ge_gerichte · ATA/235/2014 · 2014-04-08 · fr

Résumé:
 Le recourant se plaignait de la violation de son droit à la consultation du dossier avant la prise de décision par le service. Conformément à la jurisprudence, le service aurait dû procurer au recourant le barème des sanctions, ainsi que le nom des dénonciateurs. En outre, le service était tenu de demander un préavis à la Commission instituée par la LTaxis dans le cadre d'infractions impliquant des amendes et la suspension de l'autorisation d'exploitation.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/1093/2013-TAXIS 
ATA/235/2014 
COUR DE JUSTICE 
Chambre administrative 
Arrêt du 8 avril 2014 
1ère section 
 dans la cause 
 
Monsieur X______ 
 
contre 
SERVICE DU COMMERCE 
 
 


- 2/10 - 
A/1093/2013 
EN FAIT 
1) 
 
Monsieur X______, né le ______ 1962, exploite un taxi de service public en 
qualité d'indépendant, immatriculé GE Y______. 
2) 
 
Le 26 août 2011, le service du commerce (ci-après : Scom), a reçu une 
dénonciation pour refus de course déposée contre M. X______ par deux 
chauffeurs de taxi. 
 
 
Le 23 août 2011 à environ 15h15, cinq clients avaient sollicité les services 
de M. X______ pour se rendre de l'Aéroport international de Genève (ci-après : 
AIG) à l'avenue Louis-Casaï 56. Leur choix s'était porté sur lui car il conduisait 
une voiture de type « monospace » et pouvait les transporter les cinq à la fois. Il 
avait refusé la course, au motif que la distance était trop courte. Lesdits clients 
avaient finalement été transportés par les deux chauffeurs qui avaient dénoncé 
M. X______. Quant aux clients, ils n'avaient pas souhaité déposer de plainte 
eux-mêmes. 
3) 
 
Par courrier recommandé du 30 mars 2012, le Scom a informé M. X______ 
de l’ouverture d’une procédure administrative à son encontre suite à une plainte 
menant au constat d'une ou plusieurs infractions à la loi sur les taxis et limousines 
(transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 
21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30) et lui a imparti un délai au 16 avril 2012 pour 
exercer son droit d’être entendu au sujet des faits qui lui étaient reprochés. 
4) 
 
Le 10 avril 2012, M. X______ a répondu au Scom par courrier. 
 
 
Au vu des huit mois écoulés depuis les faits reprochés, il ne lui était 
objectivement pas possible de se souvenir exactement des événements. Ne voulant 
pas spéculer inutilement, il se demandait néanmoins si les plaignants étaient de 
bonne foi, car toute personne pouvait déposer une plainte. Il était toujours à 
disposition des clients, étant donné que cet emploi lui permettait de subvenir aux 
besoins de sa famille, et il ne cautionnait en aucun cas les chauffeurs qui 
refusaient des courses. 
5) 
 
Par décision du 8 mars 2013, le Scom a infligé une amende administrative 
de CHF 400.- à M. X______ sur la base des art. 45 à 47 LTaxis. 
 
 
En effet, compte tenu des éléments allégués dans la plainte déposée à son 
encontre, le recourant avait refusé une course depuis l'AIG au motif que la 
distance était trop courte. Partant, les art. 39 al. 1 LTaxis et 23 al. 2 du règlement 
d’exécution de la LTaxis du 4 mai 2005 (RTaxis - H 1 30.01) avaient été violés. 


- 3/10 - 
A/1093/2013 
6) 
 
Par acte posté le 4 avril 2013, M. X______ a recouru contre cette décision 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative), sans prendre de conclusions formelles. Il s'opposait à l'amende 
qui lui avait été infligée. 
 
 
Son droit d'être entendu, particulièrement son droit à la consultation du 
dossier, avait été violé. Alors que la demande avait été faite par téléphone dès la 
réception de la décision querellée, le 3 avril 2013, le Scom lui avait refusé la 
consultation de certaines pièces du dossier ; le nom des dénonciateurs et le barème 
des amendes ne pouvaient pas lui être communiqués. En outre, la consultation de 
son propre courrier du 10 avril 2012 et du barème des amendes lui avait été 
refusée. 
 
 
Les faits étaient constatés de manière incomplète. Il n'avait pas commis de 
refus de course. Les éléments incriminants se basaient uniquement sur une 
dénonciation de deux autres chauffeurs dont les noms lui restaient inconnus. 
7) 
 
Dans sa réponse du 17 mai 2013, le Scom a conclu au rejet du recours et à la 
confirmation de sa décision du 8 mars 2013. 
 
 
Le droit à la consultation du dossier avait été respecté. En droit 
administratif, la consultation du dossier pouvait se voir limitée par l'intérêt public 
ou par des intérêts privés prépondérants. La consultation de pièces secrètes ou 
internes à l'administration pouvait être refusée, pour autant que la décision n'ait 
pas été prise en se fondant uniquement sur lesdites pièces. Le barème des amendes 
permettait exclusivement de définir le montant de celles-ci une fois que 
l'infraction elle-même était déjà qualifiée. Etant un outil interne, il ne se justifiait 
pas de le transmettre au recourant. Les chauffeurs avaient expressément demandé 
à l'autorité de conserver leur anonymat par peur de représailles. Leurs intérêts 
privés primaient le droit du recourant à connaître leurs identités. 
 
 
Les faits étaient corroborés par deux chauffeurs. Aussi, leurs versions 
apparaissaient comme plus vraisemblable que celle du recourant qui n'avait 
apporté aucune preuve pertinente qui permettait de s'écarter des événements tels 
qu'ils étaient présentés par les dénonciateurs. 
 
 
Le montant de l'amende se justifiait par l'infraction commise et la situation 
personnelle du recourant, celui-ci n'ayant soulevé aucune difficulté financière ; 
elle n'était pas disproportionnée. 
8) 
 
Le 28 mai 2013, le juge délégué a accordé aux parties un délai au 21 juin 
2013 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi 
la cause serait gardée à juger. 


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A/1093/2013 
9) 
 
Le 13 juin 2013, le recourant a persisté dans ses conclusions et a insisté sur 
sa bonne foi, produisant des tickets de diverses courses de courtes distances qu'il 
avait accomplies. 
10) 
Le Scom n'a pas formulé d'observations complémentaires. 
EN DROIT 
1) 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 
2) 
 
Selon l’art. 65 al. 1 LPA, l’acte de recours contient, sous peine 
d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du 
recourant. 
 
 
Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de 
ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions du 
recourant. Le fait que ces dernières ne ressortent pas expressément de l’acte de 
recours n’est pas, en soi, un motif d’irrecevabilité, pourvu que l’autorité judiciaire 
et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant 
(ATA/818/2013 du 18 décembre 2013 ; ATA/844/2012 du 18 décembre 2012 ; 
ATA/681/2010 du 5 octobre 2010). Une requête en annulation d’une décision 
doit, par exemple, être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de 
manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision, ainsi que sa volonté 
qu’elle ne développe pas d’effets juridiques (ATA/818/2013 précité ; 
ATA/844/2012 précité ; ATA/670/2010 du 28 septembre 2010 ; Pierre MOOR, 
Droit administratif, Vol. II, 3ème éd., 2011, p. 624 n. 5.3.1.2). 
 
 
Il ressort clairement de l'acte de recours que le recourant demande 
matériellement l'annulation de la décision attaquée, dans la mesure où il dit s'y 
opposer et n'avoir pas commis le refus de course reproché. Le recours est donc 
recevable. 
3) 
 
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner liminairement (Arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_293/2013 du 21 juin 2013 consid. 3), le recourant allègue 
la violation de son droit d'être entendu, particulièrement la possibilité de consulter 
certaines pièces du dossier et d'obtenir le nom de ses dénonciateurs. Il se plaint 
également d'une constatation incomplète des faits. 
4) 
a. 
Les parties ont le droit d'être entendues par l'autorité compétente avant que 
ne soit prise la décision (art. 41 LPA). De plus, tel qu’il est garanti par l’art. 29 
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 


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(Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour 
l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, 
d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (Arrêt du 
Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3), de participer à 
l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son 
résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 138 I 
154 consid. 2.3.3 ; 138 V 125 consid. 2.1 ; 137 II 266 consid. 3.2 ; 137 I 195 
consid. 2.3.1 ; 136 I 265 consid. 3.2 ; 135 II 286 consid. 5.1 ; Arrêts du Tribunal 
fédéral 5A_12/2013 du 8 mars 2013 consid. 4.1 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 
consid. 3.1). 
 
b. 
Au stade non contentieux d'une procédure administrative, le droit de 
consulter le dossier s'exerce en principe sur demande (ATF 132 V 387 
consid. 6.2 ; Alfred KÖLZ/Isabelle HÄNER/Martin BERTSCHI, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, n. 498 ; 
Marc HÄUSLER/Reto FERRARI-VISCA, Das Recht auf Akteneinsicht im 
Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren, Jusletter 08.08.2011, n. 15) ; ce 
qui ressort aussi implicitement des art. 44 et 45 LPA, ce dernier parlant 
notamment de refus de l'autorité d'accorder la consultation du dossier. L'autorité 
qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans sa 
décision est toutefois tenue d'en aviser les parties (ATF 132 V 387 consid. 3.1 ; 
124 II 132 consid. 2b et les arrêts cités). 
5) 
 
Dans le cas d'espèce, par courrier du 30 mars 2012, le Scom a informé le 
recourant de l'ouverture d'une procédure à son encontre, en mentionnant la 
possibilité d'une amende et l'existence d'un courrier de plainte à l'origine de la 
procédure, et lui a imparti un délai au 16 avril 2012 afin de se déterminer sur les 
faits qui lui étaient reprochés. Le 10 avril 2012, le recourant a adressé au Scom ses 
observations, sans formuler la moindre demande d'accès au dossier ni d'obtention 
du nom des dénonciateurs. Le recourant est dès lors forclos à se plaindre d'une 
violation par le Scom de son droit d'être entendu. 
 
 
Partant, ce grief sera écarté ; ce qui ne signifie toutefois pas que le refus 
subséquent du Scom de lui permettre de prendre connaissance du barème des 
amendes et de l'identité des dénonciateurs – il a pu reprendre connaissance de son 
courrier du 10 avril 2012 dans le cadre de la procédure par-devant la chambre de 
céans – soit fondé. 
6) 
 
La LTaxis a pour but d’assurer un exercice des professions de transport de 
personnes au moyen de voitures automobiles et une exploitation des services de 
taxis et de limousines conformes notamment aux exigences de la sécurité 
publique, de la moralité publique, du respect de l’environnement et de la loyauté 
dans les transactions commerciales, ainsi qu’aux règles relatives à l’utilisation du 
domaine public (art. 1 al. 1 LTaxis). 


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L’art. 39 al. 1 LTaxis prévoit que les taxis de service public doivent accepter 
toutes les courses, quel que soit le lieu de prise en charge ou de destination du 
canton (cf. également l’art. 47 al. 1 RTaxis). Cette obligation est précisée à 
l’art. 23 RTaxis pour les courses partant de l’AIG. L’accès, qui est prévu au 
niveau « Arrivées » de l’aéroport, est réservé aux seuls taxis de service public 
(al. 1). Les chauffeurs qui accèdent à la station au niveau « Arrivées » s’engagent 
à accepter le paiement de la course soit par carte de crédit, soit en euros ou en 
dollars américains, et à se rendre à toute destination dans un rayon de 50 km 
(art. 23 al. 2 RTaxis). 
7) 
 
Le recourant s'oppose à l'amende de CHF 400.- qui lui a été infligée. 
8) 
a. 
Selon l’art. 45 al. 1 LTaxis, le département des affaires régionales, de 
l’économie et de la santé (ci-après : le département) (soit pour lui le Scom à teneur 
de l’art. 1 al. 1 et 2 RTaxis) peut infliger une amende administrative de CHF 100.- 
à CHF 20'000.- à toute personne ayant enfreint les prescriptions de la loi ou de ses 
dispositions d’exécution. 
 
b. 
En cas de manquement aux devoirs imposés par la loi ou ses dispositions 
d’exécution par un chauffeur employé ou indépendant, le département peut, en 
tenant compte de la gravité de l’infraction ou de sa réitération, prononcer à 
l’encontre du titulaire de la carte professionnelle de chauffeur de taxi ou de 
limousine la suspension de la carte professionnelle pour une durée de dix jours à 
six mois ou le retrait de la carte professionnelle (art. 46 al. 1 LTaxis). 
9) 
a. 
Force est de constater en l'espèce que l’amende administrative en cause est 
entachée d’un vice procédural, comme la chambre de céans l’a déjà jugé à 
plusieurs 
reprises 
(ATA/818/2013 
précité 
; 
ATA/844/2012 
précité ; 
ATA/757/2011 du 13 décembre 2011). 
 
b. 
Selon l’art. 48 al. 1 LTaxis, une commission de discipline (ci-après : 
la commission), formée des représentants des milieux professionnels, des organes 
de police et de l’office cantonal des automobiles et de la navigation, devenu 
depuis lors l’office cantonal des véhicules (ci-après : l’office), est appelée à 
donner son préavis sur les mesures et sanctions administratives prononcées par le 
département. Ses préavis ont valeur consultative et ne lient pas ce dernier. 
 
c. 
A teneur de l’art. 74 RTaxis, cette commission siège à quatre membres, par 
rotation éventuelle entre eux. Elle est présidée par un représentant du Scom qui 
invite un membre de la police et un membre de l’office à participer aux séances 
(al. 1). Ces dernières sont convoquées par le Scom, autant de fois qu’il le juge 
nécessaire, selon les dossiers en cours (al. 2). Pour les infractions impliquant des 
amendes en application de l’art. 45 de la LTaxis, le préavis de la commission peut 
être donné au service par la seule approbation d’un barème (al. 3). 


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d. 
En plusieurs occasions déjà (ATA/818/2013 précité ; ATA/223/2012 du 
17 avril 2012 ; ATA/844/2012 précité ; ATA/757/2011 précité), la chambre de 
céans a mis en doute la légalité de l’art. 74 al. 3 RTaxis. 
 
e. 
La question de savoir si cette disposition réglementaire dispose d’une base 
légale suffisante sera une fois encore laissée ouverte pour la raison suivante. Selon 
le texte clair de l’art. 74 al. 3 RTaxis, l’approbation par la commission du barème 
ne peut dispenser cette dernière d’émettre un préavis que « pour les infractions 
impliquant des amendes ». Or, tel n’est pas le cas de l'infraction reprochée au 
recourant, le refus de course étant, selon ledit barème, passible d’une amende mais 
aussi d’une suspension de la carte professionnelle. Bien que cette mesure n’ait, en 
l’espèce, pas été prononcée contre le recourant, cela suffit à démontrer que cette 
infraction est considérée comme grave. Le Scom devait ainsi convoquer la 
commission et requérir son préavis, le barème édicté ne se limitant pas à prévoir 
des amendes pour les infractions reprochées et l’art. 48 al. 1 LTaxis ne prévoyant 
pas d’exception à la règle de consultation de cette autorité. 
 
f. 
Conformément à la jurisprudence (ATA/818/2013 ; ATA/223/2012 et 
ATA/757/2011 précités), l’absence de préavis, dans un tel cas, entraîne 
l’invalidation de la décision (Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., 
ch. 2.2.5.4, p. 279 et les références citées). 
10) 
Dans le cas d'espèce, le Scom n'a pas demandé de préavis à la commission 
pour se prononcer sur l'amende infligée au recourant. En conséquence, le recours 
sera partiellement admis et le dossier sera retourné au Scom afin qu’il requière le 
préavis de la commission puis qu’il statue à nouveau. 
11) 
Par économie de procédure, et nonobstant le rejet du grief de violation du 
droit d'être entendu pour les motifs déjà exposés, il convient d'examiner si, suite à 
ce renvoi, le Scom doit ou non fournir au recourant l'accès aux pièces qu'il 
sollicite. 
12) 
Le recourant sollicitait en premier lieu la consultation du barème des 
amendes administratives. La chambre de céans a déjà jugé (ATA/89/2012 du 
15 février 2012 renvoyant à l'ATA/757/2011 précité), que le Scom ne pouvait 
garder confidentiel le barème des amendes administratives. Le barème doit ainsi 
être accessible à chacun, au même titre que le sont les montants des amendes 
d’ordre, par exemple. Dès lors que la LTaxis ne pose pas de limite à la 
consultation du barème, celui-ci est en principe un document accessible au public 
au sens de l’art. 25 al. 2 de la loi sur l’information du public et l’accès aux 
documents du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), qu’on le considère comme un 
préavis général ou comme une forme de directive. Il ne revêt en tout cas pas la 
qualité de pièce interne à l’administration, par quoi l’on entend notamment les 
communications entre fonctionnaires traitant un dossier ou les notes internes dans 
lesquelles l’administration consigne ses réflexions sur l’affaire en cause (Arrêts du 


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Tribunal fédéral 8C_251/2011 du 19 décembre 2011 ; 2C_250/2009 du 2 juin 
2009), ou encore des brouillons, textes inachevés ou procès-verbaux non 
approuvés (art. 25 al. 4 LIPAD). Partant, le Scom doit donner au recourant accès 
au barème. 
13) a. 
Le recourant requérait également de connaître l'identité des dénonciateurs. 
La LPA prévoit l'accès général au dossier, sauf si l'intérêt public ou des intérêts 
privés prépondérants permettent de l'interdire (art. 44 et 45 LPA). Il n'existe pas 
en la matière de norme spécifique et concrète garantissant l'anonymat, et seule est 
interdite l'instruction d'une dénonciation anonyme (art. 10A LPA). Le Tribunal 
fédéral a précisé que l’intérêt de la personne dénoncée à connaitre l'identité de ses 
dénonciateurs peut se voir limiter par les intérêts publics de l'Etat ou les intérêts 
légitimes du tiers dénonciateur. Toutefois, il ne peut être accepté un intérêt 
général pour garantir la confidentialité de tout informateur ; il convient de se 
déterminer par une pesée des intérêts en examinant les intérêts du dénoncé et du 
dénonciateur (ATF 129 I 249 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., 
ch. 2.2.7.6, p. 326 s.). 
 
b. 
Dans le cas d'espèce, le Scom se prévaut des intérêts privés prépondérants 
des deux chauffeurs de taxis. Ces derniers ont expressément requis auprès du 
Scom que leur identité reste secrète : « nous craignons des représailles de la part 
de ce chauffeur et nous vous prions de rester le plus discret possible ». 
Néanmoins, il n'a pas été rendu vraisemblable – rien de tel ne ressort du dossier – 
que le recourant serait une personne dangereuse ou qu'il ait déjà menacé l'intégrité 
ou même les intérêts des deux chauffeurs. En l'état, il ne peut pas être considéré 
que ceux-ci soient exposés à un quelconque risque concret. 
 
c. 
De l'autre côté, le recourant a été sanctionné par le Scom uniquement sur la 
base des propos tenus par ses deux collègues, dont il ignore l'identité. Il est le seul 
à pouvoir déterminer s'il connaît ses dénonciateurs, et s'il existe une animosité ou 
une quelconque rivalité entre eux. De ce fait, il peut seul juger de l'utilité de 
remettre en cause l'authenticité de leur accusation. Il en va de son intérêt privé à 
pouvoir se défendre, qui se double, dans le cadre d'une procédure où l'administré 
est sanctionné uniquement sur la base de faits rapportés par des tiers, de l'intérêt 
public à une saine administration de la justice. L'administré doit en effet pouvoir 
se défendre en ayant connaissance de tous les éléments l'incriminant, ce qui 
permet également à l'autorité judiciaire de ne pas, le cas échéant, confirmer une 
sanction sans être au courant d'éventuels motifs sous-jacents à la dénonciation. 
 
d. 
Dès lors, compte tenu des intérêts en jeu, le Scom ne peut pas refuser de 
divulguer les noms des deux dénonciateurs au recourant avant de prononcer une 
sanction. 
 


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14) 
Pour le surplus, le Scom ne peut ignorer la jurisprudence constante de la 
chambre de céans. Nonobstant celle-ci, il continue à se passer de l’exigence légale 
de recueillir le préavis de la commission pour les infractions impliquant des 
amendes et des suspensions d'autorisation. Aussi un émolument de CHF 500.- 
sera-t-il mis à sa charge, en dérogation au principe général posé à l’art. 87 al. 1 
2ème phr. LPA. Aucune indemnité de procédure ne sera toutefois allouée au 
recourant, qui n’y a pas conclu et n’a pas exposé de frais pour sa défense (art. 87 
al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 4 avril 2013 par Monsieur X______ contre la 
décision du service du commerce du 8 mars 2013 ; 
au fond : 
l'admet partiellement ; 
annule la décision du service du commerce du 8 mars 2013 ; 
renvoie la cause au service du commerce au sens des considérants ; 
dit qu’il est perçu un émolument de CHF 500.-, à la charge du service du commerce ; 
dit qu'aucune d’indemnité de procédure ne sera allouée ; 
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral 
du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Monsieur X______, ainsi qu'au service du commerce. 
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Verniory et Pagan, juges. 


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Au nom de la chambre administrative : 
le greffier-juriste : 
 
 
F. Scheffre 
 
le président siégeant : 
 
 
Ph. Thélin 
 
 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
 
 
 
la greffière :