ge_gerichte · ATA/510/2010 · 2010-08-03 · fr

Résumé:
 Amende infligée à un membre d'un mouvement politique pour affichage politique sur le domaine public. Atteinte au droit à la liberté d'opinion et d'information (ou liberté d'expression) jugée admissible en l'espèce, en raison des possibilités offertes par la ville à tous les mouvements politiques d'afficher gratuitement leurs messages sur des emplacements destinés à cet effet, répartis en différents points de la cité.

RÉPUBLIQUE ET 
 
CANTON DE GENÈVE
POUVOIR JUDICIAIRE 
A/4382/2009-LCI 
ATA/510/2009
ARRÊT 
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
du 3 août 2010 
 
dans la cause 
 
Monsieur B______ 
représenté par Me Pierre Bayenet, avocat 
contre 
VILLE DE GENÈVE 
 
_________ 
Recours contre la décision de la commission cantonale de recours en matière 
administrative du 19 avril 2010 (DCCR/551/2010) 


- 2/9 - 
A/4382/2009 
EN FAIT 
1. 
 
Le 6 octobre 2009 à 22h00, des agents du service de la sécurité et de l’espace 
publics de la Ville de Genève (ci-après : la ville) ont interpellé Monsieur B______ 
qui se trouvait à la rue De-Miléant en train d’apposer des affichettes sur des poteaux 
de signalisation lumineuse et d’éclairage publics implantés sur le domaine public. 
 
 
Une quinzaine d’affichettes semblables avaient préalablement été apposées sur 
de tels supports au carrefour de la place des Charmilles. Elles invitaient les citoyens à 
voter en faveur de la liste n° 4 du groupe « solidarités » et du parti du travail lors de 
l’élection à venir du Grand Conseil. Elles titraient « résistons ensemble pour vivre 
mieux » et « non au bouclier fiscal, oui au bouclier social ». 
 
 
Ces affichettes étaient fixées autour des poteaux et disposées dos à dos. Elles 
étaient réunies entre elles au moyen d’agrafes ou de ruban adhésif sans atteinte ou 
souillure au support. 
 
 
Un procès-verbal de contravention a été dressé à cette occasion. 
2. 
 
Le 6 novembre 2009, la ville a prononcé une amende administrative de 
CHF 200.- à l’encontre de M. B______ pour « affichage politique ou artistique en 
dehors des supports utilisés ou effectué sans autorisation ». 
 
 
L’amende était fondée sur les art. 13 de la loi sur l’exercice des droits 
politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05), 85 de la loi sur les routes du 28 avril 
1967 (LRoutes - L 1 10) et 1 ss du règlement sur la propreté, la salubrité et la sécurité 
publique du 17 juin 1955 (RPSS - F 3 15.04). 
3. 
 
Le 7 décembre 2009, M. B______ a recouru contre cette décision auprès de la 
commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : CCRA), 
invoquant principalement une violation du principe de la légalité et de sa liberté 
d’opinion, d’information et d’expression (art. 16 al. 1 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 - et 10 § 1 de la Convention 
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 
1950 - CEDH - RS 0.101). 
4. 
 
Par décision du 19 avril 2010, la CCRA a rejeté ledit recours pour des motifs 
qui seront repris, en tant que besoin, dans la partie en droit ci-après. 
5. 
 
Le 20 mai 2010, M. B______ a recouru auprès du Tribunal administratif contre 
cette décision, concluant à son annulation ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de 
procédure. 


- 3/9 - 
A/4382/2009 
 
 
L’amende était dépourvue de base légale, car aucune loi ne réprimait 
l’affichage libre à contenu politique. La loi sur les procédés de réclame du 9 juin 
2000 (LPR - F 3 20) réglementait l’affichage de la publicité commerciale. 
L’affichage politique était régi par la LEDP qui n’interdisait pas l’affichage libre. La 
loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05) ne pouvait non plus fonder 
l’amende litigieuse, car l’affichage auquel le recourant avait procédé ne constituait 
pas un usage accru du domaine public, d'une part, et le Tribunal fédéral avait exclu la 
soumission à autorisation de la distribution d’imprimés politiques sur le domaine 
public et affirmé que ce bien ne servait pas uniquement à la circulation mais à la 
communication sociale et à la diffusion des idées, d'autre part. La LRoutes excluait 
de son champ d’application l’affichage sur le domaine public à son art. 56 al. 3 qui 
prévoyait que « l’emploi de procédés de réclame [était] régi par la LPR ». 
 
 
En outre, l’affichage politique sur le domaine public ne pouvait être soumis à 
autorisation sans que ne soit violées la liberté d’opinion, d’information et 
d’expression garantie par les art. 16 Cst. et 10 CEDH. 
6. 
 
La CCRA a transmis au Tribunal administratif ses observations et son dossier 
le 1er juin 2010. 
7. 
 
La ville a déposé ses observations le 22 juin 2010 et conclu au rejet du recours. 
 
 
L’affichage politique entrait certes dans le champ d'application de la liberté 
invoquée par le recourant. Celle-ci pouvait toutefois être restreinte moyennant le 
respect des conditions posées par la loi et la jurisprudence (base légale, intérêt public 
ou protection d'un droit fondamental d'autrui, proportionnalité). 
 
 
La base légale était constituée de l’art. 13 LDPu qui soumettait à autorisation 
l’usage accru du domaine public. L’activité du recourant constituait un tel usage. 
L’intérêt public résidait dans la nécessité pour l’Etat de conserver la maîtrise des 
biens publics, leur intégrité et leur usage conforme à leur destination. Le principe de 
la proportionnalité n’était par ailleurs pas violé car des canaux de diffusion gratuits 
étaient mis à disposition des partis, associations et groupements politiques ; pas 
moins de trois mille emplacements d’affichage de même forme et de même surface 
leur étaient dévolus, dès le vingt-huitième jour précédent le dernier jour du scrutin en 
cas d’élections. 
 
 
La restriction au droit fondamental invoquée était ainsi admissible. 
 
 
Quant à l’amende, elle trouvait son fondement dans l’art. 85 LRoutes qui 
prescrivait qu’une amende administrative pouvait sanctionner « tout contrevenant à 
la LDPu ». 
 
 
La ville versait à la procédure la liste des emplacements réservés à l’affichage 
politique en ville. 


- 4/9 - 
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8. 
 
Le 1er juillet 2010, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 
EN DROIT 
1. 
 
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ 
- E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 
2. 
 
Selon l’art. 16 al. 1 Cst., la liberté d’opinion et d’information est garantie. Cette 
disposition consacre le droit de toute personne de former, d’exprimer et de répandre 
librement son opinion (art. 16 al. 2 Cst.) et celui de recevoir librement des 
informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les 
diffuser (art. 16 al. 3 Cst.). En droit conventionnel, cette garantie découle de l’art. 10 
§ 1 CEDH qui dispose que toute personne a droit à la liberté d’expression. La liberté 
d’opinion et d'information au sens de l’art. 16 Cst. englobe la liberté d’expression 
garantie par l’art. 10 CEDH (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. 2, 2ème éd., Berne 2006, p. 262 n° 513). 
 
 
La notion d’opinion se définit de façon large. Elle englobe tout jugement, toute 
appréciation, idée, manifestation de pensée, prise de position, conception, création 
artistique et littéraire, ainsi que toute activité politique (A. AUER/G. 
MALINVERNI/M. HOTTELIER, op. cit., p. 263 n° 514). Selon la jurisprudence 
constante, la liberté d’opinion constitue l’un des fondements essentiels d’une société 
démocratique, l’une des conditions primordiales de son progrès et de 
l’épanouissement de chacun. Elle vaut non seulement pour les informations ou idées 
accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais 
aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent : ainsi le veulent le pluralisme, 
la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de société démocratique 
(ACEDH Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976, série A, n° 24, p. 23, 
§ 49 ; ACEDH Gerger c. Turquie du 8 juillet 1999, n° 24 919/94, § 46, non publié). 
Elle ne protège pas seulement le contenu des informations, mais aussi leur moyen et 
leur modalité de transmission et de réception (ATF 120 Ib 142 = JT 1996 I 643). 
Ainsi, une interdiction générale d’utiliser des haut-parleurs lors de rassemblements 
politiques en plein air viole cette liberté (ATF 107 Ia 64 = JT 1983 I 454). 
3. 
 
La liberté de la presse garantie par l’art. 17 Cst. confère pour sa part aux 
citoyens la possibilité d’utiliser la presse, c’est-à-dire un produit d’imprimerie, pour 
exprimer sa pensée (ATF 120 Ib 142 = JT 1996 I 643). Selon la jurisprudence, la 
notion de produit d’imprimerie doit être interprété dans un sens large, qui comprend 
non seulement les produits reproduits par des moyens typographiques, mais 
également les lithographies, les photographies, les films, les héliographies et toutes 


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sortes de reproductions, pourvus qu’ils soient destinés à la publication et qu’ils 
poursuivent un but idéal (ATF 120 Ib 142 précité et A. AUER/G. MALINVERNI/M. 
HOTTELIER, op. cit., p. 273, n°s 530/531). 
4. 
 
En l’espèce, la pose d’affiches à contenu politique par le recourant tombe 
incontestablement dans le champ de la liberté d’opinion, et d’information. La 
soumission à autorisation de cette activité constitue dès lors une atteinte à cette 
liberté qui doit, pour être valable, respecter les conditions de restrictions figurant à 
l’art. 36 Cst. Cette disposition prévoit que toute restriction d’un droit fondamental 
doit être fondé sur une base légale, être justifié par un intérêt public ou par la 
protection d’un droit fondamental d’autrui et être proportionné au but visé, l’essence 
des libertés étant par ailleurs inviolables. Pour la CEDH, la restriction doit apparaître 
nécessaire dans une société démocratique et répondre à un besoin social impérieux. 
5. 
 
L’exigence de la base légale en matière d’usage accru du domaine public est 
atténuée par le fait qu’en tant que propriétaire, garant et gestionnaire du domaine 
public, l’Etat est fondé à en réglementer l’usage (G. MALINVERNI, Le domaine 
public, éd. F. Bellanger et T. Tanquerel, Genève/Zurich/Bâle 2004, p. 25 ss, p. 30). 
La soumission à autorisation n’est toutefois possible qu’en cas d’usage accru du 
domaine public (ibidem). 
6. 
 
En droit genevois, cette exigence découle de l’art. 13 LDPu qui pose le 
principe selon lequel tout usage accru du domaine public doit faire l’objet d’une 
permission. L'usage accru des voies publiques - qui ne constituent qu'une partie du 
domaine public - est régi par l'art. 56 LRoutes, qui dispose que "toute utilisation des 
voies publiques qui excède l’usage commun doit faire l’objet d’une permission ou 
d’une concession préalable, conformément à la présente loi et aux dispositions de la 
loi sur le domaine public". Le renvoi que cette loi opère à la LPR pour les procédés 
de réclame ne concerne pas l'affichage à contenu politique et n'est ainsi pas 
applicable au cas d'espèce (art. 56 al. 3 LRoutes en relation avec l'art. 2 LPR). 
 
 
Le recourant conteste que la pose d’affichettes sur les lampadaires et les 
poteaux de signalisation lumineuse au moyen du procédé qu’il a utilisé constitue un 
tel usage. 
7. 
 
Selon l’art. 13 al. 1er LDPu, l’usage accru est celui qui excède l’usage commun, 
lequel est décrit par l’art. 12 LDPu comme une utilisation du domaine public 
conforme à sa destination et effectuée dans le respect des droits d’autrui. 
 
 
En l’espèce, les poteaux d’éclairage public et de signalisation lumineuse ne 
sont pas destinés à l’affichage public. La pose d’affiches sur ces supports est sensée 
durer plusieurs jours. Elle s'approprie une partie de la chose publique en l'accaparant. 
Ce procédé ne constitue pas un usage commun et conforme à sa destination de ce 
bien public. Une telle activité ne peut être comparée à la jurisprudence visée par le 
recourant, qui interdit de soumettre à autorisation la distribution de tracts de nature 


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politique par une personne seule sur la voie publique (ATF 96 I 586). Au même titre 
que l’utilisation de haut-parleurs dans la rue (ATAF 107 I a 64 in JT 1983 I 454), 
l’usage fait par le recourant du domaine public doit être considéré comme relevant de 
l’usage accru. 
 
 
La restriction est donc bien fondée sur une base légale. 
8. 
 
L’intérêt public pouvant justifier une telle restriction peut se trouver dans des 
valeurs sociales, culturelles, historiques, scientifiques ou écologiques, ou encore dans 
des motifs d’ordre public (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, op. cit. 
p. 107, n° 216). 
 
 
En l’espèce, l’intérêt public réside dans la nécessité pour l’Etat de conserver la 
maîtrise de la chose publique. S’il admettait l’affichage libre sur les lampadaires, on 
ne voit pas pour quelles raisons les autres supports appartenant au domaine public ne 
seraient pas également utilisables à cette fin. Un usage de cette prérogative par tous 
les mouvements minoritaires - très nombreux dans le canton de Genève - finirait par 
souiller, voire endommager ces supports et favoriserait la pollution du domaine 
public (intempéries, affiches déchirées par des opposants ou des personnes souhaitant 
afficher leur communiqué au même emplacement, etc.). Les responsabilités de ces 
dommages ne pourraient être clairement établies, sauf à instaurer une surveillance 
permanente, démesurément onéreuse, aux fins de surprendre les contrevenants en 
flagrant délit. Enfin, le placardage généralisé de la ville auquel pourrait conduire 
l’affichage libre (hors réclame) se heurterait, dans son principe, aux exigences de 
propreté et de salubrité exprimées à l'art. 1 RPSS. 
 
 
La soumission à autorisation de l’affichage politique répond ainsi à un intérêt 
public. 
9. 
 
La restriction doit encore, pour être valable, respecter le principe de la 
proportionnalité. 
 
 
Conformément à ce principe, la soumission à autorisation doit être apte, 
nécessaire et strictement proportionnée eu égard aux circonstances particulières du 
cas. 
 
 
En l’espèce, il ne fait pas de doute que cette mesure est apte à atteindre le but 
visé, soit la protection de l'intérêt public exposé ci-dessus. La nécessité de la 
restriction est en revanche plus discutable dans son principe. Elle ne serait clairement 
pas donnée si des moyens n’étaient pas mis à disposition du recourant pour poser ses 
affiches, communiquer ses idées et participer ainsi au débat politique. La LEDP 
prévoit cependant à son art. 30 al. 5 que les pouvoirs publics mettent gratuitement à 
la disposition de chaque parti politique, autre association ou groupement ayant 
déposé une liste de candidats, un nombre égal d’emplacements d’affichage de même 
forme et surface à partir du vingt-huitième jour précédent le dernier jour du scrutin 


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pour les élections du Grand-Conseil (let. a). La demande de pouvoir disposer de 
panneaux officiels doit être faite par écrit simultanément avec le dépôt de listes de 
candidats ou de prises de positions (art. 30 al. 6 LEDP). Tout imprimé, illustré ou 
non, relatif à une opération électorale et destiné à être diffusé ou exposé à la vue du 
public doit indiquer les nom, prénom et adresse d’une personne majeure, de 
nationalité suisse, domiciliée dans le canton et jouissant de ses droits politiques, qui 
en assume la responsabilité (art. 31 al. 1 let. a LEDP), ainsi que le nom et l’adresse 
de l’imprimeur (art. 31 al. 1 let. b LEDP). 
 
 
En application de ses prescriptions, la ville met gratuitement à disposition, 
ainsi qu'il ressort des pièces qu'elle a produites, environ deux cent-quarante supports 
répartis dans différents points de la ville, destinés à l’affichage libre à but non 
lucratif, qui permettent d’accueillir plus de huit cent-cinquante affiches de dimension 
A2. 
10. 
 
Le recourant allègue que ce système favorise les grands partis politiques sans 
en expliciter les raisons. Il ne soutient cependant pas qu’il n’aurait pu bénéficier, 
dans la situation d'espèce, au même titre que les autres partis, associations ou 
groupements ayant déposé une liste de candidats, des emplacements sus-décrits. La 
ville confirme par ailleurs que cette possibilité lui était ouverte. 
 
 
Ce grief sera donc écarté. 
11. 
 
Le système mis en place par le législateur aux art. 30 et 31 LEDP est un 
compromis satisfaisant, du point de vue du principe de la proportionnalité, entre les 
intérêts publics en cause et le droit à la liberté d’expression. Il permet à l’autorité, 
garante du domaine public, de conserver la maîtrise sur celui-ci, tout en ménageant 
un espace conséquent à l’exercice de la liberté concernée. 
12. 
 
Il découle de ce qui précède que la soumission à autorisation de l’affichage 
politique sur la voie publique, prévue par l'art. 56 LRoutes (et par l'art. 13 LDPu 
auquel cette loi renvoie) est conforme à la Constitution fédérale. 
13. 
 
En apposant ses affiches sur des supports implantés sur le domaine public sans 
autorisation, le recourant a ainsi contrevenu à ces dispositions. 
14. 
 
Selon l’art. 85 LRoutes, est passible d’une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 60'000.- tout contrevenant à cette loi (art. 85 al. 1 let. a LRoutes). 
Il est tenu compte, dans la fixation de l’amende, du degré de gravité de l’infraction 
(art. 85 al. 2 LRoutes). 
 
 
L’amende querellée trouve ainsi un fondement légal. Le montant de CHF 200.- 
n’apparaît pas, en outre, disproportionné et l'intéressé n'allègue pas qu'il serait dans 
l'incapacité de s'en acquitter. 


- 8/9 - 
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L’autorité n’ayant ni excédé, ni abusé de son pouvoir d’appréciation en 
l’espèce, le recours sera rejeté. 
15. 
 
Un émolument de CHF 300.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe. 
Aucune indemnité ne lui sera par ailleurs allouée (art. 87 LPA). 
 
* * * * * 
PAR CES MOTIFS 
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 
à la forme : 
déclare recevable le recours interjeté le 20 mai 2010 par Monsieur B______ contre la 
décision de la commission cantonale de recours en matière administrative du 19 avril 
2010 ; 
au fond : 
le rejette ; 
met à la charge du recourant un émolument de CHF 300.- ; 
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
communique le présent arrêt à Me Pierre Bayenet, avocat du recourant, à la commission 
cantonale de recours en matière administrative ainsi qu'à la Ville de Genève. 
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges. 
 
 
 


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Au nom du Tribunal administratif : 
la greffière-juriste : 
 
 
M. Tonossi 
 
le vice-président : 
 
 
Ph. Thélin 
 
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 
 
Genève, le 
 
la greffière :