ge_gerichte · ACST/14/2024 · 2024-09-09 · fr


RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE 
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/920/2024-ABST 
ACST/14/2024 
COUR DE JUSTICE 
Chambre constitutionnelle 
Arrêt du 9 septembre 2024 
 
 dans la cause 
 
A______ 
recourant 
 
contre 
CONSEIL D'ÉTAT 
intimé 
représenté par Me David HOFMANN, avocat 


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EN FAIT 
A. a. Par arrêté du 13 mars 2024, publié dans la Feuille d'avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 15 mars 2024, le Conseil 
d'État a approuvé les délibérations des Conseils municipaux des communes du 
canton de Genève fixant le taux des centimes additionnels pour l'année 2024. 
B. a. Par acte du 15 mars 2024, A______ a recouru auprès de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) 
contre cet arrêté, concluant à son annulation, subsidiairement à sa réforme dans le 
sens que les centimes additionnels pouvant être perçus par les communes 
genevoises correspondent, pour toutes celles-ci, au taux minimal de 25 centimes 
prévu par l'arrêté, plus subsidiairement au taux moyen des montants prévus par 
l'arrêté, de 41.37 centimes. 
La délibération municipale n'avait aucune force légale tant qu'elle n'avait pas été 
approuvée par le Conseil d'État, de sorte que c'était ce dernier qui était titulaire du 
pouvoir législatif, via la procédure d'approbation, et qui agissait en tant qu'autorité 
normative par le biais de son arrêté. L'arrêté était à l'évidence un acte normatif 
cantonal. La chambre constitutionnelle était compétente pour contrôler la 
conformité des normes cantonales au droit supérieur et les actes du Conseil d'État 
étaient sujets à recours. Domicilié à Genève, le recourant était directement touché 
par l'arrêté. Le recours était interjeté dans le délai de 30 jours dès la promulgation 
et était recevable. Subsidiairement, si la chambre constitutionnelle s'estimait 
incompétente, le recours devait être transmis à l'autorité compétente, 
probablement le Tribunal fédéral. 
b. Par réponse du 16 avril 2024, le Conseil d'État, soit pour lui le département des 
institutions et du numérique, s'en est rapporté à justice sur la recevabilité du 
recours et a conclu à son rejet. 
c. Le 29 avril 2024, A______ a maintenu son recours. 
d. Le 15 mai 2024, le Conseil d'État a renoncé à dupliquer et a persisté dans ses 
conclusions. 
e. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 
 
 


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EN DROIT 
1. 
La compétence des autorités est déterminée par la loi et ne peut être créée par 
accord entre les parties (art. 11 al. 1 et 76 de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). La chambre constitutionnelle examine 
d’office sa compétence (art. 11 al. 2 et 76 LPA). Si elle décline sa compétence, 
elle transmet d’office l’affaire à l’autorité compétente et en avise les parties 
(art. 11 al. 3 et 76 LPA). 
2. 
2.1 La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B 
al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05). Le Conseil d'État est chargé de l'exécution des lois et adopte à cet 
effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). 
Selon les travaux préparatoires du projet de loi modifiant la LOJ concernant la 
Cour constitutionnelle, les normes cantonales contrôlées par la chambre 
constitutionnelle sont les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du 
Conseil d'État, au sens des art. 91 et 109 Cst-GE, ainsi que de la loi sur la forme, 
la publication et la promulgation des actes officiels du 8 décembre 1956 
(LFPP - B 2 05). Le texte constitutionnel ne prévoyant pas le contrôle des normes 
communales, il n'était pas proposé de les assujettir à la juridiction 
constitutionnelle, étant précisé qu'elles sont soumises au contrôle du Conseil 
d'État 
en 
sa 
qualité 
d'autorité 
de 
surveillance 
des 
communes 
(MGC 28-29 novembre 2013, session II, tome I [12/20] ; ACST/25/2023 du 2 juin 
2023 du 2 juin 2023 consid. 6 ; ACST/24/2023 du 2 juin 2023 consid. 6). 
2.2 Les arrêtés du Conseil d’État peuvent également faire l’objet d’un contrôle 
abstrait par la chambre constitutionnelle, pour autant qu’ils contiennent des règles 
de droit (ACST/30/2021 du 29 juin 2021 consid. 1a ; ACST/5/2021 du 
2 mars 2021 consid. 1a ; ACST/35/2020 du 23 novembre 2020 consid. 1b), à 
savoir des mesures générales, destinées à s’appliquer à un nombre indéterminé de 
personnes, et abstraites, se rapportant à un nombre indéterminé de situations, 
affectant au surplus la situation juridique des personnes concernées en leur 
imposant une obligation de faire, de s’abstenir ou de tolérer ou en réglant d’une 
autre manière et de façon obligatoire leurs relations avec l’État, ou alors ayant 
trait à l’organisation des autorités (ATF 135 II 328 consid. 2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.2). 
3. 
3.1 Les communes sont soumises à la surveillance du Conseil d’État, qui veille à 
ce qu’elles exercent leurs compétences conformément à la loi (art. 137 Cst-GE). 


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3.2 Le titre V de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 
(LAC - B 6 05) traite de la surveillance de l'État. Les communes sont placées sous 
la surveillance du Conseil d’État. Celui-ci l’exerce plus spécialement par 
l’intermédiaire du département chargé des affaires communales (art. 82 LAC). 
Toutes les délibérations du Conseil municipal sont transmises au département 
(art. 88 al. 1 LAC). Sous réserve des dispositions concernant le référendum 
facultatif et des art. 89, 90, 91, 92 et 93 LAC ainsi que de toute loi spéciale, elles 
sont exécutoires de plein droit (art. 88 al. 2 LAC). 
Les délibérations du Conseil municipal concernant le budget de fonctionnement et 
les comptes annuels, à l'exception des communes de plus de 50'000 habitants, ne 
sont exécutoires qu’après avoir été approuvées par le département chargé des 
affaires communale (art. 90 al. 1 let. a LAC). Lorsqu'une délibération du Conseil 
municipal visée ci-dessus ne reçoit pas l'approbation du département, ce dernier la 
communique au Conseil d'État qui statue par voie d'arrêté (art. 90 al. 3 LAC). 
Les délibérations du Conseil municipal concernant le budget de fonctionnement et 
les comptes annuels des communes de plus de 50'000 habitants ne sont 
exécutoires qu’après avoir été approuvées par le Conseil d’État (art. 91 al. 1 
let. a LAC). Le Conseil d’État statue sur toutes les annulations totales ou partielles 
de délibérations (art. 91 al. 2 LAC). Le Conseil d’État peut statuer sur toute autre 
délibération, soit en se saisissant du dossier, soit sur renvoi du département 
(art. 91 al. 3 LAC). Lorsqu'une délibération du Conseil municipal est annulée 
totalement ou partiellement par le Conseil d'État, ce dernier communique sa 
décision au Conseil administratif ou au maire de la commune, qui peut recourir à 
la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) dans un délai de 30 jours (art. 91 al. 5 LAC). 
3.3 Le budget de fonctionnement doit être approuvé par le Conseil municipal le 
31 décembre au plus tard. Il est approuvé conformément aux art. 90 et 91 LAC le 
20 février au plus tard. Dans l’intervalle, le budget tel qu’approuvé par le 
Conseil municipal peut être mis en œuvre, à titre provisoire, sans que la commune 
ne doive voter un ou plusieurs douzièmes provisionnels (art. 113 al. 1 LAC). Si le 
budget de fonctionnement n’est pas approuvé par le Conseil municipal avant le 
31 décembre, le Conseil municipal doit voter un ou plusieurs douzièmes 
provisionnels. Le Conseil d’État fixe par voie réglementaire les règles 
d’application (art. 113 al. 2 LAC). Le Conseil d’État approuve par un arrêté le 
nombre des centimes additionnels communaux à percevoir pour l’exercice 
budgétisé (art. 113 al. 3 LAC). En approuvant le budget, le Conseil municipal ne 
peut pas dépasser la somme totale des charges fixées par l’exécutif, sans prévoir 
concurremment la couverture financière de ce dépassement. L’emprunt ne peut 
être considéré comme une couverture financière (art. 113 al. 4 LAC). 


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3.4 Lorsqu’une délibération d’un Conseil municipal fait l’objet d’un recours à la 
chambre administrative, ce recours est communiqué au Conseil d’État, qui a accès 
au dossier de la cause (art. 100 al. 1 LAC). La chambre administrative peut 
impartir un délai convenable au Conseil d’État pour décider s’il entend annuler la 
délibération attaquée en application de l’art. 89 LAC (art. 100 al. 2 LAC). 
4. 
Lorsque les recettes d’une commune, provenant de ses propres biens, des 
allocations ou des répartitions qui lui sont faites par l’État sur des taxes ou impôts, 
ou de ses autres ressources, ne lui permettent pas de subvenir à ses dépenses, elle 
est autorisée à percevoir un impôt communal, sous forme de centimes additionnels 
applicables en supplément : aux impôts cantonaux sur le revenu et la fortune des 
personnes physiques et sur le bénéfice net et le capital des personnes morales 
(let. a) ; aux taxes cantonales mentionnées à l’art. 293 let. C de la loi générale sur 
les contributions publiques du 9 novembre l887 (LCP - D 3 05 ; art. 291 LCP). 
Ces impôts sont perçus en vertu de délibérations des Conseils municipaux, qui 
sont soumises au référendum municipal et à l’approbation du Conseil d’État 
(art. 292 al. 1 LCP). L’imposition de centimes additionnels sur les impôts 
cantonaux et leur taux peuvent être votés pour une durée indéterminée dans les 
communes de Genève, Carouge, Lancy, Chêne-Bougeries, Vernier et 
Chêne-Bourg (art. 292 al. 2 LCP). Dans les autres communes, l’imposition de 
centimes additionnels doit être décidée et le taux en être fixé chaque année, lors de 
l’établissement du budget communal et suivant les besoins de la commune 
(art. 292 al. 3 LCP). 
5. 
5.1 Aux termes de l’art. 132 LOJ, la chambre administrative est l’autorité 
supérieure ordinaire de recours en matière administrative ; les compétences de la 
chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales sont réservées 
(al. 1). Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des 
autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6, al. 1, let. a et e, 
et 57 LPA ; sont réservées les exceptions prévues par la loi (al. 2). Le recours à la 
chambre administrative est ouvert dans d’autres cas lorsque la loi le prévoit 
expressément (al. 6). 
5.2 Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). 
Constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de 
l’intéressé, l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui 
règle d’une autre manière obligatoire ses rapports avec l’État (arrêt du Tribunal 


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fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et l’arrêt cité ; 
Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure genevoise, 
2017, p.18 n. 66). 
6. 
6.1 En l'espèce, le recourant recourt contre l'arrêté du Conseil d'État du 
13 mars 2024 par lequel ce dernier a approuvé les délibérations des 
Conseils municipaux des communes genevoises fixant le taux des centimes 
additionnels communaux pour l'année 2024. 
Un tel arrêté ne constitue ni une loi constitutionnelle, ni une loi, ni un règlement 
du Conseil d’État. 
Il s'agit d'un arrêté du Conseil d'État rendu non pas en vertu d'une délégation 
législative lui permettant d'édicter des règles de droit, mais dans le cadre de ses 
compétences en tant qu'autorité de surveillance des communes au sens de la LAC. 
Cet arrêté ne fixe pas en tant que tel le taux des centimes additionnels mais se 
limite à approuver les taux arrêtés par les communes par délibération de leurs 
Conseil municipaux dans le cadre de leurs compétences. Il ne contient ainsi pas de 
règles de droit. 
Il ne s'agit par conséquent pas d'un acte normatif sujet à recours devant la chambre 
constitutionnelle au sens des art. 124 let. a Cst-GE et 130B al. 1 let. a LOJ. 
L'arrêt du Tribunal fédéral 2C_692/2008 du 24 février 2009 cité par le recourant, 
soit l'ATF 135 II 156, ne conduit pas à une autre conclusion. Cet arrêt, dont le 
recourant déduit que l'arrêté ici litigieux serait « à l'évidence un acte normatif », 
concerne la recevabilité d'un recours auprès du Tribunal fédéral, et non auprès de 
la chambre constitutionnelle, contre un arrêté du Conseil d'État d'un autre canton, 
soit Neuchâtel, qui n'a aucun rapport avec la problématique de l'approbation de 
taux de centimes additionnels communaux ici litigieuse, puisqu'il fixe les 
modalités de subventionnement des dépenses scolaires. L'arrêté litigieux contenait 
en l'occurrence des règles de droit, au contraire du cas d'espèce. 
La chambre constitutionnelle est par conséquent incompétente et le recours 
interjeté devant elle est irrecevable. 
6.2 Le recourant conclut subsidiairement à la transmission du recours à l'autorité 
compétente. 
L'irrecevabilité du recours devant la chambre constitutionnelle soulève la question 
de savoir si cet arrêté est sujet à recours devant une autre juridiction. Seule entre 
en considération la chambre administrative. En effet, contrairement à ce que 
suggère le recourant, l'arrêté attaqué ne constitue pas non plus, faute de contenir 
des règles de droit (cf. consid. 6.1), un acte normatif cantonal au sens de l'art. 82 
let. b de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) 
contre lequel il y aurait un recours direct auprès du Tribunal fédéral en application 


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de l'art. 87 al. 1 LTF. Par ailleurs, les décisions rendues dans des causes de droit 
public sont sujettes à recours préalable devant les instances cantonales (art. 82 
let. a, 86 al. 1 let. d, 113 et 114 LTF), ce qui amène à l'examen de la compétence 
de la chambre administrative. 
Il convient donc d'examiner si l'arrêté attaqué doit être considéré comme une 
décision sujette à recours devant la chambre administrative. 
Le recourant a formé son recours non pas contre la délibération du 
Conseil municipal fixant le ou les taux de centimes additionnels communaux qui 
lui est ou sont applicables, mais contre l'approbation par le Conseil d'État desdits 
taux. Or, comme vu précédemment, l'approbation est prononcée en vertu du 
pouvoir de surveillance des communes et n'a ni vocation, ni pour effet de 
réglementer la situation des contribuables. Ce n'est pas l'approbation du Conseil 
d'État qui touche le cas échéant aux droits et obligations de ces derniers, mais les 
délibérations communales fixant les taux. L'arrêté d'approbation n'est par 
conséquent pas une décision sujette à recours devant la chambre administrative. 
La LAC prévoit d'ailleurs spécifiquement que la possibilité d'interjeter le recours 
contre un arrêté du Conseil d'État relatif à une délibération communale revient aux 
communes (Conseil administratif ou maire) et ceci seulement en cas d'annulation 
totale ou partielle de la délibération. 
À cela s'ajoute que le recourant critique non pas le bien-fondé de l'approbation du 
Conseil d'État dans le cadre de ses tâches de surveillance des communes, mais le 
système de perception des centimes additionnels communaux lui-même, et donc 
la législation permettant leur perception. Ce sont là des griefs qui pourraient 
éventuellement être soulevés contre ladite législation, dans le cadre d'un recours 
abstrait – qui n'est aujourd'hui toutefois plus possible, les dispositions étant déjà 
adoptées de longue date – ou dans le cadre d'un recours concret – taxation ou 
éventuellement délibérations municipales à supposer qu'elles soient sujettes à 
recours –, mais qui sont exorbitants à un litige contre l'approbation des 
délibérations communales fixant les taux des centimes additionnels communaux. 
Tous les griefs sont par conséquent hors de l'objet du litige. 
Dans ces circonstances, la chambre administrative ne serait en tout état pas 
compétente pour connaître du recours, qui serait devant elle manifestement 
irrecevable, faute de décision attaquable et de griefs recevables, de sorte qu'il ne 
se justifie pas de le lui transmettre. 
Le recours ne pouvant pas faire l'objet d'une transmission, il sera seulement 
déclaré irrecevable. 


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7. 
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du 
recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 
déclare irrecevable le recours interjeté le 16 avril 2024 par A______ contre l'arrêté du 
Conseil d'État du 13 mars 2024 ; 
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ; 
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à A______ ainsi qu'à Me David HOFFMANN, avocat du 
Conseil d'État. 
Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Patrick CHENAUX, 
Philippe KNUPFER, Claudio MASCOTTO, juges. 
Au nom de la chambre constitutionnelle : 
la secrétaire-juriste : 
 
 
 
J. BALZLI 
 
le président : 
 
 
 
J.-M. VERNIORY 
 
 


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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
 
 
la greffière :