année pour une 
durée de trois mois non renouvelable correspondaient à ce qui se faisait dans la 
pratique pour la mise à disposition de logements meublés. 
 
 
Dans cette situation, le département avait demandé, faute de mieux et par 
analogie, que le calcul des loyers se fonde sur le rendement locatif de l’immeuble, 
à défaut il prendrait en considération le seuil maximum autorisé par la loi. Il ne 
s’agissait pas d’instituer un contrôle des loyers tel que celui imposé dans le cadre 
des art. 6 al. 3 et 9 al. 3 LDTR, mais bien de faire respecter sa décision initiale du 
23 septembre 2005. 
 
 
En conséquence, la décision prononcée le 11 février 2010 devait être 
rétablie. 
17) 
Le 30 septembre 2010, N______ S.A. s’est opposée au recours. 
 
 
Le droit du bail était soumis au principe de la liberté contractuelle en 
application des dispositions du CO et seul le locataire pouvait se plaindre du 
montant du loyer. 
 
 
En cas de transformation ou de démolition, certes l’Etat pouvait contrôler 
les loyers, en application de la LDTR. La décision du 23 décembre 2005 imposait 
que les appartements soient affectés à du logement non meublé et ne permettait 
pas d’instituer un contrôle des loyers. 
 
 
Le respect de cette décision pouvait être assuré par des moyens légaux et 
efficaces, tel un transport sur place, et ne nécessitait pas la production des 
documents sollicités par le département. 
18) 
Le 14 octobre 2010, le juge délégué à l’instruction de la cause a fixé aux 
parties un délai échéant le 29 octobre 2010 pour solliciter d’éventuels actes 
d’instruction complémentaires. 
19) 
Le 29 octobre 2010, le département a relevé qu’un transport sur place ne 
permettrait pas de constatations utiles à la procédure. L’affectation de l’immeuble 


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avait été modifiée à une période indéterminée, passant d’habitation à résidence 
meublée, et les travaux effectués depuis avaient été réalisés sans que les loyers 
puissent être contrôlés. La seule possibilité de vérifier l’application de la décision 
de 2005 était la production d’un état locatif antérieur au changement d’affectation. 
Le département aurait aussi pu demander la liste détaillée des travaux réalisés, ce 
que l’autorité judiciaire pouvait faire en tout état. 
20) 
Le 8 novembre 2010, le juge délégué a interpellé également la fédération 
internationale des syndicats de travailleurs de la chimie, de l’énergie, des mines et 
des industries (ci-après : I______) et LODH, sociétés domiciliées à Genève et 
ayant loué des appartements dans l’immeuble, afin de savoir si, lors de la location, 
les appartements concernés étaient meublés ou pas. 
 
 
Le 13 décembre 2010, l’I______ s’est déterminée. Elle avait loué des 
appartements à N______ S.A. qui avaient été facturés non meublés. Ils avaient été 
meublés par un tiers et la locataire n’y avait pas installé ses propres meubles. 
 
 
De son côté LODH a indiqué, le 15 novembre 2010, que l’appartement loué 
était meublé et que le collaborateur qui l’avait utilisé n’avait pas dû y installer ses 
meubles. 
21) 
Le 6 décembre 2010, le Tribunal administratif a tenu une audience 
d’enquêtes, à laquelle les personnes physiques ayant loué des appartements et 
dont les coordonnées avaient été retrouvées ont été convoquées. 
 
 
Seule Madame Anne-Lena Meyer s’est présentée. 
 
 
Elle a indiqué avoir été locataire d’un logement à la rue X______ du 1er au 
15 ou au 17 août 2009. Le loyer, réglé par son employeur, W______, avait été 
versé pour cette durée. Dès le 17 août 2009, elle avait trouvé un autre 
appartement. Le logement de la rue X______ était totalement meublé. Les draps 
étaient fournis et une femme de ménage venait une fois par semaine. Il y avait du 
savon dans la salle de bains. 
 
 
C’était elle qui avait signé le bail, qui avait été modifié quelques jours après, 
lorsque la date de son départ avait été convenue. La modification du contrat avait 
été négociée par une agence immobilière mandatée par son employeur, la société 
C______. En quittant l’appartement, elle avait remis la clé au concierge, qui était 
parfois dans un bureau au rez-de-chaussée. Cette personne n’était pas fiable car 
elle n’était pas venue la chercher à l’aéroport, contrairement à ce qui avait été 
convenu. 
 
 
Elle était entrée dans l’appartement le lundi 3 août 2009 et ne savait pas qui 
avait meublé ce logement. 


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22) 
Une seconde audience de comparution personnelle des parties et d’enquêtes 
a eu lieu le 24 janvier 2011. 
 
 
L’administrateur de N______ S.A. a expliqué qu’il avait remis les 
appartements en location non meublés. Les sociétés avec lesquelles il avait des 
contacts étaient prêtes à verser les loyers fixés et à s’occuper elles-mêmes de les 
meubler pour les personnes pour lesquelles elle les mettaient à disposition. A 
l’origine, les baux avaient été conclus pour une durée de trois mois, car une vente 
par lots était envisagée si la mise en location ne fonctionnait pas. Cette hypothèse 
ne s’était pas présentée, les appartements ayant été régulièrement loués, en 
particulier par les sociétés W______ et par LODH. Il était en négociation avec 
l’Hospice général et la Croix-Rouge, intéressés à louer ces logements et à les 
meubler pour leurs usagers. N______ S.A. n’avait jamais fourni de meubles, ni 
directement, ni indirectement. Lorsqu’elle louait des appartements meublés, le 
loyer était 30 à 40 % plus élevé. 
 
 
Le département a maintenu sa position. Il était probable que d’autres 
immeubles soient exploités de cette manière à Genève, mais il était dans 
l’impossibilité de procéder à des contrôles systématiques. 
 
 
Au terme de l’audience, les parties ont renoncé à l’audition de deux 
locataires, qui s’était excusé pour l’un ou n’avait pas été atteint pour l’autre. 
23) 
Le 16 mars 2011, N______ S.A. a produit divers documents, soit : 
- 
un courrier de la société R______ Sàrl indiquant qu’aucun appartement 
n’avait été meublé par ses soins à la demande de N______ S.A. Les meubles 
qui étaient loués étaient installés pour le compte des locataires et les factures 
avaient été libellées en leur nom. R______ Sàrl était fréquemment sollicitée 
par des intermédiaires tels que sociétés de relocation dont les clients étaient 
le plus souvent des compagnies multinationales ; 
- 
un courrier de la société Z______ S.A. adressé à N______ S.A. le 23 février 
2011. D.______ S.A. confirmait n’avoir jamais travaillé directement ou 
indirectement avec N______ S.A. Ses prestations étaient facturées 
directement aux locataires des appartements ou à leurs employeurs ; 
- 
un avenant au bail conclu avec LODH prolongeant celui-là pour une durée 
de trois mois ; 
- 
un courrier électronique d’une représentante de la société O______ UK, à 
Londres, au terme duquel les clients de la société signaient des contrats de 
bail avec N______ S.A. pour des appartements non meublés, puis d’autres 
contrats, avec d’autres sociétés, pour la fourniture de meubles, d’accessoires 
et de services tels que le nettoyage. 


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N______ S.A. précisait que O______ UK était mandataire pour la gestion 
du relogement des expatriés des clients de C______ , qui s’occupait notamment de 
la relocation du personnel de W______. 
24) 
Le 1er avril 2011, le département a indiqué qu’il n’avait pas d’autres 
requêtes d’acte d’instruction à faire valoir. N______ S.A. n’ayant pas non plus 
sollicité de tels actes, la procédure a été gardée à juger le même jour. 
EN DROIT 
1) 
 
Depuis le 1er janvier 2011, suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l'ensemble des 
compétences jusqu'alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre 
administrative de la Cour de justice, qui devient autorité supérieure ordinaire de 
recours en matière administrative (art. 131 et 132 LOJ). 
 
 
Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 
2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette 
dernière est ainsi compétente pour statuer. 
2) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est 
recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
aLOJ ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10 dans sa teneur au 31 décembre 2010). 
3) 
a. 
L’art. 44 LDTR dispose que celui qui contrevient aux dispositions de la 
présente loi est passible des mesures et des sanctions administratives prévues par 
les art. 129 à 139 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et des peines plus élevées prévues par le CP. 
 
b. 
L’art. 129 LCI prévoit que, dans les limites des dispositions de l’art. 130, le 
département peut ordonner, à l’égard des constructions, des installations ou 
d’autres choses, notamment la remise en état (let. e). Selon l’art. 130 LCI, ces 
mesures peuvent être ordonnées par le département lorsque l’état d’une 
construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux 
prescriptions de la présente loi, des règlements qu’elle prévoit ou des autorisations 
délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires. 
 
 
L’art. 129 LCI précité reconnaît une certaine marge d’appréciation à 
l’autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme 
au droit, dont elle doit faire usage dans le respect des principes de la 
proportionnalité, de l’égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte 
des divers intérêts publics et privés en présence (Ch. ACKERMANN 


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SCHWEN-DENER, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des 
Verwal-tungsrechts, Zurich 2000, p. 2). 
4) 
 
L'autorité recourante soutient que, pour vérifier que N______ S.A. a bien 
respecté l'ordre de remise en état du 23 septembre 2005 lui ordonnant de 
réaffecter les appartements de l'immeuble au logement ordinaire, c'est-à-dire de la 
location non meublée. Le département ne pouvait intervenir que sur la base d'un 
contrôle effectif des modalités de mise à disposition des locaux concernés. Dès 
lors que les loyers correspondaient à ceux perçus dans la pratique pour les 
appartements meublés, le département alléguait qu’il était fondé, par une 
application analogique de la LDTR, à exiger de N______ S.A. qu'elle se base sur 
le rendement locatif de l'immeuble, subsidiairement sur le seuil maximum autorisé 
par la loi, pour fixer les loyers. 
5) 
a. 
Ainsi que l'a relevé la commission, la LDTR n'autorise l'instauration d'un 
contrôle des loyers que lorsque des travaux soumis à ladite loi ont été réalisés 
(art 10 et ss. LDTR). Tel n'a pas été le cas en l'espèce dès lors que la décision 
prononcée le 23 juin 2005 visait à redonner à l'immeuble concerné une affectation 
conforme au droit, sans qu’il n’y ait de démolition ou de transformation. 
 
 
Sur ce point, la décision de la commission ne peut qu'être confirmée. 
 
b. 
Au surplus, la nature des mesures que le département peut ordonner en 
application de l'art. 129 LCI est énumérée par cette disposition. L'instauration d'un 
contrôle des loyers n'y figure pas. 
6) 
 
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté et la décision prononcée par 
la commission le 22 juin 2010 confirmée. 
7) 
 
Au vu de cette issue, une indemnité de CHF 1'500.- sera allouée à N______ 
S.A, qui obtient gain de cause (art. 87 LPA). Aucun émolument ne sera mis à la 
charge du département (art. 11 al. 2 du règlement sur les frais, émoluments et 
indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 


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déclare recevable le recours interjeté le 16 novembre 2010 par le département des 
constructions et des technologies de l'information contre la décision du 22 juin 2010 de 
la commission cantonale de recours en matière aministrative ; 
au fond : 
le rejette ; 
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 
met à la charge de l’Etat de Genève une indemnité de CHF 1'500.- en faveur de 
N______ S.A.; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt au département des constructions et des technologies de 
l’information, à Me Yves Bonard, avocat de l’intimée, ainsi qu’au Tribunal 
administratif de première instance. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy et Hurni, juges. 
Au nom de la chambre administrative : 
la greffière de juridiction : 
 
 
M. Tonossi 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière :